LA CUESTION DE LA TIERRA PUBLICA EN LA ARGENTINA

Graciela BlancoGuillermo Banzato

compiladores

La cuestión de la tierrapública en ArgentinaA 90 años de la obra de

Miguel Ángel Cárcano

prohistoriaediciones

ISBN 978-987-1304-44-8Rosario, 2009

Graciela BlancoGuillermo Banzato

compiladores

La cuestión de la tierrapública en ArgentinaA 90 años de la obra de

Miguel Ángel Cárcano


colección actas – 10ISSN 1668-5369dirigida por Elisa Caselli

Composición y diseño: Liliana AguilarEdición: Prohistoria EdicionesDiseño de Tapa: No más plasmasIlustración de tapa: "Retrato de mar", de Gabriela Spector - Reproducida con autorización de la autora.

© Gabriela Spector - www.gabrielaspector.com

Este libro recibió evaluación académica y su publicación ha sido recomendada por reconocidos especialistasque asesoran a esta editorial en la selección de los materiales.

TODOS LOS DERECHOS REGISTRADOSHECHO EL DEPÓSITO QUE MARCA LA LEY 11723

© Graciela Blanco – Guillermo Banzato –Tucumán 2253, (S2002JVA) – ROSARIO, Argentina

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, incluido su diseño tipográfico y de portada, encualquier formato y por cualquier medio, mecánico o electrónico, sin expresa autorización del editor.

Este libro se terminó de imprimir en ART - talleres gráficos, Rosario, en el mes de octubre de 2009.Tirada: 500 ejemplares.

Impreso en la Argentina

ISBN: 978-987-1304-44-8


Blanco, GracielaLa cuestión de la tierra pública en Argentina: a 90 años de la obra de Miguel Ángel Cárcano / Graciela

Blanco y Guillermo Banzato. - 1a ed. - Rosario: Prohistoria Ediciones, 2009.

208 p.; 23x16 cm. - (Actas; 10 / Elisa Caselli)

ISBN 978-987-1304-44-8

1. Economía Agraria. 2. Historia Económica Argentina. I. Guillermo, Banzato II. Título

CDD 330.982

Fecha de catalogación: 28/09/2009

A Blanca Zeberio, in memoriam

Índice

Agradecimientos .............................................................................................. 11

Introducción .................................................................................................... 13Graciela Blanco y Guillermo Banzato

La controversia de la propiedad de la tierra.Pensamiento, interpretación y realidad .......................................................... 21Andrea Reguera

El liberalismo y los derechos de propiedad en Argentina.Controversias jurídicas y proyectos políticos en la etapa codificadora ........ 35Blanca Zeberio

La herencia colonial. Moderada composición y rematesen Buenos Aires, 1780-1822 ........................................................................... 57Guillermo Banzato

Los intersticios de la ley. De la sanción a la implementaciónde la legislación ejidal en Mercedes(Buenos Aires), 1810-1870 .............................................................................. 75María Fernanda Barcos

La última frontera de la provincia de Buenos Airesantes de la campaña de Roca ......................................................................... 111Marta Valencia

Las leyes sobre tierras públicas en Santiago del Estero, 1857-1892 ............ 133María Cecilia Rossi y Juan Antonio Rízolo Burgos

Política de tierras en los Territorios Nacionales:entre la norma y la práctica ............................................................................ 163Susana Bandieri y Graciela Blanco

Agradecimientos

Al Comité Organizador de las Jornadas que aceptó la propuesta de la mesatemática y nos permitió generar un espacio de discusión sobre un tema clási-co que sigue renovándose. A Marta Bonaudo, Susana Bandieri, Andrea Re-

guera, Sara Mata, Ana Teruel y Cecilia Fandos quienes comentaron las ponenciaspresentadas en 2007 y cuyos aportes permitieron a los autores mejorar los argumentose incorporar nuevas perspectivas. Un agradecimiento especial a Andrea Reguera, quiense ocupó de revisar el texto de Blanca Zeberio.

Neuquén y La Plata, septiembre de 2009

INTRODUCCIÓN

GRACIELA BLANCO Y GUILLERMO BANZATO

En 2007, cuando se cumplían noventa años de la primera edición de La evolu-ción del régimen de la tierra pública de Miguel Ángel Cárcano y cuarenta añosde la última edición de La burguesía terrateniente argentina de Jacinto

Oddone,1 nos pareció oportuno organizar una mesa temática abierta denominada “No-venta años después. Reevaluando la cuestión de la tenencia de la tierra en Argentinadesde la relación normas prácticas, siglos XVIII-XX”, en las XI Jornadas Interescuelas/Departamentos de Historia organizadas por la Universidad Nacional de Tucumán,con el objetivo de homenajear a estos autores clásicos que aún hoy son cita obligadapara todos los que trabajan historia agraria, y retomar sus temas que cobraron nuevoimpulso en una renovación historiográfica que lleva ya dos décadas. Consideramosque se ha trabajado mucho sobre las cuestiones relacionadas con los sistemas legalesy los resultados de su aplicación en la estructura de las tenencias (aunque, como vere-mos, quedan espacios por trabajar y temas por recorrer), mientras que el problema dela propiedad está siendo revisado en consonancia con la historiografía europea, espe-cialmente española.2

Como bien destacan los trabajos que integran este volumen, más allá de las dife-rencias ideológicas, Cárcano y Oddone compartían una fuerte crítica a los sistemaslegales diseñados durante el siglo XIX, condenaban el latifundio y proponían el fo-mento de la población a través de la entrega de tierras en pequeñas parcelas. Hijo deRamón Cárcano, quien había sido discípulo de Juárez Celman y funcionario en sugobierno, Miguel Ángel pertenecía a una familia de políticos, comerciantes y propie-tarios de tierra cordobeses. Abogado de profesión, cultivó la cátedra universitaria yfue diputado por Córdoba. Sus fuertes vinculaciones con los sectores conservadoreslo llevaron a asumir cargos ejecutivos como el Ministerio de Agricultura y a represen-

1 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica del régimen de la tierra pública, Mendesky, BuenosAires, 1917; ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente argentina, Ediciones Libera, Buenos Aires,1967.

2 Además de los constantes aportes en la revista Historia Agraria, entre algunos de los textos que circulanen Argentina de la profusa historiografía española reciente, pueden citarse CASADO ALONSO, Hilarioy ROBLEDO HERNÁNDEZ, Ricardo –editores– Fortuna y negocios. La formación y gestión de losgrandes patrimonios ss. XV-XX, Universidad de Valladolid, Valladolid, 2002; CONGOST, Rosa Tie-rras, Leyes, Historia. Estudios sobre la “gran obra de la propiedad”, Crítica, Barcelona, 2007;CONGOST, Rosa y LANA, José Miguel Campos cerrados, debates abiertos. Análisis histórico y pro-piedad de la tierra en Europa (siglos XVI-XIX), Universidad Pública de Navarra, Pamplona, 2007;ROBLEDO, Ricardo y LÓPEZ Santiago –editores– Interés particular, bienestar público. Grandes pa-trimonios y reformas agrarias, Prensas Universitaria de Zaragoza, Zaragoza, 2007.

14 La cuestión de la tierra pública...

tar al país en misiones de importancia, como la tan criticada del pacto Roca-Runciman,entre otras muchas funciones que desempeñó.3

Fiel exponente del liberalismo reformista de fines del siglo XIX y principios delsiglo XX, Cárcano manifestó en su obra sobre las leyes de tierras un fuerte rechazopor la tradición española, resolviendo en pocos párrafos el complejo periodo colo-nial, en el que los resabios medievales de la legislación española impidieron el desen-volvimiento del sector agrario en el Río de la Plata. Luego de una somera descripciónde las mercedes y una fuerte crítica a la aplicación de las leyes españolas que permi-tían el latifundio, descartó la moderada composición por difícil y costosa en su instru-mentación. No tenía una visión acabada del periodo transicional entre la colonia y laépoca independiente, ya que argumentó que luego de la revolución se había continua-do con los sistemas anteriores pero consideró a las donaciones el único método parapoblar el territorio y la frontera en la primera década revolucionaria. En suma, unabuena descripción del aparato legal pero interpretaciones teñidas de prejuicios res-pecto del sistema español, que lo llevaron a buscar diferencias entre la época colonialy la independiente, tanto en la legislación como en la caracterización de los actoressociales. En este sentido, hizo un interesante acercamiento a las formas de acceso a laposesión de la tierra, esquematizada en “propietarios, arrendatarios, poseedores y sim-ples ocupantes”, pero no llegó a un estudio acabado de cada caso ni tampoco lasrelacionó con las formas de acceso a la propiedad, considerando como único expo-nente a la estancia latifundista.

Cárcano describió, además, las normas legales sobre la enfiteusis, pero no apor-tó ningún informe seguro sobre los resultados de su aplicación, debido a la deficienciade sus fuentes, que provenían exclusivamente de los registros oficiales. Según su vi-sión, las donaciones y la enfiteusis multiplicaron los latifundios y la última norma nopodía prosperar pues faltaba un desarrollo institucional acorde (tribunales, legislatu-ras prudentes y ecuánimes y organismos administrativos idóneos), faltaba educacióny fundamentalmente faltaba población y propietarios, sobre todo pequeños propieta-rios que pudieran beneficiarse del trabajo libre. Su crítica a las leyes posteriores a laépoca rivadaviana apuntó a destacar el periodo de Rosas como sumamente negativopara la administración del Estado y principalmente en el tratamiento de la cuestiónagraria.

Si bien Miguel Ángel Cárcano hizo una mejor descripción de la ley de arrenda-mientos de 1857, no aportó más que algunos datos sobre sus resultados y comentó lapresencia de especuladores siempre a partir de la legislación. Argumentó, asimismo,que las leyes de 1857 y 1859 habían sido pensadas en función de las necesidadesfiscales de la provincia de Buenos Aires, primero por las discusiones en torno a la

3 BLACHA, Luis “Los Cárcano: entre la política y la academia”, en GRACIANO, Osvaldo y GUTIÉRREZ,Talía –directores– El agro en cuestión: discursos, políticas y corporaciones en la Argentina, 1870-2000, Prometeo, Buenos Aires, 2006, pp. 63-87.

15

herencia del rosismo en materia de legislación de tierras públicas y luego por la guerracon la Confederación. La misma consideración mereció la ley de 1864, que ofertabauna extensión muy grande de tierra y obligaba a los arrendatarios a comprar a preciosmuy altos en un contexto de crisis de la actividad ganadera, lo que generó como resul-tado una falta de interés del público. Elogió, en cambio, la ley dictada por Avellanedaen 1867 porque a su juicio intentaba salir del régimen de arrendamientos pero sin laspresiones anteriores y otorgando la propiedad plena.

La obra de Cárcano continúa siendo hoy la más completa recopilación comenta-da de leyes, cuya glosa llevaría buena parte de este libro. Baste decir que se ocupó delproblema de la tierra en la provincia de Buenos Aires, y en las de Santa Fe, Entre Ríos,Córdoba y Corrientes; estudió también las leyes nacionales y las correspondientes alos Territorios. Siempre con la misma impronta de destacar los aciertos y errores delos gobiernos en relación con los métodos para entregar la propiedad, los esfuerzosrealizados por colonizar, la omnipresencia del latifundio, la utilización de la tierrapública como recurso financiero, los intentos y fracasos en el establecimiento de agen-cias que controlaran la aplicación de esas normas.

El otro autor mencionado al comienzo, cuya obra constituyó también una refe-rencia ineludible en la temática, es Jacinto Oddone. Provenía de una familia de traba-jadores de origen italiano y siguió el oficio de carpintero, como su padre, especiali-zándose en tornería. Apenas adolescente se inició en la política participando en asam-bleas obreras y afiliándose al socialismo. Hasta que un accidente se lo impidió, alter-nó siempre el trabajo de tornero con el desempeño de cargos gremiales, partidarios,en la legislatura bonaerense y en el municipio de Avellaneda. De formación autodidacta,participó en la redacción del diario La Vanguardia y produjo trabajos de historia delsocialismo, economía y cuestiones sociales que todavía hoy merecen una lectura aten-ta.4 En la investigación sobre la cuestión de la tierra, que nos ocupa, Oddone recono-ció que no podía determinar quiénes eran dueños en 1810, debido a que en la época noexistía un Registro de la Propiedad y a que consideraba los censos poco confiables,llegando a la conclusión de que la propiedad carecía de importancia hasta la fecha dela Revolución de Mayo. En esa línea interpretativa, los propietarios porteños eran losdescendientes de los fundadores y los propietarios de la campaña aquellos que habíanrecibido mercedes reales. Sobre esta base empírica tan endeble, analizó algunos de-cretos del periodo 1810-1817, pero sin distinguir entre ellos ni mencionar lasdonaciones del Directorio. En conjunto, para Oddone nada podía cambiarse en laforma de apropiación de la tierra en una “campaña aún inculta e inexplotada quepermanecía bajo el dominio del Estado”; a su juicio, sólo después que las ideas “bur-guesas” triunfaran se iniciaría un proceso de derroche del patrimonio del estado, elacaparamiento de tierras y el nacimiento de la clase burguesa terrateniente.

Introducción

4 TARCUS, Horacio –director– Diccionario biográfico de la izquierda argentina: de los anarquistas a lanueva izquierda, Emecé, Buenos Aires, 2007, pp. 461-462.


Oddone argumentó que el país entró en la “era capitalista” con la aplicación dela enfiteusis, por medio de la cual un grupo de hacendados se adueñó de la tierra,gestándose un proceso especulativo de acaparamiento por mano propia o por testafe-rros y subarriendo. Arriesgó cifras a partir de la lectura del Libro de la PropiedadPública, pero no diferenció las transferencias entre particulares de las entregadas porel Estado. Expresó una cierta continuidad entre el método rosista para enajenar latierra pública –“a la marchanta”– tanto en lo que respecta a las ventas y los premiosmilitares como a la colonización, y los arrendamientos de fines de la década de 1850,pues las escasas condiciones de población, las facilidades para subarrendar y la faltade control del gobierno, fueron una nueva puerta abierta a la especulación. Dedicó losúltimos capítulos de su obra a los repartos de tierras en Entre Ríos y en los TerritoriosNacionales, destacando siempre como resultado el latifundio.

