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32 Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 5 - Junio 2011

La concepción y la clasificación de los servicios y los establecimientos de restauración turística16

Humberto Gosálbez Pequeño Prof. Titular Derecho Administrativo

Universidad de Córdoba

Sumario: I. Introducción: el derecho autonómico turístico de la restauración. 1.- Ordenamiento general y ordenamientos sectoriales. 2.- Derechos autonómicos y Derecho estatal. II. Los servicios turísticos de restauración: concepto legal. 1.- La restauración turística y la restauración no turística. 2.- La restauración turística y otras actividades colindantes. A) La naturaleza de la actividad de la restauración turística. B) Los servicios de la restauración turística. C) Los destinatarios de los servicios turísticos de restauración: los consumidores. D) El lugar de prestación del servicio de restauración: el establecimiento turístico. III. La clasificación de los establecimientos turísticos de restauración. 1.- Las clases y las categorías de los establecimientos de restauración. A) Las clases. B) Las categorías. 2.- El régimen de la clasificación administrativa. Autorización administrativa versus comunicación empresarial.

Resumen: El sector de la hostelería o restauración carece de una mínima regulación propia en bastantes ordenamientos turísticos de las Comunidades Autónomas; y en el resto, la normativa específica autonómica no es suficiente ni adecuada. La vigente legislación turística ni siquiera diferencia una actividad empresarial de hostelería y una actividad turística de restauración. La definición y delimitación legal del servicio turístico de la restauración presenta algunas luces, pero también demasiadas sombras. No todos los establecimientos que ofertan servicios de restauración (suministro de bebidas y, en su caso, comidas elaboradas) y servicios de ocio o entretenimiento (música…) deben ser calificados como establecimientos de restauración. La clasificación y la categorización legal de los restaurantes, las cafeterías y los bares ha de ser revisada y actualizada. La asimilación generalizada de las nuevas modalidades de servicios empresariales de venta de comidas/bebidas (hamburgueserías, pizzerías, salones de banquetes, heladerías…) no es tampoco acertada. Y la reciente supresión legal del régimen administrativo autorizatorio previo a la prestación de estas actividades empresariales acrecienta la urgente necesidad de aprobar una completa regulación autonómica específica o, en su caso y al menos, una

16 Proyecto de investigación SEJ 2007-66942, titulado “La nueva intervención administrativa en la economía: OCM, UE, Estado y Comunidades Autónomas”, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación (y FEDER). Grupo de investigación SEJ-196 de la Junta de Andalucía.

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reforma sustancial de la normativa autonómica existente. Palabras clave: Turismo, restauración, ocio, establecimiento público, clasificación legal de servicios y establecimientos, autorización administrativa.

Keywords: Tourism, catering, entertainment, public establishment, legal classification of services and facilities, administrative authorization.

I Introducción: el derecho autonómico turístico de la restauración.

1.- Ordenamiento general y ordenamientos sectoriales.

El ordenamiento jurídico que se aplica a la actividad empresarial de la restauración u hostelería17 está integrado por numerosas y heterogéneas normas: laborales, mercantiles, tributarias o fiscales, y también normas administrativas, que están presentes, en mayor o menor medida, en la propia gestación de la actividad empresarial, en su posterior desarrollo e incluso en su misma extinción. Esta presencia de la legislación administrativa se explica por los diversos intereses públicos afectados por esta actividad económica, por cuanto reclaman, sin duda, una regulación administrativa (y una actuación posterior de las Administraciones) apropiada para preservar bienes y valores jurídicos amparados por las normas medioambientales, urbanísticas, de sanidad y salubridad, de protección de los consumidores, de protección de los menores y los discapacitados, de seguridad pública, etc. Resulta evidente, pues, que el ordenamiento jurídico-administrativo que rige la prestación de los servicios de restauración ofrece una relevancia notable poco apreciada por el ciudadano (incluido el jurista) y, por ello, conocerlo mínimamente constituye una inexcusable necesidad del empresario de la restauración, de sus representantes legales, de los gestores o directores de sus establecimientos y, en alguna menor medida, de sus propios empleados.

Sucede, sin embargo, que el actual ordenamiento administrativo propio y específico de

17 En la actualidad, como regla general se emplean indistintamente los términos de “restauración” y de “hostelería” para referirse a este sector empresarial. Así se aprecia también en las normas vigentes, estatales (por ejemplo, la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, en su art. 7.g) y su Disposición Adicional segunda) o autonómicas específicas del turismo o de la restauración (entre otras, el Decreto 127/2005, de 11 de noviembre, en su exposición de motivos señala que “resulta incuestionable la importancia turística del sector de hostelería (restaurantes, cafeterías, café-bares y bares con música)…). Por el contrario, el Decreto 231/1965, de 14 de enero, que aprueba el Estatuto ordenador de las empresas y de las actividades turísticas privadas –recientemente derogado expresamente por el Real Decreto 39/2010, de 15 de enero- tenía otra concepción, al prescribir su art. 2.1 que “son empresas de hostelería las dedicadas de modo profesional o habitual, mediante precio, a proporcionar habitación a las personas, con o sin otros servicios de carácter complementario”.

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la restauración no está constituido por esas normas administrativas que protegen la salud pública, los legítimos intereses de los ciudadanos como clientes consumidores, etc., pues lo que parece sobre todo definir -y singularizar- a la ordenación administrativa especial de este sector empresarial es su consideración como un servicio turístico, al haberse formado un cierto ordenamiento administrativo turístico de las empresas y los establecimientos de restauración que pretende prevalecer sobre cualquier otra regulación administrativa aplicable al sector. Y es este ordenamiento turístico el ordenamiento jurídico que se va a tratar en este estudio específico de la actividad empresarial de la restauración, porque es -insistimos- su ordenamiento, el ordenamiento que la regula singularmente; no se trata aquí, en consecuencia, el resto de las normas administrativas aplicables al sector de la restauración, las distintas legislaciones sectoriales que, por cierto, no siempre parecen “coordinarse” acertadamente con esta normativa específicamente turística a la que nos vamos a referir.

2.- Derechos autonómicos y Derecho estatal.

Actualmente, el ordenamiento administrativo turístico debe elaborarlo la Comunidad Autónoma, en cumplimiento de la previsión competencial exclusiva que en su favor efectúa el artículo 148.1.18 de la Constitución y en virtud de la asunción de esa competencia exclusiva en el respectivo Estatuto de Autonomía18. Por tanto, ya es preciso prever la existencia en nuestro país de una cierta pluralidad y heterogeneidad de normativas turísticas de la restauración, máxime cuando se recuerda que todas las Comunidades Autónomas han ejercido sus competencias legislativas en turismo aprobando su propia Ley de Turismo.

Ahora bien, a diferencia de lo que ha sucedido con las demás empresas y establecimientos genuinamente turísticos -relevantemente los establecimientos de alojamiento (especialmente los hoteleros) y las agencias de viaje-, las empresas y los establecimientos de restauración aún no tienen un ordenamiento autonómico apropiado19,

18 Sin perjuicio de las normas que el Estado dicte al amparo de otros títulos competenciales que inciden en la “materia turística”. Vid., por todos, C. SANZ DOMÍNGUEZ (Competencias sobre turismo (Comentario al art. 71), en la obra colectiva «Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía», dirigida por Santiago Muñoz Machado y Manuel Rebollo Puig, Thomson-Civitas, 2008, págs. 692-698) y R. PÉREZ GUERRA y Mª.M. CEBALLOS MARTÍN (Las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de turismo, en la obra colectiva «Estudios sobre el Derecho andaluz del turismo», dirigida por Severiano Fernández Ramos, Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía, Sevilla, 2008, págs. 36-38, 42-46).

19 Tal vez el carácter secundario y complementario atribuido históricamente a la oferta turística de la restauración frente al carácter esencial y principal de la oferta turística de los servicios de alojamiento explique, en parte, esta insuficiente regulación de los servicios turísticos de restauración. Incluso en la actualidad alguna normativa autonómica incluye a los servicios de restauración en la oferta turística complementaria, junto a los servicios turísticos de entretenimiento (art. 32 de la Ley 2/1999, de 24 de

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porque las Leyes autonómicas turísticas contienen una mínima e insuficiente regulación aplicable al sector de la restauración, al estar integradas, sobre todo, por normas generales ordenadoras de todas las actividades y clases de empresas turísticas y tan sólo por algunas escasas reglas especiales exclusivas de la restauración; y, además, porque sólo la mitad de las Comunidades Autónomas ha aprobado una regulación reglamentaria específica de empresas y establecimientos de restauración20 que ofrece una cierta seguridad jurídica para los empresarios y para las propias Administraciones Públicas competentes en este sector turístico21, a pesar de no ser una regulación reglamentaria lo suficientemente completa (y apropiada22) como se pretende demostrar más adelante.

Por todo ello, no debe extrañar que sean los ordenamientos turísticos de las Comunidades Autónomas que carecen de esa regulación reglamentaria los que presentan

marzo, de Turismo de las Islas Baleares). Pero, en todo caso y más aún cuando expresamente se consagra en alguna planificación administrativa turística un carácter no complementario de la restauración (vid. S. FERNÁNDEZ RAMOS, Régimen general de los servicios, establecimiento y empresas turísticas. La información turística. Los establecimientos de restauración, en la obra colectiva «Estudios sobre el Derecho andaluz del turismo», dirigida por Severiano Fernández Ramos, Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía, Sevilla, 2008, pág. 254), la regulación precisa de una urgente mejora.

20 Andalucía (Decreto 198/1987, de 26 de agosto, por el que se establecen determinadas medidas en defensa de consumidores y usuarios para los establecimientos de restauración y similares), Aragón (Decreto 81/1999, de 8 de junio, de ordenación de bares, restaurantes, cafeterías y establecimientos con música, espectáculo y baile), Asturias (Decreto 33/2003, de 30 de abril, de ordenación de la actividad de restauración), Castilla-León (Decreto 24/1999, de 11 de febrero, de ordenación turística de restaurantes, cafeterías y bares), Cataluña (Decreto 317/1994, de 4 de noviembre, de ordenación y clasificación de establecimientos de restauración), Extremadura (Decreto 69/2002, de 28 de mayo, de ordenación y clasificación de las empresas de restauración), Galicia (Decreto 108/2006, de 15 de junio, de ordenación turística de los restaurantes y las cafeterías), Murcia (Decreto 127/2005, de 11 de noviembre, que regula los establecimientos de restauración), La Rioja (Decreto 111/2003, de 10 de octubre, que aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley de Turismo) y Valencia (Decreto 7/2009, de 9 de enero, regulador de los establecimientos de restauración).

21 Entre la normativa autonómica más completa se encuentra la aragonesa, cuya Ley turística reconoce la importancia y la singularidad de esta actividad empresarial turística al prever incluso un órgano administrativo específico y exclusivo para el sector (la llamada Comisión de Restauración y Gastronomía de Aragón: art. 8.2.), un órgano consultivo de la Administración autonómica turística y de carácter representativo y participativo del sector al estar integrado por vocales designados por la Administración y “un vocal por cada una de las Asociaciones Provinciales Empresariales del sector de la Hostelería (art. 25 del Decreto 81/1999).

22 Así, por ejemplo, el propio Decreto aragonés, pese a disponer en su preámbulo su finalidad reguladora del sector turístico, su articulado demuestra que no es una norma exclusivamente turística, en tanto que, aparte de regular la restauración turística (los restaurantes y las cafeterías), regula otra restauración (los bares y los cafés) -que sorprendentemente no la califica como actividad de restauración (véase el art. 5) a diferencia de lo que hace la Ley 6/2003, de 27 de febrero, de Turismo de Aragón (arts. 53 y 54)- que no puede ser calificada de turística por cuanto no les exige inscribirse en el registro administrativo turístico (art. 54 de la Ley y art. 4.b) del Decreto) y una tercera modalidad de actividad turística sólo parcialmente integrante del sector de la restauración (establecimientos con música, espectáculo, baile…).

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mayores disfunciones en su aplicación, por cuanto la ausencia de una normativa autonómica reglamentaria específica de la restauración (por insuficiente que sea) impide el desplazamiento de la preconstitucional regulación reglamentaria estatal sobre el sector, coexistiendo así esas normativas; de esta forma, en estas Comunidades Autónomas es preciso aplicar tanto una sucinta normativa autonómica de hace solamente una década que, consecuentemente, parece haber asumido la evolución económica, social y técnica acaecida en el sector turístico de la restauración23, como también una regulación supletoria estatal de hace medio siglo, salvo cuando se aprecie la incompatibilidad de esta normativa con esa escasa legislación autonómica turística. Sucede, sin embargo, que recientemente el Estado ha derogado esa normativa reglamentaria preconstitucional mediante el Real Decreto 39/2010, de 15 de enero, impidiendo así a estas Comunidades Autónomas (y a Ceuta y Melilla) aplicar supletoriamente la regulación estatal específica de la restauración y obligándoles a una inmediata regulación propia ante el vacío legal que les ha ocasionado al no establecer dicha norma derogatoria un plazo o una fecha suficiente para la entrada en vigor de la disposición derogatoria relativa al sector turístico de la restauración.

II Los servicios turísticos de restauración: concepto legal.

Apreciada esta insuficiencia de la vigente legislación autonómica turística de la restauración24, no ha de sorprender que la generalidad de los ordenamientos autonómicos presente, en primer lugar, una deficiente definición y delimitación de la restauración turística. Y es necesario conocer cuáles son los servicios turísticos de restauración, cuáles son los criterios legales conceptuales de esta actividad empresarial turística25, porque

23 Precisamente esta evolución histórica parece haber sido la motivación principal implícita en la Orden andaluza de 6 de abril de 1987, sobre hostelería, cafés, bares y similares, porque se trata de una norma que dispone la inaplicación de ciertos preceptos de las citadas Órdenes ministeriales sin incluir normativa innovadora alguna sobre la materia regulada en las normas así desplazadas. Y expresamente se refiere a la “obsolescencia” de la normativa estatal, para justificar la inaplicación de un artículo de la Orden ministerial de los restaurantes en el ámbito de la Comunidad Autónoma, el Decreto vasco 148/1993, de 18 de mayo, por el que se amplían los supuestos de reclasificación administrativa de los establecimientos de restauración.

24 C. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ resalta, además, “la falta de integración normativa de toda su ordenación”, que genera inseguridad, no sólo en los turistas, en las empresas de restauración y en las Administraciones turísticas en lo que se refiere al ordenamiento turístico, sino también en las relaciones de estas Administraciones con otras “cuyas competencias son conexas con la turística”. Vid. Derecho administrativo del turismo, 4ª ed., Marcial Pons, Madrid, 2007, pág. 246.

25 La normativa autonómica turística no ofrece un concepto homogéneo y preciso de “actividad turística” y de “servicio turístico”. Vid., por todos, FERNÁNDEZ RAMOS (Régimen…, op. cit., en la obra colectiva «Estudios…», dirigida por Severiano Fernández Ramos, págs. 223 y 224) y Miguel CORCHERO (Derecho del Turismo. Conceptos fundamentales, Iustel, 2008, págs. 37-39), y centrándose en la “actividad turística”, A. NOGUERA LÓPEZ (Los conceptos objetivos del Derecho del Turismo: recurso turístico y

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si un establecimiento y una empresa no presta estos servicios turísticos no se le podrá exigir el cumplimiento de las normas propias de los servicios de la restauración turística (mantenimiento de los requisitos de infraestructura turística establecidos legalmente, sometimiento a los controles administrativos específicamente turísticos, especial publicidad de los precios,…), y tampoco se encontrará sometido a la inspección turística ni al ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas turísticas; es decir, no estará afectado por la intensa y específica actividad administrativa de limitación que desempeña la Administración turística26. La delimitación de la actividad turística de la restauración ha de realizarse, y ha de realizarse desde una doble perspectiva: por un lado, delimitándola de otras actividades empresariales turísticas “afines”, y por otro, delimitándola de las actividades empresariales de la restauración no turística.

