LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: ROL E INDEPENDENCIAfacultad.pucp.edu.pe/derecho/wp-content/uploads/2017/08/ROL-E-IN... · junio de 2009 el entonces presidente del Poder Judicial, Javier

LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:

ROL E INDEPENDENCIA

LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:)

ROL E INDEPENDENCIA

Comisión de profesores para impulsar el debate sobre la reforma de la justicia en el Perú

2014

FACULTAD DE DERECHO

Primera edición Tiraje: 500 ejemplares

© Comisión de profesores para impulsar el debate sobre la reforma de la justicia en el Perú, 2014

© Facultad de Derecho, 2014

Pontificia Universidad Católica del Perú Av. Universitaria N.o 1801 Lima 32 – Perú http://facultad.pucp.edu.pe/derecho/

Correo electrónico: [email protected]

Impreso por: EQUIS EQUIS S.A. Jr. Inca 130– Surquillo Lima 34 - Perú

Derechos reservados. Se permite la reproducción total o parcial de los textos con permiso expreso de los editores.

Diseño de cubierta: María de Fátima Ordinola Guerra

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2014-08845 ISBN: 978-612-4206-42-9

Impreso en el Perú - Printed in Peru

COMISIÓN DE PROFESORES PARA IMPULSAR EL DEBATE SOBRE LA REFORMA DE LA JUSTICIA EN EL PERÚ. La Corte Suprema de Justicia: rol e independencia. Lima: Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2014.

ÍNDICE

Introducción ..............................................................................................7

1. Antecedentes ......................................................................................9

2. El rol de la Corte Suprema y la independencia como condición para cumplirlo .................................................................................. 11

2.1. El rol de la Corte Suprema: ¿órgano de gobierno, órgano jurisdiccional o ambos? ................................................... 11

2.2. El gobierno del Poder Judicial ....................................................122.3. La Corte Suprema como órgano jurisdiccional .............................152.4. Diseño orgánico de la Corte Suprema ..........................................192.5. Cuestiones adicionales: lo disciplinario y la designación

de autoridades en el sistema de justicia ........................................20

3. La independencia judicial ..................................................................22

3.1. Selección y nombramiento de vocales supremos titulares..............223.2. Jueces supremos provisionales y las salas transitorias ...................273.3. Independencia frente a otros poderes ...........................................29

4. Propuestas ........................................................................................32

5. Bibliografía ......................................................................................32

ANEXO Resumen de la Conferencia pública “Una década de reforma judicial en democracia. Balance y perspectivas de la Corte Suprema de la República” .....................................36

- 7 -

La Corte Suprema de Justicia: Rol e Independencia

Introducción

La Corte Suprema de Justicia del Perú es el órgano jurisdiccional de más alto nivel en la justicia ordinaria del Perú, a la vez que es también la máxima instancia de gobierno de uno de los tres poderes del Estado. Esa doble caracterización, como órgano jurisdiccional y órgano de gobierno, convierten a la Corte Suprema en un espacio especial para analizar los problemas y las virtudes de la justicia, considerando que sus decisiones no pueden ser revisadas en sede ordinaria. Pero sobre todo, nos coloca frente al grupo de magistrados de élite de la justicia peruana, ubicados en una posición privilegiada desde donde se puede liderar, estimular o frenar procesos de cambio a favor de un sistema acorde con las necesidades del país.

La Corte Suprema es entonces, un espacio clave para abordar cualquier análisis sobre la situación de la justicia en el Perú. A esa tarea se ha avocado la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (en adelante, PUCP) a través de una comisión especial conformada por profesores de dicha casa de estudios1.2.

Sobre la base de un documento preliminar elaborado por su secretaría técnica, los integrantes de la Comisión analizaron la situación de la Corte Suprema, evaluaron las propuestas que han salido al debate público en

1 La comisión fue convocada por el señor decano de la Facultad de Derecho de la PUCP, profesor César Landa, para que desde la universidad se formulen propuestas de reforma y mejora del sistema de justicia, a propósito de décimo aniversario de la creación de la Comisión de Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS). Ella, que inició sus labores en diciembre de 2012, está presidida por el profesor Baldo Kresalja e integrada por los siguientes docentes: César Fernández Arce, Javier de Belaúnde, Rocío Villanueva, Felipe Villavicencio, Ernesto de la Jara y David Lovatón (secretario técnico). El señor decano César Landa participó en muchas de sus sesiones. Además, la secretaría técnica cuenta con la asesoría del abogado César Bazán Seminario, integrante del Instituto de Defensa Legal (IDL).

- 8 -

Pontificia Universidad Católica del Perú

los últimos años; también aportaron más elementos al diagnóstico y a las propuestas de reforma y mejora. Como resultado, se redactó una versión preliminar de este documento, el cual debatimos en la conferencia pública denominada “Una década de reforma judicial en democracia. Balance y perspectivas de la Corte Suprema de la República”, que se llevó a cabo en el Anfiteatro Armando Zolezzi Möller en noviembre de 2013.

Este documento que ponemos a consideración de la comunidad académica es el resultado del trabajo de la Comisión junto con los comentarios y aportes surgidos en el evento público por parte de la judicatura, la clase política y dirigente, así como todos los interesados en que en el Perú cuente con un mejor sistema de justicia: más eficiente, con mayor credibilidad ciudadana y protector de los derechos fundamentales, desde las perspectivas de transparencia y predictibilidad.

- 9 -


1. Antecedentes

El debate por reformar la Corte Suprema y el Poder Judicial en general no es reciente. Entre esos esfuerzos -y sin ánimo de hacer un listado exhaustivo- podemos considerar a la comisión que propuso el proyecto de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) a fines de los ochenta, y que estuvo conformada, entre otros, por el profesor Javier de Belaúnde y que culminó con la promulgación de la regulación vigente (que ha experimentado un conjunto de modificaciones a lo largo de los años). Esta ley ya confería a la Corte Suprema facultades para establecer criterios jurisprudenciales de carácter general, pero que fueron ignorados durante mucho tiempo. Asimismo, está el Código Procesal Civil de 1992, que también contempló innovadoras funciones casatorias de la Corte Suprema que durante muchos años tampoco se utilizaron.

No puede pasarse por alto que -históricamente en el Perú y en América Latina en general- las principales instituciones del sistema de justicia, como la Corte Suprema, sufrieron vedadas intervenciones políticas -de mayor o menor intensidad, de mayor o menor evidencia, en regímenes dictatoriales o democráticos respectivamente-, que con frecuencia generaron una «autolimitación» de la independencia judicial. De ello dan cuenta diversos estudios de Linn Hammergren, Luis Pásara, Marcial Rubio y Carlos Ramos. Frente a esto, Pásara afirma que:

En la mayor parte de la región, tradicionalmente el llamado Poder Judicial ha adoptado un perfil institucional más bien discreto. Incapaz de ejercer control legal efectivo sobre fuerzas políticas y económicas, el juez ha ocupado claramente un lugar bastante más reducido y menos importante de aquel que le aparece adjudicado en los textos constitucionales [...]. (2004: 515)

- 10 -


En la historia contemporánea de la justicia en el Perú, esas injerencias políticas se produjeron con mayor intensidad durante la dictadura militar de 1968 a 1980 y luego durante el régimen fujimorista de 1992 al 2000. Sin embargo, también hay opiniones que señalan que tales injerencias se han producido en democracia, aunque en forma indirecta o encubierta.2 En ocasiones, el principio de separación de poderes entre el presidente de la República y el presidente del Poder Judicial, consagrado en la Constitución,3 tampoco ha sido observado debidamente.

A fines del 2000, luego de la evidente intervención de las instituciones del sistema de justicia durante los años noventa por parte del régimen de Fujimori y Montesinos, se retomó la reflexión sobre el papel de la máxima instancia a partir de diversas comisiones de reforma o reestructuración judicial, entre las que destacan el Acuerdo Nacional por la Justicia (ANJ) y la Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), creada por la Ley 28083 de octubre de 2003 y que entregó un extenso plan de reforma en abril de 2004. Posteriormente, se ha seguido discutiendo sobre el particular, pero sin el empuje del primer lustro de la década del dos mil, por lo que diez años después del valioso esfuerzo de coordinación que supuso la CERIAJUS, es pertinente volver a reflexionar públicamente sobre el importante rol que debería cumplir la Corte Suprema en toda democracia.

2 «[...] en las postrimerías del gobierno de Alan García (1985-1990) y a inicios de la década de los noventa, algunos medios de comunicación, analistas políticos y expertos, llamaban la atención respecto de la creciente injerencia e influencia aprista en los predios judiciales, en especial, a través de jueces y vocales afines a dicho grupo político, lo que impedía la investigación y juzgamiento de algunos casos de corrupción, incrementando en la ciudadanía la sensación de impunidad y consiguiente desconfianza en el sistema de justicia» (Lovatón 2003: 357). Años después, el 23 de marzo de 2011, la Comisión Inte-ramericana de Derechos Humanos (CIDH) concedió al Instituto de Defensa Legal (IDL) una audiencia pública para que informara sobre la independencia e imparcialidad de la judicatura en el Perú durante el segundo Gobierno de Alan García (2006-2011). 3 Pese a que el artículo 43 de la Constitución dispone claramente que el Estado Peruano se organiza, entre otros «[...] según el principio de la separación de poderes», el 1 de junio de 2009 el entonces presidente del Poder Judicial, Javier Villa Stein, asistió a la ceremonia de transmisión de mando presidencial en El Salvador, en representación del entonces presidente de la República, Alan García Pérez.

