LA CONTRATACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN

2014

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http://veeduriademedellin.wix.com/vcpdm

veeduriademedellin@gmail.com

• 1. Presentación………………………………………………………………………………………………………........

• 2. Estado de la Información…………………………………………………………………………………………….

• 3. Principios de la Contratación pública y la gestión fiscal……………………………………………….

• 3.1. Transparencia…………………………………………………………………………………………………………….

• 3.2. Economía……………………………………………………………………………………………………………………

• 3.3. Responsabilidad.…………………………………………………………………………………………………………

• 3.4. Selección objetiva …………………………………………………………………………………………………….

• 3.5. Conmutatividad………………………………………………………………………………………………………..

• 3.6. Equilibrio económico……………………………………………………………………………….……………....

• 4. Panorama general del Estado de la Contratación……………………………………………………….

• 4.1. Estructura del municipio……………………………………………………………………………………………

• 4.2. Información general de contratación recibida…………………………………………………………..

• 4.3. Modalidad de Contratación………………………………………………………………………………………

• 5. La Contratación del Municipio de Medellín Sector Central………………………………………...

• 5.1. Contratación por Secretaría del Municipio………………………………………………………………..

• 5.2. Diez Principales Contratistas…………………………………………………………………………………….

• 6. Entre lo público y lo privado…………………………………………………………………………………….

• 7. Las Labores Misionales del Municipio en manos de los Descentralizados………………….

• 8. La contratación laboral en el municipio ¿un esguince a la política de trabajo decente,

a las sentencias de la Corte Constitucional y la ley 1429 de 2010?................................

• 9. Observaciones ………………………………………………………………………………………………...........

CONTENIDO

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VEEDURÍA AL PLAN DE DESARROLLO DE MEDELLÍN

LA CONTRATACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN 2014

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Inicio

La contratación municipal es, sin lugar a dudas, uno de los aspectosmás importantes, determinantes y representativos de la gestión deun gobierno. Importante porque es mediante este mecanismo, encualquiera de sus formas o modalidades, que la administraciónpuede poner en marcha las acciones necesarias para la consecuciónde las metas contempladas en el Plan de Desarrollo; determinante yaque no solo permite evidenciar una tendencia en cuanto a lapriorización de la administración, sino que condiciona el desarrollode la ciudad al ejercicio serio y responsable en la implementación derelaciones contractuales con transparencia, pertinencia y control;representativo porque es la contratación pública, la priorización deesta y su cuidado uno de los aspectos donde se hace evidente elsentido legal y ético de un gobierno.

Para la Veeduría Ciudadana al Plan de Desarrollo Municipal, este esun tema de extraordinaria importancia que merece la revisión deaspectos no solo económicos y contables sino también políticos ysociales. De allí que para la realización de este informe se agotarontodas las instancias de comunicación con la administración municipal:solicitud de información, solicitud de claridad en esta información,envió de algunas preguntas puntuales y participación en reunión conPlaneación Municipal. Igualmente se consultaron diferentes expertosen temas de contratación y gestión pública con el fin de alimentareste informe desde diferentes puntos de vista.

1.Presentación

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Inicio

Un elemento fundamental para el ejercicio de la Veeduría ciudadana,contemplado en la Ley 850 de 2003 y en la ley de transparencia yacceso a la información pública, Ley 1712 de 2014, es la fácilconsecución de la información necesaria para los análisis y revisiónde los temas sobre los cuales la ciudadanía tiene interés. Como partede un acuerdo previo y respetando este, la Veeduría ha mantenidocomunicación con el municipio, el cual ha sido diligente en la entregade la información y en la respuesta a algunas solicitudes; sin embargoexisten tres dificultades que han retrasado el desarrollo de esteinforme de contratación: por un lado la información se ha entregadobajo la idea de lo que se piensa que necesita la veeduría y no de loque expresamente se solicita, es el caso de la informaciónconcerniente a la contratación con los entes descentralizados delmunicipio que no se entregó completa desde el inicio; por otro ladouna parte de la información cuantitativa se recibió en formato pdf loque hizo dificultosa su manipulación para desagregar por variables ypermitir el análisis pormenorizado y el cruce de datos; y finalmentese constató que en algunas de las respuestas recibidas habíadesaciertos, falta de claridades y desconocimiento del tema sobre elcual se estaba indagando.

2.Estado de la Información

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Inicio

El Estado Colombiano tiene unos fines definidos desde la Constitución Política.Dada la división político administrativa en entidades territoriales, y lasfunciones básicas que se les asignan a los municipios, es claro su papel en eldireccionamiento de la vida de los ciudadanos y ciudadanas que habitan susterritorios.

Para el ejercicio de esas funciones las entidades territoriales deben contar conuna planta de personal, contratada de manera directa si son trabajadoresoficiales, es decir, mediante contrato laboral, o como empleados públicos,según vinculación legal y reglamentaria, dentro de la cual se incluyendiferentes subcategorías.

En virtud a las gestiones administrativas de las entidades territorialesmunicipales, las mismas acuden a unas herramientas que la ConstituciónPolítica brinda a través del artículo 209, como lo son la descentralización, ladelegación y la desconcentración de funciones. A su turno para ladescentralización se emplean diferentes entidades públicas o estatales a travésde las cuales se pretende dar cumplimiento a propósitos específicos de lasentidades municipales. Dicha descentralización se realiza en la modalidadespecializada o por servicios mediante establecimientos públicos, empresasindustriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.

Sin embargo, a pesar de las características que tales entidades públicas puedantener, como personería jurídica, presupuesto y demás, siguen estandosometidas, al menos los establecimientos públicos, a las condiciones decontratación del sector público, particularmente a lo fijado en el artículo 2,numeral 1 literal a, de la Ley 80 de 1993.1Constitución Política. Artículo 2.

