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III Congreso Internacional de Posgrados de Investigación Latinos en Administración y
Estudios Organizacionales.
La construcción estratégica como una hibridación de política pública y gestión privada:
el caso del Metrobús de la Ciudad de México.
Autor:
José Ramón Espinosa Pérez
Doctor en Estudios Organizacionales por la
Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Iztapalapa.
Mesa de Trabajo propuesta:
Políticas Públicas: enfoques organizacionales.
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1. Introducción
La emergencia de diferentes modelos y formas de organización con esquemas de
participación pública y privada, se ha convertido en un ámbito de creciente interés para el
análisis de las políticas públicas. La gestión en estas organizaciones público-privadas tiene un
componente muy pertinente para el desarrollo delos estudios organizacionales: el diseño
estratégico que le precede, así como su contrastación o verificación con la implementación
derivada de tal gestión, ya que estos dos elementos definen pautas peculiares, novedosas por
su naturaleza en la configuración estratégica.
Sobre estas consideraciones, el objetivo general de la investigación expuesta en este
documento es contribuir a aportar explicaciones sobre el proceso de construcción de
estrategias una organización dedicada a la provisión del servicio de transporte (o movilidad )
de pasajeros en la Ciudad de México, conocida como Metrobús, a partir del análisis de las
relaciones entre organizaciones que configuran y dan sentido a tal proceso. En tal sentido,
será expuesto tanto el Marco Teórico propuesto para enfocar el problema de investigación,
como la metodología empleada y los hallazgos derivados del análisis del Estudio del caso del
Metrobús. Todo esto, centrado en el proceso investigativo que derivó a la Tesis Doctoral
denominada El Proceso de Construcción de Estrategias en el Metrobús, como organización
híbrida.
2. Aprehensión del concepto de estrategia, su construcción histórica y disciplinaria, y su
adecuación al estudio de las organizaciones
Un primer encuadre del concepto de estrategia, reconoce la importancia de rastrear sus raíces
históricas y establecer su evolución, para posteriormente aproximarse a una conceptualización
pertinente al terreno organizacional en general, y en particular al tipo de organización
analizada. Bajo estas premisas de forma y contenido, se concibe a la estrategia como causa y
consecuencia de interacciones complejas y dinámicas, que buscan una racionalización para
modificar la realidad. Reconociendo las limitaciones que presenta cualquier análisis
estratégico por dejar de lado ciertas dimensiones y hacer un énfasis mayor en otras; sin
embargo, se avanzó en proponer un enfoque reflexivo que tomara en consideración tanto el
problema del cambio estratégico como de la secuencia temporal de las correspondientes
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implementaciones.1 Ello, tanto a nivel macro (histórico), como micro (organizacional). Los
principales ejes de reflexión que se derivaron de este encuadre fueron:
- La complejidad creciente que se verificó en el desarrollo de las civilizaciones antiguas,
especialmente la de los pueblos helénicos, impuso la necesidad de delegar la función
bélica de los gobernantes en especialistas, llamados estrategas o estrategos. Si bien en
estas sociedades premodernas no se distingue aún un nivel de diferenciación de
funciones y roles para hablar de sistemas sociales autónomos o autorreferenciados,
existen sin embargo aspectos que los primeros diseñadores de la estrategia tuvieron
que tomar en cuenta para alcanzar sus objetivos, como las interacciones e influencias
entre los aspectos organizativos (sostenidos en las relaciones entre recursos y
ambiente) y los políticos, religiosos, familiares, diplomáticos, ideológicos y
psicológicos.
- La delimitación de las capacidades humanas, reconocida y resuelta en soluciones
como la cooperación a la decisión unipersonal, es un aspecto desarrollado con mayor
amplitud con Nicolás Maquiavelo, quien esboza de manera más cercana al
pensamiento de las sociedades modernas la noción del interés público.
- El tránsito de una organización teocrática a una secular, permite a partir de la Edad
Moderna, la gestación de las condiciones para que el ámbito del concepto de
Estrategia trascienda el contexto del Estado, para instalarse en las organizaciones
emergentes, específicamente en la empresa capitalista, desde donde se proyectará con
una importancia creciente su desarrollo y sus ámbitos de influencia.
- Si anteriormente la noción de estrategia se generaba, dinamizaba y proyectaba a partir
del Estado, la nueva conceptualización de la libertad introducida por los filósofos de la
ilustración, y perfeccionada en los procesos que derivaron en la revolución francesa y
la independencia de los Estados Unidos de Norteamérica, dio paso a que las nuevas
instituciones (organizaciones) fueran, a poyadas en la ideología liberal, los nuevos
centros que generaron, dinamizaron y proyectaron una concepción de estrategia (con
1 Al respecto, Clegg y Hardy (1996: 16) señalan: “cómo las diferentes concepciones no solo proveen
iluminación si no también producen silencios alrededor de ciertos tópicos y temas, particularmente los pertenecientes a los niveles de análisis. Está presente el problema del cambio estratégico y del tiempo, así como la naturaleza no reflexiva de la mayoría de los autores que abordan la estrategia”.
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una gran cantidad de variantes aparentemente opuestas) apoyada en la doctrina del
liberalismo.
- Así, en la sociedad industrial de mediados del siglo XX, las organizaciones (firmas o
empresas) aprehendidas como sistemas, y sus relaciones con otras organizaciones (el
ambiente externo), constituyen el puente que une al anterior concepto de estrategia en
su sentido militar con un sentido managerial, proporcionado por Von Neumann y
Morgenstern en su Teoría de Juegos. La Era de la Dirección (Mintzberg, 1991), es la
expresión del posicionamiento de las empresas, de proporciones gigantescas, inéditas
en la historia de la humanidad, en un liderazgo de carácter mundial, que impone
procesos, tecnologías, formas de organización, de política, de ideología, entre otros.
Este liderazgo incluye también la gestación y desarrollo de conceptos como la
Planeación y la Administración Estratégica.
- Respecto a la Administración Estratégica, resultado de la evolución del concepto de
estrategia desde la empresa, las variables psicológico-sociológico-políticas,
transversales al sistema organizativo y a su entorno. Implican la adopción de nuevos
direccionamientos estratégicos a partir de interacciones directas con el medio, que
permiten identificar oportunidades. Estas interacciones son necesarias porque las
dinámicas que generan vuelven contraintuitivas las experiencias y las intuiciones que
se suponen controladas y útiles en la planeación estratégica (Caldas, M. y Wood Jr.,
1999: 246).
- Paradójicamente, la centralidad de la empresa que pretende ser desplazada con este
enfoque integrador del aspecto social, terminó consolidándose entre otras razones
debido a la situación de crisis y reconfiguración del llamado Estado de Bienestar.
- Más allá de la naturaleza prescriptiva y descriptiva del énfasis que hacen las primeras
escuelas del pensamiento estratégico enumeradas por Mintzberg, Ahlstrand y Lampel
(2007), resulta útil para tratar el problema de investigación retomar a las escuelas del
aprendizaje, del poder, de la cultura y del ambiente, que respectivamente se centran en
el proceso emergente, el proceso de negociación el proceso colectivo y el proceso
reactivo, todos los cuales tienen una naturaleza interactiva, centrada en la
conformación estratégica en referencia a grupos. Tal referencia contribuye a
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operacionalizar a las relaciones interorganizacionales y a la estrategia como ejes de
análisis.
- La estrategia, en tanto forma de pensamiento, en tanto visión de la realidad que se
desea construir, entiende que las expectativas de los actores se expresan en proyectos
de inserción en las estructuras de poder (Arellano, 1997: 12). Existe entonces una
direccionalidad y también una intencionalidad en el complejo proceso de construcción
de la realidad social. La estrategia, al adquirir materialidad como decisión, se
transforma en un potenciador efectivo de la dirección objetivamente posible.
