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Nociones sobre transparencia y Gobierno Abierto. Su aplicación a los gobiernos

municipales.

Víctor Almonacid Lamelas. Secretario de la Administración Local, categoría

superior. Máster en Nuevas Tecnologías en la Administración Pública. Vicepresidente y

responsable de Nuevas Tecnologías y Medios de Comunicación COSITAL. Miembro del

equipo técnico de la Comisión de Modernización, Participación Ciudadana y Calidad

de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Vocal de UDITE

(Federación Europea de Jefes Ejecutivos de Gobiernos Locales). Miembro de la RECI

(Red Española de Ciudades Inteligentes). Director del Observatorio de Administración

electrónica COSITAL Network. Secretario General del Ayuntamiento de Alzira y

Director del Proyecto Alzira Inteligente.

INDICE

I. Introducción: nociones esenciales sobre transparencia y gobierno abierto.

A) Gobierno abierto municipal.

B) Participación TIC.

C) Participación “no TIC”.

D) Transparencia “de verdad”.

E) Posibles relaciones administración-ciudadano.

F) Open data.

G) Protección de datos: una garantía pero no un límite.

H) Reutilización de la información.

I) Big data.

II. Base legal: Ley de transparencia, LRSAL… y muchas más.

A) La ley de transparencia

B) La LRSAL

C) La Ordenanza tipo de transparencia de la FEMP

III. Transparencia y Gobierno abierto prácticos: participación ciudadana efectiva en el gobierno

municipal. A) Implantación real de la transparencia.

B) El servicio público municipal de Wifi

C) Archivo electrónico.

D) Licitación electrónica.

E) Un listado de mecanismos simples para (re)activar el gobierno abierto municipal.

IV. “Deberes para casa”.

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I. Introducción: nociones esenciales sobre transparencia y gobierno abierto.

La transparencia no es un fin, sino un medio. Se puede definir transparencia (pública),

como el instrumento fundamental del llamado gobierno abierto, y que consiste en

compartir la información pública de utilidad –con relevancia política, económica y

social- con los particulares a fin de propiciar la participación ciudadana en los asuntos

públicos, la promoción económica de empresas y “emprendedores”, así como la

colaboración privada –en este caso de ciudadanos y empresas- en el servicio público. Se

trata por tanto de un principio esencial en la organización y funcionamiento de las

modernas entidades públicas; principio jurídico, porque aparece en distintas leyes, y

sobre todo principio democrático, pues la democracia está en su esencia. De este modo

también gobierno abierto se puede definir como aquel que se apoya en la transparencia

para lograr una mayor participación y colaboración ciudadana. Si atendemos al origen

etimológico y conceptual del término democracia, el gobierno abierto así entendido está

muy cerca de la verdadera democracia, también llamada “democracia real efectiva”, que

sería aquella forma de gobierno que queda verdaderamente en manos del pueblo, y que

se ejerce por supuesto a través de los cauces y con las garantías legalmente establecidos

–y que no limitan, sino que refuerzan esta democracia-. Instituciones constitucionales

como los gobiernos electos, la administración, el poder judicial, el procedimiento

administrativo o la protección de datos no solo no peligran sino que se refuerzan con el

gobierno abierto.

A) Gobierno abierto municipal.

Estas premisas fundamentales admiten diversos enfoques y desarrollos. Probablemente

el que más nos interesa en este momento es subrayar el perfecto encaje del nivel de

gobierno municipal en la teoría –y práctica- del gobierno abierto. Recordemos una vez

más que, por definición, el Ayuntamiento es la administración más cercana al ciudadano

y el cauce inmediato de participación de este en los asuntos públicos, como así se

establece en las distintas normas (Carta Europea de Autonomía Local, Ley de Bases del

Régimen Local…). Algunas de estas normas son del máximo rango, como la

Constitución española o el Tratado de la Unión). Es especialmente significativo el

importante rol que ocupa el municipio en el entramado político, jurídico, económico y

social europeo, fundamentalmente a través del principio de subsidiariedad.

El caso es que los Municipios son las Entidades básicas de la organización territorial

del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos (art.

1 LBRL, EDL 1985/8184), participación ciudadana que se articula a través de

mecanismos, algunos de los cuales tienen la consideración de derechos de los propios

ciudadanos (art. 18 LBRL):

Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y,

en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea

interesada por los órganos de gobierno y administración municipal.

Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la

Administración municipal en relación a todos los expedientes y

documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la

Constitución.

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Pedir la consulta popular.

Ejercer la iniciativa popular.

Esta adecuación del gobierno abierto, especialmente de la participación ciudadana, al

gobierno municipal, viene en definitiva determinada por el principio de proximidad. La

Carta Europea de 15 de octubre de 1985 de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo

(Instrumento de Ratificación, de 20 de enero de 1988), reconoce esta especial

legitimación democrática del nivel de gobierno más cercano: “El ejercicio de las

competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las

autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución de una competencia a otra

autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades

de eficacia o economía” (art. 4.3), y del mismo modo, el principio de subsidiariedad del

Tratado de la Unión Europea-recogido por primera vez en el Tratado de Maastricht-

redirige el nivel competencial hacia los Ayuntamientos por el mismo motivo (art. 5.3),

prefiriendo la dimensión local a la regional o estatal (salvo que estas sean más

adecuadas en relación a los efectos de la acción pretendida), y reservando la

intervención de la Unión, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva,

cuando los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera

suficiente por los niveles de gobierno más próximos.

Por todo lo anterior, no cabe duda pues de que avanzamos hacia el gobierno abierto

como modelo de gobierno más legítimo, y que este se basa en la participación y la

proximidad, al igual que el gobierno local. Hablaríamos pues de “gobierno abierto

local”. De forma más concreta, el nivel de gobierno municipal es el que mejor

representa esta tendencia, por lo que tendremos que seguir profundizando en conceptos

ya clásicos como “municipalismo”, “proximidad”, “subsidiariedad” a través de

herramientas y fórmulas más novedosas como Open government, eGovernment,

eProcurement y Smart City. Esta acumulación de anglicismos no es, por otra parte, un

menosprecio del autor a la noble lengua de Cervantes, sino una evidencia del origen

internacional de los conceptos. Entre estos, administración electrónica y gobierno

abierto se encuentran íntimamente relacionados, y es que de nada serviría modernizar

las organizaciones públicas y automatizar sus procedimientos, si al mismo tiempo estas

no se relegitiman ante un ciudadano que no solo desea pedir una licencia de obras o

pagar el impuesto de vehículos desde el ordenador (o desde el móvil), sino también

abrir una vinoteca, iniciar una actividad de outsourcing informático (por supuesto on

line), e incluso opinar sobre el tipo de gravamen aplicado a dicho impuesto. Este afán

participativo puede que en el momento presente aún no esté generalizado, pero una

administración que se define como el cauce inmediato de participación de los

ciudadanos en los asuntos públicos debería fomentarlo.

B) Participación TIC.

Otra de las cuestiones relevantes es la lectura sociotecnológica de presente, que nos

lleva a la realidad de los móviles y las redes sociales (RRSS) como mecanismos de

interacción que de facto utilizan las personas entre sí. Esto quiere decir que si la

Administración desea relacionarse con el ciudadano, debe estar no sólo “en Internet” –

algunas páginas web institucionales son cualquier cosa (publicidad, turismo,

información inocua y unidireccional) menos “transparencia”-, sino en la misma

vanguardia, sobre todo social más que técnica, de las tecnologías de la información y las

comunicaciones (TIC). Y sobre todo generar feedback con todo ello; y retroalimentarlo,

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porque de hecho lo ideal es recibir feedback sobre cómo generar más feedback.

Aplicaciones municipales para móviles, servicios electrónicos de sugerencias e

incidencias, y por supuesto presencia activa en las RRSS son mecanismos más que

necesarios en la actualidad, salvo que la Administración se arriesgue a intentar llegar al

“administrado” de 2015 disfrazada de burocracia de 1990 (con los manguitos y todo), o

peor, que siga pensando que no es el ente público el que debe empalizar con el

ciudadano, sino a la inversa. Imaginen a una empresa privada haciendo esto. Es cierto

que la Administración no tiene ni debe tener ánimo de lucro, pero sí debe ser eficaz y

eficiente y esta mala estrategia le cuesta muy cara. Es precisamente por insistir en este

error que la lo público se encuentra actualmente deslegitimado. Si a esta anacrónica

lejanía Administración-ciudadano añadimos la mala coyuntura económica y los casos de

corrupción no debe extrañar la desconfianza ciudadana con respecto a las instituciones.

A nosotros lo que nos extraña es que a algunos les extrañe.

En resumen, las personas (y las empresas) se encuentran en Internet al cual acceden

fundamentalmente a través del móvil. Esto es así. ¿Dónde se encuentra, por su parte, la

Administración?

Por desgracia muchas veces detrás de una consigna política alejada del interés

general y del servicio público, que decide y actúa en función de intereses o

conveniencias basados en el electoralismo, el clientelismo y el lucro.

Detrás de un expediente de 1.000 folios (está claro que tramitamos los

expedientes que exige la ley pero… ¿requieren de todos y cada uno de los

documentos que lo integran? ¿todos los trámites son realmente necesarios?

¿cada uno de los informes y resoluciones debe ser tan extenso?);

detrás del “derecho administrativo” (cuanto daño hace el “párrafo tercero del

artículo 235”);

de la burocracia excesiva (¿cuántas veces le han pedido fotocopia del DNI en su

vida?);

del excesivo formalismo: algunos exigen que los expedientes se encuentren

“numerados, foliados, encuadernados, sellados, expedidos en papel timbrado

(del Estado) y rubricados en todas sus páginas; yo sinceramente me pregunto

para qué sirve todo eso (y no me digan que para dar mayor seguridad jurídica

que he vivido en mis propias carnes cómo un expediente tan “impecablemente”

armado se perdía, lo cual no es precisamente un homenaje al principio de

seguridad jurídica);

de un lenguaje escrito intencionadamente incomprensible: “Habiendo sido

considerado y tenido en cuenta…” (¡ese tiempo verbal no existe!)

de una atención presencial deficiente: “Usted no me entiende…”, “vuelva usted

mañana…”, “póngase a la cola…”, “vaya a una papelería y tráigame una

fotocopia del DNI…”, “su problema no tiene solución…”, “mi compañera está

almorzando, vuelva dentro de una hora…”, “el compañero que se ocupa de esto

está de vacaciones, vuelva en septiembre…”. Y un sinfín de muecas del lenguaje

no verbal que no somos capaces de reproducir.

Todas estas barreras deben desaparecer. Está bien que la Administración “entre”, por

fin, en el mundo 2.0 (aunque la sociedad ya se maneje en el entorno 3.0). Está bien,

muy bien, incluso aunque se empiece ahora (lo cual es manifiestamente tarde) que

implante la administración electrónica… pero no se puede digitalizar el pasado. Es un

buen momento, el del salto a las TIC, para repasar y repensar nuestros procedimientos y

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nuestra forma de funcionar e interactuar con el ciudadano. El uso de las TIC es

beneficioso en sí mismo en la mejora de las relaciones entre la Administración y el

ciudadano, pero también es el Pisuerga pasando por Valladolid o, en otras palabras, una

oportunidad de oro para reducir cargas administrativas, profesionalizar la función

pública, empatizar de una vez con el ciudadano, y en general subsanar o pulir otras

muchas taras históricas que arrastran las organizaciones públicas.

C) Participación “no TIC”.

Sin dejar de afirmar y reafirmar que la explosión de las TIC marca un antes y un

después en la participación ciudadana, no es menos cierto que la participación es desde

hace muchos años –desde mucho antes de esta revolución tecnológica- uno de los

principios inspiradores del gobierno y del régimen local, de modo que esta otra

participación que podríamos denominar “tradicional”, no solo no pierde vigencia, sino

que se refuerza con el nuevo modelo de gobierno abierto. En realidad esto es así por dos

motivos: en primer lugar porque con el fomento de la participación ciudadana se va a

producir un aumento de esta, y esto generará y consolidará estos nuevos hábitos

participativos, de modo que los ciudadanos participen con naturalidad, utilizando todos

los canales disponibles independientemente de que estos sean más o menos tecnológicos

o tengan un mes o un siglo de edad –evidentemente cada persona tendrá sus cauces

favoritos, pero también habrá otros que los utilicen todos simultánea o indistintamente-.

En segundo lugar porque en realidad los medios TIC y “no TIC” son complementarios,

afirmación que se explica sola si pensamos en las posibilidades que da y está dando la

aplicación de las TIC a los mecanismos de participación más antiguos: encuestas, buzón

de quejas, iniciativa popular, presupuestos participativos...