2Constitución Política. Artículo 311 y Ley 1551 de 2012, art. 3.

3Decreto 1848 de 1969. Artículo 3. Trabajadores oficiales. Son trabajadores oficiales los siguientes:

a.Los que prestan sus servicios a las entidades señaladas en el inciso 1 del artículo 1 de este decreto, en la construcción y sostenimiento de las obras públicas, con excepción del personaldirectivo y de confianza que labore en dichas obras; y

b.Los que prestan sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial, en las empresas industriales o comerciales del Estado y sociedades deeconomía mixta.

4Ley 909 de 2004. Artículo 5.

5Ley 489 de 1998, Articulos 7, 8 y 9.

6Ley 489 de 1998. Artículo 70.

3.Principios de la contratación pública y la gestión fiscal

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Inicio

Recordemos los principios rectores de la contratación pública en Colombia, quedeberían ser el eje central de la actuación contractual de las entidadespúblicas.

3.1Transparencia:

Artículos 24 ley 80 de 1993 y 2 ley 1150 de 2007. Dirigido a combatir lacorrupción, busca garantizar la moralidad en la contratación, y la imparcialidadde la administración en la elección de contratistas al exigir que se haga deacuerdo con unas reglas claras, precisas, completas y objetivas.

3.2.Economía:

Artículo 25 ley 80 de 1993. Aspira a que todas las actuaciones en la actividadcontractual se hagan con celeridad y eficacia.

3.3.Responsabilidad:

Artículo 26 ley 80 de 1993. Somete a todos los que intervienen en la actividadcontractual a sufrir las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones asu cargo, sancionando disciplinaria, penal y patrimonialmente a quienesrealicen conductas que afecten a cualquiera de las partes en la contratación.

3.4.Selección objetiva:

Artículo 5 ley 1150 de 2007. Pretende que la escogencia se haga alofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin teneren consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clasede motivación subjetiva.

3.5.Conmutatividad:

Artículo 28 ley 80 de 1993. Busca que en la interpretación de las normas sobrecontratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia decontratistas y en la de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tenganen consideración los fines y los principios contenidos en la ley, los mandatos dela buena fe y la igualdad y el equilibrio entre prestaciones y derechos quecaracteriza a los contratos con prestaciones reciprocas determinadas.

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Inicio

3.6.Equilibrio económico:

(Recíproco para las partes) artículo 3 modificado, 4 numeral 3 y 5, numeral 1 y27 ley 80 de 1993. Desea mantener la igualdad o equivalencia entre derechos yobligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso.

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Inicio

4.1.Estructura del municipio

Medellín es uno de los municipios más grandes, importantes yeconómicamente fuertes del país. Su administración municipal es tal vez unade las más complejas y completas no solo por el inmenso reto de responder alas necesidades de una ciudad en constante crecimiento sino también por lanecesidad de mantener un aparato público eficiente y competente de cara alos cambiantes retos de una ciudad en proyección. Para esto el municipio haconstruido a través de los años un entramado de establecimientos públicos,Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Empresas mixtas, secretarías,subsecretarías, vicealcaldías y demás. Con el fin de dar solución a problemasespecíficos, planear de manera más eficiente y enfrentar los retos de unaciudad que se cuestiona en clave no solo local sino regional y mundial.

En el caso de la contratación municipal el tema de los diferentes entesdescentralizados y su relación con el sector central toma especial relevancia,sobre todo si tenemos en cuenta que la ejecución de inversión municipal serealiza en gran medida con la participación de estos entes. Así pues, Medellíntiene 37 entes descentralizados, y es en esta relación entre municipio sectorcentral y los entes descentralizados donde la veeduría ha encontrado algunosaspectos de especial interés como la contratación de actividades misionalespropias de las secretarías municipales y a su vez la subcontratación bajocondiciones de precarización y tercerización laboral que abordaremos másadelante.

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4.Panorama general del Estado de la Contratación

Empresas de Servicios públicos

Empresas Públicas de Medellín E.S.P

Empresas Varias de Medellín E.S.P

Sociedad Comercial entre entidades públicas

Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá - METROMED

Unidad Administrativa Especial

Agencia para la Educación Superior – Sapiencia

Inicio

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Empresa Industrial y Comercial del Estado

METROPARQUES

Empresa para la Seguridad Urbana – ESU

Empresa de Desarrollo Urbano – EDU

Entidades descentralizadas indirectas

Parque Explora

Museo de Antioquia

Teatro Pablo Tobón Uribe

Corporación Deportiva y Cultural del Municipio de Medellín

Museo Pedro Nel Gómez

Fundación Ferrocarril de Antioquia

Jardín Botánico

Parque Arví

Reforestadora Integral de Antioquia

Créame Incubadora de Empresas

Fundación Medellín Convention & Vistors Bureau

Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y Área Metropolitana

Agencia para el Desarrollo Regional de Antioquia - ADRA

Ruta N

Telemedellín

Teleantioquia

Empresas Sociales del Estado - ESE

METROSALUD, ESE

Hospital General de Medellín, ESE

Sociedad por Acciones de Orden Municipal

METROPLÚS S.A

Sociedad de Economía Mixta

Terminal de Transporte de Medellín S.A.

