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La administración pública norteamericana en el siglo xx

Juan José Sanabria López

•RESUMENEl presente artículo hace un recuento de los autores más representativos del pensamiento publiadministrativo norteamericano del siglo pasado, iniciando con el artículo fundador de Woodrow Wilson hasta llegar a la llamada New Public Managment (npm). La construcción de la administración pública norteamericana va de la mano con la con-solidación de un Estado federal y una sociedad urbana e industrializada; sin embargo, se considera que a fin de contar con los elementos estructurales y funcionales que le permitan a Estados Unidos hacer frente a los retos internos y externos que plantea el escenario de principios del siglo xxi, se necesita un Estado fuerte y por ello no es conveniente una “admi-nistración pública mínima” como lo plantea la New Public Management.

PALABRAS CLAVEEstado. Administración pública. Crisis. Reforma.

ABSTRACTThe present article talks about the most representative authors of the last century and their thinking in the area of American Public Administration, beginning with the seminal article by Woodrow Wilson and ending with the so-called New Public Management (npm). The construction of American Public Administration goes hand-in-hand with the con-solidation of a Federal State and an urban and industrialized society. However, in order to have the structural and functional elements for the United States to face the internal and external challenges of the beginning of the 21st century scenario, a strong state is necessary and therefore a “minimum public administration”, as posed by New Public Management. is not expedient.

KEY WORDSState. Public Administration. Crisis. Reform.

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Introducción

Estados Unidos ha sido una de las potencias hege-mónicas que se hicieron presentes en el escenario de la política mundial durante el siglo xx. En la guerra fría encabezó a las democracias capita-listas y al término de dicho conflicto se presentó como la única gran potencia militar a principios del siglo xxi. Su papel desempeñado a nivel in-ternacional va de la mano con la construcción de una administración pública federal que atiende además complejos compromisos internos. En Estados Unidos el interés por el estudio en la política y la administración pública se da a fines del siglo xix con el paso de una sociedad agrícola y rural a un Estado urbano e industrial que requi-rió de estructuras de gobierno más consistentes y de agentes mejor preparados. De la misma mane-ra que se hace presente la influencia de este país en los ámbitos económico y cultural, es patente la presencia del pensamiento administrativo nor-teamericano en todo el orbe. Sin embargo las preocupaciones domésticas determinadas por su historia, la naturaleza de su régimen político, su obsesión por fórmulas eficaces de organización y funcionamiento de la burocracia y por limitar la acción del gobierno federal a favor de una mayor libertad para los ciudadanos, se imitan en todo el mundo, lo que finalmente encarna en fórmulas que predican el Estado mínimo que alude a una operación eficaz y eficiente de la administración pública. Lo paradójico de esta situación es que Esta-dos Unidos no podría ser la gran potencia hege-mónica militar sin un Estado federal firme, fuerte con un gran número de servidores públicos y con múltiples organizaciones públicas y agencias es-pecializadas, que tienen amplia presencia en la vida cotidiana de sus ciudadanos, en contraste con lo que predican los teóricos. Este artículo tiene por objetivo describir el desarrollo de la construcción del Estado federal norteamericano y de los enfoques teóricos que han dado vida a la ciencia de la administración pública norteamericana, desde el artículo funda-dor de Woodrow Wilson en 1887 hasta la New Public Management.

Para este efecto el artículo se encuentra divi-dido en cuatro apartados: en el primero ofrece-mos una rápida descripción de la construcción del Estado norteamericano, destacando el papel fundamental de la guerra civil, además se abor-dan las ideas principales sobre la administración pública que conciben autores como Wilson, Go-odnow, Taylor y Fayol. La segunda parte revisa la fase que compren-de de los años 20 al término de la segunda guerra mundial, y que es el periodo en que se consolida la llamada ciencia de la administración pública a tra-vés de los aportes de White, Willoughby y Gulick. El tercer apartado abarca de la guerra de Corea a la crisis de los años 70 en que se hacen presentes las críticas a los excesos del enfoque científico de la administración pública en las vo-ces de Waldo, Lasswell y Simon. La cuarta y última parte abarca del arribo de Reagan a la presidencia hasta los inicios del siglo xxi, en donde figuran los trabajos de Barzelay, Gaebler, Osborne y Gore que dan forma a la New Public Management.

Construyendo el Estado norteamericano

Durante los primeros 50 años de su historia Es-tados Unidos contó con un sistema de gobierno federal descentralizado. Este modelo de gobier-no corresponde a las ideas de los Padres Funda-dores, quienes plasmaron en la Constitución su preocupación por la protección de las libertades individuales contra la intromisión del gobierno; todo esto en el contexto de una sociedad de corte rural, con una economía en la que predomina la autosubsistencia y sin tecnología en gran escala. Así, la Constitución de Estados Unidos le dio amplios poderes y legitimidad popular al Con-greso, pero tanto la presidencia como el apara-to administrativo nacional fueron instituciones débiles y sin desarrollo durante los inicios de la república. Un indicador de lo anterior es el hecho de que en 1802 había sólo 2,700 funcionarios pú-blicos y para 1871 aún eran sólo 50,000. Incluso el ejército era minúsculo, pues la defensa nacional se basaba en milicias locales de voluntarios.1

1 Véase John M. Ackerman, “La política del desarrollo ad-

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A diferencia de lo que ocurrió en Europa y en gran parte del resto del mundo, donde se con-solidaron primero aparatos estatales fuertes y después la redacción de constituciones de corte democrático que buscan limitarlos, Estados Uni-dos invirtió el proceso estableciendo primero su Constitución y muy posteriormente, a regaña-dientes, la consolidación de un Estado federal con amplia presencia en la vida de la sociedad. La guerra civil es el elemento que servirá co-mo detonador en la trasformación de Estados Unidos ya que proporcionó un enorme estímulo a la industria, aceleró la explotación de recursos naturales, el desarrollo de las manufacturas en gran escala, el crecimiento de la banca de inver-sión, la ampliación del comercio exterior e hizo pasar a primer plano a una nueva generación de “capitanes de la industria” y de “amos del capital”. En este punto la consolidación del mercado nacional fue crucial porque permitió el surgi-miento de la empresa comercial moderna gracias a su habilidad para organizar la producción de bienes industriales complejos en grandes volúme-nes con más eficiencia. Las pequeñas empresas se convirtieron en grandes empresas, la sociedad por acciones se convirtió en el instrumento efec-tivo de la nueva economía y los trust y consorcios se convirtieron en su forma característica de or-ganización. La guerra civil también aceleró la construc-ción de la red de ferrocarriles y de telégrafos; esti-muló las invenciones y su aplicación en aparatos para ahorrar trabajo tanto en la agricultura como la industria; y creó condiciones favorables para el crecimiento de las ciudades en donde se ofreció trabajo a centenares de miles de inmigrantes que no tardaron en llegar al nuevo mundo. En el plano internacional Estados Unidos co-menzó a caminar por el sendero que lo llevaría a constituirse en potencia mundial. Hacia fines del siglo xix avanzó por el Caribe y el Pacífico arrebatándole a España sus últimas posesiones coloniales.