Por otra parte, esta visión “complementaria” de los mecanismos de participación TIC y

“no TIC” es actual pero no nuevo. Existe un artículo de la LBRL que lleva más de diez

años en vigor y que a jugar por la práctica ha pasado más bien desapercibido. Nos

estamos refiriendo al 70.bis -incorporado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de

medidas para la modernización del gobierno local-, que reúne y regula en perfecta

armonía mecanismos TIC (apartados 3º y 4º, si bien este último se incorporó en 2009) y

“no TIC” (apartados 1º y 2º, que se refieren al Reglamento de participación ciudadana,

la iniciativa popular y la consulta popular). La clave de todo es el Reglamento de

participación ciudadana. La idea es que los mecanismos TIC puedan ser regulados en el

mismo, y que las consultas e iniciativas permitan la posibilidad de tramitarse de forma

telemática, procedimiento que también debería regularse reglamentariamente.

D) Transparencia “de verdad”.

Vivimos en un país en el que proliferan presuntos casos de tráfico de influencias,

prevaricación, malversación o cohecho y el poder judicial se ve obligado a pedir

determinados “papeles” a algunas administraciones, partidos y sindicatos que ya

deberían estar publicados en Internet. La mayoría de estos documentos finalmente no

aparecen, o se pierden en un incendio. Por desgracia hablamos del siglo XXI y de

España, de modo que, aunque tarde y no del todo convencidos, desde aquí exhortamos a

las instituciones a aprovechar esta nueva (¿?) exigencia legal y sobre todo social por la

transparencia para que lo sean de verdad, y no solo de cara a la galería, porque la

confianza en las mismas instituciones e incluso la continuidad del sistema están en

juego.

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Transparente “se debe parecer”, pero sobre todo “se debe ser”. No debemos avanzar

hacia un cumplimiento estético-formal de la ley (en realidad las leyes) de transparencia.

Sorprende comprobar cómo los máximos responsables de las administraciones mejor

rankeadas en transparencia son imputados y detenidos, y algunos condenados. Algo

falla en esa administración, a pesar de su 100 en los indicadores del ITA, si su alcalde o

presidente ha tenido la oportunidad de delinquir. Si no es legal no es transparente (y

viceversa). Transparencia también es control, interno y externo. Como señala CAMPOS

ACUÑA (vid Capítulo III) en esta misma obra, nos encontraríamos ante la llamada

“transparencia de cartón-piedra”: “Es decir, un portal de transparencia inundado de

datos, especialmente aquellos en referencia al ámbito económico-financiero, pero que

no ofrecen información accesible y comprensible, es decir, no ofrecen información útil a

su finalidad. Por ello, uno de los ejes sobre los que habrá de girar el cumplimiento de las

obligaciones de transparencia habrá de ser la accesibilidad. La claridad en la exposición

de la información y la facilidad para ofrecer una mayor comprensión de su alcance y

significado son factores que incidirán directamente en la transparencia real y por tanto

en la consecución de los objetivos de la ley”. Una de esas finalidades es el control

democrático. Dicho con otras palabras, no es real una transparencia que oculta los

asuntos sucios. Lo normal es que el 90% de la gestión pública de una administración sea

defendible, incluso en las corporaciones más corruptas. No hay que presumir de lo

bueno y ocultar lo malo. Queremos ver el otro 10%.

De modo que transparencia sí o sí. Como decíamos en su momento (“La administración

electrónica y el gobierno abierto en la LRSAL”. El Consultor de los Ayuntamientos y

de los Juzgados, nº5, marzo 2014), “independientemente de que la Administración sea

todo lo transparente que se espera de ella, la Red igualmente ofrece los datos, la

información (no siempre veraz, desde luego), y lo hace con o sin Portal de

Transparencia, con o sin Ley de transparencia. En consecuencia la gente se ve incitada a

opinar y participar, precisamente a través de la misma Red. Hablando de Gobiernos,

hemos visto como el ciberactivismo y la propagación de la información real (frente a la

manipulada) ha sido capaz de derrocar regímenes antidemocráticos en este mismo siglo.

En un nivel más cercano, los diferentes niveles de gobierno de la administración

española han desarrollado webs institucionales, creado televisiones y radios digitales,

entrado en las RRSS, mecanismos que avalamos pero que deberían haber sido más

“Portal de transparencia” y menos “Panfleto propagandístico”. En la actualidad la

ciudadanía demanda open data y reutilización de la información para poder a la postre

participar. Mucha gente “se mueve” en los móviles y en las RRSS, y aunque no todos lo

hacen esta tendencia sólo puede crecer y acabar imponiéndose”. En definitiva, la ley

hay que cumplirla, pero hagamos del reto una oportunidad y aprovechemos que en el

estado español se han aprobado, en los últimos meses, al menos 10 normas sobre

transparencia, gobierno abierto y/o buen gobierno, para lavar de una vez, no ya la

imagen de la administración, sino la administración.

E) Posibles relaciones administración-ciudadano en la era del gobierno abierto.

La administración municipal es, insistimos, la más próxima al ciudadano. Es por tanto

la que más sentido le da al ejercicio de una transparencia participativa, la verdadera

carta de naturaleza de la misma como medio al servicio de un fin, y no como un fin en sí

mismo. Sin embargo cabe categorizar las diversas manifestaciones de la interacción de

los ciudadanos con su Ayuntamiento.

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1. Relaciones de procedimiento administrativo (administración electrónica). El

porcentaje de población que realiza sus trámites administrativos por la vía

telemática aún no es mayoritario, pero crecerá de forma geométrica por la rápida

incorporación de la llamada generación Z a las relaciones jurídico

administrativas, en las que ya se encuentran las dos generaciones anteriores, los

millennials (o generación Y), y los ya cuarentones de la generación X. Debemos

pensar que cualquier muchacho de más de 16 años puede tener un ciclomotor, y

solo con esto ya entra tímidamente en nuestros procedimientos, porque al menos

procede que liquide un modesto impuesto de vehículos al Ayuntamiento. Estas

últimas generaciones no van a aceptar colas ni en general van a ser muy

comprensivos con la lentitud o los errores burocráticos. Se generalizará el uso de

la firma electrónica, máxime cuando en los trámites simples –o que nadie tiene

interés de boicotear, como los que consisten en pagar un impuesto- esta se

sustituya por sistemas de identificación ligera, como claves de usuario y

contraseña (ya lo hace la AEAT), poniendo en valor el ahorro de

tiempo. El tiempo es dinero y la administración del s. XXI aspira a ser eficiente

Legalidad, eficiencia, transparencia… van mejor juntas que separadas. La

aludida evolución sociotecnológica es muy veloz. Mientras algunos aún estén

empezando a comprender que determinados trámites se pueden hacer por

ordenador, los usuarios realizarán sus gestiones no por ordenador, sino

mayoritariamente a través de dispositivos móviles (iphones, ipads, smartphones,

relojes inteligentes, cristales inteligentes…).

2. Relaciones de servicio público (promoción económica y colaboración en

servicios públicos). Por lo que se refiere a los servicios públicos tradicionales, se

sumarán a los mismos otros servicios que la Administración también debe poner

a disposición del ciudadano, habitual pero no exclusivamente ex lege, ya que en

ocasiones la propia demanda ciudadana por un lado, utilizará y canalizará los

propios mecanismos de participación ciudadana, sobre todo irá más allá de la

Ley en parte por el crecimiento, quizá excesivo, del Estado del bienestar incluso

en tiempos de crisis. En nuestro caso debemos hablar de los servicios públicos

municipales. Sin entrar ahora mismo en el debate de si son “propios o

impropios” parece claro que en la actualidad estos servicios deben ser sociales

(en el sentido más amplio del término), deben ser sostenibles, y deben ser

electrónicos. Desde 2007 los ciudadanos tienen derechos electrónicos, y en

consecuencia los servicios serán o deberán ser electrónicos, tanto en su vertiente

administrativa (más relacionada con el anterior punto, de administración

electrónica) como en su consideración social y prestacional, es decir, servicios

públicos strictu sensu. Que los servicios públicos tradicionales pasen a ser

electrónicos nos acercará poco a poco al concepto de Smart City. Las ciudades

inteligentes se apoyan en la Internet of the things, en la que todo está conectado.

Incorporan la tecnología a los viales, muebles e inmuebles públicos, y por eso

son más cómodas y sostenibles para la vida humana, pues los sensores de los

autobuses que envían su señal a la parada permiten abordarlos justo cuando van

a pasar y nos evitan esperar; las plazas de parking libres aparecen en una App

evitando vueltas a la manzana; podemos pagar la ORA o un parking público con

el móvil y por el importe exacto; y podemos seguir durmiendo a las 5 AM

porque el camión de la basura que nos suele despertar ahora solo pasa cuando el

contenedor está lleno. Por otra parte, los Ayuntamientos que estén inmersos en

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proyectos de Smart City deben decirlo con la boca grande, proclamarlo, informar

a la ciudadanía de los nuevos servicios (o de la mejora de los antiguos) de que

disponen, así como al sector empresarial local (hablamos de PYMES), porque

quizá nuevas empresas o emprendedores dedicados a actividades relacionadas

con la tecnología puedan colaborar en algún servicio. El futuro del servicio

público es la colaboración público privada y la llamada “asociación para la

innovación”, pero no ya solo de la administración con las grandes empresas, sino

con las pequeñas empresas locales… O con ese genio de 22 años que ha

inventado un nuevo sistema que revolucionará las comunicaciones o la

nanotecnología.

3. Relaciones de participación ciudadana (participación democrática, open

government). El ciudadano de la sociedad de la información está preocupado por

la política, la economía, el empleo o la corrupción. Necesita saber y sobre todo

necesita participar en la vida pública. Resulta ridículo pensar que actualmente

los comicios cuatrienales satisfacen las necesidades de participación

democráticas de la mayoría de las personas. Como vemos, el ciudadano no

siempre desea relacionarse con su Ayuntamiento para presentar una “instancia”

que de lugar a un expediente administrativo. No todas las relaciones entre la

administración y el particular tienen la calificación de jurídico-administrativas ni

tienen efectos de derecho. Estas otras relaciones y comunicaciones informales,

que son totalmente de gobierno abierto, no deben ser nada burocráticas, por lo

que se debería evitar la exigencia de certificados de firma electrónica y la

ralentización mediante trámites lo más posible. El 90% de esta participación

será electrónica (llamada por ello participación 2.0), pero esto no significa que

pierdan vigencia otros sistemas de participación, ya clásicos sobre todo en el

ámbito municipal, como los presupuestos participativos o la iniciativa popular.

Y es que además, por supuesto, del ejercicio de su derecho (cuasi fundamental)

de acceso a la información, el cual evidentemente se articulará por medios

electrónicos tal y como dispone (preferentemente) la propia ley de transparencia,

el ciudadano va a ser el origen de la información en algunos casos (sugerencias,

quejas, datos, demandas…). La bidireccionalidad, por definición, se produce en

ambos sentidos. En cuanto a las comunicaciones que parten del ciudadano, la

administración debe tenerlas muy en consideración, hacer una escucha activa, ya

que dicha información es en el peor de los casos útil para los gobiernos, y por

otra parte, desde la óptica del ciudadano, de nada sirve tener la oportunidad de

opinar si la percepción es que la aportación pasa totalmente desapercibida. Las

personas agradecen lo que podríamos llamar una “desestimación justificada”,

pero el silencio, curiosamente al igual que el “silencio negativo” de la ley,

encrespa. Y por qué no, alguna vez se tendrá en cuenta la aportación, no ya para

valorarse y rechazarse, sino para ser incorporada. Es aquí donde podemos hablar

no ya solo de participación, sino nuevamente de colaboración (fenómeno al que

ya se denomina Open Action, en contraposición al Open data), no ya tanto en el

sentido de participación en el servicio público ya visto, que también, sino en la

intervención en la generación de las políticas públicas, en una especie de co-

gobierno. En esto se basa el gobierno abierto, el cibergobierno, la democracia

real, o como queramos llamar al siguiente hito en la evolución de la democracia

que se consolidó en el viejo veinte. Nos hallamos bien entrado el veintiuno, en

un periodo claramente transitorio, no ya tanto por la posible indefinición de la

tendencia, que para nosotros es totalmente nítida, sino por los abismos existentes

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entre unas administraciones y otras, de manera que de poco le sirve al ciudadano

que su Ayuntamiento practique el open government y su Comunidad Autónoma

y su Estado, donde también reside, no; y de nada le sirve al conjunto de la

ciudadanía que un sujeto que reside (y está empadronado) exactamente veinte

metros más hacia el oeste de otro disponga de unos servicios públicos y de unas

posibilidades de participación muy inferiores, y por tanto totalmente desiguales

y discriminatorias. Legal, transparente, eficiente, sostenible… debe ser todo el

sistema, no solo un Ayuntamiento por aquí y una Consejería por allá.

