La ampliación y el instrumento de ayuda institucional de ... · ron en una nueva fase de transformación ... de forma inesperada, cae el Muro de Berlín en 1989 se comenzó a

1. INTRODUCCIÓN

Este artículo examina las implicacio-nes y desafíos de la próxima amplia-ción de la Unión Europea. En primer

lugar, intenta contar de forma general lospasos realizados hasta la ratificación del Tra-tado de Adhesión por los diez nuevos Estadosmiembros el 1 de mayo de 2004. En segundolugar, aborda el proceso de negociación delCapítulo 2 de Libre Circulación de Personas yel Capítulo 13 de Política Social. Y, en tercerlugar, procura la familiarización con el Pro-grama de Hermanamiento creado por laUnión Europea para conseguir que estaampliación sea más positiva, tanto para losPaíses candidatos como para los Estadosmiembros. Por ello, la UE ha tratado de facili-tar su integración a través de ayudas institu-cionales creadas dentro de la Estrategia Pre-Adhesión con el fin de cooperar con estos Paí-ses Candidatos a adecuar sus normas al acer-vo comunitario a través de la ayuda institucio-nal que les proporcionan los expertos de unEstado miembro al País candidato dentro delPrograma de Hermanamientos o Twinnings.

2. LA ACTUAL AMPLIACION DE LAUNION EUROPEA

Con el desmoronamiento de la UniónSoviética y como consecuencia del mismo seprodujo el final de la guerra fría, creándoseun nuevo orden geopolítico y la desapariciónde los antiguos modelos de equilibrio interna-cional.

Los países de la Europa Central y Orientalantiguos países «satélites» soviéticos entra-ron en una nueva fase de transformaciónsocial y económica. Desde 1990 la mayor par-te de estos países han tratado, poco a poco, deacercarse a la Unión Europea. A finales de2002, 13 años después de la citada desmem-bración de la Unión Soviética, la Unión Euro-pea consideró que ocho países de la EuropaCentral y Oriental y dos pequeños Estadosmediterráneos estaban preparados para suadhesión.

La ampliación hacia los países de la Euro-pa Central y Oriental más Malta, Chipre yTurquía, suponía para la Unión Europea unreto histórico y una oportunidad que favore-cería el comercio y daría un nuevo impulso aldesarrollo y a la integración de la economíaeuropea en su conjunto, cuando estos países:

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* Técnico de la Subdirección General de RelacionesSociales Internacionales. Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales.

La ampliación y el instrumento deayuda institucional de la ComisiónEuropea. Programa deHermanamientos o Twinnings

PALOMA MARTÍNEZ-MEDIERO DEL MOLINO*

República Checa, Polonia, Hungría, Eslove-nia, Eslovaquia, Letonia, Estonia, Lituania,Rumania, Bulgaria (denominados PECO),más Malta, Chipre y Turquía, se integrasenen la Unión Europea, esta pasaría a teneruna población de 500 millones de habitantesmuy superior a la de Estados Unidos.

Si bien solo Polonia y Rumania tienen untamaño medio-grande, el resto de los paísesson medianos o pequeños.

La situación económica y política de estospaíses es a menudo diferente, lo que coloca ala Unión ante retos institucionales políticossin precedentes.

Son países con un gran potencial de creci-miento económico, disponen de algunosrecursos minerales, con suelos ricos y biendotado para la agricultura continental, tie-nen un excelente capital humano y se tratade poblaciones cultas.

2.1. Historia de las ampliaciones dela Unión Europea

2.1.1. Una continua ampliación

Desde que en 1951 se creó la CECA (Co-munidad Económica del Carbón y del Acero)y más tarde en 1957 la CEE (ComunidadEconómica Europea) y la CEEA (ComunidadEconómica de la Energía Atómica), la UniónEuropea no ha dejado de crecer. Los Estadosfundadores: Francia, Italia, Alemania, Bélgi-ca, Holanda y Luxemburgo, animaron siem-pre a los pueblos de Europa a que compartie-ran sus convicciones y a que se unieran aellos.

Desde entonces se han producido sucesi-vas ampliaciones:

– Los Estados miembros fueron pasandode los seis iniciales a nueve en 1973 conla adhesión del Reino Unido, Irlanda yDinamarca.

– Después en 1981 con la adhesión deGrecia a diez.

– Y fueron doce los Estados miembros en1986 con la adhesión de España y Portu-gal.

– Y por último quince en 1995 con la adhe-sión de Austria, Finlandia y Suecia.

Y el proceso continúa...

Cuando en Europa, de forma inesperada,cae el Muro de Berlín en 1989 se comenzó asopesar una oportunidad sin precedentes queconsistía en extender la integración europeaa la Europa Central y Oriental ex comunista.La UE se apresuró a crear lazos con estos paí-ses, se suprimió los contingentes de importa-ción, se amplió el régimen de preferenciascomerciales y se firmaron acuerdos de comer-cio, cooperación y por ultimo de asociación.

Y así se llegó a finales de los años ochentaen que la UE pasó muy pronto a ser la fuentemás importante de asistencia e inversiónpara estos países.

Por otra parte, la Comisión Europea apro-bó en julio de 1997 una Comunicación sobrela Agenda 2000, que constituyo un marcoestratégico ante la perspectiva de la amplia-ción.

2.1.2. La actual ampliación. La quintaampliación de la Unión Europea.1º de mayo de 2004

Los futuros nuevos Estados miembrosatraídos por el éxito de la Unión Europea quesiempre ha conseguido que las ampliacionesaporten ventajas, tanto a los antiguos Esta-dos miembros, como a los nuevos, mejorandola calidad de vida de sus ciudadanos, apor-tando nuevas perspectivas a sus empresas,consolidando la situación política y económi-ca y la aceptación de las normas europeas ensu conjunto, vienen solicitando su adhesióndesde 1992.

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Estos Estados adherentes, con situacioneseconómicas y políticas muy diversas, brindanla oportunidad de reunificar el continente,proporcionando más estabilidad política yreduciendo el riesgo de conflicto.

Por otra parte consciente la Unión Euro-pea de la gran diferencia cualitativa y cuanti-tativa de esta ampliación respecto de lasanteriores, diseñó una Estrategia Pre-Adhe-sión, que contribuye a reducir la gran dife-rencia de riqueza entre los candidatos al obje-to de garantizar que el gran trabajo a realizarpor ellos antes de la adhesión, se hiciera demanera satisfactoria, ayudándoles en su pre-paración a la integración y proporcionándolesun marco de asistencia tanto económica comoinstitucional.

La Estrategia Pre-Adhesión se articuló entorno a los siguientes elementos y mecanis-mos:

– Se configuró con los Acuerdos de Asocia-ción, también llamados Acuerdos Euro-peos, son acuerdos bilaterales entre laUE y los Países candidatos que comenza-ron a firmar a partir de 1992; el objetivode estos Acuerdos Europeos era crear unmarco apropiado para la integraciónprogresiva de los Países candidatos a laComunidad, especialmente en los ámbi-tos del medio ambiente, la infraestruc-tura de transportes y la modernizaciónagrícola.

– Los Informes periódicos realizadosanualmente por la Comisión sobre losprogresos de cada País candidato.

– Las asociaciones para la adhesión don-de se definen las prioridades de prepa-ración de cada candidato y las distintasformas disponibles de ayudas económi-cas.

– Los candidatos anualmente han de ela-borar un programa nacional de adop-ción del acervo que indica la forma enque deben de ser tratadas las priorida-

des establecidas en la asociación para laadhesión.

– Asistencia a la pre-adhesion, se configu-ró una asistencia económica a través delos Programas PHARE y de los nuevosinstrumentos financieros creados parala preadhesión como son el Instrumentode Política Estructural de Pre-Adhesión(ISPA) y el Instrumento Agrícola dePre-Adhesión (SAPARD), por otra parteesta la cofinanciación con el BancoEuropeo de Inversiones (BEI) y otrosorganismos financieros internacionales.Esta asistencia económica directa de laUE a los PECO se ha duplicado con cre-ces desde el año 2000.

– La participación de los países candida-tos en los Programas y Agencias comuni-tarias constituye otro elemento de laEstrategia de Pre-Adhesión de estamanera se ofrecen nuevas perspectivasa las ciudadanos, a los científicos, a losempresarios y a los funcionarios.

– Otro elemento de Estrategia Pre-Adhe-sión son las propias negociaciones de lascondiciones de adhesión que lleva a cabola UE con cada País candidato.