- 11 -


Para dicho debate es necesario tener presente la base normativa constitucional que regula la actuación de la Corte Suprema. En ese sentido, debemos centrarnos en el capítulo VIII, Poder Judicial, del Título IV, De la Estructura del Estado de la Constitución. En dicho capítulo encontramos concentradas varias normas referidas a la actuación del Poder Judicial. La Constitución consagra el diseño de una Corte Suprema encargada tanto de labores de gobierno así como de tareas jurisdiccionales.

Respecto del gobierno, el artículo 144 establece que «La Sala Plena de la Corte Suprema es el órgano máximo de deliberación del Poder Judicial». Esta caracterización general, como máximo órgano de deliberación, viene acompañada de tareas puntuales, a lo largo del texto constitucional. Así, el artículo 155.1 establece que la Corte Suprema designa a un miembro del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM); el artículo 179.1 le otorga la misma atribución respecto del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones (indicando además que este representante presidirá el jurado); y el artículo 80 señala que el presidente de la Corte Suprema sustentará el pliego correspondiente a su institución en el proyecto de la Ley de Presupuesto.

Por otra parte, sobre la labor de administrar justicia, tenemos el artículo 143, que nombra expresamente a la Corte Suprema como un órgano jurisdiccional, y el artículo 141 que indica: «Corresponde a la Corte Suprema fallar en casación, o en última instancia, cuando la acción se inicia en una Corte Superior o ante la propia Corte Suprema conforme a ley. Asimismo, conoce en casación las resoluciones del Fuero Militar, con las limitaciones que establece el artículo 173».

En este mismo campo de funciones, el artículo 37 de la Constitución establece que la extradición solo se concede previo informe de la Corte Suprema y el artículo 100 hace referencia a que la Corte Suprema juzgará los delitos cometidos por altos funcionarios con derecho al antejuicio.

Fijadas las funciones, la Constitución establece los siguientes requisitos para ser juez supremo en el artículo 147: ser peruano de nacimiento y

- 12 -


ser ciudadano en ejercicio, tener más de cuarenta y cinco años y haber ejercido como magistrado superior durante, al menos, diez años o como abogado o profesor universitario, al menos, por quince años.

En cuanto a lo referido a la administración de la carrera judicial de los jueces supremos, el proceso de selección y nombramiento para alcanzar el cargo titular es gestionado por el CNM de acuerdo con lo estipulado en el artículo 154 numeral 1 de la Constitución. Además, el artículo 154 inciso 2 entrega al CNM la función de evaluar cada siete años a todos los jueces -incluidos los supremos- para efectos de su ratificación. Finalmente, en caso de una infracción muy grave cometida por un juez supremo, el CNM aplicará la sanción de destitución. Cabe indicar que este procedimiento es diferente al correspondiente para los otros magistrados, quienes solo podrán ser destituidos si previamente se decidió en el propio Poder Judicial enviar el caso al CNM. Además, debido a su calidad de altos funcionarios del Estado, los magistrados de la Corte Suprema tienen la prerrogativa del antejuicio según lo dispuesto por el artículo 99 de la Constitución.

Además de la base constitucional referida, la Corte Suprema también se regula por la jurisprudencia constitucional pertinente,4 la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del CNM, la Ley de la Carrera Judicial, además de las leyes procesales (Código Procesal Civil, Código Procesal Penal, Código Procesal Laboral, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, etcétera), los Plenos Jurisdiccionales y regulación infralegal; resoluciones administrativas del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ), resoluciones administrativas de la presidencia del Poder Judicial, entre otras.

4 STC expediente 08495-2006-PA/TC (caso Valdivia Cano), STC expediente 04944-2011-PA/TC (caso Mateo Castañeda), STC expediente 03891-2011-PA/TC (caso Hinostroza Pariachi), STC expediente 0004-2004-CC/TC (demanda competencial interpuesta por el Poder Judicial en torno al presupuesto de este Poder del Estado), entre otras.

- 13 -


2. El rol de la Corte Suprema y la independencia como condición para cumplirlo

2.1. El rol de la Corte Suprema: ¿órgano de gobierno, órgano jurisdiccional o ambos?

Uno de los temas más relevantes, relacionados con la reforma judicial, es el del rol de la Corte Suprema. Esto fue ratificado en la reunión de discusión de una versión preliminar de este documento. Ahí se planteó claramente la importancia de la materia.

Como hemos descrito anteriormente, la Constitución Política del Perú contiene una propuesta orgánica en la cual la Corte Suprema desarrolla tanto labores jurisdiccionales como de gobierno del Poder Judicial. En este punto describiremos ambos papeles y abordaremos el debate sobre optar por uno o mantener ambos.

Sin embargo, es pertinente ratificar aquí la condición de «Poder de Estado» del Poder Judicial de conformidad con nuestro ordenamiento constitucional. El Título IV «De la estructura del Estado» contiene catorce capítulos, tres de los cuales se refieren a los tres poderes de Estado: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, en tanto que los once capítulos restantes se refieren a los que se ha convenido en denominar «Organismos Constitucionales Autónomos». En ese sentido, consideramos que todo impulso de cambio interno o externo al Poder Judicial deberá tomar en cuenta tal condición preeminente.

2.2. El gobierno del Poder Judicial

Un asunto que suele abordarse cuando se habla de la conducción del Poder Judicial es la distinción entre el gobierno y la administración. De acuerdo con Siles, los diversos autores que trabajan estos temas no tienen clara la distinción entre ambos conceptos (Eguiguren 2002: 23-28). Para tener cierta claridad conceptual, partamos de que «el rol gubernativo

- 14 -


está relacionado con la “conducción” del Poder Judicial y consiste en la potestad de decidir la marcha institucional en sus diversos planos de actividad» (AA. VV. 2002: 40). Mientras que la administración y sus tareas están subordinadas a la función de gobierno, que estipula las pautas específicas que deben cumplirse (AA. VV. 2003: 40).

El papel que le corresponde a la Corte Suprema, de acuerdo con el diseño constitucional, es el de gobernar la institución en su calidad de máximo órgano de deliberación. Pero en el gobierno de la institución, la Suprema no está sola, puesto que en el Perú se ha optado por contar con otros órganos que ostentan parte de esas funciones de gobierno en el Poder Judicial.

Por un lado, la Constitución creó el CNM, el cual está encargado de gestionar la carrera judicial en tres de sus aspectos claves: selección, evaluación y destitución de magistrados. Siguiendo a García Belaunde, en la experiencia comparada encontramos tres modelos de gobierno judicial: político, corporativo e institucional (1997: 195-199). De acuerdo con el primero, el gobierno del Poder Judicial radica y depende del poder político, usualmente el Ejecutivo. El modelo corporativo pone el gobierno exclusivamente en manos de los jueces; mientras que los países que han optado por el modelo institucionalizado han desarrollado consejos de la judicatura o consejos de gobierno, tal es el caso peruano o español.5

5 «El primer modelo es el político. Esto quiere decir que la administración y el gobierno del Poder Judicial radica y depende del poder político, normalmente del Poder Ejecutivo. Sin embargo, caben matices. El gobierno de este tipo de modelo, lo tiene siempre el poder político, esto es, decide siempre. Con matices es quien elige, remueve y asciende y sanciona a un magistrado. Pero en lo administrativo, puede haber ciertas concesiones [...] Aclaremos finalmente que, dentro de este modelo y en lo relacionado con el gobierno propiamente dicho, la tendencia que se ha visto en muchos países es combinar la presencia del Ejecutivo con la del Legislativo. Así, en el caso especial de Estados Unidos, mezcla variopinta de varios modelos, vemos que los jueces de la Corte Suprema son propuestas por el presidente de la República, y luego deben ser ratificados por el Senado, con lo cual todo nombramiento de un juez supremo federal tiene el doble aval del Ejecutivo y del Senado [...].El modelo corporativo está referido al manejo que hace el Poder Judicial de sí mismo,

- 15 -


Por otro lado, tal como desarrollaremos más adelante, la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial creó el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ), cuyo nombre original fue Consejo de Gobierno del Poder Judicial y que fue cambiado por una modificación legislativa de 1992. La idea original del CEPJ es que compartiera con la Sala Plena de la Corte Suprema las labores de gobierno, pero en el camino han ido produciéndose algunas alteraciones al diseño original.

Al respecto, desde la década de los ochenta se viene debatiendo en el Perú si las funciones de gobierno del Poder Judicial deberían recaer en la Sala Plena de la Corte Suprema o en un órgano de gobierno distinto. Al respecto, una tendencia de opinión impulsada por un sector de la judicatura de instancias inferiores, expertos y académicos, han defendido la necesidad de distinguir entre la función jurisdiccional de las funciones de gobierno y de la administración, postulando que la Corte Suprema se encargue exclusivamente de la primera y deje la segunda a un órgano de gobierno distinto y a órganos administrativos especializados.

