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Área de Recursos Humanos

DEPARTAMENTO DE FORMACIÓN

Novedades de la Ley 39/2015 LPAC y Ley 40/2015 RJSP y su incidencia en el ámbito local (Versión:01.00) 1

La administración sin papel: registro, expediente,

archivo electrónico ¿Estamos preparados?

Puesto que es de la mayor importancia poseer registros completos y fieles de todas las actuaciones de las oficinas públicas, es natural preguntar por qué medios se puede conseguir. (BENTHAM, Jeremías, Tratado de las Pruebas judiciales)

1. Introducción. 2. La principal razón de ser del nuevo régimen administrativo. 3. Registro electrónico. 4 Expediente electrónico. 5. Archivo electrónico. 6. Pasos a seguir. 7. Archivos electrónicos ya implementados. 8. A modo de conclusión.

Resumen: La nueva legislación sobre procedimiento administrativo y sector público abre infinidad de posibilidades, pero también retos para una administración basada en el soporte papel, siendo su actualización obligatoria durante los próximos años, analizando en el presente artículo las principales novedades y retos que se plantean.

Abstract: The new law on administrative procedure and public sector opens endless possibilities but also challenges for the role -based administration supports, and its update mandatory for years, analyzing the major developments and challenges in this article.

Palabras clave: archivo electrónico, administración electrónica, expediente electrónico, gestión documental.

1. Introducción.

El objeto de este trabajo es por un lado realizar un análisis crítico de las novedades del régimen jurídico de algunas herramientas claves para la Administración electrónica, en concreto aquellas que podemos asociar más claramente al trasiego documental, esto es, la circulación de información por las oficinas públicas en soportes formalizados. Registro, expediente y archivo electrónico serán las instituciones concretas estudiadas, partiendo de su consideración como piezas clave del nuevo Derecho administrativo.




Por otro lado estableceremos una serie de pasos a seguir para cumplir con las obligaciones legales, que sirvan de introducción para todo el personal al servicio de las administraciones públicas.

Pudiera parecer exagerado pronunciarse en estos términos al exponer puros medios hasta ahora identificados con el “papeleo”, pero conviene reparar en las oportunidades de gestión masiva y puntual de la información ofrecidas por el cambio de soporte y la generalización del formato electrónico como modo normal de producción de los actos administrativos (redacción del artículo 36 de la Ley 39/2015), un cambio trascendental a nuestro juicio, posibilitador de un sinfín de transformaciones en cadena.

Tras la exposición de las modificaciones más significativas en el régimen de los registros, los expedientes y los archivos electrónicos, señalaremos las oportunidades y los riesgos que el cambio regulatorio propicia, apuntando para finalizar en clave constructiva los pasos a tener presentes a lo largo del próximo año (o de los próximos dos años1) en el

cumplimiento de las previsiones de las nuevas leyes, a la vista de las holgadas disposiciones transitorias establecidas al efecto.

En octubre del año 2015 se publicaron en el Boletín Oficial del Estado las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dos leyes que se complementan y sustituirán2, tras su entrada en vigor, el vigente régimen básico contenido en las Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Llama la atención en este cambio la partición del texto central de nuestro Derecho administrativo en dos leyes, con el pretendido propósito de diferenciar los aspectos ad intra y los ad extra del régimen de las Administraciones públicas. Ciertamente, es preciso ahora buscar en dos normas lo que antes se encontraba en una, lo que produce un cierto impacto descodificador, pero al tiempo se han integrado las regulaciones paralelas del procedimiento administrativo: la convencional y la electrónica3.

El énfasis puesto por el legislador en detallar aspectos de la tramitación telemática de los procedimientos se observa en la elevación del rango normativo de muchos preceptos del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, de desarrollo parcial de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. En todas las relaciones administrativas (obligatoriamente, en las interadministrativas) se aspira a sustituir los cauces habituales de comunicación por los electrónicos4.

1 Debe tenerse en cuenta que la disposición final 7 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre establece un plazo de dos años desde su entrada en vigor

para que produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general

electrónico de la Administración y archivo único electrónico, y por tanto, hasta ese momento, se mantendrán en vigor los artículos de la ley

11/2007 que traten sobre las materias citadas. 2 Desde hace tiempo la doctrina venía reclamando normas que dieran cumplimiento a las exigencias de la Sociedad de la Información y el

Conocimiento, manteniendo y mejorando los derechos básicos de la relación entre las personas y las Administraciones Públicas. Vid. BLASCO DÍAZ, J.L. “Los derechos de los ciudadanos en su relación electrónica con la Administración” en Revista Española de Derecho Administrativo,

núm. 136, 2007. 3 Título tercero de la gestión electrónica de los procedimientos, Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los

Servicios Públicos, BOE núm. 150, de 23/06/2007. 4 Ya lo señalaba el preámbulo de Real Decreto 4/2010, donde recoge que la consagración del Derecho de loa ciudadanos a comunicarse con las administraciones a través de medios electrónicos comporta una obligación correlativa de las mismas, teniendo como premisas la promoción de

las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, así como la remoción de los obstáculos que impidan o dificulten el ejercicio pleno del principio de neutralidad tecnológica y de adaptabilidad al progreso de las tecnologías y la comunicación, garantizando con

ello la independencia en la elección de las alternativas tecnológicas por los ciudadanos, así como la libertad de desarrollar e implantar los

avances tecnología en el ámbito de libre mercado.