Mas, pese a la relevancia innata de esta esencial determinación jurídica -que no parece que ofreciera dificultades notables para los profesionales del sector-, las leyes autonómicas turísticas ni ofrecen, en general, criterios delimitadores uniformes, ni ofrecen una mínima precisión técnica en las delimitaciones que efectúan, apreciándose en ocasiones que el ordenamiento autonómico turístico, bien no admite más restauración que la turística, o bien no ofrece una suficiente delimitación jurídico-administrativa de la actividad empresarial de la restauración, como veremos. Y ello a pesar de que las leyes de turismo realizan una definición expresa de la actividad turística de la restauración (y, por consiguiente, una exclusión implícita de ciertas actividades colindantes o semejantes), además de la exclusión expresa de otras actividades colindantes que también efectúan algunas leyes turísticas. El “resultado” de todas estas definiciones y descripciones

actividad turística, en la obra colectiva «El Derecho del Turismo en el Estado autonómico», dirigida por José Tudela Aranda, Cortes de Aragón, Zaragoza, 2008, págs. 221-227) y J. TUDELA ARANDA (Los conceptos subjetivos del Derecho del Turismo (I). La empresa turística, en la obra colectiva «El Derecho del Turismo en el Estado autonómico», dirigida por José Tudela Aranda, Cortes de Aragón, Zaragoza, 2008, págs. 221-227). Algunas leyes ni siquiera definen a los “servicios turísticos” (art. 2 de la citada Ley aragonesa, art. 3.a) de la Ley 7/2001, de 22 de junio, de Turismo de Asturias), otras expresamente incluyen a las “actuaciones públicas” dentro de las “actividades turísticas” (art. 3.a) de la Ley asturiana) y, en cambio, no la mencionan en la definición de los “servicios turísticos” (art. 2.b) y c) de la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, de Turismo de Andalucía, art. 2.d) y e) de la Ley 13/2002, de 21 de junio, de Turismo de Cataluña) planteándose así la naturaleza de esas actuaciones públicas turísticas, etc.. Parece, no obstante, que la “actividad turística” es el “conjunto de los servicios turísticos” prestados por empresas -la generalidad- o por entidades públicas en su caso, y el “servicio turístico” es un determinado tipo de esa actividad turística (art. 2.b) y c) de la ley andaluza, arts. 2 y 4 de la Ley 5/1999, de 24 de marzo, de Turismo de Cantabria,…). En todo caso, es evidente que la restauración turística es una actividad empresarial turística mediante la cual la empresa proporciona ciertos bienes y servicios a los turistas, y por ello, considerando la indicada diversidad de previsiones normativas sobre esos elementos objetivos del ordenamiento turístico y considerando que su delimitación no es el objeto de este estudio, nos referiremos a la restauración indistintamente como “actividad turística” o como “servicio turístico”.

26 Más perjudicial para la empresa y su establecimiento suele ser su exclusión de las también frecuentes actividades de fomento y de servicio público que así mismo prestan habitualmente las Administraciones turísticas.

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normativas no es todavía satisfactorio, lo cual no deja de ser sorprendente porque no estamos ya en los orígenes del Derecho autonómico y menos aún en los orígenes del Derecho administrativo turístico.

1.- La restauración turística y la restauración no turística.

En primer lugar, si la actividad que desempeñan las empresas de restauración en sus establecimientos consiste en ofrecer y prestar un servicio turístico, es decir, un servicio cuyo destinatario ha de ser exclusivamente (o, al menos, principalmente) el turista, resulta evidente que no todo establecimiento de restauración debe ser calificado como turístico como, sin embargo, hacen las leyes autonómicas turísticas en los términos que expondremos más adelante; en consecuencia, es preciso revisar ya la inclusión generalizada de los establecimientos de restauración en los establecimientos turísticos27, porque es obvio que numerosos establecimientos de restauración -la generalidad de los existentes en nuestro país- no deben ser calificados como establecimientos turísticos al estar destinados los servicios de restauración que prestan a todo consumidor y no sólo (ni principalmente) al turista28. Ahora bien, esta realidad del sector de la restauración no debe conducir en modo alguno a su exclusión generalizada de la ordenación normativa turística, ya que también es obvio que existen establecimientos de restauración en todas las Comunidades Autónomas que sí deben calificarse como turísticos por cuanto los servicios de restauración que ofrecen sí están destinados prioritariamente a esos consumidores y usuarios singulares o especiales llamados turistas.

Parece, pues, oportuno que la legislación autonómica expresamente admita y contemple unos servicios de restauración turística y unos servicios de restauración no turística29, y a continuación establezca los criterios legales delimitadores de una y otra

27 Tempranamente M. Mª. RAZQUÍN LIZÁRRAGA critica la inclusión indiscriminada -“que no ha sido discutida por las Comunidades Autónomas”- de todo establecimiento de restauración en los establecimientos turísticos, asumiéndose así las “razones históricas” de la inclusión efectuada por la anterior reglamentación estatal del sector (vid. El marco jurídico de la restauración, en la obra colectiva «Régimen jurídico de los recursos turísticos», coordinada por José Tudela Aranda, Gobierno de Aragón, Zaragoza, 1999, págs. 429-432).

28 Hace ya una década lo denuncia acertadamente MARTÍN LIZÁRRAGA: “Es innegable el hecho de que muchos establecimientos de restauración no tienen relación con el turismo ni siquiera en ese concepto amplio de cualquier movimiento de personas distintas del laboral. Piénsese por ejemplo en bares o pequeños restaurantes de localidades de barrios que sólo están pensados en función de la asistencia a una clientela fija, y que nunca o sólo muy excepcional y esporádicamente podrían prestar su servicio a personas que puedan ser catalogadas como turistas”. El marco…, op. cit., en la obra colectiva «Régimen…», coordinada por José Tudela Aranda, págs. 432 y 433.

29 No parece ser ésta la opinión de MARTÍN LIZÁRRAGA cuando, pese a postular la exclusión de ciertos establecimientos de restauración del ámbito de los establecimientos turísticos, afirma lo siguiente: “La inclusión de la restauración dentro del turismo, a nivel general, está perfectamente justificada dado que la restauración constituye un elemento (complementario e incluso esencial según los casos) de la oferta

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actividad empresarial. Parece apropiada (y conveniente para los operadores jurídicos) la diferenciación en el ordenamiento autonómico entre una restauración turística y una restauración no turística, así como la consecuente no regulación en la legislación turística de la restauración no turística, con independencia de cual sea la relevancia del turismo en la actividad y el desarrollo económico de la Comunidad Autónoma y también de cual sea la importancia de la restauración dentro de la oferta turística autonómica (esencial y prioritaria o, en cambio, secundaria o complementaria de otros servicios turísticos como son habitualmente los servicios de alojamiento); y ello porque, aún cuando la presencia de la restauración turística sea evidente e intensa en una determinada Comunidad Autónoma, en alguna parte del territorio autonómico los establecimientos de restauración no estarán destinados a prestar servicios a los turistas, sino fundamentalmente a los ciudadanos residentes en el entorno físico más cercano al establecimiento y, en menor medida, a los residentes en el resto del término municipal. Por tanto, carece de justificación una regulación y una intervención pública “turística” sobre esos establecimientos de restauración30, esto es, unas normas jurídicas y una actuación administrativa cuya finalidad esencial parece ser, sobre todo, fomentar la calidad de los servicios turísticos de la restauración y garantizar una oferta turística de restauración adecuada para el desarrollo turístico -y por ende económico- de un territorio determinado31.

turística. De ahí que desde una perspectiva global la inclusión de la actividad de restauración dentro del turismo esté plenamente justificada…”, sobre todo en aquellas Comunidades Autónomas en las que el turismo no es “un elemento menor dentro de su economía”, al ser “territorios que tienen una vocación turística esencial y en los que el turismo es el factor más importante de su economía, por lo que la inclusión de todos los establecimientos turísticos en dicha categoría estaría plenamente justificada por su vinculación directa o potencial con la actividad turística…”. Vid. El marco…, op. cit., en la obra colectiva «Régimen…», coordinada por José Tudela Aranda, págs. 433-435.

30 En cambio, MARTÍN LIZÁRRAGA considera suficiente una mera exoneración del control administrativo turístico o una “dulcificación” del cumplimiento de los requisitos administrativos, “de modo que la omisión de la autorización administrativa turística pudiera ser adquirida con posterioridad sin constituir una específica sanción administrativa de turismo”. Y añade: “A tal fin sería conveniente que las leyes autonómicas (de aquellos territorios donde no se encuentre justificada la generalidad de la inclusión) contemplaran una diversidad de regímenes jurídicos de control de turismo, de modo que se produjera un control autorizatorio directo en los supuestos de incidencia turística del municipio o zona de un municipio, y un control más blando, con determinadas variantes, en el caso de municipios o zona de un municipio sin incidencia turística…”. Vid. El marco…, op. cit., en la obra colectiva «Régimen…», coordinada por José Tudela Aranda, págs. 433-435.

31 Lo anterior no impide obviamente la necesaria y apropiada ordenación normativa de esa restauración no turística dados los intereses públicos afectados por esta actividad empresarial ejercida en un establecimiento público satisfaciendo determinadas necesidades de los consumidores, etc.; pero esa regulación debe efectuarse por la Comunidad Autónoma al amparo de otros títulos competenciales, y no al amparo de sus competencias normativas turísticas. La finalidad informativa y estadística de todo el sector de la restauración -indispensable para una programación pública del sector (vid. MARTÍN, El marco…, op. cit., en la obra colectiva «Régimen…», coordinada por José Tudela Aranda, págs. 433-435)- no justifica, en nuestra opinión, esa vis expansiva del ordenamiento turístico en virtud de la cual este ordenamiento pretende regular toda la restauración, porque esos fines públicos, entre otros, se pueden conseguir mediante

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Sin duda alguna, el reconocimiento normativo de una y otra modalidad de actividad de restauración implica importantes dificultades conceptuales entre una y otra, que son de necesaria y previa resolución para poder regular eficazmente el sector de la restauración turística. Una primera propuesta de criterio delimitador entre los establecimientos turísticos y los no turísticos de restauración podría basarse en la histórica clasificación legal de los establecimientos turísticos (restaurantes, cafeterías y bares), pero en la actualidad las diferencias entre unas y otras clases de establecimientos turísticos (especialmente, cafeterías y bares) no están lo suficientemente precisas en la práctica y en la misma normativa turística como se constatará más adelante. Es más, aún reconociendo que los restaurantes parecen ser establecimientos más turísticos que los bares y las cafeterías32 -e incluso que así lo deban ser por demandar más habitualmente los turistas los servicios ofertados por los restaurantes y menos los ofrecidos por los bares y las cafeterías-, no por ello estaría justificada la inclusión de todos los restaurantes en los establecimientos turísticos y la exclusión generalizada de todos los bares y las cafeterías, porque la realidad del sector de la restauración es otra, al apreciarse cafeterías y bares cuyos servicios de restauración están precisamente destinados a los turistas y, en cambio, restaurantes cuyos servicios se encuentran destinados a todos los consumidores. Así, pues, los criterios legales de delimitación de los servicios turísticos y los no turísticos de restauración deben ser otros, como, por ejemplo, bien la ubicación de los establecimientos de restauración en reconocidos “lugares turísticos” -de ámbito municipal, supra o inframunicipal- o en zonas susceptibles de esa previsible calificación turística conforme principalmente a lo dispuesto en la planificación administrativa de ordenación turística, o bien la exigencia de una habitual (y mayoritaria) presencia de turistas en el establecimiento.

2.- La restauración turística y otras actividades colindantes.

Mayores dificultades aparecen cuando el legislador autonómico ha descrito la actividad turística de la restauración, delimitándola, bien de otras actividades turísticas, bien con determinadas actividades de restauración no turística, o incluso respecto de ciertas actividades afines o próximas en su objeto o contenido pero en modo alguno calificables como actividades de restauración y tampoco como actividades turísticas,

normativas no turísticas que afecten al sector empresarial de la restauración. Cierto es, no obstante, que estas regulaciones requieren la previa delimitación de ciertos títulos competenciales autonómicos -y algunos estatales- que no son los que amparan la legislación turística precisamente, pero las dificultades de esta operación jurídica no legitima ni explica (¿o sí?) en modo alguno la actual vis expansiva del ordenamiento autonómico turístico sobre la restauración no turística.

32 En este sentido parece preverse en la normativa riojana la distinción entre una actividad turística de restauración desempeñada por los restaurantes (art. 19.1 de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, de Turismo de La Rioja y art. 187 de su reglamento) y una actividad turística complementaria –y no propiamente de restauración al atribuirle la norma una denominación específica (“hostelería”)- que prestan las cafeterías y los bares (art. 19.2 de la Ley y 186.1 del decreto).

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porque esas previsiones normativas no son satisfactorias dadas las lagunas y las deficiencias que presentan. Ciertamente, la descripción normativa de la restauración turística la realizan las Comunidades Autónomas, primero, estableciendo en las normas una definición expresa de esta actividad, y añadiendo a continuación, normalmente, un listado de actividades excluidas de esa previa concepción legal. Pero aún así, tan sólo un examen comparado de estas legislaciones autonómicas nos muestra realmente los principales rasgos característicos de las definiciones y delimitaciones legales de esta actividad o servicio turístico que es preciso conocer.

A) La naturaleza de la actividad de la restauración turística.

Los servicios que se ofrecen y se prestan en los establecimientos turísticos de restauración constituyen el objeto de una actividad empresarial, es decir, se ofertan y se ejecutan por empresas, individuales o sociales, a cambio de una contraprestación económica (el precio) que debe satisfacer el consumidor turista destinatario de esos bienes y servicios prestados por el empresario de la restauración. La restauración, turística o no turística, es claramente una actividad empresarial, una actividad ejercida al amparo, en primera instancia, de derecho fundamental de la libertad de empresa previsto en el artículo 38 de la Constitución.

Además de ser una actividad empresarial es una actividad jurídico-privada, esto es, desempeñada únicamente por los particulares y no prestada indirectamente por personas jurídicas instrumentales de las Administraciones y organismos públicos; es prestada, por tanto, por la empresa privada en exclusiva, sin concurrencia de la empresa pública, a diferencia, por cierto, de lo que sucede con otros servicios turísticos o actividades turísticas que son prestados por empresas públicas (establecimientos de alojamiento). Se trata, en suma, de una actividad típicamente empresarial propia del sistema de economía de mercado consagrado constitucionalmente incluso. Cierto es que las leyes autonómicas turísticas no lo declaran, pero sí parecen reconocerlo implícitamente cuando, por ejemplo, la mayoría de ellas, a semejanza de lo establecido en la anterior normativa estatal (las órdenes ministeriales de 1965), se refieren a los servicios de restauración prestados por las empresas “mediante precio”33.

No son, pues, servicios de restauración –y menos aún de restauración turística- los servicios que, pese a contener las prestaciones propias de los servicios de restauración, en modo alguno pueden así considerárseles, por cuanto no los prestan empresas, sino bien determinadas asociaciones (religiosas o laicas) con fines benéficos o humanitarios, o bien las propias Administraciones Públicas a través de sus órganos y organismos

33 No lo indican, por ejemplo, la Ley 14/2008, de 3 de diciembre, de Turismo de Galicia (art. 43.1) y la Ley 19/1997, de 19 de diciembre, de Turismo de Castilla y León (art. 27.1).

