La Consulta Popular Como Mecanismo Para Evitar La Actividad Minera

8/17/2019 La Consulta Popular Como Mecanismo Para Evitar La Actividad Minera

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La Consulta Popular como mecanismo

de participación ciudadana paraevitar actividades mineras

The referendum as a mechanism for citizen participation to prevent mining

MIGUEL ÁNGEL GARCÉS VILLAMIL

Abogado, Magister en Ciencias del Estado y Doctorante en Ciencia Política. Docente Investigador del Programa de Derecho

de la Universidad Autónoma del Caribe.

[email protected] 90 No.46-112

Universidad Autónoma del Caribe

Facultad de Jurisprudencia 2do.Piso

WILLIAM GABRIEL RAPALINO BAUTISTA

Abogado, Candidato a Magister en Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Profesor de Tiempo Completo del

Programa de Derecho de la Universidad Autónoma del Caribe.

[email protected]

Para citar este artículo

Garcés Villamil, M & Rapalino Bautista, W (2015). La Consulta Popular como mecanismo de participación ciudadana para

evitar actividades mineras. Justicia Juris, 11(1), 52-62.

Recibido: Noviembre 14 de 2014

Aceptado: Febrero 26 de 2015

RESUMEN

El importante desarrollo de actividades minera en Colombia durante los últimos lustros ha ocasionado que

se incrementen de manera importante las actividades de exploración y explotación de recursos naturales.

Los descubrimientos de importantes yacimientos, como La Colosa en el departamento del Tolima han traído

como consecuencia el inicio de proyectos de gran magnitud que traerán consecuencias en el entorno de las

comunidades. La aparición de consultas populares que buscan la opinión de los ciudadanos con la nalidadde impedir la realización de dichas actividades ha provocado una discusión sobre la autonomía de los entes

territoriales con respecto a estos temas. En este artículo se hace una mención al estado de la actividad

minera en el país, se revisa el marco legal de las consultas populares, las desarrolladas en temas mineros y

la respuesta legal del Gobierno Nacional que busca conservar la autonomía del manejo del ordenamiento

minero. Se menciona las decisiones legales adoptadas a la fecha y en las conclusiones se plantea que la

manera en que se resuelva la misma dará luces si en realidad nos encontramos ante un Estado Social de

Derecho.

Palabras Clave: Autonomía Territorial, Consulta Popular, Democracia Participativa, Minería,


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Justicia Juris, ISSN 1692-8571, Vol. 11. Nº 1. Enero – Julio de 2015 Págs. 52-62

ABSTRACT

The important development of activities miner in Colombia during the last periods has caused that increase

in an important way the activities of exploration and exploitation of natural resources. The discoveries of

important deposits, since The Colosa in the department of the Tolima they have brought as consequence the

project beginning of great magnitude that consequences will bring in the environment of the communities. The

appearance of popular consultations that look for the opinion of the citizens with the purpose of preventing

the accomplishment of the above mentioned activities has provoked a discussion on the autonomy of the

territorial entities with regard to these topics. In this article a mention is done to the condition of the mining

activity in the country, there is checked the legal frame of the popular consultations, the developed ones in

mining topics and the legal response of the National Government that seeks to preserve the autonomy of

the managing of the mining classication. There are mentioned the legal decisions adopted to the date and

in the conclusions oneraises that the way in which the same one is solved will give lights if actually we are

before a Social State of Law.

Key Words: Democracy, Mining industry, Popular Consultation, Territorial autonomy

Introducción

El impulso que las actividades mineras han teni-do en Colombia durante los últimos años han di-namizado la economía e impulsado al GobiernoNacional a adoptar medidas que permitan atraerinversiones que promuevan la explore y explotenlos recursos con los que cuenta el país. Esta cla-se de actividades genera roces con los ciudada-nos que velan por el respeto al medio ambiente yque desde la Constitución de 1991 encuentran unrespaldo en la carta constitucional para hacer res-

petar sus derechos. En el presente artículo se rea-lizara en su primer aparte una revisión al estadode la actividad minera en el país. En el segundoaparte se realizara una descripción del proyectode La Colosa ubicado en el Departamento del To-lima que por su importancia y magnitud está enla lupa de la comunidad. El tercer aparte realizauna revisión de las normas legales que regulanla consulta popular, uno de los mecanismos departicipación ciudadana, establecido en la Cons-titución. El cuarto aparte aborda el asunto de lasConsultas populares llevadas a cabo en Piedras(Tolima) y Tauramena (Casanare) y el ejercicio fa-

llido de Monterrey (Casanare) En el quinto apartese presenta la posición del gobierno nacional ylos mecanismos legales utilizados para conservarel monopolio absoluto del ordenamiento minero.En las conclusiones se recogen los temas abor-dados y se indica que la discusión que subyacea estos temas más que interés económicos lo queconfronta es en realidad la clase de Estado querige actualmente en Colombia.