Son muchas las novedades de estos textos, ya apuntadas por sus primeros intérpretes y comentaristas. Aunque podrían haber ido más lejos en su reforma de nuestro Derecho administrativo, pues han perdido la oportunidad de regular instituciones e incorporar soluciones a problemas necesitados de un más atento tratamiento normativo (el silencio5,

las inspecciones, las órdenes, los recursos administrativos). El Legislador ha decidido centrar la reforma en lo que considera principal: La Administración electrónica.

2. La principal razón de ser del nuevo régimen administrativo: propiciar el fin del papel en la Administración.

Como señalamos, son varias las razones invocadas en los preámbulos de las nuevas leyes para justificar la reforma. Desde argumentos de técnica normativa a referencia de documentos internacionales, europeos y propios dignos de ser tenidos en cuenta (el Informe de 2014 publicado por la OCDE bajo el título Spain: From Administrative Reform to Continous Improvement6, en la clave internacional, pero sobre todo el Informe elaborado por la Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas7 en clave interna).

El verdadero cambio central que justifica la reforma, sin embargo, no puede asociarse a estos textos, sino a la tardía pero acertada decisión española de sumarse a la línea principal de reformas administrativas de los países desarrollados, que consiste cabalmente en favorecer en la medida de lo posible y progresivamente la plena sustitución de los procedimientos convencionales en soporte papel y con presencia física por la teletramitación más simple: La Administración a un click.

Lo dice la Exposición de Motivos: “…en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones. Porque una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los interesados…”.

Los datos que nos ofrece el Instituto Nacional de Estadística justifican este acercamiento de la administración a cada domicilio, ya que en el año 2014 un 74,8 % de los hogares españoles tenían algún tipo de ordenador; un 74,4% disponen de conexión a internet, frente al 73% que dispone de internet de banda ancha8.

Por supuesto, esta transición no puede hacerse a costa de generaciones de españoles o bloques completos de la sociedad excluidos voluntaria o forzosamente del acceso total a las nuevas tecnologías. Aún existen municipios en nuestro territorio a los que no llega Internet, nuestra pirámide demográfica aconseja tener muy presentes a millones de personas de la tercera edad, así como calcular los costes económicos de mantener equipos electrónicos en constante actualización.

Al mismo tiempo, sin embargo, la población española se encuentra entre las primeras del mundo en utilización de los teléfonos inteligentes, las compras electrónicas o la utilización

5 Una figura esencial del Derecho Administrativo, que sigue a las órdenes de la Administración a pesar de las diferentes influencias europeas. 6 Vid.: http://www.oecd.org/spain/spain-from-administrative-reform-to-continuous-improvement.htm (fecha de consulta: 15/12/2015) 7 Más conocido como informe CORA, Vid.: http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/web/areas/reforma_aapp/INFORME- LIBRO/INFORME%20LIBRO.PDF (fecha de consulta 15/12/2015) 8 Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares, TIC-H 2014. Instituto Nacional de

Estadística www.ine.es

http://www.oecd.org/spain/spain-from-administrative-reform-to-continuous-improvement.htm




de Internet para la gestión de los movimientos bancarios, de modo que tampoco se puede decir que España se encuentre en condiciones desventajosas respecto a los indicadores de países más avanzados como Inglaterra, Alemania o los Estados Unidos.

En Norteamérica, durante este segundo mandato del Presidente OBAMA, se ha impulsado una decidida reforma en el sentido de eliminar el uso del papel. Si ponderáramos las cifras de papel consumido por la Administración española nos percataríamos del gigantesco ahorro que pudiera suponer, amén de la reducción del impacto ecológico.

Todavía quienes no hemos nacido en un mundo marcado por las comunicaciones y los soportes electrónicos tendemos a considerar menos fiables los nuevos soportes que los clásicos en papel. Es un prejuicio recurrente, como nos muestra el recuerdo de la desconfianza con la que se recibió en su día la progresiva sustitución de la oralidad por la escritura en la tramitación de todo tipo de procedimientos en Roma.

3. Registro electrónico.

El Título II de la Ley 39/2015 se ocupa de la actividad de las Administraciones públicas. Su capítulo I obliga a todas ellas a disponer de un registro electrónico general, regulado en el artículo 16 como cauce de entrada y salida de todos los documentos enviados a cualquier sujeto o dirigidos por personas físicas y jurídicas (públicas y privadas) hacia los órganos administrativos.

Aunque se prevé la posibilidad de registros electrónicos propios de los organismos públicos vinculados o dependientes, por su personalidad jurídica, propia, también se indica su necesaria interoperabilidad e interconexión con el de su Administración matriz, que habrá de funcionar “como un portal”.

La creación de los registros electrónicos se consideran relevantes, razón por la cual se exige su publicación en el diario oficial que corresponda en cada caso, dándoseles también publicidad a través de la sede electrónica. Su contenido mínimo incluye según el artículo 16 el órgano o unidad responsable de su gestión, la fecha y hora oficial y los días declarados inhábiles (a partir del cambio normativo, también los sábados).

