LA ADMINISTRACIONPUBLICA

Revista de Administración PúblicaAutorizada como correpondencte.deZa. Clase por la D.G.C.. México, D. F.Ave. Country Club, No. 208México21.D. F.

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REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

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EDITORRicardo Martínez G.

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CONSEJO DE HONOR:

Gustavo Martinez Cabañas Andrés Coso

IN Die E

Pág.

1. PRESENTACIONOrnar Guerrero

SECCION 1. DISCIPLINA

7

1. La ciencia de la administración pública: tres problemasRobert Dahl 11

2. Un comentario a "La cienciade la administración pública"Herbert Simon 27

3. Relaciones entre la administración pública y otras ciencias socialesJosé R. Castelazo 33

SECCION 11. ENSEIiiANZA

1. La enseñanza de la administración pública en MéxicoErika Doring 45

2. Perspectivas de un plan modular en administración públicaUAM Xochimilco 53

3. Informe sobre el proyecto de creación de escuelas latinoameri­canas de economía y administración públicaFrederic Cleaveland, Manuel SánchezSarto y Benedicto Silva 65

SECCION 111. METODOLOGIA

1. El concepto de tipo ideal y la construcción de modelos para elcampoorganizacionalGildardo Campero 93

2. El problema del método en la investigación social y administrativaBeauregard González 103

Pág.

SECCION IV. INVESTlGACION

1. Programa Nacional Indicativo en Administración Pública (PRO­NIAP)CONACYT 119

2. Documento Básico Preliminar. Programa Nacional Indicativo enAdministración PúblicaCONACYT 127

PRESENTACION

Con este número da comienzo un nuevo plan de publicación de la Revista deAdministración Pública (RAPl. concebido para tratar temas importantes paralas Ciencias Administrativas a través de una composición monográfica. La ideaconsiste en abordar los tópicos más relevantes para el estudio Y la prácticade la administración pública, tomando como base uno o dos temas en los queconvergen los trtulos y contenidos de los artículos. De este modo, la Revistamuestra, en forma articulada, el tratamiento de un problema abordado desdesusángulos más relevantes.

El presente número materializa este propósito: su título. La administra­ción pública. Disciplina, enseñanza, metodologla e investigación, abordarelevantes aspectos de la acción gubernamental entendida como objeto deestudio de un alto grado de valor cientffico. Los citados problemas señalan laparticipación de destacados especialistas, nacionales y extranjeros, así comola compaginación de ensayos clásicos y actuales.

El Instituto Nacional de Administración Pública agradece a la Facultadde Ciencias Poi (tlcas y Sociales de la UNAM, la donación de los aruculos delos profesores Erika Doring y José Castelazo.

El Instituto Nacional de Administración Pública espera que la nueva co­lección de la RAP, que comienza con este número, sea de utilidad tanto paralos profesionales como para los estudiosos de la acción gubernamental.

SECCION 1. DISCIPLINA

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: TRES PROBLEMAS *

Robert Dahl

El esfuerzo por crear una ciencia de la admi­nistración pública a menudo ha llevado ala formulación de leyes universales o, máscomúnmente, a la afirmación de que dichas le­yes pueden ser formuladas en administraciónpública.' En un intento de hacer la cienciade la administración pública análoga a lascienciasnaturales, lasleyes,o leyesen potencia,son desposeídas de valores normativos, de lasdistorsiones causadas por la incorregiblepsiqueindividual y de los efectos presumiblementeirrelevantes del entorno cultural. A menudo searguye que los principios de la administraciónpública tienen una validez universal indepen­diente, no sólo de los fines morales o poi íticos,sino también de la personalidad frecuente­mente inconformista del individuo y delambiente social y cultural.

Quizás -ta expresión mejor conocida deesta clase es la de W. F. Willoughby. Aunquerehusó comprometerse en si era correcto

• El articulo apareció originalmente en PubUc eaministre­tton review Vol. VI'!. Núms. ;-2.1947. Traducción paraellNAP de Francisco Sampere y Pedro Corsi.

1 Ver, por ejemplo. F. Merson, "Public adrninistration: asclence", Publlc Administrarían 220 (1923); B.W. WalkerWatson "The elements of public edmlnlstratlon. A dog­matic introduction", Public Administraríon 397 (1932).Paper.on me science of administrarían, ed. by Gulick &Urwick, [lnstitute of Public Administration 1937); Cvr!lRenwick , "Public Administration: Towards a Sclence",The Australian Quarí.erly (March 1944J, p. 73.

designar a la administración como ciencia,Willoughby, sin embargo, afirmó que "enadministración hay ciertos principios funda­mentales de aplicación general análogos aaquellos que caracterizan acualquier ciencia."?

Una afirmación más reciente, y evidente­mente de igual influencia, es la pretensión deL. Urwick que "hay ciertos principios quegobiernan la asociación, de la misma formaque hay ciertos principios de ingeniería quegobiernan la construcción de un puente."3

Otros sólo arguyen que es posible descu­brir principios generales de aplicación amplia,aunque no necesariamente universal.' Deseguro, esta evaluación más modesta del papelde la administración pública, como estudio,no está, como afirmación abstracta, abierta a lacontroversia. Pero, incluso el descubrimientode estos principios más limitados, está impe­dido por los tres problemas básicos de valores,de la personalidad individual y del marco social.

2 PrincipIes of pubUc administratían {The Brookings lnsti­tution. (1927), Preface, p. lx.

3 Ver nota 12. infra. para cita y paráfrasis completos.

4 Esta es. me parece, la posición del Prof. Leonard O. White.Ver su "The meaning of principies in public administra­tlon". en "The frontiers of public edministretion", Uni­versitv of Chicego Press. 1936 po. 13·25.

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Administración P6blica y Valores Normativos

La primera dificultad en construir una cienciade la administración pública deriva de la fre­cuente imposibilidad de excluir consideracio­nes normativas, de los problemas de la admi­nistración pública. A la ciencia en cuantotal, no le concierne el descubrimiento o laaclaración de valores normativos; por cierto.es aceptado. si bien no universalmente. que laciencia no puede demostrar valores morales,que la ciencia no puede construir un puentesobre el abismo entre ser y deber ser.Mientras que la falacia naturalista siga siendoun obstáculo para los filósofos, igualmentedificultará el progreso de los científicos socia­les.

Mucho se podrá ganar si el contrabandoclandestino de valores morales en las cienciassociales se pudiera convertir en honesto co­mercio abierto. Los que escriben sobre admi­nistración públ icaa menudo suponen que estáncómodamente aislados de los tormentos de va­lores confrontados; por íocomún, sin embargo.están bastante preocupados por los fines en elmismo momento en que profesan no estarpreocupados por ellos. La doctrina de laeficiencia es un caso ejemplar; corre como unhijo a medias visible en la tela de la literaturasobre administración pública, como un objeti­vo dominante de la administración. HarveyWalker ha afirmado que "el objetivo de laadministración es asegurar el máximo benefi­cioso contemplado por la ley, con el mínimogasto de recursos sociales." El términorecursos sociales es suficientemente ambiguopara permitir casi cualquier interpretación,pero sugiere que el concepto general involu-

5 Publk Mlminiltntion. Farrar & A tnehart. 1937. p.S

crado es el de maximizar el producto mini­mizando el costo.

De la misma forma, muchos de los benefi­cios prometidos por la reorganización admi­nistrativa de los gobiernos de los Estados, sepresume seguirán de las mejoras propuestas enla eficiencia de la operación. No obstante,como Charles Hyneman ha observado aguda­mente, haya en un sociedad democrática otroscriterios que lasimple eficiencia de operación.'

Luther Gulick concede que la meta de la efi­ciencia está limitada por otros valores.

En la ciencia de la administración, seapública o privada, el bien básico es la efi­ciencia. El objetivo fundamental de laciencia de la adminstración es la realiza­ción del trabajo entre manos. con el me­nor gasto de recursos humanos y mate­riales. La eficiencia es así. el axioma nú­mero uno en la escala de valores de laadministración. Esto lleva a la adminis­tración a un confl icto aparente con ciertoselementos de la escala de valores de lapoi ítica, usando este término, sea en susentido científico o en susentido popular.Pero ambas, la administración pública yla poi (ttcs, son ramas de la ciencia poi í­tica, de forma tal que al final nos vemosobligados a mitigar el concepto puro dela eficiencia a la luz de la escala devalaresde la poi ítica y del orden social."7

El concluye, no obstante, que" estas interfe­rencias con la eficiencia no eliminan deninguna forma a la eficiencia como el valorfundamental sobre el que puede erigirse laciencia de la administración. Ellas sirven paracondicionar y complicar, pero no paracambiar

6 ,.Administrative Beorgenizetlcn", The Jour".1 of Pollt«:'.62·65 (19391.

7 (}p. eit pp. 192·193.

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el único criterio último de valor en adminis­tración. ".Está lejos de ser claro lo que Gulick quieredecir con interferencias con la eficiencia,causadas por valores poi íticos esenciales quepueden condicionar y complicar, pero nocambian el único criterio último de la efi­ciencia como el objetivo de la administración.¿Es la eficiencia la meta suprema, no sólo dela administración privada, sino también de laadministración pública, como Gulick sostie­ne?Si esasí, ¿cómo puede uno decir, como lohace Gulick, que "hay... arreglos altamenteineficientes como Consejos de ciudadanos opequeños gobiernos de educación"? ¿Por quéhablar de la eficiencia como el "único criterioúltimo de valor en la administración" si no esúltimo; si, por decir, en un conflicto entre laeficiencia y el dogma democrático (para usarla expresión de Gulick], éste debe prevalecer?¿Debeestedogma prevalecersolamente porquetiene mayor fuerza poi ítica y social detrás desí, que el dogma de la eficiencia? ¿Odebe pre­valecer porque tiene, en algún sentido, mayorvalor? ¿Cómo pueden discriminar los adminis­tradores y los estudiantes de administraciónpública entre aquellas partes del dogma demo­crático que son estratégicas y, por tanto, quedeben prevalecer en cualquier conflicto con laeficiencia, y aquellas otras que son esencial­mente intrusiones subordinadas, irrevelantes oincluso falsas en la hipótesis democrática?¿Qué es la eficiencia? Belsen y Dachau fueroneficientes de acuerdo a una escala de valores.y en cualqu ier caso, ¿por qué es la eficienciael criterio esencial? ¿De acuerdo a qué y a laescala de valores de quién, la eficiencia estácolocada en los más altos pedestales? ¿No

8 o« ctt., p. 193.

es el culto a la eficiencia en sí mismo una ex­presión particular de un juicio de valor espe­cial? ¿No arranca, acaso, de un modo depensar y de una hipótesis moral especial quedescansa en una distinción agudaentre fines ymedios?Los problemas básicos de la administraci6npública como disciplina y ciencia en potencia,son más ampl ios que los problemas de la meraadministración. La preocupación necesaria­mente másamplia de un estudio deadministra­ci6n pública, en contraste con administraci6nprivada, inevitablemente enreda los problemasde la administración pública en los lazos de lasconsideraciones éticas. Así, el embrolladoasunto del derecho de los funcionarios públi­cos a la huelga, difícilmente puede ser contes­tado sin una premisa normativa tácita dealgúntipo. Una respuesta pragmática essatisfactoriaen tanto nadie recurre a la cuestión de losderechos involucrados. Y resolver la cuestiónde los derechos recitando únicamente lasnor­mas legales al respecto, es evadir el asuntoentero; es confesar que debe buscarse unarespuesta a este problema vital del personalpúblico en otro lugar, que con los estudiososde la administración pública. Es más, si uno secontentara con dejar descansar su propio casoen derechos legales, sería imposible reconciliaren una única ciencia de la administraci6n pú­blica los diversos aspectos legales e institucio­nales del derecho a la huelga en Francia,Inglaterra y los Estados Unidos.La gran cuestión de la responsabilidad, cier­tamente central en estudio de la administraciónpública una vez que se le ha levantado por en­cima del nivel de disquisición académica en lagestión de una oficina, seapoya en último tér­mino en alguna definición de fines, metas yvalores, de la sociedad. El agudo conflictoentre puntos de vista sobre responsabilidad

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expresados hace varios años entre Carl Fried­rich y Herman Finer, resultó de interpretacio­nes básicamente diferentes de la naturaleza ylos objetivos del gobierno democrático. Fried­rich supuso de manera tácita ciertos valores ensu discusión de la importancia de la verificacióninterna del burócrata, como instrumento decontrol. Finer enfocó claramente los valoresno expresados de Friedrich y en una críticaacalorada dudó de su compatibilidad con la fedemocrática."

Es difícil, por otra parte, escapar a la conclu­sión que gran parte del debate sobre legislacióndelegada y adjudicación administrativa, tantoen este país como en Inglaterra, en realidadderiva de un conflicto no aparente entre obje­tivos. Aquellos para quienes es anatema laregulación y el control de la economía, sehanopuesto con considerable consistencia al creci­miento de la legislación delegada y a laexpansión de los poderes de los tribunales

administrativos; sin duda a partir de la convic­ción que los derechos y privilegioseconómicospreviamente existentes están más seguros enlascortes que en los tribunales administrativos,mientras que aquellos que apoyan esta expan­sión de poder y técnicas administrativas gene­ralmente también favorecen una mayor regu­lación y control económicos. Gran parte deldebate que se ha formulado en términos demedios debería ser evaluado con mayor pro-

9 C.J. Prtedrtch. "Publlc poticy ano the nature ct adminis­trative responsabllttv". en Publlc Poticv, Hervaro Universi­tv Press 1940; Herman Finer. "Adrninistratlve responsatii­lity in democratic government .• Public samtnistretion re­lIiew.335 (1940-41). Ver también la formulación inicial deFrledrich. que encendió la disputa. "Responsible govern·ment service under the american constitutlon". enProblems ot the ameran pub/k Ii8rvice. McGraw-HiIIBook Ca .. 1935; la respuesta de Finer a Friedrich en 51Political Science Quarterly 582 (1936).

piedad como un conflicto sobre los objetivosgenerales sociales.Uno puede sostener justificadamente que lafunción de una ciencia de la adminstraciónpúbl ica no es la de determinar fines, sino idearlos mejores medios para los fines establecidospor aquellas agencias de gobierno encargadasde la fijación de poi íticas sociales. Podría ar­gumentarse que la ciencia de la administraciónpública sería totalmente no normativa y quesus doctrinas, una vez aclarados los fines, po­drían aplicarse con igual validez en cualquierrégimen, democrático o totalitario. "Díganmelo que desean conseguir" podría decir el cien­tífico de la administración pública, "y yo lesdiré cuales métodos administrativos son losmejor concebidos para sus propósitos".Hasta este punto de vista tiene dificultades,puesto que en la mayor parte de lassociedades,en particular en lasdemocráticas, los fines confrecuencia están en disputa; rara vez están de­terminados clara e inequ ívocamente. No pue­den ser distinguidos nunca con claridad finesy medios, pues los fines determinan los mediosy a menudo los medios, por último, determi­nan los fines.10

El estudioso de administración pública nopuede evitar una preocupación en relación a losfines. Lo que él debe evitar es el error de noexplicitar los fines o los valores que forman elfundamento de su doctrina. Si fueran consis­tentemente expuestos los propósitos y lasconsideraciones normativas, resultaría una ga­nancia neta para la ciencia de la administraciónpúbl ica. Pero el rehusar reconocer que el estu­dio de esta disciplina debeestar fundamentadoen alguna aclaración de fines, es perpetuar el

10 Ver la discusión de Aldous Huxte en End an mena,Harper & Sras.. 1937; y Arthur Koestter , The Yogi andthe commiuar (Mac-Millan Ca .. 1945).

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galimatías de la ciencia en el área de los pro­pósitos morales.

Una ciencia de la administración pública puedeproceder, por tanto, sobre estos lineamientos:

1. Estableciendo una hipótesis básica. Unaciencia no normativa de la administración pú­blica puede descansar sobre una hipótesis bá­sica que haya removido los problemas éticosdel área cubierta por la ciencia. La ciencia dela administración pública comenzaría dondelas hipótesis básicas terminan. Uno podríadiscrepar con las suposiciones morales ometafísicas en la hipótesis básica; pero todoargumento normativo tendr ía que ser llevadoa ese nivel y no al nivel de la ciencia. La cien­cia, como tal, no tendría contenido ético.¿P{)dría ser creada una hipótesis básica tal?Para este escritor, el problema aparece cargadocon enormes y quizá insuperables dificultades;sin embargo, no es probable que una cienciade la administración pública sea jamás posiblemientras no se haya dado este primer paso.

2. Condicionando los fines honestamente. Al­gunos problemas del servicio público, como elde la responsabilidad, evidentemente nopuede ser divorciados de ciertos fines impli­cados en una sociedad atendida por los servi­cios públicos. Si esto escierto, no puedehabernunca una ciencia universal de la administra­ción pública, mientras las sociedades y losEstados varíen sus objetivos. En todos loscasos en donde los problemas de la adminis­ción pública seencuentran inherentemente re­lacionados a fines y propósitos sociales especí­ficos, lo más que se puede hacer es forzar aldescubierto todas lassuposiciones normativas,y no dejarlas yacer medio escondidas en lajungla de los hechos llevando a la destruccióndel incauto.

ADMINISTRACION PUBLICAY COMPORTAMIENTO HUMANO

Un segundo problema mayor surge del hechoineludible de que la ciencia de la administra­ción pública debe ser un estudio de ciertosaspectos del comportamiento humano. Enefecto, hay partes de la administración públicaen lascuales el comportamiento humano puedeser ignorado tranquilamente; quizá sea posiblediscutir asuntos de contabilidad y contraloríagubernamental sin considerar demasiado lascaracterísticas del comportamiento de loscontadores y auditores gubernamentales. Sinembargo, la mayor parte de los problemas dela administración pública giran en torno asereshumanos; y el estudio de la administraciónpública debe ser, por tanto, esencialmente elestudio de los seres humanos tal y como secomportan, y como se pueda esperar o prede­cir que se comporten bajo circunstanciasespeciales. Lo que demarca el área de laadministración pública, de lascorrespondientesa la psicología, la sociología o las institucionespoi íticas, es su interés por el comportamientohumano en el área de los servicios prestadospor las agenciasgubernamentales. 1 1

El interés por el comportamiento humanolimita en gran parte la potencialidad inmediatade una ciencia de la administración pública.

11 Véase la excelente y útil distinción entre Estado. gobiernoy administración, de Ernest Barker en The dell8loPment01 public servicesin Wesrern Europe, 7660-7930 (OxfordUniversitv Press 1944), página 3. Administración "es lasuma de personas y cuerpos que se encuentran ocupados.bajo la dirección del gobierno. en resolver los servicios pú­blicos ordinarios que deben ser atendidos diariamente. siel sistema legal y las obligaciones y derechos están correc­tamente formulados. Todo derecho y obligación implicaun correspondiente servicio; y mientras más se multipl iqueel Estado. los derechos y los deberes. más se deberán mul­tiplicar los servicios necesarios de sus funcionarios públi­cos", Véase también León Duqult. Law in the modernstste B.W. Huebsch. 1919. Ch. 11.

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Primero, disminuye la posibilidad de usar pro­cedimientos experimentales; y el experimento,aunque quizá no indispensable para el métodocientífico, es de gran ayuda. Segundo, esemismo interés por el comportamiento humanolimita seriamente la uniformidad de los datos,ya que el punto de referencia es el diferenciadoy muy variable hombre o mujer. Tercero, por­que los datos concernientes al comportamientohumano constituyen una masa increíblementenueva y compleja, la parte correspondiente ala preferencia de lo observado es exageraday las posibilidades de una verificación inde­pendiente se encuentran disminuidas. Cuarto,el interés por los actos humanos debilita laconfiabilidad de todas "las leyes de la admi­nistración pública", ya que se conoce dema­siado poco de los resortesque mueven la acciónhumana para asegurar, con exactitud, o por lomenos con una alta probabilidad, las predic­ciones sobre la conducta del hombre.

Todos estos puntos débiles han sido señala­dos con tal frecuencia al ser discutidos losproblemas de las ciencias sociales, que no de­bería ser necesario repetirlos aquí. Y, sinembargo, muchas de las leyes de la adminis­tración pública, así como muchas de laspretensiones de una ciencia de la administra­ción pública, derivan de suposiciones acercade la naturaleza del hombre que a esta fechason débilmente sustentables.

El campo de la teoría organizacional sirve deejemplo extremo, ya que es particularmenteen él en donde la naturaleza del hombre escon frecuencia perdida de vista en las intermi­nables discusiones sobre las formas organiza­cionales idealizadas y abstractas. En estedesarrollo, los que han escrito sobre adminis­tración pública han sido fuertemente influidospor el carácter racional que el capital ismo haimpuesto en la organización de la producción,

habiendo ignorado las características irracio­nales del hombre mismo.

El capitalismo, en especial en su formaindustrial, fue esencialmente un intento paraorganizar la producción por medio de linea­mientos racionales. En la organización delproceso productivo, el empresario buscódestruir las viejas prácticas y normas restricti­vas del feudalismo y del mercantilismo; liberarel proceso productivo del conjunto de métodosy técnicas heredados que caracterizaban a losgremios y a los trabajadores del medievo;en resumen, organizar la producción de acuerdo aconceptos racionales, en lugar de los tradicio­nales. En combinación con un nuevo ideal deadquisición, este enfoque racional de la pro­ducción transformó no sólo todo el procesoeconómico, sino la sociedad misma. El rápidocrecimiento de la mecanización, la rutina y laespecialización en el trabajo, siguió incremen­tando la cualidad técnicamente racional de laproducción capitalista. Era quizá inevitableque surgieran conceptos que subordinaran ca­prichos individuales y discrepancias con losrequerimientos ordenados del proceso produc­tivo, ya que fue esta misma subordinación laque llevó a cabo el reemplazamiento de lasinstituciones feudales y mercantilistas, por elcapitalismo. La organización (pero no el con­trol) de la producción se convirtió en el interésdel ingeniero; y debido a las prácticas restric­tivas autorizadas por la tradición, las normasprotectoras de los gremios. las regulacionesbenevolentes de la monarquía mercantilista, eincluso los idealesno adquisitivos del individuohabían sido borrados, por lo que ya era facti­ble organizar la producción sin mucha consi­deración hacia la personalidad individual va­riable de aquellos involucrados en el procesoproductivo. El proceso productivo que para elartesano medieval era tanto medio como finen sí, se convirtió solamente en un medio.

DISCIPLINA 17

Al fin, por supuesto, hombres como Taylorproveyeron una base teórica imponente paraconsiderar a la función como la verdadera ba­se de la organización, basándose en la distribu­ción y la especialización lógica del trabajo.

Hombres como Urwick modificaron y conti­nuaron adelante el trabajo deTavlor, habiendoinfluido fuertemente en este proceso a los es­critores de la administración pública. Urwickproveyó una base para una genuina ciencia dela administración. "Debe haber principios-escribió- que gobiernen el ordenamiento de laasociación humana de cualquier tipo. Estosprincipios pueden ser estudiados como unasunto técnico, independientemente del pro­pósito de la empresa, del personal que lacompone o de cualquier teoría constitucionalpoi ítica o social, subyacente a su creación. ,,' 2

Y luego, "Cualquiera que sea el motivo quesubyace a la persistencia de las malas estructu­ras essiempre másdoloroso al mayor número,que una buena estructura." 3

Generalizaciones arrasadoras como éstadieron la promesa de un conjunto deprincipiosuniversales: es decir, una ciencia. Eraimposibleque los estudiosos de laadministración públicanorteamericana no fueran impresionados.

'2 lo Urwick , "Orqanization as a Technical Problern". Papef'on the science of administratían, página 49. Véase tambiénsu "Executille decentralizafion w;th funct;onal coordlne­tion", Pub/ic Administratían 344 (1935). en el cual agrega:"algunos axiomas de la organización", entre otros el que"hay ciertos principios que gobiernan la asociación deseres humanos para cualquier propósito. así como hayciertos principios de ingeniería que gobiernan la ccnetruc­ción de un puente. Tales principios deberían tener priori­dad sobre todas las consideraciones tradicionales. persona­les o políticas. Si éstos no son observados, la cooperaciónentre los interesados será menos efectiva de lo Que deberíaser al realizar el propósito para el cual hayan decididocooperar. Esto sería un desperdicio del esfuerzo "Véasetambién esfuerzo", su crítica de la "falacia del hombrepráctico", página 346.

13 Ib;d.. p. 85

Aparte del hecho de que Urwick ignoró todolo relacionado con los fines, está claro quetambién propuso (aunque en ningún lado esta­blece qué clase de personalidad humana sugie­re) un individuo responsable y esencialmenteracional; presupuso individuos que aceptaríanla organización lógica y que (por razones irre­levantes e irracionales) no se rebelarían encontra de ella o la reemplazarían calladamentepor una organización de tipo informal, másapropiada a sus necesidades de personalidad.Urwick debe haber supuesto esto, ya que sihay una gran cantidad de irracionalidad en elcomportamiento humano, una estructura or­ganizacional formada con base a lineamientoslógicos puede en la práctica frustrar, enojar yamargar a su personal.

En contraste, una organización no basada enla lógica de principios orqanizacionales, puedeutilizar en mejor forma la personalidad pecu­liar y variada de sus miembros. ¿Hay algunaevidencia que sugiera que en tal caso la organi­zación lógica logre su propósito en algúnsentido, mejor o más eficientemente que laorganización que adapte las necesidades de lapersonalidad a los propósitos de la organiza­ción?'4 ¿En base a qué clase de evidencia es-

'14 Véase la excelente definición de John M. Gaus: Organiza­ción es el ordenamiento del personal para facilitar el cum­plimiento de algunos propósitos acordados, por medio dela asignación de funciones y responsabilidades. Es la rela-­ción de esfuerzos y capacidades de los individuos y losgrupos, comprometidos en una tarea común, de tal formade asegurar el objeto deseado con la menor fricción y lamayor satisfacción Para aquellos para quienes la tarea esrealizada y para aquellos comprometidos en la empresa....ya Que la organización consiste en gentes relacionadas encierta forma debido a un propósito humanamente evolu­cionado, está claro Que deberte ser flexible más Querfqido.Será necesario un constante reajuste debido a las persona­lidades y a otras fuerzas naturales. y a las situacionesimpredecibles aparecidas en estasoperaciones". "A Theoryof organization in public administration", en The tron­tiers ofpublic administratíon, pp. 66-67.

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tamos obligados a suponer que fa racionalidadde la estructura organizacional dominará sobrela irracionalidad del hombre?

De manera definitiva la pretensión de queun sistema de organización es más racional queotro, y por lo tanto mejor, esválido sólo: al silos individuos son dominados por la razón ob) si son tan completamente dominados por elproceso técnico (como en la línea deensamble)que sus preferencias individuales puedan serignoradas sin preocupación. Sin embargo,mientras que la última suposición puede seraplicada a la industria (asunto de duda consi­derable). tiene poca aplicación a la adminis­tración pública, donde los procesos técnicosson, en conjunto, de una importancia bastantesubordinada. En lo que a la primera suposiciónrespecta, ésta ha sido desacreditada por todoslos descubrimientos de la psicoloqla moderna.La ciencia de la organización ha aprendido de­masiado de la industria y no lo suficiente deFreud.

Mientras más han pasado los escritores de laadministración pública del aula a la oficina deun administrador, más han cedido los princi­pios universales de Urwick. Ya en 1930, HaroldLasswell, en un trabajo pionero, describe loselementos irracionales e inconscientes del ad­ministrador exitoso y del fracasado.' s Mien­tras tanto, experimentos en la planta de Haw­thorne de la Western Electric Company fueronindicando, fuera de duda, que laspersonalida­des individuales y lasrelacionessociales ten íangran efecto aún en los trabajos de rutina de laindustria. El incremento en la producción erael resultado de "la organización de las relacio­nes humanas, másque de la organización de las

15 Psychopathology and politics, University of ChicagoPresa. 1930. Ch.8 "Polltlcal Aominlstrators".

técnicas."! Urwick había dicho (con poca oninguna evidencia): "la idea de que lasorgani­zacionesdeberían formarse alrededor yajusta­das a las idiosincracias individuales, más que alos individuos debería adaptarse a los reque­rimientos de los sólidos principios de la orga­nización, es tonta..." El experimento deHawthorne demostró contrariamente que " ...ningún estudio sobre situaciones humanas quefalle en tomar en cuenta las rutinas sociales nológicas, puede esperar un éxito práctico".' 7

En 1939, Leonard White habilitó el principiode la subordinación de los individuos a laestructura, añadiendo la frase salvadora del eco­nomista neoclásico: A la larga, hasta qué

16 L.J. Henderson. T.N. Whitehead y Elton Mayo. "Theeffects of IOcial envioronment", en Pape,., on the a::itmeeof administrarían, página 149. No tiene ningún valor queeste ensayo. correctamente interpretado contradiga lassuposiciones implícitas de cada uno de los otros enseayosde este volumen; es el único estudio totalmente empíricoen el volumen.

17 Urwick, op. cit.. página 85. y Heoderson. tlt. al.. página155. Urwick ha armado un falso dilema que hace su solu­ción más persuasiva. En realidad. la decisión no es entre: a)subordinar toda la estructura organizacional a las persona­lidades individuales, lo que realmente podr(a llevar al caos,o b] forzar todas las personalidades dentro de una estruc­tura orqenizacional abstractamente correcta que podría(y con frecuencia lo hace) llevar al desperdicio y a la frtc­ción. Existe una tercera elección, el empleando la estruc­tura y laspersonalidadesorganizacionales para la realizacióndel propósito. Excluyendo el propósito. Urwick efectiva­mente ha hecho la organización un fin en sí. Un ejércitode la organización puede ser organizado con rnés eficien·cia (de acuerdo a los principios abstractos orcanlzaclone­les) que la estructura poi Itlca del Estado democrático; peronadie, con excepción de un autoritario, es de esperar quesostenga que es una organización superior a excepción delos propósitos que le han sido dtnignadol para rBlo/lI6r.Ahora bien, una vez que se ha admitido el elemento delpropósito. la fácil generalización acerca de los principiosorganizacionales no se convierte en difícil sino en lmposi­ble; y la aceptación de presupuestos, especíatmente en elcaso de la administración pública, es una clara declaraciónde fines y propósitos,

DISCIPLINA 19

punto es deseable reorganizar la estructurapreferentemente a reemplazar al personal,es unasunto de la práctica a determinar a la luz decasos especiales. A la larga, la necesidad de unaorganización sólida requiere del ajuste delpersonal a ella, más que el sacrificio de lasrelaciones normales de organización a las ne­cesidades o capricho de los individuos. "18

En el mismo año, Macmahon y Millett fue­ron más allá de los principios deductivos acos­tumbrados en la teoría de la administraciónpública haciendo un verdadero estudio biográ­fico de un cierto número de administradoresfederales.1 •

En los textos másrecientes sobre administra­ción pública, la importancia de la personalidades francamente admitida: ..."la investigaciónadministrativa -dicen los autores- no buscasu fin en la formulación de reglas o ecuacionesmecánicas, a las cuales el comportamiento hu­mano debe amoldarse. Más bien, busca elordenamiento sistemático de las funciones ylas relaciones humanas de tal forma que lasdecisiones orqanizacionales puedan y sean ba­sadas en la certeza de que cada paso tomadosirva realmente al propósito de la organizacióncomo un tooo.'?" Y así, todo un capítulo deeste texto está dedicado a las organizacionesinformales, esas relaciones que frecuentementedominan la estructura formal de la orqaniza­ción.

Así, por medio de un camino largo y circuns­pecto, el hombre ha sido conducido por lapuerta trasera y readmitido a la respetabilidad.Es conveniente exilar al hombre de la ciencia

18 Leonard Wh ite. Introduction to the study o, púbtic eami­nistratíon Mac-millan Co~,1939. p. 38.

19 A.W. Macmahon y J.D. Millet. FederalAciministratofe, Co­lumbía University Press. 1939.

20 Frttz Morstein Marx, ElfJments of public administrarían.Ed. Prentice-Hall. 1946 o, 49.

de la administración pública; es más sencilloolvidarlo y escribir con precisión científica,que recordarlo y ser maldecido por su irnpre­decibilidadalocada. Ahora bien.su exclusión setornará en realidad estéril, sin valor y esencial­mente irreal.

Si alguna vez debe existir una ciencia de laadministración pública, ella debe derivar deun entendimiento del comportamiento humanoen el área demarcada por las fronteras de laadministración pública. Esta área, para estarseguros, no puede nunca estar claramente se­parada del comportamiento humano en otroscampos; todas las ciencias sociales son depen­dientes de las motivaciones del hombre y desus respuestas. Ahora bien, el terreno de inte­rés peculiar para una ciencia prospectiva de laadministración pública, es esa amplia regiónde los servicios administrados por el gobierno;mientras las múltiples motivaciones y accionesen esta amplia región no hayan sido exploradasy convertidas en predecibles, no puede haberciencia de la administración pública.

Es más fácil definir esta área en el espacio,que en la profundidad. Uno puede restringirarbitrariamente la ciencia prospectiva de laadministración pública a cierta región de laactividad humana; pero no se puede decir concerteza qué tan profundamente debe minarseesta región, con el fin de descubrir sussecretos.

¿Debe entenderse por este interés en elcomportamiento humano, que el investigadorde la administración pública deber ser un psi­quiatra o un sociólogo? ¿O debe, más bien,significar que al investigar el comportamientohumano el investigador debe ser capaz de usarlos estudios de los psiquiatras y de los soció­logos? La necesidad de la especialización -unanecesidad que la misma ciencia parece imponera la investigación humana- sugiereque la últimaalternativa debe ser la respuesta pragmática.

20 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

El desarrollo de una ciencia de la adminis­tración pública, implica el desarrollo de unaciencia del hombre en el área de los serviciosadministrados por el público. Tal desarrollono puede ser logrado meramente por laconstante y reiterada aseveración de que laadministración pública ya es una ciencia. Nopodemos lograr esta ciencia creando un"hombre administrativo" mecanizado, unmoderno descendiente del hombre racionaldel siglo XVIII, cuya existencia sólo seencuentra en los libros de administraciónpública y cuya única actividad es la estrictaobediencia a "la ley universal de la cienciade la administración".

La Administración Pública y su Marco SocialSi conocemos especialmente poco acerca de"el hombre administrativo"como un indivi­duo, quizá conozcamos aún menos acercade él como un animal social. Ahora bien,no podemos permitirnos el ignorar la relaciónentre administración pública y su marco social.

Ningún antropólogo sugerirla que el princi­pio social extraído de una cultura específicaes posible de ser transmitido sin cambio a otracultura; las descripciones de Ruth Benedictacerca de los Indios Pueblo de Zuñi, de losMelanesios de Dobu y de los Indios Kwakiutlde la Isla de Vancouver, dejan poca dudaacerca de que las culturas pueden ser integra­das sobre lineamientos tan distintos como paraser casi incomparables." 1 Aunque los estados­nación de la civilización occidental no tienenpor ningún concepto culturas tan completa­mente contrastantes como los nativos de Zuñi,

21 Véase la discusión fragmentaria pero reveladora sobre lasdiferencias nacionales en Human Narure and EnduringPesee [Third Yearbook of the Socletv for the Psvcholoql­cal Study of Social Issuesl Gardner Murphv. ed. (HoughtonMifflin, 1945).

Dobu y la Isla de Vancouver, de todos modospocos científicos poi íticos sostendrían que unprincipio de organización política extraído deuna nación podría ser adoptado con el mismoéxito por otra; se argumentaría débilmente queel federal ismo tiene en todas partes la mismautilidad o que el mismo Estado unitario seríaigualmente viable en Gran Bretaña, que en losEstados Unidos, o que el sistema presidencialamericano operaría sin cambios en Francia oen Alemania.

No deber ía de haber razón alguna para su­poner que el principio de la administraciónpública tiene la misma validez en cualquier es­tado-nación, o que las prácticas exitosas de laadministración pública en un país debieran serexitosas en diferentes medios sociales, eco­nómicos y poi íticos.

Un estado-nación, en particular, incorporalos resultados de muchos episodios históricos,traumas, fracasos y éxitos que, a su vez, hancreado hábitos particulares, costumbres, tra­yectorias institucionalizadas de conducta,Weltanschauungen, e incluso "psicologías na­cionales".22 No se puede suponer que laadministración pública pueda escapar a losefectos de este condicionamiento; o que es encierto modo independiente y aislada de la cul­tura o del marco social en el que se desarrolla.Así como se va ganando terreno por un estudiocomparativo del gobierno, basado en el respetodebido a las diferenciasen los medios poi ítico,social y económico de los estados-nación, elestudio comparativo de la administración pú­blica irá haciéndose recompensante. Noobstante, los aspectos comparativos de laadministración pública han sido ignorados ple-

22 [bid la discusión fragmentaria. pero no reveladora. sobrelas diferencias nacionales en Human Nature and EnduringPasee (Third Yearbook of the Socletv far the Psychologi­cal study of social Issuesl. GardnerMurphy Ed. (HoughtonMifflin, 1945).

DISCIPLINA 21

namente; en tanto el estudio de la administra­ción pública no sea comparativo, lasdemandaspor "una ciencia de laadministración pública"suenan más bien huecas. Es concebible quehaya una ciencia de la administración públicanorteamericana, una ciencia de la administra­ción pública británica y una ciencia de laadministración pública francesa; pero zpuedehaber "una ciencia de la administración públi­ca" en el sentido de un cuerpo de principiosgeneralizados, independientes de sus marcosnacionales peculiares?

Hoy en día nos encontramos ante una igno­rancia casi total de la relación existente entrelos principios de la administración pública ysus marcos generales. ¿Puede ser afirmado,con seguridad, con base en los conocimientosexistentes sobre la administración públicacomparada, que hay algún principio indepen­diente de su medio ambiente especial?

La discusión sobre una clase administrativaen el servicio civil, proporciona un ejemplo útilsobre lasdificultades de cualquierenfoque queno se apoye en un examen profundo de lasdi­ferencias del desarrollo y del medio ambiente.

Los beneficios y méritos de la clase adminis­trativa británica llevaron en algunas ocasionesa los estudiosos de la administración públicanorteamericana a sugerir el desarrollo de unaclase administrativa en el servicio civil norte­americano; sin embargo, proposiciones de estetipo rara vez dependieron de una comparaciónprofunda de los factores históricos que hicie­ron de la clase administrativa británica un logroexitoso, que podría o no podría ser duplicadoacá. Así, Wilmerding llegó prácticamente aproponer la transferencia detallada de todoslos elementos del servicio civil británico a losEstados Unidos; aunque no basa expl (clta-

mente su proposición en experiencias británi­cas, a excepción de unas pocas ocasiones,siguen las prácticas británicas con una fidelidadcasi completa."! Asimismo, White por la crea­ción de "un cuerpo administrativo" bajo loslineamientos de la clase administrativa britá­nica, sugirió que la reforma del servicio civilen Inglaterra, así como la creación de unaclase administrativa británica, fueron logradosen poco más de dos generaciones; por lo queaprovechando la experiencia británica, argu­menta, deberíamos ser capaces de lograr dichareforma en un tiempo aún más corto.i " Yaque el tema de una clase administrativa esquizá el caso más sobresaliente en el cual losescritores norteamericanos dedicacos a laadministración pública emplearon el métodocomparado, al grado de hacer uso de la expe­riencia exterior, vale la pena hacer un breveanálisis para descubrir algunos de los proble­mas de una "ciencia de la administración pú­blica", ya que sacan claramente a la luz lasdificultades fundamentales provenientes deobtener conclusiones universales a partir delas instituciones de cualquier país; y, al mismotiempo, delinear claramente el problema co­rrelacionado con la comparación de institucio­nes de diversos países, con el objeto de derivarprincipios generales del mayor número posiblede experiencias.

23 Lucius Wilmerding, Jr. Government by meritMacgraw-HillBook Co. 1935.

24 "El servicio civil británico, que a la fecha todo el mundoadmira, pasó por cerca de 20 años de transición antes deque sus servicios hubieran sido correctamente establecido.Debemos, sin embargo, necesitar diez años de crecimientoconstante, conscientemente dirigido y planeado, para po­ner en funcionamiento un nuevo cuerpo administrativo, yes probable que otros diez años más, antes que se encuen­tre totalmente instalado".Government career service University of Chicago Press.1935. o.a

22 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

La dificultad central de lasgeneralizacionesuniversales puede ser indicada en esta forma:una clase administrativa basada en el méritodescansa en cuatro condiciones. Todos estosprerrequisitos estuvieron coincidentementepresentes en la mitad del siglo XIX en Inglate­rra, y ninguno de ellos se encuentra presente,en la misma forma, aquí.

Primero, una clase administrativa de tipobritánica se basa en la aceptación poi ítica ge­neralizada de la idea de la jerarqu ía. Estaaceptación en Gran Bretaña no fue el productode 40 años; fue el resultado de cuatro centu­rias. No es mucho decir, que fueron cuatrosiglos durante los cualesel servicio público fuela prerrogativa particular de la clase superior,quien hizo posible la estructura del serviciocivil jerarquizado. La monarquía Tudor se ha­bía apoyado sobre la combinación del poderde la corona administrada por el Rey, pormedio de representante de la clase media altay el de las clases profesionales en los pueblosy los recientemente creados miembros de laclase media en el campo; la autoridad Tudorfue, por tanto, efectivamente derivada de laal ianza del Rey y las clases medias altas de lasciudades. Cualquiera que hayan sido los logrosdel proyecto de reforma de 1832 respecto acolocar abiertamente la oligarqu ía urbana enlas oficinas administrativas, nadie en GranBretaña tuvo muchas ilusiones acerca de uncambio en la estructura jerárquica de la poi í­tica y de los servicios públicos. Lasclases me­dias altas no fueron más decididas de lo quefue la clase media del siglo XVIII en abrir laspuertas del servicio públ ico y de la poi ítica ala "chusma". De todo este largo bagaje histó­rico, salió la idea de una clase administrativa.Las premisas poi íticas calladasde estos gruposdominantes de la nación, reflejan una estruc­tura jerárquica social, económica y poi ítica de

la Gran Bretaña; el argumento, tan presenteen la escena americana, de que una clase admi­nistrativa es no-democrática, no desempeñóningún papel real en la mitad del siglo XIX enInglaterra.