1. La actividad minera en Colombia

La minería no ha sido una actividad económicadesconocida en Colombia. Al contrario, desde lasépocas precolombinas donde las culturas indíge-nas realizaban valorados trabajos de orfebrería, laactividad ha estado presente en la vida del país. Enla época colonial la minería creció, especialmenteimpulsada por los comerciantes antioqueños quetransportaban el oro en polvo a otras regiones delpaís e incluso del exterior con la nalidad de inter-cambiarlas por textiles y alimentos. En el periodo

de la República, la actividad minera se centró enel oro y las piedras preciosas, productos que fue-ron exportados y permitieron el equilibrio de la balanza comercial durante gran parte del sigloXIX, el siglo XX marca el inició de la explotaciónde otros metales. La llegada de las primeras má-quinas de vapor a nales de la primera década delsiglo permite el inicio de la explotación del carbónen pequeñas cantidades. En la década de 1950 secomienza a observar la integración vertical del car- bón como insumo para la producción de papel ycemento. En la década de los ochenta, con el ha-llazgo de un yacimiento de ferroníquel en el de-

partamento de Córdoba y el inicio de actividadesde explotaciones carboníferas de gran escala en losdepartamentos de César y la Guajira el sector co-mienza a tener una importancia estratégica en laeconomía colombiana.(Cárdenas y Reina, 2008)

Debido al incremento del precio de los mineralesocurridos en la última década del siglo XX, se pre-senta un aumento de los ingresos del país por ese


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concepto. A inicios del Siglo XX la participacióndel sector minero en el PIB era de 1,8%, y doceaños después era del 2,4%.(Villar, 2013). Adicio-nalmente, con la llegada del presidente AlvaroUribe al poder se impulsó de manera importantela actividad minera. Su gobierno entregó en con-cesiones mineras entre 2004 y 2008 el equivalenteal 10% del territorio colombiano. (Velez, 2010).Entre julio y octubre de 2009 se concedieron o re-novaron 1900 licencias para explotaciones mine-ras en los páramos.(Osorio, 2010). El PresidenteSantos que fue elegido para el mandato 2010-2014tuvo entre sus políticas de gobierno más impor-tantes para su primer cuatrenio el impulso de ladenominada “locomotora minera” que busca elimpulso de la minería en el país, para lo cual se busca atraer inversión foránea que realice activi-dades de exploración y explotación. El sector mi-nero unido al energético atrajo el 60% de la inver-sión extranjera directa en 2011 y para el año 2012

representaba el 66% del total de las exportacionescolombianas. (Mesa, 2013)

Los títulos mineros son los actos administrativosotorgados a personas naturales o jurídicas median-te los cuales el Estado autoriza a un particular arealizar actividades de exploración y explotaciónen el territorio colombiano. Es decir, para poderejercer de manera legal estas actividades, debetenerse previamente este acto administrativo me-diante el cual se delimita el lugar y extensión delárea donde se realizaran actividades mineras. Losrequisitos que deben cumplirse para acceder a tal

titulación no revisten ninguna dicultad. La únicalimitación que impide el otorgamiento de tal docu-mento es que el área en que se solicita la titulaciónsea prohibida la realización de estas actividadespor normas nacionales o municipales o la mismase encuentre dentro del territorio de resguardos in-dígenas o grupos étnicos, en cuyo caso es necesa-ria la autorización de tales grupos. (Ministerio deMinas, 2009)

Hasta el año 2012 la entidad encargada de expedirlos títulos mineros era el Instituto Colombiano deIngenieria y Minas (Ingeominas), institución ante

la cual los particulares radicaban la documenta-ción solicitada y obtenían el correspondiente títu-lo minero. Las graves denuncias realizadas sobrela “feria” de títulos realizadas en la entidad entre2006 y 2010 (Revista Semana, 2011) fue una de lascausas que motivaron que se creara la Agencia Na-cional de Minería con la nalidad que ésta impor-tante función se manejara de manera transparentey profesional por esta nueva entidad.

Lo descrito anteriormente implico la expedición deactos administrativos por parte del Estado en favorde particulares para la realización de actividadesmineras aún en zonas de protección, situación queha dado como resultado una disputa entre los de-rechos adquiridos de los favorecidos que debenrespetarse y las normas ambientales que impidenla ejecución de actividades de exploración y explo-tación minera en suelos de protección

De la misma manera, existen zonas del país quefueron objeto de titulación sin el conocimiento delos habitantes del sector donde se realizara la ex-ploración y/o explotación de recursos naturales.En síntesis, en los últimos quince años se observaun importante crecimiento de la actividad mineraen Colombia fortalecida por las políticas públicade los últimos dos gobiernos que se la jugaron pordicho sector. Las debilidades institucionales de laentidad encargada de regular la actividad permi-

tieron una explosión de títulos que otorga derechosa sus beneciarios, quienes pretenden hacerlos va-ler aún contra normas ambientales existentes enel ordenamiento colombiano. Los ciudadanos dealgunas de las zonas donde se realizaran este tipode emprendimientos mineros se oponen la realiza-ción de las mismas por diversos motivos, uno deellos es considerar que deben ser consultados demanera previa a la intervención del territorio conla nalidad de autorizar cualquier actividad en elmismo. El Gobierno que por mandato constitu-cional es propietario del subsuelo considera quetiene completa potestad para otorgar licencias a

particulares con la nalidad de lograr la explota-ción de los recursos naturales. La manera en quese manejen los conictos que se generan entre elEstado y los emprendedores mineros de una partey los ciudadanos que viven en los territorios que seconstituyen en área de inuencia de un proyecto yse oponen a éste de otra debe revisarse para evitarque dichas diferencias terminen tramitándose demanera violenta y por fuera de los espacios del Es-tado de Derecho.