Una función destacable de cualquier registro administrativo es la de organizar cronológicamente los procedimientos, dejando constancia fiable de las fechas de emisión o recepción de los diversos documentos, datos estos trascendentes por la aplicabilidad del orden de incoación como regla común de preferencia en la tramitación.

El registro administrativo es una herramienta necesitada de más profundo tratamiento, diferenciando su consideración y diseño como “puerta de entrada formal” a la Administración, para activar procedimientos o trasladar comunicaciones dejando constancia, de su empleo como registro-archivo, base de datos empleada con finalidades informativas, de gestión o de control.

Así, junto a la primera versión del registro, la Ley 39/2015 regula dos modalidades del segundo tipo, a saber, el registro electrónico de apoderamientos previsto en el artículo 6 y el registro de los funcionarios habilitados para la realización de copias auténticas.

Del registro electrónico de apoderamientos cabe realzar su contribución facilitadora de la representación, tanto con carácter general como para trámites específicos, para los cuales




se prevé la posible coexistencia del mismo con otros particulares donde se inscriban los poderes otorgados para la realización de trámites específicos, en solución potencialmente desintegradora de estas valiosas herramientas, siendo interoperables entre sí, lo que supone que permitirá comprobar la representación de quienes actúan en la Administración Pública en nombre de un tercero, mediante la consulta a otros registros administrativos similares, al registro mercantil, de la propiedad y a los protocolos notariales. Dicha representación será otorgada por un máximo de cinco años, siguiendo las reglas establecidas en el artículo 6 de la Ley 39/2015 y en las normas de desarrollo en relación al contenido del apoderamiento.

El registro de funcionarios habilitados para la realización de copias auténticas podría constituir una novedad relevante en la comprensión de la fe pública administrativa, registro u otro sistema equivalente9 . Produce cierta confusión además en el mundo local la expresión “funcionarios habilitados”, toda vez que son precisamente aquellos, entendidos ahora como los integrados en cuerpos nacionales, quienes han tenido atribuidas las responsabilidades de certificación, así como las de registro y archivo, pasando a una definición de “funcionario habilitado para la expedición de copias” siendo, en todo caso y así debe figurar en el registro o figura análoga, los funcionarios que presten servicio en las oficinas de asistencia en materia de registros.

En relación a este aspecto, y siendo una figura que requiere al menos de especial atención, el artículo 27 de la Ley 39/2015 regula las copias electrónicas de documentos en soporte papel, estableciendo la definición de digitalización como el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e integra del documento, constando en los metadatos del documento electrónico resultante su condición de copia.

4. Expediente electrónico.

Hemos llegado a un punto en el que la definición formulada por Aurelio GUAITA de expediente administrativo requiere ser reinterpretada, ya que lo calificaba como “… el expediente no es otra cosa que la materialización de aquel, el procedimiento hecho papel”10.

La normativa de régimen local11 ofrecía un concepto acabado de expediente administrativo

antes de su enunciado en las recientes reformas legales. También la Ley 11/2007, de Acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos se decidió a formular un concepto de expediente, asociado a la acumulación sucesiva de documentos vinculados a un procedimiento concreto. Pero la Ley 30/1992 no fue reformada en el sentido de hacer básica y común esa norma, estableciendo una confusión terminológica, pues bien parecía equiparar los términos procedimiento y expediente12.

Ahora el artículo 70 de la Ley 39/2015 pasa a formularlo con carácter general, por fin en la norma central del Derecho administrativo, si bien es cierto que en el artículo 48 de la Ley 29/1998, de 13 de junio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se refiere al expediente como una carpeta con los documentos relativos a un asunto. La definición elegida en la nueva norma resulta sin embargo un tanto equívoca, mezclando las dos

9 El artículo 27.1 de la Ley 39/2015 deja abierta la puerta a establecer otros sistemas de compilación de los datos de los funcionarios

habilitados para la expedición de copias auténticas, siempre que sea plenamente interoperable y estar interconectado con el resto de

Administraciones Públicas. 10 GUAITA, Aurelio, La revisión en la Ley de Procedimiento Administrativo, ENAP, Madrid, 1964. 11 De manera incomprensiva desde 1952 se prevé en el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones locales una definición de expediente, volcada en el Real Derecho 2568/1986, de 28 de noviembre, pero que no pasó ni a la Ley de Procedimiento

Administrativo (LPA) ni a la posterior Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPC). 12 RIVERO ORTEGA, Ricardo, El expediente administrativo. De los legajos a los soportes electrónicos, Aranzadi, Pamplona, 2009, pg. 91.




vertientes posibles del concepto clásico (la documental y la de secuencia de trámites) sin atinar a diferenciarlas. El expediente es, según este precepto, tanto un “conjunto de documentos” como de “diligencias”. Lo correcto a nuestro entender es reservar el término expediente para la primera acepción, proponiendo la siguiente definición: “expediente electrónico es el conjunto de documentos electrónicos ordenados por la Administración sobre un asunto determinado”

El segundo apartado del precepto aclara algo más, por fortuna, aun manteniendo la suma de diligencias a la de “documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos…”, como si los documentos electrónicos no fueran reflejos de todos los trámites realizados.