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competentes en la asistencia social. Estos servicios, materialmente de restauración, se prestan a título gratuito o, al menos, sin ánimo de lucro34, por lo que las personas -físicas o jurídicas, privadas o públicas- prestadoras no son empresarios, no ejercen una actividad empresarial, no pertenecen al sector económico de la hostelería y menos aún forman parte de la restauración turística.

Así, las previsiones normativas de las leyes turísticas sobre las empresas y los establecimientos de restauración –por ejemplo y relevantemente, la citada tipificación del precio como contraprestación económica del servicio de restauración prestado- impiden toda aplicación de esta normativa administrativa a esas actividades no empresariales. Es más, la mayoría de las legislaciones turísticas, en la ley o, sobre todo, en el reglamento que la desarrolla regulando la restauración, excluye expresamente de su ámbito de aplicación esas actividades no empresariales, aun cuando los términos empleados no sean siempre los más precisos o afortunados35; en cualquier caso, la exclusión afecta tanto a los servicios que prestan entidades privadas como a los que prestan entidades públicas (“cualquiera que sea su titularidad”, dicen las normas refiriéndose a esas “empresas” o “establecimientos”).

B) Los servicios de la restauración turística.

a.- El suministro de comidas y/o bebidas consumibles.

Todas las leyes autonómicas de turismo definen al servicio turístico de la restauración comenzando por las prestaciones que realizan los establecimientos de restauración: “proporcionar”36, “suministrar”37, “ofrecer”38, o “servir”, al público39. Pero, ¿qué es lo que

34 La práctica totalidad de los reglamentos autonómicos se refieren a estos servicios prestados “con carácter gratuito o sin ánimo de lucro”, salvo el art. 185.a) del Decreto riojano que más genéricamente los contempla como “servicios de comidas de carácter asistencial, institucional o social”.

35 Pese a ello, la generalidad de los reglamentos ordenadores de la restauración, aunque excluyen a esta actividad de la regulación de la restauración turística, la consideran, bien una “actividad de restauración” (art. 4.c) del Decreto asturiano), o bien servicios prestados por “empresas” (art. 2.a) del Decreto extremeño, art. 1.3.a) del Decreto castellano-leonés, art. 6.a) del Decreto murciano). Tan sólo el reglamento riojano se refiere más acertadamente a los “servicios” (art. 185.a) del Decreto) y el gallego los contempla como “establecimientos” (art. .2.2 del Decreto).

36 Ley andaluza (arts. 27.1.b) y 46.1),… Más precisa es la Ley cántabra, al disponer “elaborar y proporcionar” (art. 15.2).

37 Ley castellano-leonesa (art. 27), Ley 2/1997, de 20 de marzo, de Turismo de Extremadura (art. 37),…

38 Ley catalana (art. 51.1).

39 Éstos últimos son los términos utilizados por las órdenes ministeriales de 1965 que asumen algunas

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proporcionan, ofrecen,…al turista? Unas normas aluden a “comidas y bebidas”40, otras a “comidas o bebidas”41, y las restantes a “comidas y/o bebidas”42. En todo caso, es éste el contenido típico y definitorio de la actividad empresarial de la restauración (turística y no turística), una actividad que, por cierto, puede realizarse en ciertos periodos y no permanentemente durante todo el año43.

Ahora bien, esa diversidad de las conjunciones empleadas por los textos legales hace dudar sobre la admisión en ciertos ordenamientos turísticos de establecimientos de restauración que proporcionen sólo bebidas o sólo “comidas”44. Cierto es que la consagración expresa en las leyes turísticas de distintas clases de establecimientos de restauración (restaurantes y cafeterías, bares en la mayoría…) contribuye a la resolución de esas dudas, al disponerse que los restaurantes deben ofrecer siempre comidas y bebidas y disponerse, por el contrario, que las cafeterías (o establecimientos similares) puedan ofrecer sólo bebidas; de esta forma, según la normativa turística, las cafeterías pueden ofrecer comidas, aunque no están obligados a ello como sí lo están, en cambio, los restaurantes. En definitiva, los establecimientos de restauración proporcionan, bien necesariamente comidas y bebidas (los restaurantes), o bien siempre bebidas y potestativamente comidas (las cafeterías y establecimientos asimilados)45, pero no exclusivamente comidas.

En todo caso, estas comidas siempre han de ofertarse plenamente elaboradas, es decir, han de ser alimentos susceptibles de ser consumidos directamente sin necesidad de manipulación alguna por el consumidor que los recibe, a diferencia de la generalidad de los alimentos ofertados por otros establecimientos mercantiles como son los establecimientos de alimentación (supermercados e hipermercados)46. Y también esas comidas (y las

leyes autonómicas: Ley aragonesa (art. 31.1), Ley riojana (art. 19.1), Ley asturiana (art. 46),…

40 Ley aragonesa (art. 53.1), Ley Foral 7/2003, de 14 de febrero, de Turismo de Navarra (art. 23.1), Ley riojana (art. 19.1),…

41 Ley asturiana (art. 46), Ley cántabra (art. 15.2), Ley 2/1999, de 24 de marzo, de Turismo de las Islas Baleares (art. 33),…

42 Ley extremeña (art. 37), Ley 1/1999, de 12 de marzo, de Turismo de Madrid (art. 33.1),…

43 Así se prevé en algunas leyes cuando se refieren a la prestación del servicio de forma permanente o temporal: art. 33.1 de la ley madrileña, art. 10.1 de la ley riojana,…

44 Peculiar previsión establece la Ley 3/1998, de 21 de mayo, de Turismo de la Comunidad Valenciana, al mencionar su art. 10, no sólo a las bebidas y las comidas, sino también a “otros alimentos”.

45 Cuestión distinta es el tipo de comidas que pueden (o deben, en su caso) ofrecer unas y otras clases de establecimientos, y que se tratará al examinar las distintas clasificaciones previstas en las legislaciones autonómicas.

46 Algunas disposiciones reglamentarias excluyen expresamente a esta actividad empresarial del ámbito de la normativa de la restauración turística: art. 185.f ) del Decreto riojano, art. 6.h) del Decreto murciano

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bebidas) deben ser efectivamente suministradas por el personal del establecimiento, esto es, ser servidas a los consumidores mediante personas físicas profesionales al servicio de la empresa de restauración, y no mediante máquinas automáticas expendedoras ubicadas en el propio establecimiento47.

b.- ¿Servicios de ocio prestados por establecimientos de restauración?

Mas el contenido de las prestaciones que han de conformar los servicios que prestan las empresas de restauración turística no está aún totalmente delimitado. Resulta evidente que estas empresas han de suministrar comidas y bebidas o, en su caso, sólo éstas; pero no resulta tan evidente si éste ha de ser todo el contenido de sus servicios empresariales o si, en cambio, pueden ofertar y prestar otros servicios a los consumidores turistas. Nos referimos muy especialmente a las empresas que en sus establecimientos ofrecen, además de ese servicio de comidas y/o bebidas, ciertas actividades recreativas o de ocio, como música, baile o espectáculos48.

Es obligado efectuar una primera diferenciación esencial en estos establecimientos “mixtos”, que ofrecen prestaciones típicas del sector empresarial de la restauración y

y art. 2.f del Decreto extremeño.

47 La generalidad de los reglamentos excluyen de su ámbito de aplicación a las empresas que proporcionen comidas y/o bebidas a través de “máquinas expendedoras”: art. 2.f ) del Decreto castellano-leonés, art. 2.5 del Decreto gallego, art. 6.f ) del Decreto murciano, art. 2.c) del Decreto extremeño, art. 4.e) del Decreto valenciano,…

48 Menos confusión ofrecen, sin duda, aquellos establecimientos que, pese a ofertar esos servicios de restauración turística, prestan también otro servicio turístico relevante como es el de alojamiento. En estos establecimientos de alojamiento turístico resulta evidente el carácter principal -y definitorio incluso del tipo de actividad turística empresarial desarrollada en estos establecimientos- del servicio de alojamiento y el carácter, no sólo secundario y accesorio, sino también instrumental que tiene ese servicio de restauración que se presta en zona delimitada al efecto en el interior del establecimiento de alojamiento normalmente. No extraña, por ello, que la generalidad de los reglamentos autonómicos, asumiendo los antecedentes estatales, excluyan expresamente del ámbito de aplicación de la normativa específica de las empresas y los establecimientos de la restauración turística a estos servicios de restauración (art. 2.b) del decreto catalán), estableciendo la mayoría ciertas condiciones para excluirlos de la normativa de restauración (condiciones que, por cierto, también se establecían en la orden ministerial específicamente reguladora de los restaurantes, de 17 de marzo de 1965, resultando, por tanto, sorprendente que no se haya previsto en algunos de los reglamentos autonómicos): a.- siempre que esos servicios de restauración del establecimiento de alojamiento “se destinen a uso exclusivo de sus huéspedes” (art. 2.b) del reglamento extremeño y art. 6.c) del reglamento riojano) o “no se halle abierto al público en general” (art. 4.b) del decreto asturiano y art. 1.3.c) del decreto castellano-leonés), por lo que si en esos comedores “se celebran banquetes de forma periódica, se presumirá que se presta el servicio de restauración (arts. 6.c) del reglamento riojano); b.- “siempre que su explotación no sea independiente del alojamiento” (art. 4.b) del decreto asturiano y art. 1.3.c) del decreto castellano-leonés), por lo que si se explotan independientemente del servicio de alojamiento, “estarán sometidos” a las normas de la restauración “aunque se encuentren en el mismo edificio” (art. 2.3 del reglamento gallego).

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prestaciones propias de los establecimientos empresariales del ocio y del entretenimiento, dada la distinta relevancia que unos y otros servicios turísticos presentan en ellos. Por una parte, existen establecimientos turísticos –y no turísticos también- que son ante todo y principalmente establecimientos de ocio, y no de restauración, porque están destinados esencialmente a proporcionar entretenimiento a los turistas, y no a proporcionarles servicio de alimentación; las salas de fiesta o de baile y las discotecas no pueden, pues, ser considerados establecimientos de restauración, sino establecimientos de ocio o de entretenimiento49, porque su oferta al público consiste fundamentalmente en los servicios de baile, música y otros espectáculos, teniendo el suministro de comidas y/o bebidas en estos establecimientos un carácter absolutamente complementario o secundario en relación a los citados servicios de entretenimiento.

Por el contrario, las prestaciones de música y baile que, ocasional o incluso habitualmente, puedan ofrecer los establecimientos empresariales destinados al servicio de comidas y/o bebidas a los consumidores-turistas no deben alterar la clasificación jurídico-administrativa de establecimientos de restauración que tienen los restaurantes, las cafeterías y establecimientos asimilados, por cuanto la actividad y los servicios que ofertan y prestan a los turistas, lo que les define y les singulariza respecto de otros establecimientos turísticos, es precisamente la finalidad de servir comidas y/o bebidas consumibles por los turistas, y no otra prestación o servicio que puedan ofrecerles.

Cierto es, no obstante, que existen unos establecimientos turísticos que, proporcionando unas y otras prestaciones, son de difícil catalogación como establecimientos de restauración y también como establecimientos de ocio, porque no está siempre constatada cuál es la principal finalidad de la actividad empresarial que desempeñan; no es tan evidente, como sucede con los establecimientos “mixtos” antes referidos, el carácter principal o secundario de cada uno de los servicios que prestan. Los llamados “pubs” y establecimientos asimilados, además de ofertar siempre servicios de restauración (suministran bebidas y a veces comidas), ofrecen también siempre servicios de ocio (la música normal y preferentemente o, incluso, el baile y otros espectáculos). En estos establecimientos turísticos ¿cuál es la prestación esencial y cuál es la complementaria o instrumental? No parece que puedan ser calificados como establecimientos de restauración, puesto que sólo servir comidas y/o bebidas no constituye su fin, no los define en modo alguno como establecimientos empresariales; pero tampoco parece que puedan calificarse como meros establecimientos de ocio, pues en ellos suministrar bebidas no es precisamente una prestación accesoria o secundaria50. En realidad, los pubs

49 FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ critica incluso que estos establecimientos de ocio, entre otros, se califiquen como establecimientos propia o exclusivamente turísticos, por cuanto en ellos “el elemento esencial y predominante lo constituye no el turismo, sino el ocio, la recreación y el espectáculo público”. Vid. Derecho…, op. cit., págs. 243 y 244.

50 No son, por tanto, meros “bares con música”, por cuanto en éstos la música sí es un servicio accesorio

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son los auténticos establecimientos “mixtos”, a diferencia de los anteriormente indicados que sí pueden ser calificados como establecimientos de restauración o establecimientos de ocio en función de la prevalencia de unos u otros servicios que prestan. Los pubs constituyen un tertium genus, unos establecimientos turísticos con entidad propia y diferenciada de los establecimientos de restauración y los establecimientos de ocio o de entretenimiento, porque en ellos tan importante es la prestación de servir bebidas (propia de los establecimientos de restauración) como la consistente en emitir música (propia de los establecimientos de ocio).

En cualquier caso, ¿cómo se regulan unos y otros establecimientos con prestaciones de restauración y de ocio en las normas turísticas autonómicas? ¿se tipifican como establecimientos de restauración a los restaurantes, las cafeterías y los bares que ofertan entretenimiento? ¿califican siempre a las discotecas y salas de fiesta como meros establecimientos de ocio? ¿reconocen singularidad alguna a los pubs o se les califica como establecimientos de restauración o establecimientos de ocio?. Y lo que aún resulta más relevante, ¿qué características o requisitos legales definen a unos y otros establecimientos turísticos y, por tanto, justificarían normas especiales o singulares propias de cada clase? Pese a la importancia y las consecuencias que tienen unas y otras opciones jurídicas, lo cierto es que en la generalidad de las leyes turísticas ni siquiera se contemplan esos establecimientos con servicios mixtos (los pubs) o aquéllos con servicios principales y servicios complementarios; tampoco las regulaciones reglamentarias resultan ser satisfactorias, porque, aparte de ofrecer una diversidad difícilmente justificable dadas las escasas diferencias que, por la mera ubicación en una u otra Comunidad Autónoma, presentan todos estos establecimientos empresariales, las normas que se disponen –y no se aprecian normas en todas las reglamentaciones, por cierto- son insuficientes y a veces deficientes.

Efectivamente, en alguna normativa prima la calificación como establecimientos de restauración para los establecimientos que ofertan unos y otros servicios turísticos51, pero a veces sin evaluar ni diferenciar la relevancia (principal o accesoria) que tienen unos y otros en la actividad empresarial del establecimiento52; en cambio, otras reglamentaciones

y, en cambio, el servicio principal –que justifica precisamente la calificación de estos establecimientos como establecimientos de restauración- es el servicio de suministro de bebidas y comidas a los consumidores.