2. El proyecto de explotación de Oro de La Colosa

La empresa multinacional Anglo Gold Ashanti (enadelante AGA) con sede en Suráfrica es la terceraproductora mundial de oro. En el año 2003 inicióactividades en Colombia y en el año 2006 realizoel descubrimiento de un yacimiento de oro a 14kilómetros del casco urbano del municipio de Ca- jamarca y 30 kilómetros al oeste de Ibagué, capitaldel departamento del Tolima. (Documento AGA,2011)


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Las primeras noticias del descubrimiento del ya-cimiento de oro indicaban unas reservas de 12,9millones de onzas, que fueron incrementándose aldoble y de conformidad con lo expresado en el es-tudio de Colombia Solidarity denominado “La Co-losa : Una muerte anunciada.” (2013), en el informea los accionistas de AGA de 2012 las reservas fue-ron tasadas en 35 millones de onzas, que implicaríauna suma superior a los 60.000 millones de dólares.Según el mismo informe mencionado, los principa-les interrogantes con relación al proyecto puedenresumirse de la siguiente manera. La explotacióndel material se realiza mediante explosiones y ma-quinaria. El material que surge del anterior ejerciciose divide en el que contiene el metal y aquel queno lo contiene. Este último tiene que ser deposita-do en escombreras de gran magnitud. Las rocas quecontienen el oro son a su vez trituradas y molidas.Una vez realizado el anterior proceso, en una plantaindustrial se lleva a cabo el proceso de lixiviación

con cianuro para extraer el oro para su posteriorfundición. El anterior procedimiento genera unosresiduos tóxicos que deben ser almacenados. Paraesta actividad se crea una especie de represa y losresiduos son llevados allí mediante unas estructu-ras que se denominan diques de cola. El anteriorprocedimiento exige especial cautela con relación alvolumen de los escombros y el lugar donde estos sealojarían debido a que éste tipo de elementos pue-den generar efectos negativos sobre los terrenos yel agua. Igualmente, el lugar donde se depositaríanlos residuos nales que vendrían transportados enel dique de colas y que supone un área diferente a

la de explotación debido a las condiciones topográ-cas de Cajamarca. La construcción de un dique de250 metros de altura con capacidad superior a 1400millones de toneladas aumentaría de manera im-portante el riesgo de los terrenos aledaños a la zonade inuencia del proyecto.(BM Colombia Solidarity,2013)

Anunciado el descubrimiento a nales de 2007,durante el año siguiente fue detenida la etapa deexploración debido a que la Corporación Autóno-ma Regional del Tolima – Cortolima-, 1 determinó

1 El artículo 23 de la ley 99 de 1993 dispone: Las Corporacio-nes Autónomas Regionales son entes corporativos de carácterpúblico, creados por la ley, integrado por las entidades territo-riales que por sus características constituyen geográcamenteun mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica,biogeográca o hidrogeográca, dotados de autonomía admi-nistrativa y nanciera, patrimonio propio y personería jurídi-ca, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su

jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales reno-vables y propender por su desarrollo sostenible, de conformi-dad con las disposiciones legales y las políticas del Ministeriodel Medio Ambiente.

que se estaban realizando exploraciones en zonasde reserva forestal. Seguido a lo anterior, en 2009el Ministerio de Ambiente inicia una investigacióncontra AGA pero en mayo del mismo año disponeque 6,39 Has se extraen de la reserva con la nali-dad que la empresa pueda realizar actividades deexploración en dicha área. No obstante lo anterior,en 2010 el Ministerio multa a AGA con $140.000.000por haber realizado actividades de exploración sinhaber solicitado antes la extracción del área de lazona de reserva. En 2011 la Contraloría General dela Nación denuncia que las exploraciones superanel área extraída de la reserva. Finalmente en 2012se solicita la ampliación del área de extracción en1,16 Has, la cual es autorizada por el Ministerio enmayo de 2013. Paralelo a lo anterior se intensicanlas actividades de adquisición de predios en el áreade inuencia del proyecto. (BM Colombia Solida-rity, 2013)

El municipio de Cajamarca donde se encuentraubicado el yacimiento de Oro fue fundado en 1913,tiene una extensión total de 513 kilómetros cuadra-dos, de los cuales 354 kilómetros pertenecen a suárea rural. Su altura sobre el nivel del mar es de1814 metros y es conocido como “la despensa agrí-cola de Colombia” debido a la gran cantidad deproductos agrícolas que se cultivan en sus suelos.Su población es de 19.789 habitantes. (Alcaldía deCajamarca). De otra parte, el municipio de Piedrasque fue fundado en 1552 tiene una extensión de355,15 kilómetros cuadrados, de los cuales 354,56corresponden al área rural. Se encuentra ubicado a

50 kilómetros de Ibagué, capital del Departamentodel Tolima y su altitud es de 403 metros sobre elnivel del mar (Alcaldía de Piedras) Según el Cen-so de 2005, su población es de 5.370 habitantes.(Dane, 2005)

Es claro que el yacimiento de oro se encuentra den-tro del territorio del municipio de Cajamarca y allíse realizaría la extracción del mismo. En el munici-pio de Piedras se evalúa la posibilidad de estable-cer el lugar para el tratamiento y almacenamientode las enormes cantidades de material provenien-tes del tajo de la mina. AGA inició estudios de sue-

los en algunos municipios aledaños a Cajamarcay el 5 de diciembre de 2012 en una reunión en elCorregimiento de Doima del municipio de Piedrasinformaron a la comunidad de las labores que ade-lantaban. (BM Colombia Solidarity, 2013). Para elmomento de realización de la citada reunión, lacomunidad ya tenía un concepto negativo sobre elproyecto minero, del cual conocieron su existenciapor los medios de comunicación y no por funcio-narios del Gobierno Nacional o la AGA. Previo a la