Esta corriente de opinión sostiene además que, de esta manera, la Sala Plena de la Corte Suprema podría concentrarse en erigirse en un «faro de jurisprudencia» y contribuir mejor a la seguridad jurídica del país. También sostiene que este diseño podría favorecer la independencia judicial interna en un contexto cultural de la judicatura bastante anclado aún en la percepción napoleónica y jerárquica de la organización judicial.

En esa tendencia se inscribe el diseño orgánico consagrado originalmente en la LOPJ, que creó un Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.6 En esta

en todo lo relacionado con su gobierno y administración. Aquí tenemos lo que en ciertos sectores se denomina «autogobierno del Poder Judicial», que fue un ideal de algunos y de ciertas épocas, pero que hoy día está cuestionado. En efecto, este modelo pretende que la judicatura se gobierne a sí misma; con lo cual, por un lado, hacen y llevan a cabo toda su administración, y por el otro, su gobierno (o sea, nombramiento, remoción, disciplina y promoción) está en sus manos, en una especie de cooptación que puede ser muy tentadora» (García Belaunde 1997: 195-196). 6 En la versión original de la LOPJ, se denominaba a este órgano «Consejo de Gobierno del Poder Judicial» (CGPJ) y es el régimen de Fujimori y Montesinos el que modifica

- 16 -


misma tendencia se inscribe también la propuesta en mayoría de reforma constitucional de la CERIAJUS: «Artículo 141.- El gobierno del Poder Judicial está a cargo de su Consejo de Gobierno [...] Artículo 142.- La Corte Suprema es el máximo órgano jurisdiccional [...]».

Al respecto, la experiencia de los últimos veinte años ha mostrado un CEPJ más bien disminuido y concentrado sobre todo en funciones administrativas que de gobierno. Asimismo, no hay un balance positivo de la participación de los representantes de los colegios de abogados en el CEPJ, algunos de los cuales tuvieron que renunciar por serias denuncias en su contra.

En cambio, otra corriente de opinión liderada por los propios jueces supremos considera que la Sala Plena de la Corte Suprema debe ser el «máximo órgano de deliberación del Poder Judicial», dando a entender así que la Sala Plena no solo debe conservar la última palabra en materia jurisdiccional, sino también en el gobierno de este Poder del Estado. Una de las razones que los defensores de esta posición esgrime es cautelar la independencia judicial externa en dicho gobierno.

Al respecto, en su propuesta en minoría de reforma constitucional en el marco de la CERIAJUS, la Corte Suprema planteó: «Artículo 193.- El gobierno y administración del Poder Judicial está a cargo de un Consejo de Gobierno que preside el Presidente de la Corte Suprema [...] Artículo 194.- La Sala Plena de la Corte Suprema es el máximo órgano de deliberación del Poder Judicial [...]».

2.3. La Corte Suprema como órgano jurisdiccional

Como órgano jurisdiccional, la Corte Suprema cumple varios papeles: órgano de casación, de nulidad, de instancia, etcétera. Para cumplir con

el nombre tal y como lo conocemos actualmente. Es importante precisar que este CEPJ es distinto a la «Comisión Ejecutiva del Poder Judicial» que se creó en 1995 como herramienta para el control y la injerencia política en este Poder del Estado.

- 17 -


esta tarea se ha dividido en salas especializadas de tres especialidades: Civil, Penal y Constitucional y Social.

Como órgano jurisdiccional adolece aún de algunos problemas. En primer lugar, corresponde señalar que la Corte Suprema todavía no muestra uniformidad respecto a su jurisprudencia, a tal punto que un caso similar puede obtener resultados diferentes. Como lo ha hecho notar la Defensoría del Pueblo (2006: 72), a raíz de actualizar un trabajo de Gallardo Neyra y Fernández Paredes (2004),7 la Corte ha mostrado posiciones contradictorias en diversos temas civiles, que conoció vía casación.

Precisamente debido a esta realidad es que se ha tratado de desarrollar en el Perú instrumentos que apuntan hacia la predictibilidad de la jurisprudencia, tales como los Plenos Jurisdiccionales a nivel supremo y superior o los distintos mecanismos para la aprobación de jurisprudencia o precedentes vinculantes, como los consagrados en los artículos VI y VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional para el Tribunal Constitucional o en el Código Procesal Penal para la Suprema. En los últimos años, tribunales administrativos de alcance nacional también han desarrollado precedentes en materia fiscal, registral, entre otros.

Otro problema advertido en la labor jurisdiccional de la Corte Suprema es el de la duración de los procesos. Si bien no contamos con estadísticas que grafiquen parámetros de duración, la experiencia muestra que en algunas salas de la Corte Suprema los casos aún deben esperar meses para que se programen vistas de la causa y se emitan sentencias. Asimismo, como lo ha señalado también la Defensoría del Pueblo (2006: 72 y 73), en los procesos en los que está admitida la casación ante la Corte Suprema, este recurso funciona como una suerte de «tercera instancia», lo que demora la ejecución de la sentencia obtenida en segunda instancia.

7 Este estudio es uno de los textos más interesantes escritos sobre la casación civil. En él se hace un balance sobre lo que establece el Código Procesal Civil como funciones de la casación y cómo estas se cumplen mediante el accionar de la Corte Suprema.

- 18 -


Una de las razones que explicarían la jurisprudencia contradictoria y la dilación de los procesos es la sobrecarga procesal, que desborda las capacidades de algunas salas de la Corte Suprema. Así lo reconocieron en su momento el Informe de la CERIAJUS, el Acuerdo Nacional por la Justicia, el Informe número 109 de la Defensoría y otros estudios (De Belaunde 2006: 27 y ss.).8

Así, para conseguir avances a nivel de la Corte Suprema es indispensable -entre otras medidas- atacar y reducir la excesiva carga procesal que dificulta su trabajo. Para eso se han debatido diversas propuestas para limitar el acceso del excesivo número de casos que actualmente satura a esta máxima instancia. La más conocida de ellas es la facultad del certiorari, que consiste en que la propia Corte Suprema, de manera discrecional -pero no arbitraria- elija los procesos que va a conocer en función a la relevancia jurídica, social, económica o cultural que determinados casos puedan tener y que sugieran la necesidad de desarrollar una línea jurisprudencial que marque la pauta para casos posteriores.

Otras propuestas apuntan a fijar criterios objetivos para acceder a la casación, como supuestos que impliquen un alto número de unidades de referencia procesal. Un tercer modelo, mixto, consiste en considerar tanto criterios objetivos como discrecionales al momento de declara la procedencia de una casación.9

8 Véase también Hernández (2006).9 «La Ceriajus ha considerado al certiorari como una institución útil para reducir el número de procesos que llegan a una instancia jurisdiccional; sin embargo, no la ha propuesto para el caso de la Corte Suprema sino para el Tribunal Constitucional, para que este decida discrecionalmente qué procesos de amparo, hábeas corpus, hábeas data y acción de cumplimiento le competen resolver.En este caso, el certiorari es parte de un modelo mixto, puesto que se regula, tanto una serie de procesos cuyo conocimiento resulta obligatorio para el Tribunal Constitucional, como otros cuyo conocimiento resulta discrecional via certiorari. Modelo muy parecido a la casación penal regulada por el nuevo Código Procesal Penal» (De Belaunde 2006: 36).

- 19 -


Ahora bien, cualquier debate sobre la restricción del ingreso de causas a la Corte Suprema debe considerar que las cortes superiores tampoco cumplen su labor adecuadamente. En ese sentido, la Corte Suprema se constituye muchas veces como una última oportunidad de encontrar justicia frente a la arbitrariedad cometida en segunda instancia. De ese modo, si optamos por restringir el acceso a la Corte Suprema, también debemos incorporar medidas que apunten a mejorar sustancialmente la calidad de la justicia impartida por las cortes superiores.

Al respecto, no podemos pasar por alto la mala percepción ciudadana sobre el Poder Judicial, producto -en gran medida- de extendidas sospechas y reiteradas denuncias de corrupción, tal y como lo demuestra la VIII Encuesta nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú 2013, hecha pública por Proética en agosto de 2013. Según dicha encuesta, el 49 % de peruanos y peruanas consideran al Poder Judicial una de las instituciones más corruptas en nuestro país, y solo es superado por el Congreso de la República (55%) y la Policía Nacional (53%).