ministrativo en Estados Unidos”, en Gestión y política pú-blica, vol. xiv, núm. 2, México, cide, segundo semestre, 2005, p. 230

Estos cambios se presentaron de la mano con una serie de problemas complejos:

Los más urgentes fueron los problemas de la dis-tribución de la riqueza, del control de las vastas y poderosas acumulaciones de capital, del manteni-miento de una democracia política bajo el impacto de una economía nada democrática, del desempleo en gran escala y de los trastornos obreros, del haci-namiento en las urbes y la asimilación de los naci-dos en el extranjero, de la mengua de los ingresos de los granjeros y el aumento en el número de apar-ceros, de la conservación de los recursos naturales que rápidamente estaban siendo agotados por una explotación desenfrenada, de las responsabilidades en ultramar y en materia de política mundial, y de la adaptación de las instituciones políticas, forma-das para satisfacer las necesidades de una pequeña república rural, a las desafiantes demandas de una gran nación industrial.2

Hacia fines del siglo xix los logros materiales que alcanzó Estados Unidos eran enormes, sin em-bargo para algunos críticos esto se logró a costa de un atraso social y cultural igual de elevado. Estos reformadores pusieron sobre todo el acen-to en la complicidad descarada entre las grandes fortunas y el poder político. La crítica a la corrup-ción la encabezaron personajes como Theodore Roosevelt y Woodrow Wilson. Este último en su toma de posesión como presidente de Estados Unidos expresó:

El mal ha venido con el bien, y mucho oro excelente se ha manchado [...] Nos hemos enorgullecido de las realizaciones de nuestras industrias, pero hasta ahora no nos hemos puesto a considerar suficiente-mente los costos humanos [...] Con el gran gobierno vinieron numerosas cosas secretas, profundas, que hemos tardado demasiado en contemplar y revisar con ojos candorosos y sin miedo. El gran gobier-no que amamos, con demasiada frecuencia ha sido utilizado con fines particulares egoístas, y quienes lo han utilizado se han olvidado del pueblo.3

2 Allan Nervins, Henry Steele y Jeffrey Morris, Breve histo-ria de los Estados Unidos, México, fce, 1994, pp. 239-240.3 Citado en ibid., p. 336.

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Wilson perteneció a un grupo de intelectuales que hacia el último cuarto del siglo xix reforma-ron la educación superior en su país. Entre 1870 y 1880 las universidades norteamericanas adapta-ron la Staatwissenschaft (Ciencia del Estado) que se impartía en las universidades alemanas a fin de formar personas que fuesen capaces de buscar un método similar al de las ciencias naturales para el estudio de la política. En su artículo “The Study of Administration” (“El estudio de la administración”), que apareció en la Political Science Quarterly en junio de 1887, estableció que el objeto del estudio administrati-vo tiene dos metas, primero descubrir qué pue-de hacer adecuada y exitosamente el gobierno, y además, cómo puede hacerlo con la máxima eficiencia y al mínimo costo posible, de dinero o esfuerzo.4 Para alcanzar este doble objetivo se deben to-mar en cuenta tres elementos:

i. La historia del estudio, es decir, lo que otros han hecho en la misma línea.

ii. Averiguar exactamente cuál es el objeto de estudio.

iii. Determinar los mejores métodos para de-sarrollar el objeto de estudio.

Por cuanto a la historia del estudio, considera que la ciencia de la administración es la rama más reciente de la ciencia política, la cual posee una antigüedad de 2,200 años. La ciencia de la administración tiene su origen en Europa y se de-sarrolló principalmente en Francia y Alemania en el contexto de la monarquía.5 El objeto de estudio administrativo consiste en “rescatar los métodos ejecutivos de la confu-sión y el costo de experimento empírico y poner-los sobre cimientos profundamente enclavados en principios estables”.6

4 Woodrow Wilson, “El estudio de la administración”, en Revista de Administración Pública. Antología 1-54, Méxi-co, inap, febrero, 1983, p. 383.5 Ibid., pp. 384 y 387.6 Ibid., p. 393.

El campo de la administración es el campo de los negocios, por lo tanto las cuestiones adminis-trativas no son cuestiones políticas, no obstante la política establece las tareas de la administra-ción:7 “La administración es la parte más obvia del gobierno; es este mismo en acción; es el as-pecto más visible del gobierno, el ejecutivo, el operativo; y es, por supuesto tan antigua como él mismo”.8 Respecto al método señala que “...ya que en ningún otro sitio de todo el campo de la política podríamos hacer uso del método histórico com-parado con más seguridad que en el campo de la administración... No podremos nunca aprender nuestras debilidades o virtudes comparándonos con nosotros mismos”.9 Si la ciencia de la administración nace en el contexto de las monarquías europeas se necesi-ta adaptar sus principios a la democracia norte-americana: “Precisamente el hecho de que hemos logrado por completo el gobierno popular, ha he-cho la tarea de organizar ese reinado sumamente complicado. Para hacer algún avance debemos instruir y persuadir a un monarca multimillo-nario llamado opinión pública; empresa mucho menos viable que influir en un único monarca, llamado rey”.10

La opinión pública debe desempeñar el pa-pel de crítico de la autoridad sin tolerarle que se entrometa.11 Por eso Wilson ubicó a la ciencia administrativa dentro de la ciencia política defi-niendo a la administración como el gobierno en acción, y para su estudio recomendó el método comparativo-histórico, a fin de adaptar los prin-cipios generales a las condiciones concretas del pueblo norteamericano:

Los proyectos doctrinarios deben ser pospuestos a las prácticas probadas. Los arreglos no sólo san-cionados por experiencias concluyentes en algún otro lado, sino que además congenien con los há-