51 Art. 54 de la Ley aragonesa y, más claramente, el art. 1 de su reglamento al disponer que “quedan sujetos al presente Decreto los establecimientos abiertos al público en general que se dediquen a suministrar de forma habitual y profesional servicio de comidas y bebidas, mediante precio, con o sin otros servicios complementarios…”

52 En la Ley catalana se prescribe que “tienen la consideración de empresa turística de restauración las empresas que explotan locales o espacios donde, con carácter principal o complementario, se ofrecen comidas y bebidas” (art. 81.1), pese a que su Decreto sí diferencia, en principio, a unos y otros establecimientos en su art. 1: “1. Se entiende por establecimientos de restauración aquellos locales abiertos al público que tienen como actividad principal suministrar…comidas y bebidas… 2 Asimismo, quedan incluidos en la presente

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sólo contemplan a los establecimientos de ocio –y no a los de restauración- como los establecimientos que prestan ambas clases de servicios turísticos53. Y dentro de las normas que contemplan expresamente a los establecimientos de restauración turística que ofertan servicios de ocio, la ley aragonesa regula a los restaurantes con estos servicios complementarios (aunque sin establecer normas especiales para ellos54), pero no menciona a las cafeterías con estos servicios accesorios pese a que no parecen estar vetadas en el reglamento que, por otra parte, sólo con un carácter excepcional y restrictivo admite los establecimientos mixtos55. Otra legislación autonómica incluye entre las clases de establecimientos de restauración, no sólo a las tres tradicionales y generalmente previstas en las normativas turísticas (restaurantes, cafeterías y bares o cafés)56, sino incluso a un cuarto grupo constituido por salas de fiesta, salas de baile, discotecas y similares (artículo 35 de la Ley vasca), a diferencia de otras normativas que más acertadamente (por las razones antes indicadas) incluyen a estos establecimientos entre los establecimientos turísticos de oferta recreativa o de entretenimiento57 o, al menos, no los incluyen en los establecimientos de restauración58, reservando en algún caso esa cuarta clase de

normativa en lo referente a las instalaciones donde se lleve a cabo la actividad objeto de este Decreto, todos aquellos establecimientos que lleven a cabo la actividad de restauración, con carácter complementario, en los locales de pública concurrencia comprendido en el catálogo vigente de espectáculos, actividades recreativas y establecimientos públicos”.

53 Así, el reglamento riojano, en cuanto se refiere a los establecimientos que ofrecen habitualmente “baile, juegos, actividades deportivas y espectáculos en directo o audiovisuales” y que, además, sirven servicio de comidas y bebidas, pese a disponer la aplicación de las normas de restauración a las zonas donde presten esos servicios (art. 189.1) como también lo hace el Decreto gallego (art. 9). Y las normativas extremeña y vasca disponen que se aplicarán las normas de restauración cuando las actividades de ocio o de entretenimiento “se presten con carácter complementario en locales de pública concurrencia” (art. 37 de la Ley extremeña y art. 34 de la Ley vasca).

54 Por el contrario, el Decreto balear 62/2007, de 18 de mayo, aparte de admitir a establecimientos de restauración con oferta complementaria de entretenimiento, califica a las actividades complementarias musicales de actividades secundarias de las actividades principales (hostelera o restauración), disponiendo, por ello, la obligación de obtener una licencia específica para realizar esas actividades secundarias cuando se desarrollen en terrazas o espacios al aire libre (arts. 3 y 4).

55 Art. 17: “Excepcionalmente, podrá autorizarse el ejercicio conjunto, en un mismo establecimiento, de varias o todas las actividades reguladas en el presente Decreto, siempre que se desenvuelvan de manera perfectamente diferenciada dentro del local, cuya denominación será en tal caso la de la actividad que predomine”.

56 Singular es el ordenamiento gallego, por cuanto, si bien la Ley (de 2008) admite a los bares como esa tercera clase de establecimiento de restauración turística (art. 43.b)), el reglamento (de 2006) no lo hace, al no incluirlos en la clasificación de los establecimientos de restauración -que, por tanto, se reducen a los restaurantes y las cafeterías (art. 1)- y, además, al excluirlos explícitamente de su ámbito de aplicación junto a los “café-bares, pubs, salsas de fiesta, discotecas y similares, que estarán sujetos a los dispuesto en su específica ordenación” (art.2.6).

57 Arts. 30-35 de la Ley de Murcia y art. 36 de la Ley de Baleares.

58 El citado art. 2.6 del Decreto gallego.

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establecimientos de restauración para los “bares con música”59.

C) Los destinatarios de los servicios turísticos de restauración: los consumidores.

Al no estar diferenciados los servicios de restauración turística y los de restauración no turística en la legislación autonómica, los destinatarios de estos servicios turísticos no pueden ser otros que los consumidores en general, a los que así la normativa turística les otorga el status de turistas por su mera utilización de los servicios de restauración contemplados en dicha legislación administrativa60. No pueden, por tanto, los

59 Es el caso de la Ley murciana, cuyo art. 27.d) define a estos establecimientos de restauración como “locales públicos amenizados con música mecánica o electrónica, disponiendo de servicio de bar mediante una o más barras que no estén ni den al exterior de la zona cerrada del establecimiento”. Una definición legal que coincide más bien con la de los pubs propuesta aquí y que, por tanto, se aparta de nuestra definición de los “bares con música”.

60 Con carácter general, en relación a todos los servicios turísticos, la doctrina ha aceptado esa noción amplia del turista contenida en las leyes autonómicas al considerarlo un mero consumidor o usuario del servicio turístico, aunque cualificado o singular dada la protección adicional que le proporciona la normativa turística. Vid., por todos, M.Mª. RAZQUÍN LIZÁRRAGA (Los conceptos subjetivos del Derecho del Turismo: el estatuto del turista como consumidor y usuario, en la obra colectiva «El Derecho del Turismo en el Estado autonómico», dirigida por José Tudela Aranda, Cortes de Aragón, Zaragoza, 2008, págs. 288-293), J. GUILLÉN CARAMÉS (Algunos aspectos de la protección jurídica del turista, «REDA» núm. 115, 2002, págs. 367-369) y M. CORCHERO (Derecho…, op. cit., págs. 95-99). Es cierto que esa concepción amplia del turista puede resultar más segura para los operadores jurídicos, pero desde luego no parece ser demasiado acertada ni precisa técnicamente. Es cierto también que la delimitación de un concepto propio ofrece dificultades importantes, pero ello no debe ser determinante para asumir esa concepción amplia, por cuanto una definición más exacta del turista contribuiría a resolver no pocas lagunas que presenta, no sólo la aplicación de la normativa turística, sino también la aplicación del ordenamiento jurídico-público en general al turista. Así, parece ser el elemento de la residencia en el lugar donde se presta el servicio turístico que utiliza el turista un elemento útil para construir ese concepto estricto, al ser normalmente los turistas consumidores de bienes o usuarios de servicios que se desplazan para disfrutar de una actividad turística ofertada y ejecutada en un lugar distinto de su entorno o residencia habitual. Algunos autores han subrayado esa circunstancia para justificar incluso el régimen especial de protección jurídica establecido en la normativa autonómica turística (vid., M. CORCHERO, Derecho…, op. cit., pág. 98, especialmente). Podría así considerarse al turista como el consumidor o usuario que usa servicios o recursos turísticos ubicados fuera de su lugar de residencia habitual, Y consecuentemente, quizás podría determinarse ese criterio definitorio con la inscripción registral de la residencia administrativa, resultando así ser turista el ciudadano que no estuviera inscrito como residente habitual en el padrón del municipio donde está disfrutando del servicio turístico, es decir, el consumidor o usuario que no fuese vecino de ese municipio. Pero el criterio de la residencia habitual no es válido en todo caso (vid., así mismo, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Derecho…, op. cit., pág. 31) y, por tanto, no puede ser el único criterio definitorio, porque, aunque puede resultar útil para determinar la condición de un turista cuando estamos ante servicios de alojamiento turístico (cfr. E. GAMERO CASADO, Los establecimientos de alojamiento turístico, en la obra colectiva «Estudios sobre el Derecho andaluz del turismo», dirigida por Severiano Fernández Ramos, Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía, Sevilla, 2008, págs. 290 y 291) o de información o asesoramiento turístico, y pudiera también –aunque en menor medida y con matizaciones- considerarse para delimitar al turista que usa los servicios de restauración turística (cfr. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Derecho…, op. cit., pág. 31), no sirve para describir al turista que usa los servicios de turismo activo -u otros servicios de ocio o

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establecimientos de restauración restringir o limitar el acceso –y el consiguiente disfrute de los servicios ofertados en el establecimiento- a los auténticos “turistas”, al no ofrecer la legislación turística un concepto estricto o propio de ellos. Los servicios de restauración han de ofertarse y prestarse a todo el público y, por ello, los establecimientos en que ofertan y se realizan son establecimientos abiertos al público, como declaran expresamente las leyes turísticas61.

Se explica así que, asumiendo la normativa reglamentaria estatal de 1965, la legislación autonómica del turismo excluya de su ámbito de aplicación a las empresas que, pese a ofertar y suministrar las prestaciones propias y definitorias del servicio turístico de la restauración, lo hacen sólo para ciertos colectivos sociales y en establecimientos no abiertos al público. Las empresas que habitualmente proporcionan comidas y bebidas a la comunidad de un centro escolar o educativo, a los trabajadores del centro de trabajo de una determinada empresa u organismo público, a los miembros de una determinada asociación cultural o recreativa (club de golf, peñas), etc., no son empresas turísticas, no prestan servicios turísticos, y los establecimientos donde prestan esos servicios de restauración no son establecimientos turísticos ni establecimientos abiertos al público.

Y si la normativa turística excluye -expresa o implícitamente en su caso- a estos servicios materialmente de restauración de su ámbito de aplicación, resulta obvio que ni el “turista” ni cualquier consumidor puede ser destinatario de estos servicios empresariales62. Se prohíbe así a los consumidores no pertenecientes a ese colectivo poder acceder a estos establecimientos y obtener la prestación del servicio de restauración reservado. Es necesario, por tanto, un control de acceso al establecimiento o, al menos, al disfrute del servicio de restauración ofrecido, que garantice el cumplimiento de la norma y evite así una ilícita actividad de restauración de acceso público que debería estar sometida a la legislación turística.

entretenimiento- o de intermediación turística, pues precisamente los consumidores o usuarios destinatarios habituales -y en primer término al menos- de los servicios que ofertan la práctica de ciertas actividades deportivas o de aventura y de los servicios ofertados por las agencias de viajes son los ciudadanos residentes en el término municipal donde se prestan esos servicios turísticos. En definitiva, tal vez deba formularse distintas delimitaciones conceptuales del turista según los tipos de servicios turísticos, recursos turísticos y actividades turísticas afectadas.

61 Ley extremeña (art. 37), ley murciana (art. 26), ley navarra (art. 23), ley gallega (art. 43.1), etc.

62 Normalmente, estos servicios de suministro de comidas y bebidas los efectuará una empresa y, por consiguiente, esta actividad de restauración no turística que se realice en esos establecimientos docentes, laborales o sociales será una actividad empresarial. Pero no siempre tiene que ser así, por cuanto en algún caso son los propios miembros del colectivo de consumidores al que está reservado ese servicio de restauración los que prestan este servicio a sus “compañeros” (por ejemplo, los mismos socios de una modesto club deportivo o peña de vecinos…). Probablemente por ello, la generalidad de las leyes turísticas disponen expresamente que las empresas de restauración son aquellas que se dedican de forma habitual y profesional a ese suministro (art. 37 de la ley extremeña, art. 33.1 de la ley madrileña, art. 10 de la ley valenciana, art. 34 de la ley vasca, art. 33 de la ley balear, art. 27 de la ley castellano-leonesa,…).

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Es preciso, pues, que las normas autonómicas prevean esa aplicación de la normativa turística en esos casos, debiendo exigirse al establecimiento el cumplimiento de todos los deberes legales previstos para los establecimientos de restauración y ejerciendo la Administración turística sus potestades de policía y sancionadoras al estar ante una actividad turística clandestina. Pero lo cierto es que las normas turísticas -con la excepción del Decreto aragonés (artículo 3)- no lo disponen, al prescribir sólo que en esos casos de acceso público o libre “se presumirá que se presta el servicio de restauración en los términos previstos en este Decreto”63, “y que se cumplen los requisitos exigidos en él”64; de esta forma, al establecer la norma una mera presunción legal que admite prueba en contrario, parece estar aceptando la inaplicación de la normativa turística cuando el responsable del servicio de restauración acreditase la inexistencia de servicio turístico alguno.

Ahora bien, con independencia del acierto o desacierto de incluir la referida presunción, lo cierto es que acreditándose por parte de la Administración el acceso libre imputado al establecimiento, queda constatada la naturaleza “turística” de la restauración prestada y, por tanto, obligada la aplicación de la legislación turística. La cuestión principal radica, pues, en determinar cuándo el acceso es libre y cuándo no, cuándo estamos antes un establecimiento efectivamente abierto al público y cuando no. La calificación de ese servicio de restauración como servicio sometido a la normativa turística sólo puede efectuarse cuando el uso público de ese servicio reservado de restauración es habitual o periódico, y no meramente ocasional o excepcional; no es, por tanto, la presencia de un mayor número de consumidores no pertenecientes al colectivo lo que debe determinar el carácter público del acceso al establecimiento, sino más bien la presencia reiterada de consumidores ajenos65; no resultan acertadas, pues, las previsiones de ciertos reglamentos prescribiendo la presunción de acceso público -o directamente la aplicación de la normativa turística- por “no existir un riguroso control de entrada en este tipo de locales”66.

63 Art. 6.b) del Decreto extremeño y art. 185.d) del Decreto riojano.

64 Art. 2.1 del Decreto gallego. Otras disposiciones reglamentarias ni siquiera establecen previsiones similares: art. 4.a) del Decreto asturiano, art. 1.3.b) del Decreto castellano-leonés, art. 2.a) del Decreto catalán,…

65 Pese a no estar previsto en un principio en el reglamento murciano (“…en el caso de que se permita el acceso a los no asociados o a quienes no sean miembros de la entidad…”), en cierta medida sí lo está cuando a continuación se refiere a los establecimientos en los que “se celebren banquetes de forma periódica” (art. 6.b).

66 Respectivamente, el art. 3 del Decreto aragonés y el art. 4.b) del Decreto valenciano.

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D) El lugar de prestación del servicio de restauración: el establecimiento turístico.

a.- La delimitación del establecimiento de restauración.

Como es conocido, en la regulación de todos los servicios turísticos el establecimiento empresarial o profesional donde se prestan no ofrece la misma relevancia. Resulta evidente que el establecimiento es esencial cuando se trata de un servicio de alojamiento y menos relevante resulta cuando estamos ante un servicio de intermediación o un servicio de información turística. ¿Y en los servicios de restauración? También en estos servicios turísticos el establecimiento ocupa un papel esencial y destacado, y prueba de ello son los preceptos que las reglamentaciones específicas de la restauración le dedican, exigiendo unos requisitos en las instalaciones destinadas por la empresa de restauración a la prestación de este servicio turístico.

Cierto es que las leyes turísticas no son precisamente demasiado precisas ni completas en lo que a la determinación del establecimiento turístico se refiere, como se verá a continuación. Pero sí se refieren explícitamente al establecimiento, exigiendo así este elemento indispensable para la prestación del servicio turístico de restauración. Por ello, las empresas que ejercen la actividad de restauración sin ofrecer a los consumidores destinatarios un establecimiento específico para el consumo de las comidas y las bebidas están excluidas del ámbito de aplicación de la legislación turística. Así se prevé en las normas reglamentarias reguladoras de la restauración turística, mencionando expresamente a las empresas de restauración que sirven comidas y bebidas en determinados medios de transporte público (aéreo, marítimo o ferroviario)67 y, en ocasiones, mencionando a las empresas de catering68, que son empresas suministradoras de servicios de restauración en lugares ajenos al establecimiento empresarial69.