Gráfico N.° 1. VIII Encuesta nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú (2013)

Fuente: Proetica, 2013

Congreso de la República

Policia Nacional

Poder Judicial

Municipalidades

Gobiernos regionales

Partidos políticos

Fiscalía de la nación

Gobierno Central

Fuerzas Armadas

Empresas privadas

55

53

49

27

24

22

13

11

10

7

- 20 -


2.4. Diseño orgánico de la Corte Suprema

Una de las grandes controversias que tuvieron lugar en el seno de la CERIAJUS fue precisamente el diseño orgánico de la Corte Suprema: ¿sala única o salas especializadas? Esta fue una de las razones por la que la mayoría de la CERIAJUS planteó una propuesta de reforma constitucional con una Corte Suprema con sala única conformada por once (11) jueces;10 y, por su parte, la Corte Suprema propuso, en minoría, una reforma constitucional alternativa, en la que optó por el modelo de una corte conformada por salas especializadas.11

Posteriormente, en el 2006 el Consorcio Justicia Viva, conformado en ese momento por el Instituto de Defensa Legal (IDL) y la Facultad y Departamento de Derecho de la PUCP, también planteó un diseño orgánico de la Corte Suprema con sala única de once (11) jueces, «[...] teniendo en cuenta que el promedio del número de integrantes de las cortes supremas en la región es de 15 jueces» (Justicia Viva 2006: 19).

Al respecto, si bien es importante reflexionar sobre el diseño orgánico de la Corte Suprema, no hay que perder de vista que lo central es determinar las funciones que esta debería ejercer para que se convierta en un «faro de jurisprudencia» como tradicionalmente se le ha reclamado y, de esta manera, pueda contribuir a la predictibilidad de la jurisprudencia y a la seguridad jurídica del país.

Lo que sí es indudable es que recurrir excesivamente a la medida de crear salas transitorias especializadas en la Corte Suprema no contribuye a la

10 «Artículo 142.- La Corte Suprema es el máximo órgano jurisdiccional. Se constituye en corte única y se compone de once miembros. El alcance de sus funciones abarca todo el territorio nacional y su Presidente lo es del Poder Judicial, elegido en el cargo por un periodo de dos años».11 «Artículo 194.- El Presidente de la Corte Suprema de Justicia lo es del Poder Judicial. La Sala Plena de la Corte Suprema es el máximo órgano de deliberación del Poder Ju-dicial. Le corresponde establecer la jurisprudencia vinculante conforme a ley. La Corte Suprema se organiza en forma unitaria con criterio de especialidad. Su competencia es nacional».

- 21 -


predictibilidad de la jurisprudencia y a la seguridad jurídica que todos estamos buscando. En ese sentido, el debate no debería centrarse tanto en la especialización en salas (civil, penal y constitucional y social) o no de la Corte Suprema, sino en la preocupante y permanente transitoriedad de salas creadas con el propósito de hacer frente a la asfixiante carga procesal que aún soporta esta instancia máxima.Más allá de la trayectoria personal y profesional de algunos jueces superiores que acceden a la Corte Suprema en calidad de supremos provisionales, lo cierto es que por haber extendido y mantenido en el tiempo dicha provisionalidad -convirtiéndola, en los hechos, en permanente- esta no contribuye a la predictibilidad de la jurisprudencia ni a la confianza ciudadana en la Corte Suprema.

2.5. Cuestiones adicionales: lo disciplinario y la designación de autoridades en el sistema de justicia

Como parte de sus labores de gobierno, a la Corte Suprema le corresponden competencias disciplinarias y también de elección de autoridades en el sistema de justicia. En primer lugar, de su propio presidente, el jefe de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA), un consejero del CNM, CEPJ y el presidente del Jurado Nacional de Elecciones (JNE).

La Constitución de 1993 consagró un sistema mixto de control disciplinario de jueces. Esto es, en parte externo, en parte interno. Por un lado, el CNM impone la sanción máxima de destitución a los magistrados de todos los niveles, incluidos los supremos. En el caso de estos últimos, el CNM tiene, además, la potestad de oficio para iniciar directamente un proceso disciplinario de destitución, a diferencia de los otros jueces de instancias inferiores, respecto de los cuales requiere la previa solicitud de destitución del Poder Judicial.

Por otro lado, la OCMA -que forma parte del Poder Judicial- impone las sanciones menores a la destitución (suspensión, multa o amonestación) a los jueces de todas las instancias, con excepción de los supremos, quienes

- 22 -


están sujetos en este ámbito de sanciones menores a la Sala Plena de la Corte Suprema.

Precisamente el aspecto referido a los supremos es el que requiere ser mejor regulado, pues se ha convertido en fuente de tensión entre el CNM y la Sala Plena de la Corte Suprema. Esta última, en los hechos, no ha impuesto sanciones menores a la destitución de jueces supremos que han sido previamente procesados disciplinariamente por el CNM, el cual en ocasiones ha determinado que dichos jueces supremos sí incurrieron en falta disciplinaria pero que esta no alcanza para destitución sino para una sanción menor. La Sala Plena ha sustentado su negativa arguyendo -entre otras razones- que las decisiones del CNM no le resulta vinculantes dada su condición de Poder de Estado.

Mención aparte merece el rol que ha jugado la Corte Suprema en la elección de autoridades de órganos del sistema de justicia, incluida la elección de su propio presidente. Como ya hemos adelantado, la Corte Suprema es responsable de designar al presidente del Poder Judicial, al presidente del JNE, al jefe de la OCMA, a los consejeros del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y a un consejero del CNM. De esta tarea concretamente se encarga la Sala Plena de la Corte Suprema.

Tras la recuperación de la democracia en el 2000, el Poder Judicial ha cumplido cabalmente con su labor de elegir a estas autoridades, y en el caso del presidente del Poder Judicial se ha avanzado considerablemente hacia un procedimiento más transparente y de cara a la ciudadanía. A tal punto que en las últimas elecciones (diciembre de 2012) hubo debate público entre los candidatos y se conocieron sus planes de trabajo y posturas sobre diversos temas.

Sin embargo, es común denominador de estas elecciones de altas autoridades no contar aún con reglas claras. El Poder Judicial no ha aprobado un reglamento, y los avances en publicidad y transparencia se han conseguido gracias al papel cumplido por la sociedad civil y la prensa especializada. Así, la elección de altas autoridades del sistema de

- 23 -


justicia todavía se hace en el marco de una institucionalidad precaria, sin reglas claras y, salvo el caso de la elección del presidente de la Corte Suprema, la publicidad y transparencia dejan todavía mucho que desear.

3. La independencia judicial

La independencia judicial es un aspecto relevante en cuanto a la actuación de la Corte Suprema. En la medida que la Corte Suprema ejerza funciones jurisdiccionales, su actuación debe estar signada por su independencia frente a poderes externos e internos. Igualmente, también hay que tomar en cuenta que la Corte Suprema podría ejercer presión sobre magistrados de instancias inferiores, vulnerando la independencia interna que también debería caracterizar a todo proceso judicial.

Considerando como se planteó en el evento para evaluar una versión preliminar de este documento: un sistema de justicia que no controle el poder político es cómodo al poder político. Con esa idea como norte, para evitar las vulneraciones a la independencia judicial consideramos que debemos poner atención sobre los siguientes puntos: la selección de magistrados titulares, el nombramiento de jueces supremos provisionales, el serio problema de las salas transitorias y la independencia respecto de poderes fácticos y partidos políticos.

3.1. Selección y nombramiento de vocales supremos titulares

La selección y designación de jueces supremos titulares recae -según la Constitución- en el CNM. El marco legal que regula esta importante función del CNM, es su Ley Orgánica, la Ley de la Carrera Judicial, el reglamento de selección y nombramiento de jueces y fiscales y el respectivo reglamento de ascenso.

En el caso de los supremos, el examen escrito no es memorístico, sino que se presenta un caso hipotético que el candidato tiene que resolver

- 24 -


y fundamentar; las respuestas son evaluadas por un grupo de expertos externos. En el caso de la evaluación de la trayectoria (currículum vítae), como ya hemos señalado, se distingue si es que el candidato a supremo es magistrado, profesor universitario o abogado. Finalmente, en la entrevista personal y en la decisión final del Pleno del CNM -según la Constitución se requieren cinco votos para la designación de cualquier juez o fiscal-, se toman en cuenta las denuncias ciudadanas o tachas que existan sobre el candidato; en especial, las relacionadas con corrupción o conducta ética del candidato (por ejemplo, si tiene denuncias de violencia familiar, de acoso sexual, si ha cumplido con sus obligaciones familiares o alimentarias, entre otras).

Como puede verse, para ser magistrado supremo se ha establecido un procedimiento diferenciado en el CNM en el último decenio, lo cual a pesar de las críticas es un avance procedimental. Anteriormente, la evaluación no se diferenciaba de la que se hacía para magistrados de instancias inferiores.

Sin embargo, es conocido también que en el proceso de selección de magistrados supremos hay problemas relativos a la corrección y calidad de la prueba escrita, la imparcialidad de los consejeros, entre otros. Una prueba de eso es el concurso del 2010 para fiscales supremos, en el cual se denunció la manipulación de evaluaciones escritas.

Ahora bien, un punto relevante que ha causado debate en los últimos tiempos es el de los requisitos para ser supremo. Según el artículo 147 de la Constitución, los requisitos son los siguientes:

a) Ser peruano y ciudadano en ejercicio

b) Ser mayor de 45 años

c) Haber sido magistrado de la Corte Superior o Fiscal Superior durante diez años, o haber ejercido la abogacía o la cátedra universitaria en materia jurídica durante quince años

- 25 -


Adicionalmente, el artículo 153 de la Constitución prohíbe a jueces y fiscales -lo que comprende a los supremos- «[...] participar en política, de sindicarse y de declararse en huelga».