Plaza Mayor de Medellín convenciones y exposiciones

Establecimientos públicos

Agencia de Alianzas Público Privada y Proyectos Especiales

Biblioteca Pública Piloto

Colegio Mayor de Antioquia

Fondo de Valorización del Municipio de Medellín - FONVALMED

Instituto de Deportes y Recreación de Medellín - INDER

Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín - ISVIMED

Instituto Tecnológico Metropolitano – ITM

Aeropuerto Olaya Herrera

Instituto Tecnológico Pascual Bravo Fuente: Decreto 1364 de 2012

Nota: La Veeduría conoce de una versión más actualizada para esta estructura, sin embargo se parte de esta pues el

periodo de análisis es 2014

Inicio

Dentro de la información recibida en respuesta a la solicitud de la contratacióndel año 2014 encontramos: 8 establecimientos públicos, la única unidadadministrativa especial que se tiene, una empresa industrial y comercial delestado, y una de las entidades descentralizadas indirectas. Estas reportan untotal contratado de más de $3,3 billones de pesos, de los cuales se handesembolsado un poco más de $1,9 billones de pesos, en un total de 23.639contratos con aproximadamente 16.308 contratistas diferentes. Las tresentidades que más valor contrataron fueron en su orden Municipio deMedellín Sector Central, INDER y la EDU; las que más contratos realizaron ytuvieron mayor número de contratistas fueron el Municipio de Medellín SectorCentral y Pascual Bravo, como se puede ver en la siguiente tabla.

4.2.Información general de contratación recibida

Total contratación por entidad 2014

Valor Final del

Contrato

Valor Total

Desembolsad

o

Total

Contra

tos

Total

Contrati

stasAgencia de Alianzas Público

Privada $ 871.794.643 $ 744.861.830 45 40

Biblioteca Pública Piloto $ 11.551.375.747 $ 11.506.415.722 848 392

Colegio Mayor $ 3.426.611.704 $ 2.882.863.998 275 182

EDU $ 151.623.719.439 $ 87.024.116.523 424 291

FONVALMED $ 12.807.363.716 $ 4.865.440.199 90 85

INDER* $ 161.403.222.524 $ 132.841.947.177 2858 2219

ISVIMED $ 70.230.625.663 $ 23.641.153.648 377 297

ITM $ 46.421.257.326 $ 46.421.257.326 3051 2304

Municipio de Medellín Sector

Central$ 2.774.741.329.663 $ 1.515.930.457.390 4000 2402

Pascual Bravo $ 76.173.654.649 $ 77.372.706.822 10412 4811

SAPIENCIA $ 4.815.384.316 $ 4.406.765.048 84 74

Telemedellín $ 45.738.481.505 $ 27.375.222.522 1173 612

Total $ 3.359.804.802.875 $ 1.935.013.208.205 23639 Aprox. 13709

*Más un 4% de la taquilla por arrendamiento del Estadio Atanasio Girardot. Fuente: Información de contratación 2014

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Inicio

4.3.Modalidad de Contratación

Según el reporte para el año 2014 el 57,2% de lo contratado, un poco más de$1,9 billón de pesos, se ejecutó por contratación directa; el 21,89%, es decir unpoco más de $735 mil millones, por licitación pública, siendo estas dosmodalidades las que agrupan la mayor parte de los recursos.

CONTRATACIÓN POR ENTIDAD SEGÚN NUMERO DE CONTRATOS Y CONTRATISTAS

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Total Contratos Total Contratistas

Contratación por modalidad del total de las entidades reportadas 2014

Contratación Directa $ 1.921.815.351.267 57,200%

Licitación Pública $ 735.729.765.450 21,898%

Selección Abreviada $ 317.288.518.060 9,444% Régimen Especial $ 267.091.901.625 7,950%

Concurso de Méritos $ 67.379.990.463 2,005%

Orden de Compra $ 22.616.764.736 0,673%

Asociación - Apoyo $ 14.973.893.253 0,446%

Mínima Cuantía $ 12.774.092.286 0,380%

Subasta Conjunta $ 134.543.755 0,004% Total $ 3.359.804.820.895

Fuente: Construcción propia a partir de la información de contratación 2014

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Inicio

Es claramente observable la alta concentración en la contratación directa, queademás es la modalidad predilecta en 10 de las doce entidades analizadas,como se observa en el siguiente cuadro, y si bien no son contrarias a la Ley 80,que al respecto no señala ninguna limitación en monto, es necesario advertirque esta modalidad solo se puede utilizar en caso de: a. Urgencia manifiesta; b.Contratación de empréstitos; c. Contratos interadministrativos; d. Lacontratación reservada del Sector Defensa y DAS; e. Los contratos para eldesarrollo de actividades científicas y tecnológicas; f. Los contratos de encargofiduciario que celebren las entidades territoriales cuando inician el acuerdo dereestructuración; g. Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado; h.Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para laejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse adeterminadas personas naturales; i. El arrendamiento o adquisición deinmuebles.

Contratación Directa; 57,20%

Licitación Pública; 21,90%

Selección Abreviada; 9,44%

Régimen Especial; 7,95%

Concurso de Méritos; 2,01%

Orden de Compra; 0,67%

Asociación - Apoyo; 0,45% Mínima Cuantía;

0,38%

Subasta Conjunta; 0,00%

Contratación por modalidad del total de las entidades reportadas 2014

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Inicio

Por otro lado, aunque la contratación directa tiene reglas claras que permitenque se haga de manera transparente y contribuye significativamente a agilizarlos procesos con la implementación de menos protocolos, esta no siempre esempleada bajo estos principios y tiende a utilizarse con mayor frecuencia, porla pérdida de capacidad administrativa para hacer concursos o licitaciones conmayor eficiencia y celeridad, pues mientras no aumenta el personal de planta,si lo hace el volumen y valor de la contratación así mismo esta puede darse porla especialidad de la contratación y poca oferta frente al tema. No obstantetambién puede presentarse situaciones de contratación directa para favoreceralgunas, universidades, empresas, organizaciones o personas, llevando a laconcentración de la contratación y del acceso a recursos públicos. Por lo tanto,es preocupante la discrecionalidad a la que queda expuesto el presupuesto deinversión del municipio.