Hemos concentrado nuestra introducción en la reseña de los trabajos de Cárcanoy Oddone, pero estos autores no fueron los únicos en abordar estos temas, debemosmencionar, entre otros, los aportes de Manuel Bejarano, que vinculó la ocupación delos ejidos al impacto inmigratorio, y el de Tulio Halperin Donghi, que abrió la pers-pectiva respecto de la ocupación de la frontera bonaerense.5 Además, los temas clási-cos de la propiedad de la tierra fueron revisitados y ampliados desde la década de1970, sobre todo por las investigaciones desarrolladas en la Universidad Nacional deLa Plata donde el grupo dirigido por Enrique Mariano Barba produjo una serie deartículos que continuaron avanzando en la descripción y aplicación de la legislaciónsobre tierras públicas.6 También resultan prueba elocuente de un vivo interés por estostemas las minuciosas tesis doctorales realizadas en la Universidad platense por NoemíGirbal, en relación con los centros agrícolas; por Marta Valencia, respecto de la legis-lación posterior a Caseros; por Adela Harispuru, que integró la perspectiva familiar alos estudios de la grandes propiedades de la provincia de Buenos Aires; por MaríaElena Infesta, centrada en la entrega en usufructo de las tierras públicas bonaerenses

5 HALPERIN DONGHI, Tulio “La expansión ganadera de la campaña de Buenos Aires (1810-1852)”, enDI TELLA, Torcuato y HALPERIN DONGHI, Tulio Los fragmentos del poder, Jorge Álvarez, BuenosAires, 1969, pp. 21-73; BEJARANO, Manuel “Inmigración y estructuras tradicionales en Buenos Aires(1854-1930)”, en DI TELLA, Torcuato y HALPERIN DONGHI, Tulio Los fragmentos…, cit., pp. 75-149.

6 BARBA, Enrique Mariano et al. “La Campaña al Desierto y el problema de la tierra: la ley de 1878 y suaplicación en la provincia de Buenos Aires”, en Segundo Congreso de Historia de los Pueblos de laProvincia de Buenos Aires, Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 1974, pp. 225-254; “La Campaña al Desierto y el problema de la tierra: la ley de premios militares de 1885”, enSegundo Congreso de Historia Argentina y Regional, Academia Nacional de la Historia, Buenos Aires,Vol. 3, pp. 145-183; “La campaña al desierto y la distribución de la tierra en virtud de la ley de 5 deoctubre de 1878 y su aplicación en Córdoba y Territorios Nacionales”, en Tercer Congreso de HistoriaArgentina y Regional, Academia Nacional de la Historia, Buenos Aires, 1977, Vol. 2, pp. 53-64; “Laconquista del desierto y la distribución de la tierra. Las leyes de 5 y 16 de octubre de 1878”, TercerCongreso de Historia Argentina y Regional, Academia Nacional de la Historia, Buenos Aires, 1977,Vol. 2, pp. 65-76.

17

entre la época de Rivadavia y la de Rosas; y por Elsa Mabel Barbería, con relación ala ocupación del territorio de Santa Cruz.7 Estas tesis tuvieron como característicacomún no solamente un análisis minucioso de la legislación en el sentido de los clási-cos, sino también incorporaron una mirada más atenta hacia los debates políticos y laidentificación de los actores sociales, y la preocupación por desarrollar sólidas basesde datos que posibilitaron poner números definitivos a la entrega de tierras por partede los gobiernos provinciales durante el siglo XIX, ponderando el alcance de la granpropiedad y apreciando la incorporación de diferentes cohortes de medianos propie-tarios.

En los últimos veinte años, la historiografía nacional integró las perspectivasregional y local en los estudios de historia económica y social. En ese marco, la histo-ria de la ocupación del territorio, la entrega de tierras públicas y el acceso a la propie-dad cobraron un nuevo impulso. Así, el estudio de las economías familiares y lasempresas rurales, las diversas formas de tenencia de la tierra, los mercados de tierras,las áreas periurbanas, la aplicación del concepto de región que ha permitido trascen-der los límites nacionales en los estudios de las inversiones extranjeras y profundizarel conocimiento de las diversas economías del país, son algunos de los temas que hancobrado mayor interés.8

En la continuidad de estos intentos por seguir aportando a la historia de la pro-piedad de la tierra, este libro se inicia con dos trabajos que enfocan el problema en laesfera de las ideas de los siglos XVIII y XIX. Andrea Reguera, en “La controversia dela propiedad de la tierra. Pensamiento, interpretación y realidad”, describe y analiza

Introducción

7 GIRBAL DE BLACHA, Noemí Los centros agrícolas en la provincia de Buenos Aires: Análisis histó-rico de economía regional en la década del ’80 hasta sus últimas consecuencias, 1972; VALENCIA,Marta La política de tierras públicas después de Caseros, 1983; HARISPURU, Adela Familia y granpropiedad rural en la provincia de Buenos Aires 1880-1930, 1986; INFESTA, María Elena Usufructo yapropiación de tierras públicas. Buenos Aires, 1820-1850, 1991; BARBERÍA, Elsa Mabel El procesode ocupación de la tierra en la provincia de Santa Cruz, 1880-1920, 1993. Todas en Facultad deHumanidades y Ciencias de la Educación, UNLP.

8 Estos trabajos están profusamente citados en los artículos que componen este volumen, aunque algunosestudios historiográficos pueden dar una idea de la magnitud de temas y problemas que abarca hoy lahistoria rural, en general, y la de la propiedad de la tierra, en particular, en Argentina: FRADKIN, Raúly GELMAN, Jorge “Recorridos y desafíos de una historiografía. Escalas de observación y fuentes en lahistoria rural rioplatense”, en BRAGONI, Beatriz –editora– Microanálisis. Ensayos sobre historiografíaargentina, Prometeo, Buenos Aires, 2004, pp. 31-54; GARAVAGLIA, Juan Carlos “La propiedad de latierra en la región pampeana bonaerense: algunos aspectos de su evolución histórica (1730-1863)”, enFRADKIN, Raúl y GARAVAGLIA, Juan Carlos –editores– En busca de un tiempo perdido. La econo-mía de Buenos Aires en el país de la abundancia, 1750-1865, Prometeo, Buenos Aires, 2004, pp. 65-106. En la compilación de las ponencias presentadas al Seminario “La historia económica hoy: Balancesy perspectivas” organizado por la Asociación Argentina de Historia Económica en Buenos Aires, pue-den encontrarse muy buenos análisis de los aportes historiográficos de los últimos veinte años en lassecciones “Historia rural” e “Historia regional”: GELMAN, Jorge La historia económica argentina enla encrucijada: balances y perspectivas, Prometeo, Buenos Aires, 2006, pp. 173-270 y 373-426.


los escritos de los pensadores y políticos más destacados del periodo que se preocu-paron por el derecho de propiedad formulando propuestas para distribuir la tierra deun modo más eficaz y equitativo. La autora recorre así los escritos de Félix de Azara,Juan H. Vieytes, Manuel Belgrano, Domingo Faustino Sarmiento y Juan BautistaAlberdi, reflexionando sobre la influencia que las ideas europeas y norteamericanastuvieron en el Río de La Plata, impregnando sobre todo los diagnósticos acerca de unarealidad que difería grandemente de aquella en la que habían surgido, analizandoasimismo los condicionamientos que los intereses de la época impusieron para queesas ideas no se aplicaran.

Blanca Zeberio, en su artículo “El liberalismo y los derechos de propiedad enArgentina. Controversias jurídicas y proyectos políticos en la etapa codificadora”, sepropone analizar el desarrollo de las concepciones de los jurisconsultos sobre losderechos del individuo, la familia y la propiedad, para mostrar que el eclecticismo delos principios adoptados combinaba prácticas y concepciones sociales coloniales yliberales. La autora concluye con una mirada renovadora sobre los clásicos de la his-toria de la propiedad en la Argentina, tema central de este volumen, en la que destacala influencia de las doctrinas jurídicas decimonónicas en los trabajos de Cárcano yOddone, dando cuenta de las coincidencias a pesar de sus diferentes trayectorias.

Los artículos que siguen retoman los antiguos tópicos acerca de la normativa ylos resultados en torno a la distribución de la tierra pública en Buenos Aires, Santiagodel Estero y los Territorios Nacionales. El trabajo de Guillermo Banzato, “La heren-cia colonial. Moderada composición y remates en Buenos Aires, 1780-1822”, realiza-do especialmente para este volumen, vuelve a considerar un aspecto de la transmisiónde la tierra a manos de particulares que los clásicos apenas mencionan, como es laaplicación de la moderada composición y los remates entre la última parte del periodocolonial y los primeros doce años de gobiernos independientes, analizando los deba-tes historiográficos recientes sobre la capacidad de los gobiernos para fomentar lapropiedad. El autor determina que los estudios pioneros habían pasado por alto elaspecto de continuidad entre la legislación colonial e independiente y suponían unescaso interés por la propiedad de la tierra, que se contradice con la importante canti-dad de solicitudes de tierras. En cuanto a la aplicación de las normas, es evidente quelos gobiernos independientes de fines de la década de 1810 resultaron los más efecti-vos, acompañando la expansión territorial hacia el sur de la provincia incentivada porla apertura del puerto y la presión demográfica.

María Fernanda Barcos continúa su muy interesante serie de trabajos sobre losespacios periurbanos en la campaña bonaerense en “Los intersticios de la ley. De lasanción a la implementación de la legislación ejidal en Mercedes (Buenos Aires),1810-1870”, proponiéndose analizar la legislación en la materia, los resultados de suaplicación y la presión de los ocupantes de esas parcelas por sostener sus derechos yalcanzar la propiedad. Tal como se ha venido trabajando en la historiografía platense,a partir de una estrategia que ha resultado muy eficiente, cual es la de combinar la

19

documentación de Escribanía Mayor de Gobierno en el Archivo Histórico de la Pro-vincia de Buenos Aires con las mensuras del Archivo Histórico de Geodesia y la infor-mación nominal de padrones y cédulas censales, que permite armar sólidas series dedatos, la autora demuestra la continuidad en las ideas y las estrategias de fomento dela población de las tierras de pan llevar desde la última parte del periodo colonialhasta la década de 1870. Pero esta legislación no contemplaba la diversidad de casosque generaba la aplicación de las normas, con un fuerte componente político en laconstrucción de los poderes locales y provinciales. Finalmente, contra los clásicosargumentos sobre la poca importancia de los ejidos, la autora encuentra que un núcleode familias sin más derechos que el de ocupar ininterrumpidamente el terreno durantetodo el periodo finalmente alcanzaron los títulos. Al mismo tiempo, la movilidad de lapoblación de la campaña, en un proceso de integración de los migrantes internos yultramarinos, dio como resultado una dinámica de marcado recambio de población.

En “La última frontera de la provincia de Buenos Aires antes de la campaña deRoca”, Marta Valencia construye una serie completa de datos, a partir de las escriturassobre entrega de tierras públicas, que le permite completar sus estudios y los del equi-po de Enrique M. Barba sobre la ocupación y acceso a la propiedad en la fronteraoeste bonaerense. En diálogo crítico con la historiografía clásica, ofrece un detalladoanálisis de las normas, los debates en la Legislatura y los resultados de su aplicación,desarrollando los intereses políticos y económicos puestos en juego por un estado conapuros financieros y unos representantes que, a la vez, obtenían beneficios particula-res.

El artículo “Las leyes sobre tierras públicas en Santiago del Estero, 1857-1892”,es el primer estudio sistemático de las normas promulgadas en la segunda mitad delsiglo XIX. En esta ponencia, María Cecilia Rossi y Juan Antonio Rízolo Burgos cu-bren así un vacío importante, pues la historiografía clásica no la había considerado ylos trabajos locales habían incursionado esporádicamente en la aplicación de las le-yes. Al no contar con recopilaciones como las realizadas para otras provincias, debie-ron realizar un importante trabajo heurístico logrando un ordenamiento que les permi-te determinar que las crisis políticas, el avance sobre la frontera interna, así como losfracasos de los proyectos para vincular la provincia al resto del país hasta que comen-zó la explotación de los bosques, incidieron para que el corpus legal cobrara magnitudsólo a mediados de la década de 1870, siendo también tardía la constitución de losorganismos oficiales de control sobre la medición y entrega de tierras. Éstas fueronentregadas en pago de deudas contraídas por el Estado y de la realización de obraspúblicas, siendo otra constante el incumplimiento por parte de los particulares de lascondiciones acordadas con el gobierno.

Finalmente, Graciela Blanco y Susana Bandieri, en “Política de tierras en losTerritorios Nacionales: entre la norma y la práctica”, realizan un muy completo raccontode las leyes y los resultados de su aplicación entre 1876 y 1930. A partir de la informa-ción publicada por Cárcano y una memoria oficial, y engarzando hábilmente los re-

Introducción


sultados de sus profundas investigaciones sobre el territorio neuquino, y los que labibliografía ofrece para el resto de los espacios –sobre todo los patagónicos– planteanuna periodización respecto de la política de tierras públicas, la legislación y los resul-tados de su aplicación. Demuestran la enorme distancia existente entre un discursoque sustentaba las leyes dictadas en la pretensión de fomentar la ocupación y elpoblamiento de los territorios nacionales, y un resultado que mostraba la concentra-ción de importantes superficies en pocas manos. Es posible ver en ello a un Estadoque desconocía el espacio a distribuir, así como la connivencia entre particulares be-neficiados y funcionarios, pero también una geografía que condicionaba las posibili-dades productivas de las tierras entregadas a un uso ganadero extensivo consolidandoasí el predominio de las grandes extensiones. Asimismo, las políticas adoptadas porlos gobiernos radicales para fomentar la colonización y combatir el latifundio no lo-graron su objetivo y terminaron muchas veces precarizando la situación de quienesaccedieron a una parcela de tierra en las primeras décadas del siglo XX.