7 Idem.8 Ibid., p. 384.9 Ibid., p. 400.10 Ibid., p. 391. Cursivas en el original.11 Ibid., p. 396.

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bitos norteamericanos, deben preferirse sin duda a la perfección teórica. En una palabra, la habilidad segura y práctica del estadista debe ir primero; la doctrina de armario, en segundo lugar. El qué ha-cer cosmopolita debe ser siempre dirigido por el cómo hacerlo norteamericano.12

Uno de los aspectos en que mayor énfasis hará la ciencia de la administración norteamericana es la llamada dicotomía política-administración. Wil-son buscó separar a la administración como una

función diferente de la política, a fin de que la ad-ministración se erigiera como objeto de estudio específico y que, por tanto, tuviese cabida dentro del ámbito académico; y además como base para un servicio público libre de la lucha partidaria y de los grupos de interés. Más tarde, y en esta tónica, Frank Goodnow en 1900 sostuvo en su obra Politics and Adminis-tration (Política y administración) que la acción del Estado puede consistir en las operaciones ne-cesarias para la expresión de su voluntad, o en la ejecución de dicha voluntad. Estas funciones son la política (la expresión de la voluntad) y la admi-nistración (la ejecución de la voluntad).13

12 Ibid., p. 401.13 Ibid., pp. 349, 353.

Georges Langrod por su parte comenta que sin la tradición cameralista ni de la ciencia de la policía la ciencia administrativa norteamericana se vio marcada con la idea del engineering appro-ach que se desarrolló poderosamente desde las primeras décadas del siglo xx conocida como Scientific Management Movement, en donde se trató de erigir fundamentos científicos para la ad-ministración en general, puesto que se consideró que en el fondo las líneas generales de desarrollo de los estudios de la administración pública y de

la gestión de los asuntos privados son las mismas.14

Frederick Winslow Taylor fundó la llamada escuela de la administración científica que pretendió aumentar la eficiencia de la organización industrial con base en la racionalización del tra-bajo operario. El carácter científico de dicha administración se atribuyó por el intento de aplicar los métodos de la ciencia a los problemas de la adminis-tración, métodos que consistían fun-damentalmente en la observación y la medición.15

En este sentido Taylor se dio a la tarea de analizar las tareas de cada operario, es decir, descompuso sus movimientos y procesos de trabajo,

perfeccionándolos y racionalizándolos. Para él la improvisación debe ceder el lugar a la planea-ción, y el empirismo a la ciencia. Publicó en 1911 su libro The Principles of Scientific Management (Principios de ciencia administrativa), donde concluyó que la racionalización del trabajo ope-rario debería acompañarse de una estructuración de la empresa en general para hacerla coherente con la aplicación de sus principios.16

Bajo el impulso de las ideas del sistema de Taylor de “time and motions study” (“tiempos y

14 Georges Langrod, El pensamiento administrativo no ju-rídico. Vicisitudes y renacimiento, Madrid, Publicaciones del Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcio-narios, 1964, pp. 20-21.15 Idalberto Chiavenato, Introducción a la teoría general de la administración, México, Mc Graw-Hill, 1992, p. 41.16 Ibid., p. 43.

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movimientos”) y de la división del trabajo basada en un estudio atento y minucioso del tiempo y de los movimientos, la corriente americana tomó un aspecto “tecnológico”, consagrando muchos esfuerzos a las técnicas eficaces y a los resultados de las experiencias prácticas en general. Pero en Francia fue Henry Fayol quien en su obra Administration industrielle et générale (Administración industrial y general), aparecida en 1916, señaló que la función administrativa se caracteriza por su actuación sobre el personal y, sobre todo, trata del arte de manejar a los hom-bres. Este arte se compone de varios elementos: previsión, organización, mando, coordinación y control; mientras que las otras funciones pon-drían en juego a la materia y a las máquinas.17 Para Fayol la administración como toda cien-cia se debe basar en leyes o principios generales. Adopta la idea de principio porque no posee una connotación de rigidez, ya que no hay nada absoluto en materia administrativa, y por tanto los principios se adoptan a cualquier circunstan-cia.18

En este punto podemos señalar que a dife-rencia de las ciencias administrativas europeas en las cuales la teoría del Estado impulsó la construcción de aparatos gubernamentales si-guiendo un esquema de centralización del poder político, en contraste la administración pública norteamericana fue “ascendiendo” de las ciuda-des a los estados para llegar finalmente al orden federal, a partir de reformas básicas con base en el “mejoramiento moral” y el “idealismo demo-crático”, dando como resultado una ciencia de la administración pública inductiva, experimental, fragmentaria, aplicada, reformista, por lo menos en contraste con las ciencias administrativas de otros lugares.19

17 Georges Langrod, op. cit., pp. 18-20.18 Idalberto Chiavenato, op. cit., p. 84.19 Richard J. Stillman II, “¿A dónde va la administración pública estadunidense?”, en Gestión y política pública, vol. xvii, núm. 1, México, cide, primer semestre, 2008, p. 221.

El enfoque “científico” de la administración pública

Para la década de 1920 se habían creado cientos de nuevos programas y servicios federales y la burocracia federal había crecido a casi 600,000 personas. Esto representa más de cinco veces el tamaño que el sector gubernamental tenía du-rante la década de 1870. Una de las razones más importantes de que esto ocurriera fue que la ex-pansión de la burocracia llegó a ser considerada crucial para apuntalar la legitimidad del régimen, ya que la construcción de un aparato administra-tivo nacional tenía el doble potencial de promo-ver el desarrollo de la compañía privada y ofrecer nuevos derechos y garantías al ciudadano prome-dio.20

En 1926 Leonard White publicó el primer libro de texto sobre administración pública en Norteamérica: Introduction to the Study of Pu-blic Administration (Introducción al estudio de la administración pública), donde destaca cuatro premisas:21

1. La administración pública es un proceso único, o sea que es uniforme en sus carac-terísticas.

2. El estudio de la administración pública debe iniciar en su base gerencial y no en la base legal.

3. La administración pública es un arte que tiende a transformarse en ciencia.

4. La administración pública ha sido y será el corazón de los problemas del gobierno moderno.

El segundo texto sobre administración públi-ca se publicó un año después, siendo el autor F. W. Willoughby, con el título Principles of Public Administration (Principios de administración pública), en donde insistió en la necesidad de

20 John M. Ackerman, op. cit., p. 238.21 Leonard White, Introduction to the Study of Public Ad-ministration, citado por Beauregard González, La admi-nistración pública norteamericana. Origen, crítica y crisis, México, Fontamara, 1987, p. 50.