Con estos elementos es plausible reconocer que en la organización que sirvió como Caso de
Estudio, hay procesos de elección encaminados a la ejecución de acciones complejas,
colectivas, que se pretende aprehender a partir de sus modificaciones referidas a las
expectativas de los actores implicados en la formulación de las estrategias. Más que hablar de
representar la realidad se pretende dar una explicación de una parte de ella, para lo cual la
noción de estrategia se enmarcó en las propuestas teóricas anteriormente descritas, por su
capacidad para dar una explicación consistente de las interacciones basadas en los diferentes
tipos de expectativas, de la organización o la red de organizaciones que interactúan con la
organización que aquí se conceptualiza como Híbrida.
2.1 La toma de decisiones y la estrategia.
Un aspecto central en la configuración estratégica es el proceso que conduce a la toma de
decisiones, de la cual se consideraron diversos tópicos a ser tomados en cuenta, siguiendo a
March (1994): la racionalidad limitada, identidad, oportunidad, historia, grupos, preferencias
e identidades inconsistentes y la ambigüedad en las preferencias. Además de esto, para tener
una mejor aproximación a los detalles particulares de las decisiones estratégicas, fueron
planteadas las siguientes preguntas de investigación, referentes a si las decisiones estratégicas:
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- ¿Están basadas en su carácter alternativo o en las reglas? Es decir, si siguen una lógica
de la consecuencia o bien de ser oportunas, y por tanto si se centran en una mayor
formalización o en la actuación contingente.
- ¿Se mueven en la claridad y la consistencia o en la ambigüedad y la inconsistencia?
- ¿Forman parte de una actividad instrumental o interpretativa? Esto es si resuelven
problemas o si dan un significado tanto a nivel individual como social.
- ¿Expresan las intenciones, intereses e identidades de actores independientes o
expresan las propiedades sistémicas de una ecología de la interacción?
Como un elemento transversal a estas preguntas, está la consideración de la racionalidad
limitada, traducida en las limitaciones de información y de las capacidades para su manejo. Al
respecto, Cabrero (1999: 11) indica que independientemente de la complejidad de las
interacciones, lo cual incluye el carácter más o menos democrático que puede revestir el
proceso de la toma de decisiones, está el criterio del decisor que va a definir, en última
instancia, quien va a orientar la acción y la política pública. Este decisor son las instancias de
gobierno (de la organización) en sus distintos niveles. Al respecto, ¿es factible establecer
elementos para dilucidar una naturaleza de los elementos que estructuran a dicho criterio?
Conviene avanzar en dicho sentido, sin ignorar planteamientos como el de Bédard (2001), en
el sentido de que la estrategia no puede circunscribirse a la consideración de la organización
como un ente reificado, capaz en todas las situaciones de subsumir a sus miembros y a ciertos
elementos que interactúan con ella, para lograr sus propósitos u objetivos. Así, esta autora
manifiesta una relación dinámica entre planificación y estrategia, en la cual la planificación
debe ser incluyente e ir más allá de los planes estratégicos abstractos enfocados a la
rentabilidad financiera. En los niveles analíticos de la protección y de la seguridad la
estrategia actúa como factor que proporciona coherencia a los fines en la organización. Estas
consideraciones acotan el campo de acción de las decisiones, en el sentido de los alcances de
su racionalidad enfocada a la eficiencia o a la funcionalidad de la organización, como se verá
con más detalle en la descripción de los hallazgos de la investigación.
2.2 Las relaciones interorganizacionales y la estrategia
Conceptualmente, es preciso presuponer que un arreglo estructural específico incide sobre el
comportamiento de las organizaciones y sus miembros. En el Metrobús, dicha estructura
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puede analizarse en dos planos: El de las relaciones al interior de las organizaciones que lo
conforman, y el de las relaciones de este sistema con el ambiente o entorno externo.
Tal estructura, punto de partida del análisis sobre el proceso de construcción de estrategias,
implica no solamente relaciones jerárquicas y asignación de funciones, sino un abordaje a
partir de los procesos que pueden transformar significativamente la toma de decisiones,
enmarcadas también por otros aspectos como el entorno. Las fuerzas del entorno, más que los
requerimientos técnicos, pueden ser el factor clave en el número y la variedad de las
organizaciones existentes así como en la emergencia y estabilidad de los acuerdos entre
organizaciones. Las relaciones interorganizacionales se mueven en un continuo entre la
competencia y la cooperación en un sector o entre varios sectores organizativos. Las
interacciones, que son el canal de gestión de los conflictos y de la convergencia, tienen la
capacidad de modificar las metas de la organización, así como también de redefinir las
estrategias.
El proceso de formulación de la estrategia determina la manera en la cual la organización
reconoce y responde a su ambiente (Schneider: 1989). La relación entre estrategia y entorno
tiene expresiones específicas en el diseño organizacional, mismo que ha sido abordado por
muchos autores. Después del texto paradigmático de Lawrence y Lorsh Organización y
Ambiente (1975), un análisis interesante propuesto por Claver, Pertusa y Molina (2004)
delinea pautas específicas en las que el entorno acota el horizonte de posibilidades
estratégicas y estructurales, a las cuales estos autores llaman, retomando a los autores de esta
corriente del pensamiento organizacional, “factores de contingencia” (Claver et. Al., 2004:
202) pero se mantienen en este antagonismo. Estos autores mencionan también la emergencia
de investigaciones que muestran evidencia empírica sobre la ausencia de implicación entre el
entorno de la empresa y su estructura, y sugieren que tal implicación viene a darse de acuerdo
con el diseño estratégico que se implemente en la organización, sin al parecer adherirse a esta
postura, (Op.Cit.: 206). Para salir de esta alternativa, el análisis del entorno tendría que incluir
las relaciones con los distintos niveles de la organización y las posibilidades de una
retroalimentación o de influencia mutua más que de una relación causal.
En todo caso, de los debates citados se puede inferir que las organizaciones son construidas y
se conectan con entornos sociales más amplios. Esta afirmación da cierta luz sobre la idea de
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que el entorno que rodea a la organización es un elemento importante entre los factores que
generan y mantienen a la estructura organizacional.
2.3 La estrategia en una organización “híbrida”
Se define como híbrido a todo aquello que es producto de elementos de distinta naturaleza. En
cuanto a organizaciones, podría recurrirse metodológicamente a una esquematización o
tipificación “ideal” (en términos de Weber2) que permita comprender la pertinencia de
denominar como “híbrida” a una organización que aglomera y funcionaliza distintos orígenes
y objetivos de sus actores componentes, recontextualizándolos en un proceso dinámico. En
este sentido, en un extremo conceptual, un tipo ideal sería la organización concebida para la
búsqueda de atención a una necesidad social y al beneficio común, comandada por el Estado a
través de alguno de sus niveles de gobierno. En el otro extremo, estaría la organización o
empresa privada concebida para maximizar beneficios económicos y cuyos beneficios
sociales estarían supeditados a la rentabilidad privada. Una organización híbrida sería en este
sentido la que combinara ambos extremos funcionalizándolos para posicionarse de acuerdo a
una estrategia (o varias) en convergencia.
Desde otro enfoque, que intenta construir el carácter híbrido de una organización a partir de la
interacción de diversos sistemas de creencias que vuelven dinámicas las conductas formales e
informales, habría que plantearse primeramente que estas dimensiones, generadoras de
decisiones estratégicas, tienen una dinámica que en buena medida está influida por el devenir
histórico de ciertos fenómenos incidentes en las formas de pensar las probables estrategias a
formular e implementar. Así, en un contexto latinoamericano, en el cual conviven tradición,
modernidad y posmodernidad, García Canclini advierte desde hace más de dos décadas
(1989) sobre procesos de fragmentación originados en las disparidades de acceso a
determinados recursos tecnológicos, pero también en la confrontación de intereses, formas de
ver el mundo, de acceder a la riqueza y de interpretar y ajustarse a los cambios en el entorno.