F) Open data.

En la actualidad la administración acumula y gestiona miles de millones de datos. No

todos útiles para todo el mundo, pero sí muchos muy útiles para un determinado sector

interesado (económico, político, social…). Podríamos definir información como un

dato que en un momento dado resulta útil para los intereses democráticos,

profesionales, empresariales o particulares de una persona privada o pública. La clave

es pues el tratamiento y la reutilización de la información. En definitiva, las

informaciones y datos de los que dispone la Administración deben ser Open -accesibles

a todo el mundo, esto es, abiertos, interoperables y (re)utilizables- y Big, que no debe

entenderse en su literalidad como “grandes datos”, sino como datos a gran escala, datos

masivos o grandes bases de datos. En cuanto a open data, los datos, a parte de

accesibles deben ser interoperables y reutilizables. Accesibilidad, interoperabilidad y

reutilización son dos conceptos complementarios. Históricamente la información ha

estado en poder de unos pocas organizaciones, normalmente públicas, y haciendo buena

la máxima de que “la información es poder” la han manejado con intención y

cuentagotas para sus intereses (no siempre coincidentes con el interés general) y en

ocasiones para los de sus allegados. Esa Administración opaca no es tolerable por la

sociedad actual, sobre todo porque a la postre han salido a la luz prácticas de dudosa

legalidad que un sistema transparente nunca hubiera permitido. La diferencia con

aquella época es que ahora los datos se hallan o deben hallarse a disposición de todos y

que sean útiles para los fines (por supuesto lícitos) de todos y cada uno de ellos, cuyo

sumatorio equivale a decir que son útiles al interés general. Que un “emprendedor” del

sector tecnológico maneje –estudie, reutilice…- cierta información de su sector para

diseñar una solución o producto novedoso y crear una PYME es un ejemplo de

iniciativa que beneficia a todo el mundo, es decir, “al sistema”.

Se pretende, en palabras de RAMIREZ ALUJAS («Gobierno abierto y modernización

de la gestión pública. Tendencias actuales y el inevitable camino que viene. Reflexiones

seminales». Revista Enfoques: Ciencia Política y Administración Pública, diciembre

2011) “que los ciudadanos puedan participar en las decisiones de gobierno y colaborar

con la administración en la búsqueda de soluciones a los problemas públicos

canalizando el potencial innovador de los ciudadanos, el mercado y las organizaciones

civiles para el beneficio de la comunidad toda”. Y todo parte de la puesta a disposición

de los datos. Su reutilización debe supervisarse en algunos casos, eso sí, con algún tipo

de licencia o garantía jurídico formal. Pero al final si algo nos han enseñado las TIC es

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que toda la información y conocimiento acumulados están al servicio de la Humanidad,

de modo que desde los datos abiertos se llegue a un “conocimiento abierto” (Open

knowledge).

G) Protección de datos: una garantía pero no un límite.

Resulta evidente que a mayor grado de informatización mayor necesidad de protección

de esa ingente cantidad de datos. Vaya por delante que no nos agrada demasiado la

expresión, ya que los datos en sí no necesitan protección. Las que están protegidas son

las personas titulares de esos datos porque a su vez son titulares del derecho

fundamental al honor y a la propia imagen (art. 18 CE). La prueba de que se trata de un

derecho fundamental es que lo desarrolla una Ley Orgánica, la LOPD. La duda

razonable es si el derecho de acceso a la información también ostenta tal categoría de

derecho, siendo siempre la primera reacción del jurista la negativa, la que se decanta por

su simple consideración como derecho administrativo, ya que la ley que invoca el art.

105.b) de la Constitución es ordinaria. Esa ley ha sido hasta el momento la Ley 30/92 y

en la actualidad, además, también lo es la ley de transparencia, siendo ambas, insistimos

“ordinarias”, las que desarrollan este derecho. Pero hay argumentos en el derecho

nacional y sobre todo internacional para reconocer esta elevación de rango del derecho

de acceso a la información. Como recordamos en El gobierno abierto como un nuevo

hito en la evolución del Estado social y democrático de derecho (ALMONACID,

CANTOS, CHAVELI, SANCLIMENT, Revista del CEF, noviembre 2014), “la

Declaración conjunta del Relator Especial de las Naciones Unidas para la libertad de

Opinión y Expresión, el representante de la Organización de Seguridad y Cooperación

en Europa para la libertad de los medios de comunicación y el Relator Especial de la

Organización de Estados Americanos para la Libertad de Expresión (de diciembre de

2004), señaló que el derecho de acceso a la información en poder de las autoridades

públicas es un derecho humano fundamental que debería aplicarse a nivel nacional a

través de la globalidad, basada en el principio de máxima divulgación, el cual establece

la presunción de que toda la información es accesible, principio sujeto solamente a un

sistema restringido de excepciones. Tenemos en efecto que, desde hace tiempo, en el

ámbito internacional se predica el carácter de derecho fundamental del derecho de

acceso a la información. Por su parte, el Tribunal Europeo de Derecho Humanos, en

recientes Sentencias (Entre otras, cabe citar Sentencia de 25 de junio de 2013 - Caso

Youth Initiative for Human Rigths contra Serbia), ha venido a considerar el carácter de

Derecho humano fundamental del derecho de acceso a la información. Y son numerosas

las Declaraciones Internacionales que así lo reconocen. En suma, no cabe duda de que la

comunidad internacional, en sus vertientes política y jurídica, señalan el carácter

fundamental de este Derecho. En cuanto a la interpretación de nuestra Constitución

Española, como bien sabemos no está de espaldas a esta comunidad internacional, y es

su artículo 10, apartado 2, el que señala con claridad que las normas relativas a los

derechos fundamentales que la Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad

con la Declaración Universal de Derecho Humanos y los tratados y acuerdos

internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. Dicho de otra forma,

la propia Constitución Española dispone que los derechos fundamentales deben ser

interpretados de acuerdo con las Declaraciones y Tratados Internacionales. Así pues,

una interpretación conservadora concluiría en el desarrollo efectuado por el legislador

español, pero la posibilidad de considerar que el derecho fundamental a la información

previsto en el artículo 20 de la CE incluye la vertiente del derecho a recibir información,

admite interpretaciones, en todo caso, amparadas por la corriente internacional. Ante la

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crisis de representatividad que sufre nuestra democracia, con un nivel de desprestigio de

todas las instituciones públicas, un paso al frente en esta línea por el legislador español

hubiera sido un pequeño rayo de luz de esperanza para un escenario mejor. Ahora bien,

el propio régimen transitorio previsto en la LT da cuenta de la falta de voluntad en la

línea expuesta.

No debemos adentrarnos más en este momento en esta interesante reflexión jurídica a

fin de no solapar el Capítulo correspondiente de esta misma obra, al cual por tanto nos

remitimos, pero sí pensamos que ha quedado claro que la clásica tensión entre dos

derechos fundamentales: el del honor/intimidad (art. 18 CE) y el de comunicar o recibir

libremente información, se traslada claramente a la Ley de transparencia. Su artículo

art.15, en opinión de la mayoría muy restrictivo, ha llevado a algunos expertos, como

Miguel Ángel Davara (en la Jornada “Cómo aplicar la Ley de transparencia en las

entidades del sector público que no son administración pública”, grupo Renher, Madrid,

21 de octubre de 2014) e Ignacio Alamillo (en la Jornada “Hacia la transparencia

efectiva: datos abiertos; datos seguros, ICAV, 23 de octubre 2014) a señalar que, en

sentido estricto, los datos protegidos por la LT son todos, lo cual en realidad daría pie a

desestimar todas las solicitudes de acceso a la información. En la misma Jornada de 23

de octubre, Lorenzo Pérez Sarrión afirmó de un modo muy ilustrativo que en la LT se

jugaba un partido de fútbol entre la transparencia y la protección de datos; ganaba la

protección de datos 3-1. Si se nos permite introducir un poco más el dedo en la llaga

diremos que el silencio negativo y el dilatado régimen transitorio, no hacen sino

alimentar aún más esta sensación de que tanto la transparencia como el derecho a la

información quedan muy desvirtuados en la práctica. Si hay algo que la LT no debe ser

es una ley meramente estética.

Pero la LOPD ha sido objeto de utilización recurrente en contra de la administración

electrónica y en realidad cuando uno escucha los argumentos descubre que la mayoría

no saben demasiado de protección de datos. Se utiliza de forma totalmente anacrónica el

epígrafe 4 del artículo 18 de la Constitución, el que dice que la ley limitará el uso de la

informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos

y el pleno ejercicio de sus derechos. Este inciso legal no puede tener el mismo

significado en 1978 que en la actualidad. Prácticamente en 2015 la ley no es capaz de

frenar lo que hoy entendemos por informática, que ni siguiera es Internet, sino Internet

de las cosas. En la actualidad la protección de datos consiste en la autoprotección, en el

conocimiento del riesgo, ya que el sistema no tiene capacidad jurídica ni técnica para

librarnos de eventuales ataques. El futuro Reglamento europeo de protección de datos

tiene en cuenta esta evolución sociotecnológica y en consecuencia replantea

completamente el concepto de dato de carácter personal. Habla de datos biométricos,

que son aquellos que identifican a la persona inequívocamente (más allá del “soy Juan”

o “tengo 25 años”), y de Privacy by design y trazabilidad en las aplicaciones, para que

tengan en cuenta la protección de datos en el momento de su propio diseño. La

protección de datos es muy importante pero debe entenderse con la realidad

sociotecnológica del momento.

Lo cierto es que, en la actualidad, la protección de datos presenta muchísimos

problemas jurídicos. En primer lugar porque la verdadera protección no es jurídica, es

más bien informática, pero sobre todo es personal o de “prudencia”. Los datos son

valiosos y no son infrecuentes los ataques para robarlos, los cuales ponen a prueba

constantemente la resiliencia del sistema. Según la fuente (Blog CEU – Universidad

12

Cardenal Herrera http://blog.uchceu.es/informatica/resiliencia-cibernetica-quien-tiene-

la-culpa-de-la-vulnerabilidad-de-los-sistemas-informaticos/) un estudio demuestra

que, el 79% de los usuarios tienen las 500 contraseñas más utilizadas; el 40% las 100

más usadas y un 14% las 10 claves más utilizadas. Incluso, un 9,8% de usuarios escribe

“password 123456 o 12345678″ como contraseña; un 8,5% tiene por clave “password o

123456″ y un 4,7% de los usuarios tiene por contraseña “password” Dentro de las

contraseñas mas utilizadas están los nombres de la persona, miembros de la familia,

fechas de nacimiento, etc. Información que, debido a las redes sociales es fácil de

adquirir”

La seguridad que debemos buscar para la protección de nuestros datos es, por tanto, la

que podríamos llamar “autoseguridad”, la cual se basa a su vez en una mayor cultura de

la red y un mejor conocimiento de los riesgos. En cuanto a las medidas para la

salvaguarda de la seguridad jurídica e informática, no son completas pero por supuesto

tampoco inocuas, correspondiendo a los poderes públicos y a los operadores del sistema

el establecimiento de las mismas. La nueva Ley de seguridad privada, Ley 5/2014, de 4

de abril, de Seguridad Privada, contiene dos definiciones de seguridad informática:

En el artículo 6.6 se define la seguridad informática como el conjunto de

medidas encaminadas a proteger los sistemas de información a fin de garantizar

la confidencialidad, disponibilidad e integridad de la misma o del servicio que

aquéllos prestan, por su incidencia directa en la seguridad de las entidades

públicas y privadas

Por otro lado, el artículo 52.c establece que las medidas de seguridad informática

tienen por objeto la protección y salvaguarda de la integridad, confidencialidad y

disponibilidad de los sistemas de información y comunicación, y de la

información en ellos contenida.