67 Art. 4.e) del Decreto asturiano, art. 1.3.e) del Decreto castellano-leonés, art. 185.e) del Decreto riojano, art. 2.4 del Decreto gallego, art. 6.e) del Decreto murciano,…

68 Art. 185.c) del Decreto riojano y art. 2.5 del Decreto gallego. Otras normas (art. 4.d) del Decreto asturiano, art. 1.3.d) del Decreto castellano-leonés y art. 6.d). del Decreto murciano) parecen excluirlos implícitamente al referirse a las empresas “que sirvan comidas y bebidas a domicilio…”. Por el contrario, el Decreto extremeño incluye expresamente a los servicios de catering en los servicios de restauración, junto a los restaurantes, cafeterías y salones de banquetes (arts. 3 y 5); y también lo hace, pero no explícitamente, la Ley madrileña al disponer que “quedan asimismo sujetas a la presente Ley las empresas que ejercen la actividad de restauración mediante la elaboración de comidas para su consumo fuera del establecimiento elaborador” (art.33.1), clasificándolos como una modalidad más de establecimiento de restauración (art. 34.1).

69 Es cierto que los servicios de catering se prestan habitualmente para la alimentación de determinados colectivos de personas (alumnos de un centro educativo, trabajadores de un centro de trabajo, enfermos hospitalizados, personas mayores y discapacitados en residencias o centros especializados, etc.), explicándose así alguna definición legal (“aquellos servicios de suministro de comidas y bebidas para colectivos de personas”, según el art. 2.5 del Decreto gallego) y doctrinal (“en sentido amplio, el catering es la organización de un conjunto de servicios destinados a alimentar a un grupo de personas…”, dice D.

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Centrándonos ya en la delimitación del establecimiento de la restauración sujeto a la normativa turística, puede tratarse de un mero establecimiento cerrado, o bien un establecimiento cerrado con instalaciones anexas (o “anejas”) –siempre que estén habilitadas para la prestación del servicio de restauración (terrazas, veladores,…)- como expresamente se prevé en algunas leyes turísticas70 y reglamentos reguladores del sector71, que asumen así un concepto amplio de establecimiento turístico de restauración. En segundo lugar, más llamativa resulta ser su tipificación legal como establecimiento “fijo o

BLANQUER CRIADO en Derecho del Turismo, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pág. 464). Pero no ése su rasgo característico que lo identifica; no son los consumidores destinatarios del catering el elemento identificador y definitorio de este servicio de restauración no turística, sino que lo es la elaboración y preparación de comidas (lo subraya acertadamente BLANQUER, op. cit., pág. 464) para ser consumidas en lugares distintos a los centros empresariales (o sus establecimiento públicos incluso): domicilios de los destinatarios, comedores de empresas (incluso turísticas) y organismos públicos (hospitales, escuelas, residencias, servicios administrativos…), sin perjuicio de que, como resalta BLANQUER, frecuentemente las empresas de catering están obligadas también a servir la comida a esos consumidores destinatarios, exigiéndose así “la contratación laboral del personal preciso para desempeñar esa tarea y la adquisición de los medios materiales de menaje y mantelería necesarios…” (vid. op. cit., pág. 466).

70 Así, la Ley castellano-leonesa (art. 27.1) al referirse a las consumiciones “en el propio local o en áreas anejas pertenecientes al mismo”. Y más tímidamente parece contemplarse en la ley catalana cuando prescribe en su art. 51.1 que “tienen la consideración de empresa turística de restauración las empresas que explotan locales o espacios…”. En cambio, singular resulta ser la Ley andaluza, pues ofrece una redacción desafortunada; su art. 27.1.b) emplea unos términos inadecuados para referirse a esa parte “abierta” del establecimiento de restauración, al mencionarla como instalaciones “ajenas” al establecimiento (“…se proporcione comida para ser consumida en el mismo establecimiento o en instalaciones ajenas”, dice el precepto). Parece así que la ley andaluza, bien está admitiendo en los servicios turísticos de restauración a los servicios de catering o a la restauración prestada en medios de transporte público, o bien está excluyendo a esas instalaciones “ajenas” del elemento esencial que es el establecimiento de la restauración. Pero una y otra interpretación son erróneas, porque la propia ley turística sólo regula los establecimientos de restauración, no previendo ninguna otra instalación o lugar en el que las empresas de restauración presten sus servicios, por lo que al definir a los establecimientos de restauración turística (art. 46.1: “…se consideran establecimientos turísticos de restauración aquellos que, reuniendo los requisitos que reglamentariamente se determinen, sean destinados por su titular, mediante oferta al público, a proporcionar comidas y bebidas consumibles en sus propias dependencias”), está excluyendo de su ámbito de aplicación a las citadas empresas “de restauración” no turística y admitiendo implícitamente que las dependencias del servicio turístico de restauración puedan estar integradas de esas instalaciones “ajenas”.

71 El Decreto gallego en su art. 3.2 (“A los efectos de la presente norma, se considerará como parte de los restaurantes las áreas anexas a los mismos, tales como terrazas y jardines”) y art. 7.2; el Decreto extremeño (arts. 4 y 5).

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móvil” en ciertas leyes y reglamentos turísticos72, admitiéndose así en estos ordenamientos73 unos establecimientos “móviles” o con instalaciones desmontables, debiendo cumplir, por cierto, los requisitos de infraestructuras exigidos reglamentariamente a la clase y la categoría de establecimiento que le corresponda74.

b.- Lugar de prestación del servicio de restauración y lugar de consumo del producto suministrado.

En los establecimientos de restauración se ofrece el servicio, se contrata y se ejecuta plenamente el contrato por parte de las partes contratantes, esto es, por parte de la empresa de restauración al elaborar y servir al cliente la comida y/o bebida solicitada y también por parte del consumidor al pagar el precio asignado a ese servicio contratado. Y normalmente el cumplimiento del contrato por el consumidor se efectúa, no sólo tras el suministro del producto acordado, sino después de su propio consumo en el establecimiento, comprobando así el consumidor –previamente al cumplimiento de su obligación contractual principal- la totalidad de las condiciones del producto entregado. Pero, como es sabido, a veces el consumidor abona el precio tras la mera recepción de la comida y/o bebida solicitada, sin consumirla en el establecimiento al haber contratado el servicio de restauración con el fin de consumir el producto fuera del establecimiento.

Ahora bien, ¿puede calificarse de establecimiento turístico a un establecimiento de restauración que permita el consumo fuera de sus dependencias y, por tanto, un consumo

72 Las leyes extremeña (art. 37) y vasca (art. 34) señalan: “Las empresas de restauración… se dedican de forma habitual y profesional a suministrar desde establecimientos, fijos o móviles, abiertos al públicos…”; y en similares términos lo regula la ley foral navarra (art. 23). La Ley gallega (art. 43.1), en cambio, se refiere a los establecimientos “fijos o provisionales”, pero añadiendo que están excluidas de su ámbito de aplicación “las empresas que sirvan comidas y bebidas de manera ambulante, es decir, fuera de un establecimiento comercial, en puestos o instalaciones desmontables, así como en vehículos” (art. 43.2.g), pareciendo así admitir establecimientos desmontables pero siempre que no sean “ambulantes”, esto es, estén “fijos” en un lugar determinado.

73 Tan sólo, y con un carácter absolutamente excepcional, podrían admitirse esos establecimientos móviles en el ordenamiento andaluz si así se estableciera reglamentariamente en relación a una específica clase de establecimiento que es el chiringuito, porque la Disposición Adicional del Decreto 35/2008, de 5 de febrero, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro de Turismo de Andalucía –que establece esta modalidad nueva de establecimiento de restauración no contemplada expresamente en la ley turística- contiene una remisión expresa al reglamento en cuanto a la determinación de los requisitos de esos “establecimientos de restauración ubicados en la zona marítimo terrestre o de servidumbre de protección (según la Ley de Costas) que cumplan los requisitos que se establezcan por Orden de la Consejería”.

74 El art. 9 del Decreto murciano dispone: “Serán de aplicación las normas del presente decreto a todos los establecimientos…, y conforme a ello quedan equiparados los siguientes establecimientos:…c) Los establecimientos instalados al aire libre, tanto si son fijos como desmontables se entenderán equiparado al grupo de Restaurantes, cafeterías, cafés bares o bares con música, en función de los servicios que oferten”.

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en lugares no turísticos (domicilios, vehículos, vía pública, zonas no urbanas,…)? Si ese consumo fuera del establecimiento de restauración es habitual –o al menos más habitual que el consumo en el propio establecimiento- la calificación de servicio turístico no parece estar demasiado justificada. En cambio, si ese consumo exterior es únicamente excepcional y ocasional, la calificación de establecimiento turístico no parece resultar afectada por ese servicio no habitual prestado a determinados consumidores turistas (enfermos o accidentados, discapacitados, turistas rurales, etc.)75, pues el establecimiento continúa siendo elemento indispensable y característico del servicio de restauración.

En todo caso, sorprende (una vez más) la heterogeneidad de previsiones de las legislaciones autonómicas. Algunas leyes admiten el consumo fuera del establecimiento76, pero la mayoría no parece admitirlo al prescribir expresamente el consumo en el propio establecimiento turístico77; y un tercer grupo de normas se sitúa en una posición intermedia, disponiendo que las comidas y/o bebidas se consuman “preferentemente” en el establecimiento78. Mas, sin duda, lo más llamativo es la expresa equiparación de ciertos establecimientos con los establecimientos turísticos de restauración que hace el Decreto murciano en su artículo 9, por cuanto implícitamente está admitiendo como establecimientos turísticos a establecimientos que habitual –e incluso mayoritariamente a veces- se dedican a suministrar comidas y/o bebidas para ser consumidas fuera del establecimiento: determinadas hamburgueserías o pizzerías.

75 Incluso parece admisible esa prestación excepcional de servicios turísticos, no sólo cuando afecte meramente al consumo del producto, sino también cuando alcance, además, al suministro o entrega misma del producto, como sucede cuando el turista no recoge el producto en el establecimiento al pactarse la entrega en otro lugar (vivienda,…) y suministrárselo el propio personal del establecimiento desplazándose allí. Sólo cuando ese servicio de suministro en el exterior del establecimiento sea habitual y prevaleciera sobre el suministro y el consumo en el establecimiento es cuando el servicio difícilmente podría ser calificado como servicio de restauración turística, al parecerse más bien a un servicio de catering que, como sabemos, está excluido como servicio turístico de restauración en algunas legislaciones autonómicas (art. 4.d) del Decreto asturiano, art. 1.3.d) del Decreto castellano-leonés y art. 6.d). del Decreto murciano) que rechazan a las empresas “que sirvan comidas y bebidas a domicilio…”.

76 Ley gallega (art. 43.1: “…comidas y bebidas para ser consumidas en el propio local o en otro lugar”) y Ley extremeña (art. 37: “…para consumir en el propio establecimiento o fuera de él”), aunque su reglamento “desarrolla” la ley en otro sentido, al referirse al consumo “en el propio establecimiento o fuera de él en los espacios debidamente autorizados”. Singular previsión establece el reglamento catalán, por cuanto, tras prescribir que los establecimientos de restauración tienen como actividad principal suministrar comidas y bebidas “para que sean consumidas”, añade que “esta actividad será compatible con la venta de comidas para llevar, siempre que se cumplan las disposiciones que regulan esta actividad”.

77 Ley valenciana (art. 10), ley vasca (art. 34), ley balear (art. 33), ley foral navarra (art. 23.1), ley castellano-leonesa (art. 27.1), ley riojana (art. 19.1), ley aragonesa (art. 53.1),… Especial mención merecen la ley cántabra, al referirse a las “comidas o bebidas para ser directamente consumidas…” (art. 15.2), y también la ley murciana, por cuanto, si bien requiere el consumo en el propio establecimiento cuando define a los restaurantes, las cafeterías y los café-bares (art. 26), no lo exige en los “bares con música” (art. 27).

78 Ley madrileña (art. 33.1) y ley asturiana (art. 46).

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III La clasificación de los establecimientos turísticos de restauración

1.- Las clases y las categorías de los establecimientos de restauración.

A) Las clases.

Los ordenamientos autonómicos turísticos han asumido la dual clasificación administrativa de los establecimientos turísticos de restauración en restaurantes y cafeterías, establecida en la anterior normativa estatal, y también la sujeción parcial de los bares o establecimientos similares a la legislación administrativa turística, en los términos que veremos. Pero, aparte de apreciarse en varias Leyes autonómicas la existencia de una cuarta, o incluso quinta, clase de establecimientos de restauración turística como se expondrá, lo cierto es que la actual regulación turística de los restaurantes, las cafeterías y los bares difiere, no sólo en los requisitos y las características que deben observar los establecimientos para obtener una u otra clasificación administrativa79 y no sólo en las obligaciones que le impone la normativa por haber obtenido una determinada clasificación, sino, además, en la propia definición o delimitación de cada clase de establecimiento de restauración. De esta forma, en algún caso el establecimiento de restauración turística obtendría una u otra clasificación según el territorio autonómico donde se ubicase o, incluso, podría ser incluido en más de una clase al admitirse expresamente en algunas disposiciones autonómicas que un establecimiento pueda obtener más de una clasificación administrativa de establecimiento turístico de restauración80.

79 Clasificación administrativa que, como disponen ciertas leyes y reglamentos autonómicos, se realiza con independencia de la “denominación comercial” del establecimiento de restauración: art. 52.1 del decreto catalán, art. 7.1 del decreto aragonés,…

80 Así, por ejemplo, se prevé que un establecimiento de restauración puede ser clasificado como restaurante, si reúne los requisitos establecidos al efecto en esta normativa, y también como cafetería o bar cuando, además, reúne las condiciones legalmente exigidas para ser clasificado como bar o como cafetería. El art. 10 del decreto extremeño dice: “1. Siempre que constituya una unidad de explotación y a petición de su titular, un establecimiento podrá ser clasificado simultáneamente en más de uno de los grupos previstos en el artículo 3. En este caso podrán utilizarse en el nombre comercial todas las clasificaciones asignadas….”. Dada la identidad esencial de las prestaciones ofrecidas por estos establecimientos de restauración y la compatibilidad técnica en ofertar unos y otros servicios turísticos de restauración en el mismo establecimiento, esa doble (o triple) clasificación está justificada. Sin embargo, más difícil de admitir resulta ser la clasificación “simultánea” que el propio reglamento extremeño contempla en su art. 10.3 respecto de los servicios de catering (admitidos en este ordenamiento autonómico como servicios de restauración como ya indicamos): “Los restaurantes y cafeterías podrán actuar simultáneamente como empresa de catering sin más limitación que la de obtener previamente la oportuna autorización de la Administración turística y aquellas otras que le correspondan en atención al tipo de actividad e instalaciones”.

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a) Los restaurantes y las cafeterías.

Sin duda alguna, los restaurantes son establecimientos de restauración que ofertan y sirven al público comidas y bebidas. Así lo han dispuesto expresamente todas las normas autonómicas como hizo su orden ministerial reguladora de 17 de marzo de 196581. Es, por tanto, esa prestación de servir bebidas y comidas el primer requisito legalmente establecido para que un establecimiento de restauración pueda ser clasificado como restaurante, debiendo, en consecuencia, la Administración turística rechazar esta clasificación cuando el establecimiento de restauración suministra sólo bebidas.