Pero tal fragmentación, que entre otros efectos no deseados organizacionalmente, aumenta la
brecha entre organizaciones competitivas, modernas, de clase mundial, y la inmensa mayoría
de organizaciones que colindan con los terrenos de la informalidad, la legalidad y la
2 En referencia a los Tipos Ideales de dominación que utilizó Max Weber en su propuesta de categorización
sociológica de conceptos como la dominación o la autoridad a lo largo de su obra.
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sobrevivencia, también genera nuevas conexiones, nuevas redes, nuevas interacciones que se
traducen en híbridos, es decir nuevos sistemas organizacionales en donde las organizaciones
interactuantes mezclan la modernidad operativa, tecnológica, organizacional y gestiva con la
tradición imperante en las formas de proveer servicios al usuario por parte del personal. En
tal sentido, hay que destacar que las nuevas organizaciones tienen sus raíces en prácticas de
gestión hasta cierto grado informal, por el hecho de conformarse inicialmente como
asociaciones ciudadanas, evitando así cumplir con esquemas de seguridad social para los
empleados, así como el pago de impuestos y muchas de las exigencias de calidad en la
provisión del servicio, pero de manera un tanto forzada estas organizaciones realizaron la
transición a conformarse como sociedades anónimas, como es el caso de las empresas que
operan los autobuses del Metrobús.
En síntesis, el carácter híbrido de la organización que sirve como caso de estudio, estaría dado
por los elementos de modernidad y vanguardia tecnológica proporcionados por la inversión
gubernamental de un lado, y por los elementos tradicionales de atención al público, de
concepción de lo público, de asimilación de los dispositivos tecnológicos modernos y, en
síntesis, los valores tradicionales implicados en el desempeño y en las estrategias de los
concesionarios otrora asociados civilmente, y hoy conformados como sociedades anónimas,
es decir, como empresarios.
Es pertinente para el análisis de la organización híbrida, como base teórica, entenderla
enfocada desde las nuevas corrientes de pensamiento de la administración pública, las
relacionadas a la gerencia pública. Esto, en el sentido principal de que ésta gerencia pública
está más explícitamente orientada a la estrategia que las anteriores formas de administración
pública enfocadas en el proceso burocrático. Esta orientación más explícita no indica que en
los enfoques anteriores la gestión de las organizaciones de transporte se haya limitado a la
administración burocrática, sino que la estrategia se ha hecho visible en su carácter explícito
al tener la tarea de difundir y legitimar la búsqueda de rentabilidad económica.
La gerencia pública, como tendencia en el estudio de la administración pública, fue novedosa
en sus planteamientos aparecidos hace ya unos 20 años, porque desplazó su objeto de estudio,
de las instituciones gubernamentales a las organizaciones públicas, al considerar que aquellas
habían quedado rebasadas por una realidad social que habría hecho que tanto las
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organizaciones gubernamentales, como las privadas y las sociales, hayan pasado en un sentido
amplio a ser organizaciones públicas. (Ramírez Zozaya, en Bozeman, 1998). Aquí lo
importante es definir el criterio de lo público. Bozeman utiliza, para la definición de
organizaciones híbridas, el referente de las Organizaciones No Gubernamentales,
Cuasigubernamentales, o Cuasipúblicas, que Ramírez Zozaya describe, citando a Hood, como
“organizaciones camaleón”, porque “son capaces de aparecer en una variedad de formas
distintas, dependiendo del marco de referencia constitucional o conceptual que sea utilizado
por el analista”. (Op.Cit.:8).
Entre la noción preeminentemente política de la organización, que la conceptualiza como un
instrumento de poder, y la noción preeminentemente económica que la visualiza orientada
hacia los objetivos de rentabilidad, se encuentra el análisis de Barry Bozeman (1998). Este
autor utiliza el concepto de “organizaciones públicas” proponiendo una reflexión crítica sobre
el mismo, a partir del recurso a la administración pública, y específicamente a la corriente de
la gerencia pública. Definir tal corriente implica caracterizarla como orientada más a la
estrategia que al proceso, lo cual se traduce en un enfoque más interorganizacional que
intraorganizacional. Ya sea que se trate de organizaciones gubernamentales, privadas o
sociales, este enfoque permitiría caracterizarlas a todas como públicas en mayor o menor
medida. Se trata de responder a una serie de transformaciones no sólo en la sociedad, sino en
los diversos modos de abordar su estudio (la economía, la política, la cultura, la ecología,
etc.).
Así una característica definitoria de los tipos de estrategia, para ser identificada en una
organización híbrida, sería el traslape de competencias desde el punto de vista de la relación
con el entorno social. Pero este traslape tiene que entenderse en el contexto de un proceso de
continua redefinición de la noción de lo público, sin entrar en el debate propio de la disciplina
de la administración pública, de si estamos o no, y en qué medida, en la transición de la
“administración pública” a la “gerencia pública”. En todo caso, siguiendo a Bozeman
(1998:14) el enfoque de la gerencia pública permite incorporar a la teoría de la organización,
la variable política que está inevitablemente inmersa en el tipo de organización público-
privada que se define aquí como híbrida.
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En todo caso, lo público como elemento facilitador de la hibridación, sigue siendo objeto de
debate para su conceptualización. Sin embargo, puede utilizarse un piso mínimo de
caracterización, en función de una definición sobre los aspectos de la gestión (pública, privada
o social) que en el ámbito legal, normativo y ciudadano reúnan en sus procesos y estructuras
objetivos de carácter público (Bozeman, Op.Cit.:10). Esto va más allá de la disputa sobre a
quién le corresponde alcanzar los objetivos públicos, pues ésta es una parte necesaria, pero no
suficiente para conformar el carácter híbrido de la organización, en un sentido basado en la
propuesta de Bozeman, pero más complejo en tanto que no se detiene en el carácter de los
objetivos públicos asociados al proceso de construcción de estrategias, sino que explora,
delimita y caracteriza los objetivos de política y de rentabilidad económica, cuyo peso e
importancia ha sido determinante en el proceso de construcción de estrategias en el Metrobús.
Es aquí donde el Metrobús reúne esas condiciones mínimas para ser considerado una
organización híbrida. Su Misión lleva implícito un contenido de alcance público y social,
cuando manifiesta que dicho organismo está encargado de “planear, administrar y controlar el
Sistema de Corredores de Transporte Público de Pasajeros del Distrito Federal”. Esto, en tanto
que el transporte público es un servicio público, que el Estado puede otorgar directamente,
concesionarlo a terceros o, como es el caso de estudio desarrollado aquí, asociar una
organización pública a varias organizaciones privadas.
Esta asociación se describe en el sitio web del Metrobús de la siguiente manera:
“El Sistema Metrobús está conformado por empresas que brindan el servicio de transporte y
empresas de recaudo, así como un organismo público descentralizado (Metrobús) encargado
de administrar, planear y controlar el sistema de corredores de transporte”.
En tal sentido, se trata de un método inédito e innovador de conformación organizacional, que
aquí con propósitos teórico-analíticos se ha denominado organización híbrida. Las
implicaciones de tal tipo de organización en la construcción de pautas estratégicas específicas,
propias y diferenciables de los otros tipos de organizaciones dedicadas al transporte, requieren
ser analizadas en función de que la naturaleza y los objetivos de las organizaciones
participantes son diferentes. Un organismo público tiene objetivos sociales y políticos como
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prioridad en momentos claves de la gestión, que afectan a las prioridades económicas de las
organizaciones privadas que supervisa, en el caso de esta organización híbrida.