Bien podríamos preguntarnos si sería tanfácil de crear una clase administrativa en cual­quier sociedad, como la americana, en la quela igualdad se encuentra tan firmemente fun­damentada como un dogma político; pordeseable que esa clase pudiera ser, y por pocoque pudiera en realidad violar los ideales de­mocráticos, nos vemos en la necesidad dedudar qué tan posible es en la poi (tica norte­americana la creación abierta de esa éliteadrnirustrativa.P" De una o de otra forma, laidea debe ser ajustada al marco especial delos Estados Unidos y no puede ser simple yligeramente trasplantada de la Gran Bretañaa este pa{S2 6 Segundo, la idea de una clase

25 Significativamente, el más reciente estudio de reforma delservicio civil norteamericano dice: "no recomendamos laformación de un cuerpo administrativo especialmenteorganizado para el cual se proponga un tipo especial deselección y entrenamiento". Heport ot President's Com­mittee on Civil Servlce Improvement (governmentPrinting Offiee, 19411. página 57. En cambio. el comitérecomienda Que "todos los puestos cuyos trabajos seanadministrativos por naturaleza en grados CAF-l1 . p-4, Ymás elevados sean identificados como un grupo ocupaclo­nal dentro de la estructura de clasificación existente".Este es un paso digno de tomarse en cuenta hacia unintento de obtener las ventajas de una clase administra­tiva, dentro del marco de las costumbres e institucionesamericanas. Es, por tanto. un gran avance sobre las propo­siciones anteriores en el Report of the Commision of/nquiry on Public Service Penonne/, Bett8r GOllflTnmentPerlOnnB/ (MacGraw-Hill Book Co., 1935>' que recomen­daba la creación de una clase administrativa diferente.p.30

26 Este era el punto central. dicho en términos más esoecrñ­cos. de la crttlce de Lewis Meriam sobre la idea de uncuerpo administrativo. Véase su excelente Public Serviceand 6/JBCia/ training Universttv of Chicago Press. 1936.

DISCIPLINA 23

administrativa descansa sobre un sistemaescolástico que crea educados no especializa­dos así como un sistema de reclutamientoque los selecciona. Con demasiada frecuencia,la tendencia ha consistido en reclutar a perso­nas con entrenamiento general, más que apersonas especializadas para un "cuerpoadministrativo", sin resolver el problema pn­mario de producir tales "generalistas" en lasuniversidades. El sistema escolar públicobritánico y las universidades, han estado porlargo tiempo dominados por el ideal delgentil hombre educado; y por siglos han lo­grado un admirable éxito en producir .Ia ment~

"qeneralista", aun cuando esa mentalidad estaaparentemente alimentada por materias espe­cializadas.

Una peculiar paradoja británica consiste enque las personas de una elevada habilidadgeneral, son reclutadas para el servicio civilpor medio de exámenes que valoran en formaelevada especilidades tales como lenguas clá­sicas y las matemáticas. En tanto que estepaís tiene un ideal educacional (asunto delcual este escritor habla con gran azoro),parece serel ideal del especialista. Además, estoes mucho más complejo que una mera cuestiónde educación; en principio es un problema decostumbres sociales que dan al especialista unprestigio y una utilidad social que ningunapersona de educación general puede tener. Queel proceso de reclutamiento ha sido forzadopara adaptarse a la especialidad educacionalcaracterística de las universidades norteameri­canas (uno podría aún decir del modo de vidaamericano) no tiene nada de asombroso. Podríaser más asombroso si la comisión del serviciocivil fuera capaz de reclutar "qeneralistas" noexistentes, para realizar funciones no recono­cidas dentro de un cuerpo de prácticos en el

cual casi todos se consideraran como especia­listas en alguna rnateria.? 7

En tercer lugar, la idea de la clase adminis­trativa reposa sobre la aceptación del méritocomo criterio de selección. En Gran Bretaña,esta aceptación no era el mero accidente deun inexplicable cambio de 20 años en losestándares públicos de moralidad. Si el pa­drinazgo desapareció en Gran Bretaña, fue ~n

parte debido a que dejó de tener una funciónreal mientras que la eficiencia había adqui­rid; una nueva utilidad social y poi Itica.Antes del siglo XIX, el padrinazgo tenía dosfunciones vitales; proporcionaba un lugar paralos hijos de los aristócratas que eran excluidosde la herencia por la primogenitora y pon ía enmanos d"el Rey y de sus ministros un sistemapara garantizar, bajo las limitadas franquiciasdel siglo XVIII, una Cámara de los Comunesfavorable. Ambos factores desaparecieron du­rante las primeras décadas del siglo XIX. Conla expansión del electorado, a partir de 1832,la monarqu ía fue forzada a retirarse de lapoi ítica o arriesgarse a una seria pérdida de

Prest igio ante un electorado que ahora era28 M'demasido grande para ser controlado. len-

tras tanto el desarrollo de la disolución comoun poder a disposición del Primer Ministro,

27 Es de tomarse en cuenta que el último anuncio del U.S. Ci­vil Servlce Commission para el junior professional assistantexamination (Noviembre, 1946), se apega al concepto deespecialista; el junior professional assistant será reclu.tadoen términos de especialidades inimaginables en losexame­nes para universitarios graduados de la clase administrativabritánica. Véase por comparación, Soeclmen Question Pa­per for the Reconstruction Comoetltlon for Recruitmentto: 1. The Administrative Classof the Home Civil Servlce.2. The Senior Branch of the Foreign Servlce. lC.S.C.1B)(H.M.s/c Staticnerv office 1946).

28 Véase O. Lindsav Ketr. The Constttuüonet Hisrory ofModern Britain 1485-1937 (A. & C. Black, 1943) p.40S.

24 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

tan pronto éste lo requiriera de la Corona, dioal ejecutivo un medio de disciplina y controldel partido mucho más efectivo que una pro­mesa de puesto. Finalmente, el acceso al poderde las clases manufactureras y comerciales,por la reforma de 1832, puso un nuevo énfasisen la eficiencia como un medio de recortar losgastos públicos y asegurar economías en elgobierno, como (en especial después de 1848)el alejar la amenaza gubernamental.29 Todasestas condiciones hicieron posible y quizáinevitable la sustitución del mérito por elpadrinazgo. Pensar que la reforma surgió dealgún cambio en la moralidad pública, oscura ymisteriosa en origen, pero laudable en sucarácter, es perder de vista todo el significadode las reformas británicas.

En la poi ítica de los días actuales de losEstados Unidos, no es tan claro que la utilidaddel padrinazgo haya desaparecido; bajo elsistema norteamericano de separación de po­deres, sigue siendo casi tan útil como lo erabajo la Constitución Británica del siglo XVIII.y en todo caso, es evidente que aquí el pro­blema se encuentra dentro de un marcopoi ítico y social claramente diferente al de laInglaterra Victoriana.

Finalmente, una clase administrativa exitosadescansa en la condición de que tal grupoposea el prestigio de una élite, ya que, a no serque esta clase tenga el estatus de una élite, seencontraría en una posición muy desfavorablepara competir en contra de cualquier otraélite por el cerebro de la nación. El argumentode que la mera cración de una clase adminis­trativa sería suficiente para galardonar a estegrupo de prestigio en los Estados Unidos

29 Véase J. Donald KingsJev, RBPT.."tlltillfl BUfUUCrtlCy,

An Inruprtltlltion of tite 8ritis/J Ci~il Serv;ctI (AntiochPress 19441. Ch.1I1.

puede o no ser válido; ciertamente, es inválidoargüir que ésta haya sido la secuencia causalen Gran Bretaña. Al evaluar la habilidad delservicio civil británico parareclutar los mejoresproductos de las universidades, sería difícilpasar por alto el profundo significado del hechode que por reglas el servicio público fue unade las pocas carreras a las cuales pod ía entrarun miembro de la aristocracia, sin perder suprestigio.

Al igual que la Iglesia,el ejército y la poi í­tica, así como la diferencia del negocio y elcomercio, el servicio público era una profe­sión con la cual la aristocracia pod ía compro­meterse sin violar las normas de su clase. Aúndurante el siglo XVIII y la primera mitad delXIX, cuando la carga de su incompetencia y elpadrinazgo se encontraban en su punto másalto en el servicio público, el gobierno era uncampo en que la élite social podía entrar sinuna disminución de prestigio y, con frecuen­cia, aun sin pérdida de su comodidad. A lolargo de la edad del padrinazgo, el serviciopúbl ico británico logró obtener algunas de lasmejores capacidades de la Gran Bretaña.3 oEl efecto de las reformas posteriores a 1853,fue hacer más atractiva una profesión que yasobrepasaba a los negocios y a la industriaen valores de prestigio. Tanto en Gran Bretañacomo en Alemania, el beneficio psicológicoderivado de una carrera en el servicio civil,compensaba sobradamente las menoresentradas económicas. Esto contrastó con losEstados Unidos de Norteamérica, donde desdela Guerra Civil el prestigio ha derivado mayor­mente hacia un éxito de tipo adquisitivo.

Es apenas asombroso que en los EstadosUnidos de América el problema de la cornpe-

30 Hiram Stout. Pub/ic Service in Grest Britain, University otNorth CarolinaPress, 1938. po. 25-26.82-83.

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tencia del gobierno con los negocios, por lascapacidades de la comunidad, no sea másaguda.

Si estas observaciones acerca de la claseadministrativa británica fueran bien fundadas,entonces estas conclusiones sugieren ellasmismas:1. Las generalizaciones derivadas de la opera­ción de la administración pública en el mediode un Estado - nación, no pueden ser uni­versalizadas y aplicadas a la administraciónpública en medios distintos. Un buen prin­cipiopuede ser aplicable en diferentes marcos.Pero su aplicabilidad únicamente puede serdeterminada luego del estudio en particularde ese marco.2. No hay generalizaciones universales verda­deras acerca de la administración pública,sin un profundo estudio de las característicasnacionales y sociales variablescon que tropiezala administración pública para determinar quéaspectos de ésta, si es que hay alguno, sonrealmente independientes del marco nacionaly social.d-lav principios descubriblesdevalidezuniversal o todos los principios son válidosúnicamente en términos de un medio especial?3. Le sigueque el estudio de la administraciónpública se convertirá inevitablemente en unadisciplina con bases mucho más amplias,apoyada no en un conocimiento estrechamentedefirudo de técnicas y procesos, sino más bien

31 Véase. por ejemplo. Walter Dom, "The Prussian Bureau·creey in the Eighteenth Century", 46 Political sciencequ.rtely 403-23119311 y 47Ibid.• 75-94,259-73119;321:Frltz Morstein Marx. ~'Cjvíl Service in Germany"; enCivil Servíce Abroad, MacGraw-Hill gook Co., 1935 JohnM. Gaus "American Socletv and Publlc Administration",The frontiers o, pub/ic administraríon University of Chl­cago Press. 1936.

extendido a los factores condicionantesvariables históricos, sociológicos, económicosy que dan a la administración pública decada pa(s su sello.

La relación de la administración públicacon su medio peculiar no ha sido del todoiqnorada." ' Sin embargo, desgraciadamentelos estudios comparativos son demasiadoinfrecuentes; y en el mejor de los casos, sóloprevén trabajos básicos. Necesitamos muchomás estudios de administración comparada,antes que sea posible argumentar laexistencia de principios universales de admi­nistración pública.

Conclusión

Estamos muy lejos de una ciencia de laadministración pública. Ninguna cienciade la administración pública es posible ano ser que: 1. el sitio de los valores norma­tivos sea aclarado; 2. la naturaleza delser humano en el área de la administra­ción pública, sea mejor comprendiday su conducta más predecible; y 3. quehaya un conjunto de estudios comparados,de los cuales sea posible descubrir principios ygeneral idades que trasciendan las fronterasnacionales y las experiencias históricaspeculiares.

UN COMENTARIO A "LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA"*

Herbert Simon

El Sr. Dahl ha hecho surgir tres temas funda­mentales, en su incisivo análisis de los proble­mas relacionados con la creación de una cienciade la administración pública'. Tal y comodemuestra claramente, "ninguna ciencia de laadministración pública es posible a menosque: 1. se aclare el lugar que han de ocuparlos valores normativos; 2. sea mejor entendidala naturaleza del hombre en el área de la ad­ministración pública y sea más predecible suconducta; y 3. haya un cuerpo de estudiocomparativo del que sea posible descubrirprincipios y generalizaciones que trasciendanlas fronteras nacionales y las experienciashistóricas peculiares?". Estamos de acuerdoesencialmente con las tres proposiciones.perome parece que es necesaria alguna salvedad yun replanteamiento acerca de la discusión delSr. Dahl sobre lasdos primeras.

El lugar de los valores normativos

Como punto inicial de su análisis, el Sr. Dahltoma una posición positivista acerca de quelas proposiciones sobre valores no son demos-

* El articulo apareció originalmente en PubUc eamlntetre­tion review, Vol. 1·2, 1947. Traducción para ellNAP dePedro Corsi.

1 Robert Dahl, "The science ot public adrnlnlstratlon:Three problema", Pub/ic administrarían review, Vol. VII,No.1-11.1947

2 (bid .• p. 11

trables por el método cientlfico. Tambiénseñala. si bien menos claramente, un corolarioque deriva directamente de esta posición.quelas recomendaciones de poi ítica pública (porejemplo con respecto a la delegación de poderlegislativo o la organización de la adjudicaciónadministrativa) no pueden ser nunca pura­mente científicas: o, poniendo el asunto alrevés, que las proposiciones cientificas porsí mismas no pueden llevar a recomendacio­nes sobre poi ítica públ ica. A m í me pareceque la discusión de este asunto en su totalidadse aclararla si se reconociera que esta li mitaciónno es una caracterrstica de las ciencias socia­les para distinguirlas de las naturales sino másbien una característica de lasciencias aplicadaspara distinguirlas de lasciencias "puras".

Un ingeniero, enfrentado al problema deldiseño de un aeroplano, por ejemplo, puedeobtener de la ciencia las características develocidad, maniobrabilidad, alcance y otrossimilares, que poseerá el avión que ha diseñado(si los problemas científicos en esta área hansido satisfactoriamente resueltos). Sin embar­go, esto no resuelve el problema del diseño.Además de un conocimiento de las leyes de laaerodinámica (y de las leyes de la fisiologíaenrelación a los pilotos). el ingeniero debe estardispuesto a asignar pesos relativos distintos aestas características operativas diferentes pararesolver su problema de diseño; debe decidir

28 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

qué cualidades desea para su aeroplano. Estano es una cuestión científica de valores. Porsupuesto, la cuestión de valores puede seranalizada aún más, preguntando a qué sedestinará el avión y evaluando la importanciade las distintas características de operación,en términos de ese objetivo; pero esto dejaaún la pregunta de por qué debe construirseun avión con esa finalidad. No importandocuánto se prolongue la cadena de razonamien­to fines-medios, siempre quedará al final unelemento de valor reducible, pero no extin­guible.

La característica diferencial básica entreel científico puro, esque aquél está interesadoen descubrir y verificar proposiciones empíri­cas correctas en un área del conocimientohumano, mientras que éste está interesado entomar decisiones basadas en parte (pero noexclusivamente) en conocimientos científicos.El científico aplicado" no tiene la mismalibertad que el científico puro en restringir elrango de fenómenos a los que desea tratar. Elfísico, mas no el diseñador de aviones, puedeconstruir una teoría de la aerodinámica sinpreocuparse por la fisiología de los pilotos oel costo del consumo de combustible. Elcientífico apl icado debe tratar con todos losfenómenos que son relevantes en el conjuntoparticular de valores presentes en suproblema;debe tener no sólo un sistemade proposicionescorrectas, sino también un sistema completo.

Cuando el Sr. Dahl critica aquellos teóricosde la administración que se interesan tan sóloen el criterio de eficiencia, su crítica es váliday significativa sólo en la medida en que esos

3 Pudiéramos evitar confusiones semánticas llamándole" di­señador". puesto que su trabajo no escientffico por cuantoencierra el análisis. selección y ponderación de valores;mantendremos el término menos radical.

teóricos se consideren a sí mismos científicosaplicados, en vez de puros. En ciencia pura esuna iniciativa perfectamente legítima investigarlascondiciones bajo lascuales una organizacióntrabajará más o menoseficientemente; no esle­gítimo para un científico aplicado el argumen­tar que una forma organizacional debe de seradoptada porque es más eficiente que otras."

Como solución suya a la cuestión de valoresen la ciencia administrativa, el Sr. Dahl pro­pone dos alternativas; que establezcamos unahipótesis básica o que enunciemos los fineshonestamente. Observa correctamente que siadopta lasegunda alternativa, lasproposicionesde la ciencia administrativa no pueden seruniversales, sino que variarán con los valoresseleccionados. Interpretadas correctamente, lasalternativas del Sr. Dahl corresponden a unaciencia de la adminstración pura o aplicada,respectivamente.

Una ciencia pura de la administración in­tentaría responder a preguntas tales como:¿"Qué factores determinan el grado de efi­ciencia logrado en una organización"?' ¿Bajoqué circunstanciasseasegura la responsabilidadpública en una agencia gubernamental"? Lasrespuestas a estas preguntas no dependen del

4 Puede ser argumentado. entre paréntesis, que parte delataque del Sr. Dahl al criterio de eficiencia como un ver­dadero criterio de valor en la ciencia aplicada de la admi­nistración. puede ser repelido con una definici6n sufi­cientemente amplia de eficiencia que eluda la terminolog(añnes-rnedlos y los problemas relacionados. En otras pala­bras. al desarrollar una ciencia apl icada de la administra­ción. podemos admitir otros valores además del criterio deeficiencia o ampliar el criterio de eficiencia para abarcaral menos algunos de los otros valores. Este punto. desa­rrollado en un libro del autor próximo a aparecer. Admi­nistrative behavlor, hace surgir ternas más allá del alcancede esta nota.

5 Cuando la cuestión se plantee de esta manera, puedeverse que una ciencia pura de la administración no involu­cra ningún "culto a la eficiencia". como el Sr. Dahl sugiere.

DISCIPLINA 29

sistema de valores de quien pregunta. Unaciencia aplicada de la administración intenta­r(a usar el sistema de proposiciones empíricasestablecidas por la ciencia pura, para lograr larealización de cualquier sistema (completo) devalores.

ADMINISTRACION PUBLICA YCOMPORTAMIENTO HUMANO

Las confusiones que el Sr. Dahl discute en laprimera parte de su ensayo, han preocupadoa un gran número de estudiosos en el campode la administración pública y los han llevado,en los cinco últimos años, a cuestionar seria­mente los fundamentos de la teoría aceptada.Pero desarrollos recientes (podemos sometercomo evidencia de esto, el libro de texto deFritz Morstein)6 ,indican que se está buscandola respuesta en dos direcciones casi diametral­mente opuestas, direcciones que correspondena las dos alternativas del Sr. Dahl antes discu­tidas.

Un grupo de estudiosos de la administraciónpública han señalado: "Déjennosconvertirnos,francamente, en científicos aplicados. Si v~­

mos a serlo, debemosocuparnos de los valores,y debemos ampliar nuestros intereses paraabarcar todos los valores relacionados concualquier cuestión de organización administra­tiva. Como que la eficiencia es sólo uno deellos, no podemos interesarnos sólo en la efi­ciencia. Debemos de cubrir la totalidad delcampo de la poi ítica pública".

Por este camino, la administración públicarechaza su obsesión por un rango limitado devalores, reestablece su derecho de considerarla aplicación de su conocimiento a problemas

6 Elementos of public adminiltration, Prentlce-Hall, Ine..1946. 637 pp.

de poi ítica pública y pierde su identidad comoun campo separado de la ciencia poi ítica o, in­cluso/de la ciencia social. Puesto que si la ad­ministración pública ha de ser una cienciaapli­cada, no puede reconocer fronteras que fue­ron establecidascon motivos de especial izaciónacadémica y que limitan el sistema de valoresen el cual ella puede interesarse. No puede ig­norar la teoría de la soberanía o la de la repre­sentación, meramente porque éstas no sonconsideradas tradicionalmente cuestiones deadministración pública, de la misma forma queel diseñador de aviones puede ignorar la fisio­logía del piloto simplemente porque ésta noes tradicionalmente una cuestión de aerodiná­mica.

Pero esta ciencia aplicada de la administra­ción pública no puede detenerse cuando haabsorbido la totalidad de la ciencia poi ítica;debe intentar absorber también la econom ía yla sociología. Estas implicaciones son ya clara­mente evidentes en la colaboración de Haveky Finer en los análisis de Wooton, en la se­gunda parte de Los hombres que gobiernan deLeighton y que fueron antes enunciados en losdos primeros ensayos de Merriam en El rol dela Polftica en el cambio social.

Plantear estas implicaciones no es criticar eldesarrollo que está sucediendo. Es claro, siriembargo, que no puede haber una ciencia apl i­cada de la administración pública de la mismaforma que no puede haber una ciencia aplicadade la aerodinámica? El objetivo verdadero de

7 A menos, por supuesto, que estemos dispuestos a aceptarla sorprendente primera delimitación de la administraciónpública del Sr. Dahl: "los problemas básicosde la edrnl­nistraci6n pública como disciplina y ciencia en potencia,son más amplios que los problemas de la mera adminis­tración. Las preocupaciones necesariamente más ampliasde un estudio de administración pública, en contraste conla administración priVad8~ inevitablemente enreda losproblemas de la administración pública en los lazos de las

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este grupo particular de revolucionarios seríamás claro si se describieran a sí mismos (algu­nos de ellos ya lo hacen) como estando intere­sados en el campo de "poi ítica pública" o,mejor aún, si revivieran los términos másanti­guos y más respetables de "economía social".El término "ingeniería social", mientras quesubraya claramente el carácter aplicado delempeño, lleva con mucho la mancha de unenfoque mecanicista.

Dejando a los científicos sociales aplicados,quienes han encontrado el campo de la admi­nistración pública muy estrecho para sus inte­reses y necesidades, encontramos un segundogrupo de rebeldes, un grupo del que mecuentocomo miembro, que desea crear una cienciapura del comportamiento humano en la orga­nización-en particular, de las organizacionesgubernamentales-, quienes están descontentoscon la teoría administrativa tradicional pro­ponen edificar una teoría más sólida sobrecimientos de la psicología social. Estegrupo notiene, o no debería tener, ninguna ilusión deestar dictando reglas en poi ítica. En cuanto alvalor práctico de su trabajo, éste seencuentrasolamente en el uso que sus proposicionespuedan encontrar, en conjunción con aquéllosde otras cienciassociales puras,en lasmanos dequienes he dado en llamar "economistas poi í­tices".

Si mi análisis es correcto, no parece haberninguna razón por la que estos dos desarrollosen el campo de la administración pública nodeban proceder lado a lado, juntos, puesto queno se contradicen y no hay confl icto. Pero

consideraciones éticas". Esta definición de ámbito.ciertamente corresponde a lo que hemos venido descri­biendo como una ciencia aplicada. pero, con la mismacertidumbre. no corresponde con la definición que damás tarde el Sr. Dahl de una ciencia pura cuyo interésseria "el comportamiento humano en el área de losservicios prestados por las agencias gubernamentales".

quienes trabajan en este campo deben tenerclaro en su mente, en cualquier momento, enqué área se proponen trabajar. Es más, esta bi­furcación del campo de la administraciónpública, y la unión de los segmentos con losaspectos puros y aplicados, respectivamente,de las otras cienciassociales, pondrán de relievede la manera máscruda lasinadecuaciones queexisten en el entrenamiento actual para la in­vestigación en administración pública. Paraquien se propone trabajar en el área aplicada,se le condena a una especialización estrechaen algún área de la ciencia política, economíay sociología, a un retorno al significado origi­nal de econom ía poi ítica. Para el hombre quedesea explorar la ciencia pura de la adminis­tración, le dictará al menos un fundamentocuidadoso en psicología social.

No podemos aceptar la respuesta reconfor­tante del Sr. Dahl en el sentido de que es inne­cesario para el estudioso de la administraciónpública convertirse en psicólogo y que mera­mente "debe ser capaz de usar las investigacio­nes del psiquiatra y del sociólogo". La nociónde conjuntar varias especialidades para elestudio de un mismo problema, dando a losespecialistas escritorios en la misma oficina, omembresía en el mismo comité, pidiéndolesque "cooperen", puede ser un método viablepara resolver ciertos problemas de la cienciaaplicada (aunque incluso en esto no ha sidomás que moderadamente exitoso). Ciertamenteno es un método efectivo de llevar acabo la in­vestigación original en las fronteras de la cien­cia pura. La única síntesis de especialidadesrealmente satisfactoria se lleva a cabo en elintrincado mecanismo de un cerebro humanoindividual.

La administración pública, en sus aspectos"puros", no puede ser concebida como uncampo puramente pasivo que acepta las con-

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c1usiones de los psiquiatras y psicólogos acercade "la naturaleza humana" y luego aplica estasconclusiones al área del comportamiento en laorganización. La administración es en sí mis­ma un área importante del comportamientohumano y social, y la investigación en admi­nistración es investigación en psicología ysociología, capaz de aportar, como de aceptar,nuevos conocimientos en estos campos. El in­vestigador en administración debeconsiderarsea sí mismo, no meramente como una personacuyo trabajo está relacionado con la psicología

social, sino como una persona que es un psicó­logo social concentrándose en un área especialdel comportamiento humano. Su entrena­miento debe de ser guiado de esta forma.

De manera comparable, el cient ífico poi íti­co, el economista o el sociólogo, desea hacer untrabajo de primera en el área que he designadocomo "economía poi rtica", debe de ser másque un amateur inteligente (otro nombre paraél sería diletante) en los campos de la cienciasocial que están fuera de su especialidad parti­cular.

RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACION PUBLICA y OTRAS CIENCIAS SOCIALES*

José R. Castelazo

Se ha insistido en que el estudio de la adminis­tración pública se centra en los procesos quetienen lugar en la organización gubernamentalencargada de gestionar la satisfacción de lasdemandas de la sociedad.

Se ha dicho que, corno proceso, la adminis­tración pública es tan antigua como el gobier­no, pues aparece tan pronto como se producela evolución y diferenciación institucionalessuficientes para que pueda existir el gobiernode una sociedad. Las antiguas civilizaciones(Egipto, China, Grecia, Roma) confirman esteaserto.

Un modo de definir la función de la admi­nistración pública ha consistido en enunciar elobjetivo que se espera lograr con la acción ad­ministrativa y se afirma -a menudo- que dichafunción es realizar, ejecutar o instrumentar elprograma poi ítico, coordinar la actividad paraalcanzar algún objetivo común o simplementehacer posible la cooperación para conseguiruna meta colectiva. Estos elementos nos ayu­dan a establecer una diferenciación que puedearrojar luz acerca de loquees laadministraciónpública y su estudio.

Muchos son losconceptos deadministraciónpública -el profesor Andrew Dunshire discuteampliamente sólo 15 de ellos-, pero creo que

* Este trabajo intenta definir él grosSQ modo marcos refe­renciales para el estudio de la administración pública y.por ende, con seguridad resultará altamente especulativo.

al respecto es preciso aceptar cuando menoslassiguientes cuatro situaciones:

1. La administración pública es la organiza­ción gubernamental y básicamente su ramaejecutiva. Es la estructura del gobierno y elconjunto de recursos humanos, materiales yfinancieros que la integran, es decir, el con­junto de instituciones, personas y recursosqueconforman la administración gubernamental.

2. Cumple la función de ejercer, ejecutar elprograma poi ítico a través de los procesos deplaneación, programación, coordinación, eje­ción, evaluación y control administrativo.

3. Es una técnica o un arte que primordial­mente consiste en saber distinguir, entre lainformación disponible, la que es útil para latoma de decisiones poi ítico-administrativas, yal mismo tiempo en saber tomar éstas oportu­namente para implementarlas sin causar con­flictos sociales o de intereses.

4. Puede ser la teoría o el conjunto de co­nocimientos, métodos y procedimientos cien­tíficos que seorganizan de alguna maneraparaestudiar, analizar y predecir los hechos o fenó­menos que suceden en el gobierno de un país.

En el supuesto de que se aceptara esta arbi­traria diferenciación, entiendo que todavía noes posible captar un concepto de administra­ción pública precisamente debido a que resultecuando menos riesgoso definirle fronteras.

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Si la administración pública es todo lo quehemos mencionado, siento que no es en símisma una teoría o disciplina científica y mu­cho menos una ciencia autónoma. Por elloconsidero que no tiene relaciones con otrasciencias sociales, sino que, por el contrario, suestudio senutre específicamente de lascienciassociales. Lo que quiero destacar, entonces, esque el análisis de la administración pública espor necesidad multidisciplinario.

Quizá a muchos de los estudiosos de la ad­ministración pública les parezca aventurado loque acabo de asentar. No obstante, quisieraapoyar dicha aseveración con laargumentaciónque sigue.Prácticamente todas las ciencias socialesconvergen en el estudio de la administraciónpública, debido a que la actividad poi (tico-ad­ministrativa se relaciona con el conjunto de lasociedad. Sin embargo, quisiera hacer mencióna lo que cuatro ciencias sociales en particularaportan a la conformación del estudio de laadministración pública: el derecho, la econo­mía, la sociología y la ciencia política. Tam­bién deseo referirme a las aportaciones quela técnica administrativa proporciona al estudiode la administración pública, así como esta­blecer ciertas diferencias ysimilitudesentre losprocesos administrativos de carácter público yprivado. En el análisis dejaré para el final a laciencia poi ítica por considerar que ello mepermitirá arribar a las conclusiones que pre­tendo elaborar.

El Derecho y sus aportaciones al estudio de laAdministreción Pública

Se. insiste en que la sociedad tiene su origenen un contrato, pacto o convenio expl ícito otácito: el contrato social (Hobbes, Locke,Rousseau), al cual presta su consentimiento

cada individuo abandonando así el "estado denaturaleza" y poniendo en marcha un régimende derecho sometido a leyes de justicia admi­nistrada con imparcialidad y moralidad cívica.En El espíritu de la leyes, Montesquieu trataespecíficamente al derecho relacionado con elEstado. La rama del derecho que estudia estosfenómenos sedenomina derecho público y éstese divide en derecho constitucional y derechoadministrativo.

El primero tiene que ver con la legislación,esto es, con la creación o elaboración de lasleyes que van a regir a una sociedad en su con­junto, y el segundo norma las actividades -elproceso administrativo- que se ejecutan paraaplicar la legislación.

El poder esunitario aunque sedivide en tresórganos que cumplen diferentes funciones: larama legislativa elabora la ley; la judicial vigilasu estricto cumplimiento y la ejecutiva preci­samente ejecuta o lleva a cabo la acción admi­nistrativa. "La función administrativa será laactividad que el Estado realiza por medio delpoder ejecutivo". Por lo tanto, la ejecución delas leyes constituye la función administrativay, así, lo máscaracterístico de esta función esque serealiza bajo un orden jurídico.

De esta manera el derecho administrativoregula:

a. La estructura y organización del poder pú­blico, encargado normalmente de realizar lafunción administrativa.

b. Los medios patrimoniales y financieros quela administración pública requiere para susostenimiento y para garantizar la regulari­dad de su actuación.

c. El ejercicio de las facultades que el poderpúblico debe realizar bajo la forma de lafunción administrativa.

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d. La situación de los particulares con respectoa la administración pública.

Se puede ver, entonces, que lasaportacionesdel derecho a la administración pública sonbien importantes tanto en la teoría como enla práctica. El derecho constitucional señala lasatribuciones y el administrativo brinda el mar­ca jurídico de referencia a las acciones admi­nistrativas.

Hay que subrayar, sin embargo, que el de­recho público en su conjunto no explica sufí­cientemente los fenómenos que suceden en laadministración pública; es frecuente encontrarinconsistencias al comparar el análisis jurídicocon la realidad, toda vez que el derecho sequeda siempre, ineludiblemente, en el campodel "deber ser". No obstante, en el análisis dela administración pública el derecho es indis­pensable para la explicación de la realidad, ob­jeto de su estudio.

En la práctica es imposible actuar sin elrespaldo jurídico ya sea constitucional o ad­ministrativo. En suma, es a través del derechocomo se establece el marco de referencia jurí­dico para el proceso de administración pública.

Las Aportaciones de la Economía al Estudiode la Administraci6n Pública

En su concepto más amplio, la economía esla "ciencia que trata de la producción, la dis­tribución y el consumo de las riquezas de unanación, tanto si hablamos de bienes como deservicios". Ahora bien, en cualquier sociedadexiste -en un momento histórico determinado­la escasez de uno o varios recursos, de maneraque la poi ítica económica será eficiente yefectiva en la medida que, a pesarde la escasez,se alcancen los propósitos de bienestar colec­tivo y desarrollo económico.

Al referirnos a tal desarrollo, no solamentepensamos en un incremento del producto na­cional bruto o del producto per cápita, sinotambién "en una distribución más equitativadel producto, en un aumento de los niveles devida de la población, de su nutrición, de su sa­lud, de su indumentaria, de su educación, et­cétera:'

Hay dos tipos de análisis en las ciencias so­ciales contemporáneas que quizá son incom­pletos: el de los economistas que diseñan pro­gramas o planes de desarrollo y redistribucióndel ingreso sin tomar en cuenta las variablesdel desarrollo económico -entendido como loapuntamos- y la redistribución del ingreso. Yoagregaría que con frecuencia los economistas,sociólogos y poi itóloqos no consideran losproblemas a los que seenfrenta cotidianamenteel proceso administrativo público. En poi íticapocas decisiones pueden tener un mayor efectosobre la estructura de la administración públi­ca, que las involucradas en la planeación yconducción de la econom ía del país, puesellassignifican, en primer término, la extensión delcontenido de las actividades del gobierno.

Hay dos posiciones que se enfrentan en elanálisis de la econom ía desde el punto de vistapoi ítico: la capitalista y la marxista. En estaúltima, el Estado debe dirigir toda la vida eco­nómica del país para garantizar los niveles deinversión, ocupación y distribución equitativadel ingreso. En cambio, el enfoque capitalistasostiene que sólo debe existir una "relativa"participación gubernamental, más bien "orien­tadora", en los procesos económicos de unmercado libre regido por la oferta y la demanda.En este sistema se estipula que el gobiernodebe actuar exclusivamente mediante el esta­blecimiento de controles e incentivos quefomenten la producción dejando que ladistribución equitativa del ingreso se logre

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mediante la orientación de los impuestos re­caudados.

Nótese que ambas tesis coinciden en que laorganización gubernamental debe resolver losproblemas económicos de la sociedad.

Pero aún existe una tercera posición, la cualapoya la teorra del desarrollo económico. Estaexige, como condición ineludible, que el Esta­do sea el único instrumento promotor yresponsable de alcanzar el desarrollo total,sectorial y regional mediante la elaboración deplanes y su ejecución. La teorfa del desarrolloeconómico apunta que es preciso atacar (nte­gramente el problema de la escasez. Es decir,no puede manifestarse el desarrollo económicosin ir acompañado de un desarrollo poi (tico.social y cultural. Consecuentemente, no esdificil imaginar que el único agente socialcapaz de tener esta óptica integral en tér­minos de información, y el único agente capazde impulsar el desarrollo por cualquier medio(incentivos, convencimiento o coacción) entérminos de autoridad, esel gobierno: el mismoproblema integral del desarrollo en sus aspec­tos económicos, poi (tices, socialesy culturales,recae en el Estado.

Pero aqu í volvemos a reafirmar nuestra po­sición: ni la econom ía ni la teoría del desarro­llo económico, por sí mismas, explican la rea­lidad de la administración pública. Es más, ensu análisis la minimizan dando por hecho queal formular el plan de desarrollo éste se va allevar a cabo casi automáticamente. De ah( losfracasos en infinidad de países del tercermundo. El optimismo de los economistas con­siste en creer que el desarrollo, en tanto queimplica una más equitativa distribución delingreso, se va a lograr por una racionalidadpuramente económica y esto es un error. Latesis es singularmente trunca toda vez que ig-

nora los requisitos poi íticos, sociales yadmi-­nistrativos.

Sin embargo, la econom ía y la teoría deldesarrollo económico ofrecen una fuente ri­quísima de métodos y técnicas de investiga­ción, de estadísticas y conclusiones que sinduda ayudan a entender nuestra realidad ad­ministrativa y dan apoyo a las prediccionessobre ella.

La Sociología, elemento indispensable para elestudio de la Administración Pública

Hace un siglo la ciencia que estudiaba a lasociedad lo hacía desde todos los puntos devista. Actualmente, el desarrollo de la cienciasocial ha producido una serie de disciplinasentre las que destacan, desde luego,el derecho,la ciencia poi ítica, la econom ía y la psicolog ía.Se afirma que no es posible establecer relacio­nes ni predicciones económicas, poi íticas,sociológicas, administrativas, etc., si110 se tomaen cuenta a la sociedad" sobre la que inciden.De ahí que para cualqu ier ciencia social sea im­perativo acudir a la sociología como punto deapoyo para lograr sus explicaciones o sus obje­tivos.

Cualquier tipo de sociedad, sea ésta "tradi­cional", "carismática" o "racional", se en­frenta a un primer problema: su forma degobierno. Unavezestablecido "Ieg ítimamente"un gobierno, se le plantea la dificultad de res­ponder al "mandato" del pueblo de maneraeficaz, esdecir, gobernar para toda la sociedadque está legitimando su ejercicio de poder. Lasociedad se compone, de acuerdo a su estruc­tura, de clases sociales diferentes que obedecena distintos estímulos y persiguen objetivos nosiempre coincidentes. El Estado debegobernara través de la ejecución eficaz y eficiente delas poi íticas mediante la estructura adminis-

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trativa que tenga organizada para ello. Todogobierno, a mi juicio, debeorientar suesfuerzoa cumplir principalmente dos objetivos funda­mentales:

1. Mitigar la escasez económica en los dife­rentes grupos sociales, y

2. Atenuar el conflicto social entre lasdife­rentes e/ases.

Esto quiere decir que cuanto más hetero­génea sea la sociedad, tanto en términoseconómicos como sociales, más difícil será al­canzar el desarrollo integral y más difícil aúngobernar. Si los objetivos del gobierno consis­ten en distribuir equitativamente el ingresopara brindar iguales oportunidades de vida atodos los habitantes de una comunidad, no seestá haciendo otra cosa que homogeneizar ala sociedad para estar en condiciones de fijar,en lo posible, la consecución de objetivos co­munesde desarrollo.Ahora bien, al gobierno le urge, obviamente,satisfacer la necesidad de conocer la sociedada la que pretende gobernar. Por lo tanto, ne­cesita estudiar y definir las características delos grupos sociales que la componen. Sólo apartir del conocimiento de esta realidad, elgobierno podrá ordenar a su administraciónpública que tome acciones concretasdentro deplanes y programas establecidos, para que seanexplotados en forma racional los recursosnaturales y se fomenten, por ejemplo, laagricultura, la ganadería, la industria, elcomercio, etc.. en los lugares adecuados y conla' intensidad debida. El gobierno puede pro­

.mover .y lograr- la construcción de obras deinfraestructura, centros comerciales, ciudadesindustriales, parques recreativos, habitaciones,etc.

ti gobierno puede intentar que el consumosea racional, etc. En la práctica, ningún Estado

puede gobernar si no conoce asus gobernados.Un conocimiento pleno y racional se logra so­lamente aplicando los métodos, técnicas yprocedimientos que brinda la sociolog ía.

La Técnica Administrativa como Instrumentode apoyo en el proceso de Administración PÚ­blica

Desde finales del siglo pasado, particular­mente debido a la explosión industrial, se havenido mejorando una técnica que resulta in­dispensable para el funcionamiento de las or­ganizaciones, cualquiera que sea su tipo y enespecial tratándose de grandes organizaciones:se conoce como "gestión" o "administración"("management"). De acuerdo con los estudiosde esta técnica,concurren a ella varios procesos(planeación, programación, presupuestación,organización, coordinación, evaluación, con­trol, etc.), cada uno de los cuales histórica­mente ha sufrido múltiples transformaciones,en particular por el desarrollo tecnológicocontemporáneo que más que nada ha moder­nizado y, en muchos casos, sofisticado su apli­cación e interpretación.

La estructura administrativa gubernamentalno ha sido ajena a este desarrollo, aunque suspropias limitaciones legales, sucomplejidad, sudimensión, etc., muchas veces le impidenasimilar el cambio con celeridad y de acuerdoal ritmo propio del desarrollo. De ahí que eltérmino "burocracia", en una de sus acepcio­nes, tenga un sentido peyorativo sinónimo delentitud y tradicionalmente se aplique a laadministración del gobierno. La técnica admi­nistrativa, sin embargo, ha permitido a los go­biernos -a unos másque a otros- modernizarsepara hacer eficientes sus funciones en la orien­tación y desarrollo de sus recursos humanos,materiales, financieros y técnicos, y de esta

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manera lograr mayor eficacia en el sistema po­Iítico y social.

Es indudable que lasaportaciones de la téc­nica administrativa son indispensables para elfuncionamiento de la administración guberna­mental, y su conocimiento teórico permiteanalizar el fenómeno administrativo públicoen sus aspectos más prácticos. Pero es impor­tante asentar que la técnica administrativa nose juzga por su filosofía o valores, sino por susresultados. La técnica administrativa obvia­mente concurre tanto al sector público comoal privado. Este hecho ha conducido a algunosestudiosos a pensar que existe una ciencia dela administración, lo que considero exageradopor tratarse de meros instrumentos de imple­mentación dentro de una organización. Quie­nes así piensan consideran que la administra­ción es independiente del ámbito en donde seaplica, lo cual esaceptable como técnica; perola diferencia estriba en los criterios de aplica­ción, tanto en la administración privada comoen la pública.

Muchos autores se han puesto de acuerdo aldecir que existen cuando menos cuatro dife­rencias fundamentales entre la administraciónpública y la privada: 1. el ámbito de acción,tanto en su extensión como en sucomplejidad;2. los fines que persiguen;3./a responsabilidadadministrativa v potttics; y 4. la supeditacióndel interés privado al interés público.

La administración pública es tan extensacomo el gobierno, tanto si se juzga por la te­rritorialidad como por la funcionalidad.

La administración privada, en cambio, estáligada a territorios perfectamente delimitadosy restringidos en comparación con los de laadministración pública. Su función se limita adominar el conocimiento de losprocesos de losbienes o servicios que ofrece y de cómo losofrece. Por otra parte, la extensión territorial

y el manejo de muy diversos asuntos que ata­ñen a toda la sociedad, provocan que la admi­nistración pública sea mucho más compleja yen algunasocasiones sea difícil alcanzarnivelesde eficiencia y eficacia en ella. Asimismo, aveces no se comprende su desarrollo y, enúltima instancia, la planeación del mismo. Losterritorios delimitados, el manejo de asuntosque atañen a un sector de la sociedad perfec­tamente definido en el mercado, facilitan laoperación de la administración privada y leotorgan óptimas condiciones para planear sudesarrollo.

Desde otro ángulo, laadministración públicapersigue finalidades de interés público, que seplantean desde el momento en que se estableceun gobierno legítimo. Se ha visto que hay quegobernar para toda la sociedad, lo cual suponeproblemas como alimentación, vivienda, edu­cación, empleo, recreación, racionalización dela producción agropecuaria e industrial, delcomercio interno y externo, lucha contra pro­blemas de contaminación, contra desastres na­turales, etc. En otras palabras, el gobierno debesolucionar las demandas de la sociedad en suconjunto a través de suaparato administrativo.

La administración privada persigue fines lu­crativos. Al producir un bien o servicio sebusca "cautivar" un mercado dado en la so­ciedad. Este mercado está definido, en térmi­nos económicos, por su ingreso, y en términossociales, por sus gustos, diversiones, distrac­ciones, etc. Las personas que lo componenson "los clientes" que compran el bien o servi­cio y, al hacerlo, justifican esta actividadlucrativa.