El liberalismo y los derechos de propiedad en ArgentinaControversias jurídicas y proyectos políticos

en la etapa codificadora

BLANCA ZEBERIO

Introducción

La construcción de un nuevo orden social y político en la Argentina del sigloXIX presuponía, entre otros aspectos, la creación de un aparato jurídicoinstitucional que sentara las bases de una sociedad centrada en el individuo

como sujeto y creara reglas que aseguraran la consolidación de los mercados y de lapropiedad privada. La historiografía que se ocupa del caso argentino coincide en se-ñalar, sin demasiados cuestionamientos, que la inexistencia de prácticas y normas desujeción previas a la etapa de organización estatal independiente, habrían llevado a laaceptación rápida de normas seculares sobre la propiedad. Durante esta etapa de tran-sición hacia formas plenamente capitalistas y de organización de un Estado central,fueron los estados provinciales y las comunidades locales los ámbitos que, junto a laIglesia Católica, compartieron el poder de incluir y castigar. Se trataba de unanormatividad estamental dirigida a individuos todavía tutelados por corporacionespropias de l’ancien régime y que fue lentamente apropiada y redefinida por el Estadonación en formación.1 El nuevo orden debía romper aquella trama de la sociedadcolonial, reemplazando el viejo sistema normativo por una codificación moderna,elaborada al amparo de las nuevas ideas y experiencias de codificación de Europa yAmérica Latina.

En este artículo nos proponemos mostrar que, a diferencia de las visiones canó-nicas que uniformizaron las diferencias –y que analizaremos con mayor detalle haciael final del ensayo– las definiciones normativas en torno a los derechos de propiedady del individuo estuvieron trasvasadas por tensiones y controversias que atravesabandos dimensiones estrechamente vinculadas: los debates jurídicos y políticos. Las ricase intrincadas discusiones y las eclécticas influencias doctrinarias que caracterizaronesta etapa, fueron dejadas de lado y sólo considerados algunos aspectos modernizadores–parte de un proceso lineal de evolución del Estado nacional– que desembocaron enla promulgación, durante las décadas de 1860 y 1880, de los códigos de la provinciade Buenos Aires y nacionales en materia comercial (1859, 1862 y 1889), civil (1871)

1 CANSANELLO, Oreste “Justicias y penas en Buenos Aires. De los bandos de buen gobierno a la Cons-titución Nacional”, en GAYOL, Sandra y KESSLER, Gabriel –compiladores– Violencias, delitos y jus-ticias en la Argentina, Manantial, Buenos Aires, 2002, p. 26.


y penal (1888). Así, a diferencia de la visión canónica, que consideraba el carácterevolucionista, rupturista y no conflictivo de este proceso, el Río de la Plata pareceenmarcarse en procesos semejantes a los de la América Hispana, en los que la tensióny, por momentos, confrontación entre los principios liberales y los usos y costumbresse refleja tanto en las prácticas como en el propio sistema normativo.2

Si este proceso es mirado en más larga duración, este evolucionismo es puestoen cuestión, ya que, y esta es la hipótesis que atraviesa este ensayo, las categorías ynormativas jurídicas que se construyeron para dar fundamento al nuevo orden, y másallá de las representaciones liberales construidas a posteriori, estuvieron signadas porla convivencia de principios que recuperaban visiones eclécticas (y hasta contradicto-rias) sobre los derechos civiles básicos: individuo, familia y propiedad. Se intentarámostrar que esta construcción normativa y social estuvo atravesada por fuertes conti-nuidades con el pasado colonial, conviviendo viejas prácticas y concepciones socia-les en los moldes liberales, que entronizaban la propiedad privada y al individuo, yque esta aparente paradoja fue aceptada por los grupos dirigentes que diseñaron elestado-nación.

La perspectiva que nos proponemos busca repensar y complementar, desde unanálisis de lo jurídico stricto sensu, los significativos aportes realizados desde otroscampos historiográficos. En tal sentido, las definiciones y redefiniciones operadas enel sistema normativo constituyen un campo a explorar, ya que nos permite centrarnosen las tensiones existentes entre las diversas concepciones jurídicas que convivieronen este proceso de homogeneización que intentó ser el llamado proceso de codifica-ción de la segunda mitad del siglo XIX. Esta operación político-jurídica impuso unacategoría de propiedad fundada en el modelo pandectista-napoleónico, que llevó alborrado de otras formas históricas de propiedad, que se alejaron de la propiedad pen-sada como categoría individual.

2 Como han mostrado Deere y León en su exhaustivo estudio sobre derechos de propiedad y mujeres enAmérica Latina: DEERE, Carmen Diana y LEÓN, Magdalena Género, propiedad y empoderamiento:tierra, Estado y mercado en América Latina, Tercer Mundo Editores y UN, Facultad de Ciencias Huma-nas, Bogotá, 2001. Para el caso argentino, podemos señalar los siguientes trabajos: FRADKIN, Raúl“Según la costumbre del Pays: costumbre y arriendo en Buenos Aires durante el siglo XVIII”, en Boletíndel Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, núm. 11, 1995, pp. 7-37 y“Entre la ley y la práctica: la costumbre en la campaña bonaerense de la primera mitad del siglo XIX”, enAnuario del IEHS, núm. 12, 1997, 141-156; CANSANELLO, Oreste “Justicias y penas…”, cit. yGELMAN, Jorge “Unitarios y federales. Control político y construcción de identidades en Buenos Airesdurante el primer gobierno de Rosas”, en Anuario del IEHS, núm. 19, 2004, pp. 359-391. Para el casoespañol cfr. CLAVERO, Bartolomé Razón de estado, razón de individuo, Centro de Estudios Constitu-cionales, Madrid, 1991; Institución histórica del derecho, Marcial Pons, Madrid, 1992; “Ley del Códi-go: transplantes y rechazos constitucionales por España y por América”, en Quaderni Florentini per laStoria del pensiero Giuridico Moderno, núm. 23, Milán, 1994; Happy Constitution, Cultura y lenguaconstitucionales, Trotta, Madrid, 1997; y SERVAN REYES, María del Carmen Laboratorio constitu-cional en España. El individuo y el ordenamiento, 1868-1873, Centro de Estudios Políticos, Madrid,2005.

37

Para intentar captar este proceso, como se ha señalado, centramos nuestra mirada enlos valores, tensiones y perspectivas de los propios legisladores y jurisconsultos. Desdeel análisis de una diversidad de fuentes –entre ellas las Tesis de Jurisprudencia de laUniversidad de Buenos Aires, debates parlamentarios, legislación, obras que discutenel proyecto y los fundamentos del Código de Vélez, como el debate Alberdi-Vélez entorno al Código Civil desarrollado durante los años 1868 y 1869, etc.– nos proponemosaprehender las continuidades y rupturas producidas en las concepciones de losjurisconsultos sobre los derechos civiles básicos.

Una larga transición: las ideas y los estudios de jurisprudencia en el siglo XIXComo es bien conocido, a inicios del siglo XIX, los estudios de jurisprudencia3 de larecientemente fundada Universidad de Buenos Aires, se encontraban atravesados poreclécticas concepciones. Una visión fundada en la ley eterna y el derecho natural sefue aligerando para dar paso a otra, fundada en el derecho positivo y en la tradiciónbenthamiana, por la que la Ley se constituía en la fuente del derecho.4 Empero, comoseñala José Carlos Chiaramonte, el uso de autores como Constant, Bentham, Locke,Rousseau, se hacían bajo la forma de los viejos principios, como apoyo de autoridad,y en los que la invocación al derecho natural y de gentes era fuente indiscutida delegitimación.5 El guatemalteco José María Álvarez, en un texto utilizado por las uni-

El liberalismo y los derechos...

3 En 1821, de acuerdo al proyecto elaborado por Sáez, existían seis departamentos, de los cuales el úniconuevo era el de Jurisprudencia compuesto por las cátedras de Derecho Natural y de Gentes y de DerechoCivil (a las que más tarde se agregaría la de Derecho Canónico y, durante un breve tiempo, la de Econo-mía Política). Nos encontramos profundizando aspectos sobre la formación de los jurisconsultos egresadosde Buenos Aires, avances al respecto pueden encontrarse en ZEBERIO, Blanca “Un código para lanación: familia, mujeres, derechos de propiedad y herencia durante el siglo XIX”, en LEÓN, Magdalenay RODRÍGUEZ, Eugenia –editoras– ¿Ruptura de la inequidad? Propiedad y género en la AméricaLatina del siglo XIX, Siglo del Hombre Editores, Bogotá, 2005. Aparecen también referencias enFASANO, Juan Pablo “¿El imperio de la ley o el imperio de la jurisprudencia? Algunas cuestiones sobrela enseñanza del derecho criminal en Buenos Aires, 1820-1880”, en Coloquio Seminario de Doctoradoa cargo de BARRIERA, Darío y ZEBERIO, Blanca El campo judicial como arena de disputa. El Río dela Plata de los ordenamientos monárquicos a la construcción del Estado-Nación, Tandil, 2007 y, prin-cipalmente, en los siguientes estudios TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico del derecho su-cesorio, Macchi, Buenos Aires, 1982; Las ideas jurídicas en la Argentina, siglos XIX y XX, Perrot,Buenos Aires, 1987; El poder de la costumbre. Estudios sobre el derecho consuetudinario en AméricaHispana hasta la emancipación, Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho, Buenos Aires,2001 y ZIMMERMANN, Eduardo Judicial Institutions in Nineteenth-Century in Latin America,University of London, Londres, 1999. También nos ocuparemos, próximamente, de los planes de estu-dio de los abogados egresados de la Universidad de Córdoba.

4 Véanse TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico…, cit., Las ideas jurídicas…, cit., y El poderde la…, cit., y CHIARAMONTE, José Carlos “Fundamentos Iusnaturalistas de los movimientos deIndependencia”, en Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”,núm. 22, 2000, pp. 33-72 y “El principio del consentimiento en la gestación de las independencias íberoy norteamericanas”, en Anuario del IEHS, núm. 17, 2002.

5 CHIARAMONTE, José Carlos “Fundamentos Iusnaturalistas…”, cit., p. 51.


versidades latinoamericanas y españolas, señalaba que el iusnaturalismo era un con-junto de leyes promulgadas por el mismo Dios a todo el género humano por medio dela recta razón, y que el derecho de gentes era el mismo derecho natural aplicado a lavida social del hombre.6 Sobre estos principios, entonces, se habrían redefinido yamalgamado las nuevas nociones y conceptos jurídicos. Las disidencias que podíanexistir respecto de los autores eran limadas en las referencias al derecho natural, yaque el iusnaturalismo poseía un carácter de ciencia.7 Así, las nuevas nociones y con-ceptos jurídicos sobre el individuo, la familia y la propiedad solían ser leídos por losjurisconsultos, desde el principio de autoridad. Esta modalidad de pensamiento sereforzaba a través de las competencias que adquirían en su formación los abogadosrecibidos durante las primeras décadas de fundada la Universidad de Buenos Aires.

Hasta los años 1850, la formación se centraba en dos cursos: Derecho Civil y deGentes (a cuyo cargo se instaló, en tiempos rivadavianos, a Pedro Somellera y a Anto-nio Sáenz, respectivamente), a las que más tarde se agregaría la de Derecho Canónicoy, sólo por unos años, Economía Política. Las competencias básicas se adquirían du-rante tres años de formación jurídica, luego de los cuales se debía elaborar y defenderuna disertación final para obtener el título de Doctor en Jurisprudencia.8 Aquellosinteresados en el ejercicio de la abogacía, solían continuar con su formación en laAcademia de Jurisprudencia por un lapso de tres años más. Ésta fue, en lo fundamen-tal, la estructura de la enseñanza del derecho que se mantuvo desde la fundación de laUniversidad hasta la década de 1850.

La etapa del rosismo significó ciertas reorientaciones en el dictado y contenidode las asignaturas, con la influencia de Rafael Casagemas, aunque es dable aclararlo,estas reorientaciones hacia principios más conservadores no se manifestaron de ma-nera clara en el contenido y concepciones de las tesis, que mantuvieron un equilibrioentre viejas y nuevas tendencias a lo largo de todos estos años. Tal vez en razón deeste tipo de razonamiento, que aglutinaba autores de manera ecléctica, o tal vez por-que habría que repensar las intervenciones del rosismo durante una etapa considerada“oscura” en la historia oficial de la Universidad de Buenos Aires.

En cuanto a los autores desde los que se estudiaba derecho durante el periodo ensu conjunto, las obras más significativas en la enseñanza fueron los Principios deDerecho Civil de Pedro Somellera y las Instituciones de Derecho Real de España de

6 CHIARAMONTE, José Carlos “Fundamentos Iusnaturalistas…”, cit., pp. 58-59.7 Para un análisis de las diferentes corrientes del iusnaturalismo durante los siglos XVII y XVIII, véase

HESPANHA, Antonio Manuel Cultura Jurídica Europea, Tecnos, Madrid, 2002. En esta obra analizalas diversas corrientes de pensamiento y escuelas del iusnaturalismo que se desarrollaron desde el sigloXVII en Europa y que remiten a diferentes fuentes clásicas del pensamiento, Aristóteles, los estoicos yCicerón, que se encuentran en la base de la doctrina moderna del derecho natural.

8 Estas disertaciones fueron recopiladas en un trabajo valiosísimo por CANDIOTI, Marcial Bibliografíadoctoral de la Universidad de Buenos Aires en su primer centenario, 1821-1920, Talleres Gráficos delMinisterio de Agricultura de la Nación, Buenos Aires, 1920.

39

José María Álvarez. Por razones de interés y espacio, en este trabajo tomaremos algu-nas de las ideas principales de Somellera, ya que su pensamiento tuvo marcada in-fluencia en el grupo de políticos y abogados que participaron de la elaboración de lasnormas civiles durante la etapa posterior a Caseros, incluido el propio Vélez.9

Pedro Somellera, difusor de las ideas de Bentham en el Río de la Plata, en susconocidas lecciones de Derecho Civil presentaba las ideas innovadoras partiendo deun trazado tradicional, como lo prueba la división de su estudios en: de las personas,las cosas y las acciones; aunque Somellera introducía una primera diferenciación en-tre el derecho público y el derecho privado. El primero “trata de las cosas correspon-dientes a la república en general”, en tanto que el segundo “mira á la utilidad de losparticulares”, esta “utilidad” deriva de la conservación del patrimonio. Posteriormen-te, establece diferenciaciones entre la justicia civil, control del hombre en relacióncon la ley, y justicia moral, que no puede ser objeto de juicio externo. Así, paraSomellera, la ley civil ocupa un lugar central en su andamiaje jurídico, a través delcontrol de la ley se alcanzará la felicidad civil.