3. Metodología empleada en la investigación
El objeto de estudio está centrado en el proceso de construcción estratégica en el Organismo
Público descentralizado del Gobierno del Distrito Federal de la Ciudad de México,
denominado Metrobús. Para su aprehensión, se delimitó el hecho social y organizacional
derivado de la dinámica teórico-empírica que genera y diversos tipos de estrategias,
interactuando en un complejo ámbito interno y externo con otras organizaciones, con
usuarios, y con ciudadanos. Su relevancia está dada por la peculiaridad de su composición
organizacional, traducida en un modo de gestión distinto al de cualquier otra modalidad de
transporte en la Zona Metropolitana del Valle de México. El propósito es avanzar en la
explicación de fenómenos emergentes a partir de un constante proceso de construcción –
deconstrucción por medio de las estrategias, generadas en las interacciones entre redes de
actores que están en constante movimiento y reconfiguración.
En tal contexto, la pregunta central de investigación: ¿cómo se construyen y deconstruyen las
estrategias de los actores implicados en el funcionamiento del Metrobús, sobre la base de sus
interacciones y de las influencias del ambiente externo? se abordó desde una perspectiva
teórico-histórica, metodológica y de la praxis y, finalmente, con la integración de todos estos
elementos en los hallazgos, conclusiones y consideraciones finales. Todo ello, con el
propósito de contrastar la Hipótesis, referida a la existencia de una tensión dinámica entre un
grupo de organizaciones con cuyo interés prioritario es el económico, y otro grupo cuyo
interés prioritario es el político y social; pero la dialéctica de las interacciones entre ambos
grupos se resuelve cuando el interés económico se presenta en última instancia como la
principal base de justificación y de factibilidad de las prioridades políticas y sociales,
condicionando así los lineamientos operativos del Metrobús. Esta tensión se aprehende en dos
vertientes, una como las relaciones que mantiene el citado organismo, en su función de
supervisor de empresas operadoras, públicas y privadas, de transporte de pasajeros; la otra,
como integrante de las organizaciones del Gobierno del Distrito Federal que interactúan y
gestionan sus funciones alineadas a estrategias gubernamentales.
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Las preguntas derivadas de la anterior pregunta central, y las correspondientes sub-hipótesis
son:
I: ¿Qué puede definir como relevante el proceso de conformación estratégica en el Metrobús?
Subhipótesis: El Metrobús está en un constante proceso de elaboración y revisión de
estrategias, debido a la interacción entre organizaciones con intereses y naturalezas diferentes
en razón de su constitución pública o privada, así como de sus peculiares necesidades e
intereses, no necesariamente convergentes
II: ¿Qué papel tienen las interacciones entre las organizaciones que constituyen al Metrobús,
en su configuración estratégica? Subhipótesis: Las interacciones en la relación del Metrobús
con otras organizaciones y sujetos, les proveen a todos los actores significados que se
asimilan y expresan como conductas formales e informales, que expresan valores, intereses y
estereotipos para configurar nuevas estrategias o reforzar a las ya existentes.
III: ¿Cuáles son las capacidades de incidencia de los usuarios del Metrobús en su
configuración estratégica? Subhipótesis: Los usuarios desarrollan interacciones con el
Metrobús, más allá de la cotidianidad de utilizar el servicio que este provee, buscando que
dicho servicio atienda aspectos como la sustentabilidad y la inclusión social. ¿De qué forma y
con qué peculiaridades y mediaciones organizacionales se presenta esta interacción?
Este encuadre del hecho organizacional permite también contextualizar la tensión entre
estructuras de comportamiento basadas en normas formales e informales, y las decisiones que
se consolidan o modifican con el paso del tiempo. Otro elemento clave del encuadre
metodológico del objeto de estudio es la apropiación en el contexto local de las experiencias
internacionales de implementación de los modelos BRT, en ámbitos que comparten puntos de
convergencia con el de la Ciudad de México y su Zona Metropolitana, pero que también
muestran características irreplicables o intransferibles al contexto del Metrobús.
En síntesis, la secuencia lógica de la estrategia metodológica es la siguiente:
- Confrontación de diversos enfoques teóricos del concepto de estrategia, haciendo
también un repaso histórico de sus aplicaciones, para construir un concepto pertinente
en el campo del estudio de la organización.
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- Abordaje del Estudio de Caso, a través de la caracterización de los aspectos más
relevantes de la tensión entre expectativas, valores (expresados como conductas
formales e informales), intereses y decisiones tomadas por los principales actores de
las organizaciones que dan funcionamiento al Metrobús.
- Uso de herramientas metodológicas de carácter predominantemente cualitativo, con el
fin de aprehender la dimensión intersubjetiva plasmada en las diferentes visiones de
los actores principales que representan a las diferentes organizaciones que componen
al Metrobús. Ello significa aceptar que el problema de investigación es dinámico, se
encuentra en construcción aunque aquí se haya delimitado para hacer factible su
abordaje, y tener una mejor comprensión sobre cómo se lleva a cabo el proceso de
construcción estratégica en una organización híbrida.
La metodología cualitativa es la manera más pertinente de abordar un problema analítico que
contiene una importante dimensión de intersubjetividad, plasmada en las diferentes visiones
de los actores principales que representan a las diferentes organizaciones que componen al
Metrobús. Ello significa aceptar que el problema de investigación es dinámico, se encuentra
en construcción aunque aquí se haya delimitado para hacer factible su abordaje. Es por esto
que la metodología especificada en los apartados anteriores ayuda a entender cómo se lleva a
cabo el proceso de construcción estratégica. Los entrevistados bajo la modalidad de entrevista
semiestructurada, que representan tanto a la experiencia organizacional internacional como a
la experiencia nacional, están involucrados con el proceso de conformación de estrategias y su
acción, como facilitadores de informaciones para la toma de decisiones, la interpretación y
adaptación de la normatividad, las pautas específicas de interacción, incluyendo la integración
de pautas formales e informales de comportamientos enfocados a la configuración estratégica,
las relaciones con el entorno y otros aspectos derivados, que convergen en poner a prueba la
hipótesis de trabajo. Las entrevistas semiestructuradas permiten enriquecer el Estudio de Caso
recolectando datos cualitativos que complementan la información recabada en las fuentes
secundarias. Este tipo de entrevista es pertinente en la medida en la que permite a la
investigación descubrir pautas de actuación relacionadas con el diseño estratégico en el
tiempo. Al respecto, cabe señalar que aquí pasa a segundo término una evaluación de la
objetividad de las declaraciones formuladas por los entrevistados, o su fidelidad a los datos
duros que poseen y difunden las organizaciones, mismos que en ocasiones se contrapuntean.
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El orden de exposición en la Tesis Doctoral, de la investigación realizada, se plasma en el
siguiente cuadro:
Cuadro No. 1. Secuencia metodológica de presentación de la investigación sobre el
proceso de construcción estratégica en el Metrobús de la Ciudad de México.
Fuente: Elaboración propia.
El siguiente diagrama, permite enlazar el hilo conductor de la investigación con las variables
teóricas contrastadas en la Organización caso de estudio:
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Diagrama No. 1. Variables teóricas y su ubicación analítica en la estructura de la
investigación sobre el proceso de construcción estratégica en el Metrobús de la Ciudad
de México.
Fuente: Elaboración propia.
4. Estudio de Caso.
4.1 El contexto internacional.
El contexto organizacional que propicia la emergencia de modelos innovadores de transporte
urbano de pasajeros en América Latina, se consideró el más apropiado para aprehender en un
contexto macro las relaciones entre el Estado, la iniciativa privada y las asociaciones civiles
en la gestión de modalidades emergentes de transporte urbano de pasajeros, así como sus
capacidades y orientaciones para el Caso de la Ciudad de México.