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mencionada reunión, activistas del medio ambien-te y líderes comunitarios habían iniciado un proce-so de concientización sobre los efectos que un pro-yecto del tamaño de la Colosa puede tener sobre laregión y sus habitantes. En junio de 2011 se realizóen Ibagué y varios municipios del Tolima el carna-val en defensa del agua, la vida, el territorio y lasoberanía alimentaria voluntaria donde participa-ron 12.000 personas. Este evento se reiteró en 2011,2012 y en su quinta versión en 2013 reunió más de30.000 personas, contando con la participación departe importante de la dirigencia regional y local.Los Comités Ambientales y Campesinos del Toli-ma auspiciaron movimientos sociales que cerra-ron las en contra del proyecto minero, situaciónque se concretó en episodios como el denominado“Planton” realizado en enero de 2013 cuando loshabitantes del Corregimiento de Doima impidie-ron el acceso de los camiones y remesas de AGAal campamento que tienen en dicho lugar. A par-

tir de allí, la comunidad ha mantenido su posiciónde impedir el trabajo de equipos y personas de lamultinacional en su territorio (Corredor Gil, 2014)

AGA realizó estudios en el departamento del To-lima que se hicieron públicos hasta nales del año2007 con el hallazgo de La Colosa. A partir de allí,realizaron algún contacto con la comunidad delmunicipio de Cajamarca y continuaron realizandoactividades relativas al proyecto en otros munici-pios, entre los cuales se encontraba Piedras con lanalidad de buscar escenarios donde pudiera de-positarse el importante número de escombros que

dejara la explotación de oro. Su demora en infor-mar a la comunidad y hacerla participe del pro-ceso tuvo como consecuencia que la misma sintióque no fue tenida en cuenta en el proceso y cuandola empresa trato de recuperar el espacio perdidoa causa de su propia omisión encontró una ciuda-danía informada con una antipatía documentadahacia el proyecto minero que busca ser escuchaday que busca escenarios para que su opinión tengaeco. Una de las herramientas que es usada por losopositores a la explotación de oro es la consulta po-pular, la cual se mencionara a continuación.

3. La Consulta Popular como mecanismo de par-ticipación ciudadana en la Constitución

Política de Colombia

Una de los pilares de la Constitución Política deColombia es la participación de los ciudadanosque garantice un orden económico social y justo,tal como se menciona en el preámbulo de la carta.De los artículos 103 a 105 del texto constitucional

se establecen las formas de participación democrá-tica. El artículo 103 indica:

Son mecanismos de participación del pueblo

en ejercicio de su soberanía: el voto, el ple- biscito, el referendo, la consulta popular, el

cabildo abierto, la iniciativa legislativa y larevocatoria del mandato. La ley los regla-

mentará.

La ley 134 de 1994 se encargó de reglamentar losmecanismos de participación ciudadana mencio-nados en la carta política. En los artículos 50 a 57se regula todo lo relacionado con la Consulta Po-pular. Este mecanismo de participación consiste enla consulta que realiza a la ciudadanía el Presiden-te de la República, el Gobernador de un Departa-mento o el Alcalde Municipal sobre un asunto detrascendencia nacional, departamental o local res-pectivamente. El mecanismo es el siguiente: El eje-

cutivo elabora la pregunta que se le va consultar ala ciudadanía que solo puede tener como respuestasí o no. Esa iniciativa es presentada al Senado si esNacional, la Asamblea en el caso de los Departa-mentos y el Concejo en el caso de los municipioscon la nalidad que estos organismos aprueben laconveniencia de realizar la consulta. Una vez reci- bida esta aprobación y para las consultas departa-mentales y locales, se realiza un examen de la pre-gunta por parte del Tribunal Administrativo paraque informe si la pregunta a realizar se encuentraacorde a la Constitución Política. Una vez el Sena-do aprueba la consulta, la misma se realizara den-

tro de los cuatro meses siguientes, en el caso de lasconsultas departamentales y locales se realiza den-tro de los dos meses siguientes. En el caso de lasconsultas departamentales y locales, el texto de laconsulta deberá remitirse al tribunal de lo conten-cioso administrativo competente con la nalidadque examine la constitucionalidad de la preguntarealizada. En la eventualidad que el juez adminis-trativo la considere contraria a la Carta polítca noserá viable la realización de la misma. Para que seaaprobada la consulta por parte de la ciudadanía serequiere el voto armativo de la mitad más uno delos sufragios y que hubiere participado la tercera

parte de los electores que conforman el censo elec-toral. El artículo 56 dispone sobre los efectos de laconsulta:

…Cuando el pueblo haya adoptado una de-cisión obligatoria, el órgano correspondien-

te deberá adoptar las medidas para hacerlaefectiva. Cuando para ello se requiera deuna ley, una ordenanza, un acuerdo o una

resolución local, la corporación respectiva


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deberá expedirla dentro del mismo periodo

de sesiones y a más tardar en el período si-guiente. Si vencido este plazo el Congreso,la asamblea, el Concejo o la junta adminis-

tradora local, no la expidieren, el Presidentede la República, el gobernador, el alcalde, o

el funcionario respectivo, dentro de los tresmeses siguientes la adoptará mediante de-

creto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo oresolución local, según el caso. En este caso elplazo para hacer efectiva la decisión popular

será de tres meses.”