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Contratación por modalidad 2014

N° de contratos

% N° de contratos

Valor fin Contrato %

Participación

Municipio de Medellín Sector Central Contratación Directa 1768 44% $ 1.564.933.762.064 56,4% Licitación Pública 86 2% $ 574.768.882.658 20,7% Selección Abreviada 447 11% $ 293.084.914.740 10,6% Régimen Especial 1276 32% $ 267.091.901.625 9,6% Concurso de Méritos 114 3% $ 63.719.790.499 2,3% Mínima Cuantía 309 8% $ 11.142.078.077 0,4%

Agencia Público Privada

Contratación Directa 28 62% $ 815.366.770 94% Mínima Cuantía 17 38% $ 56.427.873 6%

Biblioteca Pública Piloto

Contratación Directa 794 93,6% $ 9.090.035.298 78,7% Licitación Pública 2 0,2% $ 700.347.917 6,1% Selección Abreviada 18 2,1% $ 1.348.726.988 11,7% Mínima Cuantía 33 3,9% $ 277.721.789 2,4% Subasta Conjunta 1 0,1% $ 134.543.755 1,2%

Colegio Mayor

Contratación Directa 275 100% $ 3.426.611.704 100%

EDU

Contratación Directa 237 56% $ 16.688.375.992 11% Convocatoria Pública 34 8% $ 112.318.578.711 74% Orden de Compra 153 36% $ 22.616.764.736 15%

FONVALMED

Contratación Directa 73 81% $ 1.910.755.116 14,9%

Inicio

Licitación Pública 4 4% $ 10.271.516.436 80,2%

Selección Abreviada 1 1% $ 85.031.100 0,7% Concurso de Méritos 3 3% $ 483.322.669 3,8% Mínima Cuantía 9 10% $ 56.738.395 0,4%

INDER

Contratación Directa 2704 94.61% $ 112.947.739.425 70% Licitación Pública 16 0,56% $ 31.778.611.276 20% Selección Abreviada 65 2,27% $ 13.376.105.604 8% Concurso de Méritos 12 0,42% $ 2.254.444.433 1% Mínima Cuantía 61 2,13% $ 1.046.321.786 1%

ISVIMED

Contratación Directa 340 90,2% $ 53.913.537.664 76,8% Licitación Pública 1 0,3% $ 595.382.211 0,8% Selección Abreviada 6 1,6% $ 551.445.579 0,8% Concurso de Méritos 1 0,3% $ 67.014.050 0,1% Mínima Cuantía 18 4,8% $ 129.352.906 0,2% Asociación - Apoyo 11 2,9% $ 14.973.893.253 21;3%

ITM

Contratación Directa 2977 97,6% $ 32.202.099.305 69% Licitación Pública 3 0,1% $ 4.989.446.241 11% Selección Abreviada 67 2,2% $ 8.641.629.824 19% Concurso de Méritos 4 0,1% $ 588.081.956 1%

Pascual Bravo Directa (Prestación de Servicios) 10412 100% $ 76.173.654.649 100%

Sapiencia Contratación Directa 71 85% $ 3.974.931.775 83% Licitación Pública 1 1% $ 307.000.000 6% Selección Abreviada 2 2% $ 200.664.225 4% Concurso de Méritos 3 4% $ 267.336.856 6% Mínima Cuantía 7 8% $ 65.451.460 1%

Telemedellín

Contratación Directa 1065 91% $ 21.097.448.367 46% Invitación 108 9% $ 24.641.033.138 54%

Fuente: Información de contratación 2014

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Inicio

La contratación reportada del Municipio asciende a cerca de $2,7 billones depesos, lo que equivale al 51% de los gastos totales del municipio y al 57% de loejecutado por inversión. El restante 43% de la inversión que no ha sidoreportada por la contratación, según respuesta de la administración municipal,obedece a gastos de nómina docente, subsidios, transferencias ycapitalizaciones entre otros. Aunque la información presentada por elDepartamento Administrativo de Planeación está ajustada, para el ejercicio deveeduría es importante que esta se presentara de manera más clara, que sepudiera establecer en el informe de ejecución presupuestal, con mayorclaridad las transferencias, las capitalizaciones y otros fondos que sonentregados y en los que no media contratación alguna. Así la relación sería másfácil de identificar y calcular con el fin de otorgar mayor facilidad en el ejerciciode control social de los gastos de la administración municipal.

5.La Contratación del Municipio de Medellín Sector Central

Ingreso y Gastos del Municipio de Medellín Sector Central 2014

Total ingresos 6.023.383.407.627,00

Total gastos 5.484.490.728.334,00

Gastos Funcionamiento 471.734.350.471,00

Gastos de inversión 4.863.792.051.089,00

Gastos Deuda 148.964.326.774,00 Fuente: Ejecución de ingresos y gastos 2014

5.1.Contratación por Secretaría del Municipio

Al analizar los montos de la contratación por Secretaría, sobresalen en suorden Educación, Infraestructura Física, Servicios Administrativos, InclusiónSocial y Familia y Calidad y Servicio Ciudadano, que además concentran el70,6% del total contratado, un poco más de $1,7 billones de pesos. Por otrolado, si el análisis lo realizáramos por el número de contratos, el resultadosería diferente, lo que nos deja concluir que algunas secretarías seconcentran en menos contratos por mayor monto y otros en mayorescontratos con menores montos, y por ejemplo bajo este criterio, CulturaCiudadana concentra el mayor número de contratos con un total de 1371,pero por recursos ocupa el séptimo lugar.

Finalmente llama la atención el caso de hacienda que durante otros periodosocupaba uno de los principales lugares y ahora está entre los últimos.