Capítulo I
Capítulo II
Abordaje
metodológico de
la estrategia
Capítulos IV, V y VI
Capítulos IV, V y VI
Capítulo VI
Capítulo VI
Capítulo III
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Siguiendo a Octavio Ianni, la globalización “… Sugiere una transformación cuantitativa y
cualitativa del capitalismo, más allá de todas las fronteras y subsumiendo formal o realmente
todas las otras formas de organización social y técnica del trabajo, de la producción y de la
reproducción ampliada del capital”. (Ianni,1998: 6) Pero tal transformación implica un
impacto más amplio que contempla, a través de la homogeneización de los mercados y una
división internacional del trabajo acorde con la liberalización y desregulación económica, una
mundialización de los procesos de producción, de los mercados, de los productos y de los
patrones de consumo que definen a los consumidores en cuanto a su cultura, sus formas y
estilo de vida, e incluso su forma de pensar. Al respecto, podríamos identificar una tendencia
conocida como isomorfismo organizacional observado en modelos de empresas trasnacionales
que trasladan sus modelos organizativos y de gestión casi sin modificaciones a cada una de
sus filiales en el contexto nacional. En cuanto a las organizaciones dedicadas al transporte de
pasajeros, puede apreciarse como el isomorfismo se instala en la medida en que un modelo
aplicado exitosamente, desde el punto de vista de la eficiencia económica y el consenso
político, ha encontrado réplicas en muchas más latitudes a nivel mundial, como es el caso de
las organizaciones que gestionan el sistema Bus Rapid Transit. Para que las estrategias de
gestión se materialicen en tales organizaciones es conveniente pensar en una estandarización
ideológica que permite justificar su existencia en función de la búsqueda de un objetivo de
eficiencia, sustentado a su vez en una convergencia de valores por parte de oferentes del
servicio de transporte de pasajeros y los usuarios. Éstos últimos asumen el papel de
consumidores, con expectativas sobre la calidad del servicio que reciben.
La adopción de tecnologías apropiadas para la atención de la demanda no es un simple asunto
de elección, sino que también implica la armonización de capacidades e intereses de los
diversos actores organizacionales. En tal sentido, puede inferirse que la tecnología y el
cambio técnico no siempre están disponibles ni son útiles para todas las organizaciones. Las
estructuras organizacionales, las posibilidades de interacción interorganizacional y la
interacción con el ambiente condicionan la creatividad enfocada al desarrollo de nuevas
tecnologías. Al respecto, Coriat y Weinstein (2002) proponen ver los procesos de innovación
dentro de la firma como el cruce entre dos dimensiones clave: 1) Las condiciones de una
“coordinación cognitiva”, es decir las circunstancias en las cuales se construye la capacidad
colectiva para producir e innovar, y 2) Las condiciones de una “coordinación política”, vista
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como la capacidad de materializar la compatibilidad de intereses y la administración de
conflictos, a través de combinaciones particulares de incentivos y autoridad.
Bajo esta perspectiva, entra también en consideración el análisis de lo que podría llamarse una
firma “líder” o “representativa”, que en ciertas condiciones puede ser referente de ciertos
procesos de innovación tecnológica susceptibles de aplicarse en otros contextos. Este es el
caso de los ómnibus denominados “padrón”, posteriormente sustituidos por autobuses
articulados y luego biarticulados, que fueron ideados e implementados en Curitiba y cuyo
impacto a nivel latinoamericano y mundial no implicó necesariamente la réplica íntegra de su
gestión desde el punto de vista organizacional. Esto, en función de que la estrategia declarada
para dar origen al sistema de autobuses articulados conocido como Rede Integrada de
Transporte de Curitiba, consistió en una primera etapa, en priorizar el transporte público
respecto al transporte particular, en la década de los setenta del siglo pasado; pero la eficacia
con que se ejecutó tal estrategia, el tiempo de aplicación, los recursos tecnológicos, materiales
y organizativos, la normatividad de la época y la relación con el entorno, constituyeron un
contexto único e irrepetible. En todo caso, este modelo sirvió como referente a la experiencia
colombiana del sistema BRT denominado Transmilenio. Este proyecto fue impulsado en
relación e interdependencia con una amplia gama de medidas de política pública, que
incluyeron la elevación del impuesto a la gasolina. Así, varios automovilistas dejaron sus
coches para ocupar esta modalidad de transporte, aunque esto no fue suficiente, porque otras
acciones complementarias, como el desarrollo de inversiones en las terminales, no fueron
ejecutadas. Este es un tema no sólo de sustentabilidad urbana, sino de equidad. (Custodio,
2008). En Bogotá se presentó un proceso muy delicado de reestructuración de las rutas
existentes previamente a la entrada del Transmilenio. Los transportistas recibieron impactos
diferenciados en la medida en que algunos sólo fueron reubicados en las rutas que operaban,
pero otros tuvieron que desaparecer esas rutas para integrarlas a los nuevos corredores de
transporte. (Concha, 2010).3 En cualquier caso, el nuevo modo de transporte incluyó tanto
contratos de concesión para la operación de los corredores troncales, como contratos de
alimentación, para integrar a las rutas bajo un esquema que les paga, no por kilómetro
recorrido como es el caso de las concesiones, sino por cada pasajero transportado. La
3 Este proceso fue narrado en entrevista por la Ing. Juanita Concha, del Área de Planeación de Transmilenio, 11
de octubre de 2010.
19
integración operacional es un aspecto muy importante, en el cual se ha avanzado mucho en el
Transmilenio para garantizar certeza en horarios y frecuencia de paso de las unidades. “Tanto
nosotros como el privado nos volvemos empresas técnicas, que planeamos el transporte
privado y ellos funcionan con un centro de control”.4
Una diferencia básica entre el proceso estratégico en el Transmilenio, y el correspondiente al
Metrobús, está en las mediaciones legales y en las variaciones de la infraestructura existente
para el diseño y aplicación de nuevas estrategias enfocadas a la movilidad sustentable. Las
negociaciones resultantes han sido tensas entre los actores principales: los transportistas y el
gobierno; pero éste ejemplo por sí solo no explica la complejidad de un proceso que le ha
permitido al gobierno, tras una serie de sucesos que momentáneamente han comprometido de
manera muy seria la movilidad en la ciudad de Bogotá, valerse de un marco legal y del
reforzamiento de la capacidad real para aplicarlo. En el Metrobús, la marcha de los autobuses
se ve frecuentemente interrumpida por manifestaciones de grupos sociales de diversa índole,
situación que se ha procurado revertir con mayor firmeza en el Transmilenio, el cual se
describe y promociona en el extranjero resaltando que permite “no verse afectado en su paso
ante situaciones como las huelgas”5.
El caso de la Ciudad de Medellín, con su sistema denominado Metroplús, fue tomado como
un referente de contraste que permitió diferenciar metodológica y operativamente los
horizontes de eficiencia de los sistemas BRT cuando se aplican en ciudades con diferencias
considerables en infraestructura, estructura demográfica y contexto sociopolítico. Medellín,
una metrópoli de tamaño medio concibió al Metroplús como una sociedad por acciones, un
híbrido de empresas públicas6, entre las cuales el ente mayoritario es la Alcaldía de Medellín,
participando otras alcaldías y el Metro de Medellín. Fue parte de la concepción de créditos
que la Nación colombiana gestionó con el Banco Mundial para la mejora de la infraestructura
de ciudades amigables, la cual incluía la introducción de modalidades BRT que en el caso de
Medellín, al ser la única ciudad colombiana con un Metro como sistema articulador de todo el
4 Cita textual de lo que al respecto declaró la entrevistada.
5 Declaración del ingeniero Andrés Hernández, invitado a Asunción, Paraguay en el contexto de la revisión de
los alcances de la posible implementación de la modalidad BRT, denominada también Metrobús, en ésta capital.