– Y la Conferencia Europea en la que par-ticipan representantes de alto nivel delos Países candidatos y de los Estadosmiembros de la UE para tratar de diver-sos aspectos en materia de justicia einterior, económicos.

2.2. Una ampliación basada en losvalores europeos

Uno de los desafíos de esta ampliación esque se produzca sin menoscabo de los valores,principios y normas europeas. Por tanto, cuan-do la UE invita a estos países a adherirse,insiste en la necesidad de que respeten susvalores y adopten todas sus normas, practicasy premisas comunitarias, estableciéndosepara ello unas condiciones para la adhesión.

PALOMA MARTÍNEZ-MEDIERO DEL MOLINO


2.2.1. Condiciones para la adhesión:

En el Consejo Europeo de Copenhague(junio 1993), los PECO, Malta y Chipre, soli-citaron su adhesión. Tanto la Unión Euro-pea como ellos dejaron constancia de queesto era un objetivo común y para ello fijaroncriterios y condiciones que cada País candi-dato tendría que cumplir con el fin de poderadherirse, por lo que se establecieron paralos futuros miembros:

Los criterios llamados de Copenhague :

• Criterio PolíticoEste criterio exige a los candidatosque posean instituciones estables quegaranticen la democracia, la primacíadel derecho, los derechos humanos yel respeto y la protección de las mino-rías.Este criterio es respetado por todos lospaíses con excepción de Turquía que, apesar de haberse declarado candidata ala adhesión, tiene que modificar profun-damente su sistema político, antes delinicio de sus negociaciones, que se espe-ra comiencen en diciembre de 2004.

• Criterio económicoConsiste en que estos países posean unaeconomía de mercado viable y que ten-gan capacidad para hacer frente a lapresión de la competencia y a las fuer-zas de mercado en el interior de laUnión europea.

• Criterio de la asimilación del acervocomunitarioConsiste en la capacidad de estos paísespara asumir las obligaciones que sederivan de la adhesión y en concreto lade suscribir los objetivos de la Uniónpolítica, económica y monetaria.

Bulgaria y Rumania actualmente noestán en condiciones de satisfacer amedio plazo las obligaciones que se deri-ven del acervo comunitario.

Otras condiciones que se establecieronpara la adhesión fueron las adoptadas :

• En el Consejo Europeo de Madrid cele-brado en 1995 donde se señaló que losPaíses candidatos debían de adaptarsus estructuras administrativas y judi-ciales, para incorporar de manera eficazel acervo comunitario, siendo esto con-dición previa para la adhesión a la UE.

• En el Consejo Europeo de Helsinki cele-brado en 1999 se añadió que los Paísescandidatos «deben compartir los valoresy los objetivos de la Unión Europea talcomo figuran en los Tratados». Asimis-mo se instó a los candidatos a resolverlos conflictos fronterizos pendientes y sesubrayó la importancia de implantarnormas estrictas de seguridad nuclear.

• En el Consejo de Niza de 2000 se invitóa los Países candidatos a que prosiguie-ran y aceleraran las reformas necesa-rias para prepararse a la adhesión.

Los países PECO, antes de abrir sus nego-ciaciones con la Unión Europea, tuvieron quecumplir estos objetivos con el fin de poderadherirse, ya que era condición previa para laapertura de negociaciones, pero solo diez deellos, a excepción de Rumania, Bulgaria yTurquía firmaron el 16 de abril de 2003 elTratado de Adhesión a la Unión Europea,habiéndose producido su adhesión de plenoderecho el uno de mayo de 2004, a tiempopara que pudieran participar en las eleccio-nes de junio de 2004 al Parlamento Europeo.

Paralelamente Bulgaria y Rumania que sehan quedado descolgados de esta adhesiónsiguen actualmente el proceso de negocia-ción, esperando ser miembros de la UniónEuropea para el año 2007.

Y Turquía que aún no ha abierto su proce-so de negociación, puede que lo comience endiciembre de 2004, si el Consejo Europeo con-sidera que cumple los criterios políticos deCopenhague, en relación con los derechoshumanos y la protección de las minorías.

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2.3. Futuras ampliaciones

Además de la actual 5ª Ampliación y de lasfuturas ampliaciones que se espera que sevayan produciendo de forma sucesiva, siendola primera de ellas la adhesión de Bulgaria yRumanía en 2007. Seguida de la de Turquíapara el año 2010.

Existen otros países que están llamando alas puertas de la Unión Europea :

– Rusia y – Los Balcanes Occidentales.

• Rusia: Comenzó su relación con laUnión Europea mediante la firma de unAcuerdo de Cooperación en 1997. La UEque tiene un gran intercambio comer-cial con ella, le ha concedido el Estatus«de país preferente de economía de mer-cado».

• Los Balcanes Occidentales: Bosnia-Her-zegovina, Croacia, República Federati-va de Yugoslavia (Kosovo, Montenegro yServia), Macedonia y Albania. Tambiénse están acercando a la UE, algunos deestos países han firmado Acuerdos deEstabilización y Asociación como es elcaso de Macedonia (9-4-2001) y Croacia(29-10-2001).

Croacia que tiene mayor nivel de vidaha presentado su demanda de adhesiónen el 2003 y está en proceso de conver-tirse en candidato oficial. La decisión seconocerá a lo largo del 2004. Macedoniala presentará a finales de este año parauna posible incorporación en 2012.

2.4. Calendario para las futurasampliaciones

El resultado del calendario de las futurasadhesiones es como sigue:

• 2004: Como se ha indicado anterior-mente a primero de mayo se ha hecho

efectivo el ingreso de los 8 PECO, másMalta y Chipre también llamados losDiez de Leaken una vez que los 15 Esta-dos miembros actuales han ratificado elTratado de Adhesión.

España ratifico el Tratado de Adhesiónmediante Ley Orgánica 12/2003 de 24de octubre de 2003, publicada en el BOEde 27 de octubre, siendo el tercer Estadomiembro después de Dinamarca y Ale-mania, en ratificarla, demostrando elrotundo compromiso de España con la5ª Ampliación.

• 2007: Se producirá la posible adhesiónde Bulgaria, Rumania y posiblementeCroacia, según el calendario esbozadoen el Consejo Europeo de Tesalónica (20de junio de 2003).

• 2010 a 2012: Se podrían adherir seisPaíses candidatos potenciales: Turquía,Albania, Macedonia, Bosnia Herzegovi-na, Servia-Montenegro.

• Sin fecha: Islandia, Noruega, Suiza,Moldavia, Bielorrusia y Ucrania, Rusia.

Así puede ser que nos convirtamos en unaUnión Europea integrada por unos 40 países,donde se hablaran más de veinte lenguas yestaremos guiados por un sentimiento únicode solidaridad.

2.5. Beneficios que nos aporta laampliación

Las ampliaciones de la Unión Europeasiempre han sido beneficiosas, tanto para losactuales Estados miembros como para losfuturos Estados miembros y la actual amplia-ción no puede ser menos, por ser:

– Una oportunidad histórica, las anterio-res ampliaciones se desarrollaron enuna Europa dividida y sin embargo laactual brinda la oportunidad de reunifi-car el continente.



– Porque esta ampliación se produce en uncontexto donde están evolucionandorápidamente las políticas comunitariasy las prácticas internas de la UniónEuropea; además nos hemos dado unnuevo Tratado de Constitución Europeaque nos ofrece la posibilidad de consoli-dar la estabilidad política y la prosperi-dad de todos los ciudadanos.

– Porque cuando nos hemos convertido aprimero de mayo de este año en 25 Esta-dos miembros, somos el mayor bloquecomercial del mundo que ofrece nuevasperspectivas a los exportadores e impor-tadores de los futuros Estados miembrosque podrán comercializar en este exten-so mercado, ateniéndose a una serie úni-ca de normas comerciales, con un aran-cel aduanero común y con procedimien-tos administrativos similares.

– Porque los nuevos Estados miembrosaumentaran sus perspectivas de creci-miento económico, se garantizarán laslibertades básicas y los derechos funda-mentales.

– Porque hoy en día son tangibles losresultados en los nuevos Estados miem-bros, en relación con: la configuraciónde democracias estables, reconocimien-to de los derechos de las minorías e índi-ce elevado de crecimiento económico;todos ganaremos en paz y seguridad alargo plazo.