Para ahondar aún más las diferencias entreambos tipos de admin istración, partiremos dela afirmación anterior de que el gobierno debeperseguir principalmente dos objetivos funda­mentales: a) mitigar la escasez económica, y

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b) atenuar el conflicto social. Si fracasa en esteintento, las distancias y las brechas entre lasclases sociales provocarán resentimientos yconflictos. En cambio, si la administraciónprivada falla en sus procesos administrativos,lo más que pueden perder los dueños del ne­gocio es un mercado (así sea cautivo). y esemercado a lo sumo perderá un bien o servicioalgunas veces superfluo.

Todo lo que se ha señalado lleva a la con­clusión de que, en primera y última instancia,el interés privado no sólo está supeditado alpúblico, sino también regulado y sancionadopor el gobierno. Este hecho, en cualquiersistema en el que seelige a un gobierno, es re­conocido y aceptado por la sociedad. Hayocasiones, sin embargo, en que el interés pri­vado se limita a aparentar una genuina preo­cupación por el bienestar social. Pero no de­bemos olvidar una situación: la autoridad delinterés privado proviene fundamentalmentedel capital. La autoridad del gobierno ernanadel pueblo que lo ha elegido y, por ello, el go­bierno tiene la facultad para usar la fuerza le­gítimamente cuando así lo requiera.

La Ciencia Política, Fundamental para laComprensión de la Administración

Para hablar de ciencia poi ítica consideronecesario, en primer término, precisar lo queentendemos por "política". Todo ciudadanose encuentra frente a la poi ítica de un gobier­no, un municipio, una escuela, una iglesia, unaempresa, un sindicato, un club, un partido, unaasociación civil, etc. La poi ítica escomún a laexistencia humana. Todo el mundo seencuen­tra relacionado de alguna forma, en un mo­mento dado, con cierto tipo de sistema poi íti­ca. Si nadie puede escapar a la poi ítica y a susconsecuencias, y esto es evidente sobre todo

en los tiempos actuales, es obvio que debeexistir el análisis político. Un sistema políticoesun "conjunto de relaciones poi (ticas", Pero.¿en qué consiste una relación poi ítica? Aristó­teles, en su Política, sostiene que la autoridaddel líder poi ítico es diferente a la que ejercenlos otros entes sociales, como sería la autori­dad del amo sobre los esclavos, la del maridosobre la mujer, la de los padressobre los hijos,etc. Aristóteles apunta, en otros términos, queen cualquier relación poi ítica la autoridad quegobierna essiempre uno de los protagonistas.

Muchos años después, Max Weber diría queuna asociación poi ítica existe sólo si hay órde­nes que son llevadas a cabo continuamentedentro de un territorio determinado y si "lafuerza física está del lado del gobierno". Aqu ítambién aparecen dos conceptos: "órdenes" y"fuerza física". Ambos implican autoridad.

David Easton afirma que la poi ítica consisteen "la asignación autoritaria de valores en unasociedad". Aparecen nuevamente las implica­ciones de autoridad en este concepto.

Finalmente, Harold Lasswell señala que la"ciencia poi ítica es una disciplina empíricaque estudia cómo se forma y se comparte elpoder", y que un acto político es "aquel quese realiza con perspectivas de poder, o en tornoal poder". De esto se puede concluir que unsistema poi ítico puede ser cualquier conjuntode relaciones humanas que implican poder,gobierno o autoridad.

Este camino lleva a discernir la autoridaddel gobierno, para definir a éste como todoaquel que "efectivamente reguleelleg ítimo usode la fuerza física para que su autoridad sea,en última instancia, indiscutible dentro de unterritorio determinado".

Esta acepción supone necesariamente queel gobierno monopolice el uso de la fuerza eimplica que el gobierno cuente con laautoridad

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exclusiva para fijar los límites dentro de le"cuales se determine qué tipo de fuerza y conqué intensidad puede ser utilizada legítima­mente.

La política, en su sentido más amplio, irn­pi ica búsqueda y ejercicio del poder. El poderse utiliza para servir a ciertos intereses repre­sentados por grupos socialesque prácticamentepersiguen objetivos muchas veces en conflicto.Quien tenga el gobierno, tendrá el poder paraalcanzar los objetivos e inducir los cambiossociales. Mientras no acceda al gobierno, lomásque puede hacer un ente poi ítico es influiro propiciar cambios para la satisfacción de susintereses.

Esta problemática de búsqueda y ejerciciodel poder ha originado que cada sistema poi í­tico estructure su forma de organización, conobjeto de inducir la lucha poi ítica dentro delímites institucionales que impidan la utiliza­ción de la violencia. Por ello, dentro del sis­tema social, surge el gobierno como represen­tante legítimo de los interesesde las mayoríasdentro del sistema poi ítico. Y, por su parte, lospartidos, los grupos de presión y los mediosde opinión pública, entre otros, organizana losciudadanos y les brindan medios de expresióny organización poi ítica con la intención depresionar al gobierno o alcanzar el poder. Elanálisis poi (tico, entonces, está dedicado per­manentemente al estudio de las institucionespoi íticas de la sociedad y de los procesos po­líticos que operan en ellas.

Como la administración pública se localizaprincipalmente en la rama ejecutiva del go­bierno, tiene la tarea de ejecutar lasdecisionespoi íticas que segeneran en el ámbito del siste­ma social. Por este único hecho, la ciencia oo­Iítica guarda una estrecha relación con elestudio de la administración pública. Estacomo proceso poi ítico, no sólo es materia de

estudio de la ciencia poi ítica, sino que en lapráctica la poi ítica es su alimento o insumo.Quizá sea preciso recordar que el gobierno deun país es la única instancia donde secristal izacon toda evidencia el poder, y solamente através del gobierno, es decir, de la administra­ción pública, una poi ítica puede realizarse yconcretarse.

Conclusiones

1. Siento que se ha suscitado una confusiónen el sentido de creer que existe una teoríacientífica autónoma denominada administra­ción pública, por el hecho de que sus procesosse estudien en prácticamente todas las univer­sidades del mundo. Lo que sucede es que elfenómeno poi ítico-administrativo de la socie­dad es tan complejo y vasto que su compren­sión requiere de una especialización. Así, alestudio de la administración pública lo pode­mos considerar como una especial idad acadé­mica.

2. Realizar investigacionessobre la adminis­tración públ icano necesariamente nosconducea formar teor ía propia, ya que en todo casoaquella está limitada por la cultura en la queincide y de la que recibe sus estímulos. Estasituación impide establecer leyes de carácteruniversal.

3. Lo más que se ha logrado en el terrenoteórico es explorar la comparación entre dis­tintos gobiernos, lo cual ha conducido a esta­blecer ciertas categorías de análisis que nodejan de ser arbitrarias.

4. El proceso de administración pública esdialéctico y, por lo tanto, producto de lascontradicciones de una sociedad. Su estudio,entonces, debe de ser igualmente dialéctico,esto es, no puede aceptar que existauniformidad en el comportamiento poi (tico-

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administrativo, y en consecuencia, la compro­bación se dificulta hasta el grado de serprácticamente imposible.

5. Por último, como estudioso de la admi­nistración pública, espero que algún día suanálisis alcance la categoría de ciencia; pero

dada la naturaleza y objeto del proceso guber­namental, lamento expresar mis serias dudasal respecto. Concluyo, entonces, que son lasciencias sociales las que se relacionan entre sípara conformar el estudio de laadministraciónpública.

SECCION 11. ENSEÑANZA

LA ENSEÑANZA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

Erika Doring

Antecedentes Históricos

La administración pública, según se sabe, seestableció por primera vez como disciplina au­tónoma, en 1898, al inaugurarse, en la Univer­sidad de Bolonia, Italia, la cátedra de cienciade la administración. Este hecho fue resultadodel grado de sistematización de los conoci­mientos administrativos alcanzados comoconsecuencia del movimiento académicocameralista.

Mientras esto ocurría en Europa, en Amé­rica, en 1887, sepublicaba uno de los trabajosde Woodrow Wilson, norteamericano, tituladoEl estudio de la administración, en el cual seestablece con claridad cuál es el papel de laciencia poi ítica, desatando con esta diferen­ciación la polémica aún de actualidad respectode la separación o no de estas dos disciplinas ygenerando una escuela dentro de la teor íaadministrativa conocida con el nombre de"corriente ortodoxa".

Los planteamientos de los cameral istas o deWilson y sus seguidores son material de otrotrabajo, pero ha sido necesario citarlos paraubicarnos contextualmente y continuar con eltema que en esta ocasión nos ocupa.

En México, como en todas las naciones, laadministración pública está necesariamente li­gada al sistema social global-y particularmenteal sistema poi (tico-v responde a sus necesida-

des. Por lo tanto su desarrollo, como disciplinaacadémica y como actividad, ha ido evolucio­nando de acuerdo con el desenvolvimiento delpaís.

Para analizar el estadoactual de la disciplina,es necesario citar las razones que hicieron po­sible su implantación como carrera y analizar,así someramente, los distintos planes de estu­dio que la han ido integrando desde sucreaciónhasta la actual idad.

La Facultad de Ciencias Poiíticas y Socialesde la UNAM tiene su antecedente más remotoen 1907, año en que seelaboraron los "planesde estudio para la carrera de Licenciado enDerecho y de especialista en ciencias jurídicasy sociales... "1

No fue sino hasta 1949 cuando se presentóel proyecto de Ley Orgánica para establecer laEscuela Nacional de Ciencias Poiíticas y So­ciales, dentro de cuya estructura original no secontemplaba la carrera de administración pú­blica. La Escuela abrió sus puertas, en esta es­tructura, en 1951.

Entre 1953 y 1957 se formaron los semina­rios de diplomacia, ciencias sociales, cienciaspoi íticas y periodismo. En este último año,bajo la dirección del Dr. Pablo González Casa­nova, se inauguró un seminario de administra­ción pública dando lugar a la modificación de

1Pec. de Ciencias Políticas y Sociales. UNAM. Organizaciónacadémica. 1976.

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la entonces carrera de ciencias poi íticas. A éstase le añade la administración pública por con­siderársele una disciplina con objeto y campode estudios íntimamente ligados.

En 1967, cuando la dirección de la Escuelaestaba a cargo del Lic. Enrique GonzálezPedrero, fue creada la División de EstudiosSuperiores (DES) y la Escuela se convierte,entonces, en Facultad. Dentro de los cursosdeposqrado que ofrece la DES, se encontrabanlas maestrías y doctorados en ciencia poi íti­ca, sociología, relaciones internacionales y ad­ministración pública. Nótese cómo en estosniveles la administración pública y la cienciapoi ítica son consideradas como dos especial i­dades diferentes.

Un año después de la creación de la DESseaprobaron los cursos de especial ización de­pendientes de la misma. Casualmente, de lostres programas de cursosde especialización,doseran del área de administración pública:organización y métodos del sector público ypresupuesto por programas para la administra­ción pública.

La creación en México de una institución deenseñanza superior que incluyera entre susplanes de estudio, tanto a nivel de licenciaturacomo a nivel de posgrado, lascienciaspoi íticasy la administración pública, no fue casual, sinoobedeció a causas ligadas a la evolución delsistema poi ítico mexicano.

Después de la Primera Guerra Mundial yenépoca del cardenismo, la poi ítica interior delpaís sufrió un cambio radical iniciándose elperíodo de despegue de la industrialización,impulsado por el sector público. El Estado fuela institución encargada del desarrollo econó­mico del país.

En esta época, lasinstituciones públ icaseranmanejadas por protesionistas que carecían deuna formación adecuada y de conocimientos

teóricos exigidos para desempeñar tan impor­tante papel. Los puestos más altos del sectorpúblico estaban ocupados, fundamentalmente,por egresados de la carrera de derecho; era és­ta, dentro de las carreras de ciencias sociales,la que ofrec ía una perspectiva relativamentecercana a lasnecesidades exigidaspor un sectorpúblico en expansión.

Con el tiempo, los abogados comenzaron aser desplazados por egresados de otra carrera,la de econom ía, cada vez más solicitados paradirigir los asuntos públicos de nuestro país.Años más tarde, cuando el ámbito de actividaddel sector público fue creciendo, se requirióde personal con conocimientos más especiali­zados; las instituciones públicas en expansiónenfrentaban problemas cada día más numero­sos y complejos, iniciándose con ello una etapade racionalización y de búsquedade eficiencia.En tal contexto de racionalización y de bús­queda de eficiencia, se incrementaba la necesi­dad de crear una escuela deestudios superioresque incluyera carreras cuyo objeto de estudiofuera, en sentido más peculiar, las cienciassociales, para tratar de conocer a fondo laproblemática social y poder plantear las posi­bles soluciones a ésta. Este vacío fue llenadopor la Escuela Nacional de CienciasPoiíticas ySociales.

En el discurso inaugural de la Escuela, LuisGarrido, rector en turno de la UNAM, señala­ba: "La intervención del Estado en la vidaeconómica, social y poi ítica de la nación, quetrae indeclinablemente el aumento y la com­plejidad de sus funciones, requiere, en conse­cuencia, una mayor preparación de parte delos que se consagran a la política y la circuns­tancia de que la crisis que se registra en elmundo necesita el aux ilio de lasciencias de lasociedad para encontrar solución, hicieron

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pensar en la conveniencia de crear una Escuelade Ciencias Poi íticas y Sociales... "

¿Quiénes fueron los primeros profesoresencargados de la enseñanza de estas cienciassociales? El cuerpo docente quedó integradobásicamente por abogados, economistas, an­tropólogos e historiadores hasta que, gradual­mente, la propia Escuela fue produciendo, deentre susegresados, sus propios maestros.

Evolución de los Planes de Estudio

Las carreras que existían en la Escuela, enesos momentos, estaban integradas en untronco común de materias básicas que se im­partían durante los dos primeros años. A par­tir del tercero el alumno debía definir cuálcarrera seguiría puesto que, a partir de esemomento, cada una de ellas seguiría un pro­grama de materias específicas.

Las materias comunes a estos dos años eranlassiguientes:

IdiomasHistoria de las teorías poi íticasHistoria de las teorías sociológicasHistoria de las teorías económicasGeografía económica y poi íticaHistoria moderna de la.sociedad y el es­tado mexicanosIntroducción al estudio del derechoEstadística generalTécnicas de investigación documentalTeoría del EstadoSociología de MéxicoEstadística socialTeoría económicaTeoría sociológicaTécnicas de investigación de campoDerecho constitucional

Las materias exigidas por el plan de estudiosde la carrera de licenciado en ciencias poi íticasy administración pública, además de las ante­riores, comunes a las demás carreras, eran:

Técnicas de organización administrativaAdministración y gobierno municipal yestatalPsicología general y socialSeminario de lecturas sobre poi íticanacionalDerecho administrativoPoiítica mundialAnálisis sociológicoEl Estado y el desarrollo económicoProgramación y planificaciónFinanzas públicas y presupuestoPartidos poi íticosPropaganda y opinión públicaTécnicas de personal

Observando este plan de estudios podemospercibir que de estas 13 materias, seis eranpropiamente de administración pública, cuatrode contexto y sólo tres de ciencia poi ítica. Deaquí podemos concluir que este plan de estu­dios formaba administradores públicos conciertos conocimientos de ciencia poi ítica ypolitólogos con escasos conocimientos de sudisciplina. Da la impresión de que la adminis­tración pública tiene primacía sobre la cienciapoi ítica, pero que al mismo tiempo no sepuede concebir una sin la otra.

Este plan de estudios fue reformado en1967. La principal reforma consistió en subdi­vidir la carrera, a partir del quinto semestre,en dos especialidades: administración públicay ciencia poi ítica. La carrera estabacompuestapor 10 semestres y el título otorgado era el delicenciado en ciencias poi íticas y administra­ción pública, con especialidad en una u otra.

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En el nuevo plan de estudios las materias delos primeros cuatro semestres eran, entre otras,lassiguientes:

MatemáticasEstadística I y I1Métodos y técnicas de investigación socialI y IIHistoria de las ideas poi íticas y socialesGobierno y poi ítica del México actualTeoría económica I y IICiencia poi ítica I y IITeoría administrativaPoi ítica mundial

Como se puede observar, de estas 13 mate­rias comunes a las dos especialidades, tres eraninstrumentales, dos metodológicas, cuatro deciencia política, una de administración públicay tres contextua les.

Las materias para la especialidad de admi­nistración pública, a partir del 50. semestre,eran 23, de las cuales 6 eran también comunesa la especialidad de ciencia poi ítica y ocho erancursos optativos y semioptativos que elalumno pod ía elegir de las materias de lasotrasespecialidades. De tal forma, sólo restaban 9materias que formarían la especialidad. Estaseran:

Matemáticas aplicadasOrganización y métodosAdministración de personalComputadores y programaciónInvestigación de operacionesAdministración pública comparadaLa administración pública en México I y IISeminario sobre reforma administrativa

De un breve análisis de este plan de estu­dios, vemos cómo se intenta dar un caráctermás instrumental a la especialidad de adminis-

tración pública y, si bien no sesepara definiti­vamente de la ciencia poi ítica, sí se le vaalejando y conformando como una carrera másde tipo técnico que de carácter teórico. Estono es casual, sino coyuntural: la demanda detrabajo en el sector público respondía al puntode vista más técnico de la administración. Unegresado de la carrera que tuviera conocimien­tos amplios de matemáticas, investigación deoperaciones, organización y métodos, teoríapresupuestaria, programación, era mucho máscodiciado que el egresado preocupado por elaspecto teórico de la administración. En estaetapa parece que tanto la administración pú­blica como la ciencia política se encuentranrelegadas y que la administración general tieneprimacía sobre ellas.

En 1971, cuando la dirección de la Facultadestaba a cargo del Lic. Víctor Flores Olea, losplanes de estudio de las carreras sufrieron nue­vamente una reforma. En la exposición demotivos formulada ante el Consejo Técnico yla Facultad, para llevar a cabo esta nuevareforma, se hicieron los siguientes plantea­mientos:

"La necesidad de actualizar el plan vigentede Ciencias Poi íticas y Administración Pública,especialidad Administración Pública, obedecefundamentalmente a la importancia que haadquirido la especialidad en los últimos años.

"La Administración Pública ha pasado de lafase de ensayosa la de una disciplina metódicacon un acervo ordenado y en constanteaumento de conocimientos y experiencias,que se consideran hoy día como uno de losinstrumentos más importantes para lograr eldesarrollo; en función de ello se considera quela formación profesional y la técnica auxiliarque se imparte para formar especialistas en este

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campo, deben prepararlos paraenfrentarse conéxito a los problemas que tal situación implica.

"Por otra parte, la necesidad de formar ge­neralistas. administradores de alto nivel y téc­nicos de nivel medio, ha hecho necesario lareorientación del plan de estudios vigente, ypor lo tanto de la preparación y los conoci­mientos que deben adquirir los egresados deesta especialidad... "

Los nuevos planes de estudio inclu ían tresmaterias de carácter metodológico, cuyo obje­tivo era dotar al alumno de elementos deanálisis y organización del pensamiento; 10teóricas orientadas a proporcionarle el marcoconceptual y losconocimientos fundamentalesde su especialidad; 10 másde carácter técnicopara brindarle los instrumentos y técnicas in­dispensables en el quehacer profesional, y 7materias de contexto.

Nótese cómo, de acuerdo con esta reforma,el alumno de administración pública debíacursar, desde el primer semestre, materias di­ferentes a las contempladas en la especialidadde ciencia poi ítica. De esta forma, la teoría yla técnica administrativas desplazaron casi porcompleto a la ciencia poi ítica, quedando éstadesprovista de la administración pública yviceversa.

La carrera, que antes de la reforma ten íauno de los alumnados más numerosos de laFacultad, pasó a ocupar uno de los últimos lu­gares en cuanto a población. Sin embargo, susegresados continuaron gozando de gran de­manda dentro del mercado de trabajo yalgunos ocupaban ya puestos de alto niveldentro de la administración pública mexicana.

También bajo la dirección del Lic. FloresOlea se creó el Centro de Investigaciones enAdministración Pública (CIAP) y el Centro deEstudios Poi íticos. El CIAP, primer centro la­tinoamericano de investigacionesen esta espe-

cialidad, no pudo, sin embargo, cumplir másque parcialmente sus objetivos; por ello cerrósus puertas en 1975 para reabrirlas hasta tresaños después.

La última de las reformas a los planes deestudio de la carrera tuvo lugar en 1976.Podemos observar en ella el propósito dereunificar no sólo a la ciencia poi ítica con laadministración pública, sino a todas las carre­ras de la Facultad a partir de un grupo de ma­terias básicas integradas en un tronco común.De esta forma, las asignaturas del actual plande estudios son, de acuerdo con la clasificaciónque hemos elaborado, másdel tipo contextua:que de tipo técnico o metodológico, lo quepermitirá que el administrador público tengamás conocimientos, y éstos más profundos,acerca del medio en el que se desempeñarácomo profesional.

Con la creación de esta carrera dentro de laUNAM, pronto otras instituciones educativasdel país la incorporaron dentro de susespecia­lidades. Actualmente, en la ciudad de México,la imparten la Universidad Autónoma Metro­politana y la Universidad Iberoamericana. Enesta última la carrera estuvo, durante muchotiempo, conformada de idéntica manera queen la UNAM.

Por lo que toca a la provincia,en los campusuniversitarios de Torreón, Guadalajara, Pachu­ca, Mexicali, La Paz, Toluca, Monterrey yCiudad Victoria, entre otros, se imparte lacarrera a nivel de licenciatura.

Posgrado e Investigación

A nivel de posqrado, además de la propiaFacultad, hay tres instituciones académicasque contemplan la formación de maestros enla especialidad: Instituto Nacional de Admi­nistración Pública, Centro de Investigación yDocencia Económicas (CIDE) y Universidad

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Autónoma del Estado de México. Respecto alposgrado es conveniente resaltar algunas cues­tiones.

Como mencionamos con anterioridad, laDES fue creada en 1967 incluyendo, dentrode los cursos que impartiría, la maestría y eldoctorado en administración pública. Desde unprincipio, fue esta especialidad la que mayordemanda tuvo con respecto de las otras tresque originalmente se iniciaron. Posteriormentela División inauguró la maestría y el doctoradoen estudios latinoamericanos yen la actual idadimparte 6 programas de posgrado.

El programa de maestría en administraciónpública incluye un curso de prerrequisitos ytres semestres de maestría propiamente. El cur­so seestableció debido a la demandade ingresoa la maestría por parte dealumnos egresados decarrerasajenas, y estaba integrado por materiasbásicas del pensum de la licenciatura. Con estose pretend ía que cualquier alumno con forma­ción distinta pudiera, en poco tiempo, adquirirlos conocimientos básicos de laadministraciónpúbl ica y poder así cursar una maestríaen estecampo.

En 1976, cuando la DES estaba a cargo delDr. Raúl Olmedo, el curso de prerrequisitos setransformó en un curso "propedéutico" im­partido por la propia División. Este curso noten ía las pretensiones de formar en lo básicode la administración a un egresado de, porejemplo, la Facultad de Medicina Veterinariay Zootecnia, pero sí introducir a este tipo dealumno a lasciencias sociales.

La demanda del curso de posgrado en admi­nistración pública fue aumentando año con añohasta llegar a convertirse, en 1977, en el queabsorbía al mayor porcentaje de estudiantesde la DES. Sin embargo, estosestudiantes pro­venían en cantidad mínima de la licenciaturacorrespondiente, ya fuese de la UNAM o de

otras universidades. Losque solicitaban ingresoa esta rnaestrja prooedían fundamentalmentede la Facultad de Contaduría y Administra­ción, donde habían cursadocontaduría públicao administración de empresas. Provenían tam­bién de las facultades de Derecho, Econom ía,Ingeniería y, en menor escala, de las de Cien­cias, Medicina, Veterinaria y Odontología.

Estos hechos demuestran la demanda queregistra la administración pública en estosmomentos y testimonian, también, que unapersona que trabaja en el sector público re­quiere de conocimientos especializados parapoder desenvolverse dentro de su seno.

Mas a pesar de esta gran demanda, los resul­tados de la maestría en la UNAM no han sidoplenamente satisfactorios. Muchas son lascausas de que los estudios de posgrado enesta disciplina no sean de la calidad deseada.Una de las principales se encuentra en elprofesorado mismo. ¿Quiénes pueden impar­tir clases en una división de estudios superio­res? Aquellas personas que tengan, a su vez,un posgrado. Pero, dada la demandaque tienenlos especialistas en administración pública, esclaro que aquellos con estudios superiores ala licenciatura son reclamadosprioritariamentepor el sector público.

En consecuencia, los profesores del área deposgrado no tienen en la docencia su actividadprincipal: su desempeño como funcionariospúblicos los absorbe y dedican muy pocotiempo a la enseñanza.

Otra de las causas se refiere a que es hastaahora cuando ha existido un verdadero centrode investigaciones sobre el tema. Pensamosque carecer de él es un obstáculo para el desa­rrollo del posgrado debido a que uno de losobjetivos, o el objetivo central de un doctora­do, es la formación de investigadores sobreáreas concretas. ¿D6nde, si no en un centro de

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investigaciones, podrá aplicar sus conocimien­tos el estudiante de posqrado? Las demásespecialidades de la DES cuentan con un centrode investigaciones que les brinda apoyo insti­tucional. El posgrado de relaciones interna­cionales cuenta con el Centro de RelacionesInternacionales; el de sociología con ellnstitu­to de Investigaciones Sociales; el de ciencia po­I(tica con el Centro de Estudios Poi íticos; el de

estudios latinoamericanos con el Centro deEstudios Latinoamericanos; e incluso la muyreciente maestría en ciencias de la comunica­ción cuenta con el Centro de Estudios de laComunicación. Es de esperarse que ahora queel CIAP ha vuelto a abrir sus puertas, bajola dirección del Dr. José Chanes Nieto, cum­pla con una de sus funciones: la de coordinarlos estudios de posgrado en esta área.

PERSPECTIVAS DE UN PLAN MODULAR EN ADMINISTRACION PUBLICA

Universidad Autónoma Metropolitana. Xochimilco*

INTRODUCCION

La administración pública, como objeto deestudio implicado en el proceso de enseñanza­aprendizaje, no puede ser mostrada a losestudiantes como un fenómeno universal,inmutable en el tiempo y el espacio; laadministración pública, como todas lasinstituciones estructurales que integran laorganización del Estado, está determinada porel modo como producen los hombres en elseno de una sociedad civil históricamentedeterminada, así como por la forma en queintercambian y consumen los bienes produ­cidos. De esta forma al modo de producciónasiático corresponde una forma determinadade organización administrativa, que le especuliar y que se distingue y contrastaradicalmente con la organización administra­tiva igualmente peculiar del modo de produc­ción antiguo, y así en todos los modos deproducción.

* Documento elaborado por los integrantes del Taller deAdministración Pública de la Universidad AutónomaMetropolitana, Xochlmücc. Los autores presentan en estetrabajo un anteproyecto para crear, en el plantel Xochl­mllco de la UAM, una licenciatura de sistema modular enadministración pública. En la primera parte del docu­mento analizan brevemente el marco teórico e históricopertinente y las necesidades a las que responde la licen­ciatura en administración pública, asf como el campo detrabajo del eqresado, para finalmente descubrir las caracte­rísticas y directrices del anteproyecto.

En suma, en la medida en que laadministración pública está históricamentedeterminada por el modo en que los hombresde una época producen sus satisfactores, lainvestigación y la enseñanza de ella, comoobjeto de estudio, habrá de partir, para noincurrir en errores, de lascondiciones espacio­temporales en{as que la organización adminis­trativa se ha desarrollado. En este sentido, laenseñanza de la administración pública enMéxico, en lo que toca a la formación de lalicenciatura en esta especialidad, tomará enconsideración la ubicación del país dentro delcapitalismo mundial, considerando en particu­lar su carácter subdesarrollado y dependiente.

Desarrollo de la administraciónpública en el Capitalismo

La sociedad no se caracteriza ni por la uni­dad ni por el orden, sino, por el contrario, porla división y el conflicto, Por los antagonismosentre las propias clases. En una situación tal,el Estado nace con el objeto de atenuar losconflictos y paliar, como organización poi (ticade la sociedad, sus divisiones internas.

La división social seexacerba en el modo deproducción capitalista y losantagonismosentrelas clases son, al mismo tiempo, recalcitrantes,ahondándose el abismo que las separa y losconflictos que lasenfrenta. Nunca como el ca-

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pitalismo, históricamente, el Estado sirviómejor para mantener unida a unasociedadcivilque no puede entenderse sino como conjuntode clases, esto es, a una sociedad que no puedeverse sino dividida en clases.

Sin embargo, aunque el Estado es, desde elpunto de vista poi ítico, la organización de lasociedad, tal organización es para la propia so­ciedad algo externo, ajeno, aunque necesariopara su existencia en cuanto sociedad. La or­ganización, empero, no es algo estático sino,por el contrario, un proceso dinámico inmersoy determinado por un fenómeno central: ladivisión del Estado y la sociedad.

De hecho, el capitalismo liquida el modo deproducción feudal y da por abol ido aquelloque le era sustancialmente característico: laidentidad entre el Estado y la sociedad. En elmedioevo, la estructura feudal implica la iden­tidad entre las unidades básicas de la sociedadyel Estado; de este modo la familia, el trabajoy la propiedad se identifican y plasman en elestamento, la corporación y el latifundio,haciendo de la sociedad un Estado y delEstado una sociedad. Pero ocurre que en elseno de cada feudo, núcleo vital que se repro­duce en el cuerpo medieval, se da con todaplenitud la identidad familia-estamento,trabajo-corporación y propiedad-latifundio,encasillando y confinando en su seno todoespíritu nacional, toda unidad colectiva. Encondiciones como éstas, el reino medievalaparece como una superposición a los feudos,que no funciona sino como remanente deellos, para secundar y complementar su papelhistórico.

En el capitalismo son abolidas estas condi­ciones. Nace en su seno una sociedad civil, esdecir, una sociedadexenta de compartimentos­estancos y poderes parroquiales, en la que hansido liquidados los privilegios estamentales y

creada la unidad civil de la nación, con baseenla desigualdad realentre sus clases; decir unidadcivil de la nación es decir abolición de enclavespatrimoniales y fuerzas parroquiales opuestasal desarrollo del capital.

Pero la liberación del espíritu de unidadburgués es el desencadenamiento del egoísmoindividualista, la creación de un orden socialdonde reina la privacidad yel individuo imperasustentado en ella; así, la producción y el co­mercio son reducidos a actividades individua­les, como atribuciones privadas, desglosadasde las responsabilidades generales del Estado.Pero, al mismo tiempo, lasfunciones generales,que brotan del movimiento conjunto del apa­rato productivo de la sociedad civil, sedesglo­san de ella y seelevan a la universalidad del Es­tado como expresión de la confluencia de susintereses, igualmente generales.

De este modo, el Estadoasumelasfuncionesgenerales que son desglosadas de la sociedadcivil y se reserva, para sí, la administración dela propia sociedad, como conjunto. La admi­nistración, sin embargo, nace preñada de uncarácter naturalmente público que se derivadel ejercicio estatal de las funciones generales.Estas, por tanto, son desempeñadas como unadistribución de la administración pública quese convierte, desde su nacimiento, en la acti­vidad organizadora del Estado en el seno de lasociedad.

La administración pública, que es unaactividad necesaria para la organización de lasociedad por parte del Estado, ha tenido cuatrofases de desarrollo histórico: monarqu ía abso­luta, Estado liberal, Estado bonapartista y Es­tado capitalista tard io. Lo importante es, sinembargo, contemplado el movimiento de laadministración pública dentro el capitalismouniversal, situar la fase histórica precisa en queMéxico surge a la vida independiente, como

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Estado-nación, y que corresponde a la delEstado liberal.

Laadministración pública en México

La administración pública mexicana no vivióla etapa de la monarquia absoluta, sino en lafase colonial española. Su vida independientecoincide con la aspiración por crear un Estadoliberal, consecuente al que existe en Europa yEstados Unidos y, por tanto, laadministraciónpública mexicana asume las caracter ísticaspropias de un Estado liberal: el desempeño defunciones tales como la gobernación, las rela­ciones exteriores, la justicia y la guerra. En estaetapa, que va de la independencia al porfiriato,el Estado liberal secaracteriza por una cruentalucha entre quienes desean separar el Estadoy la sociedad -algo desconocido en la épocacolonial, aunque variada con los Borbones- ylos que quieren mantener su identidad.

Aunque se trata, de hecho, de un Estado 1i­beral, la época colonial hereda remanentesfeudales propios de una monarqu ía españolaque, aunque absoluta, se ha caracterizado porconservar, y aun adaptar, esos remanentes enla península y en los dominios ultramarinos.

Si bien es cierto que los órganos colonialescolegiados -tales como la Audiencia y la multi­plicidad de los tribunales- desaparecen en elMéxico independiente, también lo es que lasclases sociales aristocráticas no son del tododesposeídas de su fuerza y sus privilegios. Lomismo ocurre con dos cateqorfas sociales, elclero y la milicia, que seoponen, comopartidoconservador, a los liberales y pretenden blo­quear con su encasillamiento corporativista launidad civil y burguesa de la nación. Por esto,separar la Iglesia y el Estado, objetivo básicode los liberales, es, a la vez, deslindar el campo

civil de la sociedad y el campo poi (tico del Es­tado.

El triunfo de los liberales y la aparición delporfiriato son, al mismo tiempo, la consolida­ción de la división del Estado y la sociedad.Pero es, también, la conclusión de la faseliberal del Estado capitalista y los prolegóme­nos de la etapa bonapartista. El Estadobonapartista, creado a ra{z de la Revolución de1910 y fortalecido en la época de Cárdenas,no sólo desarrolla la administración pública,sino que la incrementa y expande en todas lasesferas de la vida civil, proyectando un modelomás ágil y sólido de crecimiento capitalista.

No esposible establecer un plan de estudiosde una carrera profesional de administraciónpública, si no se toman en consideraciónelementos tales como los aquí expuestosporque, de otro modo, se cae al error desiempre: dicotomizar una formación teóricaformal y abstracta, de un adiestramientopráctico y tecnicista. Debe, entonces, relacio­narse la formación teórica y el habilitamientopráctico a partir de la realidad de la adminis­tración públ ica en México.

Objetivos generales de la licenciatura

El objetivo general de la licenciatura enadministración pública es el formar profesio­nales capaces de dirigir la acción gubernamen­tal, con base en su aptitud para investigar surealidad objetiva y proponer opciones viablespara la ejecución de la actividad pública.

Los objetivos especfficos de la licenciatura,considerados como metas sucesivas y conca­tenadas dentro del objetivo general, tienencomo base la aptitud profesional del adminis­trador público para estudiar la organización,procesos y funciones gubernamentales yen torno a ellos y en conjunto o alternativa-

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mente, como consultor gubernamental, comoinvestigador administrativo y como directivo.

Perfilprofesional

Por tanto, el profesional de la administraciónpúbl ica podrá actuar como:

Consultor gubernamental, esto es, comoanalista de los problemas que libra la adminis­tración pública en su diario contacto con lasociedad civil, de modo tal que susobservacio­nes y sugerencias sirvan a los tomadores dedecisionespara darles solución.Investigador administrativo, a saber, comoestudioso de la composición y el funciona­miento de la administración pública pararacionalizar el trabajo gubernamental, altravés de los métodos y formas de organizaciónque le sean adecuados.Directivo, es decir, en calidad de organiza­dor y conductor de organismos de la adminis­tración pública.

Esta capacidad multifuncional del profe­sional en administración pública para actuaren calidad de directivo, investigador adminis­trativo y consultor gubernamental estáabierta,irnplrcitarnente, a la posibilidad del mismopara dedicarsea la carrera académica y desem­peñar funciones dooentes y de investigaciónbásica que, para enriquecer y desarrollar lapráctica, consiste en una actividad indispensa­ble.

Quehacer del egresado

Como consultor gubernamental, el egresadoestará capacitado para abordar problemas enlos cuales la administración pública está im­plicada, como parte de los mismos y que, portanto, sevinculan a laacción gubernamental en

el seno de la sociedad civil. En este sentido, elasesor comprenderá el lugar que ocupa la ad­ministración pública como relación entre elEstado y la sociedad y podrá, de este modo,estudiar su papel histórico y su función actualen la sociedad mexicana. Por tanto, más queatender el interior y la organización de laadministración pública, comprenderá su rela­ción con la sociedad. Al respecto, será capazde:

1. Aplicar la interdisciplinariedad de susconocimientos al estudio de problemas en quela administración pública esté implicada, con­tribuyendo a esclarecerlos y proponiendo ca­minos de solución.

2. Comprender el alcance de la acción gu­bernamental en una esfera social dada, a finde calcular, estimar y evaluar la consecuenciaprevisible de la acción o la omisión guberna­mental.

3. Elaborar proyectos, programas y planesde acción gubernamental en las más variadasramas de la función de la administración pú­blica: finanzas, seguridad social, energéticos,abastamlentos, etc.

Como investigador administrativo, el admi­nistrador público se comporta como un estu­dioso de los problemas internos del gobierno.Más que atender el funcionamiento guberna­mental, tarea que le corresponde como con­sultor gubernamental, el egresado será capazde comprender la organización interna delgobierno y evaluar su capacidad de integra­ción y relacionamiento, por medio del estudiode su estructu ra, procesos y procedimientos.Deestemodo, estará capacitado para:

1. Estudiar y evaluar las condiciones deorganización del trabajo gubernamental y pro­poner para él la implantación de modelos deestructuración y procedimiento.

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2. Analizar los sistemas y procedimientosde trabajo, de tal modo que el proceso degestión gubernamental interno pueda serreformado y mejorado.

3. Estudiar y estimar el grado de rendi­miento del trabajador público, con el objetode preparar métodos de formación yadiestra­miento que mejoren su ejercicio profesional.

4. Analizar la eficiencia del uso y consumodel sistema integrado de medios de adminis­tración, para proponer métodos más eficacesde gestión de recursos financieros y materiales.

5. Estudiar los sistemas de información ycomunicación, a fin de aplicar la cibernética yla teoría general de sistemas a los métodos,procesos y procedimientos del trabajo guber­namental.

Finalmente, como directivo podrá llevar ala práctica todo el cúmulo de conocimientos yaptitudes profesionales relacionados con suformación como administrador público. En suaspecto directivo, la carrera de administradorpúbl ico resume todo un agregado de conoci­mientos y capacidades que culminan en eldesempeño como ejercicio práctico. En estesentido, será capaz de:

1. Formular el plan deactividades del órganobajo su responsabilidad, elaborando el presu­puesto de egresos conforme los lineamientosprogramáticos y sectoriales, así como estimarla calidad y cantidad de los medios de admi­nistración aplicables en las operacionesguber­nementales.

2. Conducir al personal sujeto a su autori­dad, orientar sus actividades y evaluar surendimiento.

3. Controlar lasoperaciones del órgano bajosu responsabilidad, mediante el establecimien­to de métodos que permitan evaluar la corre-

lación entre los objetivos propuestos y losresu Itados alcanzados.

Asesorar, investigar y dirigir constituyenfacetas interdependientes de un todo dinámicoque está implicado en la formación del admi­nistrador público. Pero si bien escierto que eladministrador público es al mismo tiempoconsultor, investigador y directivo, también loesque puede pasar por cada fase formativa, demodo tal que como consultor gubernamentalconozca las relaciones de la administraciónpública con el Estado y la sociedad: comoinvestigador administrativo comprenda suinterior, y como directivo apl ique estoscono­cimientos al ejercicio práctico.

De este modo, la formación tridimensualrebasa el encasillamiento del adiestramientoprofesional a la mera práctica y abre nuevasopciones al ejercicio, el estudio y la consul­toría.

Necesidad social de la carrera

Existen condiciones sociales evidentes queseñalan la necesidad social de la profesión enadministración pública y que, a la vez, marcacon claridad su campo de trabajo.

En una sociedad como la mexicana que sedesenvuelve en una formación social capitalis­ta en proceso de consolidación resulta no sóloimportante sino vital el papel de la adminis­tración pública. Susdiferentes esferas privadashan demostrado que aún no son capaces deactuar no s610 sin la orientación gubernamen­tal, sino sin el apoyo de la administración pú­blica.

En un universo social semejante, el gobiernoasume inmensas tareas únicamente con lamagnitud de las instituciones públ icas organi­zadas para llevarlas a cabo.

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Pues bien, tan inmensa organización admi­nistrativa resulta indispensable para el funcio­namiento conjunto de la sociedad, funciona­miento practicable por medio de una grande ycomplicada red de funcionarios públicos. Sinembargo, no sólo es necesario un ejércitofuncional capaz de hacer actuar al gobierno;se requiere, además, de talento e iniciativa, delconocimiento, la habilidad y la destreza pro­pios de la enseñanza en instituciones universi­tarias.

La formación universitaria surte, pues, deconocimientos, habilidad y destreza a la fun­ción gubernamental. Dentro de la enorme res­ponsabilidad del Estado hay tareas complejasy difíciles, sólo encomendables a administra­dores públicos de extracción universitaria.Existen problemas fuera de toda iniciativa em­pírica, de toda audacia pragmática; debenestar, de hecho, en manos de profesionalesuniversitarios capaces de darles solución por lavía del conocimiento científico, la crítica cons­tructiva y la habilidad técnica.

La presencia del profesional en administra­ción pública no sólo se hace necesaria ahora;también lo será mañana,porque la importanciadel gobierno no tiende a disminuir sino másbien, a aumentar. Cada nueva tarea guberna­mental es el origen de un nuevo organismoestatal, y cada organismo estatal un nuevocampo de actividad del administrador públicouniversitario.

El campo de acción del profesional en ad­ministración pública es vasto y diversificado.Comprende los tres poderes de la Unión y lostres niveles de gobierno.

1. Los poderes de la Unión

El administrador público universitario puededesempeñarse, en el poder legislativo, dentro

de sus órganos de gestión administrativa inter­na, entre los que se encuentran oficinas depersonal, recursos materiales, finanzas, siste­mas de información y otros más. Puede,igualmente, colaborar como investigador yconsultor de las comisiones parlamentarias ohacerlo con los diputados y senadores en loparticular.

En cuanto al poder judicial, el licenciado enadministración pública es capaz de servir deorganizador y director de los servicios admi­nistrativos de personal, recursos materiales,finanzas y sistemas de información, en los di­ferentes tribunales que lo integran. Puedeactuar como consultor gubernamental o estu­diar mejores formas de organización y funcio­namiento de cada tribunal. El poder judicial,como el legislativo, están aún a la espera de lareforma administrativa.

Pero el poder ejecutivo esel ámbito naturalde acción del egresado de nuestra especiali­dad. Ahí, variadas dependencias centralizadasy una vasta gama de organismos descentraliza­dos, empresas públicas, fideicomisos y demásinstituciones gubernamentales servirán desenos a su actuación.