De su rico pensamiento nos interesa destacar dos cuestiones que hacen al debateposterior en relación con el Código Civil: la definición de persona y de propiedad. Sibien Somellera intenta superar la imagen del derecho luso hispano de “tantas personascomo estados”,10 el individuo (vocablo que no es utilizado por Somellera), mantieneciertos estatutos o estados que se vinculan con el ciudadano y su autoridad paterna. Laprimera parte remite a los derechos públicos y la segunda a su andamiaje jurídicorespecto del derecho de familia y de propiedad.

“Por persona se entiende el hombre considerado en su estado.Estado es la calidad por cuya razón gozan los hombres de diver-sos derechos; y como esta calidad proviene o de naturaleza o de lavoluntad de los hombres, se sigue que el estado se divide en natu-ral y civil. Considerados en el estado civil son ciudadanos o ex-tranjeros, o hijos de familia…”.11

De manera semejante a su eclecticismo respecto de la definición de persona, la pro-piedad es vista por Somellera como sinónimo de dominio. En el origen de la propie-dad distingue dos principios: los provenientes del derecho de gentes y del derechocivil. Es decir, la tradición y la ley eran origen de la propiedad, principio que será


9 Esta influencia está planteada en el estudio preliminar de Principios de Derecho Civil, elaborado en1939. SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho Civil”. Curso dictado en la Universidad de BuenosAires en 1824, Colección de textos y documentos para la Historia del Derecho Argentino, 1939, Vol. II.Cierta semejanza puede encontrarse en el tratamiento de Vélez en el capítulo dedicado a las PersonasJurídicas.

10 CLAVERO, Bartolomé “Ley del Código…”, cit., y HESPANHA, Antonio Manuel Cultura Jurídica…,cit.

11 SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho…”, cit., p. 34.


luego continuado por Vélez Sarsfield. En la ocupación originaria se reputa el funda-mento primitivo de la propiedad, y la ocupación se hace por la caza, por la guerra opor el hallazgo. “Lo mismo es dueño que propietario, cuando el individuo reúne lospoderíos de disponer y de percibir, la propiedad es completa, cuando ellos están divi-didos es incompleta […]. En el segundo caso es el dominio útil y directo de que tantouso hacen cuando tratan de la enfiteusis”.12

Esta tensión, entre dos principios o concepciones de la propiedad y de la perso-na propios del mundo colonial, puede vincularse con los argumentos vertidos por loscomerciantes de Buenos Aires al momento de dirimir sus conflictos: para ellos, nosrecuerda Jeremy Adelman, la propiedad era percibida a un mismo tiempo como prin-cipio formal de deberes y obligaciones y como manera de describir relaciones entrepersonas.13

Empero, Pedro Somellera intenta distanciarse, en parte, de esta tradición, cuan-do considera, de igual manera que Bentham, que la propiedad de las cosas es útil ynecesaria (es por ello) que ella, religiosamente garantida, era la que producía la tran-quilidad y el sosiego de los hombres, decía: “la ley ha hecho nacer al propietario”.14

Desde estos argumentos jurídicos, hacía derivar las formas de la transmisión de lapropiedad y sentaba las bases para que el estado pudiera, desde este fundamento,apropiarse de las tierras consideradas libres o baldías, siguiendo una larga tradicióncolonial sobre las tierras realengas.

Además de la perspectiva benthamiana, una versión rioplatense del pensamientoromántico influyó en esta ecléctica formación de los abogados de la Universidad deBuenos Aires. Los principios románticos llevaron a reforzar, desde los argumentosvolcados en las tesis, la importancia de la tradición como fuente del derecho y de losvínculos afectivos como fundamento de la ley. Cabría pensar que tal visión romántica,que coloca los afectos en la base de la ley de la familia, se entronca, sin contradiccio-nes, con la visión cristiana de la protección del más débil.

Esta concepción, centrada en la importancia de la ley reglando la vida civil, eracontraria a la doctrina sostenida por Rafael Casagemas quien, en 1832, le sucedió enla cátedra de Derecho Civil de la Universidad de Buenos Aires y, como señaláramos

12 SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho…”, cit., p. 116.13 ADELMAN, Jeremy “Contrato y comercio en la región pampeana, 1800-1860”, en Anuario del IEHS,

núm. 12, 1997, pp. 157-162 y Republic of Capital: Buenos Aires and the Legal Transformation of theAtlantic World, Stanford University Press, Stanford, 1999. Esta dualidad de principios también es seña-lada, entre otros, por Fradkin y Gelman al analizar la Encuesta relevada entre los productores de lacampaña de Buenos Aires ante la necesidad de promulgar un Código Rural. FRADKIN, Raúl “Entre laley…”, cit.; GELMAN, Jorge “Notas para un debate sobre el capitalismo agrario pampeano. El ejemplode Buenos Aires luego de la independencia”, en REGUERA, Andrea –coordinadora– Los rostros de lamodernidad. Vías de transición al capitalismo, Europa y América Latina, siglos XIX y XX, Prohistoria,Rosario, 2006, pp. 45-67.

14 SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho…”, cit., pp. 22-23.

41

más arriba, recuperó como doctrina de cátedra las tendencias tradicionales que restau-raban el poder del padre, el origen de la propiedad en lo consuetudinario y el testa-mento como principio sucesorio. Para éste, la propiedad se fundaba en tres principiosdel derecho no escrito: el uso, la costumbre y el fuero, que es el uso y la costumbrejuntamente.15 Por más de dos décadas, desde este conjunto heterogéneo, y hasta enapariencia contradictorio universo de principios, fueron pensados los derechos civilesbásicos en el mundo rioplatense.

Las tesis y sus temasLas cuestiones de derecho civil fueron sin lugar a dudas las que despertaron la aten-ción de los jóvenes jurisconsultos. Las 229 disertaciones que en materia civil se regis-traron entre 1840 y 1870,16 representaban alrededor del 50% del total de las consigna-das en el índice elaborado por Candioti en los años 1920. Este preeminencia no debesorprender, ya que los estudios del derecho no habían alcanzado la especializaciónque luego adquirieron; ejemplo de ello es que el derecho penal formaba parte de estaamplísima rama del Derecho Civil.

De este grupo de disertaciones, más del 60% se interesaban por temas de familiay sucesión de bienes, en las que pueden definirse dos grandes niveles de problemasque eran objeto de debate y preocupación. Por una parte, el lugar de la mujer y de loshijos en un régimen sucesorio que debía ser legal, la institución de la dote, los funda-mentos del matrimonio y los derechos de los hijos naturales y adoptivos, y por otra, elpapel de la ley en la nueva sociedad. Es decir, la relación entre el orden jurídicocolonial y las nuevas leyes que coadyuvarían a la construcción de una sociedad “mo-derna”. En cambio, hasta 1850, fueron escasas las tesis que se ocuparon del problemade los derechos de propiedad en general y de la propiedad agraria en particular. Estedesinterés tal vez se explique por una simple razón: la búsqueda de una normativa queregle la propiedad no era un problema acuciante, como lo será para los propietarios dela campaña y para el Estado de Buenos Aires en la segunda mitad del siglo XIX. Talvez por ello la propiedad era pensada ceteris paribus como una dimensión doctrinariaque, junto con la familia, constituían los pilares de la sociedad desde los principios delDerecho Romano y de la tradición hispana. Los derechos de propiedad, definidosdesde estos principios laxos, se adecuaban a las formas del intercambio existentes.

En cambio, luego de la caída de Rosas, la cuestión de los fundamentos, caracte-rísticas y límites de la propiedad ocuparon, de manera creciente, el interés de losjóvenes jurisconsultos de la Universidad de Buenos Aires.17 De una lectura de los


15 FRADKIN, Raúl “Entre la ley…”, cit., p. 146; TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico…, cit.16 Cabe aclarar que muchas de ellas se han perdido, o no están en consulta en la Biblioteca Nacional.17 Véase, principalmente: QUESADA, Vicente Sobre la prescripción de bienes obtenidos de mala fe,

1850; VILA, Belisario Fundamento del derecho de Propiedad, Tesis de Jurisprudencia, Universidad de


argumentos vertidos, pueden delinearse las fuertes tensiones entre principios así comouna evolución hacia la aceptación unánime de la propiedad como principio abstractoy absoluto. En pocas palabras, dos posiciones convivían en los argumentos de losjurisconsultos. Aquellos que propugnaban el mantenimiento de la figura legal de lapropiedad fundada en la posesión, a la manera de Somellera. Desde los principios delderecho natural se consideraba el derecho del ocupante de tierras por encima de aquelque poseyera los títulos.18 Otros, en cambio, como Belisario Vila, planteaban el pro-blema desde la falacia del argumento de la posesión como principio fundante de lapropiedad.19 La propiedad era un derecho natural inherente al hombre y a la vida ensociedad, pero, por encima de este principio, se encontraban las leyes del Estado. Portanto, era el Estado y el legislador quienes debían delimitar y resguardar los derechosde propiedad. Una vez más “las leyes dictadas por el Estado son la garantía que tieneel derecho de propiedad en la institución de la sociedad”. Presupuesto que comenzó aser reiterado, de manera unánime, en los argumentos de las tesis y que retomaba elprincipio colonial de los bienes vacantes.

Pero este sistema legal de resguardo de la propiedad se asentaba sobre otros dosvectores que le daban sentido y desde los cuales se afianzaban prácticas y valores delmundo colonial: las concepciones en torno a la persona y la familia (ambas estrecha-mente vinculadas) y a la sucesión de bienes. En las numerosas tesis de jurisprudenciaque se ocuparon de los problemas de la familia y de la transmisión de la propiedad,pueden destacarse varias ideas fuerza: entre ellas, la más evidente y que muestra laimpronta de la concepción de Somellera, es la de la prioridad otorgada a la ley en elcampo de los derechos que debían reglar la familia y la herencia. Este cambio signifi-caba que en las reglas de la nueva sociedad, inclusive la voluntad del padre respectode los bienes, estaba subordinada a la ley civil.20 Estas ideas alcanzaron gran consensoy se mantuvieron como argumento durante los años más duros del rosismo, cuando lastendencias de la cátedra de Derecho Civil se habían alejado de las posturas deSomellera.21 Aunque cabe aclarar que esta unanimidad era atravesada por la tensiónque la tradición y lo consuetudinario tendrían en el nuevo orden legal y social, los

Buenos Aires (en adelante UBA), 1850; ZORRILLA, Benjamín La prescripción de buena fe tiene sufundamento en el derecho natural, Tesis de Jurisprudencia, UBA (manuscrita), 1859; TORRES, EmilioFundamentos del derecho de propiedad, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1859; MARTÍNEZ, BonifacioLa restitución in integrum, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1864; HUDSON, Damián La hipoteca, Tesisde Jurisprudencia, UBA, 1865 y DE ORO, Belisario La propiedad, Tesis de Jurisprudencia, UBA,1874.

18 ZORRILLA, Benjamín La prescripción…, cit.; TORRES, Emilio Fundamentos del derecho…, cit.19 VILA, Belisario Fundamento del derecho…, cit.20 Esta cuestión es de gran significación a la hora de comprender las tradiciones jurídicas en América

Latina. En el caso argentino, se propugna una temprana intervención de las instituciones del estadofrente a las disposiciones del padre respecto de sus bienes.

21 TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico…, cit., pp. 98-99.

43

argumentos esgrimidos pueden resumirse en la idea de que el cambio de las leyessería el motor del cambio social.

Las posturas que defendían un orden sucesorio legal que incluía a la mujer sehicieron fuertes a partir de los años 1850. Hasta esos años, y de manera semejante alas tesis que defendían el principio de ocupación como fundamento de la propiedad,primaba la idea de preservar la dote como institución de resguardo de la mujer frentea los riesgos del matrimonio y la apropiación, de parte del marido, de sus bienes.22

Resulta interesante la insistencia de los jurisconsultos en el mantenimiento de la dotefrente a su pérdida de significación en las prácticas familiares.23 Una marcada contra-dicción entre racionalidades existía entre los juristas, preocupados por amparar a lamujer, y los intereses de los comerciantes y hacendados rioplatenses que habían aban-donado la práctica de dotar a sus hijas, ya que les significaba distraer un capital escasoe imprescindible. Estos requerían de prácticas sucesorias más flexibles que, de hecho,impusieron. Esta contradicción, como luego veremos, fue ampliamente comprendidapor Vélez, quién diluyó la figura de la dote del Código, ya que ponía en riesgo elpatrimonio familiar y respondía a unas culturas familiares y jurídicas que había quemodificar frente a las nuevas necesidades.

Tal vez por ello, hacia 1850, coincidentemente con la situación de los propieta-rios en la etapa final del rosismo, las discusiones en torno de la dote se diluyeron y laspreocupaciones de los jóvenes doctores se orientaron más claramente hacia la defensadel orden sucesorio legal y la igualdad entre herederos. Desde esta fórmula, se busca-ba la protección jurídica de la mujer y de los hijos, como expresaba Benito Carrasco24


22 La significación del problema de los bienes dotales de las mujeres aparece con sólo realizar un listado delas tesis elaboradas durante los años 1830 y 1840: GARCÍA DE LA HUERTA, M. Facultad del maridopara enagenar la dote estimada y la no apreciada, Tesis de Jurisprudencia, UBA 1835; RIVERO,Manuel La mujer no puede exonerar al marido de la obligación hipotecaria a que por su dote estánafectados los bienes de ésta, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1836; GARCÍA DE ZUNIGA, Pedro Sobrela ley 10 de Toro, Tesis de Jurisprudencia, UBA (corregida después y publicada por Tomás de Anchorena),1837; PARRAS, Pedro Celestino Derecho de establecer impedimentos dirimentes del matrimonio (tesiscanónica), Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1841; PARRAS, Pedro Celestino Los bienes dotales, Tesis deJurisprudencia, UBA, 1841; DE LAS CARRERAS, Francisco Vindicación de los bienes dotales de lamujer una vez disuelto el matrimonio, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1848.

23 La desaparición de la dote apuntaba a concentrar patrimonio, nos recuerda Christine Hunefeldt, y deja-ba a las mujeres de la elite más expuestas a las arbitrariedades de sus maridos, reduciendo, incluso, losmárgenes de independencia y las posibilidades de subsistencia para ellas y sus hijos. HUNEFELDT,Christine Liberalism in the Bedroom: Quarreling Spouses in Nineteenth-Century Lima, Penn StateUniversity Press, University Park, 2000. Sería necesario llevar adelante una investigación que abordeestas cuestiones para el caso del Río de la Plata.