– Y, por último, porque los actuales Esta-dos miembros aumentarán sus inter-cambios comerciales, Europa asumiráun papel aún más importante en losforos políticos y económicos e influirácada vez más en el mundo de hoy.

3. LAS NEGOCIACIONESPARA LA ADHESIÓN

Paralelamente al proceso de pre-adhesióny muy íntimamente ligado a él, prosiguieron

las negociaciones para la adhesión. Duranteellas se establecieron los principios, mecanis-mos y prácticas derivadas de los plantea-mientos teóricos que se llevaron a cabo en lasanteriores ampliaciones y que sin embargo enlas negociaciones actuales han tenido quesufrir importantes modificaciones por la com-plejidad de esta ampliación.

Las negociaciones se llevan a cabo con élfin de que los Países candidatos adopten obli-gatoriamente el acervo comunitario, lo quesupone, aplicar la legislación comunitaria,incrementar la eficacia de sus estructurasburocráticas y administrativas, consolidarlos sistemas judiciales e intensificar la segu-ridad en las fronteras exteriores.

El acervo de la Unión Europea se divide en31 capítulos a efectos de las negociacionespara la adhesión.

Las negociaciones se celebran entre losMinistros de los Estados miembros de laUnión Europea y los Países candidatos quedeberán dar lugar a la elaboración del Trata-do de Adhesión.

Cada vez que se elabora un Tratado se pre-senta al Consejo de Ministros de la UE, paraque lo apruebe, al Parlamento Europeo paraque emita un Dictamen Conforme y a conti-nuación los Estados miembros y los Paísescandidatos lo ratificarán. Una vez ratificadoel Tratado entra en vigor y el País candidatopasa a ser miembro de la Unión Europea.

Estas negociaciones se llevan a cabo concada país por separado, a un ritmo quedepende del grado de preparación de cadauno de ellos. La duración de cada negociaciónes imposible de prever.

Las negociaciones se fundan en el principiode que cada candidato debe de adoptar la tota-lidad de la normativa y la legislación vigentes.El acervo no es negociable, hay que adoptarlo.Para cerrar un capítulo de negociación el paísse compromete a adoptar íntegramente elacervo y si en el momento de la adhesión hay

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una parte que no pueden aplicar, solicitarándisposiciones transitorias que la UE concedede forma muy limitada y restrictiva.

Se valora a cada candidato en función desus propios méritos y no de un calendariopreestablecido.

La UE para ayudar a los Países candidatosen su preparación a la integración definió enel Consejo Europeo de Berlín (junio 1993),dentro de su Estrategia Pre-Adhesión, unmarco económico a través de los instrumen-tos específicos de ayuda financiera como son :El Instrumento de Política Estructural dePre-Adhesión (ISPA) que cofinancia laestructura de transporte y medio ambiente,Instrumento Agrícola de Pre-adhesión(SAPARD) para apoyo al desarrollo agrícola yrural y PHARE para financiar la creación deinstituciones y el refuerzo de la capacidad delos candidatos para aplicar el acervo. En estecontexto la UE proporciona a través de losProgramas de Hermanamientos que másadelante veremos, un asesoramiento técnicoa corto y largo plazo, para ayudarles a ade-cuar sus normas al acervo comunitario.

3.1. Desarrollo de las negociaciones

En el Consejo Europeo de Luxemburgo(diciembre de 1997) a propuesta de la Comi-sión, se decidió iniciar las negociaciones conun primer grupo llamado Grupo de Luxem-burgo, compuesto por seis países (Polonia,Rep. Checa, Hungría, Eslovenia, Estonia,Chipre) a los que en base al análisis de susituación inicial se consideraba que podríancumplir las condiciones establecidas. A losdemás se les dejaba mas tiempo para realizaresfuerzos preparatorios y se les prometía ree-valuar su situación. Se adoptaba así el mode-lo de dos «convoyes» o grupos de candidatos.Esta estrategia suscitó frecuentes criticas delos candidatos rezagados del segundo grupo.

Como consecuencia de estas criticas y tra-tando de dar respuesta al conflicto político y

de seguridad creado a causa del problema deLos Balcanes, el Consejo Europeo de Helsinki(diciembre de 1999), decidió invitar a nego-ciar al segundo grupo de candidatos llamadosGrupo de Helsinki mas relegados por su insu-ficiente avance en el cumplimiento de los cri-terios de Copenhague (Letonia, Lituania,Malta, Eslovenia, Bulgaria y Rumania). Sesustituyó el modelo de «convoyes» por el de«reparto» en el que los doce candidatos nego-cian según sus propios méritos individualespara conseguir los progresos en la adopcióndel acervo.

Se iniciaron las negociaciones el 15 defebrero de 2000. Asimismo se confirmó la can-didatura de Turquía, según los mismos crite-rios que los aplicados a los demás Países can-didatos, y en marzo de 2001 la UE celebróuna Asociación para la Adhesión con Tur-quía, al igual que con los demás candidatos.

Sin embargo no se han podido abrir lasnegociaciones con este ultimo país por quetodavía no cumple debidamente el criteriopolítico de Copenhague.

En el Consejo Europeo de Niza (diciembre2000), se reafirma el principio de diferencia-ción, basado en los méritos de cada País can-didato, y se aprobó la Agenda Social Europea,que define las prioridades de actuación quedebe seguir la Comisión para los próximoscinco años en diferentes ámbitos, entre ellos,el reforzamiento de la dimensión social de laampliación.

Si bien es cierto que resulta imposible pre-ver la duración de cada negociación, la Cum-bre de Niza expresó el deseo de que la UEestuviera en condiciones de acoger a partir definales de 2002 a los nuevos Estados miem-bros que estuvieran preparados y así duranteel año 2003 se tuviera plazo suficiente parafirmar el nuevo Tratado de Adhesión y mástarde poder participar en las próximas elec-ciones al Parlamento Europeo, que se cele-braron en junio de 2004.



Para ambos grupos, el llamado de Luxem-burgo y el de Helsinki, el comienzo de la nego-ciación fue mediante un examen analítico delacervo dividido en 31 capítulos, denominadoescrutinio o «screening», que todos los candi-datos realizaron en una primera ronda de for-ma conjunta y en una segunda ronda de for-ma individual, más detallada.

Y así se llego a finales de 2002, concluyén-dose las negociaciones de los diez (Rep. Che-ca, Polonia, Hungría, Eslovenia, Eslovaquia,Estonia, Letonia, Lituania, Malta y Chipre)de los trece Países candidatos que cumplíantodas las condiciones para la Adhesión.

A principio de 2003 comenzó el procedi-miento para la realización del Tratado deAdhesión de los diez Países candidatos (Rep.Checa, Polonia, Hungría, Eslovenia, Eslova-quia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta yChipre). Culminando con la firma del Trata-do de Adhesión el (16 abril 2003 en Atenas)por los Jefes de Estado y de Gobierno de dichosPaíses. Y con la Adhesión de pleno derecho aprimeros de mayo de 2004.

El procedimiento que se siguió para la rea-lización del Tratado fue el siguiente:

– En enero del 2003 se presentó al Parla-mento Europeo la versión final del Tra-tado, en lengua inglesa.

– En febrero el Parlamento Europeo reci-bió el Tratado de Adhesión, en todas laslenguas y adoptó el Dictamen Conformesobre la adhesión.

– 7-10 de abril el Pleno del ParlamentoEuropeo votó el Tratado para su apro-bación.

– El Consejo de Asuntos Generales del14/15 de abril firmó el Tratado de Adhe-sión.

– Se firmó el Tratado de Adhesión de losdiez Países candidatos (Rep. Checa,Polonia, Hungría, Eslovenia, Eslova-

quia, Estonia, Letonia, Lituania, Maltay Chipre) el 16 abril 2003 en Atenas porlos Jefes de Estado y de Gobierno.

– Después los Estados miembros lo hantenido que ratificar.

Más tarde los diez nuevos Estados miem-bros tuvieron que celebrar Referéndum sobrela adhesión a la Unión Europea a excepciónde Chipre durante el año 2003.

Eslovenia: MarzoHungría: 12 abrilLituania: 11 mayoMalta yEslovaquia: 16/17 mayo

Polonia: 8 junioRep. Checa: 15/16 junioEstonia: 14 septiembreLetonia: 20 septiembreChipre: No referéndum

Para que estos países se fueran familiari-zando con el Parlamento Europeo se les per-mitió que desde primero de mayo de 2003, los147 eurodiputados de los nuevos Estadosmiembros participaran en los trabajos delParlamento Europeo como observadores (sinderecho a voto).