2. Los tres niveles del gobierno

Las dependencias del ejectuvo federal sedividen de la siguiente manera:

1. Dependencias centralizadas.1.1 Secretarías1.2 Departamentos1.3 Procuradurías1.4 Departamento del Distrito Federal

2. Dependencias descentralizadas2.1 Organismosdescentralizados2.2 Empresas de participación estatal

2.2.1 Mayoritarias

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2.2.2 Minoritarias2.3 Fideicomisos.

De acuerdo con la sectorización, cada de­pendencia centralizada encabeza un grupo deempresas paraestatales, formando un grancon­junto institucional en el cual se puede desem­peñar el administrador público universitario.

Esun vasto universo que comprende lasmásvariadas materias: gobernación, relaciones ex­teriores, agricultura, marina, educación, asen­tamientos humanos, pesca, comunicaciones,comercio, ganadería, obras públicas, transpor­tes, recursos hidráulicos, turismo, industria,salud, energéticos, seguridad social, etc. Encada uno de estos campos, el administradorpúbl ico puede aconsejar y estudiar, o en sucaso, fungir como conductor y coordinadorde los procesos ejecutivos destinados a llevar­los a la práctica.

Pero no sólo esel ejecutivo federal un campode acción del egresado; también lo esel ejecu­tivo estatal, así como su legislativo y tribunalesinternos. Pero incluye, además, empresas pú­bl icas estatales que necesitan su presencia afin de desempeñarse dentro de su máximaproductividad.

Finalmente, el gobierno municipal constitu­ye un campo de acción óptimo de su ejercicio,ya se trate de grandes municipios implicadosen los problemas urbanos de las ciudades,ya de pequeños municipios necesitados de lamano experta y la mente comprensiva deluniversitario.

3. Partidos politicos y sindicatos

La función del administrador público esútil, igualmente, en partidos y sindicatos dondeexisten, debido a su crecimiento institucional,complejos problemas de organización que

tienden a burocratizarlos y llevarlos a la iner­cia. El egresado puede mejorar la organizaciónde las instituciones y hacer más ágil su funcio­namiento. Pero puede también asesorar,organizar y conducir campañas poi íticas omovimientos de reivindicación de los trabaja­dores.

Ah í donde los organismos poi íticos, guber­namentales y no gubernamentales, crecen enimportancia con respecto de la sociedad, lapresencia del administrador público universi­tario sehará cada día más necesaria y útil.

Estructura y perfil curricular

Eje de transformación

El objetivo de la licenciatura en administra­ción pública,según hemos dicho, consiste en laformación de profesionales que sean capacesde estudiar, analizar y dirigir la acción guber­namental. Se toma como base la tesis de quela administración pública mexicana está deter­minada por las condiciones históricas en lasque se ha desenvuelto, y que esas condicioneshan formado, también históricamente, relacio­nes sociales y poi íticas que tienen una expre­sión abstracta; pero que tal expresión habráde brotar de lascondiciones engendradas en lahistoria del país, no en naciones alejadas denuestra realidad.

Ha sido tradicional, a la fecha, el iniciar lascarreras en administración pública con mate­rias generales y teóricas, y remata con asigna­turas técnicas cuya necesidad se atribuye a larealidad gubernamental mexicana, ahondandoun vacío entre la teoría y la práctica profesio­nal. Del mismo modo, a la vez que se generatal contradicción, tiene también vigencia otradicotomía: la existente entre las materias teó­ricas poi itológicas y las asignaturas prácticas

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de gerencia privada. La trillada y absurdaidentidad administración pública-administra­ción privada ha dejado esta secuela, que bienconviene tener en cuenta.

El eje tema de transformación será, portanto, el estudio de la formación, la organiza­ción y el funcionamiento de la administraciónpública en México.

Desde luego no proponemos una visiónchauvinista de la administración pública, nipretendemos ignorar el desarrollo universal dela acción gubernamental: de hecho partimosde ese desarrollo universal y en él pretendemosubicar el caso mexicano.

El eje transformación da comienzo en trestesis:

1. Que México se inserta en la historia capi­talista universal con la colonización española,y que su existencia previa consiste en el modode producción asiático caracterizado por sulongevidad y su aislamiento.

2. Que en el transcurso de los periodos deEstado capitalista -monarqu ía absoluta, Esta­do liberal, régimen bonapartista y Estado ca­pitalista tard ío- México, al insertarse en la his­toria universal, comienza a constituirse en elseno de una monarquía absoluta colonialistaadaptando y conservando, desde entonces,sus instituciones administrativas.

3. Que, al llegar a la vida independiente,México nace como república liberal y perma­nece como tal durante el siglo XIX hasta que,a principios del XX, se instaura con la Revolu­ción del 10 un régimen bonapartista; pero queen la actualidad -década de los ochenta- parececonfigurarse el Estado capitalista tardío.

Así pues, las cuatro fases históricas del Es­tado mexicano -modo de producción asiático,monarqu ía absoluta, Estado liberal, régimen

bonapartista y Estado capitalista tard ío- sehan dado con extraordinaria rapidez.

En tanto que Europa las vivió en cuatrosiglos, México lo hizo en 150 años. Tal veloci­dad, entonces, ha provocado desfases y rompi­mientos entre la sociedad y el Estado,desajustando de manera constante su relaciónadministrativa.

Esto, que constituye el eje de transforma­ción, nos lleva al mismo tiempo al terrenocomún y compartido de la teoría y la práctica.De la teoría porque la investigación habrá deestablecer generalizaciones sistemáticas; de lapráctica porque el estudiante conocerá lastransformaciones tecnológicas administrativas,hastasu uso contemporáneo.

Pensum académico

Tomando como base la existencia de lostroncos interdivisional y divisional, nos permi­timos sólo hacer mención muy general de losmódulos que integran el proyecto del troncode carrera.1. Formulación del Estado. Tiene por objetoanalizar el desarrollo del Estado en los modosde producción precapitalistas, a partir, comoeje de transformación, del papel de la adminis­tración pública en función de la estructuraeconómica.2. El Estado capitalista. El módulo consisteen el estudio del Estado en el modo de pro­ducción capitalista, teniendo como eje detransformación las leyes que rigen las fasessucesivas por las que se desenvuelven la admi­nistración pública en el capitalismo.3. El Estado en México. Se refiere al estudiode la transición en México del Estado liberalal Estado bonapartista, entre el siglo XIX yel XX, considerando como eje de transforma­ción lasbases económicas y los procesos socia-

ENSEÑANZA 61

les y poi íticos dentro de los que se engendrael acelerado crecimiento de la organizacióngubernamental.4. Teorte y práctica de la administraciónpública. El módulo tiene como propósitorelacionar la formación histórica de la admi­nistración pública y su expresión conceptualy sistemática en los autores intelectuales dela disciplina. El eje de transformación consisteen el estudio de la construcción teórica porparte de los pensadores poi íticos, a través delas fases sucesivas del desenvolvimiento de laadministración pública capitalista.5. Administración pública federal. Tiene co­mo eje de transformación el análisis de laadministración pública como mediación entreel Estado y la sociedad en México. Comprendeel estudio de la organización de la administra­ción pública y su función poi ítica y adminis­trativa en el senode la sociedad civil.6. Administración pública estatal y muni­cipal. El eje de transformación tiene doscaras: 1. relación entre la federación y losestados y 2. relación entre los estados Y losmunicipios. Incluye el estudio de la organiza­ción de la administración pública estatal y dela municipal, así como sus funciones corres­pondientes en sus respectivas jurisdiccionessociales.7. Investigación administrativa. Se refiere alos métodos y técnicas de investigación enadministración pública, en cuatro campos deestudio prioritarios, pero no esclusivos: a) in­vestigación de operaciones, b) programa­ción, e) procesamiento de datos, y d) organi­zación y métodos. El eje de transformaciónconsiste en el uso de la investigación aplicadaen el campo de la acción gubernamental.8. Medios de administración. Implica laorganización, distribución, uso y aplicación derecursos financieros, materialese informáticos,

útiles en el ejercicio de la función administra­tiva. El eje de transformación se centra en elrendimiento y la productividad gubernamental,por la vía del uso de los recursos necesariospara el funcionamiento de la administraciónpública.9. Administración de serviciospúblicos. Com­prende la organización y suministro de servi­cios públicos no municipales, es decir, seguri­dad social, protección salarial, servicios asis­tenciales, etc. El eje de transformación radicaen la eficiencia de los servicios públicos dentrodel marco de modo de producción vigente enMéxico.

Estos nueve módulos integran, como ya seadvirtió, el tronco de la carrera. En ellos seplantea, centrado en el eje de transformación,un conjunto de problemas consideradosdignos de atención tanto para la investigaciónaplicada y la enseñanza, como para la inves­tigación básica, proceso académico del mayordescuido entre los científicos de la adminis­tración pública mexicana. El tronco de ca­rrera, entonces, tiene como objeto el plantearproblemas, métodos de investigación y posi­bilidades de solución para el funcionamientode la administración pública mexicana.

Proceso de Enseñanza-Aprendizaje

Por proceso de enseñanza-aprendizaje se en­tiende la dinámica del conjunto de la educa­ción, en el senodel cual el educando interioriza,comprende y sistematiza un cuerpo de cono­cimiento organizado y sustentado por laactividad docente. El centro del proceso loconstituye el sistema modular, esto es, uncuerpo sistemático de conocimiento plasmadoen un programa curricular en el que un eje deinvestigación opera como foco al que convergetodo el proceso enseñanza-aprendizaje.

62 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

El sistema modular, como está implícito ensu denominación, es constituido por móduloscon un rasgo central y caracter ístico consis­tente en un eje de investigación, cuyo aborda­miento metodológico supone la interdisci­plinariedad.

Estructura

El sistema modular está caracterizado porcentrarse más en la investigación que en ladocencia pero, además, en el trabajo deinvestigación de grupo. En este sentido, elsistema modular implica un trabajo escolarproductivo en el cual la creación de cono­cimientos va acompañada de una interacciónentre la teor ía y la práctica.

Práctica académica

Aunque la investigación es el eje del sistema,cada módulo, por sucarácter interdisciplinario,implica la participación de docentes tutoresde diferentes especializaciones académicas, lomismo que métodos pedagógicos que, dehecho, convierten al alumno en parte integraldel ejercicio magisterial.

El trabajo colectivo es importante en lamedida que los avances de investigación sesometen a discusión en mesas redondas oforos, a la vez que es apoyado por confe­renciantes y profesores invitados. El sistemamodular, pues, contribuye de manera directaa la formación cabal e interdisciplinaria deprofesionales de la administración públicacapaces de asesorar, analizar y dirigir elfuncionamiento gubernamental, sobre todocuando éste impacta en un medio socialcomplejo y variado.

Además, el énfasis en la investigación vienea llenar la laguna en el conocimiento que se

tiene sobre la administración pública rnexi­cana; justamente la investigación contribuyea alumbrar y esclarecer puntos oscuros en elconocimiento de nuestra realidad adminis­trativa. El sistema modular, paralelamentea la formación de profesionales, contribuyetambién al campo de la investiqaclón y foromación de teoría en el mundo académicodel estudio de la administración pública.

Plan de Ejecución del Proyecto

Se ha considerado fundamental exponerexpl ícitamente que en este proyecto delicenciatura en administración pública, talcomo ha sido elaborado, la enseñanza estálntirnarnente entrelazada tanto con la in­vestigación aplicada como con la investigaciónbásica, pero que estas últimas constituyen unmedio de construcción sistemático del cono­cimiento para ser transmitido, a través deltrabajo académico participativo y conjunto,a los educandos. Por este motivo, un plan deestudios como el presente parte necesariamen­te de la investigación misma, es decir, del in­quirir y sistematizar los problemas funda­mentales de la administración pública mexica­na, así como de los métodos y técnicas quelos hacen comprensibles parasuabordamiento,estudio y solución. Este proyecto, en cuantotal, constituye un motivo de investigaciónen la medida en que no existe precedentealguno de que un plan de estudios, como elmodular, plantee la enseñanza a través delinquirimiento de los temas abordables quese consideran no temas de simple transmi­sión a escolares, sino problemas analizablesy sujetos a discusión, es decir, problemasconcebidos como objeto de investigación.

Por tanto, la elaboración de cada móduloimplica un proceso de investigación previa,

ENSEÑANZA 63

estimada en un plazo anual, de modo talque ia temática escogida responda a los pro­blemas fundamentales de la administraciónpública, particularmente la administraciónpública mexicana. Para cada módulo, pues, sehace necesaria la participación de un especia­lista que asesore al equipo académico delTaller de Administración Pública en la elabo­ración de los mismos.

Como se dijo, se estima que el proyectosería ajustable en doce meses, repartidos dela siguiente manera:

1. Formulación de las versiones preliminaresde todos y cada uno de los módulos. Primertrimestre del año.

2. Análisis, recomposición y discusión de estasversiones. Segundo trimestre.

3. Elaboración de las versiones finales de losmódulos, debidamente articulada como untodo. Tercer trimestre.

4. Presentación, revisión y aprobación porparte de los organismos colegiados de laUAM Xochimilco. Cuarto trimestre.

En esta forma, la licenciatura en adminis­tración pública podría comenzar a funcionara partí r de enero de 1981.

Epílogo

Como podrá observarse, el planteamientodel anteproyecto de creación de la licenciaturaen administración pública implica su sepa­ración de la administración privada, de modotal que las deficiencias manifiestas que seperciben, para el caso de la administraciónpública dentro de la licenciatura en adminis­tración, queden superadas.

INFORME SOBRE EL PROYECTO DE CREACION DE ESCUELAS LATINOAMERICANASDE ECONOMIA Y ADMINISTRACION PUBLICA

Frederic Cleaveland, Manuel Sánchez Sarta y Benedicto Silva

1. Introducción

Un reciente estudio comparativo, de carác­ter internacional, ha descrito brevementelas opiniones de expertos de todo el mundosobre /a naturaleza de la AdministraciónPública como disciplina científica. Segúnesas opiniones, es una tarea de vastos al­cances formular una filosofía general sobrela base de un grupo de ideas y experienciasen conflicto aparente. Este conflicto nosólo existe entre países diferentes, sino quese manifiesta incluso dentro de un mismopaís, como consecuencia de tendencias muydivergentes, si no en franca oposición. Elloes la resultante del choque entre los queson partidarios de una preparación generaly los que prefieren la especialización. Lógi­camente, entonces, las ideas dominantes encada país afectan la organización de la ense­ñanza superior de las Ciencias Administrati­vas, o Administración Pública, como algunosprefieren denominar/a.

Era inevitable, naturalmente, que esta di­ferencia de criterio apareciera reflejada eneste informe, a pesar del respeto mutuoque siempre imperó durante las discusionesdel grupo de expertos. Sin embargo, hemoscumplido nuestro propósito principal, que hasido planificar una escuela superior de Admi­nistración Pública para América Latina y

bosquejar un esquema de operación, conmiras al desarrollo socioeconómico de nues­tros pueblos.

Es de esperar que, dentro de pocos años,esta Escuela de la FLACSO contribuya consus ideas y experiencias -como lo hacenmuchas instituciones de otras regiones- aestablecer orden y armon ía en las diversassituaciones en confl icto y que América Latina,basándose en esa coordinación, pueda for­mular una filosofía propia acerca de /a Admi­nistración Pública al servicio de los países ypueblos de estecontinente.

Nuestra época ha sido llamada de muydiversas maneras: la era del poder, la era tec­nológica, la era nuclear, la era espacial, etc.Podría llamarse asimismo la era administra­tiva, porque una de las características denuestro tiempo es la creciente apreciación dela importancia de la administración, juntocon la apreciación social, también creciente,de la habilidad y del talento administrativos.

Entre las causas que producen estecambio,figuran, en forma destacad ísima, el poder yel dominio, cada vez mayores, del hombresobre los elementos físicos, poder y dominioque el hombre ha acumulado a través deltiempo, muy especialmente en las últimascuatro décadas. Gracias a los medios mo­dernos de comunicación una noticia, unainformación, una orden, pueden dar varios

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cientos de vueltas alrededor del mundo enuna hora. A su vez, los medios de transportepermiten ya al hombre moverse más rápida­mente que el sonido. Los crecientes progresoscosmonáuticos son tan sorprendentes que, porel momento, sus alcances pueden ser com­prendidos sólo por círculos científicos restrin­gidos.

En conjunto, los medios de transporte yde comunicación multiplican casi hasta elinfinito el alcance de la voz, de la acción delhombre y de la palabra escrita. Así, pues,la tarea administrativa adquiere nuevas yformidables dimensiones. Hoyes posible queun hombre, trabajando en el último piso deun rascacielos de cualquier gran ciudad,maneje empresas tan grandes que cubran unterritorio mayor que el mundo conquistadopor Alejandro Magno.

Este enorme crecimiento de lo que puedellamarse el poder administrativo, requiere undesarrollo paralelo de capacidad y responsa­bilidad. El administrador de nuestro tiempo escapaz de dirigir con eficacia organizacionescada vez mayores, con gran número de em­pleados y con intereses, agencias y sucursalesdistribuidos a todo lo largo de un país eincluso, á través del mundo entero. Su fun­ción crece a un ritmo enorme, tanto en com­plejidad como en importancia.

Los asociados con una empresa, los accio­nistas, los subordinados, la clientela y elpúblico en general exigen cada día más deladministrador. Existe una tendencia a esperardemasiado del administrador, milagros si fueraposible. Se está formando, así, una especiede conciencia social sobre lasresponsabilidadesdel administrador, ya sea éste el Presidente dela República, un Primer Ministro, un Alcalde,un presidente de banco o el gerente de unamodesta fábrica.

Otra de las causas lógicas de por qué lasociedad moderna requiere administradorescompetentes, está constituida por los grandesbeneficios que produce la buena adrninis­tración, tanto de una empresa pública comode una privada, en cualquier tipo de organi­zación poi ítica. En agencias gubernamentales,la buena administración produce beneficiospara millones de personas. Si los organismosdel Gobierno son bien administrados y cum­plen, por lo tanto, sus funciones, la vida decada ciudadano debe enriquecerse cultural,económica y socialmente. La administraciónactual de lasagencias gubernamentalesafectaráigualmente, para bien o para mal, a las futurasgeneraciones. Por ello nos resulta violento elfracaso de los organismos del Gobierno porfalta de competencia de sus administradores.A pesar de que ello sucede a menudo, especial­mente en los países llamadossubdesarrollados,el fracaso de lasagencias gubernamentales porincompetencia administrativa es un derrochetrágico de los recursos sociales, absolutamenteinjustificados si se juzga a la luz de los con­ceptos modernos de la filosofía poi ítica.

En la empresa privada, igualmente, la buenaadministración representa beneficios paramuchos: dividendos para los accionistas,salarios justos y seguridad económica paraloa trabajadores, intereses para los bancos,impuestos para el Gobierno, progreso para lacomunidad; es decir, múltiples y variadascontribuciones al equilibrio social.

Una tercera, y más poderosa razón, que hacontribuido a aumentar la necesidad universalde buenos administradores, es el movimientopuesto en marcha después de la SegundaGuerra Mundial, principalmente por las Nació­nes Unidas y sus organismos especializados,para acelerar el progreso económico y socialen los llamados países subdesarrollados. Los

ENSEÑANZA 67

debates habidos en los últimos años en asam­bleas, comités y comisiones de las NacionesUnidas, UNESCO, Fondo Monetario Interna­cional, Banco Internacional para el Desarrolloy la Reconstrucción, Punto Cuarto, Organi­zación de Estados Americanos y otros orga­nismos internacionales, han puesto en eviden­cia un hecho que no puede seguir siendoignorado: la realización de planesde desarrolloeconómico y social en los países subdesa­rrollados está sujeta a la condición sine quanon de que los Gobiernos eleven el nivel decapacidad de sus cuadros administrativos.En la lucha contra el subdesarrollo, la filosofíadel laissez faire ha sido reemplazada por unafilosofía de intervención económica delibe­rada. En estalucha, la capacidadadministrativaes tan esencial como el equipo, el capital ylos recursos naturales y humanos.

El análisis de una gran cantidad de hechospertinentes ha demostrado que, sin lugar adudas, los mejores planes para el desarrolloeconómico y social, aun cuando sean formu­lados por los mejores especial istas, están con­denados al fracaso si no existe capacidadadministrativa para llevarlos a la práctica.

La buena administración es el factor no­ble, el factor mágico podríamos decir, indis­pensable para el éxito de las empresas, espe­cialmente de las grandes empresas, y para lapuesta en marcha de planes de desarrolloeconómico y social. Es fácil comprender elporqué de la expresión "renacimiento admi­nistrativo" utilizada en los Estados Unidosde América para designar el movimiento,cada vez más intenso en este país, que tiendea mejorar la capacidad de susadministradores.

En efecto, la buena administración ha sidouna especie de moderna mina de oro en lospaíses industrializados. una mina fabulosae inextinguible que ha hecho posible la

utilización de los recursos hasta el extremode producir resultados aparentemente contra­dictorios, como es el caso de la constanteelevación de salarios y de otros costos deproducción frente al aumento de consumidoresde productos manufacturados. A pesar delhecho de que todos los costos han seguidosubiendo. un sólo factor básico -la buenaadministración- ha sido capaz de equilibrarel efecto acumulativo de los otros factores.Ha sido la buena administración la que hacreado la riqueza abundante que ha hechoposible el mi lagro de la multiplicación delos beneficios, del cual todos han gozado:el obrero, el administrador. el consumidor.Mientras el costo de casi todos los factores deproducción sigue subiendo, el costo porunidad del producto manufacturado tiendea bajar. Como consecuencia, el consumidormismo pasa a ser una especie de socio en elproceso industrial de producción. Al adquirirproductos de mejor calidad y de menor precio,el consumidor recibe también dividendos. Heaquí el milagro de la buena administraciónmoderna.

Hasta hace pocos años, el argumento másusado en contra de la enseñanza profesionalde la Administración afirmaba que ésta noera susceptible de ser enseñada y aprendidacomo una disciplina científica, tanto por sucarácter, general en esencia, como por lasupremacía del administrador sobre los demásprofesionales asociados a cualquier empresaprivada o pública. Sin embargo, la experienciauniversal ha derrotado este prejuicio aprio­rístico y falso, y hoy no se discute que laAdministración pueda enseñarse en las univer­sidades como cualquiera otra disciplinacientífica; que es posible aprender, en formaorganizada, las diversas fases que constituyenla función administrativa, y que las modernas

68 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

técnicas administrativas pueden ser transmití­das a través de un proceso académico consti­tu ido por clases teóricas combinadas conseminarios, estudio de casos concretos,adiestramiento en servicio, etc.

Las condiciones de la hora presente exigencompetencia específica y sólida en aquellosque llegan a ocupar posiciones administrativas.Así, se ha tenido que crear la posibilidad deadquirir la preparación adecuada y, por lotanto, en los últimos años en casi todos lospaíses se ha desarrollado un movimientodestinado a lograr que las universidades tomena su cargo la preparación sistemática deadministradores. Por ello esque secrean nuevasescuelas de Administración o se expandenlasya existentes,

La futura Escuela Latinoamericana deAdministración Pública de la FLACSOconstituirá, pues, otro eslabón -un eslabónnecesario y que debe ser bien recibido- deesta cadena creciente de iniciativas tendientesa la difusión de las técnicas administrativasy a la preparación de administradores profe­sionales.

11. Propósitos de la Escuela Latinoamericanade Administración Pública

Según los términos de referencia establecidospor el Banco Interamericano de Desarrolloy de los estatutos de la FLACSO, la pro­yectada Escuela Latinoamericana de Ad­ministración Pública (ELAAP) tendrá laresponsabilidad de preparar administradorespúblicos a nivel de postgraduados: a) paraactuar como profesores e investigadoresen las universidades y otros centros de inves­tigación de América Latina, y b) para desem­peñarse como profesionales calificados en las

diversas especialidades en que el BID estáinteresado.

En la carta-circular dirigida por el Secre­tario General de la FLACSO, Sr. GustavoLagos Matus, a los expertos invitados acolaborar en la formulación de este pro­yecto. se enumeran las diversas posibilidades,en carreras administrativas, abiertas a losespecialistas que prepare la Escuela. Dichacarta-circular establece que el BID estáinteresado en la preparación de especialistasde administración de reformas agrarias; pro­yectos de vivienda y desarrollo de la comu­nidad; reforma educacional; programas desalud pública; desarrollo económico y pro­gramas de movilización de recursos, queincluyen planificación financiera, reformastributarias y otros aspectos pertinentes.

Los términos de la carta parecen sugerirque existe un cierto número de especialidadesdentro de la Administración Pública, con­tanda cada una de ellascon un conjunto propiode principios, prácticas y técnicas. Es posible,naturalmente, acumular experiencias valiosasen cualquier área que se apliquen principiosadministrativos, y en este caso se puede hablarde diferentes tipos de administración. comoserían la administración de caminos, la admi­nistración de ferrocarriles, la administraciónhospitalaria. la administración escolar, la ad­ministración de correos, etc. Sin embargo,en algunos casos, la función administrativaconduce tan directamente al cambio socialque el administrador puede obtener una valio­sa ayuda del análisis a fondo de ciertos as­pectos de las Ciencias Sociales, los que hamenudo no se consideran parte integrantede la Administración Pública. El procesomismo de acumular experiencias dependeen mayor grado de la ejecución de activida­des prácticas que de una preparación propia-

ENSENANZA 69

mente académica. Y el apoyo complementa­rio que pueden proporcionar las CienciasSociales debe buscarse en el estudio orga­nizado a base del análisis de problemas socia­les e instituciones poi íticas y no a través de laenseñanza de determinado número de téc­nicas administrativas que se consideren lasúnicas herramientas necesarias para la ad­ministración de programas específicos. Laverdad es que nosotros creemos firmementeque tal determinado número de técnicasadministrativas aplicables a diferentes áreasde la Administración, se encuentran todavíaen estado embrionario.

Si, como deseamos y esperamos, la futuraEscuela Latinoamericana de AdministraciónPública logra preparar buenos profesionalesen Administración general, estamos segurosde que ellos serán capaces de enfrentar yresolver satisfactoriamente los problemasadministrativos que se presentarán en laejecución de reformas agrarias, proyectos devivienda y desarrollo comunitario, reformaeducacional y en todas las otras áreas espe­cíficas de administración en que está inte­resado el BID.

Así como un administrador hospitalariono tiene necesariamente que saber Medicina,que escampo de otro especialista, así tambiénel administrador de una reforma agraria ode un proyecto de vivienda no tiene necesa­riamente que conocer, al nivel de un pro­fesional, Derecho, lnqenierfao Arquitecturapara tener éxito como administrador. A él lecorresponde ocuparsesolamente de problemasadministrativos, los cuales probablementecorresponderán, en todos los casos, grossomodo, a las fases identificadas por Fayol ensu análisis funcional de la Administración,que hasta ahora no ha sido refutado porninguna autoridad en la materia. Las técnicas

de investigación, pronóstico, planificación,organización, dirección, coordinación, y con­trol de los esfuerzos de grupos que participanen una empresa para alcanzar un objetivodeterminado, son, en esencia, universales. Noexiste una técnica de organización aplicablea grupos encargados de llevar a efecto unareforma agraria, y otra técnica de su orqa­nización diferente aplicable a grupos que tra­bajan en un programa habitacional o de desa­rollo comunitario. La técnica es la misma,aunque su aplicación deba, naturalmente,adaptarse al caso concreto. El administrador,en cada aspecto de su labor, debe guiarse porlo que Mary Parker Follet llamó "la ley de lasituación o del caso concreto".

Por lo tanto, parece no sólo prematuro,sino poco realista, intentar confeccionar,ab initio, planes diferentes para la prepara­ción de determinadas especialidades enAdministración. Por el contrario, debe traba­jarse primero en la formulación del núcleocentral de un plan de estudios orientadoshacia la preparación de la persona en Admi­nistración y Ciencias Sociales auxiliares, enforma tal que el futuro administrador, yaagudizado su discernimiento intelectual, arn­pi íe su comprensión del significado de unareforma agraria, de un plan de desarrollourbano, de una reforma educacional o de otrosproyectos similares.

Sobre algunas de las situaciones menciona­das, y como resultado de una experiencia uni­versal, existe abundante documentación que,aunque no siempre clasificada científicamente,permite conocer los problemas administrati­vos que generalmente se presentan en estetipo de proyectos.

Cada vez que se intenta poner en prácticaproyectos de gran envergadura, surgen iguales

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o semejantes problemas administrativos. Entodos los casos, la tarea del administradorconsistirá en proyectar y proporcionar losmedios de acción, materiales y espiritualesque sean necesarios; combinarlos en ciertaforma y aplicarlos a la obtenci6n de losobjetivos finales.

Estas son, expresadas en forma breve, lasrazones por las cuales creemos que la FlAC­SO tendrá éxito en su doble objetivo -pre­parar administradores públicos al nivel degraduados para actuar como profesores einvestigadores en universidades y centrossimilares, y como profesionales calificadosen las diversas tareas que interesan al BID-,solamente si la futura Escuela de Adminis­traci6n Pública, se organiza sobre la base deofrecer al estudiante dominio de las técnicasde administraci6n general, enfoque analíticode los problemas sociales y comprensi6n delos factores socioecon6micos y poi íticos queson típicos de America latina y determinansu importancia en el mundo contemporáneo.

Duplicación de Esfuerzos

El BID y la FLACSO esperan que al anali­zar el segundo objetivo de la Escuela, seconsidere la necesidad de evitar duplicaci6ninútil de esfuerzos, especialmente en relacióncon el proyecto de la Comisión Económicapara la América Latina de crear un Institutode Planificaci6n.

Nosotros creemos que en estos dos casosprecisos no habrá duplicaci6n de esfuerzos,dada la naturaleza diferente de los proyectos.El Director de CEPAl, Dr. Raúl Prebisch,en reuni6n con el grupo de expertos, manifestósu opinión al respecto, la que coincide connuestro punto de vista.

Adiestramiento en servicio

("In service Training")

la F lACSO, desea además, conocer nuestraopinión acerca de posibles actividades extra­académicas de la futura Escuela de Adminis­tración, como el adiestramiento en servicio.

La necesidad de difundir el conocimientorelativo a la Administración es de tal mag­nitud en todos los países de America latinaque, en principio, creemos que deben ser in­tentadas todas las medidas conduncentes aese fin.

El adiestramiento en servicio esun métodoeminentemente práctico, específico, flexible ysusceptible de ser adaptado a lascircunstanciasparticu lares de cada caso concreto. Consti­tuye, sin lugar a dudas, un tipo de adiestra­miento importante y útil, especialmenteporque da resultados inmediatos.

Sin embargo, lasdificultades a que hacemosreferencia en otra parte de este informe, enespecial aquellas que se refieren a la forma­ción de profesores, parecerían aconsejar laconveniencia de evitar la dispersión de re­cursos y de esfuerzos. Además, es casi impo­sible que la nueva Escuela pueda ofreceradiestramiento en servicio desde sus co­mienzos, con la necesaria seguridad de éxito.En primer lugar, y como su propio nombre loindica, adiestramiento en servicio significapreparación in loco, es decir, adiestramientoen el lugar en que trabajan las personas. Nor­malmente, este tipo de adiestramiento no secombina en forma lógica con la enseñanzaacadémica al nivel de postgraduados. Enconsecuencia, según nuestra opinión, en suscomienzos la Escuela debería dirigir sus es­fuerzos solamente hacia la consecución de sufin principal. Más adelante, cuando haya 10-

ENSEi\JANZA 71

grado reputación como centro académico dealto nivel y alcanzado un status de sólidoprestigio entre instituciones similares, enton­ces tal vez resulte conveniente ampliar el al­cance de sus actividades centrales con laboresextracurriculares, tales como cursos extraor­dinarios, adiestramiento en servicio, etc.

111 . Enseñanza a Nivel de Postgraduados

Orientación General

La enseñanza para postgraduados debe serofrecida al más alto nivel académico, perosin olvidar sus finalidades prácticas. Algunasasignaturas de un plan de estudios de Admi­nistración Pública no pueden ser dadas sola­mente con clases teóricas o labor en la sala declases. Algunos de los ejemplos sobresalientesde este tipo de materias -tales como Plani­ficación, Adminsitración de Personal, Organi­zación y Métodos, Preparación de Presupues­tos, Relaciones Públicas, etc.-, deben serenseñadas de la manera más práctica posible,en forma tal que se dé al estudiante no sólola familiarización verbal con la terminologíay conceptos correspondientes, sino tambiénun conocimiento funcional de la técnica res­pectiva. Debe evitarse la enseñanza demasiadoteórica y ofrecer, en cambio, al estudiante laposibilidad de desarrollar su capacidad parapracticar las técnicas correspondientes y dehablar y escribir lógicamente sobre ellas.

Entre los recursos que la Escuela debe uti­lizar para asegurar el contenido práctico deeste tipo de asignaturas, figuran el estudiode casos reales, el adiestramiento en servicioy el uso de casos hipotéticos ("simulatedsituations" en el original inglés).

A pesar de que la Escuela Latinoamericanade Administración Pública ha de ser un centro

de preparación académica, debe tratar asi­mismo de ofrecer verdadera competenciaprofesional, lo que significa la formación dehombres y mujeres realmente capacitadospara solucionar problemas administrativosconcretos. La enseñanza debe tener siemprepresente las necesidades actuales de la Admi­nistración Pública y el objetivo final de laEscuela, es decir, la contribución concreta aldesarrollo de América Latina, a través de ladifusión del conocimiento de las modernastécnicas administrativas.

Consideramos aceptable el método de ense­ñanza adoptado por la FLACSO, analizado enel documento de trabajo (ver anexo 1).

Debido al hecho de que cada estudiantellegará a la Escuela con una preparación dife­rente, tal vez sea útil considerar la posibilidadde combinar el sistema llamado "básicamentetutoría!" con la organización de pequeñosgrupos de discusión, seminarios y trabajoscolectivos.

Debe recordarse, sin embargo, que nopuede elegirse a priori un método de enseñan­za rígido. El método de enseñanza deberá serfijado y modificado ajustándolo a situacionesconcretas, para lo cual se dará la debidaconsideración a los problemas que aparecerána diario en la vida de la Escuela.

La esencia del programa de enseñanza alnivel de graduados debe estar constituida portres elementos: análisis descriptivo del medioambiente de América Latina en la horapresente, como base para todo el programa;un sólido núcleo de cursos y seminarios enAdministración Pública, que incluya adminis­tración General, y Administración Comparaday cierta especialización, elegida entre variasá­reas o campos deaplicación, y, finalmente, unapreparación intensiva y una experiencia signi­ficativa en investigación empírica en Adminis-

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tración Pública, utilizando, cada vez que ellosea posible, la colaboración interdisciplinaria.

El plan de estudios debe constar de tressemestres académicos, como mínimo, paraaquellos alumnos que se interesen por hacercarrera en servicios gubernamentales. En cam­bio, aquellos estudiantes que se interesen porla docencia y la investigación en universida­des y en escuelas profesionales de Adminis­tración Pública, deberían continuar susestudios durante un periodo adicional, tal vezotro semestre. Debería ofrecerse a un peque­ño número de estudiantes de gran capacidadintelectual y con vocación para la enseñanzaun período aún mayor de preparación. Estepodría consistir en: 1) continuar sus estudiosen una universidad de Europa o de los EstadosUnidos de América, o 2) continuar en laEscuela de Administración Pública de laFLACSO, otros dos semestres, en laboresdocentes y de investigación, en calidad demiembros "asociados" (o "agregados") delstatt.

El plan mínimo de tres semestres ha sidoconcebido para cubrir los elementos básicosdel adiestramiento, siempre que se trate deestudiantes altamente calificados.

Plan de Estudios

El plan esquemático que sugerimos a con­tinuación, para cada uno de los tres semestres,dedica el tercer semestre casi íntegro a lainvestigación.

Primer semestre. Los objetivos del primersemestre son: 1) iniciar la exploración yanálisis de la realidad contemporánea de laAmérica Latina; 2) proporcionar una base arn­pi ia para la compresión de la naturaleza de laAdministración Pública, mediante el estudiode su evolución histórica y la evalución crítica

de sus fundamentos teóricos y de susconceptos analíticos, y 3) iniciar a los estu­diantes en la investigación científica. Enel primer semestre, serían obligatorias paratodos los estudiantes lassiguientes disciplinas:

Ambiente Social y Poiítico de la AméricaLatina Contemporánea: Estabilidad y Cambio(4 horas semanales).

Historia y Evolución de la Administracióncomo Disciplina (4 horas semanales).

Teorías sobre Administración General,Organización y Adopción de Decisiones (4horas semanales).

Investigación en las Ciencias Sociales:Enfoque General y Base Matemática (4 horassemanales).

Inglés y/o Francés (4 horas semanales).

Segundo semestre. El plan para el segundosemestre contempla la continuación de losobjetivos del primer semestre y la iniciaciónde cierto grado de especial ización en una áreade la Administración Pública. Para ello, elestudiante elegiría un curso básico entre cincodisciplinas mayores, que serían: Finanzas,Organización, Personal, Planificación y Rela­ciones Públicas y Comunicaciones ("Public re­lations and communicatíon").

Cuatro cursos serían obligatorios paratodos los estudiantes:

Estudio Comparado de Instituciones Gu­bernamentales y Poiíticas de la América Lati­na (4 horas semanales).

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Estudio Comparado de la AdministraciónPública y de Principios, pautas o patrones("patterns") de Derecho Administrativo(América Latina, Reino Unido, EstadosUnidos de América, Unión Soviética, EuropaOccidental) (4 horas semanales).

Investigación en Ciencias Sociales: Esta­dística, Métodos y Técnicas (4 horas semana­les).

Continuación de la enseñanza en Inglés y/oFrancés (4 horas semanales).

Además, cada estudiante seleccionaría unade las disciplinas siguientes como campo deespecialización (4 horas semanales):

1. Administración Financiera: Presupuestoy Administración Tributaria y Control Finan­ciero.

2. Organización: Teoría y Práctica del Aná­lisis para la Organización.

3. Administración de Personal: Teoría yPráctica.

4. Planificación Gubernamental y Adminis­trativa: Teoría y Práctica.

5. Relaciones Públicas y Comunicaciones:Teor ía y Práctica.

Tercer semestre. Este semestre serviría paracompletar la preparación especializada deaquellos estudiantes que aspiren a ocupar car­gos de alto nivel en el servicio público. Ade­más de intensificar el énfasis en el estudio dela América Latina contemporánea y el trabajo

en el campo de especialización elegido por elestudiante, en este semestre el alumno debetener una experiencia significativa en la in­vestigación interdisciplinaria, concentrándoseen algún aspecto importante del desarrollosocial y económico o en un tema teórico derelieve en la Administración Pública. Esteobjetivo de una gran trascendencia puede cum­plirse mejor a través de varios seminarios deinvestigación, constituidos por grupos peque­ños de estudiantes dedicados a explorar untema de importancia. Este seminario de inves­tigación puede llegar a ser muy útil, si lograrealizar una función de integración para elalumno. Al estudiar un problema de signifi­cación, el estudiante debe relacionar losdiversos elementos que han intervenidoen su preparación y su experiencia total delos tres semestres.

En el tercer semestre existiría un solo cursoobligatorio para todos los alumnos:

Aspectos Socioeconóm icos, Poi íticos yAdministrativos del Desarrollo Nacional en laAmérica Latina (4 horas semanales).

Además, cada estudiante debe seleccionarentre las disciplinas electivas ofrecidas, dos acuatro materias relacionadas con su campo deespecialización (que no representen, en total,más de 8 horas semanales).

A continuación, damos una lista parcial detales disciplinas electivas, en el bien entendidoque sus títulos son meramente ilustrativos. Al­gunas de estas materias son enseñadas actual­mente en la Escuela de Sociolog ía de laFLACSO (se identifican con un asterisco).Otras podrían ser dadas en la futura Escue­la de Econom ía (Se señalan con dos arteris­cos). Después de cada curso se indica, entreparéntesis, el o los campos de especializacióna que correspondería.

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1. Derecho y Procedimientos Administra­tivos (4 horas) (Finanzas, Planificación).

2. Liderazgo l.::'cninistrativo (4 horas)(Planificación, Personal, Relaciones Públicas).

3. Problemas Administrativos de la Plani­ficación Educacional (4 horas) (Planificación,Personal).

**4. Reforma Agraria y Desarrollo de laComunidad Rural (4 horas) (planificación).

5. Comunicaciones y Organización Compleja(2 horas) (Organización, Personal, Planifi­cación, Finanzas, Relaciones Públicas).

6. Estudio Comparado de la Burocracia(organizaciones burocráticas, eclesiásticas,educacionales, hospitalarias, industriales, sin­dicales, militares, de partidos poi íticos ygubernamentales) (4 horas) (Planificación,Organización, Personal).

7. Estudio Comparado de la PlanificaciónGubernamental (2 horas) (Planificación, Orga­nización).

*8. Antropología Cultural (2 horas) (Per­sonal, Relaciones Públicas).

*9. Aspectos Demográficos del DesarrolloEconómico (2 horas) (Planificación, Relacio­nes Públicas).

10. Control Financiero y Auditoría (2horas) (Finanzas).

**11. Política Fiscal y Hacienda Pública(4 horas) (Finanzas, Planificación).

12. Relaciones Humanasen la OrganizaciónCompleja, o *Sociología del Trabajo (2 horas)(Personal, Relaciones Públicas, Finanzas, Or­ganización).

** 13. Planificación de la Utilización de laTierra y Desarrollo Urbano (4 horas) (Plani­ficación).

*14. Sociología Política (2 horas) (Plani­ficación, Personal, Relaciones Públicas).

15. Relaciones Públicas e InformaciónPública (2 horas) (Relaciones Públicas,Planificación, Finanzas).

* 16. Sociología Rural y Urbana (2 horas)(Planificación, Relaciones Públicas, Personal).

*17. Aspectos Sociológicos del DesarrolloEconómico y Social (4 horas) (Planificación,Relaciones Públicas, Finanzas).

18. Psicología Social y Organización Com­pleja (2 horas) (Personal, Relaciones Públicas,Planificación, Organización).

19. Estructura Social y Cambio (4 horas)(Planificación, Personal, Relaciones Públicas,Organización).

20. Administración de Abastecimientos("Supply management") (4 horas) (Finanzas,Planificación, Organización).

Finalmente, en este tercer semestre, el últi­mo elemento del programa de trabajo delestudiante sería el seminario de investigación.Se ha considerado que en este semestre,entre el 40 y el 50 o/o de las horas de clases

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de cada estudiante debe dedicarse al seminariode investigación. Cada alumno se matricula­ría en un seminario solamente. Para podermantener el número de estudiantes en unlímite razonable de unos diez en cada semina­rio, la Escuela deberá ofrecer varios seminariosde este tipo simultáneamente. Sería necesariohacer todo lo posible para conseguir que pro­fesores y alumnos de las otras dos Escuelas dela F LACSO participaran en estos seminariosde investigación. Por lo tanto, los temas decada seminario deberían ser fijados por losprofesores de la Escuela de AdministraciónPública, previa consuIta con sus colegas deSociología y Economía, y después de uncuidadoso análisis de los intereses de losalumnos y del resultado de sus estudios.