De la reglamentación de la consulta popular sepuede inferir que: a-) Su iniciativa correspondeal ejecutivo nacional, departamental o local. b-)Para el evento de las consultas departamentales ylocales se requiere la validación de la misma porlas Asambleas y Concejos y la revisión previa deun tribunal de la jurisdicción contencioso admi-

nistrativa. C-) Existe un control judicial previo deconstitucionalidad realizado por los tribunales ad-ministrativos que busca salvaguardar los derechosconsagrados en la carta política d-) Es condiciónindispensable para la validez de la consulta queparticipe en la misma una tercera parte del censoelectoral nacional, departamental o local según seael caso. e-) La aprobación de la consulta por partedel pueblo tiene como consecuencia para el gobier-no nacional, departamental o local, la obligatorie-dad de adoptar las medidas para hacer efectiva ladecisión consultada.

La primera consulta popular realizada en Colom- bia data de agosto 27 de 1995 en el Municipio deAguachica ubicado en el departamento del Césaren el cual se le pregunto a los habitantes de estemunicipio: “¿Rechaza usted la violencia y está deacuerdo en convertir a Aguachica en un municipio mo-delo de paz?”. En el municipio se vivían un especial momento de tensión social por las acciones violen-tas que se adelantaban en su territorio por diversosactores. Con la nalidad de unir a la comunidadpara rechazar esta situación e impulsar un modelodistinto de convivencia el Alcalde Municipal liderola consulta en la que participaron 10.569 personas

con voto armativo superior al 99,5%, sin embargodebido a que el censo electoral era de 34.505 ciu-dadanos, no se alcanzó la participación mínima re-querida por la ley y por ello dicha consulta no pro-cedió. Sin embargo, esta situación dirigió el focodel país a ese municipio y se lograron atención einversiones nacionales y departamentales con pos-terioridad la realización de la consulta. (López yNavarro, 2005)

Desde la vigencia de la ley 134 que comenzó a regirel 31 de mayo de 1994 y hasta el primer semestredel año 2014 se han realizado 33 consultas popula-res según la información que brinda la Registradu-ria Nacional del Estado Civil, entidad que tiene lafunción de organizar y vigilar los procesos electo-rales en Colombia. De las consultas realizadas sepueden realizar las siguientes anotaciones:

a-)Todas las consultas han sido municipales.Este mecanismo de participación ciudada-no no ha sido estrenado por presidentes nigobernadores de departamento.

b-) Los temas que han sido sometidos a con-sulta a los ciudadanos se han referido a lossiguientes aspectos: - Cuatro consultas sobre integración de áreas metropolitanas.2

- Cinco Consultas relacionadas con temas de paz.3

- Diez consultas sobre aspectos de integridad te-rritorial referentes a la anexión de municipiosy creación de los mismos.

- Doce Consultas sobre aspectos puntuales degobierno desde la adquisición de lotes paranes especícos, la prohibición de juegos deazar, hasta la construcción de plazas munici-pales, entre otros temas.

- Con relación a temas de prohibición de activi-dades de exploración y explotación de recursos

naturales se han realizado dos consultas popu-lares en los municipios de Piedras (Tolima) yTauramena (Casanare) en el segundo semestrede 2013. Una tercera consulta sobre la mismatemática que había sido programada para abrilde 2014 en el municipio de Monterrey en el de-partamento del Casanare en abril de 2014 fuesuspendida por el Consejo de Estado.

2 El artículo 2 de la ley 1625 de 2013, con relación a las áreasmetropolitanas dispone que: “Las Áreas Metropolitanas sonentidades administrativas de derecho público, formadas porun conjunto de dos o más municipios integrados alrededor deun municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e in-

terrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales,demográcas, culturales y tecnológicas que para la programa-ción y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollohumano, ordenamiento territorial y racional prestación deservicios públicos requieren una administración coordinada.”3 Adicionalmente a la Consulta realizada en Aguachica, serealizaron consultas en Santa Marta capital del departamentodel Magdalena en 1995 con una pregunta igual y tres consultasen diciembre 19 de 1999 en los municipios guajiros de Fonse -ca, SanJjuan del César y Villanueva con la pregunta: “Rechazausted que sigan involucrando a la población civil en la guerra,y está de acuerdo en hacer de San Juan del Cesar un modelode convivencia pacíca?”



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4. La Consulta Popular de Piedras y sus conse-cuencias. Validez de la prohibición ciudadana deadelantar actividades mineras en su territorio.

El Alcalde del Municipio de Piedras en el Depar-tamento del Tolima puso a consideración del Con-cejo Municipal el texto de la consulta popular quesobre temas relativos a las actividades mineraspretendía realizar a los habitantes del municipio.El Concejo Municipal, el 18 de mayo de 2013 dioun concepto favorable a la realización de la citadaconsulta. El texto de la pregunta fue enviado al Tri- bunal Administrativo del Tolima con la nalidadque examinara la constitucionalidad de la misma.En Sentencia de Junio 26 de 2013, el Tribunal en-contró ajustada a la Constitución el procedimientorealizado y dio vía libre al mecanismo de participa-ción ciudadana. En dicha providencia destacó estainstancia judicial que:

…Revisado su contenido y sustento en losfundamentos legales y jurisprudenciales ex-

plicados en esta providencia, tenemos que lapregunta formulada y esgrimida en líneas

previas, se encuentra proyectada de mane-ra adecuada, dando claridad a la poblaciónde que su decisión cualquiera sea su rigor,

será signicativa, ya que son ellos los direc-tamente interesados en el tema para el bien-

estar de su municipio.