24 “La legitima de la madre no puede depender de un acto de capricho por que entonces dejaría de serlegitima; no tendría razón de ser […] Si un padre al nombrar un instituto pupilar se olvidara de la madreesto no invalida la institución, lo único que puede hacer es limitar sus efectos a una parte de la herencia.Es por esto que no existe contradicción como creen algunos entre la ley que constituye al institutoheredero absoluto y la ley que da a los ascendientes el derecho de legitima a la tercera parte de los bienesdel mismo en el cual son herederos […] la decisión de un padre en ese caso no puede privar a la madre


al defender los derechos a la sucesión de la madre. En el mismo sentido, pero en unaretórica más pasional, Juan Agustín García proponía derogar las leyes que excluían ala mujer casada del orden sucesorio legal. Para este intelectual, el principio de lainjusticia se encontraba en las retrógradas leyes coloniales.25

Recapitulando, las ideas más extendidas en el campo jurídico, a partir de lastesis analizadas hasta la promulgación del Código Civil, muestran un tronco filosófi-co común para entender los principios de la propiedad, la familia y la transmisión delos bienes: la propiedad es un derecho natural inherente a la condición humana. Lasdiferencias de opinión se centraban en el papel que otorgaban a la costumbre, como lafigura legal de la ocupación y uso de bienes fundándose en las viejas tradiciones yprácticas provenientes de la tradición indiana, y en el rol que otorgaban a la ley loslegisladores y al estado en el proceso de ordenamiento jurídico. Respecto de la heren-cia, existía un acuerdo de establecer un régimen legal de sucesión, y las tensiones seenfocaban sobre los derechos de los hijos legítimos, ilegítimos y adoptivos y de espo-sa, en este proceso de transmisión de bienes que debía acompañar la consolidación dela propiedad privada.

Estas ideas, que sintetizan las opiniones más aceptadas en los años anteriores ala redacción del Código Civil, nos conducen al segundo orden de problemas que apa-recen como leitmotiv en las tesis: las posturas sobre el papel de algunas leyes españo-las en el nuevo orden y la necesidad de una codificación. Aún existiendo acuerdosobre la necesidad de crear un orden legal, algunos, como Navarro Viola, aconsejabanadaptar las leyes a la nueva realidad político-social –postura que triunfará, en parte,en el Código– y otros, en cambio, implantar nuevas, opinión que sostenían VicenteFidel López, cuando defendía la urgencia de un matrimonio civil, o Juan AgustínGarcía, en sus alegatos en defensa de los derechos a la herencia de la mujer.26 Empero,la continuidad de leyes o la implantación de nuevas no implicaba la aceptación unáni-me de la necesidad de la elaboración de un código único para la nación. Al respecto,las posiciones y argumentos estaban teñidos más de intereses políticos que de diferen-cias en los principios jurídicos más o menos novedosos. Es más, tanto López comoGarcía, defensores de ideas claramente rupturistas en materia jurídica, fueron críticosde la obra de Vélez. Exclamaban que la justicia y el derecho no podían reducirse a unúnico código que homogeneizara diferencias.

ni a los abuelos de lo que la ley expresamente les acuerda…”. CARRASCO, Benito Sobre que no puedeexcluirse la madre de la legitima de su hijo por la sustitución pupilar expresa, Tesis de Jurisprudencia,UBA, 1837.

25 GARCÍA, Juan Agustín Sobre los derechos hereditarios de la mujer casada, Tesis de Jurisprudencia,UBA, 1849.

26 NAVARRO VIOLA, Miguel La familia y la propiedad, es la base de la sociedad, Tesis de Jurispruden-cia, UBA, 1848; LÓPEZ, Vicente Fidel Leyes, porque deben arreglarse los efectos civiles del matrimo-nio, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1837; GARCÍA, Juan Agustín Sobre los derechos…, cit.

45

En busca de un nuevo orden socialLos dirigentes que participaron de la construcción político-institucional de la Argen-tina, luego de la caída de Rosas, habían sido socializados en las primeras décadas delsiglo XIX y a la luz de las diferentes concepciones que acabamos de analizar. Laconstrucción del estado fue producto de estos hombres, formados en aquellas concep-ciones en las que se entremezclaban lenguajes jurídicos e interpretaciones diferentes,a las que se les sumó la experiencia del exilio, la guerra y el conflicto político. Desdeallí pensaron las instituciones y es en este contexto que debe entenderse la llamadaetapa codificadora con sus instancias desde Buenos Aires como estado autónomo yluego desde el Estado nacional.

Las leyes civiles y la organización nacional: una arena de disputa políticaLa promulgación de un Código de Comercio y de un Código Rural, así como losfuertes debates que se dieron en el estado de Buenos Aires sobre la legislación civil,son prueba elocuente de la necesidad de configurar marcos jurídicos y políticos paraesta nueva nación diseñada desde Buenos Aires. La autoría de las leyes civiles, mu-chas de las cuales fueron aprobadas con antelación a la promulgación del código,devino un escenario de competencia y controversias entre políticos que buscaban suespacio de protagonismo y afirmación personal. Vélez, que controlaba desde el Sena-do de Buenos Aires buena parte de la sanción de las leyes, llegó a decir que cada jovendoctor buscaba trasladar su tesis a un proyecto de ley en la legislatura de Buenos Airescomo medio para lograr posicionamiento político.

En este contexto de fuertes controversias entre grupos, cuya dinámica ha sidobien estudiada desde la historiografía política,27 Dalmacio Vélez fue nombrado, a ins-tancias de Sarmiento, su amigo personal y defensor a outrance, como redactor delCódigo Civil. Vélez28 daba cuenta de una larga y activa participación pública y jurídi-


27 SABATO, Hilda La política en las calles. Entre el voto y la movilización, Buenos Aires, 1862-1880,Sudamericana, Buenos Aires, 1998; SABATO, Hilda y LETTIERI, Alberto La vida política en la Argen-tina del siglo XIX. Armas, votos, voces, FCE, Buenos Aires, 2003; BONAUDO, Marta “De la opiniónpublicada a la opinión pública. La prensa como lugar de representación y de conflicto”, en BONAUDO,Marta –directora– Imaginarios y prácticas de un orden burgués, Rosario, 1850-1930, Prohistoria, Ro-sario, 2005.

28 Dalmacio Vélez Sarsfield, abogado y estadista. Nació en Córdoba el 18 de febrero de 1800. Se recibióde abogado en 1822. Fue diputado ante el Congreso Nacional entre 1824 y 1827. En 1835 fue elegidopresidente de la Academia de Jurisprudencia. Conjuntamente con Carlos Tejedor, redactó el proyecto deConstitución para el Estado de Buenos Aires (1854); con Eduardo Acevedo, llevó a cabo el Código deComercio para Buenos Aires (que sirvió para el de la Nación a partir de 1862). Fue también integrantede la Convención Constituyente que reformó la Constitución en 1860. En 1864, a pedido del generalMitre, redactó el Código Civil, el cual comenzó a regir desde 1871. Falleció en Buenos Aires el 30 denoviembre de 1875. La elección de Vélez Sársfield como redactor, se debió a su experiencia comoabogado y a los estrechos vínculos que tenía tanto con Mitre como con Sarmiento, ambos presidentesconstitucionales entre 1862 y 1874, respectivamente.


ca. En ella pueden señalarse sus tiempos de asesor de Rosas, o su papel de operadorpolítico en la legislatura de Buenos Aires, en la que los enfrentamientos con varios delos autores de proyectos tendientes a reformar la legislación civil, como Juan AgustínGarcía o Vicente Fidel López, hizo que se transformaran en los principales detracto-res de su proyecto y obra, el Código Civil. Estas enemistades que supo conseguirpermiten comprender por qué al momento de la aprobación del proyecto en la Cámarade Senadores,29 los argumentos de la oposición pasaron más por las razones políticasque por las jurídicas.

Los grupos liberales cuestionaban el matrimonio religioso y los defensores delfederalismo debatieron los riesgos de una codificación homogeneizadora que no per-mitiera a las provincias modificaciones por medio de leyes locales. También acusabanal código de ser una simple recopilación de Leyes de Partidas, en el sentido de haberrenunciado a los progresos del pensamiento y a perpetuar el espíritu retrógrado de lasviejas leyes, así como de ser un credo social ateo, sin fe ni patria, que tanto puede sercódigo de un imperio como del Plata.30 El debate político jurídico nunca tuvo comoescenario principal el Congreso, sino que fue el ensayo, el panfleto y los periódicos suprincipal tribuna, prueba de ello fue el extendido (por más de tres años) y por momen-tos muy pasional debate entre Alberdi y Vélez, a través del cual Alberdi reeditó susantiguas querellas con Sarmiento. Ahora, explícitamente acusaba a ambos de viejosprovincianos huéspedes eternos al servicio de Buenos Aires, o de provincianos vendi-dos al oro de Buenos Aires.

En este magnífico debate político jurídico,31 que por obvias razones de espaciono podemos desarrollar, Alberdi acusaba a Vélez de un doble olvido, por una parte,del derecho patrio, completamente ausente en su obra frente al despliegue de las es-cuelas jurídicas europeas clásicas y actuales, y, por otra, de la Constitución Nacional,cuyos fundamentos eran, a su entender, más actualizados a la hora de definir al indivi-duo, la propiedad y las libertades cívicas que la romanista e hispánica visión que élhabía trasladado a un Código que se imponía autoritariamente a toda la nación.

En sus duras críticas, partía de la consideración que:

“…la legislación civil o Código Civil es la parte de la legislaciónque se relaciona con los derechos naturales de sus habitantes. Yque de la ley era el papel de reglamentar el ejercicio en la organi-zación que debían recibir la familia y la propiedad y la sociedad

29 Proyecto que, según los relatos de los contemporáneos, incluido el propio Sarmiento, no había sido leídopor parte de los diputados y senadores que debían aprobarlo.

30 Posturas defendidas por Nicasio Oroño y González Durand, defensores de las posturas liberales, y porJuan Bautista Alberdi, respectivamente.

31 Encontramos la reproducción completa del debate en ALBERDI, Juan Bautista Obras selectas, Impren-ta La Facultad, Buenos Aires, 1920, Tomo IX, Escritos Jurídicos, edición revisada y ordenada porJoaquín V. González.

47

civil argentinas. Pero la ley civil existente era la antigua ley quedesarrollaba el derecho colonial y monárquico. Dejar en pie laantigua ley civil, era dejarle el cuidado de deshacer por un lado loque la revolución fundaba por otro […] y agregaba, […] no podíaquedar la revolución en la Constitución y el antiguo régimen en lalegislación civil, la democracia en el régimen de Estado y la auto-cracia en el sistema de la familia, la democracia en el ciudadano yel absolutismo en el hombre”.32

Alberdi, en este largo debate, acusaba a Vélez de abandonar, en aras del juego políticoy de los intereses propietarios, una definición de individuo atada más al derecho ro-mano de familia que a las nuevas visiones del ciudadano, a lo que se sumaba la omni-potencia del estado negando la libertad individual. En este mismo sentido, critica sueclecticismo en relación con lo que él llama derechos relativos o derechos civiles, queentraban en contradicción con un régimen político republicano: “…si la democraciaes la mente de la Constitución, la democracia debe ser la mente del Código Civil, nopodéis cambiar el orden político sin cambiar el orden social y civil”.33

Las advertencias de Alberdi, que desde el debate político exigía una mayor con-vicción liberal en los derechos civiles de los futuros ciudadanos, no fueron tenidas encuenta, ya que la búsqueda de equilibrio entre intereses, necesidades y tradicionesfueron, como se verá a continuación, la preocupación y el mejor logro de Vélez. Portanto, estas disonancias apenas se escucharon a la hora de las decisiones políticas, launanimidad primó por sobre las diferencias y el proyecto fue aprobado a libro cerradoy convertido en ley de la Nación.34

Un código conservador para el nuevo ordenEl Código Civil de Vélez Sarsfield, que fue elaborado entre 1865 y 1869 a solicituddel Poder Ejecutivo, retomó parte de los principios y reglamentaciones del CódigoNapoleónico (1804), de la tradición liberal hispanoamericana inaugurada en el Códi-go Civil español (1851), el chileno de Andrés Bello (1858) y el uruguayo de EduardoAcevedo (1868), ya promulgados para la época de la redacción del Código Civil ar-gentino. Retomó especialmente, como es señalado por el propio Vélez, el proyecto decódigo español elaborado bajo la dirección de Florencio García Goyena (1851),35 y el


32 ALBERDI, Juan Bautista Obras selectas, cit., p. 179.33 ALBERDI, Juan Bautista Obras selectas, cit., pp. 186-189.34 Más intensa y minuciosa fue, por el contrario, la comisión de revisión de la versión oficial del Código

que ocupó 13 sesiones consecutivas, situación que provocaba las constantes iras de Sarmiento. VéaseSARMIENTO, Domingo F. Obras de Sarmiento, Imprenta Mariano Moreno, Buenos Aires, 1898, Vol.XX, “Discursos Parlamentarios en el Senado Nacional”.

35 El proyecto del Código Civil español, redactado desde 1844 bajo la presidencia del jurisconsulto espa-ñol Florencio García Goyena, tuvo una gran importancia en la redacción del Código Civil argentino,


Esboço del brasileño Freitas (1855). De este último, adoptó los principios de un mé-todo científico que debía surgir de la naturaleza de las cosas, del carácter permanentede las relaciones jurídicas, por ello, ni las personas ni las cosas podían ser fundamentode una clasificación. Así, hay derechos absolutos y relativos, que coinciden con losderechos reales (dominios de propiedad) y personales entre los primeros, la propie-dad, la seguridad y la igualdad.36

A diferencia de ciertas prácticas vinculadas con la herencia en que Vélez Sarsfieldparecía más proclive a la aceptación de la costumbre, como veremos luego, la propie-dad es definida desde principios que dejaban, en apariencia, poco espacio a las prác-ticas existentes en el mundo rural. Ésta es puntualizada como dominio exclusivo yperpetuo en el sentido de la tradición romana plenam in re potestatem. A diferenciadel Código Napoleónico, la propiedad no sólo se funda en el derecho de gozar y dedisponer de la cosa de la manera más absoluta, sino que, siguiendo a Aubry y Rau, lapropiedad también es pensada en términos de sus relaciones económicas, el derechode gozar del fruto de su trabajo. Desde esta doble dimensión, Vélez Sarsfield estable-ce con precisión los límites a los usos colectivos y apropiaciones de bienes o cosas.37

La propiedad debía ser considerada como un bien más, estimulando su circulación, esdecir, ese comercio civil que era, en la concepción de la época, el único procedimien-to eficaz para acrecentar la fortuna privada y pública.38

Con respecto al dominio, se mantuvo fiel a los principios que consagraban a lapropiedad como un derecho sagrado e inviolable, que eran como señala Chaneton,dogma de época.39 Creía, como buena parte de los jurisconsultos de su época, en laexistencia de abstractos. Por ello, en relación con las definiciones de los derechosreales, se alejó de aquellas posturas que establecían como sinónimos dominio y pro-piedad y consideraba la enfiteusis parte del dominio. Vélez Sarsfield suprime los de-rechos enfitéuticos por considerarlos “…una convención sui-generis, un poco de arren-damiento, un poco de usufructo, un poco de propiedad. La singularidad de este dere-cho ha hecho que las leyes, la jurisprudencia y la doctrina estén llenas de incertidum-bres y controversias”.40

constituyendo una de las principales fuentes doctrinarias que dieron origen a más de 300 artículos delmismo. CHANETON, Abel Historia de Vélez Sarsfield, Bernabé y Cía., Buenos Aires, 1938, Tomo II, p.188.