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Inicio

Por otro lado, el segundo lugar de la Secretaría de Infraestructura significa unaalta prioridad de la ciudad por avanzar en obras, dejando un poco másrelegado el tema de inversión social. Y el tercer lugar de ServiciosAdministrativos indica un tema de inversión asociado a condiciones paramejorar el funcionamiento.

Contratación por secretarias del Municipio de Medellín Sector Central

N° de contratos

% N° de contratos

Valor fin Contrato %

Participación

Educación 830 20,75% $ 484.855.267.604 17,47%

Infraestructura Física 165 4,13% $ 455.772.591.638 16,43%

Servicio Administrativo 265 6,63% $ 278.294.895.116 10,03%

Incl. Social y Familia 125 3,13% $ 270.649.261.921 9,75%

Calidad y Servicio Ciudadano 129 3,23% $ 252.520.658.273 9,10%

Planeación 139 3,48% $ 217.043.861.977 7,82%

Cultura ciudadana 1371 34,28% $ 126.011.729.084 4,54%

Gobierno y DDHH 56 1,40% $ 115.281.466.536 4,15%

Desarrollo económico. 167 4,18% $ 93.214.184.996 3,36%

Seguridad 57 1,43% $ 93.122.793.961 3,36%

Medio ambiente 72 1,80% $ 86.819.294.697 3,13%

Movilidad 129 3,23% $ 82.208.610.423 2,96%

Salud 101 2,53% $ 71.915.526.345 2,59%

Participación Ciudadana 130 3,25% $ 56.605.778.111 2,04%

Comunicaciones 64 1,60% $ 34.015.229.313 1,23%

De las Mujeres 57 1,43% $ 18.413.866.286 0,66%

DAGRED 34 0,85% $ 17.891.190.919 0,64%

De la Juventud 31 0,78% $ 10.099.930.316 0,36%

Hacienda 26 0,65% $ 7.515.701.114 0,27%

General 27 0,68% $ 1.276.313.464 0,05%

Privada 12 0,30% $ 765.244.102 0,03%

Evaluación Y Control 12 0,30% $ 447.395.467 0,02%

Alcaldía 1 0,03% $ 538.000 0, 00% Fuente: Información de contratación 2014

20

,75

%

4,1

3%

6,6

3%

3,1

3%

3,2

3%

3,4

8%

34

,28

%

1,4

0%

4,1

8%

1,4

3%

1,8

0%

3,2

3%

2,5

3%

3,2

5%

1,6

0%

1,4

3%

0,8

5%

0,7

8%

0,6

5%

0,6

8%

0,3

0%

0,3

0%

0,0

3%

PORCENTAJE EN NÚMERO DE CONTRATOSPOR SECRETARÍAS DEL MUNICIPIO DE

MEDELLÍN SECTOR CENTRAL

17

Inicio

5.2.Diez Principales Contratistas

El primer contratista con el municipio sector central según montos de contratosfue Empresas Públicas de Medellín con el 13,56%, en segundo lugar se ubica laEDU con el 7,35% y Consorcio Bermejal con el 5,52% se lleva el tercer puestocon el 5,52% de lo contratado y siendo la única entidad que no es pública entrela lista de los diez principales contratistas.

Estos tres principales contratistas concentran el 26,43% de lo contratado y susobjetos contractuales son bastante diversos por entidad: Empresas Públicasentre sus 10 principales contratos reporta tres asociados al servicio de energía,seis para subvención de subsidios y uno para infraestructura asociada a laprestación de servicio de agua; por su parte la EDU reporta 21 contratos, de loscuales cinco son para obras de Proyectos Urbanos Integrales (PUI), dos paramejoras habitacionales, dos para unidades de salud, tres de proyectosagroindustriales y el resto para otros temas como vías, espacio público,infraestructura y cinturón verde por nombrar algunas; finalmente el consorciobermejal que tiene un único contrato para la construcción del puente de lacalle 93-94 (Madre Laura Montoya) sobre el rio Medellín.

18

17

,47

%

16

,43

%

10

,03

%

9,7

5%

9,1

0%

7,8

2%

4,5

4%

4,1

5%

3,3

6%

3,3

6%

3,1

3%

2,9

6%

2,5

9%

2,0

4%

1,2

3%

0,6

6%

0,6

4%

0,3

6%

0,2

7%

0,0

5%

0,0

3%

0,0

2%

0,0

0%

Participación por montos en contratos porsecretarías del Municipio de Medellín Sector

Central

Inicio

Las restantes 7 entidades concentran el 17,87% de lo contratado, lo que nosindica que el 44,3% del total contratado está en estos diez contratistas.

10 Principales Contratistas del Municipio de Medellín Sector Central

Valor fin contrato

2014 %

Empresas Públicas de Medellín $ 376.221.019.889 13,56%

Empresa de Desarrollo Urbano EDU $ 203.809.247.257 7,35%

Consorcio Bermejal $ 153.079.558.604 5,52%

Empresa Para la Seguridad Urbana ESU $ 133.446.540.507 4,81%

Empresas Varias de Medellín $ 68.110.472.622 2,45%

Institución Universitaria Pascual B $ 67.565.563.447 2,44%

Universidad de Antioquia $ 63.421.412.998 2,29%

Colegio Mayor de Antioquia $ 56.169.764.957 2,02%

I T M Instituto Tecnológico $ 55.853.590.881 2,01%

Empresa Social del Estado Metrosalud $ 51.238.977.329 1,85%

Fuente: Información de contratación 2014

13

,56

%

7,3

5%

5,5

2%

4,8

1%

2,4

5%

2,4

4%

2,2

9%

2,0

2%

2,0

1%

1,8

5%

PARTICIPACIÓN DE LOS 10 PRINCIPALES CONTRATISTAS DEL MUNICIPIO DE

MEDELLÍN SECTOR CENTRAL

19

Inicio

6. Entre lo público y lo privado

Complementario al análisis general de contratación, la Veeduría desea abrir undebate ciudadano sobre los beneficios y limitaciones que puedan derivarse dela implementación de un modelo comercial a ultranza en los entes públicos dela ciudad. Es claro que bajo este modelo se ha logrado tener una de lasempresas públicas más rentables del país y uno de los grandes soportesfinancieros del desarrollo municipal, pero con algunos reclamos en el aportesocial. Esta visión ha dado lugar a que entes descentralizados del municipioestén contratando y ejecutando obras en otros territorios, lo cual obliga apreguntarse si por este medio se cumple la actividad misional y si repercuteefectivamente en beneficio de la población de Medellín.