Por tanto, y como señala Xavier Ribas (En su web Xribas.com. URL

http://xribas.com/2014/04/05/la-seguridad-informatica-en-la-nueva-ley-de-seguridad-

privada/): ”Dado que entre las dos definiciones se aprecian ciertas discrepancias, ya que

la primera extiende la protección a los servicios, y la segunda no, mientras la segunda

extiende la protección a los sistemas de comunicación y la primera no, entendemos

que la definición legal de la seguridad informática debe ser la suma de las dos, y que,

por lo tanto, quedará configurada de la siguiente manera:

1. Conjunto de medidas

2. Encaminadas a proteger y salvaguardar los sistemas de información y

comunicación

3. A fin de garantizar la confidencialidad, integridad y disponibilidad

4. De la información en ellos contenida

5. O del servicio que dichos sistemas prestan

Es importante reseñar que el artículo 57 establece como infracción muy grave, con

sanciones de hasta 600.000 euros, la falta de comunicación por parte de las empresas de

seguridad informática de las incidencias relativas al sistema de cuya protección sean

responsables cuando sea preceptivo”.

En segundo lugar, ahondando en el problema anterior, porque con la avalancha de datos

que proliferan en Internet –ojo, la fase 3.0 ya de Internet, llamada Internet of the things,

una verdadera red masiva de datos y posibilidades de obtenerlos-, la seguridad parece

un concepto utópico. El mundo jurídico (legislador, poder judicial, profesionales,

doctrina…) no entiende lo difícil, por no decir imposible, que es “atar en corto” a

Internet. Solo ligeramente menos absurdo que un “Derecho penal para Internet y RRSS”

13

(lo hemos llegado a escuchar) es esgrimir ese nuevo derecho al olvido que consolidó

(judicialmente, pero nunca informáticamente) la Sentencia del TJUE de 13 de mayo de

2014. La Sentencia opera dentro de su ámbito jurisdiccional, el territorio de la Unión

Europea, pero Internet no. Internet obviamente es mundial. Para que se nos entienda,

digamos que aún en el caso de que el buscador reconozca el derecho al olvido, al

borrado o a la desindexación de una información de un particular que “recurre”, en todo

caso podría procederse a una supresión de los contenidos con extensión “.eu”, “.es”,

“.it” y en general los afectados por la Sentencia. Muy dudosos los “.com”, y totalmente

fuera de la Sentencia los “.us”, “.br” o “.ar”. Otro ejemplo es el famoso whatssap:

cuando damos de alta la aplicación aceptamos unas condiciones de uso que dicen que el

usuario se somete a las leyes del Estado de California, las cuales les aseguro que son

infinitamente menos garantistas en materia de protección de datos que las europeas.

Estas son sus “condiciones de uso”, por cierto, ya que “política de privacidad” no tiene.

En cuanto a la “política de cookies”, íntimamente relacionada, digamos que cuando la

aceptamos estamos enviando información comercial de nuestro perfil como persona y

como consumidor. Las cookies también tienen alguna cosa útil, como el

almacenamiento de contraseñas, algo que por cierto nunca debe hacer en un equipo

público.

En resumen, ni el Derecho ni los Gobiernos, ni el sistema en general, pueden poner

puertas al mar. Internet es lo más parecido al mar e Internet of the things, la fase actual,

es absolutamente incontrolable. Tendremos que empezar a cuidar de nosotros mismos, y

de nuestros datos e intimidad, por ejemplo no publicando fotos de menores ni de adultos

en paños menores, valga la redundancia… Ya que realmente no existe la seguridad,

tengamos al menos un poco de cultura general sobre el medio en el que nos movemos.

La protección de datos se erige por tanto en uno de los conceptos centrales en el ámbito

de la transparencia. Desarrollaremos estas ideas en el capítulo correspondiente de esta

misma publicación.

H) Reutilización de la información.

Imaginen la vida hace 80 años. Algunos privilegiados (gobiernos, grandes empresas,

potentados) manejaban toda la información. Obviamente la utilizaban para sus propios

fines, el primero de los cuales era retroalimentar su propio poder. La información es

poder. Mientras tanto, un pobre campesino se levantaba bien pronto para realizar una

actividad de cultivo que, salvo por lo que pudiera decirle su lesión de rodilla, estaba

totalmente supeditada a los caprichos del clima. A unos kilómetros de allí, en la ciudad,

un ingenioso pero pobre inventor vende una patente al hombre más rico de la urbe. Se

trata de un avance revolucionario en el sector de la automovilística que le hará todavía

mucho más rico. Son simplemente dos ejemplos: hoy día tenemos información

meteorológica anticipada y precisa, mientras que distintas fuentes, especialmente los

medios de comunicación digital y audiovisual, informan prácticamente al minuto de los

últimos descubrimientos científicos o de las tendencias del sector. Desgraciadamente

sigue habiendo ricos y pobres pero quizá determinada información útil procedente de

una Administración –estadística, demográfica, económica, geográfica…- “anime” a un

emprendedor local –muy bien preparado pero en paro- a crear una PYME dedicada a

una actividad tangencial relacionada con la nanotecnología, un proyecto que meses atrás

le sonaba a ciencia ficción.

14

“La reutilización de la información del sector público (RISP) consiste en el uso

por parte de personas físicas o jurídicas, de los datos generados y custodiados

por los organismos del sector público, con fines comerciales o no” (fuente:

http://administracionelectronica.gob.es/).

No es fácil dar información a la sociedad de la información. Pero la utilidad de los datos

es la que va a aportar esa generación de valor que la administración le debe a la

sociedad. Los datos de los que tanto hemos hablado deben de ser accesibles e

interoperables, de modo que también puedan ser reutilizables.

Ya hemos indicado que el sentido de la apertura de la información, es que pueda resultar

útil –desde el punto de vista social, empresarial, incluso personal…). Es por ello que se

habla de reutilización de la información, si bien nos gusta más el término “utilización”,

menos preciso en cuanto a que ciertamente los datos e informaciones se están utilizando

por segunda vez, pero sí más entendible para los legos en la materia, que de este modo

pueden comprender la necesidad de que los datos sean abiertos, incluso el fin mismo de

la transparencia: la utilidad de los datos más allá de la mera información. Desde el punto

de vista etimológico “utilidad” (utilitatis) y “utilizar” (usus, de donde viene “usar”; si

bien téngase en cuenta que “útil” es utile, cuya raíz es idéntica a “utilizar”) son dos

palabras prácticamente sinónimas. En efecto, “Las políticas de apertura de datos (open

data) de los gobiernos inciden, pues, en la voluntad de facilitar de manera transparente

la documentación y el resto de datos públicos al conjunto de la sociedad. En

correspondencia con esta liberación de datos por parte de gobierno y administración, la

ciudadanía, las entidades y las empresas reutilizan esta información pública para

añadirle valor de todo tipo -económico, social, etc. - en forma de aplicaciones

informáticas, publicaciones, modelos de negocio basados en la información y el resto de

productos y servicios que generan, en la medida en que sea posible, riqueza y puestos de

trabajo”. (fuente: http://www.gencat.cat/). Ni que decir tiene que la publicación de esta

información pública en formato digital es la verdadera clave de la reutilización –junto

con una adecuada campaña de difusión y el constante feedback con los usuarios.

El art. 11 c) de la LT establece que los portales de transparencia se rigen por el principio

de reutilización, y en este sentido se fomentará que la información sea publicada en

formatos que permitan aquella. Cierto es que el citado art. 11 debe desarrollarse

reglamentariamente, si bien por lo que respecta de forma concreta a la reutilización la

misma ley remite a la legislación específica: Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre

reutilización de la información del sector público, desarrollada por el Real Decreto

1495/2011, de 24 de octubre.

La citada ley establece para las Administraciones y organismos del sector público las

siguientes modalidades de reutilización (art. 4.2):

a) Reutilización de documentos puestos a disposición del público sin sujeción a

condiciones.

b) Reutilización de documentos puestos a disposición del público con sujeción a

condiciones establecidas en licencias-tipo.

c) Reutilización de documentos previa solicitud, pudiendo incorporar en estos

supuestos condiciones establecidas en una licencia.

15

Asimismo, las Administraciones y organismos del sector público promoverán que la

puesta a disposición de los documentos para su reutilización así como la tramitación de

solicitudes de reutilización se realice por medios electrónicos y mediante plataforma

multicanal cuando ello sea compatible con los medios técnicos de que disponen.

También facilitarán los documentos en cualquier formato o lengua en que existan

previamente (art. 5).

La citada Ley aún está en vigor, pero desarrolla en realidad la Directiva 2003/98/CE, la

cual ha sido sustituida por la Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del

Consejo de 26 de junio de 2013. Esta nueva norma establece la obligación, siempre que

sea posible y apropiado, de publicar la información en formatos estándares, abiertos y

procesables de modo automatizado, todo ello con la mayor granularidad posible.

Reconocido el ya comentado derecho a la reutilización, se recomienda que está sea sin

condiciones, o con las mínimas condiciones posibles, recogidas en una licencia de uso

disponible preferentemente por medios electrónicos (fuente: “Modificación de la

Directiva sobre reutilización de la información del sector público”,

http://datos.gob.es/content/modificacion-de-directiva-sobre-reutilizacion-de-

informacion-del-sector-publico)

El objetivo de la reutilización de la información que el sector público genera consiste

por tanto en ponerla a disposición de los ciudadanos, organizaciones y empresas para su

tratamiento y reutilización, por lo que los poderes públicos deben en consecuencia

promover y facilitar al máximo la puesta a disposición de la información del sector

público. De esta forma:

Se pueden obtener nuevos usos tanto comerciales como generando un valor para

la sociedad.

Se ponen a disposición los datos públicos de forma transparente clara y no

discriminatoria que facilite el crecimiento económico y el empleo.

Se facilita la interoperabilidad entre administraciones públicas dando un mayor

servicio a los ciudadanos si necesitan utilizar sus datos.

Se impulsa la organización y clasificación de los datos disponibles lo que facilita

su utilización.

La reutilización de la información también está sujeta a una serie condiciones generales

como por ejemplo la prohibición de que el contenido de la información sea

desnaturalizado, es decir, que sea tergiversado o falseado (Fuente:

http://www.minhap.gob.es/).

Entre las iniciativas de la Administración española en materia de reutilización, destaca

el Proyecto Aporta, desarrollado por el Ministerio de Política Territorial y

Administración Pública de España y el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de

España del Gobierno de España. Esta iniciativa, enmarcada en la Agenda Digital

Española (aprobada el 15 de febrero de 2013) tiene como objetivo objetivo de promover

la cultura de la reutilización de la información del sector público (RISP) y apoyar a las

unidades administrativas para que publiquen la información de acceso no restringido

según la legislación vigente y de la forma más amigable para su reutilización. (Fuente:

www.proyectoaporta.es).

Entre las funciones a desarrollar por Proyecto Aporta, destacan:

16

Promoción de la cultura de la apertura de información y de la reutilización de la

información del sector público; difundiendo los beneficios socioeconómicos de la

apertura de la información.

Impulso del desarrollo del marco legislativo en materia de apertura de datos

públicos.

Desarrollo, mantenimiento y enriquecimiento del Catálogo de Información

Pública reutilizable albergado en el portal datos.gob.es.

Apoyo y asesoramiento en materia de reutilización de la información del sector

público a Administraciones y organismos públicos.

Acciones y materiales formativos RISP para Administraciones y organismos

públicos

Fomento de la colaboración del sector público y privado para la reutilización de

la información pública.

A nivel estratégico, demandamos más colaboración e interoperabilidad entre los agentes

y entidades del sector público en materia de reutilización. En efecto, “la proliferación de

portales de datos abiertos no implica un mejor nivel del Open Data, ya que la oferta de

datos sigue siendo escasa y muy mejorable en cuanto a su actualización, formatos,

etc. Muchas veces esto se debe a la falta de un plan consensuado con todos los agentes

de la comunidad reutilizadora, que defina unos objetivos tanto a corto como medio

plazo”. En opinión de Chus García, “es necesario que las AA.PP. sistematicen la

publicación de datos abiertos, implantando para ello modelos desatendidos y

automatizados, que integren el Open Data “por diseño” en sus sistemas de información,

de forma que los nuevos conjuntos de datos y sus actualizaciones “salgan solos” (o con

la mínima intervención humana posible) hacia el portal de datos u otros medios

electrónicos puestos a disposición” (fuente: Chus García, en

http://datos.fundacionctic.org/ y http://www.astic.es/).

Por todo lo anterior pensamos que el principio de reutilización es clave para la

efectividad de la transparencia. Los documentos e informaciones deberán publicarse en

formatos legibles, usables y trasladables, en las lenguas originales y de una manera

(cuasi)automática, y su acceso deberá ser en la mayoría de los casos electrónico y

gratuito. La Ordenanza tipo de la FEMP regula la llamada “transparencia colaborativa”,

estableciendo un régimen de reutilización de la información pública cuyo objetivo

fundamental es la generación de valor público en la ciudadanía en los ámbitos social,

innovador y económico. Esta reutilización, evidentemente, no se aplicará a los

documentos sometidos a derechos de propiedad intelectual o industrial, sin perjuicio del

resto de límites establecidos en la normativa vigente en la materia, particularmente en la

citada Ley 37/2007. En resumen, como afirmó muy gráficamente Borja Colón de

Carvajal en la citada Jornada de 23 de octubre, “España es el país de los PDFs, pero un

PDF no sirve para nada, porque no se puede hacer nada con él, salvo leerlo”.