Definiciones y clasificaciones a parte, la aportación de este precepto se concreta en la exigencia de que en virtud de una norma debiera remitirse el expediente será necesario un índice numerado autenticado (la clásica exigencia del que habría de enviarse a la Jurisdicción contencioso-administrativa en caso de recurso) y de copia electrónica certificada de la resolución adoptada. Previsiones que amplía el tercer apartado del artículo contemplando el caso de expedientes compartidos con otro órgano administrativo o enviados a un tribunal.

En estos casos, habrá que cumplir tanto el Esquema Nacional de Interoperabilidad13 como

sus normas técnicas, enviándose completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. Todo ello con el objeto de garantizar su integridad, su “inmutabilidad” a partir de la firma y la posibilidad de recuperación, siendo posible que un mismo documento forme parte de diferentes expedientes electrónicos.

Se pierde la oportunidad con este régimen de dar el salto del clásico expediente a la información, tal y como señaló en su día Julián VALERO. El concepto restringido de expediente del artículo 70 no sólo ignora el “hiperexpediente”, sino que pretende excluir del mismo información relevante y necesaria a menudo para comprender las decisiones adoptadas, un concepto excesivamente formal y vinculado a la secuencia de trámites necesarios, pero insuficiente para aprovechar las verdaderas oportunidades de la gestión administrativa de la información en la sociedad del conocimiento.

5. Archivo electrónico.

La Exposición de Motivos de la Ley 39/2015 señala lo siguiente “En materia de archivos se introduce como novedad la obligación de cada Administración pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que corresponda a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que permita la autenticidad, integridad y conservación del documento”.

Antes de este párrafo, al exponer las ventajas de la Administración sin papel, se puede leer que “...En efecto, la constancia de documentos y actuaciones en un archivo electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados”.

13 Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica. B.O.E. núm. 25 de 29/01/2010. Define en su preámbulo la interoperabilidad como la capacidad de los sistemas de información y de

los procedimientos a los que estos da soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos. Resulta

necesaria para la cooperación, el desarrollo, la integración y la prestación de servicios conjuntos por las diferentes Administraciones Públicas.




Del mismo modo la Ley 40/2015 se refiere a este instrumento capital del nuevo modelo de Administración sin papel, en curiosa duplicidad demostrativa de las dificultades de separar los aspectos internos y los externos de forma absoluta.

Ya en el artículo 21 del R.D. 4/2010 se establecía el mandato para cada Administración Pública de crear repositorios electrónicos, complementarios y equivalentes en cuanto a su función a los archivos convencionales, destinados a cubrir el conjunto del ciclo de vida de los documentos electrónicos.

Se halla en el artículo 17 de la Ley 39/2015 el régimen del archivo de documentos, concretando la antes apuntada obligación de mantener un archivo electrónico único, “en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable”, que habrá que entender incluyen las leyes 39 y 40/2015, así como sus disposiciones de desarrollo.

La previsión de un archivo electrónico único ofrece la oportunidad de regular también del deber de conservación documental, clave de la realización de varios derechos, así como del buen proceder y la eficacia de la Administración. Los documentos, reza la Ley, deberán conservarse en un formato que permita garantizar su autenticidad, integridad y consulta, “con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión”, garantizando la posibilidad de migrar y consultar esos datos en otros formatos y soportes, garantizando su acceso desde otras aplicaciones, la ya tan conocida interoperabilidad14.

Con ello se establece un nuevo régimen de archivos que supera su mera condición cultural, convirtiéndolos en fuentes de datos para la toma de decisiones, situación reclamada por la doctrina15.

Se añade a este régimen una previsión sobre el expurgo documental, esto es, la destrucción de conjuntos documentales cuya conservación carezca de razón de ser, lo que debiera ser valorada por las clásicas (aunque no existentes en todas las Administraciones) comisiones de clasificación de documentos administrativos.

Otra de las funciones del archivo electrónico único es permitir la trazabilidad del acceso a los documentos administrativos. Junto a las medidas de seguridad, para garantizar la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación, se requiere asegurar la identificación de los usuarios y un control de accesos, para cumplir con la legislación de protección de datos, dice la Ley, pero también para evitar utilizaciones desviadas de la posición de ventaja por la proximidad a los documentos administrativos, y su ahora instantánea disponibilidad desde el puesto de trabajo16.

En paralelo al régimen del artículo 17 de la 39/2015, encontramos en la 40/2015 otro artículo dedicado al archivo electrónico de documentos, el 46, cuya redacción genera confusión en tanto olvida el carácter específico antes atribuido al archivo electrónico único. ¿Son uno o dos archivos?