En esta indagación sobre la contratación municipal y de 11 de sus entesdescentralizados, la Veeduría pudo identificar que los principales contratosrealizados por la Empresa de Desarrollo Urbano - EDU son en el ejercicio deactividades comerciales que se ejecutan en otros lugares del territorio nacionaly que benefician primeramente al ente descentralizado en una suerte deconjunción entre el sentido misional de su existencia y sus posibilidades comoactor industrial y comercial. Este es un aspecto de gran importancia puesto quepermite reflexionar sobre hasta qué punto es conveniente que una empresapública se constituya en un actor comercial en búsqueda de generar algunosrecursos pero a costo de dividir su capacidad de acción entre sus laboresmisionales y sus posibilidades de rentabilidad económica.

10 Principales Contratistas según valor fin contrato de la EDU 2014

Diferentes Objeto Contrato Valor fin

contrato 2014

Mejía Villegas constructores S.A.

Ejecución de las obras de rehabilitación de redes de acueducto, alcantarillado pluvial y/o sanitario en el grupo 4, cuyas localidades son: San Cristóbal, Usme, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar en la ciudad de Bogotá D.C.

$ 21.744.474.102 Ejecución de las obras de rehabilitación de redes de

acueducto, alcantarillado pluvial y/o sanitario en el grupo 5, cuyas localidades son: Santa Fe, Martires, Candelaria, Puente Aranda y Antonio Nariño en la ciudad de Bogotá D.C.

Obras civiles e inmobiliarias S.A.

Ejecución de las obras de rehabilitación de redes de acueducto, alcantarillado pluvial y/o sanitario ducto, alcantarillado pluvial y/o sanitario en el grupo 2, cuyas localidades son: Fontibon y Engativa en la ciudad de Bogotá D.C. $ 12.388.462.504

Ejecución de las obras de rehabilitación de redes de acueducto, alcantarillado pluvial y/o sanitario en el grupo 3, cuyas localidades son: Usaquen, Chapinero, Barrios Unidos y Teusaquillo en la ciudad de Bogotá D.C.

20

Inicio

Consorcio desarrollo integral Medellín

Elaboración de estudios y diseños técnicos de ingeniería en el sector medio del ámbito de intervención del proyecto parque vial del río Medellín, en la ciudad de Medellín

$ 10.894.864.373

Consorcio la fortaleza

Construcción de las obras relacionadas con el parque ecoturistico y recreativo P.E.R. la fortaleza ubicado en el cerro Pan de Azúcar en la ciudad de Medellín

$ 8.418.570.037

Consorcio Villas

Ejecución de las obras de rehabilitación de redes de acueducto, alcantarillado pluvial y/o sanitario en el grupo 1,

cuyas localidades son: Tunjuelito, Bosa y Kenedy en la ciudad de Bogotá D.C

$

6.745.976.488

Consorcio Túpac Urbanismos

Construcción de las obras relacionadas con la adecuación y mejoramiento del espacio público en el paseo urbano de Villatina, paseo urbano de la uva, paseo urbano de tres esquinas y plazoleta del trece de noviembre en la ciudad de Medellín

$ 5.073.777.778

Diego Jaramillo Gómez

Obra. Construcción de las obras de urbanismo, repavimentación de la vía, reposición de redes de servicios públicos, obras de paisajismo y obras complementarias para la vía calle 2 sur entre la autopista sur y la carrera 52, ubicado en la ciudad de Medellín

$ 4.895.132.295

Paecia S.A.S.

Adecuación y construcción de obras de urbanismo, obras de mitigación, estabilización y obras civiles y complementarias en los proyectos habitacionales la herrera y Juan Bobo parte alta barrio Andalucía la Francia comuna 2 ubicado en la ciudad de Medellín

$ 4.467.654.255

Unión temporal rieles el picacho

Construcción de la adecuación vial “rieles el picacho” y sistema de redes de alcantarillado desde el sector de las carmelitas abscisa k0+000, hasta el ecoparque mirador del picacho abscisa k1+150, plan maestro el picacho dentro del marco del proyecto JAR

$ 3.987.856.480

Calculo y construcciones S.A.

Construcción del Ecoparque mirador del Doce de Octubre etapa 1, cerro el Picacho, comuna 6 en el municipio de Medellín

$ 3.970.001.403

Fuente: Información de contratación 2014

21

Inicio

Si bien una interpretación preliminar del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80permitiría concluir que es posible la celebración de contratos para la ejecuciónde cualquier objeto que tenga relación con la administración o funcionamientodel organismo, lo cierto es que el contenido obligacional se circunscribe a unaprestación de hacer, esto es, la realización de actividades o el despliegue dealguna acción o conducta.

Así, dentro de esta modalidad de prestación que delimita el objeto delcontrato, las entidades pueden desarrollar una amplia gama de actividadesrelacionadas con su administración o con el funcionamiento de la entidad,labores afines o inherentes a los objetivos misionales de la entidad estatal, deforma que puedan contar con el concurso de terceros para facilitar o apoyar ala entidad en el cumplimiento de sus funciones públicas o administrativas. Detal manera que las reales finalidades del contrato por prestación de serviciosprofesionales en entidades públicas no es el cumplimiento propiamente dichode las funciones administrativas o públicas a cargo de la entidad contratante,sino valerse de un apoyo o colaboración en su cumplimiento.