Tomada de la nota: “Experto destaca lo positivo del Metrobús”, en Diario Última Hora, 11-09-12. Consultado
en: http://www.ultimahora.com/notas/559632--EXPERTO-DESTACA-LO-POSITIVO-DEL-METROBUS 6 Concepto utilizado por la Gerente General de Metroplús, Claudia Wilches, en entrevista realizada el 11 de
septiembre de 2010.
20
Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburrá, incorporaría al Metroplús como parte
de la articulación de tal sistema. Se trata de un proceso sumamente largo, que ha llevado
varios años y aún no concluye, pues contempla un ambicioso plan de infraestructura a
terminarse en 2014, y su concepción y estudios de factibilidad comenzaron en 2003.7 Es
notorio que un proceso tan largo no es factible de réplica en el contexto de la Ciudad de
México, dadas las presiones políticas, económicas, demográficas, culturales y sociales que
implican su condición metropolitana y de capital del país.
La aplicación de los modelos organizativos implementados en Sudamérica ha devenido en
otras metrópolis latinoamericanas, en la implementación de un sistema que en términos
operativos tiene muchas características que lo asemejan a casi una réplica del Transmilenio de
Bogotá, pero al analizar el modelo de gestión se aprecia que hay diferencias en cuanto al
marco legal, su correlato político, y sus implicaciones en la forma de organización. En este
sentido, el Metrobús en México tiene menos margen de maniobra que en el Transmilenio, en
cuanto a la participación de los actores que proveen el servicio de transporte como sociedades
anónimas.
Los proyectos de cambio en las actuales modalidades de transporte, basadas en autobuses de
relativamente poca capacidad, comparadas con la modalidad BRT, toman como importante
punto de referencia las experiencias en grandes ciudades como Bogotá, Curitiba o México.
Sin embargo, son varios los puntos a discutir en cuanto a la viabilidad de dichos proyectos. El
problema técnico está siempre presente, aunque detrás de él está un problema organizacional
y político más complejo. Tal es el caso de las ciudades de Asunción, Paraguay, y de
Tegucigalpa, Honduras, por citar dos ejemplos que en la actualidad se vuelven representativos
del juego de diversos actores por obtener espacios en las nuevas organizaciones de transporte.
Por último, el tema de la sustentabilidad ha sido tratado prácticamente en toda Latinoamérica
como prioritario para la implementación de los sistemas BRT, y como parte de la estrategia de
los gobiernos locales, metropolitanos o nacionales, se han resaltado las cualidades de tales
sistemas, por utilizar combustibles de bajas emisiones contaminantes. Incluso el
Metropolitano de Lima opera con unidades movidas en su totalidad por Gas Natural.
7 Datos de la entrevista citada.
21
4.2 El contexto nacional y local
Tanto por razones económicas, como políticas, sociales y culturales, puede explicarse en
cierta medida el hecho de que haya sido primero en la Ciudad de México, como capital de la
República, en donde se generaron diversos tipos de organizaciones que hicieran posible la
satisfacción de la demanda del servicio de transporte público de pasajeros. Miralles-Guasch
(2002) señala como una tendencia global, el surgimiento de los transportes urbanos
paralelamente a las ciudades industriales, cuyo territorio urbano requería de transportes
adecuados para las nuevas condiciones de producción y consumo. En la capital del país, el
transporte colectivo ocupó desde su aparición en el Siglo XIX un lugar importante como
satisfactor de necesidades sociales. El uso de esta modalidad de transporte implicó, en sus
inicios, la reducción significativa de la demanda de otras modalidades de transportación,
como los carros de alquiler, cuyo número se redujo a la tercera parte entre 1829 y 1891
(Navarro, 2004:15) A esto pueden aducir razones de eficiencia tecnológica, así como de
precio.
En el aspecto económico, como base de explicación para posterior crecimiento demográfico,
una razón específica por la que se hace necesario implementar nuevos medios de transporte
está en las proporciones de la concentración de la distribución y del consumo que desde antes
de la conquista española ha tenido la Metrópoli. El carácter de principal centro de comercio
en la época colonial y en los primeros años de vida como capital de la recién establecida
República, trajeron a la Ciudad de México también las primeras innovaciones que en materia
de transporte se generaban a nivel mundial. Así, hizo su incursión el sistema de tranvías en
aquella ciudad que con menos de un millón de habitantes, a principios del siglo XX vivió en
sus calles el tránsito de unidades de transporte que intentaban poner orden al desde entonces
caótico tránsito de pasajeros y de mercancías.
Organizativamente hablando, la complejidad y el dinamismo que han caracterizado a la
Ciudad de México, mediaron fuertemente las posibilidades reales de implantar innovaciones
orientadas no solo a generar competitividad e incrementar la productividad, sino también a
atender una demanda social que crecía a ritmos mayores que el resto de la economía. Las
interacciones de diversos grupos sociales y de fuertes intereses económicos propiciaron en
este entorno, diversos tipos de organizaciones que, por un lado, respondieron en su
22
implantación a la transferencia tecnológica procedente de los Estados Unidos de
Norteamérica; y por otro a la búsqueda de legitimación del régimen mediante el impulso al
crecimiento de una emergente clase media, que optaría más por los medios de transporte
privado, como el automóvil, que por el uso del transporte colectivo.
El Gobierno del Distrito Federal (GDF) tiene a su cargo varias organizaciones, unas que son
dependencias y otras que son empresas que proveen un servicio, en constante interacción,
bien sea horizontal o verticalmente en función del organigrama de la administración pública.
Estas organizaciones crean e implementan estrategias que tienen que corresponderse con el
plan de gobierno del cual dependen, finalmente, los lineamientos generales de su operación.
Por ejemplo, la Secretaría de Medio Ambiente tiene el objetivo central de reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero, en lo cual el funcionamiento y ampliación del
Metrobús constituyen uno de los instrumentos principales para alcanzar dicho objetivo. Cabe
señalar que la política pública en la que se enmarcan las estrategias, se anuncia por los
responsables de implementarla, como transexenal . Al respecto, en entrevista con un miembro
de la Dirección de Planeación, Evaluación y Sistemas del Metrobús8, es posible identificar
ventajas y desventajas de la continuación de la política pública más allá de un sexenio, en
cuanto a los límites y posibilidades de negociación entre los actores de la organización.
El GDF, durante la administración de Andrés Manuel López Obrador, sentó las bases de esta
política pública, con la firma de un acuerdo con The World Resources Institute Center for
Sustainable Transport (WRI). En él, se creó el Centro de Transporte Sustentable (CTS) para
México, como parte de la formalización de un convenio de cooperación encaminado a diseñar
e implementar acciones que formaran parte de un programa de Transporte Sustentable para la
Ciudad de México. Fue el CTS quien desde 2002 planteó un modelo semejante al
Transmilenio de Bogotá, y para tal propósito propuso la operación de corredores de transporte
con carriles confinados en seis vialidades del Distrito Federal. De estos corredores únicamente
Insurgentes se ha convertido en la Línea 1 del Metrobús, y el Eje 3 Oriente se convirtió de
manera parcial en la primera parte de la Línea 5.
La conformación del Organismo Metrobús se materializó a partir de este antecedente, y fue
tomando forma cuando en septiembre de 2004 se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito
8 Realizada como parte de la investigación de campo del autor de esta Tesis.
23
Federal el Aviso por el que se aprueba el establecimiento del sistema de transporte público
denominado “Corredores de Transporte Público de Pasajeros del Distrito Federal”9, y en
marzo del 2005, el Decreto por el que se crea el Organismo Público Descentralizado
“METROBÚS”10
. Aquí vienen contenidas las atribuciones legales y organizativas que
permitieron la posterior configuración de los actores y sus atribuciones, descrita y encuadrada
en una clasificación que se propone en este documento, para facilitar el posterior análisis
estratégico.