Si el artículo 17 se refería a los documentos correspondientes a procedimientos finalizados, este 46 habla del almacenaje electrónico de “Todos los documentos utilizados en las

14 Vid. DIAZ RODRÍGUEZ, A. La administración de documentos y la interoperabilidad en el escenario de la Administración Electrónica. CNIS,

2011. 15 Vid. SÁNCHEZ BLANCO, A. “De la actividad archivística como función pública y de su incidencia en los derechos de los ciudadanos y en la

buena administración”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 17, 2008. 16 Recordamos en este punto la STS 535/2014, condenatoria a 3 años y medio de prisión a un funcionario por revelación de datos de empresas y

trabajadores, en muchos casos distintos a los de la provincia en la que radicaba su puesto de trabajo, todo ello permitido por la gestión

informática de la información.




actuaciones administrativas…”, con la única excepción de cuando no sea posible, sin detallar qué se entiende por imposibilidad (material, económica, jurídica) omitiendo intencionadamente la digitalización de cualquier documento que no esté en formato digital. Aquí no se distinguen los finalizados ni los procedimentales, luego nos encontramos ante un deber general de conservación documental de considerablemente mayor alcance al previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común.

La obligación general de conservarlo todo – sobre la que ya me he pronunciado hace tiempo – se refuerza para el caso de los documentos electrónicos que contengan actos administrativos que afecten a derechos o intereses de los particulares, sobre los cuales se contemplan cautelas específicas (formatos que aseguren la identidad e integridad de la información necesaria para reproducirlo), así como la periódicamente necesaria migración (posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones).

Para todos los “medios o soportes que almacenen documentos” (en el apartado tercero del artículo 46 no sólo se regulan archivos, sino otros posibles medios o soportes de almacenamiento) se exigen medidas de seguridad (normalizadas en el Esquema Nacional) suficientes para garantizar la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados.

Vivimos aún un momento de transición. Archivo y documento son conceptos propios de la edad del papel. Los soportes electrónicos trabajan con datos y bases de datos. De ahí el relativo confusionismo que se observa en la redacción de los preceptos legales. El legislador básico ha esquivado los conceptos alternativos desarrollados para explicar estas nuevas realidades, como los llamados repositorios electrónicos de documentos.

Es un lugar común recordar aquel lapsus u olvido de los redactores en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, precisamente en un momento de nuestra historia protagonizado por el escaso interés en la memoria y la conservación del registro documental de las decisiones públicas. Muy próximo en el tiempo entonces un periodo sin vigencia del Derecho administrativo (los años cuarenta), cuando se exceptuaron casi todas las leyes previas para dar carta blanca al poder de facto establecido tras la Guerra Civil.

Que a principios del siglo XXI dos leyes se ocupen simultáneamente de los archivos de la Administración, por fin desde la perspectiva del acceso y mejor tratamiento de la información, debe ser considerado positivo. En otros países más desarrollados, con democracias de calidad esto se da por supuesto.

Tardaremos sin embargo en ver realizaciones plenas de estos objetivos, toda vez que el régimen transitorio de las nuevas leyes es muy generoso con los tiempos concedidos a las Administraciones para adaptarse a las exigencias de los nuevos procedimientos. Así, las disposiciones transitoria primera y segunda de la Ley 39/2015 se dedican respectivamente al archivo de documentos (hasta la entrada en vigor, conforma a la normativa anterior) y al registro electrónico y el archivo electrónico único.

6. Pasos a seguir.

Llegados a este punto debemos plantearnos dos cuestiones:

¿Qué coste conlleva? ¿Están los empleados públicos preparados? La respuesta del coste económico de la incorporación plena del término electrónico al procedimiento administrativo




lamentablemente no puede ser concreta, ya que por un lado se debe valorar el coste de los medios y recursos materiales (servidores, equipos de procesamiento de datos, conexión a internet de alta velocidad en todas las administraciones) con la reducción de otros, como el consumo de papel, equipos de impresión, consumibles informáticos, etc. Por otro lado se deberán reorganizar las diferentes plantillas, teniendo que incorporar, modificar o integrar a los puestos tradicionales de archiveros17 en los nuevos de gestores documentales.

En relación a la formación de los empleados públicos y su preparación es necesario en el plazo previsto para su aplicación la aceleración de los trámites de implantación y formación de todo el personal implicado en dichas tareas, en especial a las entidades locales menores, quienes viven más alejados de las bases de datos informatizadas y gestión de grandes bloques de información.

Especial atención requieren las experiencias18 de Administración Electrónica que fueron

desarrolladas bajo la paralela Ley de acceso de los ciudadanos a los Servicios Públicos (11/2007), y decimos paralela por la diferenciación del procedimiento como extraordinario frente al ordinario de la Ley 30/199219.

Dichas experiencias conjugadas con los nuevos preceptos legales dan como resultado diferentes etapas de implantación y desarrollo, siendo una realidad heterogénea.

¿Qué deben cumplir todas las Administraciones para conseguir el objetivo de paperlees? Diferenciamos dos bloques, los ya conocidos como front office y back office.

Back office:

1. Cada Administración debe dictar su propia norma, para desarrollar y adaptar lo dispuesto en las Leyes 39/2015 y 40/2015 a sus peculiaridades, no se puede empezar a producir y gestionar documentos electrónicos sin unos procedimientos normalizados20.