Ahora bien, el servicio de bebidas y comidas que prestan los restaurantes no sirve para delimitarlos de las restantes clases de establecimientos de restauración previstas en las normas turísticas; en particular, no es suficiente para diferenciar al restaurante de la cafetería, por cuanto también este segundo tipo de establecimiento de restauración puede servir bebidas y comidas. Entonces, ¿cuál es el criterio diferenciador entre ambos? ¿los tipos de comidas o bebidas que han de servir unos y otros establecimientos?. No, en modo alguno la tipología o las características de ese producto es el elemento determinante de la distinción entre restaurantes y cafeterías. No lo era incluso en la anterior regulación reglamentaria estatal82, y menos aún lo es en la actual legislación autonómica turística.

En efecto, la propia reglamentación estatal especial de las cafeterías ya establecía los dos criterios diferenciadores que, en general y a veces implícita y deficientemente, han incorporado también las normas autonómicas. El primer elemento diferenciador relevante se refiere al lugar del establecimiento donde se presta preferente o principalmente el servicio de restauración: la barra o el mostrador, si es una cafetería, y el comedor si

81 El art. 1 de la O.M dispone: “En el concepto de restaurantes se comprende cuantos establecimientos, cualquiera que sea su denominación, sirvan al público, mediante precio, comidas y bebidas, para ser consumidas en el mismo local”.

82 Es cierto que la norma reguladora de los restaurantes les permitía servir cualquier tipo de comidas y bebidas y que la orden ministerial de 18 de marzo de 1965, de ordenación turística de cafeterías, en cambio, sí especificaba en su art. 1.1 las comidas que podían ofrecer las cafeterías (“platos fríos y calientes, simples o combinados, confeccionados de ordinario a la plancha para refrigerio rápido”), limitando así las comidas a diferencia de lo que disponía en relación a las bebidas (“helados, batidos, refrescos, infusiones y bebidas en general”); y es cierto que esa comida propia de las cafeterías también consta en algunas normas autonómicas: “platos simples o combinados”, dicen los decretos riojano (art. 186.2), decreto extremeño (art. 5.3), decreto murciano (art. 5.3)… (o sólo “platos combinados”: art. 7.3 del decreto aragonés), para “refrigerio rápido” o de “elaboración sencilla y rápida”, dispone el art. 186.2 del decreto riojano, el art. 5.3 del decreto extremeño, el art. 24.2 de la ley foral navarra, el art. 2.3 del decreto castellano-leonés, el art. 7.1 del decreto gallego,…. Pero, aparte de que esa especificación de las comidas resulta ser poco eficaz y no determinante en la práctica para diferenciar a los restaurantes y las cafeterías (ambos pueden ofertar platos de cualquier comida…) , lo cierto es que también en la orden específica de las cafeterías ya se establecía otro criterio diferenciador más útil y relevante, al disponer que el servicio de comidas y bebidas se realizaría “principalmente en la barra o mostrador y a cualquier hora dentro de las que permanezca abierto el establecimiento”.

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se trata de un restaurante83. El segundo criterio diferenciador radica en el tiempo de prestación del servicio de comidas: en las cafeterías ha de garantizarse durante todo el horario de funcionamiento del establecimiento público, mientras que en los restaurantes el servicio de comedor se limita a unos horarios determinados y no se presta durante todo el horario de apertura al público84. Y un tercer elemento diferenciador aparece en la definición de estos establecimientos en cierta normativa autonómica: la obligación de los restaurantes de disponer de un espacio diferenciado destinado a la cocina85.

b) Los bares como establecimientos turísticos de restauración.

Si los restaurantes y las cafeterías han sido calificados por el ordenamiento administrativo turístico –primero el estatal de los años 60 y luego el autonómico- como establecimientos turísticos de restauración, en cambio, los llamados bares, pese a ser establecimientos de restauración, no han sido admitidos siempre por la legislación turística como establecimientos turísticos o lo han sido sólo parcialmente. La regulación reglamentaria estatal de los establecimientos turísticos de restauración es una ordenación administrativa específica de los restaurantes (orden ministerial de 17 de marzo de 1965) y específica de las cafeterías (orden ministerial de 18 de marzo de 1965), por lo que en modo alguno puede considerarse como una regulación de los bares o establecimientos

83 Algunas normas autonómicas han exigido expresamente que el comedor del restaurante se encuentre en una zona específica, separada y exclusiva. Así, entre otras, el decreto murciano (art. 5.2: “son restaurantes los establecimientos que dispongan de cocina y servicio de comedor, al objeto de ofrecer, mediante precio expuesto al público, comidas y bebidas para ser consumidas en el propio local, ya sea en la barra o en el comedor, que deberá está independizado del resto de instalaciones, con las excepciones prevista en el presente Decreto”), el riojano (art. 187), el castellano-leonés (art. 2.2), la ley foral navarra (art. 24.2),… y el decreto extremeño (art. 5.1) que lo reitera cuando al regular las cafeterías prescribe: “sin que sea preciso disponer de comedor independiente” (art. 5.3). En cambio, la ley asturiana (y la andaluza: art. 46.3) no obliga al restaurante a tener ese comedor separado, al referirse al comedor “preferentemente independizado” (art. 47.1), por lo que en estos casos el servicio del comedor no resulta útil para diferenciar a los restaurantes y las cafeterías, máxime cuando estos segundos establecimientos, pese a no estar obligados legalmente a disponer de un comedor separado, sí pueden tenerlo en tanto la normativa no se lo prohíba.

84 Claramente se prescribe en el decreto riojano, al disponer su art. 186.2 que “son cafeterías los establecimientos que sirven interrumpidamente, durante el horario de apertura,…”; también se prevé en el decreto murciano (art. 13.3), el decreto castellano-leonés (art. 2.3), la ley foral navarra (art. 24.3), el decreto extremeño (art. 5.3),.el aragonés (art. 7.2),…. Y a sensu contrario se establece en la ley andaluza al disponerse el servicio de restauración “en horarios determinados” sólo cuando regula los restaurantes (art. 46.3 y 4)

85 Ley murciana (art. 27), decreto catalán (art. 5.1), ley asturiana (art. 47.1). Sorprende, sin embargo, el decreto aragonés cuando dispone en su art. 7.1 que en los restaurantes “quedan incluidos tanto los comedores dotados de cocina propia como los que careciendo de la misma, realicen esta actividad”, añadiendo que “de contar con instalación de cocina propia, ésta se ajustará a lo que establezcan las disposiciones sanitarias vigentes”; y sorprende porque precisamente la tenencia de una “cocina propia” resulta ser demandada por el servicio de comedor diferenciado que caracteriza al restaurante y con el horario determinado para la prestación de este servicio de restauración.

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similares86. Y en cuanto a la actual legislación turística autonómica, si bien la mayoría de las leyes incluyen a los bares entre los establecimientos turísticos87, son escasas las normas que les dedican en comparación a las establecidas para los restaurantes y las cafeterías; es más, en algunas de estas regulaciones autonómicas se les tipifica diferenciadamente de los restantes establecimientos de restauración88 e incluso, a pesar de estar regulados en la normativa ordenadora del sector turístico, se les exime de cierto control administrativo turístico89, cuestionándose así la calificación legal de los bares como auténticos establecimientos turísticos y confirmándose la importante deficiencia que presentan los ordenamientos autonómicos al no haber regulado clara y diferenciadamente una

86 Es cierto que la orden específica de los restaurantes dispone en su art. 3 la aplicación de algunos de sus preceptos a los bares (“aquellos establecimientos no comprendidos en el artículo anterior que, además de bebidas sirvan al público, mediante precio, para su consumición en el mismo local, aperitivos, “tapas”, raciones, bocadillos u otros alimentos”) y, que, en ese sentido, no están excluidos totalmente de la reglamentación turística de los restaurantes. Pero, aparte de que esas normas son más bien propias de una legislación protectora de los consumidores (entonces inexistente) y no normas específicamente turísticas, también es cierto que la orden reguladora de las cafeterías –establecimientos más próximos o parecidos a los bares- ni siquiera menciona a este tercer grupo de establecimientos de restauración. La misma orden de las cafeterías confirma que la reglamentación estatal de los 60 no considera a los bares como establecimientos turísticos, por cuanto, al referirse a las dudas relativas a la clasificación de los establecimientos de restauración turística, menciona únicamente a las cafeterías y a los restaurantes (art. 1.2).

87 Arts. 2 y 20 del decreto castellano-leonés, arts. 5 y 21 del decreto murciano, art. 35.1 de la ley vasca, art. 15.2 de la ley cántabra, art. 34.1 de la ley madrileña, etc. Por el contrario, si bien la actual Ley gallega expresamente incluye a los bares entre “las empresas de restauración” (art. 1.3), el reglamento sólo regula a los restaurantes y las cafeterías (art. 1: “quedan sujetos a lo dispuesto en este decreto los establecimientos de restauración situados en Galicia y clasificados en los siguientes grupos: 1. Restaurantes. 2. Cafeterías”), excluyendo de su ámbito de aplicación a “los establecimientos denominados bares y café-bares…” (art. 2.6). Y más confusamente, las leyes andaluza (art. 46.2) y navarra (art. 34.1) califican de establecimientos de restauración turística a “aquellos bares que, por sus especiales características, reglamentariamente se establezcan”, sin haberse aún aprobado esa reglamentación y, por tanto, excluyendo a los bares “por el momento” de los establecimientos turísticos.

88 El decreto aragonés excluye a los “cafés, bares y otros establecimientos” (arts. 5 y 6) del grupo de los “Establecimientos de restauración” –grupo éste integrado sólo por restaurantes y cafeterías (arts. 5 y 7)- y, consecuentemente, los considera un grupo propio de establecimientos turísticos denominado “Establecimientos con servicio de bebidas, acompañadas o no de tapas y raciones”. En idéntico sentido se contemplan en el decreto extremeño (arts. 3-5).

89 El decreto aragonés no menciona a los bares cuando se refiere en su art. 4 a la previa autorización que debe conceder la Administración turística autonómica a los establecimientos turísticos de restauración; más claramente, el art. 54.3 de la ley turística lo explicita en los siguientes términos: “los bares…no requerirán para su apertura autorización turística ni inscripción en el Registro de Turismo de Aragón”. La legislación aragonesa evita así la aplicación de numerosas normas administrativas turísticas a los bares y los cafés. Y tampoco los “bares, cafés o similares” precisan la autorización turística de la Administración asturiana, “aunque deberán inscribirse en el Registro de empresas y actividades turísticas, previa obtención de la licencia municipal de apertura, y someterse a las prescripciones que reglamentariamente se determinen” (art. 47.3 de la ley asturiana). Por su parte, el reglamento riojano, no sólo excluye a los bares de ese preceptivo control de la Administración turística, sino es que, además, exime de obtener esa autorización a las cafeterías (art. 205.1).

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restauración turística y una restauración no turística.

En todo caso, es necesario referirse a las definiciones normativas de los bares, especialmente a las diferencias que presentan respecto de la otra clase de establecimiento de restauración más próxima que es la cafetería. En primer lugar, los reglamentos autonómicos90 han asumido, en general, las definiciones contenidas en las citadas órdenes ministeriales91, pareciendo así que las cafeterías y los bares se diferencian principalmente en el tipo de comida que sirven unas y otras; en concreto, mientras que las primeras ofertan “platos” de comida (fría o caliente) simples o combinados (o “comidas para un refrigerio rápido”), los bares sólo pueden ofrecer “aperitivos”, “tapas”, “raciones” y “bocadillos”92.

Pero en la actual normativa autonómica se aprecia que el principal elemento delimitador de los bares y las cafeterías no es el tipo de comida que ofrecen, probablemente porque no siempre es fácil determinar si la comida servida por la empresa de restauración es un “plato” o es una “ración”. En efecto, es el servicio de bebidas, y no el de comidas, la prestación propia y característica del bar, lo que lo distingue de la cafetería; así se constata en la reglamentación autonómica cuando se dispone que los bares sirven bebidas y, “en su caso”, las modalidades de comidas antes referidas93. Los bares y establecimientos asimilados, a diferencia de las cafeterías94, no están, pues, obligados por la legislación turística a suministrar comida alguna95, sino sólo bebida96, aunque no les está prohibido

90 Decreto aragonés (arts. 6 y 7.2), decreto castellano-leonés (art. 2), decreto extremeño (arts. 4 y 5.3), decreto asturiano (arts. 12 y 16), decreto riojano (art. 186), decreto murciano (art. 5),…

91 Art. 1.1 de la orden de 18 de marzo y art. 3.b) de la orden de 17 de marzo de 1965.

92 La legislación autonómica no ha recogido la cláusula final establecida en el art. 3.b) de la orden de 17 de marzo que permitía a los bares suministrar “otros alimentos” distintos a las tapas, las raciones y los bocadillos, incluidas, por tanto, las comidas propias de las cafeterías al no disponerse en la norma restricción o limitación alguna en este sentido. El art. 3.b) no establecía así númerus clausus de las comidas que podían suministrar los bares y establecimientos asimilados, relativizando de esta forma uno de los elementos diferenciadores entre ambas clases de establecimientos de restauración.

93 Decreto castellano-leonés (art. 2.4), riojano (art. 186.3),…

94 Sorprende el decreto riojano, al disponer que “son cafeterías los establecimientos que sirven…bebidas y, voluntariamente, comidas…” (art. 186.2), y también el decreto aragonés cuando señala que las cafeterías “son aquellos establecimientos que prestan servicios de platos combinados y/o bebidas…” (art. 7.2).

95 Consecuentemente, la normativa autonómica no les exige tener ni una zona de cocina (art. 4 del decreto extremeño, art. 6 del decreto aragonés,…), ni una zona de comedor (art. 16 del decreto asturiano…) ni a veces un servicio de mesas (art. 6 del decreto catalán, art. 27.c) del decreto murciano, art. 16 del decreto asturiano,…).

96 Claramente se comprueba en los decretos castellano-leonés (art. 2.4) y riojano (art. 186.3), cuando prescriben que los bares sirven “exclusivamente bebidas”, aunque añade: “y, en su caso, comidas tipo bocadillos, tapas o raciones”. También se constata en la ley balear (art. 34) y los decretos aragonés (art. 6),

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servir comida -y es lo normal y habitual- siempre que se trate de esas modalidades de comida97.

c) Otros establecimientos turísticos de restauración.

Junto a los clásicos establecimientos de la restauración turística (restaurantes y cafeterías, y en cierta medida también los bares), algunas leyes autonómicas, bien han añadido otras clases98, o bien han habilitado expresamente al reglamento para instaurarlas99. Y previstas en las leyes100, o sólo en sus reglamentos ejecutivos, entre estos nuevos tipos de establecimientos turísticos se aprecian establecimientos de gastronomía típicos y propios del territorio autonómico o de parte del mismo; otros, en cambio, son establecimientos de restauración moderna, prácticamente inexistentes cuando se aprueban las órdenes ministeriales del 65 y que se han multiplicado en las ciudades durante las últimas décadas; y un tercer grupo de estos nuevos establecimientos se caracteriza porque desarrolla, además de la restauración, otra actividad turística que, como ya indicamos, prevalece a veces sobre los servicios de restauración que prestan. En todo caso, la regulación de estos establecimientos que establecen las reglamentaciones autonómicas presenta ciertas diferencias; a veces, se asemejan o se equiparan a los restaurantes o a las cafeterías, pero en otras ocasiones se tipifican como una clase independiente y específica de establecimientos de restauración.

* Las modalidades “regionales” de los establecimientos de restauración.

Son las llamadas “sidrerías” asturianas, los “furanchos” y las “casas de comida” de

catalán (art. 6) y asturiano (art. 16), entre otros, al disponer que los bares ofrecen “bebidas acompañadas o no de tapas…”. Y muy explícitamente lo dispone el decreto valenciano al referirse a los “bares, con o sin comidas” (arts. 5 y 6.2).