Durante el proceso de las negociaciones laComisión ha estado vigilando muy de cercalos esfuerzos legislativos y administrativospara la aplicación correcta del conjunto delacervo en los nuevos Estados miembros antesde su Adhesión (mayo de 2004) y el resultadode ello lo ha plasmado en los diferentes Infor-mes Regulares que ha realizado anualmente.

3.2. Capitulo 2 de negociaciónsobre la Libre Circulación dePersonas

El principio de la libre circulación de per-sonas es una de las cuatro libertades básicasde la Unión Europea y fue uno de los funda-mentos del Tratado Constitutivo de la Comu-

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nidad Económica Europea (Tratado de Roma)firmado en 1957. Concebido en su origencomo factor de integración económica, fuetomando poco a poco una dimensión humanapara lograr uno de los objetivos del Tratado«establecer una unión más estrecha entre lospueblos europeos».

Para la realización progresiva de la librecirculación de personas, el Tratado CEE esta-bleció distintas reglas :

– Unas, para los trabajadores autónomos(trabajadores por cuenta propia), a losque se les aplican los artículos 52 a 58del T CEE cuando se refiere al derechode establecimiento y los artículos 59 a66, cuando se trata de la libre prestaciónde servicios. Sobre estos trabajadoresque no están contemplados en el Capitu-lo 2 no trataremos de negociación sobrela Libre Circulación de Personas ya quesu ámbito de negociación se encuentraen el Capitulo 3 de negociación sobre laLibre Prestación de Servicios.

– Y para los otros, que son los protagonis-tas de este capítulo, es decir los trabaja-dores asalariados (trabajadores porcuenta ajena) están regulados por losarts. 48 a 51 del Tratado CEE, y desa-rrollados por el Reglamento(CEE) nº1612/68 y por la Directiva 68/360/CEE.

Para los trabajadores asalariados la librecirculación implica la abolición de todadiscriminación por razón de la nacionali-dad entre los trabajadores de los Estadosmiembros y la abolición de toda discrimi-nación en relación con el empleo, condi-ciones de trabajo y salarios.

Asimismo, sus derechos son los que se des-prenden del art. 48 del Tratado CEE, siendolos siguientes:

– Derecho a responder a ofertas efectivasde empleo (no se necesita permiso detrabajo para responder a un empleo).

– Derecho a desplazarse libremente paraeste fin. (La Directiva 68/380 suprimelas restricciones al desplazamiento yresidencia. El desplazamiento se reali-za mediante la presentación del DNI).

– Derecho a permanecer en el territoriodespués de ejercer el empleo. (La resi-dencia se consigue presentando undocumento de entrada en el país y ladeclaración del empleador, se concedepor 5 años).

– Se prohíbe retirar el permiso de resi-dencia por vejez, paro o enfermedad.

Se benefician de estos derechos todoslos trabajadores comunitarios asalaria-dos y los miembros de sus familias.

Con las excepciones: De reserva de ordenpublico, salud publica, seguridad publi-ca y la reserva de los empleos que depen-den de la administración publica (enEspaña la Ley 17/1993, de 23 de diciem-bre, determina los sectores de la funciónpublica a los que pueden acceder losnacionales de los demás Estados miem-bros: investigación, docencia, correos,sanitaria, de carácter asistencial).

Desde que en 1957 se instituyera el Trata-do de la CEE y con él las normas para garan-tizar esta libertad de circulación, la idea de laLibre Circulación de las Personas se fueimponiendo poco a poco en la Unión Europeaa través:

– De la creación del Mercado Interior(1992).

– Del Tratado de la Unión Europea, cono-cido con el nombre de «Tratado deMaastricht» que entró en vigor el 1 denoviembre de 1993.

– Del Convenio de Schengen en 1990.

– Del Tratado de Amsterdam (firmado el2 de octubre de 1997) que integró elConvenio de Schengen en el marco ins-



titucional único de la Unión, con lo cuallos controles en las fronteras desapare-cieron y la libre circulación de personasse convirtió en una realidad para trecede los quince Estados miembros (con laexcepción de Gran Bretaña e Irlanda).

– Y por ultimo el Tratado de Niza (2000).

El acervo en el ámbito de la libre circula-ción de personas, se divide en cuatro ramas:

– Libre circulación de trabajadores.– Reconocimiento mutuo de las cualifica-

ciones profesionales.– Derecho de los ciudadanos.– Coordinación de la seguridad social.

3.2.1. Libre Circulación de Trabajadores

La libre circulación de trabajadores es unode los derechos consagrados en el TratadoCEE de 1957, regulados en los artículos 48 a51 del Tratado y desarrollado en el Regla-mento 1612/68/CEE y en la Directiva63/360/CEE que deben ser respetados ygarantizados por todos los Estados miem-bros.

Este principio de la libre circulación detrabajadores ha suscitado preocupación enalgunos Estados miembros sobre todo a losque tienen mayor proximidad geográficacomo Alemania y Austria, al ser esta amplia-ción la de mayor magnitud de las efectuadashasta ahora. Estos países temen la posiblellegada de olas masivas de emigrantes desdelos nuevos Estados miembros y con ella unamano de obra barata que amenace al mercadode trabajo y ejerza una presión a la baja en lossalarios y una mayor demanda de serviciossanitarios y sociales. Como es lógico la UE hadado una respuesta y se han previsto medi-das especiales.

Por ello la Unión Europea ha propuestouna disposición transitoria de hasta 7 añospara el acceso de los trabajadores a los mer-cados de trabajo, excepto en el caso de Malta

y Chipre que están excluidos del ámbito deaplicación del periodo transitorio que con-templa el Tratado de los Diez.

3.2.2. El periodo transitorio

La UE ha decidido que el periodo transito-rio adoptado para la libre circulación se apli-cara únicamente a los trabajadores por cuen-ta ajena.

Como ya se ha dicho, Malta y Chipre notienen periodos transitorios, sin embargopara los demás países se ha hecho un plan-teamiento común que consiste:

• La UE ha establecido 7 años de periodotransitorio para la libre circulación detrabajadores asalariados de los Ocho(con la excepción de Malta y Chipre), deestos 7 años de periodo transitorio, losdos primeros, los actuales Estadosmiembros pueden aplicar medidasnacionales a los Países recientementeadheridos (según el grado de liberaliza-ción de estas medidas, pueden dar lugara que algunos Estados miembros conce-dan acceso pleno al País recientementeadherido a su mercado de trabajo).

• Transcurrido este periodo se haránrevisiones, unas automáticas al finaldel segundo año y otras a petición delnuevo Estado miembro. El procedi-miento incluye un informe de la Comi-sión, pero en resumidas cuentas la deci-sión sobre la aplicación del acervo recaeen los Estados miembros.

• El periodo de transición finaliza a loscinco años, prorrogable por dos añosmás en aquellos Estados miembros enlos que haya perturbaciones graves delmercado laboral.

• Los actuales Estados miembros puedenaplicar salvaguardias hasta el final delséptimo año, para proteger de posiblesdistorsiones a su mercado de trabajo.

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Durante el periodo transitorio los actualesEstados miembros deben dar preferencia alos nacionales de los Países candidatos sobrelos trabajadores no procedentes de la UniónEuropea y se deberán de esforzar en facilitar-les el acceso al mercado laboral.

Deberán de proteger los derechos de losnacionales de los nuevos Países candidatos queya residan y trabajen legalmente en un Estadomiembro, así como los de sus familiares.

Estas disposiciones han sido adoptadaspor Ocho de los nuevos Países adheridos: laRepública Checa, Estonia, Hungría, Letonia,Lituania, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia.

Y también por Rumania y Bulgaria quehan cerrado este capitulo de negociación yestán a la espera de finalizar su proceso denegociaciones con vista a su futura adhesión.

En relación con Malta, este país está preocu-pado porque su mercado laboral puede verseafectado después del ingreso, por ello se haacordado una cláusula de salvaguardia queestará vigente durante siete años, que impideque los trabajadores de la UE entren en su país.

Respecto a Chipre, ni la UE ni Chipre hansolicitado periodos transitorios.