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desarrollar a la administración pública sobre la base de principios: “...en administración pública existen ciertos principios fundamentales de apli-cación general, análogos a aquellos que caracteri-zan cualquier ciencia, que deben ser implantadas si el fin u objeto de la administración es la eficien-cia; estos principios deben de estar determinados por el método científico de la investigación”.22

Buena parte de los teóricos de esta época tie-nen una enorme confianza en que estos princi-pios de carácter universal darían racionalidad y eficiencia a la organización y a los procedimien-tos del aparato gubernamental nacional que se estaba construyendo. Sin embargo, un reto que tendrían que enfrentar se presenta en 1929 con la Gran Depresión. Estados Unidos antes de 1929 carecía de un sistema de beneficios públicos para amortiguar el paro, mientras que las obras y la beneficencia públicas eran responsabilidad de los niveles local y estatal de gobierno. Franklin D. Roosevelt, pre-sidente en turno de origen demócrata, planteó en 1933 un primer New Deal de corte liberal, en el que recurrió al déficit gubernamental “temporal y de bajo costo” dirigido a financiar obras públi-cas para hacer frente al creciente desempleo. Pe-ro, no se puso en marcha un programa explícito de recuperación económica nacional con base en estos instrumentos. Roosevelt se esforzó por expandir el gasto gu-bernamental, intervenir en la economía y fortale-cer las capacidades administrativas en repuesta a la Gran Depresión. Es así que para fines de 1934 se habían creado casi 60 nuevas agencias; para 1937 alrededor de 100 agencias o unidades ad-ministrativas dependían directamente del presi-dente. En 1931, había aproximadamente 310 mil empleados federales civiles, pero para 1939 había 900 mil, en 1941 el número había alcanzado un millón ochocientos mil y para 1945 había tres mi-llones ochocientos mil empleados.23 En las elecciones de 1936 Roosevelt consi-guió su reelección con 27,752, 869 votos, 60.2%

22 F. W. Willoughby, Principles of Public Administration, citado por Beauregard González, ibid., pp. 51-52.23 John M. Ackerman, op. cit., p. 243.

del electorado (que se tradujo en 523 votos a su favor en el Colegio Electoral, de un total de 531 electores que entonces lo integraban). Con este apoyo, el presidente se encontró en condiciones de modificar la estructura del New Deal. Para fi-nes de los años treinta el gobierno norteamerica-no adoptó un razonamiento económico de corte keynesiano. El New Deal liberal fue reconceptua-lizado en términos de un keynesianismo social que se plasmó en la formulación de diversos pro-gramas y en la creación de agencias federales a través de las cuales se pudiera coordinar y ejercer el gasto. Sin embargo, la fuerza de los grandes terrate-nientes sureños junto a otros grupos empresaria-les conservadores que se escudaban en la defensa de los poderes locales, así como la determinación del Congreso en bloquear la reorganización y el fortalecimiento del ejecutivo, determinaron la imposibilidad de construir un sistema permanen-te de gasto público coordinado a nivel nacional. Finalmente, el gobierno norteamericano recurrió a un keynesianismo de corte comercial, es decir, que el gobierno federal se limitó a controlar la in-flación más que a eliminar el desempleo. Esto lo consiguió por medio de recortes de impuestos y de ajustes al gasto público. En el ámbito de la operación de la adminis-tración pública durante este periodo la influencia del pensamiento de Fayol en Estados Unidos se plasma en los trabajos de una comisión presidida por Luther Gulick en los años anteriores a la se-gunda guerra mundial. La célebre fórmula de Gu-lick, posdcorb (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting), no es más que una aplicación del fayolismo para designar las distintas operaciones que en conjun-to forman la función administrativa. En general durante esta época la confianza en los logros derivados de la sistematización y apli-cación de las ciencias naturales era muy grande, de ahí que se consideraba que todas las ciencias sociales deberían seguir el método científico. De esta forma, las ideas que conformaron la con-cepción cientificista que sobre la administración pública se construyó en Estados Unidos hacia la mitad del siglo xx son:

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1. La política, con su mundo de valores e intereses, no debe mezclarse con la ad-ministración dado que ésta es objetiva y neutral.

2. El fin de la administración es la eficiencia, que se plasmará en la realidad por medio de la puesta en práctica de los conoci-mientos de especialistas en la resolución de problemas.

3. La administración, en consecuencia, puede eregirse como una rama del cono-cimiento científico que proporciona los principios (probados en la práctica) que guían la actuación de los especialistas.

Sin embargo, la disidencia a esta línea de trata-miento de la administración pública provocó una reacción vigorosa que se manifestó en las siguien-tes observaciones y críticas:24

1. Se reconoce que los problemas de pla-nificación, administración fiscal, orga-nización y métodos, administración de personal, relaciones humanas en el traba-jo, etc., son aspectos del gobierno y como tales deben analizarse desde el punto de vista de los procesos políticos en los cua-les están compenetrados.

2. Se desarrolla el interés por el contenido psicológico, antropológico y sociológico de esos fenómenos.

3. Gradualmente se manifiesta la necesidad de una comprensión de la interrelación que existe en la realidad entre todas las fases de una cultura y la consecuente con-veniencia de unificar las enseñanzas de las ciencias sociales.

Crítica al cientificismo de la administración pública

Durante la década 1936-1946 los estudios referi-dos a la organización formal y el enfoque ingenie-

24 Pedro Muñoz Amato, Introducción a la administración pública, t. I, México, fce, 1986, pp. 23-24.

ril tuvieron su máximo desarrollo, pero al mismo tiempo se empieza a generar la crítica a las teorías sobre la organización formal que desembocará en un interés por el estudio del comportamiento. Esta línea científica, que se inicia con las inves-tigaciones sobre la incentivación en el trabajo, termina acercando la materia al área científica de la psicología social. Además y con motivo de la segunda guerra mundial la sociedad se moviliza y organiza para hacer frente al esfuerzo bélico y determina una intervención de la administración norteamericana en proporciones antes descono-cidas. También por este periodo Talcott Parsons traduce al inglés la obra de Max Weber que causó un fuerte impacto al ofrecer un modelo de com-prensión de los fenómenos burocráticos.25