17

I) Big data.

En cuanto big data, se puede definir como datos masivos desestructurados. En ellos hay

mucha información. En general, la fase actual de la sociedad de la información,

totalmente involucrada en la Internet of the things, representa una generación y

multiplicación constante de los datos a través no ya solo de los móviles, sino de todo

tipo de objetos, desde la camisa hasta el coche, que incluyen un chip, un sensor u otro

dispositivo capaz de emitir impulsos electromagnéticos más o menos complejos. En

realidad algunos son bastante sencillos, como el dispositivo que nos permite circular por

la “Vía-T” de la autopista, que simplemente consiste en un chip de radiofrecuencia; la

parte buena es que abre la barrera y cobra de forma ultrarrápida, y la no tan buena es

que está totalmente controlado el recorrido del coche, y, en el 95% de los casos, el de su

conductor habitual. No obstante, y a pesar de las cautelas sobre protección de datos ya

mencionadas, este fenómeno no debe percibirse como un peligro sino como un reto

apasionante, por ejemplo para los gobiernos locales alguno de ellos incurso en

proyectos de Smart Cities. Todos estos dispositivos son muy interesantes para la mejora

del servicio público. Desde los sensores térmicos que pueden detectar incendios; o los

citados chips de los contenedores que avisan al camión cuando están llenos (si no éste

no necesita pasar) y los de las plazas de aparcamiento que quedan libres e informan al

conductor de que por fin puede aparcar; hasta los llamados wereables (digamos

tecnología-ropa o “que llevas puesta”), como esos dispositivos que miden nuestro

rendimiento deportivo o, pensando más en los servicios sociales, las útiles pulseras

smart para personas con movilidad reducida.

Estamos pues rodeados de datos, porque estos se generan constantemente. De forma

más concreta, se sabe que los gobiernos y las empresas privadas ya acumulan en la

actualidad zettabytes de datos. Para entender lo que es un zettabyte imagine que el

pendrive o unidad USB (coloquialmente “pincho”) que tiene clavado ahora mismo en el

PC tiene 1 Gigabyte (coloquialmente Giga), aunque ya los hacen de bastante más

capacidad, e imagine una cifra de pendrives consistente en un 10 seguido de 12 ceros.

Es decir, un billón de “pinchos”. Piense que solo un millón le llenaría todo el despacho.

O bien tome como punto de partida un simple documento de su ordenador, ese informe

que tienen a medias y que ocupa unas pocas “kas” (Kilobytes), e imagine -sin

agobiarse por la fugaz visión del trabajo acumulado de todos los técnicos y oficinistas

del mundo-, una cantidad de estos informes consistente en la cifra 10 seguida de 18

ceros, es decir, un trillón (o bien 1021

bytes) –y ojo, que ya se empieza a hablar de

yottabyte, que equivale nada menos que a 1024

bytes (un cuatrillón)-. Son muchos datos,

incluso después de filtrar los de dudoso origen, y estas cifras cada día crecen. Hablamos

de muchísima información. Esa información está ahí, existe; son datos la mayoría de los

cuales son útiles para alguien, y están o deberían estar a disposición de los ciudadanos,

las asociaciones y las empresas. Relacionando varias de las cuestiones que nos ocupan,

imaginen que un 30% de todos esos datos tienen algún nivel de protección, por lo que

temas como el Esquema Nacional de Seguridad (ENS), el Esquema Nacional de

18

Interoperabilidad (ENI), la privacidad, el archivo electrónico, la reducción de cargas

administrativas (RCA), el ahorro neto y la eficiencia que supone no imprimir tal

cantidad de documentos, la resiliencia del sistema, o la posibilidad de almacenamiento

en nube adquieren una importancia capital.

II. Base legal: Ley de transparencia, LRSAL… y muchas más.

A) La Ley de transparencia.

La transparencia ni empieza ni acaba en la Ley de transparencia -Ley 19/2013 de 9

diciembre 2013 (LT, EDL 2013/232606)-. La sensación de tremendo impacto que ha

causado no está justificada a la vista de las diferentes normas sobre procedimiento

administrativo, régimen económico-presupuestario, régimen local, contratación,

administración electrónica, y otras sectoriales, que están en vigor desde hace años y que

recogen ampliamente el principio de publicidad, “el derecho de acceso”, el principio de

participación, y todas las cuestiones relacionadas con la administración electrónica

(interoperabilidad, seguridad, derechos electrónicos de los ciudadanos, archivos

electrónicos…). Si estuviéramos cumplimiento todas estas normas estaríamos al mismo

tiempo cumpliendo sin ningún esfuerzo el 80% de la LT.

Sin ánimo de solapar otros Capítulos de esta misma obra, en la que los coautores

analizarán con sumo detalle la LT en el desarrollo de sus contenidos, sí expondremos en

este momento algunas reflexiones sobre la misma, como los puntos de crítica que

presenta o si ya se encuentra en vigor para la administración local.

En cuanto a las carencias de la ley:

En la misma debería quedar mucho más claro que respecto del derecho de

acceso a la información no es una especie versión extendida, y no demasiado

ampliada, de la Ley 30/92, precisamente porque el citado derecho, mucho más

amplio –cuasi fundamental en los términos ya estudiados- es de acceso a la

información. Acceso a cualquier información y por tanto no solo a los

expedientes administrativos, los cuales en el caso de algunas entidades incluidas

en su ámbito de aplicación ni siquiera existen como tales, al menos en el sentido

administrativista del término.

Precisamente en cuanto al ámbito sujetivo de aplicación, es sumamente positivo

que incluya a todo el sector público desde la interpretación más amplia posible

que jamás haya manejado una ley -desde las clásicas administraciones públicas

territoriales hasta las sociedades mercantiles de capital mayoritariamente

público, la Casa Real, los partidos y sindicatos e incluso los contratistas

públicos- pero está redactada con el sello del legislador estatal, poco empático,

por ejemplo, con la administración local, y no digamos ya con las entidades

privadas a las que trata como si fueran administraciones públicas, con sus

registros de entrada y sus procedimientos administrativos. Se deberán articular

los medios para que cumplan la Ley, comenzando por la adecuación jurídica de

la propia Ley a cada entidad, por ejemplo, aprobando una Ordenanza de

transparencia para los Ayuntamientos o unas Instrucciones para las entidades

19

privadas incluidas en el ámbito subjetivo de aplicación (las participadas o

subvencionadas mayoritariamente con dinero público).

En cuanto al procedimiento de acceso a la información, que evidentemente será

electrónico, sería mucho más coherente con la filosofía de la Ley que el silencio

administrativo ante una solicitud de información fuera positivo en lugar de

negativo.

Tampoco se ha equilibrado debidamente el derecho a la información con la

protección de datos, cuestión esta a la que también nos hemos referido ut supra.

Las limitaciones derivadas de la protección de datos (y del principio de

confidencialidad) deben ser una garantía, pero nunca un freno al ejercicio de este

derecho, salvo que se quiera dar pie a que una entidad particularmente opaca

encuentre amparo constante para la denegación de información.

Otra gran incoherencia de la LT es su régimen transitorio. De hecho una de las

dudas que más nos inquieta en este momento es saber si la ley está en vigor,

cuestión a la que dedicamos los siguientes párrafos.

¿Se encuentra la LT en vigor para las entidades locales? Como afirmábamos en EDE

2014/184438, haciendo exégesis de la DA9ª de la LT, tenemos las siguientes reglas de

entrada en vigor de la misma:

Las disposiciones previstas en el título II entrarán en vigor al día siguiente de su

publicación en el «Boletín Oficial del Estado», es decir, el 10 de diciembre de

2013. Dicho título II, dedicado al “buen gobierno”, será de aplicación a los altos

cargos o asimilados que, de acuerdo con la normativa autonómica o local que

sea de aplicación, tengan tal consideración, incluidos los miembros de las Juntas

de Gobierno de las Entidades Locales (art. 25.2 LT). La primera duda

interpretativa es, por tanto, si este título II ya se encuentra en vigor respecto de

los miembros del gobierno local.

El título preliminar, el título I y el título III entrarán en vigor al año de su

publicación en el «Boletín Oficial del Estado». Esta fecha de referencia, la más

próxima en el tiempo, es la de 10 de diciembre de 2014. Evidentemente el título

preliminar, constituido por el art.1 (objeto de la ley) no plantea ningún

problema, al igual que el III, regulador del Consejo de Transparencia y Buen

Gobierno, que es un órgano del Estado que éste precisamente acaba de crear

(Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre). Mucho más importante es saber si el

título primero (transparencia de la actividad pública) es directamente aplicable a

la administración local en la fecha citada. Ante todo subrayar la total aplicación

de la LT a la administración local y sus entes dependientes (art.2), lo que la

vincularía en un doble sentido: en el cumplimiento de sus obligaciones de

publicidad activa (capítulo II del título I), y derecho de acceso a la información

pública (capítulo III). Por tanto, la respuesta a la duda interpretativa planteada

sería con toda seguridad afirmativa si el legislador hubiera obviado la tercera

regla sobre la entrada en vigor de la ley, la cual dispone:

Los órganos de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales dispondrán de

un plazo máximo de dos años para adaptarse a las obligaciones contenidas en

esta Ley.

20

Se plantea por tanto la disyuntiva 10 de diciembre de 2014 – 10 de diciembre de 2015

como posibles fechas de entrada en vigor del título II (buen gobierno) y sobre todo del

título I (publicidad activa y acceso a la información). Al respecto emitimos las

siguientes reflexiones de derecho. En nuestra opinión, el ordenamiento jurídico ya

recoge el principio de transparencia (incluido el de publicidad) en numerosas normas

generales y sectoriales que afectan a la administración local. En particular, se puede

comparar el art. 8.1.a) LT en relación con la información sobre contratos públicos que

debe ser objeto de publicidad activa de acuerdo con las disposiciones contenidas al

respecto en el RDLeg 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto

refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP, EDL 2011/252769),

sobre todo por lo que se refiere al perfil de contratante. En realidad la LT solo añade la

publicación de la información relativa a los contratos menores, la cual podrá realizarse

trimestralmente. Igualmente los Ayuntamientos ya publicamos información

presupuestaria, económica, jurídica e institucional en base al cumplimiento de diversas

normas. En cuanto al derecho de acceso a la información, asimismo disponemos de una

base legal preexistente en la regulación del derecho de acceso a expedientes y archivos

en los arts. 35 y 37 de la Ley 30/1992 de 26 noviembre 1992 (EDL 1992/17271). No

cabe duda de que el derecho de acceso a la información tiene un ámbito objetivo más

amplio, pero tampoco parece razonable, ni en este ni en el anterior caso, aferrarse a un

vacatio legis de 13 meses desde el presente, plazo que además es máximo, para no

cumplir una ley que partiendo del cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente se

podría entender ya cumplida en un 80%. Una reflexión similar cabe hacer respecto del

título II, regulador del “Buen gobierno”. Muy significativamente la LT señala: “Las

personas comprendidas en el ámbito de aplicación de este título observarán en el

ejercicio de sus funciones lo dispuesto en la Constitución Española y en el resto del

ordenamiento jurídico y promoverán el respeto a los derechos fundamentales y a las

libertades públicas” (art. 26.1 LT). Parece ridículo debatir sobre la entrada en vigor de

esta disposición, la cual se corresponde prácticamente con el juramento o promesa que

realizan todos los cargos públicos al tomar posesión. Como resumen de todo lo anterior,

quien suscribe opina que, aferrándose al tenor literal de la DA9ª de la Ley, una

administración local se puede escudar en que ningún ciudadano o entidad le puede

exigir el cumplimiento legal (que sí moral) de la LT antes del 10 de diciembre de 2015.