Es evidente que la Constitución privilegia el dere-cho al medio ambiente y conservación de un am-

biente sano a través de los artículos 1º, 58, 80 y 95,entre otros. Véase lo que al respecto ha dicho laCorte Constitucional:

…Una teórica discusión jurídica en materia

ambiental, sobre cuáles derechos prevalecen,la resuelve la propia constitución, al recono-cer la primacía del interés general, bajo las

condiciones del artículo 1º. Al señalar que lapropiedad privada no es un derecho absolu-

to, sino que “es una función social que im-plica obligaciones. Como tal, le es inherente

una función ecológica (art. 58, inc. 2º).

Además, señala la Constitución, que el Estado debe

“prevenir y controlar los factores de de-terioro ambiental, imponer las sancioneslegales y exigir la reparación de los da-ños causados” (art. 80). Así mismo, establece dentro de los deberes de la perso-na y el ciudadano la obligación de “pro-teger los recursos culturales y naturales

del país y velar por la conservación deun ambiente sano (art. 95 ord. 8º)

Mediante decreto 095 del 9 de julio de 2013 el Al-calde de Piedras, municipio del departamento delTolima, convocó una consulta popular para res-ponder la siguiente pregunta:

…Está de acuerdo, como habitante del mu-nicipio de Piedras Tolima que se realice en

nuestra jurisdicción , actividades de explo-ración, explotación, tratamiento, transforma-ción, transporte, lavado de materiales prove-

nientes de las actividades de explotación mi-nera aurífera a gran escala, almacenamiento

y el empleo de materiales nocivos para lasalud y el medio ambiente de manera espe-

cíca el cianuro y/o cualquier otra sustanciao material peligroso asociado a dichas activi-dades y se utilicen las aguas superciales y

subterráneas de nuestro municipio en dichosdesarrollos o en cualquier otro de naturaleza

similar que pueda afectar y/0 limitar el abas-tecimiento de agua potable para el consumo

humano, la vocación productiva tradicionaly agrícola de nuestro municipio.

Con un censo electoral de 5.105 personas, partici-paron en la consulta 3.007 personas, de las cuales2.971 votaron por él No, 24 votaron por él sí, hubo2 votos nulos y 10 tarjetas no marcadas. (Fuente,Registraduría Nacional del Estado Civil).

La Consulta adelantada en el municipio de Piedrascumplió con todos los requisitos exigidos por laley para su validez y efectividad. Con la realiza-ción de esta consulta se dio inicio a un debate sobre la competencia de los municipios para regularaspectos relacionados con la actividad minera. Laposición del gobierno nacional y la industria mi-nera es que la competencia para regular todos losaspectos del proceso minero radica única y exclu-sivamente en el ejecutivo nacional. Previo a abor-dar esta discusión, conviene conocer los aspectosde otras dos consultas que sobre temas similaresse tramitaron en dos municipios del departamento

del Casanare. Luego de la experiencia de Piedras,los municipios de Tauramena y Monterrey comen-zaron el trámite para la realización de sus consul-tas populares que buscaban preguntarle a la pobla-ción su opinión sobre la posibilidad de que en susmunicipios se iniciaran actividades de exploraciónsísmica en cercanía a las zonas de recarga hídrica.En Tauramena, luego de cumplir los procedimien-tos legales, la consulta se realizó el 15 de diciembrede 2013 con la participación de 4.577 personas de


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un censo electoral de 13.372. (Registraduria Nacio-nal del Estado Civil, 2013)

La pregunta realizada a los ciudadanos de Taura-mena fue la siguiente:

…Está usted de acuerdo con que se ejecutenactividades de exploración sísmica, perfora-

ción exploratoria, producción y transportede hidrocarburos, en las veredas San José,

Monserrate Alto, Monserrate La Vega, Gua-fal del Caja, Bendiciones, Visinaca, Laguni-tas, Aguamaco, Zambo, Oso y Jaguito, don-

de se ubica la zona de recarga hídrica delmunicipio de Tauramena?

4.426 ciudadanos votaron negativamente mientrasque 151 votaron de manera positiva.. Participo másde la tercera parte del censo electoral del municipio.

En el municipio de Monterrey en el mes denoviembre de 2013 se iniciaron los trámites

de una consulta popular con una preguntasimilar a la de Tauramena. El Concejo Mu-

nicipal dio vía libre a la iniciativa y el 13 dediciembre se radico en el Tribunal Adminis-trativo de Casanare para el examen de cons-

titucionalidad exigido por la ley. En desarro-llo de dicho examen, el Tribunal organizo de

manera facultativa una audiencia para escu-char las opiniones de las diferentes autorida-

des de la región sobre la consulta propuesta.La Empresa Colombiana de Petroleos –Eco-

petrol- interpuso una acción de tutela contrala autoridad judicial indicando que se viola-

ba su derecho fundamental al debido proce-

so al no ser escuchada en la audiencia citadapor el Tribunal. Las peticiones de la Empresa

tuvieron acogida en el Consejo de Estado yse tutelaron sus derecho al debido proceso,en los cuales se indicó que al no estar com-

prendida en la normatividad la audienciaque pretendía realizar el Tribunal, se estaba

vulnerando normas de la carta política. Enrazón a ello el Tribunal el 7 de febrero de

2014 prescindió de la audiencia y en decisión

de febrero 27 de 2014 encontró ajustado a laConstitución el procedimiento adelantado y

la pregunta a realizarse. La consulta fue pro-gramada para el 27 de abril de 2014.