Retomando los cuatro tipos de estrategia propuestos por Mintzberg, Ahlstrand y Lampel
(2007), en esta investigación se clasificó los actores que intervienen en la gestión del
Metrobús en 1) Supervisores, 2) Ejecutivos y 3) Observadores de la operación. Esta
clasificación de carácter operativo atiende al criterio lógico de que los actores encargados de
la supervisión diseñan en el plano formal y legal las estrategias (estrategia como patrón), pero
en la parte del diseño estratégico deben estar al pendiente de los argumentos y las acciones
que ejecute el segundo grupo de actores organizacionales (estrategia como estratagema) , así
como de las opiniones vertidas por los actores observadores de la operación, (estrategia como
posicionamiento) para que sus visiones e intereses sean tomados en cuenta en la etapa de la
implementación estratégica (estrategia como perspectiva). En el siguiente diagrama se
muestran las relaciones estructurales de los tipos de actores propuestos.
9 Disponible para consulta en: http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/vigente/2779.htm (Junio de 2013)
10 Disponible para consulta en:
http://www.metrobus.df.gob.mx/transparencia/documentos/art14/I/decretocreacion.pdf (Junio de 2013)
24
Diagrama No. 2.
Fuente: Elaboración propia.
Para una mejor comprensión del proceso de hibridación de política pública y gestión privada,
en la investigación se contempló un apartado dedicado a la evolución histórica del papel de la
empresa pública en la estrategia gubernamental en materia de transporte público de pasajeros.
Al respecto, las consideraciones sobre el ajuste estructural en México, deben contemplar
como un caso atípico la influencia de la variable política en el rubro del transporte urbano de
pasajeros. Esto, porque la configuración organizacional del transporte de pasajeros en la
Ciudad de México pareció inicialmente ir a contracorriente de las tendencias nacionales e
internacionales, con la creación de la empresa estatal denominada Autotransportes Urbanos de
Pasajeros Ruta 100. Se trató de un proceso que, visto dentro del conjunto de ajustes que
tuvieron lugar en la década de 1980 y 1990 siguió pautas propias de desarrollo, que si bien no
lo desligan completamente de las directrices del cambio de estrategia económica, sí lo
supeditaron finalmente a la madurez de éstas.
El desmantelamiento de un régimen proteccionista con las empresas industriales y de
servicios nacionales, no se presentó en el transporte urbano de pasajeros en la Ciudad de
México, como aconteció en la mayoría de las empresas privadas en otros sectores en el resto
del país, quitándoles privilegios fiscales o imponiéndoles otras formas de competencia con el
exterior. En el Distrito Federal, las condiciones particulares de desarrollo de las empresas
25
transportistas determinaron en gran medida la aplicación de otra estrategia: la
“nacionalización” del transporte.
La posterior reinstauración en los años noventa, tras la quiebra de Ruta-100, de un modelo de
competencia basado en el esquema Hombre-Camión, donde no existen derechos laborales,
para los operadores, pues éstos oficialmente eran parte de una asociación civil y no de una
empresa, no fue considerada inicialmente como una desventaja, en tanto se veía compensada
por la posibilidad de un ingreso diario relativamente mayor al obtenido en empleos formales.
Se trata de un tema que trasciende lo económico para instalarse en ámbitos como la
satisfacción en el trabajo y la percepción de una mayor libertad de maniobra, que permitirían
al operador sentirse, en cierto modo, más como microempresario que como empleado. Estas
contradicciones entre la percepción y el funcionamiento real de la gestión en el modelo de
hombre-camión, son soslayadas en el discurso proveniente de los actores supervisores de la
operación de los servicios de transporte público de pasajeros. Se impulsó en el modelo de
organización un esquema privado, pero no se impulsó su modernización ni su inserción en un
marco de competencia, sino la operación de grupos corporativos con relativa autonomía para
proveer el servicio de transporte en condiciones desfavorables para los usuarios. Éstos, como
demanda cautiva, están fragmentados y no pueden contraponer un peso político significativo
para exigir una mejora en la calidad. Esta situación existe a nivel nacional y en el contexto
latinoamericano de ciudades medias y zonas metropolitanas con crecientes problemas de
saturación de vehículos de transporte privado y pocas opciones de movilidad en el transporte
público.
En tales condiciones, el modelo híbrido del Metrobús emerge para intentar ordenar y
modernizar a las organizaciones de transporte bajo un esquema empresarial supervisado por
un organismo público especializado, proveedor de infraestructura. Es notorio que de su éxito
en la capital del país, caracterizada por la enorme complejidad de sus condiciones
económicas, demográficas, espaciales, políticas y sociales, podría desprenderse la factibilidad
de su replicación en otras áreas metropolitanas. Esta proyección a nivel nacional ha jugado
también un papel de importancia estratégica para la continuidad y expansión el Metrobús en
la Ciudad de México.
26
La estrategia general del Metrobús, al ser parte de los organismos del GDF encargados de la
provisión del servicio de transporte público, se vuelve subsidiaria a nivel más general, de la
estrategia de movilidad consistente en “Tener una ciudad donde la movilidad sea cada vez
mejor, mucho más fácil y que permita garantizar en términos competitivos un transporte
público de calidad”.11
Las consecuencias de la aplicación de esta estrategia produjeron
cambios en la población usuaria de los diferentes modos de transporte, o bien, en aquella que
vive o trabaja en las cercanías de los sitios donde se han introducido nuevas modalidades de
transporte. Se alteraron sus rutinas, percepciones, hábitos y modos de convivencia en el
espacio público.
Sin dejar de contemplar las imbricaciones implícitas en la complejidad del análisis de las
relaciones interorganizacionales, el esquema metodológico propuesto aquí para aprehender
los hitos que definieron, delimitan y perfilan las estrategias en el Metrobús como un sistema
organizacional híbrido, parte de una concepción temporal, en relación dialéctica con una
concepción espacial del contexto en que se generan, mantienen y replantean tales estrategias
expresadas como proactivas o reactivas, y de naturaleza predominante, más no
exclusivamente económica, política o social. El siguiente diagrama sintetiza esta propuesta.
Diagrama No. 3. Dimensiones analíticas de aprehensión del proceso de construcción de
estrategias en el Metrobús.
Fuente: Elaboración propia.
11
Esta fue la estrategia declarada como filosofía del Plan Estratégico de Movilidad del Gobierno del Distrito
Federal, expuesto ante el Colegio de Ingenieros de México, publicado en Boletín oficial del GDF el 6 de marzo
de 2011, y consultado en http://www.noticiasdetuciudad.df.gob.mx/?p=10770 el 6 de julio de 2013.
TIPOS DE ESTRATEGIA
FA
SE
S D
E L
A E
ST
RA
TE
GIA
DIM
EN
SIO
NE
S
ES
TR
AT
EG
ICA
S
Temporal
Espacial
Económicas
Políticas
Sociales
Reactivas
Proactivas
Relación
dialéctica
27
La separación analítica de las dimensiones temporal y espacial tiene ofrece una panorámica
del proceso de construcción de estrategias en el Metrobús, a través de un cruce metodológico,
en el que la dimensión temporal, que señala aspectos de planeación y concepción estratégica,
así como de acuerdos y pautas de relación, puede tener dos tipos de variantes. Por un lado,
está la ubicación aquellos procesos inconclusos, que debido a razones de índole política,
económica, institucional, organizacional, técnica u otras de coyuntura, significaron o
significan mantener el orden existente en el sistema organizacional. Pero por otro lado, si éste
sistema se desarrolla hasta el punto de concretar la aparición de nuevos actores y agentes,
como formas de relación organizacional (legal, institucional o informal) con los actores
existentes, entonces se tiene una variante que requiere ser analizada a partir de la dimensión
espacial propuesta.