Incluso desde esta teoría, al tratarse de un plazo máximo, nada obsta a establecer con

antelación los mecanismos para dar debido cumplimiento a la Ley, mecanismos que en

el caso de un Ayuntamiento comenzarían con la aprobación de la correspondiente

Ordenanza de transparencia y acaso con la modificación del Reglamento Orgánico

Municipal, a fin de adaptar respectivamente los títulos I y II de la LT. Pero incluso

desde la interpretación que defiende la entrada en vigor más ralentizada posible, lo que

no se puede negar es el cumplimiento de la legislación totalmente vigente, como el

TRLCSP; la ley 30/92; la Ley 27/2006 de 18 julio 2006, sobre acceso a la información

en materia de medio ambiente (EDL 2006/93900); la Ley 11/2007 de 22 junio 2007

(LAESP, EDL 2007/41808), que reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse

con la administración por medios electrónicos; o la misma LBRL (EDL 1985/8184), de

la cual no debemos olvidar sus artículos 69 a 72 respecto del principio-derecho de

publicidad, y el 78 respecto de la responsabilidad de los concejales (en relación con el

“buen gobierno”). Por último, si el Ayuntamiento no hace nada durante los próximos

meses para dar debida cobertura a lo establecido en la LT con toda seguridad también

incumplirá el plazo máximo de 10 de diciembre de 2015.

21

Pero insistimos en que la LT no es ni mucho menos la única norma que afecta al

principio de publicidad, ni al de interoperabilidad, ni al de reutilización, ni al derecho de

acceso, ni siquiera al “buen gobierno”. Además de todas las referencias anteriores, cabe

añadir que en este momento están proliferando las normas, sobre todo autonómicas, que

podríamos denominar “de Gobierno abierto” más que de transparencia, y que desde

luego afectan a la Administración Local. Lo cierto es que podríamos empezar por la

propia Constitución, como norma fundamental que recoge los derechos de participación

democrática y de acceso a archivos y registros; continuar con las Directivas europeas

(como la citada Directiva 2013/37/UE); proseguir con las leyes administrativas y las

del régimen local, tanto estatales como autonómicas, que regulan el principio de

publicidad, el “derecho de acceso” (como la citada Ley 27/2006, por la que se regulan

los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la

justicia en materia de medio ambiente), y distintos mecanismos de participación; tener

en cuenta las leyes autonómicas sobre “gobierno abierto” (como la Ley Foral 11/2012,

de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto y la Ley 4/2013, de 21 de

mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura); y “rematar” con las ordenanzas locales.

B) LRSAL.

Hace más de una década, el artículo 70 bis.3 de la LBRL introducido por la citada Ley

57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local,

estableció prácticamente la obligación de hacer efectiva la administración electrónica y

el gobierno abierto en los Ayuntamientos, mucho antes de la LAESP (2007) y de la LT

(2013):

“…las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar la

utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación

para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la

presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de

encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas. Las Diputaciones provinciales,

Cabildos y Consejos insulares colaborarán con los municipios que, por su

insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar en grado

suficiente el deber establecido en este apartado”.

Podríamos decir por tanto que la administración electrónica en general, y los

mecanismos para hacerla efectiva en particular, son de competencia municipal desde

2003. No obstante, la discreta ubicación del precepto (se incardina precisamente en el

artículo que regula el derecho de participación); el increíble desconocimiento de la Ley

de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAESP), a la que más

abajo nos referimos; y las resistencias al cambio (incluida la falta de liderazgo), han

sido factores que han ocultado o quizá disimulado esta realidad.

Evidentemente este precepto debe ser puesto en conexión con el párrafo ñ) del artículo

25.2 de la misma ley, que introdujo la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de

racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), según el cual

corresponde a los Ayuntamientos la promoción en su término municipal de la

participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la

información y las comunicaciones.

22

No vamos a entrar en lo poco afortunado que el legislador ha estado en la redacción -

parece casi un chiste relacionar la cláusula “en su término municipal” con Internet, o

contemplar la posibilidad de que el uso de las TIC pueda no ser eficiente-. Lo

importante en este momento es que, partiendo de la base sentada en 2003 (Ley 27/2013)

y 2007 (LAESP), en diciembre de 2013 tanto la LT como la LRSAL –la cual en cierto

sentido es “la guinda del pastel”- nos permiten afirmar definitivamente que las

Entidades Locales están más que obligadas a implantar los mecanismos para hacer

efectivos el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la administración por medios

electrónicos (entre otros “derechos administrativos electrónicos”) y también el de

acceder a la información, igualmente a través de medios electrónicos. El nuevo inciso

del art. 36 LBRL (letra 1.g) también incorporado por la LRSAL, que atribuye a las

Diputaciones Provinciales la prestación de los servicios de administración electrónica y

las centrales de compras, no hace sino ahondar en la anterior reflexión, pues siendo en

efecto en la actualidad responsabilidad de la administración que las entidades locales

“pequeñas” cumplan las obligaciones derivadas de los derechos electrónicos de los

ciudadanos, estos, previsiblemente, se van a ver mejor amparados, y de una manera

además más homogénea, en prácticamente todos los Ayuntamientos españoles. Todo

ello por supuesto presuponiendo un escenario ideal marcado por una conducta activa

tanto de las Diputaciones como de los Ayuntamientos “grandes” (aquellos de más de

20.000 habitantes). Tal y como hemos afirmado, el día que se cumpla con la

administración electrónica ya se estará cumpliendo con el 80% de la transparencia.

C) La Ordenanza tipo de transparencia de la FEMP

No cabe ninguna duda del natural encaje de la transparencia en el gobierno local. Tal y

como reza la Exposición de Motivos de la propia ordenanza, “en cuanto a la

identificación de este gobierno abierto y sus principios (transparencia, datos abiertos,

participación, colaboración) con la administración local, no cabe ninguna duda.

Gobierno abierto es aquel que se basa en la transparencia como medio para la mejor

consecución del fin de involucrar a la ciudadanía en la participación y en la

colaboración con lo público. El Gobierno Abierto se basa en la transparencia para llegar

a la participación y la colaboración. Consideramos que es el momento de ser

conscientes de que en la sociedad aparece un nuevo escenario tras la revolución de las

tecnologías de la información y las comunicaciones a principios del siglo XXI. Un

gobierno que no rinde cuentas ante el ciudadano no está legitimado ante el mismo. Dado

que la Administración local es la administración más cercana al ciudadano y el cauce

inmediato de participación de este en los asuntos públicos, parece ser sin duda la más

idónea para la implantación del Gobierno abierto. Igualmente, se debe tener muy en

cuenta que en el presente momento histórico dicha participación se materializa

fundamentalmente a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones

(TIC), si bien no cabe ignorar mecanismos no necesariamente “tecnológicos” como la

iniciativa popular (artículo 70 bis.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril) o los presupuestos

participativos”.

Por otra parte, ya hemos hablado de la problemática de la entrada en vigor de la LT.

Más allá del peso de cada postura en este debate, no cabe duda de que esta Ordenanza

podría ser el argumento definitivo para zanjarlo. En este sentido, su finalidad sería,

junto a la habitual función de desarrollar la ley, la de generar un incentivo e iniciar la

efectiva implantación en las Entidades Locales de las medidas propias de los gobiernos

23

locales transparentes, con un grado de anticipación y eficacia muy superior al que

derivaría de un escenario huérfano de Ordenanzas, o en el que se aprueba alguna de

ellas aisladamente (esta es la realidad que encontrábamos). En este sentido la Ordenanza

tiene un doble objetivo: el regulatorio y el de fomento de la efectividad del principio de

transparencia. Su fecha de entrada en vigor en este sentido sería mucho más importante

que la fecha de entrada en vigor de la LT.

Por lo demás decir que la Ordenanza, al contrario que la LT, se refiere exclusivamente a

la transparencia y sus derivadas (acceso a la información, procedimiento,

reclamaciones, evaluación), dejando a un lado el “buen gobierno”, cuestión importante

pero que no es preciso regular en la misma norma, salvo por razones estéticas. La

estructura de la norma es la siguiente:

Capítulo I, “Disposiciones Generales”,

Capítulo II, dedicado a la información pública,

Capítulo III, que regula la transparencia activa,

Capítulo IV, que regula la transparencia pasiva (es decir, el ejercicio del derecho

de acceso a la información pública),

Capítulo V, que se dedica a la transparencia colaborativa (regulando el régimen

de reutilización de la información pública),

Capítulo VI, que regula el régimen de quejas y reclamaciones,

Capítulo VII, que establece el sistema de evaluación y seguimiento de la norma.

Por último, más allá del contenido de la Ordenanza cabe matizar, con carácter general,

lo siguiente:

Debe ser y es una adaptación de la LT para la administración municipal. Esta

adaptación es necesaria, a la vista de la generalidad con que se expresa el

legislador estatal y que solo concreta para el ámbito de la AGE. Todo ello sin

perjuicio de la leyes sobre transparencia ya existentes en la mayoría de CCAA, y

que en algunos casos (no en todos) extienden su ámbito de aplicación a la

administración local.

Se trata de una Ordenanza tipo, por lo que esta adaptación debe ser objeto de una

segunda adaptación, inevitable si consideramos la heterogeneidad de la

administración local y la consiguiente necesidad de adaptar las normas tipo, que

no dejan de ser modelos, a las características de cada Ayuntamiento y municipio.

No vale por tanto el famoso “copiar y pegar”.

III. Transparencia y Gobierno abierto prácticos: participación ciudadana efectiva

en el gobierno municipal.

A) Implantación real de la transparencia.

Debemos aprovechar este arrebato por la transparencia para ser, en verdad,

transparentes. La idea social que se tiene de la misma equivale a una especie de

antónimo de la corrupción, y no va desencaminada. Se pretende, por tanto, la

implantación real de la transparencia, es decir, la transparencia que fomenta la

participación, precisamente en el “cauce inmediato de participación”, el Ayuntamiento.

24

A nivel externo se trata de hacer efectivos los derechos de los ciudadanos (los

electrónicos, el de acceso a la información, el de participación…). A nivel interno

hablamos más bien de gestión del cambio.

En efecto, tal y como señala Óscar Cortés (CORTÉS, O. “10 consejos para implantar

ley #transparencia”. Blog Canal Profesional.

http://oscarcortes.blogcanalprofesional.es/10-consejos-para-implantar-ley-

transparencia/), ante la pregunta “¿qué aconsejarías a quienes tienen la responsabilidad

de hacer más transparente su organización?” se puede dar la siguiente respuesta:

“1. Créetelo. Si no lo haces no sigas leyendo este decálogo. Hoy que hay “watchdogs” por todas

partes la transparencia de boquilla se caza a la legua y dañará tu credibilidad de forma inmediata

e irreversible.

2. Conversa con tus ciudadanos o tus clientes. Hazlo continuamente y de igual a igual. Es la

única forma que te vean accesible y transparente.

3. Abandona tus temores (porque hoy se pide a gritos) Es mejor hacer algo que no hacer nada.

No pises el freno antes de poner en marcha el vehículo de la transparencia.

4. Plantea la premisa que por defecto la información es accesible. Busca siempre la

interpretación de la normativa que mejor encaje en este sentido.

5. Encaja las críticas y toma nota. No te metas en el caparazón si algo no se está haciendo bien.

6. Tiende la mano para que los implicados participen en políticas y definición de servicios. Y si

no lo hacen sigue insistiendo. La mano siempre tendida.

7. Retroalimenta cada pequeño paso. Es la única forma de ganar credibilidad y confianza.

8. Convence a la tecnoestructura de tu organización. Aunque sea una de las tareas más difíciles –

y a la que más tiempo tendrás que dedicar- el viento sopla a tu favor.

9. Gestiona el timing: los ciclos no duran una eternidad y este tampoco. Anticípate. Lo único

seguro es que lo que hoy se ve con dudas, mañana será una obviedad que todo el mundo dará por

hecho.

10. Cuando hayas trabajado todo lo anterior, (entonces sí) plantéate qué herramientas vas a

utilizar”.

Por nuestra parte seguimos insistiendo en que si hemos “hecho los deberes” la

implantación de la LT puede ser un camino realmente cuesta abajo. Como ya se ha

indicado, la anterior automatización y digitalización de los expedientes y de los archivos

nos conduce plácidamente al portal de transparencia. Esto indicaría además que la

cultura del cambio está perfectamente implantada en la organización, cuya comprensión

del nuevo (¿?) proyecto será natural. Por tanto, aún más importante que esta gestión

interna, será el fomento externo del uso de las plataformas por parte de los ciudadanos y

empresas. En cuanto a esta parte práctica de la transparencia, es decir la participación,

es prácticamente la razón de ser de la administración municipal. Históricamente, la

legislación sobre régimen local ha venido regulando ampliamente la participación

ciudadana tanto a nivel organizativo como funcional, legislación que podía –y debía-

completarse con una Ordenanza o Reglamento de Participación. Por lo que respecta a la

articulación de la participación ciudadana a través de las tecnologías de la información y

25

la comunicación, tampoco es una novedad y de hecho hace más de una década que se

recoge en la norma. Hemos visto como el art. 70.bis.3 LBRL une y vincula el impulso

de la utilización de las TIC con el fomento de la participación y la comunicación a los

vecinos, y también lo defiende como medio para la realización de encuestas y consultas

ciudadanas –sin perjuicio de su utilidad para la realización de trámites administrativos-.