La pregunta que se realizaría a los ciudadanos era:

…¿Está usted de acuerdo con que se ejecutenactividades de exploración sísmica, perforación

exploratoria, producción y transporte de hi-

drocarburos en las veredas Cacical, Guaya-

bal, Piñalera y Guadualito, donde se ubicala zona de recarga hídrica del municipio deMonterrey?

No obstante lo anterior, tres días antes de la rea-lización de la Consulta, el Consejo de Estado aladmitir una acción de tutela contra la decisión delTribunal Administrativo del Casanare ordeno lasuspensión de la misma como medida cautelar.

Ecopetrol considero que se violaban sus derechosal debido proceso, al trabajo y le ocasionaban unperjuicio directo debido a que el área objeto de laconsulta debía cumplir obligaciones por un valorsuperior a los 57.000 millones de pesos. Se argu-mentó también que la decisión que pretendía po-nerse a consideración de los habitantes del muni-cipio excedía las competencias municipales. En elfallo de fondo, el Consejo de Estado tutela los de-

rechos de Ecopetrol considerando que la consultano solo buscaba proteger las fuentes hídricas sinorestringir la realización de actividades de la em-presa tutelante que había adquirido compromisosprevios a la formulación de la iniciativa.

5. La “competencia exclusiva” del Gobierno Na-cional sobre asuntos mineros

Debido a la importancia que ha venido adquirien-do para el país en los últimos años todo lo relevan-te al tema minero energético como se mencionabaen el primer acápite del presente artículo ante la

posibilidad que en diferentes lugares del país mo-vimientos ciudadanos impulsaran consultas po-pulares similares a las mencionadas, el GobiernoNacional resolvió tomar medidas en el asunto ypara ello expidió el Decreto 934 de mayo 9 de 2013mediante el cual reglamentaba el artículo 37 de laley 685 de 2001.

El artículo 37 de la citada Ley, que es el Código deMinas, dispone:

Con excepción de las facultades de las autori-

dades nacionales y regionales que se señalan

en los artículos 34 y 35 anteriores, ningunaautoridad regional, seccional o local podrá

establecer zonas del territorio que quedenpermanente o transitoriamente excluidas de

la minería. Esta prohibición comprende losplanes de ordenamiento territorial de que

trata el siguiente artículo.

El Decreto 934 de 2013 reglamenta el anterior artí-culo, indicando entre otras cosas:



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a-) Que las únicas autoridades ambientales quepueden establecer zonas restringidas y ex-cluidas de minería son: El Ministerio de Am- bientes y Desarrollo Sostenible y Las Corpo-raciones Autónomas Regionales. La autoridadminera es la Agencia Nacional de Minería oquien haga sus veces.

b-) Los planes de ordenamiento territorial no pue-den contener ninguna disposición relativa aordenamiento minero salvo que hubiere sidoaprobada por las anteriores autoridades.

c-) Los Concejos municipales o las asambleas de-partamentales no pueden expedir acuerdos niordenanzas que excluyan temporal o perma-nente un área de la actividad minera por care-cer de competencia y en la eventualidad que enlos instrumentos de ordenamientos quedaranconsignadas dichas limitaciones, las mismas no

serán oponibles ni aplicadas por ninguna auto-ridad. Por lo anterior los certicados de uso desuelo municipales que informen de tales afecta-ciones no podrán ser tenidos en cuenta por lasautoridades que tramitan licencias o permisospara el ejercicio de la actividad minera.

En síntesis: La competencia para establecer áreasdonde se limita parcial o totalmente la actividadminera recae de manera exclusiva en el GobiernoNacional. Como consecuencia de lo anterior, unaconsulta popular que disponga algo relacionadocon el ordenamiento minero y que sea elevado a

norma municipal o departamental no tiene ningu-na clase de efecto sobre esta actividad económica.

La anterior tesis que parece sólida ha comenzado atener suras debido a demandas de inconstitucio-nalidad presentadas ante la Corte Constitucional yel Consejo de Estado. Ante el máximo tribunal cons-titucional fue presentada una demanda de incons-titucionalidad contra el artículo 37 de la ley 685 de2001. La ciudadana Zulma Tatiana Blanco demandola norma aludida indicando que la misma viola elprincipio de autonomía territorial y auspicia el in-cumplimiento de la obligación del Estado de salva-

guardar el patrimonio cultural y proteger el medioambiente en Colombia. Mediante la Sentencia deConstitucionalidad 123 de marzo 5 de 2014 la CorteConstitucional declara la exequibilidad condiciona-da del artículo demandado indicando que

...en desarrollo del proceso por medio delcual se autorice la realización de actividadesde exploración y explotación minera, las au-

toridades competentes del nivel nacional de-

berán acordar con las autoridades territoriales

concernidas, las medidas necesarias para laprotección del ambiente sano, y en especial,de sus cuencas hídricas, el desarrollo econó-

mico, social, cultural de sus comunidadesy la salubridad de la población, mediante la

aplicación de los principios de coordinación,concurrencia y subsidiariedad previstos en el

artículo 288 de la Constitución Política.”