Ahora bien, desde esta perspectiva las tareas de apoyo a la gestión de laentidad, en la medida en que comprendan actividades relacionadas con elfuncionamiento de la misma, el cumplimiento de sus funciones y el logro desus fines, bien pueden ser el objeto de un contrato de prestación de servicios,pues de sus elementos definitorios se desprende tal función del contrato. Enotros términos, es de la esencia de este contrato servir de instrumento deapoyo o colaboración para que la entidad cumpla sus funciones, obteniendo ensu beneficio el desarrollo de actividades que tengan un nexo causal claro ocorrelación con las tareas que tiene asignadas la entidad.

Sin embargo, en la realidad nos encontramos con que tanto el municipio deMedellín como sus entidades descentralizadas podrían estar abusando de lafigura generando situaciones indeseables tanto desde el punto de vista políticocomo jurídico y social.

22

7. Las labores Misionales del Municipio en manos de los Descentralizados

Inicio

Bajo el marco normativo de la Ley 617 de 2000 que buscaba incrementar laeficiencia en el uso de los recursos y en el esfuerzo fiscal emprendido, seencuentra que el porcentaje de ingresos corrientes de libre destinacióndirigido a gastos de funcionamiento permanece desde 2010 en nivelesinferiores al 40%, cerca de diez puntos por debajo del máximo permisible y quesegún la teoría reduce la burocracia y permite mayor gasto en inversión.

23

Fuente: Secretaría de Hacienda - Subsecretaría Financiera

Sin embargo, la realidad que se está observando es diferente y este se estáconvirtiendo en un indicador negativo para la ciudad, pues la lucha pormantener una imagen de austeridad y eficacia de la contratación y lograr losreconocimientos como el otorgado por Planeación Nacional por liderar elmejor desempeño integral municipal en el país para el periodo 2013, secontrapone a una realidad de ciudad con una ejecución de gastos inferior alos ingresos recibidos y la contratación de algunos entes descentralizados delmunicipio de Medellín para subcontratar por prestación de serviciospersonas que cubran actividades propias y misionales de algunas secretariasdel municipio. Siendo algunos de los casos más complejos, las Universidadespúblicas; de estas el caso más evidente es la Institución Universitaria PascualBravo. En donde hay varios contratos de actividades como: "Prestación deServicios por su propia cuenta y riesgo, sin vínculo laboral para prestar losservicios requeridos en la ejecución del Proyecto Normalización de la CarteraMorosa del Municipio de Medellín..." para la Secretaría de hacienda, o"Prestación de Servicio, como contratista independiente, sin vínculo laboral,por su propia cuenta y riesgo, apoyar a la supervisión de los contratos aejecutar por la Secretaria de participación Ciudadana para la vigencia 2014.."por solo nombrar dos.

Inicio

Sin embargo, queremos advertir que aunque estos contratos no son salidos dela norma, si llama la atención las lógicas que se están imponiendo paramostrar resultados, generando problemáticas de estabilidad y en temaslaborales sobre las que profundizaremos en el próximo y último numeral deeste pronunciamiento.

La ley 617 se formuló con los propósitos de sanear la deuda pública, disminuirlos gastos de funcionamiento y fortalecer los de inversión en los entesterritoriales; no obstante se advierte que solo se ha cumplido con el primerode ellos y que algunos gastos de funcionamiento se presentan como deinversión para lograr mejor calificación de desempeño. En esta lógica seevidencia cómo el municipio de Medellín tiene gastos de funcionamientoinferiores al límite legal y que para ello sacrifica la posibilidad de fortalecer suplanta de personal y promover el trabajo decente.

Finalmente, en el siguiente cuadro es muy diciente cómo se está comportandoel Pascual Bravo frente a la contratación del Municipio, pues ante la solicitudde especificar la información por Secretarías encontramos que la mayoría delas entidades descentralizadas no tenían forma de reportarlo, sin embargo,Pascual Bravo si lo tenía puntualizado como cualquier tercerizador lo haría, sinolvidar que todos los contratos de esta entidad obedecían a Contratos deprestación de servicios.

24

Contratación del Pascual Bravo por secretarías

N° de

contrato

s

% N° de

contratosValor fin Contrato

%

Participaci

ón

Secretaría de educación -

municipio8141 78,19% $ 50.482.972.321 66,27%

Secretaría de salud - municipio 45 0,43% $ 1.221.703.520 1,60%

Secretaría de participación

ciudadana - municipio178 1,71% $ 2.833.500.449 3,72%

Secretaría de gobierno -

municipio63 0,61% $ 2.759.853.857 3,62%

Secretaría de hacienda -

municipio1484 14,25% $ 12.080.441.031 15,86%

Secretaría de las mujeres -

municipio99 0,95% $ 1.269.543.989 1,67%

Secretaría de juventud -

municipio109 1,05% $ 1.092.188.702 1,43%

Secretaría de desarrollo social

- municipio156 1,50% $ 3.093.800.067 4,06%

Inicio

25

Corantioquia - municipio 38 0,36% $ 419.317.819 0,55%

Emvarias - municipio 3 0,03% $ 7.250.000 0,01%

Secretaría de desarrollo económico - municipio

47 0,45% $ 389.677.765 0,51%

Ruta de la calidad - municipio 27 0,26% $ 401.878.480 0,53%

Metroplus - municipio 7 0,07% $ 40.133.333 0,05%

Departamento administrativo de planeación – municipio

10 0,10% $ 67.757.316 0,09%

Nueva - MUNICIPIO 4 0,04% $ 7.000.000 0,01%

#N/a 1 0,01% $ 6.636.000 0,01% Fuente: Información de contratación 2014

Inicio

Al momento de asumir la Alcaldía Aníbal Gaviria anunció su compromiso deformalizar unos dos mil, de los más de 8 mil contratistas que desarrollabanlabores permanentes o inherentes a la función del Estado a nivel centralmunicipal, adicionalmente el actual plan de desarrollo 2012-2016 “Medellín unhogar para la vida” cuenta con un indicador donde se compromete a generar100 mil empleos decentes