Al terminar la guerra era enorme el daño su-frido por los países beligerantes. Era necesario reconstruir las ciudades y contar con la infraes-tructura de los niveles de la preguerra, excepto en Estados Unidos. A partir de ese momento Estados Unidos experimentó un prolongado auge gracias a la demanda de bienes de parte del gobierno, de los usuarios nacionales y de las naciones extran-jeras que superó a la oferta. Sin embargo, el auge estuvo acompañado de un incremento en los pre-cios y de inflación:

El presidente Harry S. Truman, en su informe eco-nómico al Congreso, de principios del año de 1947, pudo hacer mención de muchos factores alentado-res: una planta industrial agrandada y mejorada, una masa de trabajadores más grande y mejor en-trenada, abundancia de capitales para el crecimien-to industrial y un enorme inventario de pedidos que todavía no se habían podido atender. Pero en el otro platillo de la balanza tuvo que mencionar la reducción de la capacidad de compra causada por los precios altos; el descontento de importantes grupos de trabajadores, con el consiguiente peligro de huelgas y la posibilidad de que las inversiones pudieran bajar.26

25 Mariano Baena del Alcázar, Curso de ciencia administra-tiva, Madrid, Tecnos, 1988, p. 64.26 Allan Nevins et al., op. cit., p. 489.

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Además, se hizo presente el hecho de que la po-blación estaba creciendo. Estados Unidos con-taban con 19 millones de habitantes en 1940, situación que orilló a aumentar la presión sobre los suministros y los precios. Mientras tanto, y a pesar de la prosperidad, resultó imposible reducir la deuda de este país que en 1949 alcanzó la cifra de 257 mil millones de dólares,27 y con el paso del tiempo la economía norteamericana dependió cada vez más de los gastos del gobierno. Por su parte, la guerra de Corea (1950-1953) provocó la reactivación de la economía norteame-ricana y también favoreció a los países europeos y al Japón. Los estilos y los gustos estadunidenses se difundieron a partir de este periodo por me-dio de las novedades discográficas, televisivas y cinematográficas; estableciendo modelos que luego serían copiados a escala internacional. La presencia de tropas estadunidenses en todo el mundo confirmaba la importancia de esta cultu-ra popular “americanizada”. Después de la guerra de Corea se pensó que se produciría otro hun-dimiento en la economía como el de 1929. Pero ese hundimiento nunca se produjo. En lugar de ello, hasta 1973 la economía occidental, bajo el liderazgo estadunidense, conoció una etapa de crecimiento sostenido.

27 Ibid., p. 491.

Durante este periodo Omar Gue-rrero identifica tres orientaciones que repudian a la vieja administración pública cientificista y que coinciden en ubicar los estudios en administra-ción pública sobre supuestos políti-cos, pero que difieren en la forma de tratar este planteamiento. Estos son la teoría política de la administración pública, el enfoque de políticas públi-cas y la orientación conductista.28

La teoría política de la adminis-tración pública pretende establecer a la administración pública como disciplina dentro de la ciencia polí-tica (de la manera en que la conce-bía Wilson), porque el gobierno en acción como objeto de estudio de la

administración pública es, a su vez, una manifes-tación del objeto de estudio de la ciencia política: el poder. Así, Dwight Waldo señala:

Los problemas con que ahora nos enfrentamos exigen para su solución no solo el ejercicio de la razón para resolverlo, sino también imaginación para abarcar su extensión y alcance. ¿Es posible construir una democracia fuerte si no existe acuer-do sobre los fines que se persiguen, en lugar de ad-misión de discrepancias y pluralidad de valores? La ciencia ha creado un nuevo ámbito de discusión. ¿Cuál es la relación de la esfera de las ciencias con la administración? ¿Con la política? Si los adminis-tradores han de utilizar la “ciencia”, ¿hasta dónde debe extenderse la pirámide estatal, qué concep-ciones metodológicas científicas hemos de aceptar y cuál es la relación de la ciencia con los “fines”?29

El enfoque de políticas públicas considera que no existe una distinción entre ciencia política y administración pública. En 1951 Harold D. Las-swell elaboró su propuesta de Policies Sciences (Ciencias de políticas) en la que abogaba por una

28 Omar Guerrero, La teoría administrativa de la ciencia política, México, unam, 1976, pp. 49-60.29 Dwight Waldo, The Administrative State, citado por Be-auregard González, op. cit., p. 68. Cursivas en el original.

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disciplina multidisciplinaria, también señalaba la necesidad de tomar en cuenta el contexto en el que se desarrolla la acción gubernamental, y procurar una comunicación constante y fluida entre la academia y la práctica cotidiana, a fin de encontrase en condiciones de definir, explicar e incluso predecir los fenómenos sociales. Con el uso de la política pública se trató de conciliar los intereses de los individuos y grupos que forman la sociedad, intentando incorporar la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciuda-danos electores y contribuyentes en las decisio-nes de gobierno.30

Pero si bien con la política pública se procuró superar las limitaciones que presentaban los traba-jos de los politólogos y los publiadministrativistas sobre el mejoramiento de los procesos y servicios gubernamentales, para fines de los años sesenta y principios de los setenta imperó la influencia de la investigación de operaciones, el análisis de siste-mas y la economía, aportaciones que era impor-tantes pero, paradójicamente, limitadas. Por último, la orientación conductista mani-fiesta también la inquietud por conciliar la tec-nocracia con la administración democrática y el interés por estudiar la influencia del medio am-biente en el individuo y la organización. Así se dio paso a los estudios sociológicos y socio-psicológicos emprendidos por Herbert A. Simon en Administrative Behavior (El comporta-miento administrativo), en donde criticando los excesos de la administración científica señala que “Un defecto fatal de los actuales principios admi-nistrativos es que, lo mismo que los proverbios, surgen por parejas. Para casi todos los principios se puede encontrar otro principio contradictorio, igualmente plausible y aceptable. No existe nada en la teoría que indique cuál es el que se debe aplicar, a pesar de que los dos principios del par lleven a recomendaciones organizativas exacta-mente opuestas”.31

30 Luis F. Aguilar Villanueva, “Estudio introductorio”, en Luis F. Aguilar Villanueva, El estudio de las políticas públi-cas, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992, p 36.31 Herbert Simon, El comportamiento administrativo. Es-

Lo que debe hacer la ciencia administrativa, por lo tanto, es precisar sus conceptos de tal for-ma que le permitan describir las situaciones ad-ministrativas en términos aplicables a la teoría, es decir, que el significado de los conceptos se refiera a situaciones empíricas, ya que considera que la administración hasta entonces carece de realismo, así la administración podrá comenzar a desarrollar principios sobre conceptos operati-vos y no al revés.32