Los temas centrales de los seminariosdeben responder a los intereses de profesoresy alumnos, y tener relación con los propósi­tos de la Escuela de promover el desarrollosocial y económico de la América Latina yde elevar el nivel de la Administración Pu­blica. A manera de ejemplo, indicamos acontinuación doce temas para este tipo deseminarios.

A. Temas relativos al desarrollo de la Admi­nistración Pública.

1. El presupuesto del Ejecutivo comoinstrumento para la planificación y el controlde programas;

2. Teoría de la comunicación aplicada alanálisis de organizaciones complejas;

3. Estudio comparado de las relaciones en­tre los Poderes Ejecutivo y Legislativo y susconsecuencias en el robustecimiento delprofesionalismo en el servicio público;

4. Relaciones entre el administrador y elpúblico ¿empleado y patrón? ¿vocero ymandatario? ¿antagonistas? ¿extraños?;

5. Estudio comparado del funcionamientode la administración en algunos países federa­les y unitarios de la América Latina;

6. El medio social y las características delos niveles superior, medio e inferior delservicio público y sus consecuencias para elfortalecimiento del profesionalismo en elservicio público.

B. Temas relativos al desarrollo social y eco­nómico.

1. Análisis comparado de la organización yde la administración de proyectos habitacio­nales y de desarrollo urbano en algunos paí­ses de la América Latina;

2. Relaciones entre el administrador ge­neral y los técnicos en la administración deprogramas de desarrollo social y económico;

3. Adaptación de la corporación públicaa la formulación y administración de planesde desarrollo;

4. Estudio comparado de la organizacióny técnicas para la coordinación de las activi­dades gubernamentales en la planificaciónsocial y económica;

5. Dinámica de la administración de pro­gramas gubernamentales que implican cam­bios sociales (reforma agraria, reforma edu­cacional, etc.l:

6. Impacto del sistema poi ítico interame­ricano (representado, por ejemplo, por la

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Organización de Estados Americanos y laAlianza para el Progreso), sobre el desarrollosocial y económico dentro de cada naciónde América Latina.

Aquellos alumnos que completaran susestudios en tres semestres, deberían presentarun trabajo como contribución personal a lainvestigación colectiva del seminario. Estetrabajo y las pruebas escritas y orales deta­lladas más adelante, constituirían la base parala evaluación final del rendimiento del alumno.

Adiestramiento especial para futuros profe­sores. Como ya hemos dicho, aquellos estu­diantes que se interesen por la docencia y lainvestigación, deberían continuar en la Escuelapor un periodo adicional, a fin de prepararsemejor en la investigación individual, en con­traste con la investigación en grupos, querealizaron en el tercer semestre. En realidad,el mismo seminario de investigación iniciadoel semestre anterior, debería continuar eneste cuarto semestre, pero, naturalmente,sólo con la participación de aquellos estudian­tes interesadosen la docencia y la investigación.Los directores de seminarios deberían, en estecuarto semestre, dedicar más tiempo al trabajoindividual con cada alumno, y reservar lasreuniones con todos los participantes para larevisión crítica y discusión de los trabajos delos estudiantes. Este proceso culminaría conla preparación de una tesis individual sobrealgún aspecto del tema básico del seminario.Comparada con el trabajo entregado al finaldel tercer semestre por aquellos estudiantesque ya terminaron sus estudios, esta tesisdebería ser de una calidad muy superior,tanto en la investigación misma, como en sulenguaje y estilo.

Esta preparación especial para profesorese investigadores debería incluir, además.

conferencias y trabajos de taller sobre laenseñanza adecuada para la AdministraciónPública al nivel universitario. Un curso infor­mal de esie tipo sería de utilidad para losfuturos profesores en aspectos tales como laorganización de cursos, preparación de clases,dirección de seminarios y de grupos de discu­sión, selección de material de lectura, etc. Eneste tipo de enseñanza deben tratarse, en formaespecial, las técnicas en boga -como el análi­sis de casos concretos- y tener en considera­ción las necesidades diferentes de los grandesgrupos de alumnos a los cuales los futurosprofesores deberán atender: estudiantes uni­versitarios y empleados públicos de diversascategorías.

Finalmente, es importante aprovechar laflexibilidad que es posible imprimir, en estaetapa, al plan de estudios ya que la labor delos estudiantes más avanzados no tiene porqué ser homogénea. Por lo tanto, al final izarel tercer semestre, un comité de profesoresdebería analizar, junto con el interesado, elprograma de trabajo y los resultados alcanza­dos por cada estudiante que ha de continuaren la Escuela, y determinar qué preparaciónadicional u otras experiencias serían necesariaspara completar su formación como profesor oinvestigador. En algunos casos, se requeriráncursos de idiomas; en otros, nuevas asignaturaso seminarios en una o más ramas del conoci­miento. En esta forma, el programa de trabajode cada alumno puede ajustarse cuidadosa­mente a sus necesidades. Esta manera deabordar el problema esdeespecial importancia,dada la naturaleza intrínsecamente individualde la tarea de formar profesores universitariose investigadores.

Como ya se dijo, aquellos estudiantes quepor sus condiciones excepcionales, excelenterendimiento y gran interés, representen una

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promesa valiosa para la docencia Y la investi­gación, deben tener oportunidad de adquiriraún mayor preparación y experiencia. Paraeste objeto, se recomienda que la FLACSObusque, en forma sistemática y continua, elfinandamiento adecuado para conceder a estosestudiantes becas para estudios avanzados enuniversidades de Europa y de Estados Unidosde América. La información respectiva deberíatener amplia difusión y los estudiantes debe­dan ser alentados a solicitar tales becas.

A medida que la nueva Escuela de Adminis­tración Pública vaya progresando, habránecesidad de contratar profesores jóvenes ypersonal subprofesional. Proponemos que laFLACSO cree algunos cargosde un año de du­ración (inicialmente, tal vez, dos o tres cargos)de Asociados a la Docencia y la 1nvestigaci6nen Administraci6n Pública. En estos cargospodrían nombrarse a los estudiantes más des­tacados, una vez que finalicen sus programasregulares de estudio.

Estos j6venes Asociados a la Docencia y laInvestigación pueden realizar una labor im­portante en muchos aspectos de la enseñanzasuperior, como dirigir seminarios de investiga­ción, preparar bibliografías, compilar materia­les de enseñanza para los cursos regulares, etc.Además, pueden realizar parte del trabajotutorial necesario para facilitar la adaptaciónal plan y método de la Escuela a aquellosnuevos estudiantes cuya preparación sea defi­ciente en algún aspecto. Este tipo de trabajorepresentará una experiencia valiosa para losprofesores jóvenes y aligerará la tarea de losprofesores de mayor categoría, permitiéndolesun mejor rendimiento.

Programa de investigación

Para que la Escuela de Administración PÚ­blica cumpla sus objetivos, esindispensable que

las tareas de investigación seincorporen al plande estudios descrito anteriormente. Sólo así lainvestigación llegará a ser parte integral delprograma de la Escuela, y no su apéndice. Paralograr este propósito, el programa de investi­gaciones de la Escuela debe serenfocado desdetres ángulos diferentes: primero, desde el pun­to de vista del estudiante y sus necesidades deadiestramiento; segundo, desde el punto devista del programa de investigaciones conside­rado como un fin en sí mismo, esto es, comocontribución al conocimiento y comprensiónde la Administración Pública y, tercero, desdeel punto de vista del plan de estudios, en cuyocaso la investigación es una prolongación deciertos seminarios y cursos que implican inves­tigación emp (rica.

La investigación como parte de la enseñanzaal nivel de postgraduados. Para que la investí­qación pueda en verdad rendir su máximacontribución en la preparación de estudiantesavanzados de Administración Pública, es con­veniente que exista una influencia permanentey recíproca entre la enseñanza ofrecida enseminarios y la investigación como parte de esaformación. Por ejemplo, la instrucción formalen Estadística y Técnicas de la Investigaciónen las Ciencias Sociales, impartida en elsegundo semestre, debe estar relacionada en talforma con el estudio de la materia que el estu­diante está realizando que, junto con aprenderla aplicación de métodos para reunir datos yanalizarlos, el alumno debe trabajar en cues­tiones substantivas y emplear datos relativos amaterias enseñadas en otras asignaturas. Enesta forma, de entre las materias enseñadas enel curso de Metodolog (a se seleccionar ían yasignarían a los alumnos ciertos temaselegidosconjuntamente por los profesores de Metodo­logía y los de cursos substantivos.

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Además, parte de las sesiones regulares delos seminarios podría destinarse a la presenta­ción por los alumnos de informes sobre las in­vestigaciones que estén realizando, tanto en loscursos substantivos como en el de Métodos deInvestigación.La investigación como contribución al cono­cimiento y a la comprensión. A pesar delo dicho anteriormente, el programa de inves­tigaciones de la Escuela de AdministraciónPública debe servir otro propósito, además delpuramente formativo: desdesus comienzos, laEscuela será un centro de investigación queaporte nuevos conocimientos y elementos decomprensión acerca de la Administración PÚ­blica y el desarrollo social y económico. Paraaumentar el valor de esta contribución inhe­rente a toda investigación, es necesario que elprograma de investigaciones y los resultadosde los seminarios de investigación sean algomás que una colección de estudios individua­lessin propósitos definidos.

Teniendo en vista esta finalidad, el profeso­rado de la Escuela de Administración Pública,previa consulta con sus colegas de las Escuelasde Sociología y de Econorma, debe concebir,desarrollar y mantener un programa coherentede investigaciones. Un programa de esta natu­raleza debe concentrarse en un cierto númerode temas fundamentales, que sean estudiadossistemáticamente a través de varios años, pro­duciéndose, entonces, resultados acumulativos.Los temas fundamentales elegidos servirán, asu vez, para determinar qué aspectosespecialesde ellos deberán investigarseen los seminariosy cuáles han de ser los cursos electivos que seofrezcan a los estudiantes.

Los temas que investigue la Escuela de Ad­ministración Pública deben, naturalmente,tener relación con los temas elegidos por lasEscuela> de Sociología y de Econom ía, en tal

forma que los resultados del trabajo de las tresEscuelas representen, en cierto sentido, elprograma global de investigación de laFLACSO.La investigación como creadora de materia­les de enseñanza. En el casode la Administra­ción Pública, el programa de investigacionesdebe ser considerado, además, como creadorde materiales de enseñanza. Esto es especial­mente importante en la hora presente, debidoa la escasez de material disponible sobre laactual organización y prácticas administrativasde los Gobiernos de la América Latina. La en·señanza de Administración Pública y CienciaPoi ítica, se verá seriamente afectada mientrasno disponga de una cantidad importante deeste tipo de material, resultado de la investiga­ción empírica. El servicio más importante quela Escuela puede prestar al progreso de la Ad­ministración Pública en la América Latina, esconcentrarse en la producción y publicaciónde estos materiales, para su uso en la enseñanzaal nivel de postgraduados. En la sección si·guiente se expone uno de los métodos suqeri­dos para lograr el objetivo señalado.Estudios de casos concretos de adopción dedecisiones administrativas. Con relación alpropósito recién planteado, la técnica deestudiar casos concretos de adopción dedecisiones administrativas es de una importan­cia capital. Este tipo de investigación y losestudios resultantes, además de constituir unaexperiencia muy valiosa en la preparación delestudiante, dan por resultado materiales deenseñanza sumamente útiles. La investigaciónde un caso concreto de adopción de decisionesadministrativas coloca al alumno dentro de unasituación administrativa determinada, viva yreal. A través de la observación directa v en­trevistas con los administradores responsables,el estudiante trata de reconstruir, en toda su

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complejidad, la historia y las razones de unadeterminada decisión O de una serie de deci­siones. El propósito de estosestudios de casosconcretos no es ni la reforma administrativa nila cr Itica a posteriori de un proceso de adop­ción de decisiones, para determinar lo que eladministrador debió haber hecho. El autor deun informe sobre un caso concreto debe evitarpontificar, y limitarse a informar con exactitudy a interpretar los hechos. Posteriormente, enla sala de clases, el profesor y los alumnos quetengan que leer el informe como parte de sutrabajo escolar, podrán especular acerca de loque se pudo haber hecho y evaluar crítica­mente lasdecisiones tomadas.

Como herramienta de enseñanza, el estudiode casos concretos de adopción de decisionesadministrativas resulta, así. un instrumento degran adaptabilidad. En primer lugar, los estu­diantes responden con entusiasmo, porqueencuentran en estos casos concretos, un trozode realidad, lo que transforma el estudio de laAdministración Pública en una cosa viva.

Con el estudio de casos concretos, los alum­nos que se preparan para servir cargos admi­nistrativos en el Gobierno viven una verdaderaexperiencia indirecta a través de lasdecisionestomadas por otras personas. Aquellos estu­diantes interesados en explorar los alcancescientlficos y teóricos de la Administración PÚ­blica, tienen oportunidad de utilizar casosconcretos para ilustrar determinados principiossobre organización y decisiones administrati­vas. O bien, los alumnos pueden analizarciertos casos concretos para derivar hipótesis,que serán más tarde reexaminadas y, si esposi­ble, comprobadasemp(ricamente. Por su parte,el profesor con imaginación tiene a su alcanceuna oportunidad altamente creadora, ya quepuede adaptar cada caso concreto a una varie­dad casi infinita de situaciones. Finalmente, el

estudio de casos concretos es especialmenteútil para estimular al estudiante a participaren discusiones y análisis realizados en grupos.

Para el primer año, o para los dos primerosaños, sería muy conveniente que la Escuelaobtuviera los servicios de un profesor de granexperiencia, tanto en la investigación de casosconcretos de adopción de medidas administra­tivas, como en la enseñanza con este métodoy en la preparación de los informes correspon­dientes. Este profesor puede serun especialistaen cualquiera rama de la AdministraciónPública, ya que su función principal consistiráen desarrollar un programa efectivo de investi­gación de casos concretos de adopción demedidas administrativas, y en colaborar conprofesores de las tres Escuelas para el perfec­cionamiento de este método de enseñanza.Durante la permanencia de este especialista enla Escuela de Administración Pública, un pro­fesor permanente de la misma debería recibiruna preparación intensiva en el uso de estemétodo, para asegurar una buena dirección deeste programa en el futuro, única forma deconseguir el desarrollo completo de estadimensión del programa global de la FLACSO.

Creación del ambiente adecuado para laenseñanza

Fuera de la formulación de un plan de estu­dios bien concebido, es igualmente impor­tante crear un tipo de ambiente intelec­tual que facilite el progreso y desarrollo indi­vidual de cada alumno. Es evidente que losdos factores de mayor significación para lograreste objetivo son la calidad del profesorado yla seriedad de propósitos del alumnado. Enotra parte de este informe se analiza la granimportancia del proceso de selección, tanto delos profesores como de los estudiantes. Pero

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existen, además, otros factores de gran impor­tancia para la creación del ambiente intelectualdeseado: la proporción entre profesores yalumnos, los métodos de enseñanza y los pro­cedimientos para evaluar el rendimiento de losestudiantes.

Proporción entre profesores y alumnos. Lospropósitos de la Escuela de AdministraciónPública de la FLACSO son de tal naturalezaque requieren un contacto estrecho y perma­nente entre profesores y alumnos como únicaforma de crear un sentimiento de comuniónde intereses en el proceso educativo. Como laEscuela tendrá unos cuarenta estudiantes querecién se inician cada año, promociones anua­les, y un plan de estudios de tres a cuatrosemestres, puede calcularse una población es­tudiantil casi permanente de unas ochentapersonas. En nuestra opinión, tal poblaciónestudiantil requiere un profesorado compuestopor unas 12 a 15 personas de dedicaciónexclusiva, para poder satisfacer lasnecesidadesde instrucción con seminarios y de direcciónen las investigaciones. Para el primer año defuncionamiento de la Escuela, será necesariocontratar la mitad del número de profesoresseñalado, y la otra mitad al iniciar el segundoaño, esto es, cuando llegue el segundo grupode nuevos alumnos.

La justificación esencial para mantener laproporción propuesta (6 ó 7 alumnos por pro­fesor), radica en el énfasisque la Escuela debeimprimir a la enseñanza basada en seminarios.Un seminario que reúne alrededor de una mesaa un profesor y a 10 ó 12 estudiantes paraanalizar un problema y discutirlo críticamente,esuna de las maneras másefectivas para lograrque los estudiantes se sientan partícipes delproceso educacional. Un seminario exige delalumno mucho más que una clase teórica, en

la que, a menudo, él no esmás que unaesponjapasiva que absorbe hechos que debe expulsarcuando es exprimida, sin que jamás esa infor­mación llegue a formar parte de él. En cambio,un seminario típico, que se reúna durante doshoras seguidas, requiere del estudiante un tra­bajo preparatorio previo de unas seis horasdedicadas a la lectura, elaboración de resúme­nes, redacción de informes, etc. En este pro­ceso de preparación y en el intercambio depuntos de vista sobre los temas que sediscutenen el seminario, el estudiante se ve forzado apensar, analizar y formular y criticar ideas,hechos, valores y creencias.

Es importante que este método de enseñan­za sea empleado desde el comienzo mismo,para que los estudiantes que se inician en laEscuela comprendan desde un principio laparticipación que ellos han de tener en el aná­lisis crítico de problemas. El acomodarse aeste sistema puede resultar difícil, y aun pe­noso, para aquellos alumnos que han sidoformados en un sistema que descansa princi­palmente en los métodos tradicionales de laclase oral impartida por el profesor a gruposnumerosos de estudiantes. Pero, una vez ob­tenido ese ajuste, está ya dado el primer pasode significación hacia la preparación de unamente aguda y alerta. Este tipo de reorienta­ción intelectual es especialmente necesarioenla preparación de personas para la índole decarreras a que aspirarán los estudiantes de laEscuela de Administración Pública de laFLACSO. La característica esencial de un buenadministrador es ser un analista penetrante,decidido y con sentido crítico. En igual forma,los estudiantes que aspiran a ser profesores ypreparar nuevos administradores, deben desa­rrollar las mismas cualidades en su manera depensar y la misma capacidad para expresarseclaramente en forma oral y escrita.

ENSEÑANZA 81

Evaluación del rendimiento de los alumnos.En este análisis del ambiente intelectual, debetambién destacarse la evaluación del rendi­miento de los alumnos. El trabajo del estu­diante debe medirse, en cada curso, de algunade lassiguientes maneras:

8. trabajo colectivo (valorando la participación individual);b. trabajo individual (incluyendo la investigación);c. discusiones de grupo (valorando la participación indivi­

dual). yd. pruebasde mitad del semestre y exámenes finales.

Los exámenes escritos deben ser, de prefe­rencia, de aquel tipo en que el alumno escribeuna especie de ensayo sobre un tema dado.Pero el profesor puede utilizar cualquier otrométodo: selección múltiple, verdadero y falso,etc.

A un nivel diferente de evaluación debe exi­girse a cada estudiante la presentación de untrabajo de investigación, como condición paragraduarse. En el caso de los alumnos que sepreparan para una carrera profesional en elservicio público, este trabajo de investigacióndebería realizarse normalmente como partedel seminario de investigación del tercer se­mestre. En cambio, al futuro profesor-investi­gador debería exigírsele un trabajo de mayorjerarqu ía, como sería una tesis, que deberíaser terminada después del tercer semestre,como demostración de capacidad para condu­cir una investigación independiente y escribirsus resultados. En la mayoría de los casos, latesis respresentaría el resultado de su trabajoen los seminarios de investigación.

Cada estudiante debería ser sometido a unexamen escrito final, que comprendería todossus cursos y seminarios, y a un examen oral,de una o dos horas, sobre su trabajo de inves­tigación o tesis, según el caso. El examen oraldaría oportunidad a todo el profesorado de la

Escuela para someter a prueba la capacidadmental del alumno al término de sus estudiosy su preparación para los rigoresde una carreraprofesional.

IV. Cuerpo Docente y Estudiantado

Preparación y Contratación de Profesores

Contar con un profesorado adecuado seráde suma importancia para la Escuela Latino­americana de Administración Pública.

Naturalmente, una escuela para postgradosrequiere un mayor número de profesoresexperimentados y de categoría y menosprofesores jóvenes y personal auxiliar. Sinembargo, y por lo menos durante los primerosdiez años, la Escuela deberá contratar a uncierto número de profesores jovenes y perso­nal auxiliar, los que eventualmente podránhacer carrera en la Escuela hasta llegar a pro­fesores ordinarios o titulares de cátedra.

Como en los países de América Latina noexisten muchos especialistas en Administra­ción Pública, es problemático encontrarlatinoamericanos con un conocimiento ampliode las técnicas administrativas modernas ybuena preparación en Ciencias Sociales. Porlo tanto, la búsqueda de profesores capaces dedar instrucción al nivel de postgraduadosdebe ser hecha con cuidado sumo. Las pocaspersonas de América Latina con preparaciónsuficiente para enseñar en la Escuela, ocupanya cargos importantes en universidades yservicios públicos, o actúan en poi ítica ensus propios países. En el período inicial seránecesario entrar en negociaciones con los go­biernos para obtener profesores "en préstamo"temporal, y encontrar otras soluciones ad t.ccoara formar un cuerpo adecuadode profesores.

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Sin embargo, uno de los problemas mayo­resde la Escuela será formar un cuerpo propiode profesores. Como solución inmediata paracontar con un número inicial mínimo, serecomienda contratar a tres o cuatro profeso­res latinoamericanos y uno o dos de otrospaíses, siempre que hablen Castellano. Pero,como solución de largo alcance, la ELAAPdebe preparar personas que lleguena constituirsu planta permanente de profesores.

Para iniciar en el profesorado a los alumnosmejor calificados, es absolutamente necesa­rio contar con la participación temporal deprofesores visitantes de gran prestigio, los que,al dirigir seminarios y sugerir nuevos métodosde enseñanza, mantendrán al día la filosofíade la Escuela, a tono con los últimos adelan­tos de la Administración Pública en el mundo.

Sugerimos que la Escuela inicie, cuantoantes, la preparación del siguiente cuerpo mí­nimo de profesores: tres en Teoría de laAdministración General, cuatro en Adminis­tración de Personal, tres en AdministraciónFinanciera, cuatro en Relaciones Públicas,tres en Teoría y Práctica de la Planificacióny cuatro en Organización y Métodos.

Como la Escuela es de carácter internacio­nal, por sus orígenes, concepción y propósi­tos, será necesario que los candidatos aprofesores provengan de diversos pa[ses,

Es difícil sugerir un área determinada parala contratación de profesores de Administra­ción. Es bien sabido que Brasil ha estadopreocupado, durante años, de la preparaciónde administradores públicos. Como el portu­gués no constituye un obstáculo para la comu­nicación entre brasileños y personas de hablaespañola, tal vez podrían contratarse algunosprofesores en Brasil. Puerto Rico, México, lasnaciones de América Central, Venezuela,Argentina, -para nombrar sólo algunos pa í-

ses- cuentan también con un número limitadode especialistas en Administración Pública.

Las circunstancias señaladas parecen acon­sejar la creación inmediata de un Comité deSelección común a las tres Escuelas de laFLACSO. Este Comité debería hacer un estu­dio del estado de la enseñanza en la Adminis­tración y de las CienciasSociales en la AméricaLatina, mantener un archivo de posiblescandidatos, hacer una preselección y, final­mente, reclutar los mejores según las necesi­dades de la Escuela respectiva.

Durante el proceso de selección, se debetener el cuidado de investigar todos losantecedentes de un candidato, ya que loserrores pueden acarrear consecuencias graves.

La contratación de profesores extranjerosque no hablen Castellano, plantea el problemade la comunicación entre los alumnos, pro­blema que no se resuelve adecuadamenteconla intervención de un intérprete. La experien­cia de la Escuela Brasileña de AdministraciónPública corrobora ampliamente este aserto. Apesar de las dificultades para conseguir exper­tos en Administración en la América Latina,no deben contratarse profesores de otrospaíses que no hablen español, sino comoun último recurso.

selección y Reclutamiento de Alumnos

El procedimiento, los criterios y los canalesinstitucionales utilizados por la FLACSOpara seleccionar y reclutar candidatos para suEscuela de Sociolog ía, nos parecen correctos,realistas y, por lo tanto, aceptables. No cabeduda alguna que la entrevista personal, hechapor un experto, es el mejor camino paraevaluar a un candidato.

Como un elemento complementario de laentrevista, es conveniente que cada candidato

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sea sometido a un examen en el que escribauna especie de ensayo sobre un tema dado. Sedaría al candidato una lista de diez a docetópicos de cultura general y él escribiría uncorto ensayo (de cuatro a ocho páginas) sobreel tema de su preferencia.

Este ensayo proporcionada información va­liosa sobre el candidato: coeficiente intelec­tual, preferencias, madurez, conocimientoespecializado, experiencia en la enseñanza, lainvestigación o la administración de serviciospúblicos.

El curriculum vitae del candidato, más laentrevista personal y el examen escrito,proporcionarfan a los examinadoreselementosde juicio suficientes para reducir al mínimo, sino eliminar completamente, los peligros deerror en la selección.

Generalmente los documentos oficialesserán suficientes para acreditar la situacióndel candidato: su ocupación como profesoruniversitario, sus posibilidades de retornar alpaís de origen y aplicar los conocimientosadquiridos en la Escuela.

En cuanto a los canales institucionales, laEscuela debería adoptar una poi ítica eclécticay mejorar gradualmente la red de institucio­nes colaboradoras, oficiales y privadas, pro­cediendo a eliminar aquéllas que proporcio­nen información incorrecta y asegurar, encambio, la colaboración de otras, hasta lograrconexiones con instituciones dignas de con­fianza en cada país.

El comité de selección, que la FLACSOseguramente creará para visitar periódicamen­te los diversos pa(ses y entrevistar a candidatosa alumnos de lasdiversas Escuelas, constituiráel mejor medio para orientar a los directoresen el establecimiento, consolidación y mejorade los canales institucionales.

Debemos ahora contestar la siguientepregunta formulada por el Secretario Generalde la FLACSO: "Dado el hecho de que, porlo general, las universidades de América Lati­na no tienen escuelas de Administracióncde entre qué tipos de graduados deberíanreclutarse los alumnos?"

Es evidente que un curso de AdministraciónPública al nivel de postgraduados, deberíaaceptar, de rigueur, solamente alumnos quehubieren completado estudios en esta disci­plina. Sin embargo, la situación de tacto dela mayoría de los países del continente haríaimposible la aplicación estricta de este criteriológico en la selección de alumnos para laEscuela. ¿Sería justo, acaso, excluir a aquellospaíses que no tienen todavía instituciones deenseñanza de Administración? Durante algunosaños, por lo menos, habrá que reclutar alum­nos de entre los graduados que posean algunosde los grados universitarios tradicionales.Creemos que, en principio, podrían aceptarse,como candidatos a los cursos de la ELAAP, aaquellas personas que hayan completadoestudios, en las escuelas reconocidas de susrespectivos países, en campos tales como: Ad­rninistración de Negocios, Derecho, Filosofía,Ingenierfa, Sociología, Economía y Arqui­tectura.

La Escuela Brasileña de AdministraciónPública, al establecer su curso de dos añospara postgraduados, encontró la misma difi­cultad y tuvo que adoptar el criterio de per­mitir la matrícula de todos aquellos candidatosque poseían cualquier grado universitario.

V. Cómo Combinar el Alto Nivel de la Ense­ñanza con un Grsn Número de Alumnos

Como la Escuela esuna institución de carácterregional, no puede quedar satisfecha con una

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matrícula de uno o dos alumnos por paíscada año. Si, a modo de ilustración, conside­ramos una cuota de dos estudiantes por nacióncada año, cada pa IS tardaría seis años encontar con un número de seis a ocho gradua­dos de la Escuela. Este número resulta ab­solutamente inadecuado para satisfacer lasnecesidades de América Latina, en la horapresente y en el futuro inmediato, en cuantoa administradores, consejeros administrativosy profesores de Administración.

Se calcula que Brasil solamente necesitaalrededor de 15,000 administradores denivel profesional para sus 13 ministeriosnacionales, 4 gobiernos territoriales, 21 go­biernos estatales, 3,100 gobiernos munici­pales, y las muchas corporaciones guberna­mentales y empresas semipúblicas creadas enlos últimos años. Los otros paises de AméricaLatina que están también realizando, o apunto de iniciar planes para el desarrolloeconómico y social, tienen necesidadessimilares. Esto significa que América Latinabien podría utilizar, hoy mismo, los serviciosde varios miles de administradores profesio­nales.

De estos datos se deduce que las escuelasde Administración Pública de América Latinadeben ser imaginativas, creadoras, y experi­mentales, tanto en sus esfuerzos para prepararadministradores, como en los ensayos paramejorar la calidad de su enseñanza. Paraalcanzar sus objetivos, las escuelas debentratar de lograr dos fines bien definidos que,incluso, pueden parecer contradictorios: ele­var la enseñanza a altos niveles y preparar unnúmero creciente de administradores deprimera clase, profesores e investigadores.

¿Sería posible acelerar el proceso de losestudios al nivel de postgraduados, en formatal que las necesidades crecientes de América

Latina de administradores profesionales pu­dieran ser satisfechas en una proporciónmayor y en un plazo menor? Creemos que si.¿cómo? Reemplazando los conceptos yprácticas tradicionales de la educación pornormas más eficientes que aumenten la pro­ductividad de cada escuela.

Se requiere coraje e imaginación para reem­plazar los conceptos y prácticas tradicionalesde la educación por normas más eficientes:ése es el camino para aumentar la producti­vidad en ia preparación de administradores.

La ELAAP debe afrontar el mismo pro­blema. Si consideramos la necesidad de contarcon un gran número de administradores, nopodemos aceptar, entonces, la idea de prepararpequeños grupos de estudiantes cada dos años.Su programa tiene que ser más ambicioso, enforma tal que, al cabo de seis años de funcio­namiento, cada país del área cuente al menoscon unos veinte graduados que formen ungrupo profesional de alto nivel y que esténcolaborando en sus servicios públicos.

Y, sin embargo, ninguna escuela puedepretender satisfacer por SI sola la urgentenecesidad cuantitativa y elevar, al mismo tiem­po, la calidad de la enseñanza. La verdad esque el problema de la cantidad de administra­dores sólo podrá ser resuelto en una década,si los paises de América Latina unen sus es­fuerzos para crear escuelas de AdministraciónPública donde no existan y para ampliar lasya existentes. Este enfoque nos lleva, a suvez, a la necesidad de profesores e investiga­dores de alta preparación para las nuevasescuelas y para lasque seampl íen. Por lo tanto,los objetivos paralelos de la Escuela Latino­americana de Administración Pública paralos próximos seis a diez años serian: 1) en­trenar un número considerable de adminis­tradores con buena formación y 2) preparar

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un número adecuado de profesores de alta,calidad. En esta forma, el problema cuantita­tivo podrá ser resuelto con más escuelas ycentros docentes de la mejor calidad en cadapaís de América Latina.

Cursos Descentralizados

Por el hecho de existir comunidad de culturay de idioma entre los países de AméricaLatina, se recomienda que, entre las activi­dades docentes regulares de la Escuela Latino­americana de Administración Pública, seincluyan cursos que podrían ser llamadosdescentralizados. En vezde traer un número deestudiantes desde diversos países al local dela Escuela, grupos de dos a tres profesoreshacen una gira por varias naciones paraofrecer, in foco, aquellas asignaturas quenecesiten con mayor urgencia los paísesvisitados.

Si se planifican en forma adecuada, estoscursos descentralizados pueden resultar extra­ordinariamente eficaces. Deberían ser organi­zados en régimen de tiempo completo, enforma tal que monopolicen el tiempo, lasenergías y, si es posible, también el interés,tanto de los profesores como de los alumnos.Los métodos de enseñanza incluirían confe­rencias de introducción al tema, lecturasdirigidas, discusiones de grupos, análisis decasos concretos, seminarios, proyectos de in­vestigación y experiencias en administración.

Una vez aprobado el programa de uncurso descentralizado, la Escuela seleccionaríalas fuentes de información adecuadas y orde­naría y combinaría los materiales de lecturaconsiderados como mInimo indispensablepara respaldar la enseñanza de cada tema delprograma. En muchos casos, los materiales delectura, condensados de libros de texto, de

articulas de revistas, de informes y de otrasfuentes, tendrán que ser completados contextos preparados especialmente para estepropósito.

Los materiales de lectura deben ser de talnaturaleza que guarden íntima relación conel tema correspondiente del programa y cu­bran, además, en forma adecuada, aunque noexhaustiva, los aspectos teóricos de la asigna­tura. Después de cada clase dictada por elprofesor, se distribuiría a los alumnos elmaterial de lectura para el día, impreso o mi­meografiado. Estos materiales constituirán lalectura obligatoria sobre el tema.

Es evidente que un curso de tal natura­leza, y de ritmo tan intensivo, no puede llegarhasta el detalle. Sus objetivos son identificary especificar los aspectos fundamentales dela materia.

Los estudiantes de mayor aplicación einterés ampliarían su preparación e informa­ción general con lecturas adicionales, etc. Estono significa que los cursos descentralizadosserían superficiales. Por el contrario, deber(anser organizados y enseñados al nivel acadé­mico de los cursos similares ofrecidos en lasede de la Escuela.

Cada curso descentralizado deberla basarseen materiales de lectura, teóricos e ilustra­tivos, cuidadosamente seleccionados y edita­dos para ese propósito y documentación sobre"casos concretos" pertinentes, debidamentepreparados para satisfacer íntegramente losrequisitos del curso. También deberlan em­plearse materiales audiovisuales para atraerla atención de los alumnos y asegurar la obje­tividad de la instrucción. Una vez que uncurso descentralizado ha sido desarrolladoen forma completa, puede ser uti Iizado almáximo repitiéndolo en diversos lugares.

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Cada repetición ofrecerá al profesor oportu­nidades adicionales para perfeccionar susmétodos y materiales de trabajo, hasta lograrque el curso descentralizado alcance un gradonotable de eficacia.

¿Qué materias podrían ser enseñadas porlos grupos de profesores de cursos descentra­lizados? En principio, todas las asignaturasdel currículum de la Escuela. En la práctica,ciertas materias se prestan más fácilmenteque otras para este tipo de instrucción. Heaquí algunos ejemplos de asignaturas quepodrían ser tratadas en cursos descentraliza­dos: Preparación de Presupuestos, Teoría dela Administración General, AdministraciónComparada, Teoría y Práctica de la Planifi­cación, Administración de Personal, Rela­ciones Públicas, Organización y Métodos,Relaciones Humanas.

Otro asunto que necesita ser aclarado, esel que se refiere a las relaciones entre loscursos descentralizados y las actividadesdocentes en la sede de la Escuela. En nuestraopinión, los cursos descentralizados represen­tarían la Escuela en movimiento; es decir,significarían que la Escuela estaría presentey activa en diveros países al mismo tiempo.Por ello es que la planificación y fechas deestos cursos deberían satisfacer las necesida­des más urgentes de los países visitados. Pero,al mismo tiempo, estos cursos deberían for­mar parte integrante del programa de ense­ñanza al nivel de postgraduados de la ELAAPY conferir reconocimiento acádemico a losalumnos. Si, por ejemplo, un estudiantesigue un curso descentralizado de RelacionesPúblicas y es aceptado más tarde por laEscuela Latinoamericana de AdministraciónPública para hacer el curso completo, deberíaser eximido en esa asignatura, por haberla yacursado. En este caso -yen todos los de

iflual naturaleza- la Escuela exigiría al alum­no los demás cursos en número suficientepara merecer el certificado o diploma.

Al mismo tiempo, los cursos descentraliza­dos serían el instrumento másefectivo y diná­mico con que contaría la Escuela a fin de en­trevistar y seleccionar en el terreno a loscandidatos al curso completo para postqra­duados.

Sugerimos que la Escuela establezca unsistema según el cual todos los alumnos delos cursos descentralizados que terminen susestudios con distinción, sean autornáticarnen­te invitados para concurrir en calidad debecados a la Escuela y completar los requi­sitos del curso para postgraduados. Tambiéndebería alentarse a los alumnos más destaca­dos para que solicitaran algún cargo docenteen la Escuela. Podrían comenzar comoprofesores auxiliares o como ayudantes deinvestigación, para que una vez que cornple­tasen los requisitos de rigor pasaran a serprofesores ordinarios o titulares de cátedra.

Las ventajas de estos cursos descentrali·zadosque proponemos, son obvias. Señalamosa continuación las más importantes: 1) Losestudiantes se ahorrarían la tarea de ir a labiblioteca en busca de los libros necesariospara cumplir con sus lecturas obligatorias.Todo lo que tengan que leer lessería entreqa­do, en forma abreviada, como "el folletodel día". 2) Tanto los profesores como losalumnos dedicarían el día completo a un sólotema. Esto evitaría el inconveniente de laenseñanza tradicional, en la cual el estudianteescucha, en un solo día, clases hechas porcuatro o cinco profesores diferentes sobrematerias diferentes, todas las cuales requie­ren lecturas adicionales. 3) Este método con­tribuiría, en forma substancial, a nivelar los

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conocimientos de los alumnos y a hacerdesaparecer las diferencias derivadas de supreparación anterior. En un d la normal,los estudiantes escucharían una clase de doshoras, leerían entre cincuenta y sesenta pá­ginas y discutirían la materia entre ellosmismos. Así, en la última parte de la jornadade trabajo, cuando acudieran al seminariopara aclarar dudas y profundizar ciertosaspectos de la materia, estarían lo suficiente­mente adentrados en el tema como para for­mular preguntas pertinentes, solicitar expli­caciones adicionales y aprovechar íntegramen­te las palabras del profesor.

Además, el curso descentralizado ofreceríala ventaja de lograr que la ELAAP fueseampliamente conocida en un plazo bastantebreve en todos los países del continente. Porotro lado, los profesores descentralizadospodr ían recoger y verificar en el terrenoinformación sobre candidatos, profesores,autores, libros, instituciones, etc. Esto permi­tiría a la Escuela mantenerse al día sobre losaspectos nacionales de la vida cultural, poi í­tica y profesional de cada país, lo que enalguna forma influiría en sus actividadesacadémicas.

Para lograr establecer y mantener un altonivel académico y conquistar una reputaciónsólida a través del continente, la ELAAP ten­drá que ser muy rigurosa en la selección deprofesores y alumnos. Si los alumnos no sondel nivel adecuado para un curso de post­graduados, poco podrá hacer la Escuela,aunque cuente con los mejores profesores. Porlo tanto, la adecuada selección de los estu­diantes representa un factor esencial parael éxito de la Escuela, especialmente durantelos primeros años de funcionamiento, cuandotenga que crear su reputación.

Cursos en cadena

Consideremos, ahora, las posibilidades deexperimentar también con los llamadoscursos "en cadena". Sería una experienciaalgo revolucionaria en la América Latina,pero si es cuidadosamente planificada yllevada a la práctica, el sistema puede darlos mejores resultados. El principio creadopor el proceso industrial de producción"en cadena" sería aplicado a estos cursos.Creemos que, con buena administración yansia de triunfar, la ELAAP puede establecerla posibilidad de la instrucción "en cadena"en la educación superior e indirectamente, a­lentar a las instituciones educacionales de laAmérica Latina y de otros continentes a bus­car métodos más imaginativos para moder­nizar aquellas partes obsoletas de la enseñanzaque prevalecen aún en gran parte del mundo.

Parece razonable afirmar que los cursos"en cadena" y los cursos descentralizadostienen mucho en común. Por ello, los mate­riales preparados para los cursos descentrali­zados podrían ser fácilmente adaptados a loscursos "en cadena", y viceversa. Los métodosde instrucción serían, también, muy similares.En ambos tipos de curso habría concentra­ción de tiempo y energías sobre una solamateria cada vez. En el hecho, los cursos "encadena" serían una especie de cursos des­central izados, pero ofrecidos en una secuenciadada.

Naturalmente, el sistema de cursos "encadena" requiere una cuidadosa y detalladapreparación de profesores, planes, materialesde lectura, elementos audiovisuales, etc., por­que es un método de instrucción mucho másobjetivo y exigente que el sistema tradicional.Por ejemplo, el control del trabajo del alumnosería más frecuente y riguroso. Ello signifi-

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caría más trabajo para los profesores de laEscuela, pero en cambio permitiría detectarposibles fracasos en época oportuna y reem­plazar esos estudiantes por candidatos mejorseleccionados. Los detalles para la irnplanta­ci6n de la instrucci6n "en cadena" tendríanque ser elaborados por el personal de la Escue­la y perfeccionados por la experiencia.

Creemos, fundadamente, que una adecuadacombinación de los cursos descentralizados ydel sistema "en cadena" aseguraría excelentesresultados. Esta parece una sugesti6n atrevida,pero está justificada por la realidad presentede la América Latina.

Creemos, entonces, que en esta etapa laFLACSO y su Escuela de Administraci6nPúlblica tienen una doble función que cum­pi ir: a través de su programa central deenseñanza para postgraduados, concentrarseen la formación de profesores e investigadoresy de un número adecuado de administradoresde alto nivel, y, a través de los cursos des­centralizados, concentrarse en la producci6nde números considerables de personas prepa­radas para ocupar cargos administrativos encada país de América Latina. A medida queel programa educacional centralizado empiecea dar frutos y proporcione núcleos de profe­sores para un número creciente de universi­dades y escuelas nacionales, la responsabilidadde resolver el problema numérico iría pasandocada vez en mayor proporción, a los progra­mas nacionales de enseñanza de la Administra­ción y a las universidades de cada país. Laverdad es que ocupará muchos años producirun equilibrio entre la demanda y la oferta deadministradores. Pero el avance acelerado ha­cia ese equilibrio depende del desarrollo vigo­roso y expansivo de la formación de adminis­tradores en cada país de América Latina,desarrollo que puede ser estimulado por la

experiencia imaginativa de los cursos descen­tralizados de la Escuela Latinoamericana deAdministración Pública y respaldado por laformación de profesores, investigadores yadministradores de alto nivel, en los progra­mas centralizados de la Escuela.

VI. Creación de la Escuela Latinoamericanade Administración Pública

Para poder crear la Escuela de AdministraciónPública de la FLACSO sobre una base sólida,es necesario contar con un financiamientoinicial que cubra, como mínimo, los cincoprimeros años. El cálculo de las necesidadesfinancieras debe hacerse, pues, sobre la basede un año para la planificación inicial y decuatro años de funcionamiento. Al finalizareste primer ciclo de cinco años, habrían ingre­sado cuatro grupos de unos cuarenta alumnoscada uno, tres grupos habrían completado suformación, y al cuarto grupo de futuros admi­nistradores le faltaría un semestre para termi­nar su programa.

El primer año de planificación y prepara­ción para recibir el primer grupo de estudian­tes, es absolutamente esencial para tener uncomienzo auspicioso. La responsabilidad deesta fase de planificación debe recaer en eldirector de la nueva Escuela y en un núcleo dedos o tres profesores, que deberían ser contra­tados antes que comenzara el período depreparación activa.