Por otro lado, otro aspecto que ha generado debate es el requisito contenido en el artículo 147.4 de la Constitución. Este está dirigido a que solo formen parte de una instancia como la Corte Suprema aquellos profesionales con una trayectoria o experiencia mínima en el mundo del derecho, sea como juez o fiscal superior (diez años o más), sea como profesor universitario o abogado (quince años o más).

Son requisitos excluyentes entre sí, esto es, o el candidato a supremo muestra su trayectoria en el derecho como juez o fiscal superior, o por el contrario muestra su trayectoria como profesor universitario o abogado. No deben sumarse los años de trayectoria que el candidato ostenta como magistrado con los que ostenta como profesor universitario o abogado, ni viceversa. De lo contrario, se estaría desnaturalizando este requisito constitucional dirigido a que solo ingresen a la Corte Suprema profesionales que muestren determinada trayectoria en el derecho.

Sin embargo, en el 2011 el Consejo Nacional de la Magistratura aceptó la postulación de un candidato a fiscal supremo (que para estos efectos se le exige idénticos requisitos que para ser juez supremo). Consideró los años de fiscal provincial y superior como años de trayectoria como abogado bajo el argumento que todo magistrado es abogado también.12

Llamamos la atención sobre este hecho porque consideramos que esta interpretación del requisito exigido por el artículo 147.4 de la Constitución, que ha sido avalada por el CNM, vacía de contenido el propósito de este: que quien ingrese a la Corte Suprema muestre una trayectoria mínima en el campo del derecho, sea como magistrado o como profesor o abogado.

12 Ha sido el caso del exfiscal Mateo Castañeda, cuyo proceso de postulación aún no culmina porque impugnó vía amparo la decisión final del CNM de no designarlo como fiscal supremo.

- 26 -


La más clara demostración de esto es el hecho de que los reglamentos del propio CNM disponen que los candidatos a juez (o fiscal) supremo expliciten en qué condición están postulando: como magistrados, como profesores universitarios o como abogados, pues en función de ello los criterios de evaluación y puntaje varían. Así, por ejemplo, al candidato-juez se le evaluará en función de sus mejores sentencias; en tanto que al candidato-profesor universitario, en función de su producción académica.

Finalmente, otro requisito para acceder al cargo de juez supremo y que consideramos relevante debatir públicamente es el contenido en el artículo 2.8 de la Ley de la Carrera Judicial del 2008 (Ley 29277): la exigencia de ostentar una «trayectoria personal éticamente irreprochable». En el plano abstracto nadie cuestiona la necesidad de que el juez supremo ostente una trayectoria personal éticamente irreprochable, pero en el terreno concreto ese consenso desaparece.

En ese sentido, es pertinente un debate público dirigido a llenar de contenido dicho requisito indispensable no solo para prevenir y combatir la corrupción judicial, sino también para dotar de legitimidad a la Corte Suprema. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha ratificado que este requisito forma parte esencial del «perfil» que debería ostentar todo juez (no solo supremo).13 Por su parte, el CNM ha desarrollado algunos contenidos o aspectos concretos que forman parte de una «trayectoria personal éticamente irreprochable» y que a continuación resumimos:14

13 El Tribunal Constitucional encontró «legítimo que, atendiendo a su función constitu-cionalmente reconocida por el artículo 154.1 de la Norma Fundamental [...] el Consejo Nacional de la Magistratura recoja denuncias de todo tipo a efectos de verificar que quien vaya a nombrar responda al perfil de ostentar una “trayectoria personal éticamente irreprochable”, de acuerdo al término establecido en la Ley de la Carrera Judicial, las que por cierto, tienen el deber de verificar» (STC 04944-2011-PA/TC, párrafo 38) (El subra-yado es nuestro). Este criterio jurisprudencial fue reiterado en la STC 03891-2011-PA/TC (párrafos 27, 30 y 58).14 Punto 10 del Acta de la sesión del CNM del 8 de junio de 2012, punto B.f de Acta de la sesión del CMM del 8 de junio de 2012, punto B.g del Acta de la sesión del CMM del 8 de junio de 2012, punto B.j del Acta de la sesión del CMM del 8 de junio de 2012, punto B.k del Acta de la sesión del CMM del 8 de junio de 2012, punto B.l del Acta de la sesión del CMM del 8 de junio de 2012, punto B.m del Acta de la sesión del CMM del

- 27 -


a) Imagen pública no cuestionada de los candidatosb) El nombramiento de candidatos no debe ir en contra de los

fines del Poder Judicial ni del Ministerio Públicoc) El nombramiento de candidatos debe contribuir al

fortalecimiento del Poder Judicial y del Ministerio Públicod) La trayectoria personal del candidato se considera reprochada

(cuestionada) si el cuestionamiento proviene de un órgano jurisdiccional

e) Los candidatos deben inspirar confianza absolutaf) Los candidatos deben encontrarse libres de cuestionamientos

gravesg) El nombramiento de un candidato no debe afectar la

percepción ciudadana sobre la recta administración de justicia y la seguridad jurídica

h) Los candidatos no pueden estar sujetos a cuestionamientos objetivos sobre su conducta e idoneidad

i) El nombramiento del candidato no debe implicar un mensaje negativo a la ciudadanía en el sentido que una institución tutelar de la legalidad y correcta administración de justicia podría verse cuestionada

j) Resulta de interés público y social contar con magistrados que no puedan ser válidamente cuestionados social y moralmente

En particular, es preocupante que candidateen a jueces supremos postulantes cuya «trayectoria personal éticamente irreprochable» se ve cuestionada porque defienden o defendieron o patrocinaron -como abogados en ejercicio- a personas acusadas de narcotráfico o lavado de activos. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha señalado en una sentencia del 201215 que este hecho no mella la trayectoria personal del candidato a supremo, pues toda persona tiene derecho al patrocinio legal y, a su vez, los abogados tienen derecho a defender a cualquier persona, así sea acusada de delitos graves.

8 de junio de 2012.15 STC 03891-2011-PA/TC (caso César José Hinostroza Pariachi).

- 28 -


Si bien es absolutamente legítimo que toda persona cuente con el patrocinio de un abogado, a la vez consideramos que sería altamente inconveniente que un profesional del derecho que haya labrado parte de su carrera forense defendiendo casos de narcotráfico o lavado de activos acceda a la Corte Suprema, no solo porque ello socavaría la legitimidad ciudadana de dicha máxima instancia, sino por el conocido poder corruptor del narcotráfico. En todo caso, consideramos que este aspecto merecería ser amplia y públicamente debatido a la luz de lo dispuesto por el artículo 8 de la Constitución.16

3.2. Jueces supremos provisionales y las salas transitorias

En la actualidad existen siete salas en la Corte Suprema de la República, a pesar de que según la Ley Orgánica del Poder judicial vigente solo deberían existir una sala penal, una sala civil y una sala constitucional:

a) Sala penal permanenteb) Sala penal transitoriac) Sala civil permanented) Sala civil transitoriae) Sala constitucional permanentef) Primera sala constitucional transitoriag) Segunda sala constitucional transitoria

Cada sala está conformada por cinco magistrados, por lo que en la actualidad existe un total de treinta y cinco (35) jueces supremos en funciones jurisdiccionales, de los cuales tan solo quince (15)17 son titulares y veinte (20) provisionales. En consecuencia, podría decirse

16 «El Estado combate y sanciona el tráfico ilícito de drogas [...]».17 Según la página web del Poder Judicial, en la actualidad los jueces supremos titulares son en total diecinueve (19), de los cuales solo quince (15) cumplen funciones jurisdiccionales, pues los otros cumplen funciones de gobierno: presidente del Poder Judicial, jefa de la OCMA y dos supremos en el CEPJ. Hay otro supremo titular más que es el actual presidente del JNE.

- 29 -


que en la actualidad se tiene una Corte Suprema mayoritariamente provisional.

La creación de salas transitorias fue una medida excepcional que se comenzó a adoptar en la década de los noventa con el objetivo de hacer frente a la creciente carga procesal que soportaba la Corte Suprema. Sin embargo, con el correr de los años lo excepcional se convirtió en permanente y con tendencia a incrementarse: a las tres salas transitorias ya existentes se ha sumado este año 2013 una segunda sala constitucional transitoria.

Sin soslayar la necesidad de hacer frente a la pesada carga procesal que soporta la Corte Suprema, el establecimiento permanente de salas transitorias no es el mejor camino de solución, pues hipertrofia el diseño orgánico de la Corte Suprema y privilegia la participación de jueces supremos provisionales. Por el contrario, consideramos que un mejor camino para resolver la carga procesal es rediseñar la competencia de la Corte Suprema y dotarla de instituciones procesales que le permitan establecer criterios jurisprudenciales de obligatorio cumplimiento, como los plenos casatorios o la prerrogativa del certiorari.

La hipertrofia señalada viene acompañada de un mayor número de vocales supremos, puesto que cada sala requiere completar cinco (5) jueces. De ese modo, los puestos que no son cubiertos por titulares corresponden a magistrados provisionales, que no cuentan con la debida protección a su independencia, lo que genera un riesgo para el correcto desempeño de la función.