2. Es necesario contar con herramientas de gestión documental21 que permitan tramitar todos los documentos relativos a un expediente, que esté interconectada con las diferentes bases de datos de cada administración así como con los registros correspondientes y permita obtener de manera instantánea diferentes documentos de varios expedientes. Dicha herramienta deberá cumplir los criterios de interoperabilidad previstos en el Esquema Nacional, garantizando la continuidad de las actividades con

17 Ya en el año 2002 la Profa. Martín-Pozuelo señalaba los nuevos retos de la archivística, afirmando que la posibilidad de desaparición del archivo como lugar físico hace necesario ampliar las funciones de archiveros a la creación de los documentos, ya que si la clasificación,

ordenación y recuperación de la información son objetivos tradicionales de la archivística, lo es ahora su creación al incluirse elementos imprescindibles como son los metadatos. Vid. MARTÍN-POZUELO CAMPILLOS, M. Los documentos electrónicos. Oportunidades para el

profesional de la archivística. En TORRE MERINO, J.L. La administración electrónica y los archivos: amenazas y oportunidades para la

archivística. (pgs. 99-124), Toledo, 2003. 18 Recopiladas en su mayoría por la Comisión de Modernización y calidad de la Federación Española de Municipios y Provincias bajo el título:

Guía práctica de la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Disponible en: http://www.femp.es/files/566-751-archivo/GUIA%20LEY%2011-2007.pdf (fecha de consulta: 20/12/2015). El estudio realizado por el antiguo Ministerio de Política

Territorial y Administración Pública recoge en su estudio un amplio catálogo de experiencias, publicado bajo el título “60+1 Prácticas de

Referencia en el impulso de la Administración Electrónica en España). 19 Como ya vaticinó el Prof. RIVERO en el año 2010, la ley de procedimiento y las normas de procedimiento administrativo electrónico se

fusionarían en un mismo texto de Derecho Administrativo. Vid. RIVERO ORTEGA, R. Archivo y expediente electrónico: dos herramientas claves del derecho en Nuevas tecnologías, administración y participación ciudadana, Comares, 2011. 20 La ausencia de procedimientos en el momento de producción de documentos electrónicos compromete su fiabilidad, conjugado con la

ausencia de mecanismos de control y seguridad ponen en duda su autenticidad, lo que supondría anular su valor jurídico. Vid. DURANTI, L. y MACNEIL, H. The protection of the integrity of electronic records: an overview of the UBC-MAS research Project. Archivaria, Otawa, nº 42,

pág 46-67, 1996. 21 Debemos diferenciar bien los gestores documentales de los archivos electrónicos, ya que los primeros pueden conservar diferentes versiones

de un documento, mientras que el segundo almacena la versión definitiva del documento, encargándose de su custodia y conservación, no

pudiendo modificarse ni borrarse.




eficiencia y seguridad jurídica. Esta herramienta estará conectada con el nuevo archivo electrónico, con el que interactuará aportando documentos y consultado los ya obrantes.

3. Identificación y establecimiento de cada uno de los pasos a seguir en la tramitación de cada procedimiento, las responsabilidades que corresponden y sus plazos22. Con ello

se da cumplimiento a lo expuesto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad, regulando la creación, gestión, eliminación y/o conservación permanente del documento electrónico, como un proceso integral que requiere la coordinación y el establecimiento de directrices y responsabilidades en la gestión del documento.

4. Dotar a cada empleado público de un certificado propio de cada Administración, en el que conste su identidad y el puesto de trabajo que ocupan. En la definición de procedimientos se debe incluir que documentos puede firmar electrónicamente cada funcionario en función de su puesto de trabajo23.

5. Creación o desarrollo del archivo corporativo electrónico, dotado de dos vertientes, por un lado el repositorio de trámite y por otro lado el repositorio de archivo. Esta diferenciación es a nuestro entender necesaria, pues la ley obliga a archivar electrónicamente los expedientes concluidos (repositorio de archivo) si bien si el repositorio de trámite se dota de los medios técnicos necesarios, agilizará la tramitación y conclusión de los expedientes. Dicho archivo o repositorio de trámite contará con los procedimientos establecidos con anterioridad, donde permitirá ir incorporando los documentos de cada fase, enviando las notificaciones automáticas correspondientes (al funcionario o autoridad y al administrado).

6. Establecer los calendarios de conservación o eliminación de cada serie documental.

7. Establecimiento de un sistema de notificación con plena validez jurídica, basado en un buzón privado de comunicaciones con cada ciudadano, contando con el apoyo de un sistema multicanal de aviso previo, como la mensajería SMS y el email. Dicho sistema de notificación se debe articular también en la vertiente interna de la Administración, ya que olvidamos la tradicional recepción del correo en formato papel o la entrega de documentación física proveniente de registro por la notificación de nueva documentación en un determinado expediente.