El propio epígrafe “ñ” del art. 25.2 LBRL identifica la competencia municipal con la

promoción de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las

tecnologías de la información y las comunicaciones. Ya nos hemos a la poca fortuna de

la redacción de este inciso legal, pero podemos defender una interpretación lo más

amplia posible, y que abarcaría:

- La participación ciudadana a través de las TIC, no sólo para la tramitación

administrativa sino como medio para el ejercicio del derecho democrático de

participación en los asuntos públicos, de forma coherente con el art. 70.bis.3.

Evidentemente el ciudadano siempre va a tener la opción de relacionarse con la

administración por medios electrónicos o no, pero la propia administración no

tiene tales posibilidades, debiendo ser electrónica sí o sí. Esto obliga en este caso

al Ayuntamiento a disponer de expedientes y archivos electrónicos para facilitar

al ciudadano el ejercicio (electrónico) de sus derechos derivados de la LAESP y

la LT.

- La participación ciudadana en el desarrollo de la sociedad de la información,

siendo la administración en este caso la supervisora de que el uso de las TIC por

parte del ciudadano sea legal, eficiente, sostenible, e incluso correspondiendo a

la administración en la medida de sus posibilidades eliminar la brecha digital, a

fin de universalizar los servicios de la Red. La propia LSSI -Ley 34/2002, de 11

de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico-

y su modificación posterior -la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de

Impulso de la Sociedad de la Información- establecen ciertas obligaciones de las

administraciones públicas en cuanto a la información, difusión, accesibilidad y

protección de los usuarios de los servicios de la sociedad de la información. En

este sentido nos planteamos de qué sirven la administración electrónica o la

transparencia (que es esencialmente electrónica) si una buena parte de

ciudadanos aún no tiene acceso a Internet. El Ayuntamiento tiene ciertas

obligaciones al respecto, ya que hablamos de derechos de los ciudadanos cuya

efectividad se apoya no ya solo en la existencia de las plataformas, sino en una

previa aún más básica como es la conexión a la red.

En resumen, como señalamos en “La administración electrónica y el gobierno abierto en

la LRSAL” (op.cit.), “partiendo de la transparencia, de los datos abiertos (open data), y

de la reutilización de esa información; articulando simultáneamente todos cauces

participativos posibles (con la empatía suficiente de acudir a los que suele utilizar el

ciudadano, como los móviles o las redes sociales); y en tercer lugar escuchando al

ciudadano (escucha activa) cuando utilice esos cauces, el gobierno será de verdad, por

primera vez en la Historia, del pueblo. Quizá se aprecie en mi tono un cierto exceso de

entusiasmo pero si esto no es democracia real efectiva se le parece mucho”.

Como corresponde a este capítulo introductorio, hemos dejado planteadas muchas

cuestiones. De las referidas en el presente subepígrafe, nos vamos a referir más

extensamente a dos: el servicio público municipal de Wifi y el archivo electrónico

26

B) El servicio público municipal de Wifi.

No hace muchos años que los Ayuntamientos se lanzaron a la aventura de prestar el

servicio de WiFi libre y gratuito, y desde el principio, como era de suponer, estas redes

municipales han chocado con las operadoras privadas que, aparándose en la legislación

europea sobre libre competencia, han intentado frenar esta iniciativa pública.

Generada una situación de incertidumbre por la irrupción en este mercado de los

Ayuntamientos, tuvo que intervenir, con fines aclaratorios (y regulatorios), la Comisión

del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) a través de la Circular 1/2010 por la que

se regulan las condiciones de explotación de redes y la prestación de servicios de

comunicaciones electrónicas por las Administraciones Públicas. Pero como suelen decir

los libros de Historia, no duró mucho la paz. En efecto, una Sentencia de la Audiencia

Nacional, de 01/09/2011, decía poco (en realidad simplemente confirmaba la sanción de

la CMT al Ayuntamiento de Málaga por prestar el servicio sin darse de alta como

teleoperador) pero al mismo tiempo decía mucho. En definitiva, se podía interpretar,

desde luego con base, que el Estado no lo iba a poner fácil a los Ayuntamientos que

desearan prestar este servicio.

Desde entonces muchos Ayuntamientos más se han atrevido con el suministro de acceso

a Internet, si bien observando las limitaciones y restricciones que la CMT imponía, e

impone, para “proteger” el libre mercado. A saber:

Inscripción formal como operador, previo pago de las tasas correspondientes y

el cumplimiento de las obligaciones formales previstas para las “demás”

empresas.

Limitación en el ancho de banda, debiendo ser este digamos que “lento” (unos

256 Kbps como máximo), en cuyo caso puede suministrarlo a precio reducido e

incluso gratuitamente, porque queda en manos de las empresas el suministro de

un servicio de banda ancha, mejor, entiéndase “por el que merezca la pena pagar”.

Limitación geográfica a los espacios públicos, tales como plazas, parques,

bibliotecas, instalaciones deportivas, estaciones de autobuses, incluso los propios

autobuses…, es decir, los que son propiedad del Ayuntamiento (llamados bienes

demaniales por estar afectos a un uso o servicio público). Estos límites siempre

han presentado la dificultad de acotar con exactitud el espectro del servicio, lo

cual es casi imposible, ya que inevitablemente va a afectar a los edificios

colindantes, en este caso privados, afectando también con ello de forma clara a la

libre competencia.

Con carácter general el cumplimiento de la legislación europea y española

reguladora del sector. En este sentido destaca la reciente Ley General de

Telecomunicaciones, a la que más tarde nos referiremos.

Sin ánimo de abordar materias ajenas a nuestro propósito, sí debemos recordar que

según la normativa sobre régimen local los servicios municipales pueden ser propios

(art. 25 LBRL), obligatorios (art. 26 LBRL), “impropios” (art. 7.4 LBRL), delegados

(art. 27 LBRL), reservados (art. 86.2 LBRL), de prestación provincial (art. 36 LBRL)…

e incluso se reconoce la iniciativa pública económica del Ayuntamiento para la

prestación de otros servicios en régimen de libre concurrencia (art. 128.2 de la

Constitución y 86.1 LBRL). Hablando del servicio municipal de WiFi parecería que

estamos ante este último supuesto, pero en las siguientes líneas vamos a demostrar que

27

en realidad se trata de un servicio propio, obligatorio y de prestación municipal o

provincial, según los casos. A saber:

Propio: Traemos de nuevo a colación el art. 70.bis.3 LBRL (introducido por la

Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del

gobierno local), el cual establece, subrayado ahora en la parte que nos interesa,

que “las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar

la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la

comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos,

para la presentación de documentos y para la realización de trámites

administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas”. El

precepto se refiere a todas las entidades locales, pero especialmente a los

municipios; impone un deber (entroncando con la idea de que son servicios

obligatorios), e incluso da pinceladas anticipadas, como hemos visto, del

entonces incipiente Gobierno Abierto, relacionando la tradicional participación

ciudadana con las TIC como vehículo para canalizar las mismas (encuestas,

consultas…). También dice la LBRL, en este caso por incorporación de la

LRSAL, que les corresponde a los Ayuntamientos la promoción en su término

municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible

de las tecnologías de la información y las comunicaciones (art. 25.2.ñ, varias

veces referido). El problema –o, como indicábamos, la premisa- es que es

necesario Internet para esa participación 2.0, por lo que de este modo se

justificaría también la consideración del WiFi como servicio propio. Sea como

fuere, la única conclusión posible es que la administración electrónica y el

gobierno abierto son, desde la LRSAL, competencias municipales, aunque

curiosamente no aparezcan ni claramente en el art. 25 (mejor en el 70.bis.3) ni

en el 26 (porque aparece en el 36 como competencia provincial) de la LBRL.

Obligatorio: Según la LAESP, los ciudadanos no solo tienen el derecho a

relacionarse con la administración por medios electrónicos, sino que esta debe

facilitar el acceso por medios electrónicos de los ciudadanos a la información y

al procedimiento administrativo, con especial atención a la eliminación de las

barreras que limiten dicho acceso (arts. 1.1 y 3.2). Evidentemente mientras

exista la llamada brecha digital y algunos ciudadanos carezcan de conexión a

Internet, es imposible hablar de un derecho de aquellos a utilizar la

administración electrónica. En este sentido, el servicio de WiFi es de alguna

manera un servicio accesorio del de administración electrónica (realización de

trámites vía on line). Se trata en definitiva de un derecho de los ciudadanos

recogido en la LAESP y también en el art. 18.1.g) LBRL. Y donde hay un

derecho del ciudadano hay una obligación de la administración. Por si queda

alguna duda la LAESP imponer este deber de facilitar el acceso. Este servicio no

aparece en el citado art. 26 LBRL, pero qué duda cabe de que es obligatorio

desde el momento en que la administración titular del servicio de administración

electrónica tiene la citada obligación.

De prestación provincial: Lo es, según los términos analizados, en los

municipios de menos de 20.000 habitantes.

Forma de prestar el servicio: Si, tal y como indicamos, estamos ante un

servicio público municipal y no ante el ejercicio de una actividad económica, en

28

principio el Ayuntamiento debe prestar este servicio a través de alguno de los

medios previstos en el art. 85 LBRL. Sin embargo esto no es posible porque en

la materia existe normativa sectorial que acota mucho las formas de gestión,

avocando directamente a la prestación por parte de una mercantil, que incluso

podría ser pública (no es el mejor momento para la creación de nuevas empresas

de capital público), pero que en condiciones normales será una empresa privada

que a buen seguro coincidirá con uno de los clásicos teleoperadores (que de este

modo quedan también incluidos en esta nueva etapa en la evolución de los

servicios WiFi, como es el WiFi público. En efecto, el art. 9.3 de la nueva Ley

General de Telecomunicaciones (Ley 9/2014, de 9 de mayo, establece:

“Una Administración Pública sólo podrá instalar y explotar redes públicas de

comunicaciones electrónicas o prestar servicios de comunicaciones

electrónicas en régimen de prestación a terceros a través de entidades o

sociedades que tengan entre su objeto social o finalidad la instalación y

explotación de redes o la prestación de servicios de comunicaciones

electrónicas”.

Hablando de formas de gestión, debemos ir por tanto ex lege a una gestión indirecta, a

través de una empresa o bien, y esta es una interesante variante, a través de una

fundación o plataforma ad hoc. Destacamos en este sentido la red Guifi.net, de gran

implantación ya en este momento, sobre todo en Catalunya, y que se define como una

red de telecomunicaciones, abierta, libre y neutral, que se vertebra a partir de

un acuerdo de interconexión en el que cada participante al conectar extiende la red y

obtiene conectividad. Personalmente pensamos que la participación ciudadana, la

prestación mancomunada, y la colaboración público privada, son las formas de

prestación de los servicios que se impondrán en el futuro a corto y medio plazo. Si el

Ayuntamiento solo no puede deberá ayudarle la Diputación, o bien podrá asociarse con

otras entidades (públicas o privadas) o asociaciones, pero es en cierto modo

responsabilidad de todos, sobre todo de los poderes públicos, eliminar la brecha digital,

y para ello se deberán “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del

individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los

obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los

ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” (art. 9.2 de la

Constitución).

C) Archivo electrónico

Hace tiempo que venimos produciendo -en mayor o menor medida y desde la

heterogeneidad que caracteriza a la Administración Local- documentos y expedientes

electrónicos. Era cuestión de tiempo que, por volumen, se planteara la cuestión del

archivo electrónico. En la actualidad se está planteando desde el punto de vista práctico,

debiendo añadir que en la legislación ya se encuentra regulado desde hace tiempo,

fundamentalmente en la LAESP. Según la misma deberá reunir los siguientes requisitos

o características:

Auténtico – Copia auténtica (art. 30.1 LAESP). Las copias electrónicas se

considerarán auténticas siempre que el documento electrónico original se

encuentre en poder de la Administración, y que la información de firma

29

electrónica y, en su caso, de sellado de tiempo permitan comprobar la

coincidencia con dicho documento.

Electrónico - Formato electrónico (arts. 31.1 y 31.2 LAESP). Los documentos

electrónicos que contengan actos administrativos que afecten a derechos o

intereses de los particulares deberán conservarse en soportes de esta naturaleza,

ya sea en el mismo formato a partir del que se originó el documento o en otro

cualquiera que asegure la identidad e integridad de la información necesaria para

reproducirlo.