Es importante, además, que los represen­tantes de la Escuela de AdministraciónPública empiecen cuanto antes a crear rela­ciones de trabajo con administradores coloca­dos estratégicamente en el servicio públicode cada país de América Latina. No podríaexagerarse la dificultad e importancia de estatarea inicial de interpretar los propósitos y

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funciones de la nueva institución. Si la Escue­la ha de cumplir sus objetivos, debe empezarpor crear confianza en ios posibles empleado­resde sus graduados, tanto en administradorespúblicos, como en decanos y directores deuniversidadesy escuelas nacionales. Si durantelos dos primeros años la nueva Escuela escapaz de interpretar su función en formaefectiva, entonces es muy posible que algunosjefes de departamentos gubernamentales y de­canos universitarios, se decidan a enviar a laEscuela a personas jóvenes de su dependencia,en uso de licencia, conservándoles sus cargosmientras dure el periodo de preparación. Enalgunos casos habrá, incluso, administradoresprogresistas que estén dispuestos a ayudar afinanciar los estudios de un subordinado suyoen la Escuela de la FLACSO. Pero la únicaforma de alcanzar esos resultados es mediantela confianza en la Escuela, el respeto por sulabor.

Para completar la selección inicial de alum­nos y echar las bases para establecer lasbuenas relaciones de trabajo con universida­des y administradores gubernamentales detoda América Latina, un grupo de profesoresde la Escuela debería, durante la fase deplanificación, realizar viajes de cierta dura­ción a cada uno de los países. Este grupo deprofesores debería cumplir su misión en lospaíses visitados, uti1izando las valiosas co­nexiones de los miembros del Comité Di-

rectivo de la FLACSO y de los exalumnos dela Escuela de Sociología y establecer, en esaforma una red efectiva de contactos localesen cada país.

Junto con este esfuerzo externo, la nuevaEscuela debe realizar la gran tarea de crearlos elementos esenciales para su funciona­miento. Debe contratar el resto del profeso­rado que necesitará durante el primer año deinstrucción. Debe dotar a la biblioteca delpersonal, libros y colecciones necesarios. Debeadquirir diversos materiales de enseñanza,equipo y enseres. La formación de una buenabiblioteca de Administración Pública es, depor sí, una tarea delicada y necesitará bibliote­carios profesionales y considerable atenciónde parte de uno o dos profesores asesores.Como muchos de los mejores libros y revistasse producen en inglés o francés, la Escueladebe considerar, también, las posibilidadesde hacer algunas traducciones. Los profeso­res tendrán un trabajo interminable organi­zando sus nuevos cursos, preparando biblio­grafías, planificando y seleccionando temas deinvestigación para seminarios, etc.

Finalmente, como etapa última del procesode planificación, el profesorado completodeberá trabajar con los economistas y so­ciólogos de la FLACSO, para desarrollar laserie de temas de investigación relativos aldesarrollo social y económico.

SECCION 111. METODOLOGIA

EL CONCEPTO DE TIPO IDEAL Y LA CONSTRUCCION DE MODELOS PARA EL CAMBIOORGANIZACIONAL

Gildardo Campero Cárdenas

"No hay nada más práctico que unabuena teoris".

Kurt Lewin

1. Papel de la abstracción en el conoci­miento de la realidad social y en laformación de los tipos ideales

La realidad en que el hombre se mueve esinexhausta para su conocimiento. De tal suer­te, mediante el análisis racional podemosaspirar a conocer de ella tan sólo aspectosparciales, diversas secciones sustraídas delconjunto sensible. Esas visiones parciales,resultado de nuestro análisis, son lascategoriaso conceptos que sirven de marcos y de ele·mentas constitutivos a las teorías y a las hipó­tesis científicas (Gutiérrez y Brenes)'.

Algunos de esos conceptos tienen una co­rrelación inmediata en la realidad sensible, perootros están conectados con la experiencia deuna manera menos simple y son contrastablescon ella sólo en conjunto. Los primeros con­ceptosson los llamados "términos observables"y los segundos "términos teóricos". Entreestos últimos cabe destacar el caso de los tiposideales. (Gutiérrez y Brenes).

Los resultados de la abstracción son los mo­delos formales, productos humanos de valor

* El lector podrá consultar la bibliografía que, en ordenalfabético por autores, aparece al final del artfculo.

instrumental muy grande en función de susvirtudes para la orientación y adaptación delhombre a su ambiente, (Gutiérrez y Brenes).Pero, además, el verdadero valor de un modelodescansa en el hecho de que es una abstrac­ción de la realidad que puede ser útil parapropósitos enettticos. (Lippitt).

Ese papel instrumental del modelo ideal ocuadro conceptual ya fue establecido por We­ber al señalar que "la formación de tipos idea­lesabstractos entra en consideración, no comometa, sino como medio". (Max Weber). Ellosignifica que la construcción de estos tipos noes un fin en sí mismo, sino sólo un medio parafacilitar la comprensión del hombre y su cul­tura. Así, de la misma manera que el hamofaber fabrica, utiliza y esgrime herramientas ymateriales de todo tipo, el hamo sapiensfabrica, utiliza y esgrime herramientas intelec­tuales. Esto es, la mente humana se objetivaen las teorías y conceptos que forja (Gutiérrezy Brenes) y en el campo que nos ocupa -elanálisis y el cambio de las organizaciones "losconceptos son los instrumentos que sirven paraexammar y comprender los fenómenos organi­zativos"( Lawrence y Lorsch).

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El papel de la abstracción es, pues, impor­tantísimo en la ciencia. Esta operación mentaldetermina en mucho la creación de paradig­mas, teorías de análisis, los tipos o conceptosnecesarios para la axiomatización y formaliza­ción del conocimiento. Este tema de la abs­tracción culmina en la propuesta de variosmetodólogos de renombre, singularmente MaxWeber, en el sentido de usar tipos ideales comoinstrumentos analíticos en lasdisciplinas de laconducta. (Gutiérrez y Brenes).

2. Los tipos ideales comoesquemas explica torios

Un tipo ideal ha de servir, según Hempel,corno un esquema interpretativo o expl icatorioque encarna un conjunto de "reglas empíricasgenerales" que establecen conexiones, "subje­tivamente significativas" entre diferentesaspectos de algún tipo de fenómeno. 0, paraexpresarlo en palabras de Gerth yWright Milis,el tipo ideal "hace referencia a la estructura­ción lógicamente exacta".

Esta concepción de los tipos ideales o tipos"construidos" -corno les llama Howard Be­cker-, dice Hempel, refleja un intento deavanzar en la formación de conceptos en so­ciolog ía desde una etapa de descripción y"generalización empírica", que es ejemplifi­cada por la mayor parte de los tipos clasifica­torios y ordenadores hasta la construcción desistemas teóricos o modelos.

Por consiguiente, Hempel distingue los tiposideales o tipos construidos de los tipos clasifi­catorios y de los tipos extremos, ambos decarácter ordenador. Los tipos ideales, a dife­ferencia de los tipos ordenadores, reflejan unintento de avanzar hacia la constitución desistemas teóricos (Gutiérrez y Brenes).

Siguiendo al propio Weber, éste señala ladiferencia entre "si mplesconceptos de género"

que se limitan a la mera reunión de lo común,a los fenómenos ernpíricos, y el concepto"típico-ideal": "Cuanto más estamos frente auna simple clasificación de procesos, que en larealidad se presentan como fenómenos de ma­sas, tanto más setratará de concepto degénero:por lo contrario, cuanto más se formen con­ceptualmente "conexiones" históricamentecompl icadas, en aquellos elementos en los quese estriba su significación cultural, tanto másel concepto -o el sistema conceptual- presenta­rá el carácter del tipo ideal. En efecto, fin dela formación de conceptos típico-ideales esentodas partes obtener nítida conciencia, no delo genérico, sino a la inversa, de la especificidadde fenómenos culturales".

De tal manera, los tipos ideales se formanmediante la acentuación unilateral de uno omás puntos de vista; y, por lo mismo, en todaexplicación está siempre implicada una abs­tracción de sólo unos aspectos, los que secon­sideran causal mente atinentes. (Gutiérrez yBrenes).

Desde este punto de vista, paraWeberel tipoideal no se forma como promedio de una tota­lidad de fenómenos, sino que se le obtienemediante el realce unilateral de uno o variospuntos de vista y la reunión de una multitudde fenómenos singulares, difusos y discretos,que se presentan en mayor medida en unaspartes que en otras, o que aparecen de maneraesporádica, fenómenos que encajanen aquellospuntos de vista, escogidos unilateralmente, enun cuadro conceptual en sí unitario.

Según Weber, entonces, el uso de los tiposideales hace posible explicar fenómenos socia­lese históricos concretos (talescomo el sistemade castas de la India o el desarrollo del capita­lismo moderno) ensuindividualidad yunicidad.Se afirma que tal comprensión consiste en unaaprehensión de las relaciones causales partlcu-

METODOLOGIA 95

lares que interconcetan los elementos atinen­tes del acontecimiento total bajo estudio. Y sitales relaciones han de tener una explicaciónsociológicamente significativa, según esteenfoque, no sólo han de ser "adecuadas enforma causal", sino también tener sentido, estoes, deben referirse a aspectos del comporta­miento humano inteligiblemente activadospor la valoración u otros factores motivscio­nales (Hempel) en la selección de variables oel realce conceptual de ciertos elementos de larealidad escogidos unilateralmente.

3, Distinción entre lo ideal y lo axiológico enla noción de modelos o tipos construidos

Para Gerth y Wright Mi lis... el término "ideal",no tiene nada que ver con valoraciones de nin­gún tipo (excepto en el sentido en que loaxiológico se aplica en el realce o preferenciade determinados puntos de vista). "Con finesanalíticos es posible construir tipos idealesdeprostitución, así como de dirigentes religiosos.El término no implica que los profetas o lasrameras sean ejemplares y deban ser imitadoscomo representantes de un modo igual devida." (Gerth y Wright Millsl

Weber advirtió que la noción de "deber ser",de "ejemplaridad", debe distinguirse cuida­dosamente de esas formaciones conceptuales"ideales" en un sentido puramente lógico.Trátase, aclara Weber, de la construcción deconexiones "objetivamente posibles" adecua­das respecto de nuestro saber nomolágico; esdecir, del conocimiento de las regularidadesde lasconexiones causales.

Ahora bien, según Weber, "a estas exposi­ciones típico-ideales suele atribuirse algo más,que complica considerablemente su significa­do. En esta significación las "ideas" no son yainstrumentos puramente lógicos, conceptosrespecto de los cuales la realidad es medida

comparativamente, sino modelos o tiposideales a partir de los cuales ella es juzgada va­lorativamente". Tal es el caso, por ejemplo.cuando se afirma que "la administración fran­cesa de hoyes la heredera de grandes tradicio­nes, (y) representa un modelo propuesto anumerosos otros países" (Galy).Ya no se trataaqu í del proceso puramente de relacionar loempírico con valores, sino de juicios de valoradmitidos en el "concepto", por ejemplo, de"la administración francesa", Puesto que eltipo ideal exige aquí validez empírica, penetraen la región de la interpretación valorativa; éste-abunds Weber- "ha abandonado el terrenode la ciencia emp írica, estamos frente a uncredo personal, no a una formación conceptualt ípico-i deal."

Esta diferencia es fundamental aun cuando,según advierte él mismo, la confusión de esosdos significados de "idea" se cuela muy a me­nudo en la labor historiográfica. No obstante,la nítida distribución entre la referencia lógicacomparativa de la realidad a tipos ideales ensentido lógico y el juicio valorativo acerca dela realidad a partir de ideales, constituye undeber elemental del sutocontrol científico yel único medio de evitar sorpresas.

Un "tipo ideal" es en el sentido de Weber,y él insiste en esto, algo por entero diferentea cualquier juicio vstorstivo, y nada tiene quever con una "perfección" que no sea pura­mente lógica..

4. Riesgos al aplicar los tipos ideales vis-avis-a la historia y la realidad empírica

Advierte Max Weber que, si bien lo que in­teresa a la labor de la ciencia social es susignificación práctica, muy a menudo, empero,sólo refiriendo lo empíricamente dado a un

96 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

caso límite ideal es posible volver conscientede manera un ívocaesta significación (Weber).

Pero si el historiador rechaza un intento deformular un tipo ideal por considerarlo una"construcción teórica", es decir, algo prescin­dible o inútil para su fin cognoscitivo concre­to, por regla general la consecuencia de ello esque, sea consciente o inconscientemente, apli­ca otras semejantes sin formulación expresa nielaboración lógica, o bien permanece en elámbito de lo "experimentado" de maneraindeterminada (Weber).

Sin embargo, nada es para Weber más peli­groso que la confusión de teoría e historia,originada en prejuicios naturalistas, ya porquese crea haber fijado en aquellos cuadros con­ceptuales teóricos el contenido "auténtico yverdadero", la "esencia" de la realidad histó­rica, o bien porque se les emplee como unhecho de Procusto en el cual deba ser introdu­cida por fuerza la historia, o porque, en fin, las"ideas" sean hipostasiadas como una realidad"verdadera" que permanecedetrás del fluir delos fenómenos, como "fuerzas" reales que semanifiestan en la historia (Weber).

En especial, este último peligro es mayor siestamos habituados a entender por "ideas" deuna época, también yen primera línea, pensa­mientos o ideales que han imperado sobre lasmasas o una parte históricamente importantede los hombres de esa misma época, y que, poresa vía, han sido significativos como compo­nentes de su peculiaridad cultural. Respectode esto, es preciso todavía agregar dos consi­deraciones. En primer lugar, el hecho de queentre la "idea" en el sentido de una orientaciónpráctica o teórica de pensamiento y la "idea"en el sentido de un tipo ideal de una época,construido como instrumento conceptual, porlo regular existen determinadas relaciones. Untipo ideal de una determinada situación social,

que admite ser abstraído a partir de ciertosfenómenos característicos de una época, puede-y con mucha frecuencia eséste el caso- haberestado presente para los propios contemporá­neos como ideal para alcanzar prácticamenteo como máximo para la regulación de deter­minadas relaciones sociales. Sin embargo, quése entienda o se pueda entender por tal con­cepto teórico, es algo que sólo puede volverseclaro, de manera realmente unívoca, a travésde una formación conceptual precisa, esto es,típico-ideal (Weber).

Ahora bien, en este punto se impone lasegunda consideración: aquellas "ideas"mismas que gobiernan a los hombres de unaépoca, esto es, que operan en ellos de maneradifusa, sólo pueden ser aprendidas a suvezconprecisión conceptual -en cuanto se trate deconcepciones algo complicadas- bajo la formade un tipo ideal, porque ellas alientan en lascabezas de una multitud indeterminada ycambiante de individuos que experimentan enellos las más variadas gradaciones de forma ycontenido, claridad y sentido. Tal esel caso sise inquiere dónde reside lo "cristiano" que en­contramos en las instituciones de la EdadMedia. También aquí, en cada caso singular,se aplica una formación conceptual pura cons­truida por nosotros. Consiste esta en unaligazón de artículos de fe, de normas moralesy del derecho canónigo, de máximas para laconducción de la vida y de innumerablesconexiones singulares a las que nosotrosreunimos en una "idea": una síntesis que, sinel empleo de conceptos tlpicos ideales, jamáspodríamos alcanzar (Weber).

Todas las exposiciones sobre una "esencia"del cristianismo, por ejemplo, son tipos idealescuya validez siempre y necesariamente siguesiendo muy relativa y problemática cuandopretenden ser consideradas como exposición

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histórica de lo que existe empíricamente; encambio, revisten un elevado valor heurísticopara la investigación Y un considerable valorsistemático para la exposición, cuando se lesaplica de modo exclusivo como un medio con­ceptual para la comparación y medición de larealidad respecto a ellos. En esta función,precisamente, son imprescindibles.

Hasta aqu( -siquiendo a Weber- "hemosaprendido a discernir los tipos ideales, en loesencial, sólo como conceptos abstractos deconexiones, que permaneciendo en el flujo delacaecer, son representados por nosotros comoindividuos históricos en los cuales se cumplenciertos desarrollos".

"Pero interviene en este punto una cornpli­cación, introducida siempre de nuevo conextraordinaria facilidad por el prejuicio natu­ralista según el cual la meta de las cienciassociales debe consistir en la reducción de larealidad a "leyes", con ayuda del concepto delo "típico". También los procesos de desarro­llo admiten, por cierto, ser construidos comotipos ideales, y estas construcciones puedenrevestir altísimo valor heurístico. Pero en lamisma medida aparece con ello el peligro deque tipo ideal y realidad sean confundidosentre sf", (Weber).

y si bien las construcciones típico-idealesdel desarrollo e historia son dos cosas a lasquees preciso distinguir nítidamente hay una cir­cunstancia que vuelve muy diHcil mantenercon firmeza estadistribución. A~(, por ejemplo,en interés de la demostración intuitiva deltipo ideal o del desarrollo típico-ideal se pro­curará ilustrarlo mediante material de intuiciónextraído de la realidad empírico-histórica(Weber).

El peligro de esteprocedimiento reside,paraWeber, "en que el saber histórico aparece aquícomo servidor de la teor ía. y no a la inversa.

Hay la tentación para el teórico, de consideraresta relación como normal o, lo que es peor,de trocar los papeles de teorra e historia, con­fundiéndolos de este modo. Este peligro estodavía mayor cuando la construcción idealde un desarrollo, consistente en la clasificaciónconceptual de tipos ideales de ciertas forma­ciones culturales, es elaborada en la forma declasificación genética. El ordenamiento lógicode los conceptos, por un lado y la disposiciónempírica de lo conceptuado en el espacio, eltiempo y el encadenamiento causal, por elotro, aparecen ligados tan estrechamente quela tentación de violentar la realidad para justi­ficar la validez real de laconstrucción se vuelvecasi irresistible." (Weber).

5. Construcción de tipos ideales para elcambio organizacional

Alfred Schutz, al ocuparse de la formaciónde conceptos y teor (as en las ciencias sociales,señala que para la escuela de Max Weber -talcomo la ve Ernest Nagel- "el científico socialdebe construir "tipos ideales" o "modelos demotivaciones" en términos de los cuales bus­que "comprender" el comportamiento socialmanifiesto imputando resortes de acción a losactores involucrados en él. .."

El "tipo ideal" es, por consiguiente, "tér­mino clavedentro de la discusión metodológicade Weber" (Gerth y Wrigth Milis) y funda­mental para la moderna ciencia y tecnologíadel cambio social en las organizaciones com­plejas, en cuanto se define como: un "modeloconstruido" que reúne, en un cosmos de"conexiones causales", determinados procesosy relaciones de la vida histórica. Esto medianteel "realce" de aquellos elementos de larealidado puntos de vista escogidos "unilateralmente"en un "cuadro conceptual" en sl unitario.

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En cuanto a su contenido, esta "construc­ción" presenta el carácter de una utopía.(Weber). En su pureza los tipos ideales no seencuentran en ninguna parte. Pero si son acer­tados, representan con nitidez un aspectoefectivamente importante y en forma causalatinente de la realidad. Además, aun cuandono sean una descripción directa de esa reali­dad, ofrecen medios no ambiguos, un ívocos,para expresar esa descripción. (Gutiérrez yBrenes). En palabras del propio Max Weber, eltipo ideal en su purezaconceptual esinhallableempíricamente en la realidad: es una utopíaque plantea a la labor historiográfica la tareade comprobar, en cada caso singular, en quémedida la realidad se acerca o se aleja de esecuadro ideal (como, por ejemplo, con respectoa la "idea" de "economía urbana", del "arte­sanado" o de la "cultura capitalista"). Unamuestra de esto la constituye el trabajo deOsear Lange "Capitalismo y otras formas déorganización económica", en donde presentay examina dos modelos de organización eco­nómica, el capitalista y el socialista; tales mo­delos se entienden como "tipos ideales" puros,que descartan multitud de aspectos variablesque son reintroducidos en otra etapa de losanálisis." (Gutiérrez y Brenes). Otro caso loda Karl Deutsch al observar que "en realidad,el burócrata confuciano distaba mucho deparecerse al funcionario 'Iegal-racional' idea-

* Según Osear Lange "La historia pocas veces nos hapresentado una economfe que corresponda exactamentecon nuestras clasificaciones teóricas. En la mevorra de loscasos la producción la realizan las tres clases de unidadesde decisión económica a la vez. Ase en los Estados Unidosen la actualidad unidades consumidoras como fincas pe­queñas o artesanos y agencias de servicio público comoplantas eléctricas o compañías de transporte de propiedadpública. se ocupan de producir a la par de empresas denegocios de carácter privado. Elementos propios de unaeconom (a doméstica y de una socialista coexisten conelementos caracterfetlcos de una capitalista. Pero alguno

lizado por Max Weber. La debilidad del dere­cho administrativo lo sometía al caprichoarbitrario de los emperadores".

Además, "en la medida en que son creadosy no simplemente descubiertos, no existe untipo ideal que tenga preferencia frente a otros(relativos a un mismo objeto de estudio}. Sepueden elaborar muchos y distintos (tantocomo 'puntos de vista' ) de un mismo materialcultural". (Gutiérrez y Brenes), En efecto,Weber afirmó que"... es posible... que se es­esbocen varias utopías de este tipo, de lascuales ninguna sea idéntica a otra y, mástodavía, ninguna sea observable en la realidademp írica como ordenamiento social válido dehecho, pero que, sin embargo, todas ellas pre­tendan constituir una representación de la"idea" de la cultura, pretensión posible porquetodas ellas han extraído de la realidad deter­minados rasgos de hecho de nuestra cultura,es su especificidad plena de significación, paraincluirlos en un cuadro ideal unitario".

Por otra parte, el "tipo ideal" resulta con­veniente, y hasta indispensable, sea con finesheurísticos o expositivos. Respecto de lainvestigación, el concepto típico-ideal pretendeguiar el juicio de imputación: no es una "hi­pótesis". No constituye una exposición de larealidad, pero quiere proporcionar medios deexpresión un ívocospara representarla. (Weber)

de los tres tipos <empresas de negocios en los EstadosUnidos, v.gr.- es tan predominante -en términos de lamagnitud de los recursos a la disposición de las unidadesde este tipo- que la economía puede ser descrita comoaprox imada mente doméstica. capitalista o socialista.Para efectos de un análisis teórico, pueden entoncesdescartarse los otros elementos y reintroducirlos, si fuerenecesario. en una etapa posterior del análisis. Este pro­cedimiento se denomina algunas veces "construcción detipos ideales de organización económica". Luego sepueden desarrollar teorrea que describan la operación detales economías típicas".

METODOLOGIA 99

Así por ejemplo, en el proceso de cambioorganizacional el componente de investigaciónse caracteriza por el desarrollo de modelos ehipótesis; donde el método comienza con eldesarrollo de tales modelos en cuanto herra­mientas útiles para describir los procesos yformas como la organización procede haciael logro de sus fines. Y las relaciones de loscomponentes o variables dentro del modelopueden, por consiguiente, establecerse confrecuencia como hipótesis a ser comprobadasmediante la aplicación de la metodología deinvestigación (Margulies y Wallace).

En el campo de la investigación para elcambio y desarrollo organizacional -investiga­ción vista como un servomecanismo capaz deguiar al sistemaen suscorrecciones intermedias(ver gráfica 1)- este proceso es motivado poruna medición rigurosa de la manera como laorganización está funcionando actualmente ysu comparación con un modelo ideal com­puesto por una seriede principios de estructuray funcionamiento organizacional basados enla evidencia. Dando por resultado un diagnós­tico (discrepancia o brecha entre el modelo y10 que existe) que a su vez constituye la basepara el diseño de un plan de actividades decambio.

Tal como se emplea en este caso. un modeloes una representación simplificada de un com­plejo de eventos, estructuras, experiencias yrelaciones que se supone ocurren en el mundoreal. Como tal, constituye una analogía -unaaproximación al objeto- real. Asimismo, es apartir del propio almacén de información con­cerniente a las prácticas organizacionales delpasado de donde proviene el modelo de fun­cionamiento de la organización. (Bowers yFranklinl.

En metodología, para el diagnóstico delsector público se distingue entre "modelo ana-

lítico"y "modelo normativo". El primerocontiene una descripción de la realidad deacuerdo con un amplio conocimiento sistemá­tico de la situación actual y de su trayectoriahistórica, y una explicación de las causas quelasdeterminan; esta descripción y explicacióndeberán concluir con la formulación de unatesis interpretativa. El segundo equivale al"deber ser", y se formula como un patrón dereferencia en función del cual se pueda emitirun juicio sobre la realidad que signifique cali­ficar los elementos fundamentales que la sin­gularizan. Este juicio conforma la evaluaciónde la realidad descrita y explicada (Cibotti ySierra).

Ahora bien, entre las decisiones que debehacer el agente de cambio acerca de la clase dedatos que debería colectar cuando entra en unnuevo medio organizacional, está la selecciónde variables. Deaqu í surgeuna pregunta básica:¿posee el agente de cambio un modelo de or­ganización subyacente que lo guía en la selec­ción de las variables críticas, asegurando queno sean omitidas, al igual que en la selecciónde los métodos de recopilación de datos? (Na­dler).

"Una de las fuentes particularmente útilespara obtener información respecto a la recopi­lación de datos, son los modelos generales deorganización El consultor debería interveniren una situación con un cuadro o mapa generalacerca de cómo funciona una organización.Estos modelos lo ayudan a decidir dónde po­ner atención, así como la forma de colocar laspiezas de datos juntas para obtener una imagencoherente sobre cómo trabaja la organización,qué parece estar trabajando bien y qué pareceestar trabajando deficientemente* (Nadler}.

Básicamente, un modelo es una representación simbólicade los diversos aspectos de un evento o situación complejos,y sus interrelaciones. "Es por naturaleza una simplifica-

100 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

"El disponer de un modelo válido, eficaz yprobado guiará, por consiguiente, al consultorhacia ciertos tipos de informaci6n y sus fuen­tes. Muchas personas llevan los modelos ensus cabezas guiándolos en sus observacionesy recopilaci6n de datos; sin embargo, confrecuencia no están conscientes de esos mode­los o de cómo éstos los dirigen o limitan en lacompilación de información. Por lo tanto, esimportante que el consultor esté consciente desu modelo o modelos y se formu le constante­mente la pregunta; ¿es mi modelo aplicableen esta situación?" "(Nadler)

En tal sentido, aquellos involucrados en losesfuerzos de desarrollo organizacional, haríanbien en adquirir un conocimiento operativocompleto de dos modelos de organización in­terrelacionados (modelo "A" y modelo "B"),así como de aquellas habilidades básicas que

ción y de esta manera puede o no incluir todas las varia­bles. Sin embargo, deberfa incluir todas aquellas variablesque el diseñador del modelo considere importantes y, eneste sentido, Jos modelos sirven como una ayuda paracomprender el evento o situaciónQueestásiendoestud ledo'(Llppitt}.

Existen muchos modelos organizacionales diferentes yQue son utilizados por los agentes de cambio con fre­cuencia. Por ejemplo, Lawrence y Lorsch (1969) des­criben el modelo que usan para el diagnóstico y el cambio;éste se centra en las interfases. entre los individuos, laorganización y el medio ambiente. Un modelo muy ge­neral de la organización ha sido bosoueiado por Nadler yTuenman (1977), enfocándose sobre la consistenciaentrelos individuos, arreglos de la estructura organizacional yla organización informal. Por ejemplo, en el cuestionariousado por Bowers y Franklin (1975) en el enfoque deretroalimentación de la investigación (Survev-teedback l sebasan en el modelo de Likerr (1961-19671. sobre el fun­cionamiento organizacional, centrándose básicamente enlas técnicas del liderazgo, los procesos de grupo, el climaorqanlzaclonel. y la satisfacción, en cuanto constituyen lasprincipales variables del modelo.(Nadlerl. Otro de los mo­delos seguidos por losagentesde cambio es el "cuadro ad­ministrativo burocrático" construido por Max Weber yválido para el análisisde lasorganizacionespiramidales queoperan en ambientes estables y con tecnoloqías recurren­tes.

requieren utilizar en el proceso de cambioorganizacional (Eqan].

Modelo A: La Lógica Subyacente en elDiseño Organizacional

El modelo "A" no proporciona los principiosdel diseño organizacional, sino más bien lalógica subyacente en los esfuerzos de diseño.El modelo "A" provee el esqueleto o guión, alcual el diseño debe conformarse. Por consi­guiente, el modelo "A" es un modelo ores­criptivo. Proporciona respuestas sistemáticasa preguntas talescomo: ¿Cuáles son loselemen­tos esenciales en una organización? ¿Cómoencajan estos elementos entre sí? ¿Cómoopera una organización? (Egan).

Modelo B: La Lógica del CambioOrganizacional

El segundo modelo, el "B", es una versronampliada del modelo básico de soluci6n delproblema de que disponemos, por lo menosdesde Aristóteles. El modelo "B" responde apreguntas tales como: ¿Cuáles son los pasosbásicos en cualquier proceso de cambio?¿Cómo seaplican esos pasos de tal maneraqueuna organización se conforme más a la lógicadel modelo "A"? ¿Cómo seleccionar entretantas formas diferentes de rediseño y mejora­miento de lasorganizaciones?

El Modelo "A" presenta la lógica funda­mental de una organización bien diseñada yde buen funcionamiento; elmodelo "B"brindala 16gica del proceso de cambio paso a paso.El señor Galbraith señala la necesidad de am­bos modelos.

"El diseño de la organización consiste endos decisiones. La primera se refiere al tipo deestructura, proceso y al paquete del sistemade recompensa que deberíamos adoptar... lasegunda tiene que ver con la manera cómo ir

METODOLOGIA 101

de donde nos encontramos, a donde queremosestar. Cualesquier estructuras, procesos ysistemas de recompensa (todos elementos delmodelo "A") que se adopten, deben confor­marse a la lógica de las organizaciones, descri­ta en el modelo "A" (Egan).

En suma, para que un proceso de análisis,cambio y desarrollo organizacional tenga éxito,debe ser gobernado por una teoría comprensi­va, por un marco conceptual, por un tipo idealconstruido para medir, comparar y explicar la

realidad de la organización y aplicar los resul­tados de la investigación como base paraplanificar la acción de cambio. Al mismotiempo que por este proceso iterativo se re­formula el modelo ideal para acrecentar lapercepción de la realidad empírica; elementoéste, clave en la comprensión del comporta­miento social manifiesto y en la solución deproblemas por el hombre, quien a través deltipo ideal trata de entender y transformar elobjeto cultural en su unicidad o singularidad.

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15.Weber, Max Ensayos sobre Metodologia Sociológica.Amorrortu Editores. Buenos Aires, 1973_

EL PROBLEMA DEL METODO EN LA INVESTlGACION SOCIAL y ADMINISTRATIVA*

Beauregard González

PREFACIO

El interés principal que nos movió a investigarel tema que intitula este trabajo fue, entreotros, tratar de aclarar y divulgar ciertos con­ceptos y posiciones sobre los aspectos meto­dológicos que en la actualidad se prestan aconfusión en diferentes centros docentes, enespecial en la Universidad de Puerto Rico,donde hemos tenido la oportunidad de impar­tir un curso denominado Métodos de investi­gación y análisis cuantitativo.

Llevados por tal interés y con el ánimo decontribuir a la formación del trabajo científico,hemos dividido este documento en cinco par­tes. En la primera se hacen planteamientosgenerales sobre el problema que nos ocupa.En la segunda, presentamos una critica a lavisión metodológica que predomina en formaesencial en los textos y los cursos relacionadoscon el método y las técnicas de investigaciónde once escuelas graduadas de la Universidadde Puerto Rico. En la tercera parte, intentamospresentar una opción para contribu ir al mejo­ramiento de la investigación cientifica en dicho

Este trabajo es tema de una investigación realizada paraobtener el doctorado en administración pública por laUNAM. El autor agradece la colaboración de todosaquellos que contribuyeron a manejarlo, y especialmentea sus compañeros del Seminario de Estudios Latinoame­ricanos cuyas observaciones coadyudaron a ese objetivo.

centro de estudios. La cuarta está enfocada acrear conciencia, en estudiantes y profesionalesde la materia, sobre el conflicto entre la obje­tividad y la subjetividad en la investigación,con la idea de mejorar la actitud científica delos investigadores. Por último, la quinta partepresenta un resumen y lasconclusiones de tra­bajo.

1. Introducción: Planteamiento delproblema

La administración pública, como parte delestudio de las ciencias sociales en general y delas ciencias poi íticas en particular, 1 haenfren­tado una serie de problemas teórico-metodo­lógicos de la investigación que intentaremosanalizar en este trabajo. Entre dichos proble­mas se encuentran los relacionados con lasdiscusiones de método y técnica en la investi­gación social y los que atañen a la llamadaneutralidad valorativa de ésta en sus distintosniveles.

Sobre las cuestiones de método y técnicasde investigación social pretendemos demostrarque: 1) existe .confusión entre algunos científi-

1 Sobre este punto véase a Ornar Guerrero, Teoría edmints­trativa de la ciencia política. Facultad de Ciencias Polí­ticas - UNAM. México: 1976; donde se describen v exp!l­can las premisas y tendencias de la administración públicaen su transcurrir histórico hasta transmutarse en unateoría administrativa de la ciencia política.

104 KEVIS1A DE ADMINISTRACION PUBLICA

sociales contemporáneos al utilizar indistinta­mente los conceptos método y técnica enten­diéndolos, explicándolos y aplicándolos demanera tal que distorsionan el estudio teórico­empírico de la investigación;2)del mencionadohecho surge, además, el rechazo de todo lorelacionado con los aspectos filosófico-epis­temológicos de la investigación, tanto en loslibros de texto como en los bosquejos que seutilizan para los cursos en las diferentes insti­tuciones universitarias, cuyo resultado redundaen una visión incompleta de la investigación;3) existe una diferencia entre ambos conceptos,pero su relación e interdependencia con otroselementos en la investigación constituye laintegración del conocimiento científico, esdecir, lo que podríamos llamar la totalidad dela investigación científica: la metodología.

Para tratar estos problemas expondremosdos posiciones o visiones conceptuales de lametodología. La primera estárepresentadaporuna serie de autores que entremezclan y se­paran los conceptos método y técnica, recha­zando el estudio lógico de la investigación; esdecir, de la epistemología o teoría del cono­clmiento.? Como resultado de esta prácticanos encontramos, como veremosmásadelante,que los cursos diseñados para realizar investi­gaciones en el campo social no ofrecen unpanorama global de la investigación y que lametodología se ha limitado, por tanto, sim­plemente a procedimientos o técnicas derecolección de datos.

Nuestra visión del término metodologíapretende ser mucho más abarcadora e intentallenar el vacío conceptual que hemos mencio-

2 Los problemas principales Que estudia la epistemologíason: cúal es el objeto del conocimiento. cúaJeslas fuentesdel conocimiento y cúales las etapas del proceso delconocimiento.

nado. Por esta razón nuestro estudio sevaledeun nuevo punto de vista, encontrado en variosautores, que nos permitirá definir el conceptometodología desde un punto de vista integral,dando importancia tanto al estudio lógico­cognoscitivo del proceso de investigación comoal aspecto técnico.

Intentaremos, a su vez, representar esteproceso de investigación y suselementos cons­tituyentes mediante un diagrama explicativode lo que entendemos como la totalidad delproceso de investigación social y, por tanto,del conocimiento científico producto de esteproceso.

El segundo problema teórico-metodológicoque encaran las ciencias sociales y la adminis­tración pública es la supuesta neutralidadvalorativa. Sobre este problema sólo esboza­remos un número limitado de nociones, yaque proyectamos desarrollar el tema conampl itud en un trabajo futuro. En éste noslimitaremos a identificar una de las dificultadesque encontramos en los diferentes niveles dela investigación -selección de categorías, con­ceptos, variables, etc.- Nos parece importanteque el estudiante conozca este aspecto delanálisis y la práctica de la investigación social.

2. La indigencia o vacío conceptualExiste una serie de textos utilizados por estu­diantes y profesionales de las ciencias socialesque, a nuestro juicio, evidencian un vacíoconceptual de la noción de metodología yque parecen ser producto de la confusión entrelos conceptos método y técnica. Sobre esteproblema, Ander-Egg señala que "la confusiónentre uno y otro concepto -que esprueba deuna peligrosa indigencia conceptual- es algu­nas veces índice de formalismos operativos yde una lamentable separación entre la teoría y

METODOLOGIA 105

la práctica social".' El mencionado hechotendrá consecuencias negativas, ya que unsinnúmero de elementos cuyo conocimiento yaplicación son necesarios para la realizaciónde una investigación permanecerán ocultos.Hay elementos que entendemos necesariospara el estudio y práctica de la investigación,tales como la teoría, experimentación, realidady objeto científico, a los cuales daremos aten­ción particular oportunamente en el presentetrabajo. En este momento nos limitaremos aseñalar las deformaciones de los conceptos,métodos y técnica y sus repercusiones.

Entre los textos más utilizados en la orien­tación de este tipo de investigación se encuen­tra el 1ibro de Goode y Hatt, Métodos de tn­vestigación social' en donde la visión de me­todolog ía queda enmarcada dentro de lasfasesdel proceso operacional de una investigaciónsocial.

La visión filosófica no es reconocida aqu ícomo parte integrante del pensamiento cientí­fico, hecho claramente establecido al afirmarseque:

" ... la propia ciencia descansa en unaserie de postulados, o supuestos,que de por sí están fundamental­mente sin probar y que son inde­mostrables. Representan los proble­mas de la filosofía de la ciencia ala que, generalmente, se denominaepistemología. Estos postulados tra­tan del saber humano.Puesto que la presente no es unaobra de epistemologla, sino más bienun libro acercadelmétodocientlfico,

3 Ezequier Ander-Eqq. Técntces de Investigación social.Ed. Humanista. Barcelona, 1975. Pág. 47

4 W. Goode y P. K. Hatt, Métodos de investigación social.Ed. Trillas, México, 1974. Pág.41.

sólo tenemos necesidad de poner enclaro que estos problemas existen y,luego, dar sencillamente por su­puesto su verdad' ",

En lo que los autores llaman método cientí­fico, se nota una separación entre los aspectosfilosóficos y epistemológicos, práctica comúna la mayoría de los textos que se usan en losdiferentes cursos relacionados con métodos ytécnicas de investigación y que, como veremos,deforma el proceso de la investiqación."

Felipe Pardinas se refiere a la metodologíacomo "el estudio que enseña a adquirir odescribir nuevos conocimientos; espor lo tantouna disciplina del pensamiento y de la expre­sión."? En el desarrollo de su libro nos parececontradictoria esta definición," pues al refe­rirse a "los ejercicios metodógicos para losestudiantes" propone los siguientes ejerci­cios: preparación de ficha bibliográfica, pre­sentación de datos estadísticos, cuestionarios,investigación de campo, etc.

El autor, por tanto, trata las técnicas de lainvestigación propiamente y no precisamentelo que él designa mediante la frase "parte delestudio del pensamiento". Es decir, Pardinastrabaja con las técnicas y no con la metodolo­gía propiamente dicha.

De igual manera, Theodore M. Newcombhace referencia a las dificultades de la investi­gación designando como problemas de índolemetodológica al diseño de formularios de

5 Ibid. Pág. 41 (subrayado del autor).6 Véase nota número 12.7 Véase Felipe Pardinas, Metado/aula y Técnicas de tnvestt­

gación en Ciencias Sociales. Ed. Siglo XXI, México, 1973.Pág. 178

8 Sin embargo podemos notar Que el autor maneja bien lanoción de metodología y el concepto de técnica en otraspartesdel libro.

9 Felipe Pardinas, op. cito Pág. 125

106 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

entrevista, a la selección de una muestra depersona o de palabras escritas y a la manipula­ción de una variable en el laboratorio.' o

Por otro lado Festinger y Katz, en Losmétodos de investigación en las ciencias socia­les,11 repiten la equivalencia entre método ytécnica. Esto puede apreciarse claramente enla tabla de contenido de dicho libro, donde seenumeran diferentes artrculos visualizadosdentro del contexto de las técnicas de investi­gación.

Los errores de los autores antes menciona­dos, radican precisamente en su rechazo de lospostulados epistemológicos de las cienciassociales y en la reducción de la importancia deéstos para la investigación cienHfica. Dichoanálisis atiende solamente a una parte de lainvestigación científica y no comprende sutotalidad. Deseamos subrayar que es precisa­mente esta visión la que predomina en loslibros de texto y en los cursos de métodos ytécnicas de investigación social.' 2

De ahí la tendencia a separar, en el estudioy práctica de la investigación, la teoría, losmétodos y las técnicas, otorgando a estasúltimas mayor importancia y confundiéndolasmuy a menudo con el concepto método ometodología, el cual queda limitando, asu vez,al estudio de su fase operacional.

10 León Festinger, Daniel Katz et. al. Los Métodos de tnves­tigaci6n en Is, ciencias ,ocials&. Ed. Paioós. Buenos Aires.1972. Pég. 17.

11 Ibid.12 Existe una serie de libros que se titulan "Métodos de

Investigación" y lo que realmente presentan es lo quenosotros entendemos por técnicas. Véase por ejemplo:JuJian L. Siman Basic RSse8rch Methods in Public Admi·nistratían. The Royal Press Ca. New York, 1940; DavidNachmiar y Chave Nachiar. Research methods in thelOe;al &cienes&. Sto Martín Press. New vork : 1976; ClorineSellltz. Research methods in lOeial re/afion,- Holt. Rjne­hart and Winston, New York. 1959.

Sobre este asunto Gibeon Sjobert y RogerNett señalan:"Un sinnúmero de libros y particu­larmente, artículos sobre el tema dela investigación social están disponi­bles tanto a estudiantes como apracticantes en busca de guía parael uso de procedimientos específi­cos. Pero es poco usual que éstossean examinados en su relación conconsideraciones lógicas y teóricasmás amplias."13

Subrayan, además, que el término metodo­logía es actualmente usado por muchos parareferirse a los procedimientos o técnicas en­vueltas en la recolección de datos.

El manual para la preparación del diseño deinvestigación de la Escuela Graduada deAdministración Pública de la Universidad dePuerto Rico, reitera el mencionado error alreferirse a la metodología como:

" ... los medios que se utilizan paracoleccionar y analizar datos. El es­tudiante debe pensar en lasdiversasáreas del estudio y preguntarse a simismo cuál método se ajusta a labúsqueda de la información necesa­ria en cada área. Puede ser necesarioleer libros y otros documentos,llevar a cabo entrevistas, prepararcuestionarios, usar computadoras,máquinas grabadoras, sociogramas,hacer observación directa, dar exá­menes, diagnósticos, etc."!"13 Glbeon Siobert y Roger Nett, A merhodology tor lOeial

rel68rch. Herper and Row Publíshers. New York. 1968.Pág. 2.

14 "Orientación para la preparación del diseño de investiga­ción" E,cufJJa de Adminiltraci6n Pública. U.P.R. 1969.Pág. 10.

METODOLOGIA 107

Claramente se desprende de la cita que lareferencia no esa la metodología propiamentehablando, sino a las técnicas que han de utili­zar los estudiantes para efectuar la investiga­ción.