3.2.3. Reconocimiento mutuo decualificaciones profesionales

En relación con este tema, la cuestión másproblemática es la de las cualificaciones pro-fesionales obtenidas por los ciudadanos de losnuevos Estados miembros en terceros paísescomo por ejemplo: las cualificaciones obteni-das por ciudadanos de los Países Bálticoscuando formaban parte de la Unión Soviéticao los ciudadanos de Eslovenia cuando forma-ban parte de Yugoslavia, en relación con lasDirectrices sectoriales sobre las profesionesde asistencia médica o de arquitectura.

Por ello, la UE está tratando de solucionarla forma de obtención de estas cualificacionesprofesionales.

Mediante la solicitud de una declaraciónde los órganos oportunos del nuevo Estadomiembro sobre la equivalencia de las cualifi-caciones en cuestión, acompañada de un cer-tificado en el que se especifique que el titularde la cualificación ha ejercido recientementelas actividades en cuestión. A pesar de todoello, es difícil asegurar el nivel de las cualifi-caciones.

Como consecuencia de esto, están previs-tas disposiciones extremadamente severaspara su control, sobre todo para las relaciona-das con las Directivas sectoriales.

Por su parte la UE, anima a los nuevosEstados miembros a incrementar sus esfuer-zos para implantar las estructuras adminis-trativas necesarias, así como programas deeducación y formación profesional que garan-ticen el nivel de competencia que exigen lasDirectivas UE y para las cualificaciones pro-fesionales obtenidas antes de la Adhesión, seespera que los nuevos Estados miembrostomen medidas para garantizar que todos susprofesionales puedan cumplir los requisitosfijados en las Directivas.

3.2.4. Derechos de los ciudadanos

Uno de ellos, es el derecho de voto y parapoder aplicar las Directivas sobre este dere-cho a veces es necesario la reforma de laConstitución del nuevo Estado miembro.

En relación con el derecho de residencia, laarmonizacion del acervo sobre este tema, soloserá plenamente posible en el momento delingreso y los Países candidatos tendrán quegarantizar que su legislación lo facilite.

3.2.5. Coordinaciónde la Seguridad Social

La aplicación del acervo sobre la coordina-ción de la Seguridad Social exige unas estruc-turas y una capacidad administrativa queestén suficientemente desarrolladas.



Se ha solicitado a los nuevos Estadosmiembros que confirmen su disposición aasumir las obligaciones relacionadas con lastransferencias financieras lo que implica lacoordinación de los regímenes de la Seguri-dad Social; sobre todo las relacionadas con elreembolso de los gastos de asistencia sanita-ria.

3.2.6. Problemas que se prevén a causade la Libre Circulación

Austria y Alemania han solicitado la cláu-sula de salvaguardia para proteger su mer-cado laboral, ya que los emigrantes suelendirigirse hacia los países más cercanos geo-gráficamente; en concreto, los emigrantes deEslovenia, República Checa y Eslovaquia sedirigen a Austria, mientras que a Alemaniase desplazan los de Hungría, Polonia yRumania. Los emigrantes de Letonia yLituania prefieren el Reino Unido; los deBulgaria, Grecia y por último los estoniosprefieren Finlandia. Según un estudio reali-zado por Eurobarometro en noviembre de2002.

3.2.7. Posición española sobre la LibreCirculación de Trabajadores

La libre circulación de trabajadores dentrode la Unión Europea es un tema de especialsensibilidad para España. Hace algunasdécadas hemos sido país de emigración hacialos países de las Comunidades Europeas enbusca de empleo. Millones de españoles sedesplazaron a los países comunitarios aúnantes de nuestra firma del Acta de Adhesiónde España, de junio de 1985.

Cuando España se adhirió a las Comuni-dades Europeas en 1986 tuvimos que adoptarunos periodos transitorios de 7 y 10 años(Luxemburgo) que finalizaron en 1991, con laadopción del Reglamento 2194/91 que poníafin al referido periodo transitorio. Hoy, sin

embargo somos país de acogida de emigran-tes pero en menor proporción que nuestrosvecinos de la Unión Europea.

La posición española ante el tratamientodel periodo transitorio para la libre circula-ción de trabajadores consiste en la acepta-ción del acervo comunitario y apuesta poruna rápida incorporación de los nuevosmiembros con plenas garantías, para ello espreciso proteger nuestro mercado laboralmediante la aplicación de nuestras leyesnacionales durante los dos años primeros delos siete años del periodo transitorio adopta-do por la Unión Europea, con la posibilidadde un re-examen al final de este plazo, que enel caso de ser positivo se produciría la librecirculación de trabajadores, adoptándosecláusulas de salvaguardia solo para casosextremos.

Mientras tanto nos limitaremos a aplicarlas disposiciones de los Acuerdos Bilateralesde mano de obra ya negociados y firmados conPolonia, hecho en Varsovia el 21 de mayo de2002 (BOE 226, 20/09/02); Rumania, hechoen Madrid el 23 de enero de 2002 (BOE 280,3/12/02); Bulgaria, hecho en Madrid el 28 deoctubre de 2003 (BOE, 15/12/02); duranteeste periodo y con el resto de los países apli-caremos nuestras leyes nacionales.

Sin embargo España, es uno de los Estadosmiembros que cuenta con una proporciónmenor de inmigrantes procedentes de los Paí-ses candidatos; el número de inmigrantesprocedentes de los Países candidatos repre-senta tan solo el 0,02% sobre el total de lapoblación española. El origen de este colecti-vo es fundamentalmente de Polonia, con unpeso del 53%, Rumania tiene un porcentajedel 18,1% y Bulgaria 14,2%.

Estos movimientos migratorios de los Paí-ses del Este se producen bien por :

– Las diferencias en las condiciones eco-nómicas y salariales que encuentranentre los actuales Estados miembros ysus países de origen;

ESTUDIOS


– o, por la existencia de concentracionesprevias de compatriotas que emigraroncon anterioridad y les ayudan infor-mándoles de las ofertas de empleo,vivienda y transporte. A causa de todoesto se crea una red social y de informa-ción que facilita su emigración y puedeser que ello sea uno de los motivos por loque España en relación con los demásEstados miembros tengamos menosproporción de inmigrantes ya que estosvaloran los costes de desplazamiento yprocuran establecerse lo mas cerca posi-ble de sus países de origen.

3.2.8. Flujo migratorio en la UE acausa de la Adhesión

Según los estudios realizados se cree quelos cinco primeros años tras la Adhesión, emi-grarán procedentes de los 10 nuevos Estadosentre 200.000 y 340.000 inmigrantes anualesque irán disminuyendo progresivamentecomo consecuencia de la subida del nivel pro-gresivo de renta en estos países PECO, Maltay Chipre.

Con respecto a España se espera recibir1,24 del total de los inmigrantes, lo que a lar-go plazo (15 años) supondrá un 0,1% de lapoblación española. España al ser un paísmas alejado muestra un porcentaje de inmi-grantes inferior al debido y se estima queseguirá concentrándose como hasta ahora enpolacos, búlgaros y rumanos.

3.3. Capitulo 13 de negociaciónrelativo a la Política Social y elEmpleo

El modelo social europeo ejerce un atracti-vo importante fuera de la Unión, tanto en lospaíses de la Europa Central y Oriental comoen el resto del mundo.

Para los nuevos Estados miembros, laadhesión ayudara a aclarar y facilitar el pro-

ceso de los cambios sociales y económicospuestos ya en marcha en las Asociacionespara la Adhesión, donde la Comisión les haayudado a adoptar y aplicar de manera inte-gral el acervo comunitario relativo a la mate-ria social, apoyando normas laborales básicasinternacionalmente reconocidas en materiade condiciones laborales.

El acervo social comunitario comprendetoda la legislación social donde la UniónEuropea señala prescripciones mínimas ade-más de diferentes Programas de Acción espe-cíficos, en particular en el ámbito de la SaludPública, del Fondo Social Europeo, Salud ySeguridad en el Trabajo, en el Derecho delTrabajo, las Condiciones de Trabajo, la Igual-dad de Oportunidades para hombres y muje-res y la Coordinación de regímenes de Seguri-dad Social para los trabajadores migrantes,entre otros.

Los Informes periódicos y anuales de laComisión señalaron que los Países adheren-tes están realizando grandes esfuerzos paramodificar su legislación y la puesta en practi-ca de políticas que garanticen la efectividadde la aplicación del acervo comunitario parapoder cumplir las obligaciones inherentes ala Adhesión.

De forma resumida comentaremos lasprincipales características que tienen losnuevos Estados miembros de la UE, en mate-ria de política social y de empleo.