36 SALVAT, Raymundo “La importancia de la obra de Freitas y su proyecto de Código Civil”, en Revistadel Notariado, núm. 407, 1936, p. 288.

37 Quedan expresamente prohibidos la apropiación de las cosas inmuebles, los animales domésticos odomesticados, aunque huyan. Ciertas prácticas son claramente definidas como hurto y no se puedecazar sino en terreno propio o en terrenos ajenos que no estén cercados, plantados o cultivados e inclusosi lo hicieren en terrenos cercados están obligados a pagar el daño causado. Código Civil de la Repúbli-ca Argentina (en adelante CC) artículos 2359, 2528, 2542 y 2543.

38 MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez Sarsfield y el Código Civil Argentino, Córdoba, 1916. Reediciónde la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales, 2000, p. 256.

39 CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit.40 CC, nota al artículo 2503.

49

Y continúa diciendo, “…y la experiencia ha demostrado que las tierras enfitéuticasno se cultivan ni se mejoran con edificios […] suprimiendo la enfiteusis evitamos loscontinuos y dificultosos pleitos…”. Por tanto: “El contrato de arrendamiento seráentre los propietarios y los cultivadores o criadores de ganado un intermediario sufi-ciente”.41

Empero, por detrás de estas convicciones jurídicas, la recurrencia a las viejasformas de propiedad reaparecen en varios artículos,42 que permiten la continuidad deformas colectivas y comunitarias de propiedad, en cuanto al uso de caminos y defuentes de agua. Otro ejemplo de lo antedicho es el mantenimiento (de manera seme-jante a Pedro Somellera),43 del doble origen, civil y en la tradición, de la propiedad,aunque restringida a las formas autorizadas por la ley.

Estrechamente ligada a la concepción de la propiedad debe ser analizada la teo-ría de las sucesiones de bienes en Vélez Sarsfield, ya que esta dimensión es consustan-cial a la definición de derechos de propiedad. El sistema de sucesiones, según la con-cepción de los jurisconsultos del siglo XIX y principios del siglo XX, era lo que másinfluía sobre la vida política y económica de las naciones. El código reposaba sobrecuatro principios básicos: la unidad del patrimonio, la división igual, la herencia for-zosa y el carácter de heredero.

El Código Civil establecía que en las sucesiones ab-intestato la legítima corres-pondía a los descendientes legítimos del difunto, los ascendientes y descendienteslegítimos, cónyuge e hijos naturales, en la proporción que señala el Código. Tambiénestablecía que, si han quedado viudo o viuda e hijos legítimos, el cónyuge sobrevi-viente tendrá la misma parte que los hijos. En caso de ascendientes, la división de laherencia era “por cabeza”, es decir, que la viuda quedaba igualada a los colaterales. Ysi no han quedado descendientes ni ascendientes, los cónyuges se heredan recíproca-mente, excluyendo a los colaterales.44 Estos artículos retoman los principios de la leyde 1857 y permitieron, en consonancia con los códigos de América Latina, que laesposa y la viuda sin hijos fueran incluidas como herederas forzosas. A diferencia delos Códigos que siguieron la tradición francesa,45 esta última heredaba al marido depleno derecho descontando las partes de los hijos naturales, si los hubiera.

Algunos autores, proclives a resaltar los aspectos liberales del Código, conside-raban que la legítima se fundaba en un principio que, además de buscar la igualdadentre herederos (principio que puede vincularse con la figura del temor reverencialque hacía que algunos herederos no se vieran marginados de sus derechos), se propo-


41 CC, nota al artículo 2502.42 CC, artículos 2611, 2612, 2613, 2614, 2639, 2641, 2642, 3068 y 3082. CHANETON, Abel Historia de

Vélez…, cit.43 SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho…”, cit.44 CC, artículos 3571 y 3572, con sus respectivas notas.45 CC, artículos 3571 y 3572.


nía asegurar la división y movilidad de las grandes fortunas en cada generación, alimpedir la concentración de grandes patrimonios.46 Una lectura, en parte diferente,podría hacerse si se considera que la sucesión no es pensada por Vélez tanto como unafigura jurídica propia de una sociedad de individuos, sino como la continuidad de latradición castellana del principio del linaje. Así, en la misma clave que los tesistasanalizados, se daba preeminencia a la parentela y se establecía que el pariente máspróximo excluía al más lejano.

Con respecto a los bienes patrimoniales, y en continuidad con la tradición caste-llana y en la misma tónica que los códigos latinoamericanos, se mantuvo la divisiónde bienes propios y gananciales. Vélez Sarsfield llamó a éste “régimen de comunidadde administración marital”.47 El Código Civil distingue los bienes propios de cadacónyuge, al momento del matrimonio o que adquiera por herencia, dote, legado odonación, de los bienes gananciales.48 Para reforzar este derecho de raigambre colo-nial, de preservar los bienes aportados por la mujer al matrimonio, se impidió al ma-rido enajenar los bienes inmuebles sin su autorización.

En cambio, la dote perdió su carácter inalienable, en consonancia con las prácti-cas extendidas en el Río de la Plata, como veremos luego. La preservación de losbienes aportados al patrimonio, incluida la dote, debían ser declarados de forma ex-presa por escritura pública, tanto para los bienes muebles, de cierto valor, como paralos bienes raíces. Las convenciones matrimoniales podían preservar los bienes de lamujer, las que, como sostenía Vélez, debían hacerse a través del reaseguro de propie-dad y no a través de la dote, a la que consideraba una figura retrógrada y que en elCódigo adquirió un carácter optativo.49

Junto a estos principios, que reforzaban el principio de ley de la particiónigualitaria en el seno de la familia legítima, Vélez mantuvo otras figuras jurídicastradicionales, como la donación en vida y la mejora, optando por la continuidad deestas instituciones aunque quitándole, a esta última, la autonomía y relevancia delperiodo colonial. La libre disposición fue restringida al quinto del patrimonio y des-apareció como figura sucesoria con finalidad y regulación propias.50 La “mejora”,51

46 MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez…, cit.; CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit.47 CC, artículos 1271-1274.48 BOSSERT, Gustavo y ZANNONI, Eduardo Manual de derecho de familia, Astrea, Buenos Aires, 2001,

pp. 225-229.49 CC, artículo 1241.50 “De la porción disponible, el testador puede hacer los legados que estime convenientes, o mejorar con

ellas a sus herederos legítimos. Ninguna otra porción de la herencia puede ser distraída para mejorar alos herederos legítimos…”, CC, artículo 3506.

51 Desde el punto de vista de las prácticas familiares, antes y después de la codificación, la mejora deltercio y el quinto solían confundirse en un mismo procedimiento. Este último, solía agregarse al terciopara favorecer a uno de los descendientes en la continuidad de la familia. Esta institución fue incorpora-da a la Nueva y a la Novísima Recopilación y estuvo vigente durante la colonia, y hasta la codificación.

51

como se la siguió denominando en los textos y en la práctica jurídica,52 fue un instru-mento a través del cual los jefes de familia pudieron dar continuidad al patrimoniofamiliar en la figura del hijo heredero, y también pasó a desempeñar funciones rela-cionadas con la situación de la mujer, principalmente de las hijas solteras.

En pocas palabras, como construcción textual y social el Código Civil mostraba,a un mismo tiempo, los cambios de concepción jurídica señalados como la continui-dad de tradiciones provenientes de la etapa colonial y que pervivieron durante más demedio siglo de vida independiente.53 Concepciones que se imbricaban con la mani-fiesta adhesión de Vélez a la primacía de la ley y a los principios individualistas, quereconocían la existencia ideal de un hombre natural y proclamaban la autonomía de lavoluntad. Si existe un hombre natural, las instituciones no pueden dejar de inspirarseen los derechos que surgen de esa naturaleza.54 Por ello, la concepción de individuoque trasuntaba el código y que tan marcadamente criticaba Alberdi, remite al derechonatural (y por qué no divino). Los derechos del individuo, para Vélez, eran anterioresy superiores al derecho positivo. Vélez se alejaba de las concepciones más novedosas


Desde el punto de vista normativo, la mejora del tercio se sacaba de la legítima, y el quinto de libredisposición era ajeno a la mejora. OTS CAPDEQUÍ, José María Manual de historia del derecho espa-ñol en las Indias y del derecho propiamente indiano, Instituto de Historia del Derecho Argentino, Bue-nos Aires, 1943, p. 149. María Isabel Seoane ha estudiado esta práctica a través de los testamentos yverifica, para la segunda mitad del siglo XIX, una fuerte disminución de la práctica protocolizada de lamejora. Esta constatación, tal vez esté mostrando una disminución de la práctica de establecer porescrito la mejora de un hijo o una hija. SEOANE, María Isabel “Instrumentos testamentarios para des-igualar patrimonialmente a la descendencia legítima. Apuntes para el estudio de la mejora en la praxistestamentaria bonaerense del siglo XIX”, en Revista de Historia del Derecho, núm. 28, 2000, pp. 592-593. Estudios que he realizado para la etapa posterior a la codificación, muestran la expansión y perma-nencia de dicha práctica familiar hasta la actualidad. Su permanencia estuvo más vinculada con laprotección del patrimonio y la continuidad del linaje, a través de los hombres, que con la protección delas mujeres de la familia. ZEBERIO, Blanca “Un código…”, cit.

52 La mejora, según la definición del Diccionario Razonado de Legislación y Jurisprudencia (París, 1899),es: “…la ventaja que un ascendiente concede a uno o más de sus descendientes legítimos, señalándolemás parte de herencia que a los otros…”. SEOANE, María Isabel “Instrumentos testamentarios…”, cit.,p. 589.

53 Por razones de espacio no nos detendremos en las fuentes jurídicas utilizadas por Vélez. Para unaprofundización de estos aspectos, véase CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit.; SALVAT, Raymundo“La importancia…”, cit.

54 CC, 1897:7. Vélez Sarsfield es descrito por sus contemporáneos y por sus biógrafos como un hombre deacción y un pragmático más que un erudito especialista en filosofía del derecho. Martínez Paz, porejemplo, en 1916 sintetizaba de esta manera las doctrinas jurídicas que formaban parte del universo deideas de Vélez y de los jurisconsultos de su época –incluso aquellos que como Alberdi o Vicente FidelLópez discutieron acaloradamente los principios del Código: “Las doctrinas jurídicas hasta 1870fluctuaban en la lucha librada entre el viejo concepto del derecho natural inmutable y las modernasdirecciones del utilitarismo, historicismo, economicismo y democracia, que habían de influir despuésen la obra de nuestra codificación; es cierto, nunca se llegó a eliminar la doctrina tradicional, ni adestruir la fuerza del derecho romano que la encarnaba…”. MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez…,cit., p. 256.


que consideraban que el individuo era quien cualificaba los derechos, de ahí que reci-ban su denominación de la naturaleza humana, la que entraña su ejercicio y posesión.Estos derechos no son configurados por el sistema legal, sino que son derechos pro-pios del hombre en el ejercicio de sus derechos políticos.55 Estos presupuestos eranimpensables para Vélez, que al decir de Alfredo Palacios décadas después reclaman-do la reforma del Código Civil, señalaba “las ideas de Vélez y por tanto del códigoestán en pleno siglo XVIII”.56

Algunas reflexiones finales: los derechos de propiedady las miradas desde la historiografía clásicaDos grandes preocupaciones atraviesan este ensayo. Por una parte, el interés por ana-lizar las formas históricas del orden jurídico configurado hacia mediados del sigloXIX, tratando de captar las mutaciones y continuidades presentes en las definicionesy delimitaciones de los derechos de propiedad, individuo y familia. Y por otra, encuánto estas nuevas reglas significaron rupturas respecto del mundo colonial, temaque, a su vez, conduce a reflexionar sobre el impacto y alcance de las reformas libera-les en la sociedad argentina. Respecto de la primera cuestión, podemos afirmar que elproceso de delimitación de los derechos de propiedad fue sin duda exitoso y se impu-so por sobre una diversidad de formas sociales de propiedad. Este nuevo orden legalfue una dimensión consustancial a los cambios estructurantes que se produjeron en elPlata. Los derechos de propiedad sentaron nuevas reglas de juego, proceso que, comose ha visto a través del pensamiento de los juristas, no fue ni lineal ni unívoco.

Aunque ciertas rupturas esenciales pueden señalarse a partir del Código, se im-pusieron las ideas del dominio como absoluto e individual y la de la familia legítimacomo pilar de la sociedad. Estos dos elementos dan cuenta de la preocupación deVélez por consolidar ciertos dispositivos que ayuden a “disciplinar” una sociedad quela literatura histórica tiende a definir como escasamente proclive a la normatividad.Las nuevas definiciones de la propiedad convivieron con principios que tendían afortalecer a las familias en su papel de transmisores y reproductores del orden mate-rial y simbólico. Este capitalismo se fundaría entonces en unos derechos de propieda-des pensados desde un liberalismo que se veía equilibrado y restringido con una acti-va participación del grupo familiar. El grupo familiar, y su referencia en la comunidad(local y de vecinos), neutralizaría los riesgos de un individualismo pleno, que eraimpensable en el esquema de Vélez y de la sociedad rioplatense del siglo XIX.