La Sentencia ha tenido dos lecturas: De una parte,el Gobierno y la industria minera han consideradoque se conrma la competencia en cabeza del eje-cutivo para el manejo de asuntos mineros. De otraparte, se considera que la Corte valido la necesidadde la concertación de las autoridades nacionales ylocales, por lo cual éstas últimas deben ser tenidasen cuenta en la autorización de actividades minera.Otra lectura, es la que dan los magistrados Calle yVargas en el salvamento de voto. Luego de expre-

sar las razones por las cuales consideran que dichanorma es contraria a la Constitución, al vulnerar,entre otras cosas, la competencia de las autorida-des territoriales en las decisiones relacionadas conla explotación de recursos naturales, la autonomíade los entes territoriales, las competencias pararegular el uso del suelo que es una competenciaasignada a los municipios y la participación de lacomunidad en las decisiones que puedan afectarsu entorno, los magistrados disidentes concuer-dan en que la decisión adoptada se torna inocuaal mencionar la concertación entre autoridades na-cionales y locales pero no indicar la forma en que

la misma deba realizarse. Esa ambigüedad ocasio-nara una participación formal de las autoridadeslocales en los asuntos relacionados con la actividadminero pero sin ningún efecto en la práctica.

La Contraloría General de la Nación presento enoctubre de 2013 una demanda de nulidad por in-constitucionalidad ante el Consejo de Estado con-tra el Decreto 934 de 2013. La demanda se funda-menta principalmente en dos aspectos: El decretono fue consultado con las comunidades étnicassiendo obligatoria su participación. Viola la auto-nomía de los municipios y distritos al impedir la

reglamentación de los usos del suelo y la adopciónde normas tendientes a la preservación y defensadel patrimonio ecológico. La demanda fue admiti-da en marzo de 2014 y se dio traslado a los intere-sados para que se pronuncien sobre la solicitud desuspensión provisional impetrada.

Tanto en el salvamento de voto comentado comoen la demanda interpuesta por la Contraloría Ge-neral de la República se esboza que la exclusión de


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los municipios en asuntos relacionados con el or-denamiento minero que se desarrollen en su terri-torio se convierte en una mutilación de sus funcio-nes, un atropello a la descentralización y un desco-nocimiento a la participación de la comunidad enlas decisiones que los afectan, valor fundamentalen un Estado de Derecho. Despojar de inuenciaa los entes territoriales y las comunidades que enellos habitan de las decisiones que puedan afectarel ambiente y su forma de vida con el argumen-to del interés nacional y de que la propiedad delsubsuelo es del Estado es una decisión propia deun modelo de estado diferente al que actualmenterige el ordenamiento jurídico colombiano

Conclusiones

La importancia que la actividad minero energéticatiene en Colombia está creciendo de manera ace-lerada.. Las políticas públicas que orientan estos

temas desde hace tres lustros han buscado que lainversión extranjera se sientan atraída para movili-zar capitales hacia la exploración y explotación derecursos naturales en el país. Con la nalidad desimplicar los trámites e impulsar esta actividadel Gobierno Nacional está resuelto a monopolizarel manejo de todo lo relacionado con el ordena-miento minero. Esta decisión que pudiera parecerconveniente desde el punto de vista gerencial tieneaspectos que contrarían el ordenamiento constitu-cional colombiano al despojar de funciones a entesterritoriales.

Los grupos de ciudadanos que se oponen a las ac-tividades mineras al considerarlas riesgosas paraciertas partes del territorio han movilizado a la co-munidad para rechazar las mismas. En desarrollode esa movilización se ha utilizado un mecanis-mo de participación ciudadana como la consultapopular que obligue a sus mandatarios a impedirla realización de actividades mineras. Comenza-do en Piedras y siguiendo en Tauramena, las dosconsultas populares adelantadas sobre el tema hantenido casi la unanimidad de los participantes ensu oposición a la práctica de actividades mineras.

La respuesta del Gobierno ha sido expedir normasque conrman su posición de manejar de maneraexclusiva el asunto. En el fondo, se vislumbra unaconfrontación entre dos posiciones: Los municipiosque piden ser tenidos en cuenta en los procesos dedesarrollo de la actividad minera y la comunidadque exige que su voz sea escuchada y en la even-tualidad de repudiar la práctica de actividadesmineras, su decisión sea respetada y el GobiernoCentral que dene el asunto minero como de inte-rés nacional ante el cual no pude ni está dispuestoa compartir su poder de decisión. Pareciera quehasta el primer trimestre de 2014 la posición delgobierno ganaba de largo la discusión. Sin embar-go, la decisión de la Corte Constitucional, que aun-que bastante tímida índico que debe concertarsecon los entes territoriales ha comenzado a iguala la balanza. La decisión que deberá adoptar el Conse- jo de Estado sobre la legalidad del Decreto 934 de2103 será importante para conocer si las partes esta

en plano de igualdad o la balanza se ha inclinadodenitivamente a favor del Gobierno Nacional.

El resultado de estas disputas legales permitirá co-nocer si es viable en consonancia con la Constitu-ción que los ciudadanos participen en las decisio-nes que los afectan sobre situaciones que ocurranen su territorio. Más que el tema minero lo que estáen juego es la esencia del Estado Social de Derecho,pues si los ciudadanos no pueden adoptar decisio-nes sobre su entorno debido a los intereses econó-micos de la nación los valores y fundamentos dela carta política de 1991 habrían desaparecido. Su-

pongamos que el área de los yacimientos de oro noafectara el municipio de Piedras sino el municipiode Anapoima, lugar de recreo de la élite capitalina.¿Se aplicaría con el mismo rigor el interés nacionalen el ordenamiento minero?

Las consultas populares que cumplan con los re-quisitos que establece la ley 134 de 1994 son deobligatorio cumplimiento para las autoridades.Menoscabar este mecanismo de participación ciu-dadana es regresar a un modelo de Estado que hoyno tiene Colombia



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Documents

La Consulta Popular Como Mecanismo Para Evitar La Actividad Minera