En relación con el Empleo hay que decirque :

• El mayor peso de empleo está en el sec-tor agrario y artesanal, hay pocos profe-sionales intermedios empleados enlabores administrativas.

• Tienen gran número de microempresas(menos de 5 trabajadores).

• La tasa de empleo femenina es alta,suelen ocupar los puestos que estánpeor retribuidos, así por ej. en Hungría,



en donde la mayor parte de los juecesson mujeres, es un trabajo escasamenteremunerado que casualmente esta ocu-pado de forma masiva por ellas.

Hay países que han querido protegertanto a la mujer que no las permiten tra-bajar en determinadas actividades y ocu-paciones protegiéndolas de las doblesjornadas, lo que produce una margina-ción en el mercado de trabajo.

• La organización del trabajo es más tra-dicional, con jornadas laborales máslargas y mayor numero de horarios atí-picos. Hay una tendencia crecientehacia formas de horario flexibles.

• A ellos la calidad en el empleo no lesresulta prioritaria, ya que tienen otrosproblemas más importantes que resol-ver a causa de su transición a una eco-nomía de mercado. Se ha producido unaimportante recesión económica, por ellosu prioridad ante el empleo es acceder aél y poder mantenerse, a causa de elloha aumentado la tasa de paro y sobretodo el de larga duración.

• En relación con el ámbito de la salud yseguridad en el trabajo es preocupante,se produce un número elevado de acci-dentes laborales y una importanteexposición a los riesgos laborales.

• Durante el periodo de negociaciones deAdhesión, la UE ha insistido muchosobre la importancia del diálogo socialya que tiene grandes problemas parallevarlo a cabo en las empresas y en elsector público, por causa de la ausenciade la representación de los trabajadoreslo que hace difícil la implantación de lasDirectivas.

• Estos países tienen una escasa repre-sentación sindical y se está incremen-tando el trabajo autónomo subcontrata-do, que se traduce en menos derechoslaborales y en menos protección social.

• La negociación colectiva es muy baja, anivel sectorial es escasa y a nivel deempresa casi inexistente. Hay muchasempresas que no aceptan la presenciasindical y se niegan a negociar un con-venio colectivo. Tampoco hay un modelode coordinación en cuanto al modelo denegociación colectiva.

A causa del incremento importante de lainversión extranjera en los nuevos Estadosmiembros esto está influyendo en las relacio-nes laborales de forma positiva, pero de todasformas queda mucho por hacer en materia dediálogo social y de las relaciones laborales.

4. LOS PROGRAMAS DEHERMANAMIENTOS OTWINNINGS

4.1. Los Programas deHermanamientos o Twinnings,como instrumento de ayuda enla Estrategia Pre-Adhesión

La Comisión Europea puso en marcha enel año 1997 el Programa de Hermanamientoscon los Países candidatos, con la finalidad deayudarles en el proceso de adopción del acer-vo comunitario, esto es, el conjunto de nor-mas y disposiciones aprobadas a nivel comu-nitario, dotándolos de la estructura institu-cional necesaria con el fin de llevarlo a lapráctica y cumplirlo.

Este esfuerzo institucional se instrumen-taliza mediante el envió de expertos de losEstados miembros a las administracionespúblicas y sistemas judiciales de los Paísescandidatos.

Todo ello se financia íntegramente con losfondos PHARE, hasta la fecha, diciembre de2003, la Comisión Europea ha lanzado 827proyectos a lo largo de las Siete Rondas o Con-vocatorias de los proyectos de Hermanamien-tos.

ESTUDIOS


De los cuales 187 proyectos de Hermana-mientos salieron en el 2002.

Y en el 2003, 138 proyectos fueron lanza-dos sobre las diferentes materias del acervocomunitario. La Comisión destino para ello161 millones de euros.

Es decir de un presupuesto de los FondosPHARE de 500 millones de euros al año sedestina aproximadamente el 30% a los Pro-gramas de Hermanamientos.

La dotación presupuestaria para cada unode los proyectos es alta, es de un promedio de800.000 euros, para los llamados Hermana-mientos o Twinning de larga duración quesuelen ser de 24 meses y de 150.000 eurospara los Hermanamientos ó Twinning Lightde corta duración de un mínimo de seis mesesy un máximo de ocho meses.

Hasta la fecha a España se le ha adjudica-do un total de 20 millones de euros del presu-puesto destinado a los Hermanamientos oTwinning, que son gestionados por la FIIAPP(Fundación Internacional para Iberoaméricade Administración y Políticas Públicas), quees la institución gestora del Programa deHermanamientos. Dentro de la FIIAPP secreó en 1999 una Unidad Técnica encargadade realizar las gestiones necesarias para lapresentación de propuestas, suscripción deConvenciones de Hermanamientos y ejecu-ción de estos proyectos.

La Comisión Europea tiene un papelfinanciador a través de las Fondos PHARE ysupervisor, pero no participa en la negocia-ción de las actividades a realizar por los Pro-yectos de Hermanamientos ni en su ejecu-ción. Tan solo se asegura que las actividadesestén enfocadas a las prioridades del Paíscandidato para la Adhesión y en que los gas-tos presupuestados sean financiables.

Son los Países candidatos beneficiarios deeste Programa los que eligen mediante concur-so cual es la propuesta del Estado miembroque más se adapta a sus necesidades y que

modelo organizativo prefieren. Siendo en elproceso de negociación del Convenio de Her-manamientos ó Covenant, cuando se diseñanlas necesidades a la medida del País candidato.

4.2. Los Fondos PHARE

Desde 1998 la Comisión Europea financiaa través de sus fondos PHARE, los Progra-mas de Hermanamientos.

Son fondos de asistencia técnica para laadaptación de las estructuras administrativasde los países PECO, tanto en materia de Polí-tica Social y Empleo, como de Justicia y Asun-tos de Interior, Agricultura, Industria etc.

La UE ha utilizado los Programas de Her-manamientos financiados con los fondosPHARE para ayudar a los Países PECO, Mal-ta y Chipre por considerar que es un instru-mento de ayuda perfecto para que estos paí-ses adecuen sus normas al acervo comunita-rio mediante la instrucción del experto delEstado miembro que se desplace al país quelo solicite con el fin de ayudarles a hacer sureforma institucional.

La UE al comprobar que el Programa deHermanamientos ha sido un éxito para losnuevos Estados miembros, se sigue ejecutandopara ayudar a Rumanía, Bulgaria, Turquía, yal bloque de Países de los Balcanes occidenta-les, en un fortalecimiento institucional paracumplir el acervo comunitario de cara a susfuturas adhesiones a la Unión Europea.

También se están utilizando estos Progra-mas de Hermanamientos por interés político,por que a través del fortalecimiento de la coo-peración institucional se están ampliandocada vez más las relaciones entre los Paísescandidatos y los Estados miembros.

Por interés económico pues estas relacio-nes son piezas fundamentales para ampliarel mercado único europeo.

Y como instrumento fundamental paragarantizar la paz.



4.3. Ejecución de los Programas

El Programa de Hermanamientos se ins-trumentaliza mediante la suscripción de unConvenio o Covenant de Hermanamientosentre un Estado miembro que presta la asis-tencia técnica y un País candidato beneficia-rio de esa asistencia.

Características de este mecanismo de coo-peración.

– Se trata exclusivamente de proyectos dereforma institucional directamenterelacionados con el acervo comunitarioen el sector correspondiente.

– Las Propuestas de Hermanamientosdeben ser presentadas por InstitucionesPúblicas, tanto nacionales, autonómi-cas, como locales.

– Las Autoridades competentes del Paíscandidato son las que seleccionan lapropuesta adjudicataria del proyecto.

– Tras la selección, se lleva a cabo la nego-ciación del Convenio de Hermanamien-tos o Covenant entre las dos administra-ciones (Estado miembro-País candida-to).

– Una vez firmado y endosado el Conve-nio de Hermanamientos por la Comi-sión Europea, se inicia la ejecución delProyecto.

– En cada Proyecto se implica la partici-pación de un Consejero pre-adhesión deun Estado miembro que se desplazará alPaís candidato durante toda la duracióndel Proyecto y un líder del Proyecto.

4.4. Clase de Expertos queparticipan en los Proyectos

Para realizar los proyectos se desplazanexpertos, funcionarios o asimilados, (jubila-dos, en excedencia...), seleccionados por losEstados miembros.