55 Para un detallado análisis acerca de las múltiples definiciones de individuo que convivían en el mundojurídico, véase SERVAN REYES, María del Carmen Laboratorio constitucional…, cit. Por razones deespacio, no analizaremos más en detalle las formas de definir las personas jurídicas, que ayudarían aprofundizar en la concepción de individuo presente en el código. Véanse las notas al capítulo primero de“las personas”, CC, título primero.

56 CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit., p. 231.

53El liberalismo y los derechos...

Si bien el Código Civil y la Constitución Nacional de 1853 constituyeron lospilares sobre los que se construyó la Argentina de la modernidad –en la medida queimplantaron, desde una aparente y común concepción ideológica, los principios de lapropiedad privada y del individuo– en la delimitación de los derechos civiles, loscodificadores alcanzaron un equilibrio entre viejas y nuevas concepciones a los efec-tos de evitar una confrontación con prácticas sociales y económicas de larga existen-cia en el mundo colonial. Esta tensión, que refleja la convivencia de diferentes cultu-ras jurídicas, algunos autores llegan a hablar de la babel jurídico-constitucional, con-tradice aquellos presupuestos que consideraban el liberalismo a outrance de los inte-lectuales que construyeron la nación. En el caso argentino, y de manera semejante alos señalamientos realizados por Carmen Diana Deere y Magdalena León en su análi-sis sobre América Latina,57 era impensable, en términos objetivos y culturales, que losgrupos dirigentes optaran por la libre disposición de los bienes. Ni las familias propie-tarias ni el estado aceptarían tal modalidad, que dejaba en manos de la voluntad pater-na la distribución de bienes entre los hijos. Los grupos dirigentes compartían tácita-mente la convicción de que el estado debía jugar un rol significativo en este procesode consolidación de una sociedad capitalista en el Río de la Plata. Esta realidad fueclaramente percibida por Vélez, que pasa de la doctrina a la decisión política a lolargo de las definiciones más centrales en el código, como la delimitación de la pro-piedad. Como se ha visto, la exclusividad del dominio convive con formas ocultas dederechos comunitarios.

Empero, la ruptura doctrinaria y social se produjo con más fuerza a posteriori dela promulgación del Código, mediatizada por cambios profundos en el dictado de lacátedra de Derecho Civil en la Universidad de Buenos Aires y, por tanto, en la socia-lización de los futuros abogados y jurisconsultos. Se dejó de lado la tradición romano-española por los principios del Código Civil y se dio prioridad a la concepción de losautores americanos y europeos en los que, en parte, se inspiraba.

La exégesis se impuso en lugar de la interpretación y los abogados, formados apartir de los años 1870, imbuidos de la “cultura” del Código, compartieron la exalta-ción de la propiedad privada como individual y absoluta y la familia legítima comovehículo de control y estabilización de la sociedad frente a los cambios económicos ysociales (incluida la masa de inmigrantes). Esta cultura del Código llevó a un borradode huellas e inventó un discurso, fundado en la ley y en los principios de propiedadcomo individual y absoluta, haciendo desaparecer otras formas, ahora ilegítimas, quepudieran incluir el “derecho de uso” como la “posesión”. Este proceso alcanzó taléxito que los textos políticos y académicos repitieron, como una verdad de hecho, quelas rupturas producidas desde la implantación de una legislación homogeneizadoratendieron a crear una sociedad de individuos. Asimismo, se incorporó en los discursosla certeza de que el Código de Vélez había sido el medio más eficaz, no sólo frente al

57 DEERE, Carmen Diana y LEÓN Magdalena Género, propiedad…, cit.


latifundio y la concentración de riqueza, sino aún más importante, para sentar lasbases de una sociedad igualitaria e inclusiva.

Fue esta versión oficial de la cultura del código que, la historia del derechoprimero y la historiografía liberal después, retomaron.58 En este contexto, deben en-tenderse las representaciones y discursos elaborados, en parte del campo del derechosobre el carácter fundacional del Código, que marcaría el punto evolutivo de un pro-ceso tendiente a la implementación de un principio de ley superadora de las interpre-taciones. La codificación sería, entonces, producto de las acciones gubernamentales yreflejo de las ideas jurídicas de un conjunto de actores que plantearon la necesidad dedar un Código para la nación que superara las tradiciones del país. Esta interpretaciónparte, en gran medida, de los exegetas de Vélez, principalmente de dos de sus biógra-fos E. Martínez Paz y, en menor medida, de Alfredo Chaneton,59 quienes en sus inter-pretaciones exaltaron el “lado liberal” del Código Civil. Para Martínez Paz, por ejem-plo, Vélez consideraba a la propiedad como un bien más, al que había que estimularen su circulación. En la lectura a la que daba prioridad este autor, el comercio civilera, en el concepto de la época, el único procedimiento eficaz para acrecentar la for-tuna privada pública.60 Evitar la inmovilidad de la propiedad era la forma de impedirque la propiedad, retenida en las mismas manos, pudiera servir de base a una aristo-cracia. Es decir, que cuando Vélez hablaba de preocupaciones de orden social, lohacía desde la convicción de que la movilidad de las tierras era la base de la mayorprosperidad.

Esta visión parece trasladarse, sin demasiadas modificaciones, del campo delderecho a la historiografía académica. Claro ejemplo lo constituyen dos interpretacio-nes históricas antagónicas sobre la propiedad de la tierra, elaboradas en las primerasdécadas del siglo XX, como Evolución histórica del régimen de la tierra pública deMiguel Ángel Cárcano y La burguesía terrateniente argentina de Jacinto Oddone.61

En ambos autores, y más allá de las diferencias de época y de interpretación, se mani-fiesta esta imagen del triunfo del individuo y de la propiedad privada como categorías

58 Para una puesta al día de los aportes de esta tradición historiográfica, remitimos, principalmente, a TAUANZOÁTEGUI, Víctor Las ideas jurídicas…, cit. y DALLA CORTE, Gabriela “La historia del Derechoen Argentina o la historia Jurídica como proceso”, en Prohistoria, núm. 3, 1999, pp. 133-158. Para unanálisis de la Escuela Histórica, ver el clásico estudio de HALPERIN DONGHI, Tulio José Hernándezy sus mundos, Sudamericana, Buenos Aires, 1985.

59 CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit., p. 240, escribe por los mismos años que Odonne y, al igualque este autor, se ve influenciado por las ideas de función social de la propiedad y considera que, desdeel Código Civil de Vélez, se encuentran los instrumentos de una reforma adaptada a las exigenciassociales al dar, a la ley del estado, la primacía. Además, consideraba que Vélez había dado a la ley lasuficiente plasticidad para adaptarla a los cambios sociales con una jurisprudencia inteligente.

60 MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez…, cit., p. 256.61 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit.; ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente

argentina, Buenos Aires, 1935.

55El liberalismo y los derechos...

que inauguraron el Estado moderno. Para ambos autores, que la tradición historiográficacolocó en veredas enfrentadas, la delimitación de los derechos de propiedad y el Esta-do jugaron un papel esencial en la construcción del capitalismo agrario pampeano.62

Para Cárcano, la solución exitosa de mediados del siglo XIX fue la implantación deuna ley que asegurara la apropiación individual: “El árbol de la libertad debía arrai-garse en la tierra […] el estado era el factor decisivo en el sentido de favorecer aquellaorientación”.63

Además, ambos compartieron la necesidad de subsanar los errores de la aplica-ción de las leyes que desembocaron en el acaparamiento de las tierras, aunque paracada uno de ellos las causas y las soluciones fueron diferentes. Para Cárcano,64 estosefectos no deseados fueron en parte menores por la existencia de una legislación libe-ral sobre herencia que habría colaborado en la destrucción del latifundio. “El estado,decía, era factor decisivo en el sentido de favorecer aquella orientación –que conden-saba el régimen de la tierra en las palabras de libertad, igualdad, propiedad y seguri-dad”. Por ello, debía entregarse la tierra pública a la iniciativa y trabajo individual. LaConstitución significaba la propiedad individual y absoluta, no habría más ejidos co-munes, fundaciones ni mayorazgos. Todo se ponía en movimiento por la igualdad delas reparticiones hereditarias, que la subdividían mecánicamente, por la libertad deadquirir su dominio directamente y por contrato, y por la rapidez y baratura que carac-terizaba la transmisión sin alcabalas ni restricciones.

Aunque estas intenciones parecieran no haberse cumplido ya que, avanzando enel análisis, Cárcano proyecta una visión menos optimista. Sin demasiadas explicacio-nes sobre las razones del fracaso de las leyes liberales, propugnaba una reforma agra-ria que debía comprender una ley general de tierras que apuntara a la unidad familiary al establecimiento de un nuevo régimen impositivo de la propiedad fundiaria.65 Di-vidir, determinar y asegurar la propiedad por el título completo.

En cambio, para Odonne,66 las leyes que apuntaron a la consolidación de la pro-piedad de la tierra fracasaron frente a la perversidad de los intereses de una clasesocial que detentaba el poder, los terratenientes. Esto habría llevado al fracaso de lasbuenas intenciones de los forjadores de la nación. Estas familias terratenientes habíanlogrado exitosamente por más de un siglo –el transcurrido entre la enfiteusis de

62 Por esta razón, ambos, en dos momentos históricos diferentes y dando una importancia muy disímil alcapital privado y al emprendimiento individual, coinciden en la necesidad de una ley de reforma agraria.

63 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 26.64 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 94-95.65 Ver principalmente página 383 y ss.66 Hemos dejado expresamente de lado los errores empíricos y las interpretaciones que este trabajo presen-

ta. Sólo nos limitaremos a sus aspectos vinculados con una representación social de amplia extensión enlos discursos académicos y de sentido común.


Rivadavia, el origen de los males y la guía de contribuyentes de 1928 sobre la quesienta su estudio– mantener sus propiedades latifundistas.67

Más allá de sus diferencias y de las líneas históricas que defendieron, amboscreían en la necesidad de rever el problema de la tierra, empero sus análisis, al fundar-se en una interpretación mecánica del papel de las leyes sobre el cambio social, cuyosresultados, sea por manipulación o por “efectos no deseados”, llevaron a la configura-ción de una sociedad inequitativa. En última instancia, esta convicción de un cambiodesde la ley, los llevó a desdeñar, como explicación, tanto los costos sociales que lasnuevas definiciones jurídicas provocaron, como la convivencia de múltiples formasde posesión y ocupación, que coexistieron en las diferentes regiones, incluso ampara-das por la propia norma madre que era el Código Civil. Esta representación aceptadaincluso por el sentido común, generó un velo que ocultó, durante años, los matices, lastensiones y los conflictos que se dirimieron por detrás de esta aparente creación denuevas leyes que aseguraban el triunfo desde el estado de la “sacrosanta propiedad”.

Por ello, este artículo se cierra con una serie de interrogantes relacionados con elinterés por profundizar en las formas históricas que este proceso adquirió en los dife-rentes espacios regionales. ¿En cuánto y de qué forma estas nuevas reglas de juego seplasmaron en nuevas prácticas? ¿En cuánto esta homogeneización plasmada en elpapel y los discursos fue exitosa en las prácticas de la gente? Obviamente, no estamosen condiciones de responderlos, apenas hemos entrevisto un tema que sólo puede serpensado y discutido a escala comparada y combinando diversas preguntas y perspec-tivas de análisis. La historiografía rural del siglo XIX ha comenzado a mostrar laconflictividad que el proceso de apropiación conllevó.68 Desde lo jurídico, una histo-ria social de las categorías queda como tarea pendiente a los efectos de enmarcar, conmayor precisión, esta transición de las que apenas hemos dado cuenta. Dicho análisispermitirá, creemos, por una parte, aprehender con mayor claridad las rupturas y con-tinuidades de este orden jurídico y su traslado a las formas argumentativas de la justi-cia y sus actores; por otra, las negociaciones y confrontaciones generadas en esteproceso de instauración del nuevo hábeas normativo. En suma, una mayor compren-sión histórica de las categorías sociales, que no pueden ser leídas desde nuestras for-mas de pensar la propiedad.

67 “Dada su condición especial, nuestro país pudo haber sido un verdadero campo de cultivo de las mejoresteorías y prácticas que ya se conocían afuera. Y con buena voluntad y sanos sentimientos pudo haberseformado una nación con las instituciones y las leyes más adelantadas y convenientes para los interesesde la colectividad argentina. Pero si bien el país tuvo gobernantes probos, que conocían en toda suintensidad y gravedad, se dejaron tomar por los engranajes de la máquina que encontraron montadapasando a constituir, a su pesar, una nueva pieza de la misma […] Estamos seguros que si la solución delmal hubiera dependido de Avellaneda, de Mitre, de Sarmiento, hoy no lamentaríamos la existencia dellatifundio. La única solución a estos males era la Reforma Agraria”.

68 Véase referencias bibliográficas en nota 2.

La herencia colonialModerada composición y remates en Buenos Aires, 1780-1822

GUILLERMO BANZATO

Introducción

Luego de la débil presencia de españoles y criollos en el hinterland del puerto deBuenos Aires –escasamente defendido por los precarios fuertes que se levanta-ron a mediados del siglo XVIII– los primeros pobladores se asentaron en un

proceso continuo desde la fundación de las guardias de la línea de Vértiz, a fines de ladécada de 1770.1 Esta presión por la tierra significó también que los ocupantes recla-maran sus títulos de propiedad, recibiendo una disímil respuesta de las autoridadescoloniales, y luego las independientes, mediante los sistemas de remates y moderadacomposición. En este trabajo proponemos una revisión del tema en la historiografía,un análisis de la influencia de la entrega de títulos para asegurar la propiedad en laexpansión de la frontera productiva y una ponderación de la cantidad de tierra quepasó a manos privadas en la provincia de Buenos Aires entre 1780 y 1822.