Los jueces supremos provisionales no son nombrados de manera regular, es decir, por el CNM, sino excepcional y directamente por el presidente del Poder Judicial, según lo indicado en el inciso 5 del artículo 76 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Esta norma atribuye al presidente la facultad de «designar a los vocales integrantes de las Salas Especializadas de la Corte Suprema». Este poder debe ejercerlo el presidente del Poder Judicial de manera razonable, lejos de cualquier arbitrariedad. Para ello,

- 30 -


en el 2004 la Ley 28376 incorporó una modificación a la LOPJ, que establece los criterios que rigen la selección de magistrados provisionales: especialidad; orden en el cuadro de méritos; hoja de servicios; producción jurisdiccional; participación en actividades académicas desarrolladas por la Academia de la Magistratura; antigüedad; y otros méritos de carácter jurídico.

Ahora bien, como es de esperarse, una norma no suele modificar prácticas culturales. De ese modo, en desmedro de la labor de la Oficina de Meritocracia, los últimos presidentes del Poder Judicial han mantenido la costumbre de ocupar los puestos con magistrados provisionales elegidos sin concurso alguno. Esta situación es preocupante si consideramos, además, que existe un amplio número de vocales supremos provisionales, de modo que el nombramiento de la mayoría de los jueces que integran salas de la Corte Suprema depende, finalmente, del presidente del Poder Judicial.

3.3. Independencia frente a otros poderes

El debate nacional sobre la organización y las funciones de la Corte Suprema es de vieja data en nuestro país; registros históricos muestran que, en diversos momentos, la Corte Suprema no sirvió de freno y control ante el poder político y militar de turno sino que, por el contrario, abdicó o fue destituida. La influencia de los partidos políticos y Gobiernos es palpable a lo largo de la historia.18 La Comisión ha preferido hacer referencia a este aspecto -ciertamente polémico- porque se comenta mucho entre abogados y magistrados.

En todo caso, lo sometemos a debate público, partiendo de la premisa que no está en discusión el derecho que tiene toda persona -incluidos los jueces- a la libertad de conciencia (artículo 2.3 de la Constitución)

18 Así, por ejemplo, en el 2010 se difundió un video en el que se aprecia a un juez superior que ha sido supremo provisional y presidente de la Corte Superior de Lima participando en un mitin partidario.

- 31 -


y a mantener en reserva sus convicciones políticas (artículo 2.18 de la Constitución). Lo que está en cuestión es la relación, el vínculo o la lealtad que un magistrado está prohibido constitucionalmente de mantener con un partido político. De ahí la amplitud de la prohibición contemplada en el artículo 153 de la Constitución: la imposibilidad «de participar en política» en todas sus expresiones partidarias y que no debería limitarse solamente a la formal pertenencia partidaria, verificable con facilidad a través de un carnet o padrón electoral.

Las vulneraciones a la independencia judicial externa incluso fueron motivo de una audiencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el marco de su 141 periodo de sesiones, el 23 de marzo del 2011. En dicha audiencia se debatió acerca de los indicios de falta de independencia del Poder Judicial frente al poder político (Ramírez 2011) y quien representó al Gobierno peruano fue el entonces presidente del Tribunal Constitucional.19

La Comisión considera pertinente someter a debate público esta tensión entre independencia judicial y poder político, porque una corriente de opinión relevante reclama la condición de «Poder del Estado» del Poder Judicial, lo que debería acarrear como natural consecuencia su total independencia frente a los partidos políticos. Como afirman los jueces españoles Perfecto Andrés y Claudio Movilla:

La expresión «poder» referida al judicial, después de lo que se ha visto, apenas puede tener otro sentido que el puramente aproximativo ni otra función -que no sea ideológica- que la de afirmar la necesidad de un ámbito de independencia para el cometido institucional de administrar justicia [...] la situación de independencia sería, dentro de ese discurso, su forma específica de ser soberano [...] (1986: 20 y 29)

Una cuestión adicional que no queremos dejar de mencionar es la situación de los trabajadores del sistema judicial. Si a nivel de la Corte

19 El magistrado Carlos Mesía, quien al momento de ser elegido miembro del Tribunal Constitucional pidió licencia al partido aprista del que era militante inscrito.

- 32 -


Suprema encontramos cierta precariedad con el nombramiento de vocales supremos provisionales, lo que se ve a nivel de los servidores judiciales es de suma preocupación. La diversidad de regímenes, la falta de estabilidad, de un sistema claro de carrera, los niveles salariales y los consabidos problemas de corrupción, entre otros, hacen que la independencia judicial sea mellada no solo mediante la actuación de los magistrados supremos, sino también a través del personal profesional que los acompaña en su labor diaria. Asimismo, la recurrencia de las huelgas judiciales cada fin de año, en las que están prohibidos de participar jueces, mella considerablemente la imagen del Poder Judicial y genera malestar entre usuarios y abogados.

4. Propuestas

a) Un primer punto sobre el que se deben analizar propuestas es el rol de la Corte Suprema como auténtico «Poder de Estado»: ¿órgano de gobierno, órgano jurisdiccional o ambos? Lo que hemos apreciado es que hasta ahora la Corte Suprema viene cumpliendo con dificultades su papel de dirigir el Poder Judicial y terminar de convertirlo en un poder eficiente, accesible, transparente y moderno.

Una de las propuestas para el debate es que el Poder Judicial sea dirigido por un órgano de gobierno autónomo, en el que tendrían representación no solo los jueces supremos sino magistrados de otras instancias inferiores, así como eventualmente representantes de los colegios de abogados y de las facultades de Derecho. Se trataría de un Consejo General de Gobierno que, evitando incurrir en los mismos errores del actual Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, profundice su dedicación a tiempo completo y dirija el destino de la institución.

- 33 -


En el marco de esta propuesta, el papel que le correspondería a la Corte Suprema de Justicia es también central. Ella deberá constituirse como el faro de la interpretación y aplicación del derecho, mediante el refuerzo y reordenamiento de su función jurisdiccional, ampliando su capacidad para aprobar precedentes vinculantes, es decir, fijando líneas jurisprudenciales de interpretación del derecho.

Una segunda propuesta en debate es mantener el doble rol de la Corte Suprema, como instancia de gobierno y como órgano jurisdiccional. En la medida que mantener el statu quo no era (ni es) una opción válida, en estos años se ha intensificado la emisión de directivas de cumplimiento obligatorio, a través de plenos jurisdiccionales, plenos casatorios, sentencias vinculantes, etcétera. La propuesta consiste en que la Corte Suprema siga siendo órgano de gobierno y reforzar los mecanismos para establecer líneas jurisprudenciales. Huelga indicar que esta propuesta es la que, en la práctica, se impuso luego del debate sobre el rol de la Corte Suprema que generó la CERIAJUS.

b) En cuanto a la organización de la Corte Suprema, existen dos propuestas: sala única o mantener la división por especialidades. Por un lado, hay quienes sostienen que en la medida que la Corte Suprema se dedique exclusivamente a casos relevantes para la sociedad, en los que se deba fijar líneas jurisprudenciales, es posible que se requieran debates intensos y públicos sobre estos casos, de modo tal que quizá un modelo de Corte con sala única resulte más apropiado, con todos los magistrados dedicados a debatir y decidir sobre casos emblemáticos.

Otra alternativa es continuar con el modelo actual de corte con salas especializadas, dedicadas a procesar y juzgar los casos que arriben a esta instancia. En cualquier caso, es apropiado restringir las funciones de la Corte solo a la casación, además

- 34 -


de los casos excepcionales en los que se determine que la Corte Suprema es instancia de juzgamiento.

c) La reducción de la carga procesal de la Corte Suprema es un imperativo para que esta pueda ejercer mejor sus funciones jurisdiccionales. Para la reducción de la carga se pueden implementar modelos que limiten el acceso de causas a la Corte Suprema. Una propuesta para ello es el certiorari, que consiste en otorgar facultades discrecionales -pero no arbitrarias- a la Corte para que ella decida los casos emblemáticos que va a decidir en función de su relevancia social y de la necesidad de fijar líneas jurisprudenciales.

Otro de los modelos es el de «objetivar» los criterios para determinar cuáles causas pueden ser casadas y cuáles no. Ello significa determinar con claridad dichos criterios, entre los que puede encontrarse el valor económico de la pretensión, determinados delitos, la relevancia social de un caso, etcétera. Un tercer modelo es una combinación de los dos anteriores: a la vez que se fijan parámetros objetivos, se deja cierto ámbito de discrecionalidad para que la Corte Suprema decida conocer algunos casos que no entrarían en los criterios fijados, pero que por su relevancia jurídica, social o económica, valdría la pena conocerlos.

d) La permanencia de la provisionalidad en la Corte Suprema es un grave problema. La prolongación e institucionalización de facto de las salas transitorias debe llevar a plantear no solo mecanismos de descarga, sino la prohibición de que no puedan existir salas transitorias por más de dos años. Si vencido dicho plazo persiste el problema que llevó a la creación de una sala transitoria, es obvio que tal medida no fue una verdadera solución ante la carga procesal. En ese contexto, la sala debería cerrarse e implementarse medidas alternativas para enfrentar el problema.