Front Office

1. Creación de la plataforma virtual que sea el canal de entrada de los administrados a la administración Electrónica, incluyendo una guía de uso, y teniendo en cuenta

22 Sirvan como ejemplos el Inventario de Procedimientos Administrativos aprobado por el Ayuntamiento de Madrid (versión actualizada a 10 de

diciembre de 2015). http://www.madrid.es/UnidadesDescentralizadas/AdministracionElectronica/AESimplificaci%C3%B3n/SimplificacionyGestionProcedimientos/F

icheros/Inventario2015.pdf fecha de consulta: 05/01/2016) y el Inventario y Clasificación de Procedimientos e Inventario de Documentos y

Datos de la Diputación de Almería http://www.dipalme.org/Servicios/Informacion/Informacion.nsf/referencia/Diputacion+Provincial+de+Almeria+RPC+RPC-IF-EX-001 (fecha

de consulta 05/01/2016). 23 Cada administración establece que soporte y firma incluye. El Ayuntamiento de Madrid ha dotado a sus funcionarios de Tarjetas

Criptográficas, frente al Ayuntamiento de Castellón que ha optado por un llavero USB. El artículo 43 de la Ley 40/2015 regula la firma

electrónica del personal al servicio de las Administraciones Públicas: 1. Sin perjuicio de lo previsto en los artículos 38, 41 y 42, la actuación de una Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de

derecho público, cuando utilice medios electrónicos, se realizará mediante firma electrónica del titular del órgano o empleado público. 2. Cada Administración Pública determinará los sistemas de firma electrónica que debe utilizar su personal, los cuales podrán identificar de

forma conjunta al titular del puesto de trabajo o cargo y a la Administración u órgano en la que presta sus servicios. Por razones de seguridad

pública los sistemas de firma electrónica podrán referirse sólo el número de identificación profesional del empleado público.




como criterios técnicos la mayor accesibilidad posible, ya que a mayores requisitos técnicos menor será el número de personas que puedan utilizarlo24.

2. Establecimiento de funcionarios en puestos de trabajo de atención e información acerca del nuevo portal y las nuevas vías de tramitación, es decir, un puesto de atención físico en cada administración, destinado a explicar a cada ciudadano los pasos a seguir, como obtener su firma electrónica y su uso, como iniciar procedimientos o incluir documentos en alguno ya existente.

7. Archivos electrónicos ya implementados.

En el ámbito de la Administración Electrónica han sido muchas las experiencias realizadas, si bien de manera heterogénea por parte de diferentes órganos de las Administraciones Públicas, pero debemos tener en cuenta que una de las últimas fases de la Administración Electrónica a nuestros entender, la de archivos, no se ha percibido como una prioridad a corto plazo, ya que en el momento actual con los sistemas vigentes se encuentran soluciones a bajo coste, debiendo abordarse el desarrollo de mecanismos que garanticen la conservación a largo plazo25 de los documentos electrónicos en los soportes adecuados y

accesibles para los usuarios, esto es evitando la utilización de aquellos soportes que puedan quedar obsoletos o no sean operables con nuevas aplicaciones, para ello se deberá valorar la conversión de formatos o copias auténticas.

El Ayuntamiento de Zaragoza aprobó en el año 2010 la Ordenanza De Administración Electrónica26, que en sus artículos 61 y 62 regula con especial precisión el Archivo Electrónico27, como dependiente del Archivo Municipal y dotado del soporte técnico del

órgano competente en materia de tecnología. Comienza el artículo 61 estableciendo la finalidad del archivo electrónico como aquel que tiene por objeto la recepción, almacenaje, preservación y consulta de documentos electrónicos, garantizando su autenticidad, integridad, confidencialidad, conservación, disponibilidad, trazabilidad y custodia de los mismos, estableciendo un mandato de no obsolescencia de los soportes y aplicaciones utilizados para la realización de los pasos anteriormente citados.

Esta ordenanza establece dos unidades para el archivo electrónico, la primera de ellas para el archivo de gestión, en el que se incluyen los archivos provenientes de la plataforma de tramitación28 y se mantienen mientras dure su valor administrativo, y la segunda el archivo

central, que conserva los documentos de archivo una vez dejan de tener valor administrativo, encargándose de su preservación y conservación a largo plazo.

Especial relevancia adquiere a nuestro entender el artículo 62 de la Ordenanza, al establecer firmas de custodia, entendidas las mismas como aquellas que se van aplicando

24 Aspecto a nuestro entender esencial que deben tener en cuenta las Administraciones Públicas, trabajar con los programas más seguros y

eficientes, pero siempre teniendo en cuenta la mayor accesibilidad posible, dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 1.2 del RD

4/2010, evitar la discriminación a los ciudadanos por razón de su elección tecnológica. 25 Vid. Resumen ejecutivo del proyecto Software de fuentes abiertas en la Administración Electrónica. Archivo electrónico de las

Administraciones Públicas. Centro Nacional de Referencia de Aplicación de las TIC basadas en fuentes abiertas. Disponible en: http://www.cenatic.es/laecsp/page37/files/LAECSP_Archivo.pdf Fecha de consulta (26/01/2016) 26

Puede consultarse la versión consolidada en: https://www.zaragoza.es/ciudad/normativa/detalle_Normativa?id=922 (fecha de consulta