En el año 2013 el Concejo de la Ciudad aprobó el Acuerdo 64 por medio delcual se establece una política pública de trabajo decente en la ciudad deMedellín, según lo define la OIT, que compromete al municipio comoempleador y a las personas naturales y jurídicas que contraten con él.

A la fecha solo se tiene conocimiento de una ampliación de planta que hapermitido vincular a solo 456 contratistas de manera directa con laadministración central, lo que de por si es preocupante, pero es mucho más elhecho de que la vinculación laboral se viene haciendo por medio de conveniosinteradministrativos que ocultan la nómina paralela.

Centros educativos como la Universidad de Antioquia, el Pascual Bravo, el ITM,el Colegio Mayor entre otros, vienen desarrollando funciones deintermediación laboral que son totalmente ilegales a la luz del artículo 63 de laley 1429 del 2010 y de las sentencias de la Corte Constitucional C – 614 del2009 y C-171 del 2012.

El Artículo 63 de la ley 1429 dice lo siguiente: “Contratación de personal através de cooperativas de trabajo asociado. El personal requerido en todainstitución y/o empresa pública y/o privada para el desarrollo de lasactividades misionales permanentes no podrá estar vinculado a través deCooperativas de Servicio de Trabajo Asociado que hagan intermediaciónlaboral o bajo ninguna otra modalidad de vinculación que afecte los derechosconstitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laboralesvigentes…”.

26

8. La contratación laboral en el municipio ¿un esguince a la política de trabajo decente, a las sentencias de la Corte Constitucional y la ley 1429 de 2010?

Inicio

El municipio de Medellín como entidad pública no debería contratar personalpara actividades de fiscalización tributaria o de auditoría de la Secretaría deHacienda por medio de una empresa intermediaria, ni la Secretaría deEducación para las labores de tesorería o secretariales de los colegios, niconductores para el Metroplus. Pero es más grave aún que una InstituciónPública de la municipalidad, como el Pascual bravo o el ITM entre otros, tengafunciones de intermediación laboral que son totalmente ilegales porque lasúnicas empresas facultadas para ello son las Empresas de Servicio Temporal enlos casos establecidos por la ley.

Para el año 2014 el Pascual Bravo realizó 8.141 contratos de prestación deservicios para la Secretaría de Educación, 1484 para la de Hacienda, 178 parala de Participación, entre otras; en total fueron 10.412.

Debemos preguntarle a la Alcaldía de Medellín qué entiende por actividadesmisionales permanentes y que pasaría con Metroplus si se prescinde de losconductores, en la administración si se suprimen los ingresos tributarios, lasactividades de contabilidad, auditoria y fiscalización tributaria; qué de losColegios si se prescinde de las funciones de Tesorería y administrativas.

¿No está el Municipio violando el Acuerdo 64 del 2013 que lo obliga a darejemplo de respeto a las normas laborales y tener autoridad moral paraexigirlo a sus contratistas y promoverlo en las empresas de la ciudad?

Además de los contratos administrativos de prestación de servicios con loscuales está vinculada una nómina paralela a la municipalidad, se adiciona laintermediación ilegal que hacen entes descentralizados para la mismamunicipalidad.

Las sentencias de las altas cortes y las leyes de formalización, así como elAcuerdo 64 del 2013 son letra muerta para la administración municipal, quedio un paso adelante y dos atrás en materia de trabajo decente.

27Inicio

El municipio de Medellín muestra dificultades para establecer un mecanismode información clara y actualizada sobre el estado de la contratación, de caraal ciudadano que permita ejercer labores de control social.

Actualmente existe en el municipio de Medellín un altísimo riesgo deafectación a la eficacia en la administración municipal debido al usoinadecuado de la figura de contratación por prestación de servicios en susentes descentralizados.

Mediante la figura de la subcontratación de actividades misionales con entresdescentralizados y bajo la figura de gastos de inversión se puede estarcubriendo gastos de funcionamiento, que podrían distorsionar el costo real dela función pública.Hace falta un mayor compromiso con la contratación bajo lanoción de trabajo decente no solo en el sector central sino en los entesdescentralizados a los cuales cobija también la normatividad de la contrataciónpública y por ende responden a políticas laborales de la administraciónmunicipal.

En las Instituciones de Educación Superior públicas como el Pascual Bravo, ITM,Colegio Mayor y UDEA, puede darse una distorsión en su objeto socialprincipal, garantizar el derecho a la Educación, en aras de dedicarse aInstituciones intermediadoras laborales, a través de contratos precarios enmateria de trabajo decente.

Se genera una alerta sobre el modelo que cada vez más se profundiza en laciudad de Medellín, frente los beneficios y limitaciones que puedan derivarsede la implementación de un modelo comercial a ultranza en los entes públicosde la ciudad.

Es sumamente importante para el ejercicio ciudadano, la transparencia de lagestión pública y el control social que organizaciones como la VeeduríaCiudadana al Plan de Desarrollo Municipal de Medellín, tenga acceso ainformación clara, pertinente, oportuna y en formatos que permitan sucontrastación y análisis.

28

8.Observaciones Generales Inicio