Además, considera que el enfoque cientificis-ta de la administración no es realista porque en el proceso de toma de decisiones el individuo se en-cuentra limitado por su capacidad, hábitos, refle-jos, valores y conocimientos. Estas limitaciones se refieren a elementos fisiológicos, psicológicos, etc., que afectan a todo individuo, y por ende a la estructura de toda organización, y por tal deben ser tomados en cuenta a fin de contar con una percepción más completa de la realidad adminis-trativa.33

En los años posteriores a los aportes de Waldo, Simon y Lasswell se producen muchos trabajos de investigación que abordan a la administra-ción pública desde diferentes ángulos, enfoques y disciplinas, pero con una tendencia siempre creciente hacia el tecnicismo: la investigación de operaciones, la teoría de sistemas, la economía, la teoría de las decisiones, la sociología de la or-ganización, la psicología, la antropología, entre otras. La más importante aplicación de los inten-tos de racionalidad al Estado la lleva a cabo Ro-bert McNamara en el Departamento de Defensa en 1964, especialmente en el aspecto financiero; en este marco se pretende con estos modelos que sean alcanzados los objetivos prioritarios del go-bierno a través de una máxima racionalización y eficiencia en su cumplimiento, incluidas las me-tas de cambio social durante la administración de Lyndon B. Johnson. Pero más tarde, en la década de los setenta, la crisis generada por la derrota en Vietnam y la

tudio de los procesos decisorios en la organización admi-nistrativa, Buenos Aires, Aguilar, 1988, p. 21.32 Ibid., pp. 36-39.33 Ibid., pp. 39-41.

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devaluación del dólar ponen en tela de juicio la fiabilidad de los nuevos estudios y técnicas.

Reforma del Estado y New Public Management

Durante la década de los sesenta la larga prospe-ridad económica de la posguerra comenzó a de-caer, principalmente porque para entonces ya se había agotado el estímulo de desarrollo destinado a la reconstrucción y el predominio mundial de la economía norteamericana. Tanto la Comunidad Económica Europea como Japón ya no depen-dían de Estados Unidos para el financiamiento de la reactivación de sus respectivas economías, e incluso le disputan mercados y áreas de expan-sión industrial y comercial. Además, la rigidez de los procesos de pro-ducción alrededor de los cuales se organizaron las grandes empresas transnacionales norteame-ricanas, europeas y japonesas, se hizo evidente en la baja de las tasas de ganancia con mercados saturados de bienes de consumo. La crisis de 1973 provocó la cuadruplicación de los precios de los hidrocarburos, y como conse-cuencia del alza del petróleo la balanza de los Esta-dos industrializados se desequilibró gravemente. Sin embargo, a diferencia de la Gran Depre-sión de la década de los treinta, las depresiones económicas de 1974 a 1975 y de 1979 a 1981 no llevaron a los gobiernos a limitar, o a reducir, su relación con el resto de las naciones. Muy al con-trario, continuaron con un proceso de integra-ción comercial mundial. La Comunidad Europea y, muy especialmente Japón, reclamaron a partir de entonces una dirección más colegiada de la economía y un mayor cumplimiento por parte de Estados Unidos de sus responsabilidades respec-to del buen funcionamiento del capitalismo. En 1980 el republicano Ronald Reagan ganó las elecciones en Estados Unidos con la difusión de un mensaje sencillo: “el gobierno grande y el gasto desordenado eran malos; las reducciones de impuestos, lo militar, y los Estados Unidos de Norteamérica eran buenos”.34

34 Allan Nervins et al., op. cit., pp. 610-611.

Reagan consideraba que el resurgimiento eco-nómico de Estados Unidos vendría con el forta-lecimiento del sector privado, para ello actuó en favor de la reducción de impuestos, los recortes en los gastos (incluidos, naturalmente, los pro-gramas sociales) que no tuvieran relación con la defensa, la liquidación de las regulaciones admi-nistrativas gubernamentales y el fortalecimiento del papel de los estados de la Unión. Con énfasis en una lógica de recorte presu-puestario, se redujo el número de funcionarios federales, ya que se les considera como un obstá-culo para la reforma. Esta coyuntura generó des-motivación y desorganización entre el personal, disminuyendo esta área, por tal, su atractivo para el empleo. Mientras, en la alta función pública se reclutó personal en función de su lealtad al presi-dente más que por su capacidad. Conseguir que los estados federados aceptaran asumir algunas de las responsabilidades del gobierno central no tuvo mucho éxito, aunque se generaron inno-vaciones en la forma y el tipo de prestación de servicios, así como en la regulación de los mis-mos.35

Sin embargo, Reagan pronto percibió que era imposible mantener un presupuesto equilibrado reduciendo impuestos y aumentando los gastos de defensa. Finalmente el gobierno de Reagan in-currió en los déficits más grandes de la historia de ese país: en 1984 el presupuesto federal as-cendió a un billón de dólares, el déficit a 250 mil millones, el déficit en la balanza comercial a cerca de 60 mil millones de dólares.36

Con los cambios introducidos por el gobier-no de Reagan se percibió a la democracia como una fuerza que debe conquistar a la burocracia para tratar de instaurar procesos provenientes de prácticas empresariales privadas en la prestación de servicios con el propósito de que el gobier-no trabaje de manera similar al sector privado. También se planteó con más fuerza en el ámbito académico la necesidad de redefinir el objeto de

35 Michel Crozier, Cómo reformar al Estado. Tres países, tres estrategias: Suecia, Japón y Estados Unidos, México, fce, 1995, pp. 111-151.36 Allan Nervins et al., op. cit., pp. 616-617.