26/01/2016) 27 Las necesidades y características de este archivo electrónico ya habían sido definidas con anterioridad en una serie de puntos que pueden calificarse como plan estratégico en dicha materia. Vid. CAVERO ARCEIZ, R. La Administración Electrónica y los archivos en el Ayuntamiento

de Zaragoza, Actas de las VIII Jornadas de Archivos Aragoneses. Huesca, Gobierno de Aragón; Diputación Provincial, 2008, pp. 33-48. 28 Explicado de manera gráfica y con ejemplos, el sistema de tramitación y transferencia de archivos por RIVAS PALÁ, E. en la XXXII Mesa de

Trabajo de Archivos de la Administración Local, Barcelona mayo de 2014. Vid http://docplayer.es/3994401-El-archivo-de-documentos-

electronicos-en-el-ayuntamiento-de-zaragoza-proyectos-y-realidades.html (fecha de consulta 28/01/2016)




sobre los documentos de archivo, para asegurar su conservación, incorporando a los metadatos dicha firma y los procesos de resellado temporal de la misma.

Son varias las entidades locales que han regulado de manera similar los archivos electrónicos (Arganda del Rey, Cartagena, Diputación de Albacete, etc) siempre bajo un mismo marco normativo, pero con diferentes niveles de aplicación que aún no han dado sus frutos.

En otro orden de cosas debemos destacar las valoraciones que realiza el Observatorio de Administración Electrónica (OBSAE) del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en sus notas técnicas tituladas Documento y archivo electrónico29, que de manera sucinta

son las siguientes:

1. Carencia de criterios generales comunes en el desarrollo de la Administración Electrónica.

2. Se han desarrollado tramitadores de documentos pero sin contemplar el archivado final.

Debemos destacar Archive, el programa de archivo electrónico en el marco del Esquema Nacional de Interoperabilidad desarrollado por los archiveros del Archivo Central MINHAP en colaboración con los técnicos de la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Este sistema se ha puesto en marcha como experiencia piloto en determinados trámites de la UNED, el PME (Parque Móvil del Estado) y la Inspección General del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Entre las operaciones disponibles en esta aplicación web encontramos30:

1. Administración de archivo.

2. Gestión de centros de Archivo

3. Gestión de los Metadatos de las Normas Técnicas.

4. Gestión de Expedientes.

5. Transferencia de expedientes entre Archivos.

6. Generación de actas de cambio de custodia.

Del mismo modo Archive proporciona mecanismos de notificación de cambios de estado en los expedientes, así como el paso por diversos estados de los documentos en función de la política de conservación asignada, permitiendo la eliminación permanente, parcial, conservación permanente y pendiente de dictamen. Se está desarrollando de cara a futuro el resellado de la documentación así como conversiones masivas de formato.

En el ámbito de la Administración de las Comunidades Autónomas destaca desde el año 2000 el Principado de Asturias con su plataforma SPIGA, que integra todas las gestiones relacionadas con la producción administrativa electrónica y su gestión posterior, incluyendo

29 Vid. http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/OBSAE/pae_Notas_Tecnicas/2015-07-nota-tecnica-

archivoelectronico.pdf (Fecha de consulta: 20/01/2016) 30 Vid. http://administracionelectronica.gob.es/ctt/archive#.Vq5kd7lhCUk (fecha de consulta 30/01/2016)




el ciclo administrativo completo de cualquier procedimiento, desde su registro, pasando por la gestión, hasta su transferencia y archivo en el sistema de archivos. Se decidió implantar esta herramienta que permite la integración de toda la actividad administrativa del Principado, sirviendo de soporte para desarrollar sus procesos, proporcionando información suficiente de las gestiones realizadas. Entre las diversas utilidades de SPIGA destacamos su integración con otras herramientas de gestión especialmente el registro y la gestión documental y archivística del Principado.

8. A modo de conclusión

Vistos los principales rasgos de estas nuevas normas debemos valorar por un lado las oportunidades: todas las propias de la puesta al día de los procedimientos telemáticos y la organización de los flujos informativos: trazabilidad de los expedientes, identificación de los funcionarios que han realizado cada acción, cumplimiento de lo establecido en la Ley de Transparencia, mayor eficiencia en la tramitación, una administración más cercana (24 horas, 7 días, desde cualquier parte del mundo).

Pero también por otro lado ser conscientes de los riesgos: protección de datos de carácter personal, la vulnerabilidad de los soportes, ya que los repositorios o archivos electrónicos pueden ser atacados desde cualquier parte del mundo, al contrario que los archivos en papel, el coste de las nuevas infraestructuras, la obsolescencia tecnológica, la obligación de manejo de nuevas herramientas por parte de los ciudadanos, etc.

Con estas nuevas normas aspiramos a promover una Administración más inteligente, en la medida que sea posible, con una modernización constante, con la única finalidad de olvidar la vieja idea de Administración como tumba de documentos, para ofrecer una Administración cercana, al servicio de los ciudadanos, que responde rápida y eficazmente.




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Administración” en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 136, 2007.

CAVERO ARCEIZ, R. La Administración Electrónica y los archivos en el Ayuntamiento de

Zaragoza, Actas de las VIII Jornadas de Archivos Aragoneses. Huesca, Gobierno de Aragón;

Diputación Provincial, 2008, pp. 33-48.

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