Accesible (art. 31.2 LAESP). Sin perjuicio de lo anterior, se asegurará en todo

caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que

garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones.

Seguro (art. 31.3 LAESP). Los medios o soportes en que se almacenen

documentos, deberán contar con medidas de seguridad que garanticen la

integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de

los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los

usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías

previstas en la legislación de protección de datos.

Ubicuo (arts. 32.1 y 32.2 LAESP). El expediente electrónico es el conjunto de

documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo,

cualquiera que sea el tipo de información que contengan. Un mismo documento

puede formar parte de distintos expedientes electrónicos.

Indexado (art. 32.2 LAESP). El foliado de los expedientes electrónicos se

llevará a cabo mediante un índice electrónico, firmado por la Administración,

órgano o entidad actuante, según proceda. Este índice garantizará la integridad

del expediente electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea preciso.

Hablamos en esta obra del derecho de acceso a la información al que se refiere la LT,

pero la propia LAESP reconoce desde 2007 el derecho de los ciudadanos a obtener

copias electrónicas de los documentos electrónicos que formen parte de procedimientos

en los que tengan la condición de interesado y a la conservación de los documentos

electrónicos que contengan actos administrativos que afecten a derechos o intereses de

los particulares deberán conservarse en soportes de esta naturaleza. Queda claro que se

trata, una vez más, de hacer efectivo de un derecho de los ciudadanos del que deriva una

consecuente obligación, en este caso para los Ayuntamientos. Sin archivo electrónico –

informático, automatizado, securizado, accesible, interoperable…- no hay acceso

electrónico.

D) Un listado de mecanismos simples para (re)activar el gobierno abierto

municipal.

Como resumen de todo lo dicho hasta ahora, ante un nuevo marco jurídico –con origen

supranacional-, un nuevo escenario económico, un gran avance tecnológico, y sobre

todo, un nuevo contexto social, urge una nueva Administración. Como decíamos en

“Herramientas para el “buen gobierno” y la calidad del servicio público local en la era

de las comunicaciones (o de cómo ser el ayuntamiento que el ciudadano espera)”,

(epígrafe IV, publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de julio de 2013):

“Este nuevo ciudadano (…) se presenta en la actualidad como un «ciudadano del

mundo», integrado plenamente en el mismo y en la era de las telecomunicaciones, y por

30

supuesto conocedor de sus derechos, incluidos los tecnológicos. Es por ello que

demanda, legítimamente, más y mejores servicios a la Administración, la cual, desde el

punto de vista del principio de subsidiariedad-proximidad, va a ser casi siempre la

administración local (…) Hablando de la administración local, se puede observar en su

normativa específica la indudable relación entre democracia y tecnología, pues ya varios

años antes de la (…) ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios

Públicos (2007), la reforma de la Ley de Régimen Local producida en 2003 estableció,

por un lado, la necesidad de aprobación por parte de todos los municipios de un

Reglamento Orgánico en materia de participación ciudadana, y por otro la obligación de

los ayuntamientos de impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la

información y la comunicación a fin de facilitar la participación y la comunicación con

los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites

administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas. Todo ello sin

perjuicio de los medios de participación tradicionales, previstos en el ordenamiento

jurídico, pero poco utilizados en la práctica: consulta popular, iniciativa popular

(similares al referéndum y a la iniciativa legislativa respectivamente), participación en

consejos sectoriales…

El principio de legitimidad democrática, la coyuntura económica, y la crisis

institucional, demandan más que nunca la reactivación de todos estos mecanismos, y

también de alguno nuevo que podríamos denominar “oficioso” (sin cobertura directa en

la norma, salvo que así lo estableciese el Reglamento o Carta de participación

ciudadana, lo cual por cierto aconsejamos):

- Buzón electrónico de quejas y sugerencias, con rápidos plazos de contestación.

Además, y con carácter más general, subrayamos el descontento que obviamente genera

en el ciudadano que existan correos institucionales desde los cuales no se responde.

- Presencia institucional en las redes sociales (facebook, twitter, linkedin…): supone

por un lado un nuevo canal de información, con enlaces constantes a las webs oficiales,

y por otro el fomento de la participación mediante la interacción real en tiempo real y

entre personas reales, lo cual da una imagen de accesibilidad, la fase avanzada de la

proximidad. Los ciudadanos van a hablar de las instituciones públicas y de los políticos

en las redes tanto si aquellos tienen presencia en estas como si no. Mejor es por tanto

tener la oportunidad de controlar la imagen reputacional pública en la red.

- Presupuestos participativos, una verdadera herramienta de democracia directa que

permite a la ciudadanía opinar, influir, incidir o incluso tomar decisiones referentes a los

presupuestos municipales, lo cual equivale nada menos que a la coparticipación en la

formulación de las políticas públicas, pues en esto consiste la previsión y conformación

de las partidas del presupuesto de gastos.

- Participación de las empresas locales, en especial PYMES y “emprendedores”, en

la economía local. Y ello a través de dos mecanismos: un servicio de promoción

económica e implantación de la contratación electrónica. El primero, a pesar de ser un

“servicio impropio” en muchos casos, supone no obstante una gran aportación local en

las políticas de creación de empleo, tanto autónomo (emprendedores) como por cuenta

ajena. Por lo que respecta a la contratación electrónica, como dijimos, además de ser un

pilar fundamental de la administración electrónica, permite a las pequeñas empresas

presentarse a las licitaciones públicas al desaparecer las complicaciones y gastos

burocráticos, y por tanto la posibilidad de participar de “lo público”, una posibilidad

antaño lejana y reservada para las grandes empresas.

31

- “Salto de calidad” en la atención ciudadana (telemática y OAC), con especial

atención a la reducción de cargas administrativas. El ayuntamiento debe ser

íntegramente electrónico, pero al ciudadano se le debe ofrecer la doble vía en sus

relaciones con la administración, la telemática y la presencial (esta última a través de

una moderna Oficina de Atención al Ciudadano), y por su puesto ambas en óptimas

condiciones de calidad. También en ambos casos el ayuntamiento debe gestionar,

telepáticamente y en nombre del ciudadano, la documentación que este precise

procedente de otras entidades públicas (Tráfico, Seguridad Social, Agencia Estatal de

Administración Tributaria…) pero necesaria para la tramitación de expedientes

municipales, con la consiguiente reducción de cargas administrativas tanto para el

propio ciudadano como para esas otras entidades.

En base a todo lo anterior, podemos definir Gobierno abierto (open government), como

aquel que se basa en la transparencia como medio para la mejor consecución del fin de

involucrar a la ciudadanía en la participación y en la colaboración con lo público. Por

supuesto, si los mecanismos de participación son transparentes y (preferible pero no

exclusivamente) electrónicos, los procedimientos administrativos también deben serlo

(administración y contratación electrónicas), de manera que se cumpla la tripleta o-

governmet/e-government/e-procurement, conceptos difícilmente disociables. La clave es

en todo caso la participación”.

IV. “Deberes para casa”.

Como señalábamos en la Exposición de Motivos de la Ordenanza tipo de la FEMP

(aprobada por su Junta de Gobierno el 27 de mayo de 2014), la transparencia y su

consecuencia práctica, la participación, son dos principios fundamentales en los estados

modernos. La Constitución española los incorpora a su texto en forma de derechos,

algunos de ellos fundamentales y, por tanto, de la máxima importancia y protección:

“A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de

difusión” (artículo 20.1.d).

“(…) a participar en los asuntos públicos, directamente (…)” (artículo 23.1).

“El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en

lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y

la intimidad de las personas” (artículo 105.b).

El contexto social y tecnológico de los últimos años no ha hecho sino demandar con

más fuerza estos derechos, garantizados en parte hasta el momento mediante

disposiciones aisladas como el artículo 37 de la Ley 30/1992. Estos derechos tienen

asimismo su plasmación en el artículo 6.2 de la LAESP, cuya disposición final tercera

se refiere específicamente a las administraciones locales.

La ley de transparencia, con todas sus críticas, de alguna manera tiene la virtud de haber

puesto el foco sobre la necesidad de que la Administración sea transparente y rinda

cuentas. Pero se puede cumplir la ley de transparencia al pie de la letra y no ser

transparente. La propia ley da lugar a la desestimación del derecho de acceso a la

información por un listado de motivos, lo suficientemente amplio que, valorado

conjuntamente con el silencio negativo (la Ley Foral se libra de esta enorme tara), daría

pie a desestimar prácticamente todas las peticiones. Como dijimos recientemente (en la

citada Jornada “Hacia la transparencia real efectiva: datos abiertos, datos seguros”,

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ICAV, 23 de octubre de 2014), “el silencio negativo de la ley de transparencia no es que

sea muy transparente”.

El contexto sociopolítico en España viene marcado ya desde hace años por dos lacras enormes –y

como tales han sido percibidas por los ciudadanos-: la crisis y la corrupción. Cabe indicar que

ambos han existido siempre, pero es desde hace algo más de un lustro cuando han alcanzado

límites intolerables para el ciudadano. En dicho contexto la palabra “transparencia” ha adquirido

fuerza y relevancia como la contraposición natural a la mala gestión pública, y este también es el

motivo por el que el “buen gobierno” se ha colado en la misma ley. Digamos que ahora todo el

mundo quiere ser transparente. Pero como la mujer del César, las cosas deben ser además de

parecer. Trayendo a colación otro refrán, el de “a río revuelto ganancia de pescadores”, muchas

empresas del sector (?) quieren hacer su agosto ofreciendo a las distintas administraciones ese

lavado de cara que parece ser el Portal de transparencia, con el que presumiblemente daríamos

cumplimiento a la Ley de Transparencia. Pero daremos un consejo: desconfíen de los proyectos

“de Portales de transparencia” (cualquiera puede abrir una “pestaña” vistosa a la que subir

información) y acérquense a los proyectos “de datos abiertos”, porque de eso va la cosa. Hablen al

comercial de interoperabilidad, de accesibilidad, de reutilización, de automatización... Pregunten

de qué manera tiene en cuenta estos aspectos su solución. Que no nos vendan ni vendamos “gato

por liebre”, porque el ciudadano va a detectar la diferencia.

Ya para acabar, y como también dijimos en “Herramientas para el buen gobierno y la calidad

del servicio público local en la era de las comunicaciones” (op.cit): “Así pues, no cabe duda de

que la participación ciudadana, ejercida a través de estos y otros medios, es sumamente

importante. Pero tras escuchar la voz del ciudadano, el ayuntamiento debe formular, a

través de sus órganos políticos y sus servicios técnicos, sus propias estrategias de

actuación, las cuales en el momento actual no pueden ser sino legales, austeras,

eficientes, transparentes, tecnológicas y sostenibles. En consecuencia tienen poco encaje

la burocracia, la corrupción, la politización de las instituciones, el despilfarro de

recursos, el clientelismo y el urbanismo desaforado. No es esto lo que necesita el

sistema, y tampoco lo que el ciudadano quiere, y lo sabemos porque ya lo ha expresado

en la calle y en las redes sociales. Precisamente las redes sociales han hecho caer

regímenes dictatoriales en este mismo siglo XXI, así que no despreciemos su enorme

potencial, sobre todo porque la tendencia va in crescendo. Puede haber resistencias

políticas a complacer alguna de estas demandas, ya que, por ejemplo, el propio

urbanismo ha venido financiando a los partidos (y eso sin entrar en delitos relacionados

con la corrupción, especialmente el cohecho), mientras que la contratación tradicional

ha favorecido a los camaradas del poder adjudicador. Pero ningún buen servidor público

puede defender estas malas prácticas”.

De modo que podemos comenzar por implantar la ley de transparencia, o mejor, la

transparencia como premisa del gobierno abierto, de democracia real efectiva, el

verdadero fin del medio que debemos habilitar. Será mucho más fácil si antes hemos

implantado las leyes sobre administración electrónica, porque la prueba definitiva de

que son conceptos íntimamente relacionados, casi sinónimos, es la propia definición de

administración electrónica de la Comisión Europea:

«La administración electrónica es el uso de las TIC en las AAPP, combinado con cambios

organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos

democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas.»

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En los siguientes capítulos hablaremos de los aspectos jurídicos (ordenanza de

transparencia, LOPD, acceso a la información), organizativos (órganos internos;

colaboración externa, como la de la Diputación; órganos de tutela, como el Consejo de

Transparencia), técnicos (portales de transparencia, open data, interoperabilidad,

integración con el expediente electrónico) e incluso sociales (participación ciudadana,

RRSS) inherentes a dicha implantación.

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