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estudio de la administración pública pasando de la tradicional institución gubernamental en un marco nacional, al estudio de las organizaciones públicas en un contexto global. Así como ha pa-sado el sector empresarial del control vertical a la descentralización y la explotación del conoci-miento, la administración pública debe renovar-se para hacer frente a las transformaciones en la naturaleza del gobierno nacional. El cambio y la innovación en la estructura y funcionamiento del gobierno como objeto de los estudios administrativos muestra su úl-tima versión en Creating a Government that Works Better and Costs Less. The Report of the National Permormance Review (Un gobierno más efectivo y menos costoso. El Informe de la National Performance Review), que publi-có el vicepresidente Al Gore en 1994. Dicho documento tiene como bases las ideas desa-rrolladas por Osborne y Gaebler así como las propuestas de Barzelay. Michael Barzelay en 1992 en Break-ing Through Bureaucracy. A New Vision for Managing Government (Atravesando la bu-rocracia. Una nueva perspectiva de la admi-nistración pública) sostiene la necesidad de romper con el viejo paradigma burocrático que se muestra disfuncional para los nuevos tiempos. Propone un paradigma posburo-crático que para su puesta en marcha requiere el cambio de valores en la organización burocrática. Los siguientes pares de proposiciones resumen las principales líneas del cambio de una cultura burocrática tradicional a una cultura en que pre-dominan, como en la organización empresarial globalizada, una gestión de calidad enfocada a las necesidades del cliente:37

1. Una dependencia burocrática se enfoca en sus propias necesidades y perspectivas. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca en las necesidades y las perspec-tivas de éste.

37 Michel Barzelay, Atravesando la burocracia. Una nueva perspectiva de la administración pública, México, fce/cncp/ap, 1998, p. 47.

2. Una dependencia burocrática se enfoca en las funciones y las responsabilidades de sus partes. Una dependencia impul-sada por el cliente se enfoca en ayudar a que toda la organización funcione como equipo.

3. Una dependencia burocrática se define tanto por la cantidad de recursos que con-trola como por las tareas que desempeña.

Una dependencia impulsada por el cliente se define por los resultados que logra en beneficio de sus clientes.

4. Una dependencia burocrática controla los costos. Una dependencia impulsada por el cliente crea un valor neto de costo.

5. Una dependencia burocrática se aferra a la rutina. Una dependencia impulsada por el cliente modifica sus operaciones como respuesta a las demandas cambiantes de sus servicios.

6. Una dependencia burocrática lucha por ganar terreno. Una dependencia impulsa-da por el cliente compite por obtener más negocio.

7. Una dependencia burocrática insiste en seguir los procedimientos normales. Una dependencia impulsada por el clien-

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te introduce la opción en sus sistemas operativos, cuando al hacerlo cumple un propósito.

8. Una dependencia burocrática anuncia políticas y planes. Una dependencia im-pulsada por el cliente emprende con sus clientes una comunicación en ambos sen-tidos, con objeto de evaluar y revisar su estrategia operativa.

9. Una dependencia burocrática separa el trabajo de pensar del trabajo de hacer. Una dependencia impulsada por el cliente otorga la autoridad a los empleados ope-rativos de emitir juicios sobre el modo de mejorar tanto el servicio al cliente como su valor.

Cualquier organización que se enfoque en las ne-cesidades del cliente tiene más posibilidades de sobrevivir en un medio de intensa competencia. Por su parte David Osborne y Ted Gaebler publi-caron en 1992 Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Pu-blic Sector (Un nuevo modelo de gobierno: cómo transforma el espíritu empresarial al sector pú-blico), donde proponen diez medidas sustantivas del nuevo modelo de gobierno:

1) Hacer del gobierno un catalizador, dirigir el timón en vez de remar.

2) El gobierno pertenece a la comunidad. El gobierno debe posibilitar y facilitar la ac-ción de ésta para resolver los problemas, no entregarle servicios para pretender re-solverlos.

3) Cuando el gobierno debe entregar y dise-ñar un servicio tiene que enfrentarse a la competencia.

4) Las agencias de gobierno deben ser guia-das por el cumplimiento de una misión, no por reglas.

5) Un gobierno que se evalúa por sus resul-tados y no por la forma en que gasta sus recursos permite generar una dinámica flexible de acción.

6) Las agencias de gobierno deben cumplir con las expectativas y satisfacer las nece-

sidades de sus clientes, no las de la buro-cracia.

7) Un gobierno empresarial debe generar re-cursos en vez de gastarlos.

8) La labor de dirigir implica una acción su-perior a la correctora o curadora: la pre-vención.

9) El gobierno debe descentralizarse y pasa-rá de la acción por jerarquía a la acción por trabajo en equipo.

10) El gobierno debe orientarse por el merca-do, observándolo e impulsándolo como generador básico de eficiencia.

Sin embargo, estos estudios pecan de un simplis-mo prescriptivo, es decir que con base en estudios de caso, aparentemente exitosos, se presentan vías de solución y transformación de los proble-mas de toda la organización burocrática guber-namental tradicional. La fórmula para afrontar los retos de la globalización se basa en combi-nar los esfuerzos de un Estado modesto, Estado regulador o Estado inteligente con la acción de organizaciones no gubernamentales, empresas privadas, organismos internacionales, etc., a fin de atender los asuntos públicos, los cuales dejan de ser monopolio exclusivo de la acción directa del gobierno. Bajo estas condiciones las dependencias gu-bernamentales requieren una mayor autonomía para lo cual se propone adoptar el sistema de organización en redes de las empresas. En este marco busca consolidarse la gestión pública (pu-blic management). Sonia Ospina, a principios de los noventa, señaló que por

…administración pública (public administration) se entiende una orientación tradicional centrada en la aplicación de las funciones administrativas gené-ricas con cierto grado de pasividad y orientación hacia el statu quo. Este se asocia con una concep-ción de la administración como disciplina aplicada, y basada en la utilización mecanicista de concep-tos tradicionales; mientras que la gestión pública (public management), por su parte, connota una orientación más agresiva, orientada a la acción y a la solución creativa de los problemas de la adminis-

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tración dentro de un contexto de innovación y con la ayuda de instrumentos racionales.38

Los problemas que atraen la atención de la public management se relacionan con el manejo de re-cursos (humanos, informativos, financieros y ma-teriales), la interrelación con otras dependencias y con el usuario o cliente del servicio que se le pro-vee.39 Los primeros estudios sobre gestión pública se dan a fines de los setenta y principios de los ochenta en las escuelas comerciales y en las es-cuelas de políticas públicas en Estados Unidos.40

En las escuelas de políticas públicas la gestión pública hace referencia a

1. Reconocimiento de la importancia del análisis de las políticas para la gestión pú-blica.

2. Aprendizaje basado en la experiencia de los practicantes.

3. Preocupación por destilar lecciones y trasmitirlas de una manera fácil de com-prender.

4. Promoción del diálogo entre administra-dores experimentados o ejecutivos políti-cos y estudiosos de la gestión pública.