En la gráfica 1, tomada del libro Strategiesof social reseerch' 5 de H.W. Smith, aparecenlas afirmaciones anteriores y se muestra clara­mente el uso indistinto del concepto método.

Gráfica 1

COMPONENTES PRINCIPALES Y SUSRELACIONES EN EL PROCESO

CIENTIFICO

Inducciones Lógicas Deducciones Lógicas

graduado de la Universidad de Puerto Rico,nos propusimos examinar en 11 de ellas losnombres y lasdescripciones de los cursos rela­cionados con métodos y técnicas de investiga­ción, encontrando que todas segu (an este tipode enfoque que nos preocupa.

Según se desprende de la tabla 1, seis de lasonce escuelas ofrecen un solo curso de méto­do y técnicas de investigación de un semestrede duración. Se destaca así el poco énfasisdirigido hacia la formación de investigadorescientificos, según nosotros lo concebimos.

TABLA 1

CURSOS RELACIONADOS CON METODOy TECNICA DE INVESTIGACION QUEOFRECEN LAS DIVERSAS ESCUELASGRADUADAS EN LA UNIVERSIDAD DEPUERTO RICO

GeneralizaciónErnpfrica IHipótesis I

Escuela Graduada Núm. de EnfoqueCursos Técnico

En ella se aprecia que éste esempleado paraidentificar tanto el nivel teórico-cognoscitivocomo las inducciones y deducciones lógicas e,igualmente, para identificar la medición yoperacionalidad de la investigación, lo cual,como hemos reiterado repetidamente, consti­tuye técnicas propiamente y no métodos.

Con la idea de ver cómo esta problemáticase refleja en los cursos de las escuelas a nivel

Medición

I Observación I

Operacionetidad eInstrumental idad

Pedagogía 4 XPlanificación 3 XAdministraciónComercial 3 XPsicología 2 XTrabajo Social 2 XAdministración Pública 1 XEconomía 1 XBibliotecología 1 XComunicación Pública 1 XConsejería en Rehab. 1 XDerecho 1 X

Total de Cursos 20

15 H.W. Smith, Strategies of social research. Prentice Hall.New Jersey. 1976. Pág. 27.

En la descripción de los cursos, las once es­cuelas analizadas reflejan de una manera u

108 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

otra una confusión entre el concepto de méto­do y técnica, un rechazo a los aspectos episte­mológicos y un énfasis al aspecto técnico enla investigación.

Fijemos la atención al caso de la EscuelaGraduada de Administración Pública, endonde el curso se denomina Métodos de in­vestigación y análisis cuantitativo y se ledescribe de la siguiente manera:

"Técnica de investigación socialusada en el análisis, organización yevaluación de datos. Nociones sobreel uso de computadoras electrónicasen el acopio, presentación y análisisde la información. Aplicación delrazonamiento cuantitativo en la for­mulación de inferencia y derivaciónde conclusión. "16

El título y descripción del curso indican elempleo, como sinónimos, de métodos ytécnicas. Se nota, además, la completa ausen­cia de los aspectos epistemológicos de todainvestigación científica, así como una tenden­cia tecnicista al darle importancia al "uso decomputadoras electrónicas".

En otras de estas escuelas sesigueel mismopatrón. En la de Comunicación Pública, porejemplo, se ofrece el curso La investigacióncientífica en la publicidad y la propaganda,el cual es descrito de la siguiente manera:

"El curso estudia las técnicas deinvestigación científica que puedenutilizarse en el campo de la publici­dad y la propaganda...'" 7

'6 Véase apéndice A.17 Véase Apéndice A.

Vemos claramente el énfasis otorgado a lastécnicas de investigación y el rechazoal estudiodel proceso de conocimiento, fomentando deesta manera una visión parcializada de lainvestigación.

En términos generales podemos afirmar queen cada uno de estos cursos se enseña que elmétodo de las ciencias sociales es la compara­ción, la observación, el survey, el cuestionario,el método de caso, el método estad ístico,modelos matemáticos, etc. Coincidimos conlas observaciones del sociólogo Jorge Ucros,quien plantea:

"En otras ocasiones, y cuando lametodologfa es más especializada,el curso se limita a enseñar técnicasde investigación, tales como elabo­ración de cuestionarios, escalas demedición, codificación, tabulacióny medidas estadísticas (sobra decirque aunque dicho curso no sea demetodologfa es la elaboración téc­nica de fichas bibliográficas y cómopresentar un informe escrito.lo que se enseña bajo el título de"metodología" es la elaboracióntécnica de fichas bibliográficas ycómo presentar un informe escrito.Si bien es evidente que ninguno deestos cursos toca realmente el pro­blema metodológico, esto se debe,más que a la incompetencia de losprofesores, a una determinada posi­ción epistemológica subyacente,oculta, sublimada, que tienen lasciencias sociales.Para la mayor ía de los científicossociales, el problema de la meto­dolog ía consiste en determinar có­mo recoger documentación, cómo

METODOLOGIA 109

ordenar el material, cómo medir elsignificado de las realciones estable­cidas; pero si bien este es un granproblema en el trabajo cientlfico,no es un problema metodológico,sino operacional, técnico, de proce­dimiento. Desconocer el problemade la metodología, o relegarlo alplano de las técnicas es para estoscient íficos sociales tener unaactitudobjetiva, científica, ya que su posi­ción epistemológica, que ellos seaferran en desconocer y en negar-parapetados en el cientificismo-,les impide salirse del campo empíri­co de los hechos, de los datos, delascifras. "! 8

Másadelante nos advierte el autor:

"Esta posición epistemológica sub­yacente no esotra que lapositivista,para la cual la realidad y el conoci­miento se identifican, ya que laprimera sería reflejo de la segunda oviceversa. Se niegade esta maneraelproblema que existe en las relacionesentre objetos de la realidad y losobjetos de conoci miento.Por lo tanto, el problema de la me­todolog ía en lasciencias sociales nopodrá enfocarse correctamente sinoplanteando la necesidad de estudiode la epistemología, desenmascaran­do la epistemolog ía subyacente enla cientificidad socia1.Si la discusión epistemológica esnecesaria para ayudar a plantear

18 Jorge Ucros "Algunos problemas metodológicos en lasociología". Revista Mexicana de Sociologfa. Sept-Oct.1970. Núm. 5. Pág. 1134.

acertadamente el problema de lametodología, éste no se reduce alcampo epistemológico, así comotampoco se puede circunscribir alaspecto lógico que todo métodoconlleva.El estudio de la metodologíarequiere una cierta formaciónepistemológica y lógica; pero ni sele podrá reemplazar con estas mate­rias, ni se le puede confundir conlas técnicas de investigación."! 9

Cabe citar a Tecla y Garza quienes en sulibro Teoría, métodos y técnicas en la investi­gación social consideran que:"En la formación del estudiante esimportante inculcar un criteriocientífico que sirva de base a losdistintos procedimientos técnicosde la investigación. Reconocemos laimportancia que reviste el hecho desaber elaborar correctamente unaficha bibliográfica o de trabajo, asícomo un diseño de investigación,pero también estamos convencidosque esto no es suficiente para imbuiren el alumno el criterio científico.El concentrarse o tratar solamentelos aspectos técnicos escontribuir ala deformación del estudiante. "2 o

Dichos autores afirman también que laciencia es un cuerpo integral que requiere unaíntima ligazón entre teoría, método y técnica.

El problema, nos señalan, reside en la sepa­ración entre ellos y en la preponderancia delaspecto técnico sobre los otros:

19 lb id. Pág. 113520 A. Tecla y A. Garza, Teorte, métodos y técnicas en la

investigación social. Ediciones de Cultura Popular, Méx leo,1974. Pág. 19.

110 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

"El aspecto técnico de las cienciasse ha desarrollado considerablemen­te, sobre todo en los últimos años.Ciencias como la lingü ística, laarqueología, la sociología, cienciaspolíticas, economía, etc., recurrencada vez más a los instrumentos dela técnica para recoger, concentrar,clasificar y procesar sus datos. Elgrado de precisión que se ha obte­nido por estas causas en algunoscampos de las ciencias sociales, haprovocado confusiones encuestionesde establecer 1ímites entre el méto­do científico y la técnica. Por otraparte, en muchasde estasdisciplinasen las ciencias sociales el aspectotécnico ha adquirido una importan­cia determinante: han roto el estre­cho vinculo con el método y lateorfa perdiendo la visión delconjunto". 21

Es recomendable estudiar la investigacióncon una visión de conjunto, sin olvidar el aná­lisis de los problemas teóricos.

Esta perspectiva nos ofrecerá un panoramamucho más amplio de la investigación, supe­rando de esta forma el excesivo tecnicismo deque han adolecido tanto la enseñanza como lapráctica. Sobre el particular, Sjoberg y Nettopinan:

"Nosotros partimos de la premisade que la comprensión de las basesteóricas en la investigación social, yla habilidad de examinar los proce­dimientos propios en relación a latotal idad del diseño de investigación,

21 Ibid. (Subrayado del autor).

permite a la investigación socialtrascender el rol técnico, haciendograndes aportaciones a la causa dela ciencia."? 2

Es esto precisamente lo que proponemos:que se trascienda el aspecto técnico para lograruna formación más completa del estudiante oinvestigador. Con ese propósito, incluiremosmás adelante varias sugerencias en torno acómo debe estructurarse un curso de métodoy técnicas de investigación, a la vez que inten­tamos proponer una definición más completade metodología. Nos referiremos específica­mente a elementos particulares que estánpresentes en la investigación social tales comola teoría, el método, la técnica, la experiencia,la realidad y el objeto científico. Intentarestudiar las relaciones entre estos conceptosnos parece lo más razonable para lograr tras­cender el contenido técnico que se hacepatente en los cursos de métodos y técnicasde investigación social.

Uno de los objetivos de las escuelas gradua­das de la Universidad de Puerto Rico es el de"estimular" a estudiantes y profesores al estu­dio, a la investigación, al análisis crítico y a lacreación, para ampliar las fronteras delconocimiento humano, 2 3 pero no vemos laposibilidad de que secumpla este propósito sise sigue el enfoque que hemos criticado. Lafalta de orientación epistemológica o filosóficade los cursos antes mencionados, los ubica enuna perspectiva que creemosdeforma la propiainvestigación y no presenta un panorama glo­bal y objetivo de la realidad. La técnica, comoes vista, y la interpretación de lo que es un

22 Siobert y Nett. op. cit. 'Subravedo del autor),23 Universidad de Puerto Rico. "Reglamento de normas

para los programas graduados del recinto de Río Piedras":Certificación del Senado Núm. 55 del 22 de mayo, 1978.Pág. 2. Mimeografiado.

METODOLOGIA 111

método, no pueden en ningún momentorepresentar objetivamente la realidad.

Mediante nuestras sugerencias deseamoscontribuir a la labor de los futuros investiga­dores. Esperamos al mismo tiempo que nues­tro estudio facilite la capacidad para abordarel objeto de investigación, no como una recetaen mano, sino como un instrumento anal(ticoque brinde una visión más total izadora delproceso de investigación social

3. Hacia una visión totalizadora de la investi­gación social

Tomaremos como punto de partida, unaperspectiva más ampl ia desde la cual analizarla problemática de los métodos y las técnicasde la investigación social. Nos preocupa fun­damentalmente la relación entre el conoci­miento y la realidad y, por ende, la posibili­dad de obtener conocimiento científico quenos ayude a explicar, interpretar y transfor­mar la realidad. Esen este sentido epistemoló­g·lco y cient ífico que abordaremos el proble­ma de la metodología. Es preciso aclarar queno queremos menospreciar la importanciade las técnicas en el proceso de la investiga­ción. Creemos que éstas son instrumentosindispensables para la formación del estudian­te, pero van acompañadas de otros elementosen el proceso de investigación que, interrela­cionados, generarán la producción del conoci­miento cientffico.

En esta sección de nuestro trabajo quere­mos subrayar que existe una diferencia entremétodo y técnica, pero que su interrelacióncon otros elementos en la investigación cons­tituye la integración del conocimiento cientí-

fico; es decir, lo que podríamos llamar la to­talidad de la investigación científica.

Para aclarar la confusión que hemos venidoplanteando, es conveniente especificar elsignificado de los conceptos método y técni­ca. Puede definirse el método como un "pro­cedimiento o conjunto de procedimientos quesirven de instrumento para alcanzar los finesde la investigación... es un procedimientogeneral, basado en principios lógicos quepueden ser comunes a varias ciencias. "2 4

En el sentido esencialmente filosófico, po­demos aludir al método como el medio decognición; es la manera de reproducir en elpensar el objeto que seestudia. Igualmente sele define como un conjunto de procedi­mientos, científicamente fundamentados, ca­racterísticos de la Investigación." s

En términos generales, el método o los mé­todos en la investigación, significan procedi­mientos situados en diferentes niveles de ella.Entre estos niveles se destacan elementos co­munes y:

" ...pueden considerarse la mayorparte de ellos, como un conjunto a­justado de operaciones, realizadaspara alcanzar uno o varios objeti­vos; un conjunto de normas quepermiten seleccionar y coordinar lastécnleas. Constituyen de forma máso menos abstracta o concreta,precisa o vaga, un plan de trabajoen función de una finalldad."? 6

24 Armando Asti-Vera, Metodología de la Investigación,Ed. Kapelusz , Buenos Aires: 1968. Pág. 16

25 Tecla y Garza, Op. Cito26 Madeline Grawits, Métodos y técnicas de las cienciss

SOciales. Ed. Hispano Europea, Barcelona: 1975. Pág.2Sg.

112 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Nos parece que, para utilizar correctamenteel concepto método? 7 en la investigación, laacepción del término debe referirse al nivel ló­gico-cognoscitivo, a la concepción intelectualde este proceso. Debe ser la teoría del conoci­miento o epistemología (relación sujeto-obje­to) lo que sirva de marco teórico a la investi­gación cient ífica.

El método debe de estar constituido por elconjunto de operaciones intelectuales me­diante las cuales una disciplina trata de alcan­zar las verdades que persigue, las demuestra ylas verifica. Esta concepción del método, co­mo procedimiento lógico, es inherente a todosistema científico, y aspira, sobre todo, adesa­rrollar formas de razonamiento y de percep­ción.que harán accesible la realidad que inten­ta captarse. Es mediante el punto de vista fi­losófico que se define la posición de la menteante el objeto. Z 8

Por otro lado, la técnica ha sido definidacomo "el conjunto de mecanismos y de má­quinas, así como también de sistemas y me­dios de dirigir, recolectar, conservar, reelabo­rar y transmitir energía de datos."z9 Estadefinición constrasta de manera evidente conla que hemos ofrecido para el conceptométodo, quedando clara la diferencia entreun concepto y otro.

Ario Garza expone su posición ante el pro­blema que nos ocupa, señalando lo siguiente:

27 Se utiliza también el concepto método para referirse a unmétodo específico de análisis dentro de las ciencias so­ciales con el fin de explicar un fenómeno social. Elanálisis de las ciencias sociales (economía. psicología,ciencia polüica, etc.}, se ha desarrollado en su devenirhistórico a través de una serie de métodos tales como elempirista. pragmático, positivista, funcional-estructural.estructurallsta y materialista histórico.

28 Ibid. Pág. 290.29 Tecla y Garza. Op. Cito Pág. 23.

"La diferencia entre método ytécnica no es clara, ni en los diccio­narios ni en los manuales de meto­dología o técnicas de investigación.En este libro hemos reservado lapalabra técnica para referirnos aciertas normas, de carácter prácti­co, que nos auxilien en la seleccióndel problema, la planeación deltrabajo, el acopio de la informacióny redacción del escrito."?"

En esta fase operacional del proceso deinvestigación a que alude Garza aplicamos loque se conoce como técnica. Concretamentese identifica este concepto con lasestadísticas,las encuestas, las entrevistas, cuestionarios,análisis de fuentes escritas, etc. Las técnicaspor tanto, representan "las etapas de opera­ciones limitadas, unidas a un elemento prácti­co, concreto, adaptado a un fin definido,mientras que el método es una concepciónintelectual que coordina un conjunto de ope­raciones, en general, diversas técnicas. "31

Queremos subrayar esta última síntesis dela conceptualización de métodos y técnicas,ya que nos puede ubicar en la problemáticaque interesamos resolver. La noción queproponemos consiste en comprender lametodología como el estudio no sólo de losmétodos o de las técnicas, sino de la interrela­ción entre la teoría, el método, las técnicas, laexperiencia y la realidad. El conocimientocientífico será el producto de estas relacionesinterdependientes

La metodología "estudia no sólo la parti­cularidad de la actividad cognoscitiva, sino

30 Ario Garza, Manual de ttkniCs,de investigación, El Colegiode México. México; 1974. Pág. 2.

31 Madeline Grawitz, Op. Cito Pág. 7.

METODOLOGIA 113

las leyes generales de este proceso. Le interesaespecialmente los problemas del conocimientoen las ciencias y, en particular, las peculiarida­des de la investigación científica. "32

Es decir, estudia no sólo la estructura yproceso de la investigación teórica -teoría,método, experiencia, realidad-, sino tambiénlos diversos análisis empíricos -técnicas comoobservación, experimentación, medición, cues­tionarios, etc.-3 3

En la gráfica 2 intentamos representar lasrelaciones o conceptos que creemos necesa­rio se estudien como parte del proceso deinvestlqación.P " Como sedesprende de ella, elobjeto de estudio de loscursosde investigaciónes el proceso mismo de la investigación.

r--- Teorfa--------,

Método

mar la realidad, o sea, dirigir el cambio. Dejarafuera cualesquiera de estoselementosen el es­tudio y práctica de la investigación equivaldriaa un intento de deformar la estructura de lapropia ciencia. Debe entenderse la cienciacomo una estructura o sistema de teor ías,principios, leyes y categorías que observantres niveles: el teórico, el metodológico y eltécnico, los cuales nos ayudarán a conocermás objetivamente la realidad, a penetrar enla esencia del fenómeno.

El problema de la enseñanza y la prácticade los cursos de métodos y ténicas de inves­tigación se debe resolver con la ayuda deuna visión totalizadora; de esta manera serebasará el rol técnico que hemos señalado.Mediante el estudio de los métodos y técni­cas, de acuerdo con nuestro planteamiento,el estudiante se desempeñará con mayor rigorcient ífico.

Experiencia(praxis.experimentación)

ObjetoCientffico 4. La neutralidad valorativa y los niveles del

proceso de investigación

Técnicas

Objeto Real(realidad fenómeno)

El conocimiento cientrñco es producto dela interrelación que se da entre cada uno deestos elementos. Los métodos, la teor ía, lastécnicas y la experimentación son elementosque ayudan a explicar, interpretar y transfor-

32 José Arostequi ee, al. Metodologla del conocimiento. Ed.de Ciencias Sociales, La Habana, 1975. Pág. 3.

33 Ibid.34 Esta gráfica fue tomada de: Miriam Limoeiro. "El mito

del método", trabajo presentado al Seminario de Metodo­logía Estadística. Universidad Católica Hfc de Janeíro.Brasil, 1971. México; Centro de 1nvestigaciones de Admi­nistración Pública. UNAM, 1971.

Una vez analizados los problemas concernien­tes a los métodos y las técnicas, y luego dehaber examinado cómo debe abordarse elestudio y práctica de la metodología y elproceso de investigación, nos parece conve­niente que el estudiante conozca otros pro­blemas que enfrenta la investigación social.Nos referimos a aquellos relativos al con­fl icto entre la neutral idad valorativa y elcompromiso del conflicto: es decir, lo con­cerniente a los condicionamientos sociales: laideolog ía y los aspectos poi íticos envueltos enel proceso de la investigación, en sus distintosniveles, y su relación con las conviccionesparticulares del investigador.Todos los con­ceptos antes mencionados se utilizan en el

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análisis del problema de la objetividad en elconocimiento científico. Abundan los puntosde vista ante esta problemática y la literaturaal respecto es inagotable.

Nos parece prudente en este momento es­timular al estudiante al enfrentamiento conesta realidad de toda investigación. De estemodo desarrollará conciencia de cómo ser opoder ser objetivo. La mavorte de los estu­diantes, al enfrentarse al problema de la ob­jetividad en la investigación, estima que serobjetivo es permanecer neutral, sin tomaren cuenta que la propia elección de un pro­blema para la investigación es asumir una po­sición no neutral. La utilización de categoríasconceptos, variables e indicadores determinael carácter del método, de la teor ía y de lastécnicas. Estas categorías y conceptos están asu vez determinados por el investigador alestablecer un sistema de prioridades represen­tativo de su visión del mundo, del hombre yde la sociedad en su conjunto.

En torno al conocimiento cientifico, pro­ducto de la investigación -teor(a, método ytécnica-, señala metafóricamente la profesoraMiriam Limoeiro que:

" ... se hacea costa de muchas tenta­tivas, multiplicando a las inciden­cias de diferentes rayos de luz, dife­rentes a pertir de puntos de vistatambién diferentes. La incidenciaa partir de otros puntos de vista,y con otras intensidades luminosasvan dando al objeto formas másdefinidas, va construyendo un obje­to que le es propio. La utilizaciónde otras fuentes luminosas podránformar un objeto distinto o indicar

divisiones enteramente distintas."! 5

Deseamos resaltar en este punto que el tipode teoría utilizada para explicar un fenómenosocial afecta a las categorías, conceptos yvariables que serán relacionados con la hipóte­sis, y éstos influenciarán, a su vez, indudable­mente, la metodología a utilizarse. De maneraque para construir la teoría se utilizaránmétodos distintos cuyos resultados, prove­nientes del análisis de la misma realidad social,serán diferentes.Las categorías, los conceptos y las variablesestán enclavados en un sistema de prioridadesque, en última instancia, determinará el cursode la investigación. Este sistema de prioridadesse encuentra altamente influenciado por lapostura de los autores frente a la totalidad delsistema social en que viven. Sobre este puntopodemos hacer referenciaa laposición asumidapor el sociólogo Pablo González Casanova, quenos indica:

"De otro lado es indudable que unade lasdiferencias más importantes yconocidas en el uso de categorías,son éstas que provienen de los mar­cos de referencia de los autores, ymás concretamente de sus diteren­cias ideológicas y poi íticas... Asípuede decirse que por lo general seescoge y da prioridad a las cateqo­rías que sirven para dividir, separar,clasificar y relacionar los objetos enfunción de la propia posición poi (.tica, ya sean estosobjetos los tacto­res en que se quiere operar, losefectos que se buscan, los valores

35 M iriam Limoeiro Cardase, La ideo/ogla dominante.Siglo XXI. México: 1978. Pág. 31 Igubravado el autor).

METODOLOGIA 115

que se sustentan, los procesos quese promueven, las distribucionescontra las que se está dispuesto aluchar."3 6

González Casanova señala que losconceptosy categorías están determinados por las posi­ciones poi íticas de los autores:

"En ellas se encuentra quizásla clavemás importante para el esclareci­miento de la mayor parte de las va­riaciones analíticas y a los sistemasde categorías".37

Napoleón Chow se refiere al mismo pro­blema al señalar las diferencias en el usode categorías y conceptos en el momento enque se diseña la investigación o metodologíaespecífica. Refiriéndose al sociólogo cuyométodo es el material ismo histórico, y al queutiliza el análisis estructural-funcionalista, nosadvierte que:

"El primero recurrirá presumible­mente al análisis de los procesosproductivos, las relaciones de pro­ducción y los procesos sociales deconfl ictos y análisis poi íticos, todoesto enmarcado en un periodo tam­bién presumiblemente largo (aun­que no únicamente) que exigirá lautilización de un tipo de recolecciónde datos: técnica documental. Encambio, el estructural-funcionalistabuscaría cómo iluminar el problemadel cambio social recurriendo a la

36 Pablo González Casanova, Las csrsctertetices del desarro­llo económico y la investigación en las ciencias sociales.Instituto de Investigaciones Sociales. UNAM, México:1970. Pág. 46"

37 Ibid.

teoría de la modernización. Varia­bles como identidad nacional, legi­timidad, penetración, participación,integración, distribución, entrarán aformar parte del diseño y tendráninfluencias, una vez se hayan opera­cionalizado, en la clase de técnicas aseleccionarse para la resolución y elanálisis de los datos."38

El estudiante es de este modo exhortadoa reflexionar en torno al método, la teoría,las técnicas y sus herramientas metodológicastales como los conceptos, las categorías, lasvariables e indicadores que pueden estar con­dicionados por su visión del mundo.

Ser objetivo, a nuestro modo de ver, es en­tender que hay muchas maneras o formas deanálisis de la realidad y que, conociéndolos yaplicándolos con un grado de sistematizaciónpuede superarse hasta cierto grado el subjeti­vismo inherente al proceso de investigación.

5. Resumen y conclusiones

Con este ensayo hemos querido resaltar queexisten problemas teórico-metodológicos en elcampo de las ciencias sociales; unos relaciona­dos con las cuestiones de métodos y técnicasen la investigación social, y otros con lallamada neutralidad valorativa en los distintosniveles de la investigación.

Nuestra atención principal ha girado entorno al primer planteamiento, comprobandoque usar indistintamente los conceptos demétodo y técnica conlleva a que se distorsioneel estudio teórico-emp(rico de la investiga­ción; que el rechazo de los aspectos filosófico­epistemológicos de la investigación trae como

38 Ibid.

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consecuencia una vrs.on parciaIizada del pro­ceso de la investigación; y que sí existe unadiferencia entre ambos conceptos, pero quesu relación o interdependencia con otroselementos constituyen la integración delconocimiento científico.

El examen de una serie de textos y cursosrelacionados con métodos y técnicas de inves­tigación de once escuelas graduadas de laUniversidad de Puerto Rico, reveló este vacíoconceptual en la noción de metodología. Elloha limitado el estudio y análisis del proceso deinvestigación social a su fase operacional, aldarle mayor importancia a las técnicas. Sutendencia -según hemos visto a lo largo deltrabajo- es separar, en el estudio y la prácticade la investigación, la teorra, los métodos y lastécnicas, rechazando así los postulados episte­mológicos de las ciencias sociales.

De esta manera, concluimos que el proble­ma de la metodología en la investigación se

debe abordar en un sentido epistemológico ycientffico; esdecir, el estudio de las relacionesentre el conocimiento y la realidad. No porello se descartan las técnicas en el proceso deinvestigación; lo que se plantea es que éstasvan acompañadas de otros elementos que,interrelacionados entre sí, generan la pro­ducción del conocimiento científico.

Sobre la neutralidad valorativa en la investi­gación, hemos intentado dar importancia alfactor objetivo frente al subjetivo argumenta­do que las categor(as,' los conceptos y lasvariables están enclavados en un sistema deprioridad el cual, altamente influenciado porla cosmovisión de los autores, determina enúltima instancia el curso de la investigación.Con base en este planteamiento, concluimosque ser objetivos significa entender que haymuchas maneras o formas de analizar la rea­lidad, y que conocer dichas formas puedeayudar a superar el subjetivismo propio dela investigación.

SECCION IV. INVESTIGACION

PROGRAMA NACIONAL INDICATIVO EN ADMINISTRACION PUBLICAIPRONIAPI

CONACYT

INTRODUCCION

La asesoría al Ejecutivo Federal en la plani­ficación, programación y coordinación deactividades relacionadas con la ciencia y latecnoloqía. así como la elaboración de progra­mas indicativos de investigación cient ífica ytecnológica acorde con los planes y programasnacionales de desarrollo económico y social,son dos atribuciones asignadas al CONACYTpor las fracciones I y IV, del artículo 20., desuley Orgánica.

Los recientes avances dentro de la Adminis­tración Pública, sobre todo en materia dereforma, justifican la necesidad de iniciar pro­gramas con carácter indicativo que permitanvincular la generación de conocimientos, laformación de recursos humanos, la creaciónde centros de investigación, el suministro deservicios de apoyo y el fortalecimiento de lasáreas sustantivas.

Con este propósito, se tipificó conceptual­mente la programación indicativa y se estable­cieron poi íticas de organización y funciona­miento para la misma, ajustando en lo posiblesu acción a las directrices marcadas en elPrograma Nacional de Ciencia y Tecnología.

En dicho programa se aprecian las estrate­gias, objetivos, prioridades y lineamientos

necesarios para el fortalecimiento de la cienciay la tecnolog ía nacionales.

Con la implantación del Programa, el Con­sejo ingresará a una nueva fase de actividades,en la cual se modificarán lasestrategias que sehan utilizado en relación a los programas indi­cativos con el fin de que se conviertan eninstrumentos de acción directa para la ejecu­ción del mismo. En este nuevo Programacristalizan una seriedeesfuerzosy experienciasprevias.

A lo anterior hay que agregar que es indis­pensable contar con mecanismos de apoyo yfomento que hagan posible mejorar lo hastaahora hecho por lasdiversas instituciones edu­cativas y de investigación en AdministraciónPública, lo cual redundará en un mayor cono­cimiento y jerarquización de los campossusceptibles de desarrollar.

Debido a que la Administración Públicaestá íntimamente ligada al desarrollo científi­ca y tecnológico del país y considerando quela planeación, programación y evaluación deesta área tiene que ser una labor indicativa, enla que las instituciones conserven su criteriopara definir sus propias necesidades, dentro delas naturales restricciones presupuestarias, seha desarrollado en este Consejo el Programa

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Nacional Indicativo en Administración Públi­ca (PRONIAPl. Este Programa tiene comoobjetivo general fortalecer el campo de lainvestigación en Administración Pública.

1. OBJETIVOS

La mayor comunicación e intercambio deexperiencias entre las instituciones de ense­ñanza e investigación, y entre éstas y elGobierno Federal es uno de los logros que acorto plazo se pueden prever como aporta­ciones del Programa Nacional Indicativo enAdministración Pública (PRONIAP). De estaforma, se establecen loscanales que harán posi­ble una mejor planificación, programación yasignación de recursos para alcanzar lossiguientes objetivos:

Coadyuvar a la resolución de problemas derelevancia nacional mediante el fomento dela investigación en Administración y la apli­cación de sus resultados.Asesorar a los Gobiernos Federales, Estata­les y Municipales en el mejoramiento de susestructuras y funciones.Diseñar y proponer poi íticas, planes y programas para el desarrollo y fortalecimientode la Administración Pública.Definir poi íticas de recursos para la investi­gación.Proponer lineamientos para el desarrollo derecursos humanos útiles para la investiga­ción o para el ejercicio directo de la espe­cialidad.Promover la participación de individuos oinstituciones dentro del Programa.Fomentar el desarrollo de la investigaciónen los diversos sectores y niveles de laAdministración Pública.Coadyuvar a la superación de las áreasadjetivas de la Administración Pública:

recursos humanos, finanzas, contabilidad,materiales, información, etcétera.Promover el estudio en campos sustanti­vos: comunicaciones y transportes, saludpública, política laboral, administración ydefensa, educación, comercio, industrial yfinanciero.Integrar los proyectos de investigación alas necesidades del desarrollo nacional y alasacciones de Reforma Administrativa.Establecer mecanismos de coordinación yoptimización de los esfuerzos de las institu­ciones educativas y gubernamentales con eldebido respeto a sus atribuciones y auto­nomía.Promover el intercambio de experienciascon instituciones internacionales dedicadasa la Administración Pública.Vincular el sistema de Ciencia y Tecnologíacon las instituciones educativas y guberna­mentales.

2. ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTODEL PROGRAMA

Estructura del ComitéLa estructura del PRONIAP seajusta a los ob­jetivos señalados en razón de que:

Indica a la comunidad científica y tecno­lógica la necesidad de integrar sus esfuerzosy recursos en proyectos de acciones conjun­tas de investigación, ante los requerimientosde solución de los problemas de la Adminis­tración Pública.Permite la participación multidisciplinariao interinstitucional mediante la constitu­ción de un comité ejecutivo que coordinarálasactividades de investigación.Establece prioridades en cuanto al tipo deapoyos que deben prestarse.

INVESTIGACION 121

Promueve la integración de esfuerzos quehablan estado aislados.Racionaliza el uso de los recursos disponi­bles en el Sistema de Ciencias y Tecnología.El Comité del programa es presidido porun Vocal Ejecutivo; las labores de coordina­ción son efectuadas por un Secretario Téc­nico, el cual se constituye en el punto deenlace entre el Comité del Programa y elCONACYT.En la designación de los miembros delComité se ha tomado en cuenta la repre­sentación equilibrada de los centros dedocencia e investigación y de las institucio­nesdel sector público.De acuerdo a las necesidades propias delPrograma, el Comité puede asignar funcio­nes especiales a grupos de trabajo o subco­mités, para fines de estudios queserequierancon carácter temporal o permanente.Todos los miembros del Comité participanen las sesiones con voz y voto, pueden for­mar parte de subcomités, permanentes oespeciales y realizar funciones específicasque lessolicita el Vocal Ejecutivo.

Funciones del ComitéElaborar el Programa Nacional Indicativoen Administración Pública, el cual se inte­grará al Sistema Científico y TecnológicoNacional.Precisar los objetivos, metas y tipos de fi­nanciamientos.Evaluar los proyectos y anteproyectos pre­sentados.Presentar ante CONACVT los siguientesasuntos:a. proyectos de investigación que debenapoyarse durante el ejercicio presupuestal,b. acciones de fortalecimiento que debenreal izarse. y

c. cuotas de becas que deben otorgarse.Efectuar seguimientos y evaluacionesperió­dicas de los proyectos aprobados.

Asesorar al Ejecutivo Federal en materiade Administración Pública.Promover el área de cooperación interna­cional.Cuidar que la investigación en Administra­ción Pública la efectúen directamente losCentros de Investigación a los cuales elCONACYT, a través del PRONIAP, apoyancon fondos adicionales que complementanlo que éstos reciben de sus fuentes de re­cursos normales.Informar a la comunidad sobre el avance delas investigaciones que se realizan, a fin deque los resultadosobtenidos sean de uti Iidad.Colaborar con el Vocal Ejecutivo en la de­finición y precisión de la programación dedetalle, de los temas y áreas prioritarios.Conocer y aprobar, en su caso, lasdirectri­ces que propaga el Vocal Ejecutivo para eldesarrollo del Programa.Colaborar con el Vocal Ejecutivo y con elCONACYT en obtener información paraelaborar inventarios de instituciones, recur­sos humanos y programas y proyectos deinvestigación en el campo del Programa.Formular cualquier recomendación ten-­diente a mejorar el desarrollo del Programa.

Funciones del Vocal EjecutivoEl Vocal Ejecutivo es el representante legal ymáxima autoridad del Programa NacionalIndicativo en Administración Pública. Susfunciones son:

Definir lineamientos de poi (tica para laconduccción del Programa y para el fun­cionamiento del Comité.

122 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Convocar y presidir las sesiones del Comitédel Programa, y supervisar la ejecución delos acuerdos que se tomen.Preparar, conjuntamente con los diversosorganos de CONACYT, el presupuestoanualdel Programa. Otorgar, de acuerdo y con­juntamente con el Director General delConsejo, previa aprobación de la comisiónevaluadora y ratificación del Comité delPRONIAP,las subvenciones y apoyos finan­cieros a proyectos de investigación y accio­nesde fomento.Velar por la buena marcha general delPrograma y el cumplimiento de sus objetivosgenerales y específicos.Ejercer voto de calidad y nombrar un repre­sentante a las juntas del Comité en caso defuerza mayor.

Funciones del Secretario TécnicoPara el mejor funcionamiento del Programase cuenta con un Secretario Técnico que,como ya se dijo, es el punto de contactoentre el Comité del Programa y el CONA­CYT.Sus funciones son:Auxiliar al Vocal Ejecutivo en el desempe­ño de sus funciones.Efectuar la instrumentación de las resolu­ciones y acuerdos del Comité.Prestarasesoría a lasinstituciones educativasy gubernamentales que manifiesten interésen el Programa paraque, conjuntamente conel apoyo que les brinde CONACYT, puedanformular proyectos y presupuestos deinvestigación y acciones complementarias,dentro de los lineamientos del Programa,Responsabilizarse de la buena marcha ope­rativa del Programa.Proveer, con el auxilio de CONACYT, detodos aquellos recursos administrativos ne­cesarios para la buena marcha del Programa.

Realizar cualquier acción que tienda almejor desarrollo del Programa.Actividades del ProgramaLos objetivos del Programa se irán cum­pliendo por etapas, a través de lasactivida­des que realice y según las metas que se fijepara alcanzar.Pueden distinguirse tres niveles: a cortoplazo (6 meses a un año), a mediano plazo(de 1 a 2 años), y a largo plazo (más de 2años).A corto plazo comprendería las siguientesactividades:Realización de Inventario y diagnóstico dela problemática de la Administración Públi­ca y de ciencia y tecnología en el área,Elaboración de Instructivo para solicitarsubvenciones a proyectos.Formatos de presentación de proyectos.Criterios de evaluación de proyectos,Mecanismos de control del avance de losproyectos.Presupuesto del Programa.Establecer una red de comunicación entrelos distintos centros e institutos de investi­gación.Fijar criterios de apoyo a los centros deinvestigación.Sugerir criterios y poi íticas para la creaciónde nuevos centros.Elaboración de un plan de formación de re­cursos humanos y becas.Trabajar en la elaboración de poi íticasdefinidas de investigación, tendientes aestablecer una colaboración entre las insti­tuciones, una mayor complementariedadentre proyectos de investigación, para me­jorar los mecanismos de información ycoordinación entre los centros.Dar vida a una publicación que informe delasdistintas investigaciones.

INVESTIGACION 123

Elaboración de documentos de estudio.

Elaboración de inventario y diagnóstico de larealidad educativa, lo mismo en el campo dela ciencia como en el de la tecnolog ía del área.

Estudiar la factibilidad de impulsar proyec­tos internacionales.

A mediano plazo:Reforzar y apoyar los centros e institutosde investigación en Administración Pública:Poner en marcha el plan de recursos huma­nos y becas.Estudiar la posibilidad de creación de nue­vos centros.Promover la realización de seminarios,foros, mesas redondas en torno a los pro­blemaseducacionales y de investigación.Fomentar la creación de publicaciones en elárea.

A largo plazo:Desarrollar en plenitud al plan de recursoshumanos y becas.Revisión de las áreas prioritarias de investi­gación.Promover y participar en la creación denuevoscentros de investigación.Promover la realización de un concurso quereúna a todos los investigadores en Admi­nistración Pública.Revisar, reforzar e intensificar las activida­des contempladas en el corto y medianoplazos.

3. CRITERIOS DE EVALUACION

Es necesario contar con el auxilio de un sub­comité y/o con el servicio de técnicos ex·pertas en criterios de evaluación para pro­yectos de investigación, que permitan hacer

una ponderación más sistemática y seria delos proyectos que se vayan a financiar. Por lopronto se pueden contar los siguientes puntosgenerales de evaluación: Importancia de losobjetivos de la investigación dentro del áreade conocimientos a la que pertenece.

Méritos científicos y académicos de la pro­puesta.Nivel de excelencia de la institución y delgrupo que realizará el proyecto.Integración en áreas de investigación marca­dascomo prioritarias.Posibilidad de apoyar la desconcentraciónterritorial y el desarrollo regional.Formación de recursos docentes y profesio­nales.Aportación al avance académico de la espe­cialidad.

4. PROPOSICION DE POLlTlCAS, AREASPRIORITARIAS y PROYECTOS ESPE­CIFICOS

El Programa Nacional Indicativo en Admi­nistración Pública esun instrumento de apoyoy orientación a la investigación, a la vez queun agente activo de la integración de esfuer­zos institucionales o personales en estecampo.

Tiene interés especial en que el PRONIAPno sólo sea un receptor de proyectos, sino,fundamentalmente, un canal de promoción.Las bases no deberán inscribirse en lo abstrac­to; ante todo, buscarán incidir positivamenteen el proceso de Reforma Administrativa queimpulsa el Ejecutivo Federal.

Bajo los anteriores criterios se somete a laconsideración del Comité el siguiente proyectode poi íticas:

Se dará especial importancia a todos aque­llos proyectos que desarrollen la Adminis­tración Pública en los estados y municipios.

124 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Se apoyará la preparación de investigadoresy docentes que posibilite la expansión delconocimiento y ejercicio de la especialidad.Para una mejor ubicación de las áreas sedefinirán aquellas que son de interés paratodas las instituciones como adjetivas y lasque son de interés particular o específicocomo sustantivas.

Areas Prioritarias:Para los aspectos sustantivos: educación. servi­cios asistenciales. comunicaciones y transpor­tes. inversiones públicas. administración de lainvestigación. administración de justicia. ad­ministración estatal y municipal. desarrolloregional. empresas públicas. administraciónfiscal. administración agropecuaria.

Para los aspectos adjetivos serán de interés:recursos humanos. programación-presupuesta­ción, recursos materiales. información, conta­bilidad y auditoría.

Proyectos específicos:A continuación se presenta un listado de al­gunos proyectos susceptiblesdeser financiadospor el PRONIAP.

Aspectos Sustantivos

Educación:Estandarización de la administración de bi­bliotecas públicas y operación de las mismas.análisis de costos educativos en los estados dela República. normas y procedimientos decentros escolares, sistematización de la infor­mación educativa. adecuación regional deservicios educativos, evaluación de la adminis­tración del sistema educativo, inventarionacional de instalaciones educativas. modelosprogramados de descentralización y descon­centración educativa.

Servicios Asistenciales:Administración de centros de estancias infan­tiles, administración de hospitales y centrosde salud, computarización de información el í­nica, diseño de poi íticas de salud, descentrali­zación y desconcentración de servicios asisten­ciales.

Comunicaciones y Transportes:Transporte urbano y suburbano, sistema na­cional de transporte de mercancías. adminis­tración de puertos y aeropuertos.

Inversiones Públicas:Control y evaluación de las inversiones públi­cas, coordinación Federación-Estados en ma­teria de inversiones públicas, sistema de adju­dicación de obras.

Administración de Investigaciones:Administración de centros de investigación,formación y desarrollo de investigadores.métodos de evaluación y seguimiento deproyectos de investigación.

Administración de Justicia:Administración de centros de rehabilitaciónsocial. sistemas de atención al público en co­misarías y delegaciones, estadísticasde críme­nes y asaltos. defensa del particu lar ante laAdministración.

Administración Estatal y Municipal y Desarro­llo Regional:Desconcentración territorial, vinculación delplan global con los sectoriales y regionales.poi ítica de desarrollo regional. CUC, PIDER,leyes orgánicas estatales, manual tipo deadministración municipal, servicios públicosurbanos. desarrollo de la comunidad rural.

INVESTIGACION 125

Empresas Públicas:Sectorización de laadministración para-estatal,financiamiento de empresas públicas, controlsobre lasempresas públ icas, técnicas de gestióny comercial ización.

Administración Fiscal:Módulos operacionales en las áreas de recau­dación, relaciones fiscales entre la federacióny los estados, administración de oficinas fisca­les, técnicas de control cornputarizado. admi­nistración del impuesto al valor agregado.