A título de ejemplo de la importancia yalcance de las funciones de los expertos de losProyectos de Hermanamientos, estas puedenconsistir en la formulación del Plan deEmpleo Nacional ó en la reestructuración deun Ministerio de Trabajo de un País candida-to ó en la transposición de las normas de Polí-tica Social, etc.

Los Proyectos de Hermanamientos con-templan tres figuras de expertos:

– Consejero Pre-Adhesión – Lider del Proyecto o Proyect Leader– Expertos a corto plazo

• Se les denomina «Consejeros Pre-Adhe-sión» (CPA) a un experto de un Estadomiembro de la Unión Europea que tra-baja a tiempo completo en el País candi-dato en el marco de un Proyecto de Her-manamientos adjudicado a un País can-didato, con el fin de dirigir, coordinar ycolaborar en la ejecución de las activida-des incluidas en dicho proyecto.

Sus retribuciones están contempladasen el presupuesto del Proyecto y susituación administrativa dentro de laadministración española es la de «servi-cios especiales». Su estancia en el Paíscandidato nunca será inferior a un añoni superior a tres y tendrá que cumplirlos requisitos de dominio de la lenguainglesa y experiencia en el tema solici-tado con un mínimo de tres años.

Para el experto español, un Proyecto deHermanamientos ofrece un indudableatractivo profesional, convirtiéndose enun experto de alto nivel en un país don-de nuestras relaciones comerciales, deformación de empresas mixtas, políti-cas, etc. han sido siempre muy escasaspudiendo por ello abrir nuevas vías derelaciones.

• El Consejero Pre-Adhesión esta aseso-rado por un «Proyect Leader» o Líder delProyecto (alto funcionario de la admi-

ESTUDIOS


nistración española) que se desplaza alPaís candidato cuando el desarrollo delProyecto lo requiera. Es la contrapartede España en el Proyecto y el responsa-ble de su buena marcha, esta retribuidopor el mismo presupuesto del Proyecto.

• Además de ellos están los «Expertos acorto plazo» que se desplazan al Paíscandidato cuando los requieran y deci-dan el Consejero Pre-Adhesión y elLíder del Proyecto, su retribución estacontemplada igualmente en el presu-puesto del Proyecto, se suelen desplazarpor una semana o dos semanas paraasesorar en un tema especifico segúnlas necesidades del proyecto.

4.5. Clases de Proyectos deHermanamientos

• Largo plazo (Twinning) La duración del proyecto suele ser de unmínimo de un año y un máximo de tresaños.

• Corto plazo (Twinning Light)Su duración se limita a seis meses y encasos excepcionales puede ampliarse aocho meses.

4.6. El ciclo de un Proyecto deHermanamientos

Se inicia con la difusión que da la Comi-sión de la UE a las fichas de los Proyectos,siguiendo con la elaboración, presentación ydefensa de las propuestas a los mismos:

– Inicio: Fichas de proyecto

Las fichas de los proyectos son enviadaspor la UE a los Estados miembros a través delPunto Nacional de Contacto, que en Españase encuentra en la Secretaria de Estado deAsuntos Europeos del Ministerio de AsuntosExteriores que las pone en conocimiento a los

diferentes organismos competentes de laAdministración Española (Central, Autonó-mica y Local).

Desde la fecha de distribución de las fichasde los proyectos de Hermanamientos, laComisión da un plazo de mes o mes y mediopara la presentación de las propuestas.

El Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-les a través de la Subdirección General deRelaciones Sociales Internacionales quedepende de la Secretaria General Técnica delMinisterio es la que coordina, gestiona y ayu-da a la localización de los Expertos candida-tos competentes para la elaboración y presen-tación de las propuestas estando siempre enestrecha colaboración y coordinación con elPunto Nacional de Contacto (Secretaria deEstado de Asuntos Europeos del MAE) y conla FIIAPP así como con los diferentes orga-nismos del Departamento.

– Elaboración y defensa de la propuesta

Los Expertos candidatos (el Consejero Pre-Adhesión) y una Institución pública quedesea hermanarse (representada por la figu-ra del Líder del Proyecto) elaboraran la pro-puesta que defenderán en la capital del Paíscandidato acompañados por un representan-te del Ministerio de Asuntos Exteriores.

Si se gana el Proyecto es necesario elabo-rar una Convención entre la Institución espa-ñola y la contraparte del País candidato.

4.7. Instituciones involucradas enlos Programas deHermanamientos en España

• Secretaria de Estado de Asuntos Euro-peos del Ministerio de Asuntos Exterio-res a la que pertenece el Punto Nacionalde Contacto español, cuya función es ladifusión y priorización de propuestas.Remisión de propuestas a la FIIAPP y ala Administración Publica (Central,Autonómica y Local).



• Administraciones Publicas (Central,Autonómicas y Local) que son las Insti-tuciones que se hermanan con las delPaís candidato a través del Proyecto deHermanamientos o Twinning, entreellas se encuentra, el Ministerio de Tra-bajo y Asuntos Sociales.

• FIIAPP (Fundación Internacional paraIbero América de Administración yPolíticas Públicas). Es la Institucióngestora del programa. En ella se creó en1999 una Unidad Técnica encargada derealizar las gestiones necesarias para lapresentación de propuestas, suscripciónde Convenciones de Hermanamientos yejecución de estos proyectos.

4.8. ¿Cómo se recibe en el Paísbeneficiario esta cooperación?

En general la recepción es buena, hay quetener en cuenta que la prioridad política deestos Países es la incorporación a la UE.

Facilitan el trabajo al Consejero Pre-Adhe-sión que es el experto que se desplaza al paíssolicitante y al Proyect Leader (alto funciona-rio de la Administración) que se desplaza alpaís solicitante cuando el desarrollo del Pro-yecto lo requiera, ellos trabajan con la contra-parte del País candidato a un alto nivel admi-nistrativo y político, por lo cual tienen grancapacidad de decisión para solucionar posi-bles problemas que se presenten a lo largo dela ejecución del proyecto.

Además, como tienen que hacerse Infor-mes trimestrales en cada Proyecto de Herma-namientos y estos son remitidos a la Direc-ción General de Ampliación de la ComisiónEuropea y tenidos muy en cuenta en las nego-ciaciones de adhesión con estos Países por laimportancia que esto tiene, estos Países can-didatos suelen colaborar estrechamente en larealización del Proyecto.

Por otra parte, los Países candidatos consi-deran estos Programas de Hermanamientos

una pieza clave de ayuda para su incorpora-ción a la Unión Europea.

4.9. Participación española en losProgramas de Hermanamientos

La presencia española en los Programas deHermanamientos o Twinning ha ido progre-sando desde su inicio en el año 1997. Españaes consciente de la importancia e interés queofrecen los Hermanamientos por la posibili-dad de situar expertos españoles en puntosclave de las administraciones publicas de paí-ses que están llamados a convertirse a medioplazo en nuestros socios comunitarios.

Actualmente España es el único Estadomiembro con participación en todos los Paísescandidatos; además España se ha situado enel 4º lugar en el ranking de proyectos ganados,después de Alemania, Francia y Reino Unido.

España ha participado desde la PrimeraRonda (1997) o Convocatoria de los Proyectosde Hermanamientos lanzados por la Comi-sión a propuesta de los países PECO, Malta yChipre que lo solicitaran.

En la actualidad se han ejecutado 7 Ron-das o Convocatorias de Proyectos de Herma-namientos, desde el año 1997 a 2003, en ade-lante las denominaremos Ronda.

La Primera Ronda comenzó en el año1997, no se dispone de datos de las propues-tas presentadas por España a los proyectos,sin embargo se sabe que España gano dosproyectos con un total de presupuesto adjudi-cado de 266.980 euros.

La Segunda Ronda se celebró en 1998,España presento 8 propuestas y se ganaron 7proyectos que representaron un total de3.117.585 millones de euros.

La Tercera Ronda realizada en 1999,España presentó 22 propuestas y se ganaron14 proyectos de Hermanamientos con untotal de dotación presupuestaria adjudicadaa España de 4.988.428 millones de euros.

ESTUDIOS


La Cuarta Ronda en 2000, se presentaron81 propuestas y se adjudicaron a España 34proyectos, de ellos 5 al Ministerio de Trabajoy Asuntos Sociales con un total de dotaciónpresupuestaria adjudicada para todos losproyectos de 21.598.990 millones de euros.

La Quinta Ronda, en 2001, se presentaron58 propuestas y se ganaron 16.