97 Expresamente les prohíbe servir las comidas propias de las cafeterías o de los restaurantes algunas normas: “…en cualquier caso, queda expresamente prohibida la realización de servicio de menú, cartas de platos, banquetes, platos combinados o cualquier servicio de comidas…” (art. 4 del decreto extremeño, art. 6 del decreto aragonés,..), pareciendo así que estos ordenamientos autonómicos no consideran a las tapas, raciones o bocadillos como “servicio de comidas”. De otra forma pretenden algunos reglamentos que los bares oferten las comidas de restaurantes y de cafeterías, pero sin resultar ser previsiones demasiado precisas y suficientes, pues la exigencia de que sean “siempre platos sencillos y de fácil elaboración” (art. 18.2 del decreto asturiano) no basta para diferenciar esta comida de la asignada a las cafeterías.

98 Singular es la admisión de los establecimientos de catering como establecimientos de restauración turística, que efectúan el decreto extremeño (art. 5.2), la ley cántabra (art 15.2.f ),…

99 Ley asturiana (art. 47.4), ley andaluza (art. 46.5), ley navarra (art. 24.1.d),…

100 Peculiar es la genérica previsión contenida en el art. 34.4 de la ley balear, en cuanto reconoce como grupo propio a las “empresas no incluidas en los puntos anteriores y de servicio directo al usuario de servicios turísticos”.

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Galicia, los “mesones rurales” andaluces,…101. Las sidrerías no constituyen una clase autónoma de establecimientos de restauración turística, sino una modalidad especial de restaurantes o de bares102 como también lo es la “casa de comida” gallega103 (y otros establecimientos atípicos104); por el contrario, los “furanchos”, los “mesones rurales” y los establecimientos valencianos “de cocina autóctona” sí parecen formar clases autónomas de establecimientos turísticos de restauración105.

101 La ley valenciana, a pesar de no regular establecimientos de estas características, sí los contempla y admite explícitamente: “Se podrá crear una categoría especial para aquellos establecimientos de restauración que tengan como parte fundamental de su menú una cocina cuyas peculiaridades se identifiquen con las propias de la Comunidad Valenciana”. (art. 10.3).

102 Según el art. 47.2 de la ley, “las sidrerías son aquellos establecimientos que responden a la cultura tradicional asturiana, están adecuadamente ambientados y caracterizados y disponen de instalaciones y equipamiento idóneo para el mantenimiento, oferta y escanciado de sidra…”; y estos requisitos específicos de las sidrerías son desarrollados en el reglamento especialmente cuando precisa que estos establecimientos deben disponer también de los elementos humanos necesarios para el servicio de esa bebida (art. 22). La ley (art. 47.3) expresamente prevé la clasificación de la sidrería como restaurante o como bar, regulándose ya en su reglamento el régimen específico de las llamadas “sidrerías-restaurantes” (art. 23) y el de las “sidrerías-bares” (art. 24).

103 Reguladas en el decreto gallego como “aquellos restaurantes que reúnan especiales características de…” (art. 5.1), admitiéndose, pues, como restaurantes especiales como se admiten también expresamente a los “salones de banquetes desvinculados de cualquier otro establecimiento de restauración o hotelero en los que su periodo de funcionamiento se limite exclusivamente a las fechas en las que se celebren eventos contratados previamente y en exclusividad para un público concreto” (art. 33.1).

104 Pese a constituir modalidades especiales de alguna de las tres clases tradicionales de establecimientos de restauración que conocemos, sin embargo no son establecimientos característicos de la región o del lugar, pues ni ofrecen una arquitectura e instalaciones singulares y propias de la zona ni las comidas y bebidas que sirven se caracterizan por ese origen geográfico o territorial. Entre estos establecimientos específicos se encuentran, por ejemplo, los denominados “restaurantes en bodega” previstos en la normativa riojana (art. 188) y los llamados “chiringuitos” andaluces que, reconocidos en la Disposición Adicional del citado Decreto 35/2008, son también un establecimiento especial de restauración –aunque, en principio, aún no está determinada la clase concreta de establecimiento de la que constituye especialidad- en tanto no se disponga lo contrario en la orden a la que remite el decreto para establecer los requisitos específicos de los chiringuitos. En cambio, la legislación valenciana asimila a los bares sus “chiringuitos” (establecimientos que forman parte de “instalaciones provisionales de temporada, ubicados habitualmente en playas, costas…”), junto a los establecimientos con esas instalaciones ubicadas en “enclaves de pública concurrencia en periodos determinados, y cuya instalación o funcionamiento esté sometida a concesión u otra forma de autorización administrativa” (art. 11 del decreto).

105 Los primeros están tipificados en el art. 43.3.d) de la ley gallega y regulados por el Decreto 116/2008, de 8 de mayo, que los define como “bodegas en las que su actividad principal sea la de suministrar mediante precio el vino excedente del consumo propio que procede de sus viñedos” (art. 1.2). Vid., por todos, R.Mª. RICOY CASAS, Los “furanchos” en Galicia. Un nuevo tipo de empresa de restauración, de regulación polémica, «Actualidad Administrativa» nº 18, 2009. Los mesones rurales andaluces se prevén en el Decreto andaluz 20/2002, de 29 de enero, sobre turismo rural y turismo activo (art. 20.2). Vid. S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.Mª. PÉREZ MONGUIÓ, El turismo en el medio rural, en la obra colectiva «Estudios sobre el Derecho andaluz del turismo», dirigida por Severiano Fernández Ramos, Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía, Sevilla, 2008, págs. 443 y 444). Y los citados

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* Los establecimientos asimilados o equiparados.

Congruentemente con esa ausencia de una regulación específica de establecimientos turísticos de restauración y otra regulación propia de establecimientos de la restauración no turística, algunos reglamentos autonómicos incluyen entre los establecimientos turísticos de la restauración a establecimientos que ofrecen servicios de bebidas y/o comidas y que, pese a ello, no pueden calificarse como restaurantes, cafeterías o bares al no reunir las características legales propias de estas clases tradicionales de establecimientos de restauración turística. Así, se asimilan a los restaurantes establecimientos parecidos como son los mesones y los salones de banquetes o celebraciones106, pero también se asimilan otros establecimientos menos semejantes como son los autoservicio o self service107; se incluyen, además, en los citados preceptos establecimientos con servicios de comida diversa (ventas-merenderos, asadores) y establecimientos, en cambio, que ofertan sólo determinadas comidas muy específicas (hamburgueserías, trattorias, tortillerías) o, al menos caracterizados por ofrecer ciertas comidas (pizzerías). Y equiparados a las cafeterías están las heladerías, creperías, croisanterías y chocolaterías108 -grupo éste que, por cierto, parece ser más uniforme y homogéneo que el anterior equiparado a los restaurantes- y los “establecimientos que dispongan de hornos o microondas y suministren platos precocinados o pollos al grill”109. Finalmente, en el decreto extremeño (artículo 20) las churrerías y las bocaterías se asemejan a los bares, a los que sorprendentemente también se equiparan las heladerías, creperías, croisanterías y chocolaterías.

* Los establecimientos con actividades complementarias de la restauración.

Como ya indicamos, la normativa autonómica turística dispone, en general, la aplicación de algunas de sus normas sobre los establecimientos de restauración a los establecimientos de ocio o de entretenimiento que prestan también servicios de restauración110. No ha de extrañar, por ello, que estos establecimientos turísticos deban

establecimientos valencianos, calificados como “categoría especial”, se encuentran regulados en el art. 6 del Decreto valenciano.

106 Art. 9.a) del decreto murciano, art. 7.2 del decreto valenciano,… Por el contrario, el decreto extremeño tipifica a los salones de banquetes como una clase propia y diferenciada de las clases de restaurantes y de cafeterías (art. 9.2), delimitándolos de éstos al definirlos como “establecimientos que dotados de cocina propia o adscritos aun restaurante, disponen de comedor donde ofertan menús a grupos exclusivamente, para su consumo en el propio local” (art. 5.4).

107 Art. 9.a) del decreto murciano. En cambio, en el decreto asturiano (art. 13.3), castellano-leonés (art. 2.3) y riojano (art. 186.2) los establecimientos de autoservicio se asimilan a las cafeterías.

108 Art. 9.b) del decreto murciano.

109 Art. 20.b) del decreto extremeño, art. 13 del decreto asturiano.

110 Entre otros, el decreto extremeño se refiere a los establecimientos con música, espectáculo o baile (art. 6) y el decreto aragonés a los pubs y discotecas (art. 16).

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clasificarse como restaurantes, cafeterías o bares en función de los servicios de restauración que efectivamente presten; y así lo prescriben varios decretos autonómicos111, a diferencia de lo dispuesto en alguno de ellos que los equiparan sólo a una determinada clase de establecimientos de restauración112. En cualquier caso, estos establecimientos turísticos, parcialmente de restauración, no constituyen una modalidad más de establecimientos de restauración, no son una cuarta clase independiente de las integradas por restaurantes, cafeterías y bares, sino que forman una modalidad singular de alguna de estas tres clases tradicionales.

Sin embargo, en alguna regulación turística sí se tipifica a ciertos establecimientos que ofertan servicios de restauración junto a servicios de ocio como auténticos establecimientos de restauración, como una clase propia y autónoma de establecimientos de restauración113. Destaca el decreto murciano, porque, además de establecer el grupo de los “café-bares” con las características generales propias de esta clase de establecimientos de restauración, introduce un cuarto grupo constituido por los “bares con música”, que se diferencian de los bares o cafés principalmente en que, por un lado, deben ofertar necesariamente este servicio de entretenimiento (la música) y, por otro, no pueden servir comida alguna sino sólo bebidas114.

B) Las categorías.

La legislación turística, además de clasificar a los establecimientos turísticos de restauración en restaurantes y cafeterías (y, en su caso, bares-cafés), realiza, por una parte, una clasificación de los restaurantes y, por otra, una clasificación de las cafeterías,

111 Art. 7.1 del decreto castellano-leonés: “Aquellos establecimientos que ofrezcan a los usuarios bailes, juegos, actividades deportivas y espectáculos en directo o audiovisuales y sirvan además comidas o bebidas, deberán cumplir, en lo que a la parte de bar, restaurante o cafetería hace referencia, el contenido del presente Decreto. Su clasificación e inscripción en el registro correspondiente lo será por la modalidad o modalidades de hostelería que presten”. Con idénticos términos lo dispone el reglamento riojano (art. 189.1).

112 El art. 17 del reglamento asturiano asimila a los bares los “establecimientos que ofrezcan a los usuarios bailes, juegos, actividades deportivas y espectáculos en directo o audiovisuales, aunque sea preciso pagar una entrada para acceder a los mismos, y sirvan además bebidas”.

113 El art. 15.2 de la ley cántabra dispone: “…Los establecimientos turísticos dedicados a la actividad de restauración, considerados en sus diferentes grupos, modalidades y especialidades, podrán ser:…d) Discotecas y salas de fiestas, en su actividad hostelera…”. En el mismo sentido se prevén en el art. 35.1 de la ley vasca. Por el contrario, en la mayoría de las legislaciones turísticas las salas de fiesta, discotecas y establecimientos similares se regulan como establecimientos de actividad recreativa o de ocio; así lo hacen, por ejemplo, la ley murciana, que incluye también a los “tablaos flamencos” en esta clase de establecimientos turísticos (arts. 31-35), y la ley balear, que incluye a los llamados “café concierto” (arts. 35 y 56).

114 Art. 5.5: “Son bares con música los locales públicos amenizados con música mecánica o electrónica, sirviendo bebidas, mediante una o más barras que no estén ni den al exterior de la zona cerrada del establecimiento”.

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en atención a la calidad de sus servicios, valorándose los concretos medios humanos y materiales afectos a la prestación del servicio turístico. Ahora bien, la mayoría de las leyes autonómicas no dispone expresamente esa diferenciación interna de cada tipo o clase de establecimiento de restauración en las llamadas “categorías”115, sino que remite al reglamento116. Es decir, estas leyes turísticas sólo consagran la necesaria diversidad de categorías, sin establecer su régimen y, como regla, sin establecer tampoco cuántas categorías (y cuáles) se admiten, por lo que resulta así indispensable la colaboración del reglamento, sea la respectiva norma autonómica o, en su defecto, las conocidas órdenes ministeriales del 65.

En todo caso, las reglamentaciones autonómicas han asumido el número y la denominación misma de las categorías estatales117, diferenciando así a los restaurantes en cinco categorías (de cinco tenedores, de cuatro, de tres, de dos o de un tenedor118) y a las cafeterías en tres categorías (de tres, dos o una taza119), aunque la tipificación que han realizado los reglamentos autonómicos de los requisitos exigidos para obtener una u otra categoría difiere de la establecida en la reglamentación estatal que, por cierto, resulta actualmente obsoleta e inadecuada al haberse incrementado notablemente la calidad requerida en la prestación del servicio de restauración como consecuencia del progreso tecnológico y económico-social acaecido en las últimas décadas y también de la demanda de los propios consumidores120.

2.- El régimen de la clasificación administrativa.

Autorización administrativa versus comunicación empresarial.

Como actividad empresarial que es, la prestación de los servicios turísticos de

115 Algunas leyes sí lo hacen como, por ejemplo, la asturiana (art. 48) y la murciana (art. 28).

116 Ley castellano-leonesa (art. 27.4), ley gallega (art. 43.4), ley valenciana (art. 10.2), ley vasca (art. 36.1),…

117 Prevé una categoría menos de restaurantes y de cafeterías la ley murciana (art. 28). Por otra parte, recuérdese que las citadas órdenes ministeriales no regulan los bares-cafés, a diferencia de algunas disposiciones reglamentarias autonómicas como vimos. No obstante, esa inclusión de los bares y establecimientos asimilados en los establecimientos turísticos de restauración no ha conducido, en general, a una categorización autonómica de este grupo o clase, admitiéndose, en consecuencia, una única categoría para esta clase de establecimientos turísticos (expresamente lo dispone el art. 28 de la ley murciana y el art. 9.1 del decreto extremeño).

118 Decreto aragonés (art. 8), asturiano (art. 7.1), castellano-leonés (art. 8.1), gallego (art. 6.2)...

119 Decreto aragonés (art. 9), asturiano (art. 7.2), extremeño (art. 9.2), gallego (art. 8.1),...

120 Así lo ha subrayado acertadamente FERNÁNDEZ RAMOS. Vid. Régimen…, op. cit., en la obra colectiva «Estudios…», dirigida por Severiano Fernández Ramos, pág. 259.

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restauración se encuentra amparada por el principio de la libertad de empresa que, como es sabido, está consagrado en nuestra Constitución como un derecho fundamental (artículo 38) y constituye, además, uno de los principios esenciales del Derecho comunitario y, por ende, del Derecho español. La creación de la empresa de restauración, la apertura del establecimiento y la prestación de los servicios turísticos de restauración ha de estar, por tanto, no sólo permitida por los ordenamientos autonómicos turísticos, sino efectivamente garantizada por los organismos públicos competentes, debiendo así estar previstas en la legislación turística las normas apropiadas y la posterior intervención adecuada de la Administración turística.