- 35 -


e) Los jueces supremos provisionales son también una manifestación que las medidas provisionales se convierten en permanentes, sin solucionar los problemas que las generaron. En ese sentido, recomendamos seguir la medida planteada anteriormente. Sin embargo, mientras ello no sea posible, sugerimos que para el ascenso de jueces provisionales se cumplan los criterios establecidos por la LOPJ, mediante la modificación establecida por la Ley º 28376: especialidad; orden en el cuadro de méritos; hoja de servicios; producción jurisdiccional; participación en actividades académicas desarrolladas por la Academia de la Magistratura; antigüedad; y otros méritos de carácter jurídico.

Para ello, sería conveniente que el presidente del Poder Judicial, con apoyo de la Oficina de Meritocracia del Poder Judicial, estableciera un procedimiento reglado y público, mediante el cual se seleccione y nombre a jueces supremos provisionales. Asimismo, la Oficina de Meritocracia debería proveer de todos los instrumentos necesarios para esta evaluación: cuadro de méritos, hoja de servicios del magistrado, etcétera. En ese caso, sería conveniente que los jueces supremos provisionales así nombrados no sean removidos de su cargo sin previa evaluación y resolución motivada del presidente del Poder Judicial.

f) En cuanto al control de los magistrados supremos que ameritan sanción menor, sugerimos debatir el rediseño -o no- del control disciplinario de estos magistrados, con el propósito de evitar los actuales desencuentros entre la Corte Suprema y el CNM en torno a esta materia. Esto requeriría de reforma constitucional.

g) Para la elección de altas autoridades del sistema de justicia, la Sala Plena de la Corte Suprema podría elaborar sendos reglamentos que establezcan los requisitos para postular al

- 36 -


cargo, así como las distintas etapas del procedimiento y las reglas sobre la publicidad de este. Igualmente, sería pertinente que cada elección se produzca luego de un debate público.

h) En aras de salvaguardar la independencia del Poder Judicial, es imperativo que las altas autoridades del sistema de justicia y de otros poderes del Estado se abstengan de realizar actos de injerencia directa o indirecta, abierta o encubierta. Por su parte, al Congreso y al CNM les corresponde ejercer los controles correspondientes para sancionar a quienes atenten contra la independencia judicial.

i) Dejamos constancia de que durante los últimos años en el debate público se ha planteado la posibilidad de que la Corte Suprema incorpore en sus funciones la competencia para procesos constitucionales, de modo tal que sea ella (y ya no el Tribunal Constitucional) el órgano encargado de tutelar los derechos fundamentales. Al respecto, la Comisión considera que esta propuesta requiere de un amplio debate y de una eventual reforma de la Constitución, además de suponer -necesariamente- un diseño orgánico de sala única en relación con la Corte Suprema.

- 37 -


5. Bibliografía

AA. VV.2002 Manual del sistema peruano de justicia. Lima: Justicia Viva.

AA. VV.2003 Manual del sistema peruano de justicia. Lima: Justicia Viva.

ANDRÉS, Perfecto y Claudio MOVILLA1986 El Poder Judicial. Madrid: Tecnos.

DEFENSORÍA DEL PUEBLO2006 Informe Defensorial N.o 109. Propuestas básicas de la Defensoría

del Pueblo para la reforma de la justicia en el Perú. Generando consensos sobre qué se debe reformar, quiénes se encargarán de hacerlo y cómo lo harán. Lima: Defensoría del Pueblo.

DE BELAUNDE, Javier2006 La reforma del sistema de justicia. ¿En el camino correcto? Breve

balance de su situación actual y de los retos pendientes. Lima: Fundación Konrad Adenauer, Instituto Peruano de Economía Social de Mercado.

EGUIGUREN PRAELI, Francisco y otros2002 Gobierno y administración del Poder Judicial, organización de la

función jurisdiccional y sistema de carrera judicial. Lima: Fondo Editorial PUCP.

GALLARDO, María del Carmen y Jorge FERNÁNDEZ2004 Estudio sobre el recurso de casación en el proceso civil, a once

años de su entrada en vigencia. Versión mimeográfica.

GARCÍA BELAUNDE, Domingo1997 «Problemas de gobierno y la administración del Poder Judicial».

En AA. VV. La justicia mexicana. Hacia el siglo XXI. México D. F.: Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 191-200.

- 38 -


HERNÁNDEZ, Wilson2006 Carga y descarga procesal en el Poder Judicial, 1996-2005. De

lo general a lo particular, de lo cotidiano a lo preocupante. Lima: Justicia Viva.

JUSTICIA VIVA2006 Reforma constitucional en materia de justicia: una propuesta de

regulación desde la sociedad civil. Lima: Justicia Viva.

LOVATÓN, David2003 «Cambios en el sistema de justicia y sociedad civil en Perú (1990-

2002)». En Luis Pásara y otros. Justicia y sociedad civil. El papel de la sociedad civil en la reforma judicial: estudios de casos en Argentina, Chile, Perú y Colombia. Buenos Aires: INECIP, pp. 351-467.

PÁSARA, Luis2004 «Lecciones ¿aprendidas o por aprender?». En Luis Pásara

(compilador). En busca de una justicia distinta. Experiencias de reforma en América Latina. Lima: Consorcio Justicia Viva.

PROÉTICAs. a. <http://www.proetica.org.pe/viii-encuesta-nacional-sobre-

percepciones-de-la-corrupcion-en-el-peru-2013/>

RAMÍREZ, Lilia2011 Independencia e imparcialidad de la judicatura de Perú ante la

CIDH. C 19 de agosto de 2013.<http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=512>

ANEXO

- 41 -


Resumen de la conferencia pública

«Una década de reforma judicial en democracia. Balance y perspectivas de la Corte Suprema de la República»

Lima, 6 de noviembre de 2013

El jueves 6 de noviembre de 2013 se llevó a cabo en el anfiteatro Armando Zolezzi Möller de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú la conferencia «Una década de reforma judicial en democracia. Balance y perspectivas de la Corte Suprema de la República». En este evento se presentó ante la opinión pública el contenido del informe sobre el particular elaborado por la Comisión de profesores de la Facultad de Derecho de dicha universidad y se debatieron las propuestas reseñadas. Las palabras iniciales correspondieron al decano Dr. César Landa Arroyo y al Dr. César Fernández Arce. La presentación del informe corrió a cargo del Dr. Javier De Belaunde López de Romaña, y se invitó para formular comentarios al ex vocal supremo Manuel Sánchez Palacios Paiva, al exministro de Justicia e impulsor de la CERIAJUS Fausto Alvarado Dodero, al ex-CERIAJUS y abogado litigante Juan Monroy Gálvez y a la periodista y abogada Rosa María Palacios Mc Bride.

El resumen del debate y las palabras finales correspondieron al Dr. Javier De Belaunde López de Romaña, cuya participación transcribimos a continuación.

***

Creo que hemos tenido una estupenda jornada. Los cuatro panelistas han aportado puntos de vista del mayor interés y es muy difícil hacer una síntesis de todo lo que se ha dicho. Quisiera focalizar algunas cuestiones en las cuales hay acuerdo y en otras en las cuales no hay acuerdo.

- 42 -


Me ha parecido interesante cómo saltó la conversación, la discusión, a un tema de si había o no había un proceso de reforma judicial, y en este sentido hemos recibido algunas buenas noticias.

La primera, que comparto plenamente, la señaló Rosa María, cuando dijo que la selección de los jueces ha mejorado. Yo creo lo mismo. Creo que hoy día, en comparación con años anteriores, el proceso de selección es mejor. En este momento hay un contingente de jueces en los diferentes niveles con mucha capacidad y con mucho compromiso con el Poder Judicial. Esto es una buena noticia.

Luego, creo que efectivamente hay una serie de cosas que se están haciendo desde la Corte Suprema y desde el Poder Judicial. María Antonieta Delgado señaló algunas, también el Dr. Palacios y el vocal supremo Felipe Almenara. Yo soy testigo de muchas cuestiones que han mejorado; por ejemplo, hace poco tiempo la zona más pantanosa del Poder Judicial eran los juzgados y las salas contenciosas administrativas. Hoy día hay un cambio bastante importante, con algunas preocupaciones como que la SUNAT, por ejemplo, financie el funcionamiento de los juzgados tributarios. Eso es una preocupación, pero, bueno, están mejor los juzgados tributarios. Habrá que hacer una estadística de cómo le va a los justiciables de ahora en adelante. A lo que voy es a que indudablemente hay una serie de esfuerzos de cambio.

Pero lo que también es objetivo, creo yo, y que es una pregunta que no es fácil de responder, es por qué la población no percibe estos esfuerzos y estos cambios; es decir, hay un consistente número de personas, alrededor del 70 %, que no creen en el Poder Judicial. Yo nunca me he puesto al otro lado de la barrera. No creen en el sistema que administramos los abogados, los jueces. Es distinta la justicia de paz no letrada. Ahí es al revés, el 70 % sí cree.