En la Sexta Ronda, 2002, se presentaron77 propuestas y se ganaron 28 proyectos deellos 8 por el Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales. Según la Memoria de Actividades dela FIIAPP para el ejercicio 2002, el Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales fue el terceroen el ranking de mayor numero de proyectosganados dentro de la Administración Publicaespañola.

Séptima Ronda, en 2003, el Ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales presentó 15 pro-puestas y se han ganado 3 Proyectos de Her-manamientos o Twinning.

Según los últimos datos de la FIIAPP has-ta la 6ª Ronda, de 245 proyectos presenta-dos, España en términos generales ha gana-do 101 Proyectos de Hermanamientos oTwinning, es decir el 41% de todos ellos.

La progresión de la presencia española enlos Programas de Hermanamientos en todoslos sectores de la Administración Pública hasido importante y en particular la del Minis-terio de Trabajo y Asuntos Sociales gracias algran impulso dado por parte de todos losorganismos e instituciones de este Departa-mento que están haciendo un gran esfuerzode colaboración para la presentación de pro-puestas a los Proyectos de Hermanamientoso Twinnings solicitados.

El Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-les participa en estrecha colaboración con elMinisterio de Asuntos Exteriores, que es elPunto Nacional de Contacto Español y con laFIIAPP que es la institución gestora del Pro-grama de Hermanamiento. Esta relación tie-ne como fin la coordinación, apoyo y gestión

para la presentación de los expertos idóneosque hagan frente a las propuestas españolasde los proyectos en la materia concerniente anuestro Departamento.

A lo largo de las distintas Rondas de Her-manamientos las instituciones españolashan sabido afianzar su participación en elprograma y a través del mismo han estableci-do relaciones bilaterales a largo plazo muybeneficiosas para las relaciones de Españacon los futuros Estados miembros de la UniónEuropea.

La participación española en los Progra-mas de Hermanamientos ha permitido multi-plicar el número de actividades de coopera-ción realizadas por instituciones españolasen un área geográfica donde tradicionalmen-te nuestra cooperación española ha sido limi-tada, siendo importante resaltar la crecienteparticipación de las Comunidades Autóno-mas en la realización y presentación de pro-puestas a los proyectos de Hermanamientos.

El programa de Hermanamiento en Espa-ña se basa en una relación bilateral entre unainstitución española que puede ser a nivelministerial de la Administración Central, o anivel de Comunidades Autónomas y Admi-nistración Local con su homóloga en el Paíscandidato.

5. CONCLUSIÓN

La actual ampliación se produce en unmomento en que la UE se enfrenta a retosimportantes en lo que respecta a sus resulta-dos económicos, su cohesión interna y supapel exterior.

La nueva ampliación de la UE nos ofrece laoportunidad de abordar estos retos definitiva-mente. No son problemas debidos a la amplia-ción, sin embargo la inminente expansión nosobliga a afrontarlos. La nueva ampliaciónpuede ser un catalizador para solucionaralgunos de los temas pendientes en Europa.



Las ventajas y posibilidades de la amplia-ción compensan con mucho sus posibles ries-gos, costes y obstáculos, es el principal logroen política exterior conseguido hasta ahorapor la UE.

Ahora bien, una ampliación mal gestiona-da sería igualmente perjudicial, por ello laUE para ayudar a los Países candidatos a lle-var adelante sus reformas y ajustes, creó laEstrategia Pre-Adhesión y con ella la ayudainstitucional a través del Programa de Her-manamientos que hasta la actualidad se le haconsiderado altamente positivo como instru-mento a través del cual se ha canalizado laasistencia de la Unión Europea a los paísesPECO y a Malta y Chipre para que adopten elacervo comunitario.

Por otra parte, estos Países han hecho ungran esfuerzo en su preparación para laAdhesión.

Y todos juntos desde primeros de mayo de2004, nos hemos convertido en 25 Estadosmiembros, teniendo un largo camino querecorrer por lo que debemos:

1. Actuar juntos en Europa ya que necesi-tamos mejorar la toma de decisiones,así como la determinación de la volun-tad política de elaborar auténticas polí-ticas europeas en la UE ampliada.

2. Potenciar la economía europea ya quenecesitamos más innovaciones y refor-mas para el crecimiento, la competitivi-dad y la creación de empleo en el mer-cado ampliado.

3. Conseguir una Europa más segurapara sus ciudadanos ya que deberíamosutilizar la ampliación para dar un granpaso adelante en la cooperación enasuntos de justicia e interior, estable-ciendo normas más rigurosas y ofre-ciendo mayor seguridad.

4 Desarrollar la asociación con nuestrosvecinos ya que al ampliarse las fronte-

ras de la UE necesitamos una política devecindad que extienda la prosperidad yla estabilidad en torno nuestro.

5. Dar una voz a Europa en los asuntosmundiales ya que somos 25 Estadosmiembros por lo que debemos aprove-char la oportunidad para conseguirmayor autoridad, coherencia e influen-cia en la escena internacional.

La ampliación actual difiere de las ante-riores porque hace pasar a la UE a una nuevaescala de actividad: una escala continentalque puede permitirle funcionar mejor, ofrecermejores resultados a sus ciudadanos y serprotagonista en los asuntos mundiales–siempre que aproveche la oportunidad.

6. BIBLIOGRAFIA

A continuación se presenta una selecciónde publicaciones consultadas para la prepa-ración de este artículo:

• Documento de Estrategia e Informe dela Comisión Europea sobre los progresosrealizados por Bulgaria, Rumania yTurquía en la vía de la Adhesión. Com(2003) 676 final, 5 de diciembre de 2003.

• Documento de Estrategia e Informe dela Comisión Europea sobre los progresosde cada uno de los Países candidatos enla vía de la Adhesión. Com (2002) 700final, 9 de octubre de 2002.

• Towards the Enlarged Unión –Commis-sión recommends conclusion of negotia-tions with ten candidate countries. 9-10-2002. IP/02/1443.

• Conseguir que la ampliación sea un éxi-to. Documento de Estrategia e Informede la Comisión Europea sobre los pro-gresos de cada uno de los Países candi-datos en la vía de la Adhesión. 13-11-2001.

ESTUDIOS


• Informes regulares de la ComisiónEuropea, años 2000, 1999, 1998, sobrelos progresos de los Países candidatos.10-11-2000.

• Explaining Enlargement. A progressreport on the communication strategyfor enlargement. D.G. EnlargementInformation Unit, marzo 2002.

• The communication strategy for enlar-gement:– Progress report 21 noviembre 2003– » » 20 octubre 2003– » » 19 septiembre 2003– » » 18 agosto 2003– » » 17 julio 2003– » » 16 junio 2003– » » 15 mayo 2003– » » 14 abril 2003– » » 13 marzo

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• Comisión Europea, Hacia una Europaampliada, Bruselas, 2002.

• Comisión Europea Planes de trabajopara Bulgaria y Rumania. Com (2002)624 final, 13 noviembre 2002.



RESUMEN La Unión Europea ha creado, a partir de 1997, un Programa de Hermanamientos(Twinnings) para conseguir que el paso de los 15 a los 25 miembros sea más fácil y eficazpara todos, los que estaban y los que ingresan, favoreciendo la adopción del acervo comu-nitario. Según los estudios realizados, se cree que durante los cinco primeros años tras laadhesión circularán, procedentes de los diez nuevos países, entre 200.000 y 350.000 na-cionales por año, cifras que irán disminuyendo progresivamente. En España se espera re-cibir el 1'24% del total de estas personas «emigrantes», lo que a quince años vista podrásignificar un 0'1% de la población española.De 1997 a 2003, financiados con los fondos PHARE, se han lanzado 827 proyectos a lo lar-go de siete rondas o convocatorias de los mismos, correspondientes a los años 1997, 1998,1999, 2000, 2001, 2002 y 2003. Algunos son de larga duración (alrededor de dos años) yotros de duración menor (entre seis y ocho meses). Hasta el presente, a España se le haadjudicado un total de 20 millones de euros para la financiación de los Hermanamientosgestionados por la Fundación Internacional para Iberoamérica de Administración y Polí-ticas Públicas (FIIAPP). Son los países recientemente ingresados en la Unión los que eli-gen mediante concurso cual es la propuesta del Estado miembro que mejor se adapta asus necesidades y qué modelo organizativo prefiere. Los programas de hermanamientosen España se basan en una relación bilateral entre alguna institución española –a nivelministerial, a nivel autonómico o a nivel local– y alguna institución homóloga del país denuevo ingreso.

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