Sin embargo, la prestación de esta actividad empresarial precisa el previo cumplimiento de unos requisitos y unas condiciones legalmente establecidas para garantizar, principalmente, los intereses públicos afectados (o de posible afectación) con el desarrollo de esa actividad empresarial. La libre prestación del servicio de restauración turística requiere, pues, un previo control público del cumplimiento de los deberes que ha de observar la empresa y el establecimiento de restauración para poder ejercer legalmente este servicio turístico. Así lo establecen las leyes turísticas autonómicas en general respecto de los servicios turísticos, y lo desarrollan las reglamentaciones específicas de la restauración instaurando, además, la institución autorizatoria como el medio de control preventivo de esos requisitos legalmente exigidos121; en consecuencia, esta normativa reglamentaria dispone la inexcusable obligación empresarial de solicitar -y obtener de la Administración turística122, en el plazo máximo de dos o tres meses desde la presentación de la solicitud- el permiso administrativo necesario antes de iniciar la actividad turística de la restauración123. Sin esta autorización administrativa turística124 la empresa no

121 Decreto asturiano (art. 6), decreto murciano (art. 21.1), decreto castellano-leonés (art. 20), decreto extremeño (art. 21),…

122 Ha de subrayarse la descentralización que efectúa la ley aragonesa a favor de determinadas entidades locales (las comarcas), al asignarles la competencia resolutoria del procedimiento administrativo autorizatorio (art. 26), apartándose así de la atribución de la competencia a favor de la Consejería competente en turismo que aún se contiene en su decreto (art. 4).

123 Singular resulta ser la regulación del decreto riojano, por cuanto no sólo no exige a los bares y establecimientos similares solicitar y obtener autorización turística alguna previamente al inicio de la actividad empresarial (como tampoco lo hacen otros reglamentos), sino es que tampoco lo exige a las cafeterías (art. 205).

124 Es cierto que en la generalidad de las normas autonómicas lo que se exige no es la obtención de una autorización expresa previa al ejercicio de la actividad de restauración, sino la obtención de una determinada inscripción en el registro administrativo turístico; pero esta inscripción registral cumple la función de la autorización administrativa y no otras funciones públicas de actividad administrativa ordenadora o limitadora frecuentes en los deberes de comunicación. En efecto, la normativa turística no requiere al establecimiento de restauración la obtención de una autorización administrativa y una posterior inscripción registral, sino sólo ésta última; no prevé, pues, un procedimiento administrativo autorizatorio –iniciado a solicitud del interesado- y un procedimiento administrativo de incripción registral –iniciado a solicitud o de oficio por la propia Administración turística emisora de la autorización previa-, sino sólo dispone un procedimiento

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podrá ofrecer el servicio de restauración en ese establecimiento; si lo hace, incurrirá en una actividad ilícita y clandestina, que demandará tanto una orden administrativa de paralización de esa actividad empresarial (y de cierre del establecimiento turístico) para restaurar así la legalidad turística vulnerada por el empresario, como también la incoación de un expediente sancionador por constituir esa conducta una infracción administrativa.

Es más, mediante este acto administrativo de la inscripción autorizatoria registral, no sólo se habilita a la empresa solicitante a comenzar la prestación del servicio turístico de restauración en el establecimiento indicado, sino que también se otorga una determinada clasificación y una determinada categoría de establecimiento de restauración al reunir los criterios previstos en cada legislación turística para ser clasificado como restaurante o como cafetería (o bar…), con la categoría de primera o de segunda,…125. La normativa turística no prevé, pues, una resolución administrativa habilitante de la iniciación del servicio de restauración y una posterior resolución administrativa habilitante de la categoría y la clase de establecimientos de restauración que merece obtener el solicitante, sino que prevé un único procedimiento autorizatorio y clasificatorio necesario para iniciar la prestación del servicio turístico de restauración.

Sin embargo, este régimen de control administrativo tipificado aún en la legislación autonómica turística ya no puede aplicarse, por cuanto, en cumplimiento de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento y del Consejo Europeos, relativa a los servicios en el mercado interior, se han modificado, entre otras, las leyes turísticas, suprimiéndose el deber de solicitar y obtener el permiso administrativo previo al inicio mismo de la actividad empresarial y estableciéndose, en cambio, el deber de comunicar a la Administración la decisión empresarial de iniciar la prestación de los servicios126. Y se han

de inscripción registral con función y finalidad autorizatoria y, por tanto, iniciado siempre mediante la presentación de la debida solicitud del interesado (a la que acompañará documentación acreditativa de la identificación de la empresa y el local, la infraestructura y los servicios disponibles, la licencia municipal de apertura obtenida o, en su caso, el certificado municipal de conexión a las redes públicas de suministro de agua y de electricidad y de evacuación de residuos, la certificación del cumplimiento de las normas contra incendios…), a semejanza del procedimiento aturorizatorio

125 Así se constata claramente en alguna reglamentación autonómica: arts. 23 y 24 del decreto extremeño.

126 La propia Exposición de Motivos de la principal y primera norma legal estatal mediante la que se incorpora la Directiva a nuestro ordenamiento interno, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, es lo suficientemente explícita al justificar la supresión de las autorizaciones de prestación de servicios: “…Los regímenes de autorización son uno de los trámites más comúnmente aplicados a los prestadores de servicios, constituyendo una restricción a la libertad de establecimiento. La Ley establece un principio general según el cual el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio no estarán sujetos a un régimen de autorización. Únicamente podrán mantenerse regímenes de autorización previa cuando no sean discriminatorios, estén justificados por una razón imperiosa de interés general y sean proporcionados. En particular, se considerará que no está justificada una autorización cuando

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efectuado esas necesarias reformas de las leyes turísticas, por cuanto en la prestación del servicio turístico de la restauración no concurren las condiciones excepcionales exigidas en la nueva normativa, comunitaria y estatal para poder las leyes turísticas imponer motivadamente el régimen autorizatorio127; en concreto, ni se aprecia una “razón de interés general” que reclame la exigencia de la previa licencia o autorización turística de la actividad empresarial de restauración128, ni la imposición del régimen autorizatorio resulta ser un instrumento público indispensable, proporcional, congruente y eficaz para la garantía de todos los intereses generales presentes en la regulación de los servicios turísticos de restauración, como lo confirma la no afectación de esos intereses con la sustitución del régimen autorizatorio por el régimen de la comunicación previa129.

En las leyes turísticas se ha sustituido así, por mandato comunitario, la figura de la autorización administrativa por la de la comunicación a la Administración130, configurándose a ésta como el instrumento administrativo adecuado de control preventivo de los requisitos legales que ha de cumplir el establecimiento de restauración

sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador, para facilitar, si es necesario, el control de la actividad….”

127 Expresamente lo dispone la Ley 17/2009 en su art. 5: “La normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que concurran las siguientes condiciones, que habrán de motivarse suficientemente en la ley que establezca dicho régimen…”

128 El art. 5.b) de la Ley 17/2009 requiere, no que el régimen autorizatorio sea conveniente o beneficioso para el interés público, sino que sea necesario; y esta “necesariedad” inexcusable para la instauración de la autorización previa significa que “el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general”, entendiéndose por ella la “razón definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural” (art. 3.11), causas todas ellas que difícilmente justificarían la regla general de la autorización turística previa a la prestación del servicio de restauración.

129 El art. 5.c) de la Ley 17/2009 lo dispone aludiendo al principio de proporcionalidad: “…que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz. Así, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad”.

130 Unas Comunidades Autónomas lo han efectuado por decreto-ley, y otras mediante ley: Decreto-ley andaluz 3/2009, de 22 de diciembre, Ley valenciana 12/2009, de 23 de diciembre,…

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turística para iniciar la prestación de sus servicios131. Por ello, es precisa la modificación de la regulación reglamentaria ordenadora de la restauración, no sólo para la supresión del régimen autorizatorio132 previo a la prestación del servicio de restauración que está ampliamente regulado en las normas reglamentarias133, sino también para regular el régimen de esa comunicación que ha de realizar la empresa de restauración, disponiendo el plazo mínimo de antelación en que se ha de presentar la comunicación, la información que debe contener esa comunicación y, en su caso, la documentación que ha de adjuntarse, el plazo de suspensión de la iniciación de la actividad empresarial comunicada134, la forma de esa necesaria comprobación administrativa de los requisitos legalmente exigidos para prestar el servicio de restauración, las medidas administrativas apropiadas para impedir, con carácter permanente o cautelar, la iniciación de esa actividad empresarial, etc.135.

No obstante esta importante reforma legal, a pesar de no ser aplicable en su integridad

131 Así lo justifica, por ejemplo, el decreto-ley andaluz 3/2009 en su preámbulo (apartado III), que merece una lectura por reflejar el fin de la “era autorizatoria”: “…La Ley del Turismo experimenta una profunda reforma en la ordenación de la actividad turística tradicionalmente basada en el esquema clásico de intervención jurídico-público de «policía administrativa». Esto es, mediante el establecimiento de una reglamentación estricta de requisitos iniciales exigibles para el ejercicio de la actividad controlables a priori mediante el instituto de la autorización administrativa; lo que se ve acompañado por el despliegue de una actividad administrativa de control e inspección y, en su caso, sancionadora por parte de las Administraciones competentes. Puede sostenerse que, con la reforma que opera el presente Decreto-Ley, el régimen general de establecimiento para el ejercicio de una actividad de servicios pasa de la sujeción a autorización previa a una mera declaración responsable que facilite el control de la actividad. En definitiva, de un control previo de la Administración basado en la autorización previa se pasa a un control a posteriori basado en la actuación inspectora…”

132 No es ésta la única normativa reglamentaria que precisa una reforma urgente. También lo requiere la regulación de lo registros autonómicos turísticos al haber atribuido a éstos unas funciones autorizatorias como ya recordamos. La propia exposición de motivos del citado decreto-ley andaluz resulta explícita en este sentido: “…En este ámbito, la inscripción en el Registro de Turismo de Andalucía pierde su carácter autorizatorio para desempeñar un papel necesario como instrumento de información para la actuación inspectora así como de fuente estadística. Ello conlleva una modificación considerable del procedimiento de inscripción en el que ésta se conceptúa como un acto debido de la Administración que trae causa de la mera declaración responsable…”.

133 Especialmente cuando algunas normas reglamentarias autonómicas establecen el silencio negativo ante la no resolución (y notificación) en plazo del procedimiento autorizatorio de inscripción, al resultar este sentido del silencio administrativo difícilmente congruente con los fundamentos del régimen de la comunicación ahora prevista en nuestro ordenamiento turístico. Por eso, ha sido necesario modificar, entre otros, el art. 13 del Decreto 35/2008 andaluz, mediante el Decreto 80/2010, de 30 de marzo, de simplificación de trámites administrativos y de modificación de diversos decretos para su adaptación al Decreto-ley 3/2009, de 22 de diciembre.

134 Este plazo ha de ser inferior al establecido actualmente para resolver el procedimiento autorizatorio, dada la finalidad y el fundamento de esta técnica de control administrativo que es la comunicación.

135 Destaca la regulación efectuada por el Decreto 54/2010, de 31 de marzo, del Consell, por el que se modifica el Decreto 7/2009, de 9 de enero, regulador de los establecimientos de restauración de la Comunitat Valenciana.

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el régimen reglamentario de la revocación administrativa del título administrativo habilitante concedido con la inscripción registral del establecimiento de restauración, sí resultan de aplicación los principios y las normas esenciales del procedimiento revocatorio o cancelatorio. En efecto, la legislación turística impone que los requisitos legales exigidos para obtener la inscripción registral autorizatoria, esto es, para obtener la habilitación administrativa previa al inicio de la actividad turística de restauración, deben mantenerse y conservarse; la pérdida sobrevenida de esos requisitos justifica, pues, la revocación administrativa de la habilitación concedida, la cancelación de la inscripción registral conseguida, procediéndose, bien a la modificación de la categoría o/y clasificación del establecimiento de restauración inscrito136 o bien incluso a la privación de cualquier categoría y clasificación como establecimiento turístico de restauración137.

Y es cierto que el incumplimiento de esos requisitos ya no ampara una resolución administrativa revocatoria del acto autorizatorio, por cuanto actualmente no puede aplicarse técnica autorizatoria alguna; pero sí ampara un procedimiento administrativo que, si bien no puede calificarse de revocatorio de un título administrativo habilitante, un acto administrativo declarativo de derechos en suma, sí puede conducir a una resolución administrativa con efectos similares para el establecimiento a los que produce esa resolución revocatoria prevista en los reglamentos autonómicos. El procedimiento administrativo vigente no es, por tanto, un procedimiento de revocación de acto administrativo favorable por motivos de ilegalidad sobrevenida, sino un procedimiento conducente a una orden prohibitiva restauradora de la legalidad turística conculcada por la empresa de restauración, esto es, un procedimiento preceptivo y previo a la aprobación de una orden administrativa represiva, un procedimiento que debe incluir el trámite de audiencia considerando lo dispuesto en el artículo 84 de la LRJPAC138 y, además, resultando ser un procedimiento incoado de oficio por la Administración turística y conducente a una resolución limitadora o privativa de un derecho configurado ahora en la ley turística sin necesidad de previo reconocimiento administrativo al fundamentarse en el derecho constitucional de la libertad de empresa. La audiencia al interesado ha de garantizarse con independencia de la causa justificativa de la incoación del procedimiento139, con

136 Revisión de la clasificación efectuada que, por cierto, también procede a instancia del propio interesado como explícitamente reconocen algunos reglamentos (art. 27 del decreto extremeño, art. 14 de decreto aragonés,…).

137 Expresamente contempla tanto la “reclasificación” como la “cancelación” el Decreto 7/2009 valenciano en sus actuales arts. 21.4 y 24.2.

138 La legislación turística lo impone al regular esos procedimientos de revisión y de revocación de las clasificaciones concedidas al establecimiento de restauración, como, por ejemplo, el art. 31.3 de la ley andaluza, el art. 26 de la ley aragonesa, el art. 27 del decreto extremeño, el art. 208 del decreto riojano, los arts. 21.4 y 24.2 y 3 del decreto valenciano,…

139 Aparte de referirse al incumplimiento de los requisitos técnicos generales y específicos “cuando tengan carácter esencial”, el decreto valenciano alude también a otras causas de esa debida incoación del procedimiento “revisor”, incluyendo algunas que se justifican precisamente por la naturaleza y finalidad de

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independencia de si el procedimiento se ha iniciado, bien por el incumplimiento del deber legal que tiene la empresa de comunicar cualquier modificación sobrevenida con posterioridad al inicio de la actividad empresarial que pudiera afectar a la clasificación administrativa del establecimiento de restauración140, bien por la admisión a trámite de la denuncia de un particular, o bien por la expedición de un acta de inspección instando del órgano competente la adopción de las medidas administrativas oportunas141.

este procedimiento administrativo impropiamente calificable de revocatorio: “inexactitud o falsedad de los datos declarados, la indisponibilidad de la documentación preceptiva…, así como no comenzar a ejercer la actividad en el plazo de dos meses desde la comunicación efectuada o desde la fecha indicada en ella” (art. 21.4).

140 Expresamente lo disponen algunos reglamentos como son, entre otros, el Decreto andaluz 35/2008 (art. 14.1).

141 Entre estas medidas se encuentran tanto las restauradoras de la legalidad turística, como puede ser la orden de suspensión cautelar de la actividad empresarial o la orden de cierre del establecimiento, como también la apertura de expediente sancionador al estar tipificada esa acción como infracción administrativa, grave o leve, en las leyes turísticas (arts. 59.2 y 60.7 de la ley andaluza,…). Vid., por todos, A.J. SÁNCHEZ SÁEZ, La inspección turística y el régimen sancionador en materia de turismo, en la obra colectiva «Estudios sobre el Derecho andaluz del turismo», dirigida por Severiano Fernández Ramos, Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía, Sevilla, 2008, págs. 548 y ss..

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