Administración de Cooperativas Agrícolas yAgroindustrialesCrédito rural, comercialización de productosagropecuarios, organización de uniones y so­ciedades de crédito,

Aspectos Adjetivos

Recursos Humanos:Análisis y selección de personal, actualizacióny capacitación, formación, especialización',sueldos y salarios, planeación y desarrollo depersonal, reglamentos internos de trabajo,escalafón, relaciones jurídico-laborales.

Programación-Presupuestación:Presupuesto por programas, presupuesto basecero, programación global, programación re­gional y sectorial, control presupuestario.

Recursos Materiales:Adquisiciones, técnicas de inventario, sistemasde almacenamiento, reciclaje de recursos ma­teriales.

Información y Estadística:Procesamiento de información, comunicaciónsocial, información y gestión, información yprogramación, homogeneización de sistemasestadísticos.

Sistematización de datos, mecanización deinformación, información interna y externa,tecnología de información, diseño de sistemasde información, distribución de información,procesamiento de información, control yregistro de información, operación de equipos.

Contabilidad y Auditoría:Contabilidad en las empresas públicas, conta­bilidad de costos, contabilidad administrativa,contabilidad gubernamental, auditoría finan­ciera, auditoría operacional.

DOCUMENTO BASICO PRELIMINAR. PROGRAMA NACIONAL INDICATIVO

EN ADMINISTRACION PUBLICA

CONACYT

PRESENTACION

El Programa Nacional Indicativo en Adminis­tración Pública presenta al Consejo Nacionalde Ciencia y Tecnología el documento básicosobre la investigación en Administración PÚ­blica con el fin de colaborar con el mismoConsejo en las negociaciones del crédito queserá aplicado al fomento de la investigacióncientífica en México.

Este documento básico proporciona elMarco Global dentro del cual se llevan a cabolas acciones del PRONIAP, ofrece enseguidaun análisis del estado actual de la investiga­ción en Administración Pública desde elpunto de vista cuantitativo y cualitativopara desarrollar posteriormente lo relativo ala orientación general de la investigación, susrequerimientos y prioridades.

En la elaboración de este documento setuvo presente la gu(a proporcionada porel CONACYT. Al mismo tiempo recoge,ordena y sintetiza los resultados de las reunio­nes que ha llevado a cabo el PRONIAP desdesu formación, y especialmente se nutre de losresultados del Primer Coloquio sobre la situa­ción y requerimientos de investigación enAdministración Pública, efectuado en la ciudad

de Querétaro durante el mes de marzo de esteaño y organizado por el mismo PRONIAP.

De esta manera el documento servirá de ba­se para integrar, impulsar y orientar lasacciones del PRONIAP en el fortalecimientoy desarrollo de la investigación en Administra­ción Pública en nuestro país.

1. Marco Referencial del PRONIAP

Recientemente, el Ejecutivo Federal elaboró ypresentó el Plan Global de Desarrollo 1980­1982, que recoge los contenidos de programassectoriales elaborados previamente, los rela­cionan entre s( y, al sintetizarlos, los proyectancon mayor actualidad e (mpetu hacia la perse­cución de los grandes objetivos nacionales.Entre los programas que anteceden al PlanGlobal de Desarrollo es importante señalar elPrograma Nacional de Ciencia y Tecnología yel Programa de Reforma Administrativa, quese llevan a cabo en la presenteAdministración.

De acuerdo a los lineamientos del Progra­ma Nacional de Ciencia y Tecnología, ennoviembre de 1979 se estableció el Progra­ma Nacional Indicativo en Administración

128 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Pública para vincular la generación de cono­cimientos, la formación de recursos humanos,y la creación de centros de investigación, conel suministro de servicios de apoyo a la prácti­ca administrativa; mecanismos todos encami­nados a fortalecer y a desarrollar la ReformaAdministrativa, actualmente en marcha a tra­vés del fortalecimiento de las investigacionesen Administración Pública.

El Plan Global de Desarrollo, como sunombre lo indica, sintetiza los programasseñalados y, al relacionarlos con todos lossectores de la actividad gubernamental, losdota de una nuevadimensión.

El Programa Nacional Indicativo en Admi­nistración Pública cobra actualidad, toda vezque la Administración Pública es la actividadque condicionará en gran medida el alcancede los objetivos presentados en el Plan Globalde Desarrollo.

Un país que, como el nuestro, seencuentraen el momento crucial de su historia, conrecursos insospechados, con necesidades difí­cilmente mensurables, con problemas cuyasolución es inaplazable, requiere de unaorganización que se renueve continuamentepara estar en condiciones de satisfacer lasnecesidades y proporcionar alternativas desolución a los problemas que enfrenta.

El Plan Global se presenta como un "siste­ma integrado de planeación ... como factorfundamental del desarrollo económico y so­cial e instrumento para concentrar la informa­ción programática, para ordenar la toma dedecisiones, la participación y el compromisode todos los sectores".

En las tres partes en que el Plan Globalaborda lo referente a lo poi (tico, a lo econó­mico y a lo social, pretende sentar las basespara responder a las necesidades que el mismodocumento enuncia de acuerdo a las prio­ridades ahí también señaladas.

La respuesta a las necesidades de nuestropueblo está en la satisfacción a sus demandas.Para llevar a cabo El Plan Global de Desarrolloes indispensable contar con una sólida yeficiente Adminsitración que programe, desa­rrolle y evalúe las acciones y los recursosnecesarios para lograr los objetivos propues­tos. Esaquí donde cobran actualidad y tomantodo su sentido las actividades del ProgramaNacional Indicativo en Administración Públi­ca: nuestro país necesita urgentemente unnúmero creciente de personal capacitadopara atender las necesidades de la Administra­ción y urge la búsqueda de nuevos métodosy procedimientos administrativos que diri­jan y den vida a las acciones tendientes alograr el país al que aspiramos.

Necesitamos una "Administración Públicacapaz de dirigir el desarrollo económico"(Plan Global). de planear su ejecución y sudistribución; una administración pública ca­paz de obtener niveles de vida decorosos parala población mediante la utilización y la opti­mización de nuestros recursos. En suma, elpaís requiere de una administración acorde alos "objetivos nacionales" que señala elmismo Plan Global de Desarrollo:

"Reafirmar y fortalecer la independenciade México como Nación democrática, justay libre en lo económico, lo poi ítico Y locultural.

INVESTIGACION 129

Proveer a la población empleo y mínimosde bienestar, atendiendo con prioridad lasnecesidades de alimentación, educación, sa­lud y vivienda.

Promover un crecimiento económico altosostenido y eficiente.

Mejorar la distribución del ingreso entrelaspersonas, los factores de la producción ylas regiones geográficas".

Para lograr estos objetivos se "busca actua­lizar y revisar los instrumentos jurídico-ad­ministrativos que regulan las actividades delas instituciones vinculadas al sistema dejusticia, sustituyendo las nociones coerciti­vas por el concepto de derecho social; pro­mover el análisis y el estudio de las estructu­ras y los procedimientos de las institucionesdel sistema de justicia, destacando la moderni­zación y agilización de los procesos agrarios;fortalecer la justicia administrativa; instru­mentar jurídicamente las necesidades dereforma administrativa del sistema y promo­ver la implantación de procedimientos ade­cuados de administración y desarrollo de per­sonal en las instituciones competentes; impul­sar el programa de desconcentración territorialde las unidades administrativas del sistema dejusticia".

Las actividades que el PRONIAP ha desa­rrollado, la elaboración del presente docu­mento y las que llevará a cabo en el futuro, sealimentan de las metas, objetivos, políticas yestrategias del Plan Global de Desarrollo, elcual engloba el Programa Nacional de Cienciay Tecnología, y al Programa de ReformaAdministrativa emprendido por el GobiernoFederal.

El PRONIAP pretende analizar los requeri­mientos de la Administración Pública actualy futura, establecer metas, señalar priorida­des con el objeto de colaborar eficientementeen la construcción del país que todos desea­mos; pretende impulsar la investigación básicay aplicada para que sus resultados propor­cionen respuestas adecuadas a los requeri­mientos del país que estamosen vías de cons­truir, cuyas características están señaladas conprecisión y realismo en el Plan Global deDesarrollo. Para esto, las actividades delPRONIAP se ordenan según una jerarquiza­ción que coincide, en lo que se refiere a laAdministración Pública, con el Plan Global deDesarrollo.

El PRONIAP participa así en el desarrollodel país proporcionando alternativas de ac­ción a los propósitos que señala el Plan Globalcuando afirma: "Es preciso depurar lastécnicas y la organización de la planeaciónmisma. Precisar los tiempos y ritmos de eje­cución de las poi íticas que establece el Plan,acendrar las modalidades en sus diferentesinstrumentos; concretar con mayor detalle lainterrelación de los distintos programas yacciones, y depurar las técnicas de análisis,previsión y evaluación".

2. Situación actual de la investigación enAdministración Pública

2.1 Actual Infraestructura Nacional para lainvestigación en Administración Pública

El Programa Nacional Indicativo en Admi­nistración Pública llevó a cabo una encuestacon el objeto de tener la información máscompleta y exacta acerca del estado queguarda actualmente la investigación en Admi­nistración Pública. La brevedad del tiempo y

130 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

la ausencia de mecanismos adecuados decomunicación exigieron realizar esta encuestapor la vía telefónica. Por esta circunstancia,y por la imposibilidad de lograr la comuni­cación con algunas instituciones, considera­mos que los datos obtenidos sólo pueden seraproximaciones. Sin embargo, los resultadosserán seguramente indicadores de la situaciónactual de la investigación, y los resultadosservirán para orientar las acciones mismasdel comité del PRONIAP.

2.1.1 Instituciones que realizan investigación

La encuesta se llevó a cabo en las institu­ciones que llevan a cabo labores de investiga­ción en Administración Pública y que a conti­nuación se enlistan:Centro de Capacitación para el DesarrolloCentro de Investigación y Docencia EconómicaCentro Nacional de Capacitación Administra­tivaInstituto Nacional de Administración PúblicaInstituto Nacional de Estudios del TrabajoFacultad de Ciencias Poi iticas y Sociales,UNAM.

Unidad Profesional Interdisciplinaria deIngeniería, Ciencias Sociales y Administrativas.Instituto Politécnico Nacional.Colegio de Licenciados en AdministraciónUniversidad Autónoma Metropolitana (Xochi­milco e lztapatapa)Universidad del Valle de MéxicoColegio de Licenciados en Ciencias Poiíticasy Administración PúblicaEscuela Nacional de Estudios Profesionales(Acatlán)Universidad IberoamericanaUniversidad Autónoma de ChihuahuaUniversidad Autónoma de Baja California Sur

Universidad Autónoma del Estado de MéxicoUniversidad Autónoma de Baja CaliforniaNorteEscuela de Ciencias Poiíticas y Administra­ción Pública de CoahuilaUniversidad Autónoma de TamaulipasUniversidad Autónoma de Colima

Además de las instituciones señaladas existenseis más que no pudieron ser censadas. Paratener una idea más completa de la situaciónde la investigación en el país, aun a riesgo delograr sólo una aproximación, se decidióhacer una proyección estadística respecto alas instituciones faltantes, de tal manera quelos datos conten idos en este documentoengloban todos los recursos de las institu­ciones que realizan investigación en Adminis­tración Pública y dan cuenta de los resultadosque dichas instituciones han obtenido hastala fecha.

2.1.2 Recursos con que cuentan las institu­ciones para la investigación en Adminis­tración Pública

A continuación presentamos los resultadosglobales correspondientes a los recursos actua­les y futuros de las instituciones para lainvestigación en Administración Pública.

Recursos HumanosProfesores de asignatura 557Profesoresde carrera de tiempo completo 214Profesores de carrera de medio tiempo 31Crecimiento calculado a un año:Incremento de profesores por horas 417Incremento de profesores de carrera detiempo completo 106Personal administrativo 295

INVESTIGACION 131

6,287

8,181143799

110158

Recursos MaterialesBibliotecas 26Hemerotecas 21Centros de Documentación 8Máquinas de escribir 189Escritorios 362Archivos 243Cubículos 184Aulas 173Cuentan con equipo de fotocopiado 22Presupuesto Global aproximado M.N.

$ 515,000,000.00

Resultados obtenidos para las institucioneseducativas en Administración PúblicaNúmero de egresados de los centroseducativosNúmero actual de alumnos en loscentros educativosSerie de revistasLibros publicados internamenteInvestigaciones realizadasInvestigaciones en procesoInvestigaciones en proyecto

2. 1.3 Resultados de la encuesta sobre la inves-tigación en Administración Pública

Además de los datos numéricos ya señalados,la encuesta arrojó resultados que podríamoscalificar como apreciativos de la situaciónactual de la investigación en AdministraciónPública. Entre éstoscabe señalar que:

1. En todos los casos, el personalacadémicocontratado de tiempo completo tiene la cate­goría de profesor y no de investigador, esdecir, existe una tendencia a cubrir de maneradirecta las necesidades docentes y no las deinvestigación. No hay, por tanto investigado­res propiamente dicho, en el área de adminis­tración pública; lo que hay espersonal docente

que se dedica secundariamente a las labores deinvestigación.

2. Se pudo apreciar una deficiente estructu­ra de los sistemas documentales y de informa­ción, además de una evidente falta de inter­cambio interinstitucional.

3. Hay un incremento substancial en lainvestigación aplicada, sobre todo en aquelloscentros que se dedican a la preparación ycapacitación de personal para la Administra­ción Pública.

4. Las instituciones concentradas en el áreade la ciudad de México cuentan con mayoresrecursos y tienen programas de expansiónmucho más importantes que los de provincia.

5. Los centros de capacitación y adiestra­miento cuentan con más recursos y tienen unamejor comunicación con el sector públicoque las instituciones de enseñanza superior.

6. Aunque no se pudo determinar porcenta­jes precisos de presupuesto destinados a la in­vestigación en las instituciones académicas,resultó claro que la inmensa mayoría detales recursos están destinados a la docenciay no a la investigación.

7. Existe una deficiencia de espacio des­tinado para la investigación.

2. 1.4 Requerimientos para el apoyo a laInvestigación

A partir del conocimiento de la situacióngeneral que priva en el campo de la investiga­ción en Administración Pública, se consideraemprender el financiamiento para su desarro­llo a partir de los siguientes puntos:

132 REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA

40 millones52 millones68 millones

160 millones

1. Impulso preferente a la creación de cen­tros de investigación y documentación enla provincia.

2. Apoyo a las investigacionesen proceso yen proyecto.

3. Incremento de becas para la formaciónde personal para la investigación.

4. Apoyo a la creación de infraestructuraadministrativa para la investigación.

Se calcula que los recursos dedicados a lainvestigación ascienden a cuarenta millonesde pesos; partiendo de esta base y estimandoun incremento del 30 por ciento anual, se re­querirán 160 millones de pesos a preciosactuales y distribuidos en tres años, de lasiguiente manera:primer añosegundoañotercer añoTotal

La aplicación de esta cantidad seorientará,en primer término, al establecimiento de trescentros de investigación y documentaciónen el interior del país.

Otorgamiento de becas para la formaciónde personal de investigación y subsidios a losproyectos de investigación de acuerdo a lasprioridades establecidas por el PRONIAP.

2.2 Descripción cualitativa de la investiga-ción en Administración Pública

La investigación en Administración Pública ennuestro país existe desde el siglo pasado araíz de la guerra de independencia. La peculia-

ridad de nuestras organizaciones poi (ticas ysociales ha impulsado la creación,por parte delos estudiosos, de obras teóricas y prácticasacerca de la Administración Pública. Sinembargo, "a pesar de las aportaciones, esincontrovertible el deficiente desarrollo de laAdministración, tanto pública como privada..."(Chanes Nieto, José, La Investigación sobrela Administración Mexicana. Ponencia xero­grafiada presentada en el Primer Coloquiosobre la situación y requerimientos de investi­gación en Administración Pública. Ouerétaro,Oro., marzo 1980).

La precaria situación actual de la investiga­ción en Administración Pública es resultadode factores diversos entre los que cabe des­tacar los que se señalan a continuación:

2.2.1 La Investigación en los centros deEducación Superior

En los centros de educación superior, dondefundamentalmente se desarrolla la investi­gación, ésta se lleva a cabo por el personalacadémico que debe cumplir labores de do­cencia y de investigación al mismo tiempo,lo cual lleva a una mayor dedicación del tiem­po a la docencia y a las actividades relaciona­das con ella. Se establece además un divorcioentre la investigación básica y la aplicada por­que los investigadores están desligados total­mente de la práctica administrativa y de lasactividades del sector público.

En cuanto a las investigaciones para tesisde rnaestrra o de doctorados, quienes lasrealizan carecen del tiempo necesario paraello, puesto que ellos mismos por lo generalson profesionistas, y deben dedicar sus esfuer-

INVESTIGACION 133

zos principalmente al cumplimiento de susobligaciones profesionales.

Los planes y programas de estudio de lasinstituciones de educación superior no ofre­cen una orientación de los estudiantes haciasu formación como investigadores. Esto haceque la formación de los administradorespúblicos no contemple específicamente laformación de investigadores.2.2.2 La Investigación en el Sector PúblicoLa investigación que se realiza en el sectorpúblico se hace generalmente a través de ase­sorías externas, y estádirigida a la solución deproblemas espectficos, concretos e inrnedia­tos, lo cual, por su parcialización, no contri­buye al establecimiento de una teoría generalde la Administración Pública.

Se carece de un banco de información querecoga los trabajos ya realizados y señale lasáreas susceptibles de ser abordadas por losinvestigadores. Esto genera una duplicidad deesfuerzos por parte de los estudiosos, e incidedirectamente en la adecuada selección del te­ma a investigar, en la orientación de las inves­tigaciones, y en la óptima utilización de losmuy escasos recursos financieros destinados ala investigación.

La deficiente estructura informativa en elsector público constituye un obstáculo con­siderable para la investigación en Administra­ción Pública, ya que los flujos de informa­ción, a pesar de los esfuerzos de ReformaAdministrativa, no han sido aún agilizados.

2.2.3 La Investigación y los investigadoresLas personas que realizan investigación enAdministración PÚblica carecen de estímulosy se concentran en el área metropolitana.

Estas personas, generalmente las más capaci­tadas, pasan a ocupar puestos de direccióntanto en las instituciones educativas como enel sector público para mejorar el monto de suremuneración, abandonando las labores deinvestigación.

Existe una drástica separación entre lasacti­vidades del sector públ ico y la actividad delos investigadores en los centros de educaciónsuperior.

La difusión deficiente de los resultados delas investigaciones, y de las investigacionesmismas, representa una ausencia de estímu­los para el investigador y un desperdicio deesfuerzos, ya que el fruto de éstos quedafrecuentemente en el archivo personal delinvestigador.

2.3 El Programa Nacional Indicativo enAdministración Pública

2.3.1 Su formaciónEl 9 de noviembre de 1979, el Consejo Nacio·nal de Ciencias y Tecnología creó el ProgramaNacional Indicativo en Administración Pública(PRONIAP). cuya tarea es el impulso a la tn­vestigación en administración pública.

El PRONIAP persigue como objetivos:Coadyuvar a la resolución de problemas derelevancia nacional mediante el fomento dela investigación en Administración Pública '!la aplicación de sus resultados.

Asesorar a los Gobiernos Federales, Estata­les y Municipales en el mejoramiento de susestructuras y funciones.

134 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Diseñar y proponer poi (ticas, planes y pro­gramas para el desarrollo y fortalecimientode la administración pública.

Definir poi íticas de asignación de recursospara la investigación.

Proponer lineamientos para el desarrollo derecursos humanos útiles para la investiga­ción, o para el ejercicio directo de la espe­cialidad.

Promover la participación de individuos oinstituciones dentro del programa.

Fomentar el desarrollo de la investigaciónen los diversos sectores y niveles de la ad­ministración pública.

Coadyuvar a la superación de las áreasadjetivas de la administración pública: re­cursos humanos, finanzas, contabilidad,materiales, información, etc.

Promover el estudio en campos sustantivos:comunicaciones y transportes, salud públi­ca,poi ítica laboral, administraciónydefensa,educación, comercio, industrial y finan­ciero.Integrar los proyectos de investigación a lasnecesidades del desarrollo nacional y a lasacciones de Reforma Administrativa.

Establecer mecanismos de coordinación yoptimización de los esfuerzos de las insti­tuciones educativas y gubernamentales conel debido respeto a sus atribuciones y auto­nomía.

Promover el intercambio de experienciascon instituciones internacionales dedicadasa la administración pública.

Vincular el Sistema de Ciencia y Tecnolo­g(a con las instituciones educativas y gu­bernamentales.

2.3.2 Estructura del PRONIAPPara la consecución de estos objetivos, elPRONIAP constituyó un Comité ejecutivoque coordine sus actividades mediante laparticipación multidisciplinaria e interinstitu­cional.

El Comité del Programa es presidido porun Vocal Ejecutivo, mientras que las laboresde coordinación son efectuadas por un Se­cretario Técnico, el cual cumple también fun­ciones de punto de enlace entre el Comitédel Programa y el Consejo Nacional de Cienciay Tecnoloqia.

El Comité tiene facultades para asignarfunciones especiales a grupos de trabajo osubcomités para labores que se requieran concarácter temporal o permanente.

Los miembros del Comité participan en lassesiones con voz y voto; pueden formar partede subcomités permanentes o especiales yrealizan funciones específicas que les solicitael Vocal Ejecutivo. (Ver el anexo Núm. 1)

2.3.3 Actividades del PRONIAPEl PRONIAP se planteó organizar sus activi­dades para la consecución de sus objetivos entres etapas:

8. Actividades a corto plazo:Inventario y diagnóstico de la problemáticade la administración pública y de ciencia ytecnología en el área.Criterios de evaluación de proyectos deinvestigación.Mecanismos de control del avance de losproyectos.Establecimiento de una red de comunica­ción entre los distintos centros e institutosde investigación.

INVESTIGACION 135

Fijar criterios de apoyo a los centros deinvestigación.Elaboración de un plan de recursos huma­nos y becas.Establecimiento de poi íticas de investiga­ción tendientes a establecer una colabora­ción entre las instituciones, una mayorcomplementariedad entre proyectos deinvestigación para mejorar los mecanismosde información y coordinación entre loscentros.Inicio de una publicación que informe delasdistintas investigaciones.Elaboración de un inventario y diagnósticode la realidad educativa, lo mismo en elcampo de la ciencia como en el de tecnolo­gía del área.Estudio sobre la factibilidad de impulsarproyectos internacionales.

b. Actividades a mediano plazo:Reforzar y apoyar los centros e institutosde investigación en administración pública.Poner en marcha el plan de recursos huma­nos y becas.Estudiar la posibilidad de establecer nuevoscentros.Promover la realización de seminarios,foros, mesas redondas en torno a los pro­blemaseducacionalesy de investigación.Fomentar la creación de publicaciones enel área.

C. Actividades a largo plazo:Desarrollo pleno del plan de recursos huma­nos y becas.Revisión de las áreas prioritarias de investi­gación.Promover y participar en la creación denuevoscentros de investigación.

Promover la realización de un concurso quereúna a todos los investigadores en adminis­tración pública.Revisar, reforzar e intensificar las activi­dades contempladas en el corto y medianoplazos.

2.3.4 Actividades realizadas por el PRONIAPDesde su creación, el PRONIAP ha sesionadoen pleno durante 4 ocasiones, donde se hantomado decisiones importantes encaminadasal cumplimiento de sus objetivos.

Pero, sin duda, el momento más significativoen la breve existencia del PRONIAP lo consti­tuye el Primer Coloquio sobre la situación yrequerimientos de Investigación en Adminis­tración Pública, que se realizó en la ciudad deOuerétaro durante los días 7 y 8 del mes demarzo del presente año.

En el Coloquio estuvieron representadas lasinstituciones académicas de la zona metropo­litana y de provincia, lasdependencias y orga­nismosgubernamentalesfederales y estatales, ylos colegios profesionales relacionados conla problemática de la acción gubernamentalen materia de investigación, docencia y capa­citación necesarios para elevar la eficiencia yeficacia del aparato público.

Cincuenta y seis personas de diversasinstituciones y dependencias asistieron alColoquio. Es importante destacar que onceinstituciones de provincia -universidades ygobiernos estatales- estuvieron representados,lo que significa un esfuerzo para atender lasnecesidades de la provincia.

136 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Las conclusiones generales a las que sellegó en dicho Coloquio se refieren a laformación de investigadores, al acceso a lainformación, a los mecanismos de comuni­cación interinstitucional, a la difusión de losresultados y al financiamiento de la investi­gación. (Ver el anexo Núm. 2)

Por otra parte, los resultados del Coloquiollevado a cabo en Querétaro han servido debase en gran medida para la elaboración delpresente documento que recoge criterios,veas de acción, prioridades, etc.. vertidos porlos participantes al Primer Coloquio Nacionalsobre la Situación y Requerimientos de Inves­tigación en Administración Pública.

3. Orientllc:i6n General de la Investigación

El Programa Nacional Indicativo desarrollafunciones encaminadas a promover la investiga­ción en Administración Pública, cuantitativa ycualitativamente. Sus acciones, inscritas en lafilosofía, poi (ticas y prioridades del Plan Glo­bal de Desarrollo, buscan incidir positivamenteen el proceso de Reforma Administrativa queimpulsa el Ejecutivo Federal.

La investigación en Administración Públi­ca tendrá como meta general la creación de lateorra y la práctica de la AdministraciónPública que el pa(s requiere actualmente, laque requerirá en un futuro próximo y en ellejano futuro, a fin de resolver sus propiosproblemas, que son cualitativa y cuantitati­vamente diferentes a los de otros parses.

La teorra y la práctica de la AdministraciónPública en nuestro país será una aportaciónal conocimiento universal en la materia, loque constituirá también una meta a conseguir.

La meta señalada es tan amplia como arduay ambiciosa, si se toma en cuenta la precaria

situación de la investigación en AdministraciónPública.descrita más arriba.

Al respecto, el PRONIAP ha emprendidouna serie de accionesque tienden, todas ellas, aprecisar metas concretas y a priorizar acciones.

3. 1 Lineamientos Generales de la Investigaciónen Administración Pública

Como tendencia general de la investigación enAdministración Pública, se ha detectado laconveniencia de que:

Toda investigación en Administración PÚ­blica debe tender a la búsqueda de solucionesviables a los problemas cuya atención y solu­ción es inaplazable para el Estado Mexicano.

La investigación prospectiva en Administra­ción Pública es indispensable para explorarlas adaptaciones y modificaciones que reque­rirá la maquinaria admin istrativa para atenderlos cambios cuantitativos y cualitativos queexperimentará la sociedad mexicana en elfuturo.

3.2 Creación de la infraestructura para lainvestigación en Administración Pública

La investigación requiere de una adecuadainfraestructura tanto en lo que respecta arecursos humanos como a recursos materiales.Tal infraestructura, como se señaló en su mo­mento, es prácticamente inexistente para laAdministración Pública, por lo que se consi­dera indispensable atender la creación dedicha infraestructura, que consiste fundamen­talmente en:

Atender a la formación de investigadores.Proporcionar acceso a la información, me­diante la creación de un banco de datos yun sistema de información.Establecer mecanismos de comunicacióninterinsti tucional.

INVESTIGACION 137

Generar canales aptos para la difusión delos resultados de la investigación.Disponer del financiamiento para la inves­tigación.Para la creación de la infraestructura que

requiere la investigación en AdministraciónPublica, el PRONIAP ha precisado los requeri­mientos inmediatos Que en su momentofueron planteados como propuestas, mismasque a continuación se señalan, ordenadas se­gún el sujeto a que se refieren.

3.2.1 Formación de personal capacitadoFortalecer los actuales centros de investiga­ción en Administración Pública, a fin defomentar la formación y expansión de cua­dros de investigación.

Establecer, dentro de losplanesy programasde estudios, mecanismos para la formaciónde investigadores con especial énfasis en lametodologia de la investigación.Utilizar métodos pedagógicos que permitanla participación activa y critica de los estu­diantes durante la formación.Orientar los cursos de postqrado hacia lamvestiqación. a la docencia y a la adminis­tración aplicada. Para este fin se sugieren lassiguientes acciones:Creación de un plan indicativo global de lainvestigación.Financiamiento prioritario y apoyo técnicoa los proyectos de investigación dirigidos ala creación de nuevos planes y programasde estudio de grado y postgrado.Creación de un organismo coordinadordentro del programa de investigación.

3.2.2 Acceso a la informaciónInstrumentar la creación de un banco de datos,con el fin de unificar la información relacio­nada con los trabajos de investigación ya

existentes, y que estos mismos se difundana través de los mecanismos de la informática.En este caso pueden aprovecharse los servi­cios del SECOS!.

Antes del otorgam iento del financiamiento alos proyectos de investigación, garantizar lafactibilidad del acceso a la informaciónmediante convenios con las institucionesque intervendrán en las investigaciones,tantoeducativas como gubernamentales.

Establecer un centro nacional de documen­tación en Administración Pública que reúnala documentación producida en todos losniveles de gobierno, como estudios, conferen­cias, entrevistas, encuestas, etc.

3.2.3 Caracterlsticas de la investigaciónPara evitar la dispersión del conocimientoadministrativo se seleccionarán y definiránmarcos teóricos, y se tenderá a vincular la in­vestigación básica con la aplicada.

El investigador en Administración Públicaes un innovador de tecnologia administrativaque participa activamente en la modernizacióndel funcionamiento del Estado.

La investigación en Administración Pública,para cumplir con sus funciones, se ajustará alos siguientes criterios:

Que los planteamientos metodológicos seaproximen a los enfoques interdisciplina­rios.Que los planteamientos metodológicosfundamenten la investigación apl icada.Que exista una vinculación con el procesode resolución de los problemas sociales.Que se oriente también a la previsión delcomportamiento futuro del Estado.

3,2.4. Orientación de la investigaciónEstablecer un programa de investigación enadministración pública, a través del cual se

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orienten las tesis. el servicio social y las esta­d ísticas prácticas de los estudiantes. para locual se sugiere la creación de un equipo deeducación superior.

Orientar los cursos de postqrado hacia la in­vestigación básica y aplicada. para la cual sesugiere:

La creación de un plan indicativo global dela investigación.Financiamiento prioritario de proyectos deinvestigación dirigidos al establecimiento deplanes y programas de estudio.Creación de un organismo coordinadordentro del programa. orientado a la instru­mentación del plan indicativo global de lainvestigación. a través de la vinculación delas necesidades de la administración públicacon los programas de investigación.

3.2.5 Estímulos a investigadoresReglamentar la captación de investigadoresque estén disfrutando de su año sabáticopara que éstos no abandonen las tareas deinvestigación.

Compatibilizar. hasta donde sea posible. laremuneración del investigador.Proponer a CONACYT la necesidad deestimular a los investigadorescon honorariosadicionales cuando se trabaje en proyectosespecíficos financiados por el Consejo.

3.2.6 Vinculación interinstitucionalInstrumentar en el seno del PRONIAP unsubcomité de comunicación interinstitucio­nal que vincule a las instituciones académi­cas entre sí y con el sector público federal.estatal y municipal.

3.2.7 Financiamiento a la investigación enAdministración Pública

Sugerir el apoyo financiero y técnico parala creación de nuevos planes y programasde estudio de grado y de postgrado.Otorgar becas de investigadores.Difundir convenientemente los mecanismosde apoyo financiero ya establecido porCONACYT.Sugerir a CONACYT la adecuación de loscriterios para el otorgamiento de becasacordes con las necesidades el país. fortale­ciendo los postgrados de las institucionesnacionales.Incrementar los apoyos financieros orien­tados a los programas institucionales deformación de profesores.Proporcionar a los investigadores honora­rios adicionales cuando se trabaje en pro­yectos específicos financiados por elConsejo.

3.2.8 Evaluación de la investigaciónEstablecer mecanismos apropiados de adrni­nistración de la investigación. que incluyanun sistema de evaluación permanente.

3.2.9 Difusión de la investigación y de susresultados

Facilitar la difusión de resultados de las in­vestigaciones, proporcionando un decididoimpulso a las publicaciones.Crear el boletín PRONIAP que se difundaa todas las instituciones de educación supe­rior y de investigación, así como a las de­pendencias gubernamentales.

4. Prioridad de la inY85tigaci6nLos lineamientos generales de acción, así comosus requerimientos para la consecución de losobjetivos. exigen un ordenamiento que permita

INVESTIGACION 139

jerarquizar, en cuanto a tiempo y al monto derecursos, las acciones concretas que debarealizarse.

Para esto, el PRONIAP ha establecido unorden de prioridades que tienden a ordenar suacción indicativa de tal manera que le permitaatender a los requerimientos que exige el desa­rrollo cuantitativo y cualitativo de la investi­gación en Administración Pública.

Para esto se han considerado como priori­dades:

1. La formación de investigadores y docen­tes que permita la expansión de la mismainvestigación en administración pública delconocimiento teórico y práctico, como resul­tado de dicha investigación, y del ejerciciomismo de la especialidad.

2. Los proyectos que desarrolle la admi­nistración pública en los estados y munici­pios serán consideradoscomo prioritarios parasu programación y financiamiento.

3. Lasáreas de interés para todas las institu­ciones o adjetivas. y lasque representan un in­terés específico o sustantivas.

Se consideran áreas sustantivas prioritarias:

La educaciónServicios asistencialesInversiones públicasAdministración de la investigaciónAdministración de la justiciaAdministración estatal y municipalDesarrollo regionalEmpresas públ ieasAdministración fiscalAdministración agropecuaria

Se consideran áreas adjetivas prioritarias:

Recursos humanosProgramación-presupuestación

Recursos materialesInformaciónEstadísticaContabilidad y auditoría

4. Como área prioritaria en la investigaciónha sido propuesto al PRONIAP la inclusión dela investigación prospectiva en AdministraciónPública, aunque el Comité del PRONIAP nose ha pronunciado al respecto. De ser aproba­da, esta área abordaría las tres prioridadesantes señaladas pero bajo la óptica de lascondiciones que prevalecerán dentro de 5, 15,ó 30 años con el objeto de preparar losrecursos, organizaciones, infraestructura, bie­nes, etc., que demandará la sociedad en esasépocas.

5. Acciones en curso

5.1 ProyectosActualmente están ya en eiecución algunosproyectos específicos englobados en progra­mas, tales como poi ítica financiera, servicioseducativos, comercialización y precios, sistemade transporte, control presupuestal y de ope­ración, servicios de salud, servicios aéreos,centros de rehabilitación social, legislación yjusticia, transferencia de tecnología e inversiónextranjera.

Para obtener mayor información acerca delascaracterísticas y alcance de cada uno de losproyectos, se sugiere la consulta del ProgramaNacional de Ciencia y Tecnología 1978-1982,editado por el CONACYTen octubre de 1978.

5.2 Areas de investigaciónSe considera que en un plazo muy breve, elPRONIAP estará en posibilidades de estimularla investigación en lasáreas establecidascomoprioritarias de acuerdo a las áreas siguientes:

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Aspectos Sustantivos

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todos de evaluación y seguimiento de proyec­tos de investigación.

Educación:Estandarización de la administración de bi­

bliotecas públicas y operación de las mismas,análisis de costos educativos en los estados dela República, normas y procedimientos decentros escolares, sistematización de la infor­mación educativa, adecuación regional deservicios, educativos, evaluación de la adminis­tración del sistema educativo, inventarionacional de instalaciones educativas, modelosprogramados de descentralización y deseen­centración educativa. Planeación y Adminis­tración de las instituciones educativas.

Servicios Asistenciales:Administración de centros de estancias infan­tiles, administración de hospitales y centrosde salud computarización de información cl (­nica, diseño de poi (ticas de salud, descentrali­zación y desconcentración de servicios asisten­ciales.

Comunicación y Transportes:Transportes urbano y suburbano, sistema na­cional de transporte de mercancías, adminis­tración de puertos y aeropuertos, planeaciónde sistemas urbanos e interurbanos de trans­porte.

Inversiones Públicas:Control y evaluación de las inversiones públi­cas, coordinación Federación-Estados en ma­teria de inversiones públicas, sistemas de ad­judicación de obras.

Administración de la Investigación:Administración de centros de investigación,formación y desarrollo de investigadores, mé-

Administración de Justicia:Administración de centros de rehabilitaciónsocial, sistemas de atención al público en co­misarfas y delegaciones, estad(stlcas de en­menes y delitos, defensa del particular ante laAdministración.

Administración Estatal, Municipios y Desa­rrollo Regional:Desconcentración territorial, vinculación delplan global con los sectoriales y regionales,poi (ticas de desarrollo regional, CUC, PIDER,leyes orgánicasestatales, manual tipo de admi­nistración municipal, servicios públicos urba­nos, desarrollo de la comunidad rural.

Empresas Públicas:Sectorización de la administración paraestatal,financiamiento de empresas públicas, de ges­tión y comercialización.

Administración Fiscal:Modelos operacionalesen lasáreas de recauda­ción, relaciones fiscales entre la federación ylos estados, administración de oficinas fiscales,técnicas de control computarizado, adminis­tración del impuesto al valor agregado.

Administración de cooperativas aqr ícotas yaqroindustriales. crédito rural, comercializa­ción de productos agropecuarios, organizaciónde uniones y sociedades de crédito.

Aspectos Adjetivos

Recursos Humanos:Análisis y selección de personal, actual ización y

INVESTIGACION 141

capacitación, formación, especialización, suel­dos y salarios, planeación y desarrollo depersonal, reglamentos internos de trabajo,escalafón, relaciones jurídico-laborales.

Programación-Presu puestación:Presupuesto por programas, presupuesto basecero, programación global, programación re­gional y sectorial, control presupuestario.

Recursos Materiales:Adquisiciones, técnicas de inventario, sistemasde almacenamiento, reciclaje de recursos ma­teriales.

Información y Estadística:Procesamiento de información, comunicaciónsocial, información y gestión, información yprogramación, homogeneización de sistemasestad ísticos.

Sistematización de datos, mecanización deinformación, información interna y externa,tecnología de información, diseño de sistemasde información, distribución de información,procesamiento de información, control y re·gistro de información, operación de equipos.

5.3 Subprogramas del PRONIAPPara llevar a cabo el cumplimiento de sus ob­jetivos, el PRONIAP ha formulado 5 progra­mas que se irán ajustando en la medida que supropio desarrollo exija alguna modificación.

Subprograma No, 1.-Inventario de Investigaciones y Recursos

OBJETIVOSConocer las condiciones en que se encuentrala investigación y la enseñanza en Administra­ción Pública.

POLlTICASPropiciar la coordinación e intercambio entre

las instituciones dedicadas a la investigación ya la enseñanza de la Administración Pública.

ACCIONESDiseño de investigación y envio de cartas­cuestionario a las instituciones educativas ygubernamentales,Recepción de documentación.Análisis y clasificación de los datos reci­bidos.Ajuste de información (rectificación dedatos incompletos).Formación del registro de investigacionesPRONIAP-SECOBI.Elaboración del primer informe sobre re­cursos y condiciones de la investigación enAdministración Pública.

CALENDARIZACIONMayo-Octubre 1980

Subprograma No. 2:Formación de investigadores

OBJETIVOSDiseñar y promover un sistema de forma­ción de investigadores capaces de producirnuevos conocimientos en administraciónpública, aptos para adiestrar a otros investi­gadores.

POLlTICASOtorgar prioridad a la formación de investí­gadores dentro de las instituciones educati­vas nacionales.Apoyar la formación de investigadores des­tinados a prestar sus servicios en centros deprovincia.Procurar apoyo financiero a los investigado­resen estecampo.

142 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

ACCIONESDefinición de proyectos de poi íticas sobrela formación de recursos humanos.Presentación de recomendaciones a CONA­CYT y otros centros de enseñanza superiorsobre formación de investigadores.Establecimiento de programas de apoyofinanciero para:1. estudiantes de postgrado susceptibles dedesarrollar la actividad de investigador.2. investigadores en año sabático que pue­dan realizar proyectos específicos.3. para promover entre los investigadoresdistinguidos la categoría de investigadoresCONACYT.

Diseñar un programa interinstitucional deactualización de investigadores:

actualización de investigadores:diseñopromociónrealización

CALENDARIZACIONMayo-Agosto 1980

Subprograma No. 3:Promoción de la investigación

OBJETIVOS1. Promover la presentación de proyectos

que satisfagan los criterios de selección y seubiquen en las áreas prioritarias establecidaspor el PRONIAP.

POLlTICAS1.1 Orientar la investigación con clara

conciencia de que ésta coadyuve a entender ysuperar a nuestra realidad social.

1.2 Vincular la investigación básica con laaplicada.

1.3 Fomentar la investigación colectiva einterd iscipli naria.

1.4 Alentar la cooperación interinstitu­cional académica y gubernamental, en losproyectos de investigación, que evite duplici­dad de esfuerzos y desperdicio de recursos.

1.5 Ligar la investigación con la docenciay el aprendizaje.

1.6 Buscar continuidad en las tareas deinvestigación.

ACCIONES1.1 Elaboración de guía para la presenta­

ción de proyectos.1.2 Difusión ante la comunidad de la guía

para la presentación de proyecto.1.3 Designación de los miembros de los

subcomites responsables de la evaluación yselección de proyectos de investigación.

1.4 Publicación de convocatoria para lapresentación de proyectos.

1.5 Intensificación de las labores de pro­moción sobre los programas, objetivos, ymecanismos del PRONIAP en las institucionesinteresadas en la investigación sobre adminis­tración pública, a través de conferencias.envío de documentos, visitas, etc.

1.6 Evaluación y presentación de dictá­menes ante el comité del programa.

1.7 Establecimiento de mecanismos deseguimiento y evaluación periódica de los pro­yectos de investigación.

CALENDARIZACIONMayo-Junio 1980

Subprograma No. 4:Difusión

OBJETIVOSDifundir las actividades del PRONIAP a

INVESTIGACION 143

través de mecanismos permanentes de co­municación institucional.Divulgar las investigaciones apoyadas porel PRONIAP.

POLlTICASEstipular la utilización práctica de las inves­tigaciones realizadas.

ACCIONESPublicación de la hoja bimestral PRONIAP.Edición de un libro con artículos selecciona­dos por miembros del comité.

Proponer a CONACYT la publicación de artí­culos en la revista Ciencia y Desarrollo y laedición de publicaciones relevantes.

Sugerir a los centros de investigación la orga­nización de mesas redondas o seminarios, paradar a conocer los resultados parciales o defini­tivos de sus investigaciones.

CALENDARIZACIONJulio-Noviembre 1980

Subprograma No. 5 ;Apoyo a centros de investigación en Admi­nistración Pública

OBJETIVOSImpulsar la superación de los centros deinvestigación en Administración Pública queoperan en el país.

POLlTICASRespetar la autonomía de las institucionesparticipantes.Buscar la mayor participación de los centrosya existentes y la integración de aquellos quese vayan a crear.Apoyar a los centros en función de los pro­yectos que sometan a la consideración delPRONIAP.

ACCIONESDotación de materiales y equipos de trabajo.Integración de centros de documentación.Apoyo bibliotecario.

CALENDARIZACIONContinuo.