En cada nueva línea del Metrobús12
, ha habido no sólo una incorporación de nuevos actores,
sino también la puesta en práctica de una serie de aprendizajes adquiridos en las fases
anteriores. Así, las etapas de construcción estratégica en el Metrobús serían:
1. Fase de gestación organizacional del Metrobús. Desde el 2001 hasta la puesta en
operación de la primera línea.
2. Inicio de operaciones. De Junio de 2005 a Diciembre de 2008. Inauguración de la
línea 1. Primeras adaptaciones organizacionales a modelos extranjeros a través del
ensayo y el error (2005-2006), y gestión de la turbulencia organizacional programada
y contingente (2006-2008).
3. Inicio de operaciones de la segunda línea. De Diciembre de 2008 a Febrero de 2011.
Aparición de nuevas problemáticas relacionadas con dificultades operativas en el
nuevo corredor del Metrobús. Nuevas adaptaciones a la estrategia, derivadas de la
emergencia de una gran cantidad de accidentes y la consecuente necesidad del GDF de
implementar estrategias reactivas.
4. Consolidación del funcionamiento del Metrobús como red. Entre Febrero de 2011 y
Abril de 2012. Inauguración de la línea 3. Incorporación de nuevas tecnologías en los
12
Se considera a la ampliación de línea 1 como una etapa aparte, porque se concesionó su operación a una
empresa constituida expresamente para tal efecto: Corredor Insurgentes Rey Cuauhtémoc S.A., siguiendo el
procedimiento de incorporación de los antiguos concesionarios que operaban las rutas que transitaban por donde
pasaría el Metrobús, a una nueva organización.
28
autobuses, así como de mejoras en la infraestructura que permiten el acceso más
eficiente de grupos vulnerables. Aparición de un nuevo actor, proveniente del entorno
organizacional privado para participar mayoritariamente en la provisión del servicio,
lo cual generó grandes fricciones y nuevas configuraciones organizacionales con una
participación menos activa y más renuente por parte de los concesionarios ya
existentes.
5. Flexibilidad operativa de la red del Metrobús. Abril a Diciembre de 2012.
Inauguración de la línea 4, con características técnicas y operativas adaptadas a las
condiciones geográficas del Centro Histórico de la Ciudad de México. Aprendizajes
organizacionales aplicados a contrarrestar el encarecimiento de las negociaciones para
construir la nueva línea y para optimizar los costos y tiempos de construcción de las
líneas siguientes.
6. Etapa actual. A partir de Diciembre de 2012. Nueva administración en la Jefatura de
Gobierno del Distrito Federal. Replanteamiento de la estrategia seguida en el gobierno
anterior. Alcances y limitaciones del nuevo contexto de las políticas de movilidad para
la Ciudad de México.
5 Conclusiones y hallazgos hacia nuevas líneas de investigación.
El supuesto teórico-conceptual de que las esfera pública y privada se encuentran separadas,
ha sido reaprehendido para intentar deducir hasta qué grado ésta tensión de ámbitos se
contradice, pero a la vez se retroalimenta como incentivo a la formulación estratégica en el
Metrobús. El análisis sistemático por etapas de integración de nuevos actores, así como por el
contenido de sus interacciones, sus objetivos y la forma en que los alcanzaron o no, permitió
deducir que el comportamiento estratégico de los actores supervisores de la operación utilizó
el discurso de la rentabilidad económica para ayudar a lograr la cooperación de los actores
ejecutivos, y el consenso de los actores observadores de la operación. Por su parte, los actores
ejecutivos privados, que organizacionalmente se sustentan en criterios de rentabilidad,
dependen fuertemente de su capacidad política para poder tener ventajas económicas que
están condicionadas, a su vez, a la presión social de los usuarios, poco dispuestos a aceptar
aumentos en la tarifa del servicio, en una tradición de subsidios al transporte de pasajeros en
la Ciudad de México, difícil de revertir en un contexto de bajos salarios y necesidades de
29
movilidad por medio de varios modos de transporte diariamente. Las tensiones resultantes
generan una aceptación de la estrategia basada en la persuasión efectiva respecto a que sus
ventajas, aunque diferenciadas, son para todos los participantes, y no sólo para uno o algunos
grupos de interés.
Alternadamente, los instrumentos se han utilizado para fortalecer las estrategias han sido:
Ambigüedad retórica para que con un solo texto los diferentes grupos de interés se
vean incluidos. Esto implica no sólo la intencionalidad del gestor estratégico de
generar discursos ambiguos, sino también la exigencia de los actores, en función de
sus propios intereses, de que tales discursos den margen a varias interpretaciones que
les den un margen de maniobra amplio en la negociación de la implementación
estratégica.
Uso del discurso de justificación y legitimación de medidas a adoptar, bajo la premisa
de que son para obtener beneficios públicos (pero también privados en el mediano
plazo).
Selección, de un conjunto amplio de estudios, de investigaciones y de datos
disponibles, sólo de aquellos que permitan concluir que se siguieron las estrategias
previstas y que éstas dieron buenos resultados. Esto incluye la omisión o la
reinterpretación de los datos, investigaciones y estudios desfavorables a la acción
organizacional.
En relación a las preguntas sobre la naturaleza y las pautas de las decisiones estratégicas
tomadas en el Metrobús, se concluye que:
1. Las decisiones estratégicas tomadas en la trayectoria del Metrobús, se han tomado más con
apego a su carácter alternativo, debido a las contingencias que se han presentado a partir
de la segunda fase de su gestión. Las decisiones con apego a la normatividad han sido más
bien el resultado de la negociación tanto en el plano formal como informal: declaratorias
de necesidad de nuevos corredores, cambios en los derroteros, fijación de la tarifa de pago
por kilómetro a las empresas operadoras, y porcentajes de participación del GDF a través
de la RTP, por citar los ejemplos más significativos.
30
2. El recuento de las decisiones estratégicas tomadas muestra un avance en la claridad y
consistencia de las mismas al pasar a cada nueva fase de gestión. Se reflejan aprendizajes
que se traducen en la optimización de tiempos de construcción de nuevas líneas, mayor
accesibilidad en las mismas, uso de tecnologías para la planificación y el mejor control de
las frecuencias de paso. Todo esto abarca a las estrategias proactivas. Pero en lo referente a
las estrategias reactivas, el sentido ha sido inverso, porque en la medida en que se
encarecen las negociaciones por la entrada de nuevos actores, el GDF ha recurrido a
privilegiar la ambigüedad y la inconsistencia, argumentando para ello la dependencia de
factores externos como la disponibilidad presupuestal.
3. Hasta el momento, ha habido continuidad en la política de movilidad comenzada en la
anterior administración, por lo que puede afirmarse que el GDF ha trabajado
estratégicamente en proyectar que las decisiones tomadas han sido tanto para resolver
problemas, como para dar posibilidades y marcos de previsión en futuras expansiones.
En la medida en que se ha impuesto el criterio de rentabilidad económica como rector del
proceso estratégico en el Metrobús, las decisiones emprendidas, aparentemente como
expresión de las naturalezas distintas de los actores que conforman a esta organización
híbrida, en la práctica convergen para integrarlos porque es necesario para su sobrevivencia
organizacional armonizar sus intereses antes de favorecer el interés de rentabilidad social o
los intereses de cada organización interactuante.
A partir de las decisiones tomadas por el Gobierno del Distrito Federal, este análisis
pretendió ofrecer nuevas formas de explicar organizacionalmente el sentido de las decisiones
estratégicas analizadas como un continuo, del cual pueden extraerse como un nuevo reto de
investigación, pautas para sustentar futuras decisiones estratégicas de los actores
organizacionales analizados.
31
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