Entonces hay indudablemente problemas y problemas serios. Hay sin duda buenas noticias, y creo que esto nos lleva a esta pregunta que se ha formulado: ¿quién reforma el Poder Judicial?

- 43 -


Se han preguntado muchas veces ¿por qué no le interesa al Poder Ejecutivo? Lo decía el Dr. Felipe Villavicencio. Y es que un sistema de justicia, llámese Poder Judicial o Tribunal Constitucional, que no controle al poder político, es cómodo al poder político. No sé si ustedes han visto esa extraordinaria película que se llama Amistad, que es también el nombre de un barco. En ella el embajador español le dice al presidente de los Estados Unidos: «Oiga, pero yo no entiendo, cómo pretende usted gobernar con un Poder Judicial independiente, cómo se le ocurre, es ingobernable un país así».

Yo creo que indudablemente hay una tensión permanente entre los intereses de los políticos y los intereses de la ciudadanía por un sistema judicial mejor.

También creo que ha sido importante la llamada de atención sobre el compromiso en un proceso de reforma que, como Fausto Alvarado ha señalado, es un proceso largo. Y estoy de acuerdo con la participación de la sociedad civil. Creo que esto no es un tema únicamente de los jueces o únicamente del poder político, sino que existe la necesidad de que haya un compromiso de la sociedad civil.

Nosotros sí formulamos una crítica a los abogados. Ustedes se dan cuenta, es una crítica más grave. No es la crítica que hemos escuchado a Felipe Almenara y Juan Monroy, relativa al abogado que enrolla las cosas. Hemos formulado una crítica que nos duele a quienes hemos postulado durante muchos años que lo que hacía falta era presencia de la sociedad civil en las instituciones del sistema de justicia. Y esto, como les decía, con una mano en el pecho, no ha funcionado del todo. ¿Cuántos representantes de los colegios de abogados han salido del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial en medio de escándalos? ¿Qué ha pasado en el Consejo de la Magistratura?

Entonces, esto es una crítica muy seria a la profesión porque indudablemente muchos de ellos se han ido a servir de estos cargos en beneficio de estudios abiertos o semiabiertos o de actuaciones muy

- 44 -


discutibles. Esta es una razón por la cual creemos que es central que desde la universidad se planteen estas cuestiones no solamente para el sistema de enseñanza, sino también respecto del tema institucional. Ahora me temo que esto lleva a un problema mayor: la precariedad en las instituciones en nuestro país.

Respecto a esta visión panorámica yo he sentido que, por un lado, se nos ha dicho que sí hay un proceso de reforma judicial en marcha y, por otro lado, se plantearon críticas bastantes duras, que nos harían notar que no es del todo así. Yo creo pues que sí, efectivamente, hay muchas cosas en marcha, pero que la población no sienta satisfacción por esto nos debe decir algo. Y esto nos lleva al rol de la Corte Suprema.

Respecto al rol de la Corte Suprema hemos escuchado el testimonio de un exvocal de la Corte Suprema, el Dr. Sánchez Palacios. Siempre le digo que por donde él ha pasado ha compuesto las cosas. Esa es mi experiencia: componía las salas y eso es lo que nos ha dado como receta, de alguna manera lo ha vivido. El tema del manejo de la sala de la Corte Suprema requiere de administradores, de especialistas en procesos, esto es absolutamente indiscutible.

El Dr. Almenara es presidente de probablemente la sala más importante de la Corte Suprema, la Sala Civil Permanente, y nos ha dado estadísticas muy importantes con las que muestra la realidad con la que tiene que lidiar todos los días. Yo creo que esto nos centra otra vez, en términos futbolísticos, la pelota en el área chica. Y ¿cuál es el área chica? A mi modo de ver, el área chica es la composición, cómo se conforma la Corte Suprema, y acá hemos escuchado dos puntos de vista.

Hay quienes sostienen que se trata de la necesidad de mantener una sala especializada y otros que pensamos, y ha sido un poco la idea del documento, en la sala única, que fue la propuesta de la CERIAJUS.

El Dr. Monroy nos ha planteado una crítica que la asumo plenamente. Ha dicho que las propuestas no son propuestas, sino que son algo diferente.

- 45 -


Tiene razón. En definitiva, lo que hemos hecho es decir que las propuestas que hay son en verdad una agenda. Creemos que determinar cómo se conforma la Corte Suprema en materia jurisdiccional es un debate que tiene que darse, pues es absolutamente central.

Creo que tenemos que recoger también la opción que nos plantea el Dr. Monroy tan sistemáticamente. Él tiene un proyecto que ha presentado a la Corte Suprema (creo que es el segundo, dicho sea de paso, que ha presentado sobre el tema de casación) y, esto lo dijimos en la exposición, y es que es absolutamente indispensable revisar la casación. Lamentablemente, la revisión que se hizo fue una revisión que empeoró las cosas; no sé cómo salió ese proyecto que ha abierto más las puertas y que realmente ha generado una serie de problemas.

Ahora, está dicho en el documento -no ha salido en las exposiciones-: yo creo que la opción de un sala única y las soluciones que se nos han planteado, por ejemplo que los casos acaben en dos grados, nos llevan a un tema también de mucha importancia que es la realidad de las cortes superiores. No quiero que esto aparezca una coartada para desactivar la propuesta, pero indudablemente esto tiene que venir aparejado de una revisión de las situaciones de las cortes superiores, porque la verdad es que muchas veces ese doble que llega a la Corte Suprema llega de cotos de poder, en el cual el juez y la sala de la Corte Superior en realidad forman parte de una estructura de poder local que hacen que la mirada de la Suprema sea una solución. Pero finalmente creo que estamos ponderando. Todo proceso legislativo es eso: ponderar soluciones.

Yo creo que dada la situación actual de una Corte Suprema que no puede trazar líneas matrices en materia jurisprudencial, la opción tiene que ser la sala única, una opción restrictiva, una revisión de la casación, cómo se planteó, e indudablemente eso tendrá que venir aparejado de una mirada hacia las Cortes Superiores.

Sobre el tema de gobierno del Poder Judicial, en realidad, también es un tema que se ha planteado. Curiosamente no he sentido que haya

- 46 -


habido el debate en esta materia. Pero nosotros lo hemos planteado en las propuestas. En realidad, las propuestas que existen son de alguna manera mantener una estructura de gobierno que al final de cuentas tiene la Sala Plena como la máxima autoridad de la Corte Suprema o sacar todo lo que es gobierno de Poder Judicial de quienes ejercitan o que imparten justicia a través de los órganos jurisdiccionales.

En fin, el tema de la provisionalidad también ha sido importante, esto está librado. El Dr. Fernández Arce dijo una gran verdad: que esto depende mucho del factor humano. No voy a citar antecedentes, pero yo también tengo algún tránsito por el Poder Judicial y muchas veces me he encontrado con señores que están sentados como provisionales y es inexplicable que estén ahí. Para un abogado común y corriente, la explicación es cualquier otra.

Creo que el último presidente, es decir el actual presidente, ha hecho un ejercicio discrecional del llamado provisional bastante inteligente y razonable. He sacado esa conclusión, no sé. Pero yo he visto que los cinco vocales supremos provisionales que fueron llamados a comienzos de año fueron las cinco personas que sacaron las mejores notas en el concurso del Consejo de la Magistratura para la plaza de un vocal supremo.

Lo dicho no quita, efectivamente, que este sistema ha devenido en una Corte Suprema provisional. Finalmente, la Corte Suprema es provisional, o sea, la mayor parte de la salas son provisionales, la mayor parte de los jueces supremos son provisionales. Entonces, realmente creo que todo esto lesiona los estándares, como se ha dicho, de independencia judicial.

El tema es que el diseño definitivo de la Corte Suprema está pendiente. Nadie se atreve o se ha entrado en una etapa de congelamiento, que es la que precisamente queremos romper, una etapa de congelamiento de este debate.

Si la respuesta es finalmente una corte con salas especializadas, habrá que obrar en consecuencia. Yo creo que una respuesta como esa termina

- 47 -


siendo, por lo que se ha dicho, un error. Abordemos el rediseño de la Corte Suprema en la propuesta de una sala única con once, quince o lo que fuere. Creo que en definitiva esta situación de la Corte Suprema, que denomino «provisional», se debe a que nadie se atreve a definir legislativa y constitucionalmente cuál es el diseño de la Corte Suprema que queremos.

En todo caso, como creo que todos han advertido, los temas son ricos y el trabajo de la Comisión ha sido no solamente enriquecido con la crítica y las propuestas, sino que indudablemente nos vamos con una tarea, porque la voluntad de esta Comisión, como la del decano al momento de constituirla, ha sido que la Universidad Católica pueda poner sobre la mesa de debate cuestiones importantes. Sentimos esta labor como un compromiso no solo de todos, sino centralmente de nuestra Facultad.

Documents

LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: ROL E INDEPENDENCIAfacultad.pucp.edu.pe/derecho/wp-content/uploads/2017/08/ROL-E-IN... · junio de 2009 el entonces presidente del Poder Judicial, Javier