Su interés, por lo tanto, recae en el trabajo del ejecutivo político en las políticas de alto nivel, no en la administración cotidiana. Mientras que las escuelas comerciales se inclinan por un punto de vista más cercano a la administración tradicional:

1. Mayor orientación hacia la investigación y la teoría.

2. Capacidad de adaptar y difundir métodos, técnicas y teorías de una variedad de dis-ciplinas.

38 Sonia Ospina Bozzi, “Gestión, política pública y desarro-llo social: hacia la profesionalización de la gestión pública”, en Gestión y políticas públicas, núm. 1. México, cide, ene-ro-junio, 1993, p. 38. Cursivas en el original.39 Enrique Cabrero Mendoza, “Estudio introductorio”, en Barry Bozeman, La gestión pública. Su situación actual, México, fce/cncp/ap/Universidad Autónoma de Tlaxca-la, 1998, pp. 22-23.40 Ibid., pp. 37-41.

3. Incorporación de comparaciones cada vez mejor desarrolladas, basadas en la expe-riencia de la gestión pública y la privada.

4. Orientación hacia la gestión estratégica.5. Preocupación por cuestiones de proceso.6. Mayor concentración en el administrador

público de carrera que en el ejecutivo po-lítico.

Barry Bozeman considera que los puntos en co-mún de ambas tendencias son:

1. La preocupación por algo más que la ad-ministración interna de las dependencias (un enfoque interorganizacional de la ges-tión externa).

2. Respeto a la función de la política en la administración.

3. Una orientación prescriptiva e interés por mejorar la eficiencia administrativa.

4. Aprecio del aprendizaje por experiencia.

Sin embargo, si la public management critica a la administración pública por su sesgo discursivo en detrimento del desarrollo de las habilidades y herramientas necesarias para enfrentar pro-blemas reales, el riesgo que corre es la ausencia de un discurso sistemático dotado de conceptos claros y precisos en favor del acento en las expe-riencias concretas esperando acumular material suficiente para empezar a recomendar compor-tamientos.41 A fines del siglo xx la gerencia pú-blica con su método inductivo se ve a sí misma como heredera de la ciencia de la administración pública en el marco de un Estado regulador mo-dificado en su estructura interna y en su relación con la sociedad por los fenómenos inherentes a la globalización.

A manera de reflexión final

De esta forma, en los inicios del siglo xxi esta-mos presenciando un gran debate sobre el papel del Estado en las ciencias administrativas norte-

41 Enrique Cabrero, “Estudio introductorio”, op. cit., p. 27.

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americanas, en el cual se plantean por lo menos cuatro tendencias:42

a) Los seguidores en la creencia sobre el Es-tado mínimo, que se presentan a favor de volver al barrio, la comunidad, las entida-des no gubernamentales con o sin fines de lucro, para promover el bienestar pú-blico; haciendo hincapié en el empleo de técnicas y procedimientos gubernamen-tales cada vez más descentralizados, con una máxima dependencia de los sectores privados y de otros tipos para proveer la enorme mayoría de los bienes y servi-cios. Sin embargo esta postura no aclara cómo Estados Unidos se encontrarán en condiciones de funcionar como la última superpotencia global de la actualidad sin un aparato estatal fuerte, ya que no han demostrado cómo el mercado libre, las empresas privadas, los mecanismos co-munales no gubernamentales, pueden proporcionar de manera efectiva la enor-me diversidad de servicios que exige una economía tecnológica avanzada para 300 millones de personas.

b) En una segunda faceta de las ciencias ad-ministrativas estadunidenses de inicios de siglo puede encontrarse la idea de cons-truir un Estado firme. Esta corriente atrae a quienes deben enfrentarse directamente a los dif íciles y complejos detalles de hacer que funcionen los organismos públicos, de tal forma que apoyan una administración pública efectiva con una amplia autoridad de toma de decisiones, como un todo. Sin embargo, van en contra de las fuerzas his-tóricas y constitucionales que en ese país se siguen oponiendo a los argumentos en pro del Estado.

c) Los llamados teóricos preestatalistas que plantean un curso intermedio para la ad-ministración pública estadunidense, es decir que apuestan por el ajuste incremen-tal, no por las grandes reformas; prefieren

42 Richard J. Stillman II, op. cit., pp. 234-237.

pensar en los papeles administrativos en términos de regatear, equilibrar, negociar, de encontrar compromisos y términos medios, lo que funciona, no de alcanzar un idealismo que postula una situación paradisíaca. Tienden a ser en extremo particularistas, restringidos a un único or-ganismo, programa, momento, lugar, con generalizaciones limitadas, sin aclarar cómo manejar completa y profundamen-te los inmensos desaf íos que le esperan, guiando al conjunto del sector público de manera creativa.

d) Una cuarta faceta de la administración pública estadunidense es la de quienes proponen el Estado tecnocrático global. Este grupo propone adoptar soluciones técnicas genéricas, sin referencia a las tradiciones culturales norteamericanas ni de ningún otro lugar a manera de pa-nacea, técnicas como la investigación de operaciones, medición estadística del desempeño, análisis costo-beneficio, me-todologías-herramienta o la aplicación generalizada de técnicas presupuestales como ppb (planeación, programación, presupuestación) o zbb (presupuesto de base cero). Esta copiosa bibliograf ía refle-ja una fe profunda en la ciencia aplicada directamente a tratar y resolver proble-mas administrativos espinosos. Pero si bien sus metodologías colectivas pueden ocuparse de cuestiones administrativas de nivel operativo carecen de un aparato crí-tico de índole estratégica que aporte ele-mentos para dar dirección a la sociedad estadunidense del nuevo siglo.

A pesar de que Estados Unidos ha jugado un im-portante papel en el mundo durante buena parte del siglo xx, la construcción de una burocracia central es un hecho muy reciente y que resulta polémico en la cultura política de ese país. La paradoja de esta situación es que Estados Unidos se presenta como la sociedad más radicalmente antiestatista del mundo, pero en realidad se go-bierna a sí misma, y gobierna otros, como la últi-

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ma superpotencia global, a través de un enorme y poderoso Estado.

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Juan José Sanabria López es maestro en administra-ción pública por la Facultad de Ciencias Políticas y So-ciales de la unam. Profesor en la División de Ciencias Socioeconómicas de la fes Acatlán. Es compilador de la Antología de teoría de la administración pública, y autor del libro La ciencia de la administración pública, ambos editados por la unam.