Los que se consideran “trabajos clásicos” sobre el problema de la distribución yocupación del territorio en Argentina manifestaron un fuerte rechazo por la tradiciónespañola, por un lado, porque consideraron que la metodología conquistadora se ba-saba en la ocupación de amplios territorios sin asentamientos poblacionales lo sufi-cientemente numerosos como para garantizar un mínimo de vida civilizada, y en esesentido lo contrastaban con el modelo estadounidense que se apoyaba en poblacionesconcentradas en las costas o sobre ríos navegables. Por otro lado, consideraron que elsistema español permitía el latifundio. Por lo tanto, descartaron que la moderada com-posición hubiera sido efectiva ya que su implementación fue difícil y costosa, aunqueno aportaron datos cuantitativos al respecto.2 Los trabajos siguientes supusieron quela moderada composición y las mercedes no consistían en títulos de propiedad, sinoen otorgamiento del usufructo de la tierra manteniendo el estado el privilegio de revo-carlo, de este modo suponían que había más poseedores que propietarios pues, en

1 MARFANY, Roberto “Frontera con los indios en el Sud y fundación de Pueblos”, en LEVENE, Ricardo–director– Historia de la Nación Argentina, El Ateneo, Buenos Aires, 1962, 3ª edición, Vol. 4, 1ª sec-ción, capítulo VI, pp. 265-289; BARBA, Fernando Frontera ganadera y guerra con el indio, Editorialde la Universidad Nacional de La Plata, La Plata, 1997; BANZATO, Guillermo La expansión de lafrontera bonaerense. Posesión y propiedad de la tierra en Chascomús, Ranchos y Monte, 1780-1880,Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, 2005.

2 AVELLANEDA, Nicolás Estudio sobre las leyes de tierras públicas, La Facultad, Buenos Aires, 1915[1865], pp. 32-34; CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 3-8.


definitiva, antes de 1815 no se habría manifestado demasiado interés por la propiedadde la tierra.3

A partir de la renovación historiográfica de mediados de los años 1980, comen-zó a discutirse sobre la prodigalidad de la Corona española en la entrega de tierras,especialmente desde la segunda mitad del siglo XVIII en adelante. Por un lado, RaúlFradkin utilizando la evidencia de los estudios sobre la estructura de las estanciasconsideró que durante el periodo colonial se tuvo mucho cuidado en controlar que nose entregaran grandes dimensiones de tierra realenga.4 Por otro lado, Eduardo AzcuyAmeghino, estudiando la apropiación jurídica de la tierra en la Banda Oriental y laprovincia de Buenos Aires en el periodo tardocolonial, realizó una descripciónpormenorizada del articulado de la Real Cédula de 1754 que reglamentó la entrega detierras realengas, estimando que como no se limitaron las cantidades de tierra y suprecio era barato en relación con los costos administrativos, pocas personas teníansuficiente capital como para iniciar los trámites que además demandaban cierto tiem-po e influencias en el sistema burocrático. Según el autor, estas circunstancias negati-vas para la mayoría de los pobladores habrían sido reconocidas por los mismos mo-narcas, decidiendo que los expedientes se resolvieran en América. No obstante, enconsonancia con la bibliografía clásica sobre la propiedad de la tierra, Azcuy Ameghinoconcluyó que el gobierno colonial habría fomentado el latifundio y la gran propiedad,aunque hasta fines del siglo XVIII fuera poco utilizada en la zona que rodeaba aBuenos Aires debido a que, para la época en que se puso en vigencia el sistema, lastierras ya estaban jurídicamente apropiadas por los sistemas de mercedes reales. Com-binando el estudio de las discusiones en Buenos Aires y Montevideo durante los últi-mos años de ese siglo respecto de la conveniencia o no de otorgar tierras realengas, elanálisis de los censos de hacendados de 1788 y sobre la base de una muestra de expe-dientes de moderada composición, demostró que se incrementó su uso cuando co-menzó la expansión de la frontera hacia 1790.5

Las argumentaciones sobre los proyectos de entrega de tierras públicas a finesdel siglo XVIII, continuaron en torno al estudio del arreglo de los campos, debate deinicios del siglo XIX en el que algunos intentaron limitar la entrega de tierras realengasen grandes extensiones. En el caso de la región de Colonia en la Banda Oriental desdemediados del siglo XVIII en adelante, Jorge Gelman ha demostrado que el apoyo delestado colonial a los grandes latifundistas fue relativo, conformándose una estructura

3 ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente…, cit., pp. 13-23; CARRETERO, Andrés “Contribuciónal conocimiento de la propiedad rural en la Provincia de Buenos Aires para 1830”, en Boletín del Insti-tuto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, Vol. 12, núm. 22-23, 1970, pp. 246-292.

4 FRADKIN, Raúl “La historia agraria y los estudios de establecimientos productivos en hispanoaméricacolonial: una mirada desde el Río de la Plata”, en FRADKIN, Raúl –compilador– La historia agrariadel Río de la Plata colonial, CEAL, Buenos Aires, 1993, Vol. I, pp. 7-44.

5 AZCUY AMEGHINO, Eduardo El latifundio y la gran propiedad colonial rioplatense, García Cambeiro,Buenos Aires, 1995.

59

de la propiedad donde algunas grandes estancias alternaban con extensiones más pe-queñas y con gran cantidad de ocupantes sin título. En esta tensión por la ocupación yacceso a la propiedad no estuvieron ajenos los conflictos entre los que intentabanacaparar mayor cantidad de tierras (generalmente absentistas) y los pobladores asen-tados en la región, como también puede verse en la frontera sur de Buenos Aires.6

Si en las zonas de antiguo asentamiento situadas al norte del puerto se pasó delas mercedes a la venta privada, puesto que aquéllas ocupaban todo el territorio dispo-nible,7 hacia el sur sobre la costa del Río de la Plata las cosas fueron muy distintaspues en la muy amplia jurisdicción de Magdalena se otorgaron mercedes reales desdeel siglo XVI en adelante, especialmente en el siglo XVII, pero no hay seguridad deque los actos de dominio hayan sido efectivos en todos los casos, puesto que en lasmensuras del siglo XVIII no hay mención de los dueños anteriores, igualmente haciala frontera del río Salado donde las mercedes sólo reconocieron una porción del 10%de tierra disponible.8 El resto, ocupada desde fines del siglo XVIII, se repartió porotros sistemas tal como empezó a demostrarse con estudios concentrados en diferen-tes partidos a partir de finales de la década de 1990. Un primer trabajo se ocupó deMonte y Ranchos,9 en el que utilizando fuentes censales, expedientes de EscribaníaMayor de Gobierno y los duplicados de mensura, describió el proceso de ocupaciónde la tierra y acceso a la propiedad legal hasta 1815, distinguiendo con precisión elasentamiento y el acceso a la propiedad anterior a esta fecha, preferentemente porunos pocos grandes hacendados, aunque el corte cronológico que realizaron los auto-res no coincide totalmente con el proceso de apropiación legal de tierras, pues sihubieran llegado hasta 1822 habrían enriquecido su visión, completando la ocupacióndel territorio y aprovechando el cúmulo de expedientes que se iniciaron en 1819.10

Un muy buen estudio sobre Dolores demostró que hubo pocos casos de entregade tierras en moderada composición y remate entre 1790 y 1810 que representaban

La herencia colonial...

6 GELMAN, Jorge Campesinos y estancieros. Una región del río de la Plata a fines de la época colonial,Los libros del riel, Buenos Aires, 1998, pp. 124-130. Para el caso de Chascomús, ver BANZATO, GuillermoLa expansión..., cit., pp. 167-176.

7 BARBA, Enrique et al. “Orígenes y evolución de Arrecifes. El pago y el pueblo”, en Segundo Congresode Historia de los Pueblos de la Provincia de Buenos Aires, Archivo Histórico de la Provincia deBuenos Aires, La Plata, 1974, pp. 255-266; BIROCCO, Carlos María “La evolución de la propiedad dela tierra en los antiguos curatos de Areco y Cañada de la Cruz (1690-1790)”, en Primeras JornadasInterdisciplinarias de Estudios Agrarios y Agroindustriales, Buenos Aires; CANEDO, Mariana Propie-tarios, ocupantes y pobladores. San Nicolás de los Arroyos, 1600-1860, Universidad Nacional de Mardel Plata-Grupo de Investigación en Historia Rural Rioplatense, Mar del Plata, 2000, pp. 83-94.

8 ARRONDO, César y SANZ, Vilma “La ocupación de tierras en el pago de la Magdalena. De los prime-ros repartimientos hasta la ocupación de comienzos del siglo XIX”, en Anuario del Instituto de HistoriaArgentina, La Plata, núm. 1, pp. 9-24; BANZATO, Guillermo La expansión…, cit., pp. 45-47.

9 Nombre original del actual partido de General Paz, actualmente su ciudad cabecera se sigue llamandoasí. En adelante siempre usaremos la antigua denominación.

10 MAYO, Carlos y LATRUBESSE, Amalia Terratenientes, soldados y cautivos. La frontera, 1736-1815,Biblos, Buenos Aires, 1998.


sólo el 16% de la tierra entregada por el Estado hasta 1860, debido a que esta zonatuvo un difícil proceso de asentamiento, el fuerte lo destruyeron durante el malón deabril de 1821, consolidándose recién a finales de la década de 1820, después depacificarse las relaciones con los aborígenes.11

En ese sentido, encontramos similitudes en otros espacios del antiguo Virreinatodel Río de la Plata, pues en la Córdoba de los primeros años revolucionarios se entre-garon sólo tres campos en moderada composición, mientras que después de los difíci-les años 1820 las autoridades independientes también continuaron con el sistema co-lonial, si bien allí extendieron su aplicación hasta mediados del siglo XIX, aunque hayque destacar que el número de operaciones fue más reducido que en la campaña bo-naerense, alcanzando en total 31 remates y 14 escrituras en moderada composiciónpara toda la jurisdicción cordobesa; también el primer gobernador de Corrientes en-tregó tierras en moderada composición entre 1821 y 1824, mientras que el siguiente,Pedro Ferré, optó por dar prioridad a los remates, y más tarde el Congreso habilitó lasdonaciones.12 Más al norte aún, en la región de Concepción, Paraguay, abierta a lacolonización aproximadamente en la misma época de la expansión hacia el río Saladoen Buenos Aires, los gobiernos coloniales optaron por el sistema de mercedes quereglaban las Leyes de Indias alcanzando, entre 1792 y 1806, 52 estancias con unaextensión de más de cuatro millones de hectáreas, dedicadas a la ganadería y la pro-ducción de yerba mate, en una zona poco atractiva debido a los conflictos con Brasily los aborígenes. Al mismo tiempo, en los alrededores se establecían chacras, cuyospobladores tenían menos recursos y obligación de servir en la milicia, muchas vecesestas chacras pertenecían a los mismos estancieros. Igualmente que en el Río de laPlata, estas políticas tuvieron continuidad durante la época de Francia, aunque el dic-tador paraguayo anuló las mercedes que no se encontraban pobladas y las repartióentre personas de escasos recursos.13

La moderada composición y el remate en la legislación castellanaEl interés fiscal de la corona llevó a la instauración del remate como método paraobtener un beneficio inmediato a la entrega de los terrenos realengos, sin desistir de

11 MASCIOLI, Alejandra Productores y propietarios al sur del Salado (1798-1860), Universidad Nacio-nal de Mar del Plata-Grupo de Investigación en Historia Rural Rioplatense, Mar del Plata, 2004;WALTHER, Juan Carlos La conquista del desierto, EUDEBA, Buenos Aires, 1970, pp. 148-149.

12 FERREYRA, Ana Inés “Estado y política de tierras en la provincia de Córdoba, 1810-1855”, enLÁZZARO, Silvia –compiladora– Estado y cuestiones agrarias en Argentina y Brasil, Facultad deHumanidades y Ciencias de la Educación, La Plata, 2000, pp. 111-145; SCHALLER, Enrique César “Elproceso de distribución de la tierra en la provincia de Corrientes (1588-1895)”, en Anuario del Centrode Estudios Históricos “Prof. Carlos S. A. Segreti”, núm. 1, 2001, pp. 129-186.

13 ARECES, Nidia Estado y frontera en el Paraguay. Concepción durante el gobierno del Dr. Francia,Centro de Estudios Antropológicos de la Universidad Católica, Asunción, 2007, pp. 219-271.

61

las mercedes. Si bien se había pensado que las visitas14 despachadas por las Audien-cias a su jurisdicción determinarían las parcelas que podían venderse en subasta pú-blica, en la práctica fueron los mismos particulares quienes, a través de un pedimento,indicaban el lugar que deseaban y la cantidad que estaban dispuestos a comprar, rea-lizando una oferta según la calidad de la tierra. Luego se inspeccionaba lo denunciadoy se comprobaba su condición de baldío, a la vez que se ponderaba su calidad ytasaba. Los colindantes debían ratificar u oponerse si consideraban que se habíantomado tierras ya ocupadas por ellos. A continuación se difundía durante treinta días(mediante los llamados pregones) y las ofertas de otros postulantes que mejoraran latasación debían hacerse en el tiempo que duraba una vela encendida. Finalmente seformalizaba el remate, ingresando en las cajas reales el importe correspondiente alterreno más el del impuesto de media anata, un porcentaje calculado sobre la base delo que correspondía pagar por la tierra.15

En 1591, al percibir que la ocupación del territorio no siempre era acompañadapor la tramitación de los títulos correspondientes, la corona dispuso por Real Cédulala revisión de la situación jurídica de los poseedores americanos, confirmando loslegítimos y exigiendo el pago de una composición para confirmar de derecho las si-tuaciones de hecho. Esta medida fue reforzada en 1631 con otra Real Cédula queordenaba admitir en moderada composición a quienes estuvieran establecidos en te-rrenos realengos, despachándoseles nuevos títulos. Para Ots Capdequí la moderadacomposición no era un título, sino la base para obtener uno, pues subsanaba el hechode que una persona ocupaba tierras realengas sin título, o teniéndolo tomaba másespacio que el asignado.16

Esta disposición se perfeccionó con la Real Cédula de 1754, por la cual la coro-na reconoció que muchos tenían dificultades para solicitar la confirmación de sustítulos, especialmente aquellos que poseían sitios pequeños, dados los costos de reali-zar el trámite. Por otro lado, constató que había tierra sin cultivar, ya sea por falta deocupantes o porque quienes las detentaban no tenían los títulos que aseguraran suposesión; en uno y otro caso advirtió el perjuicio fiscal que esta situación reportaba.De manera que reglamentó el sistema de otorgamiento de la tierra indicando precisa-


14 La visita era un procedimiento de control hacia los funcionarios coloniales con el fin de asegurar unaadministración leal y eficiente. El accionar del visitador era secreto y podía desarrollarse en cualquiermomento del mandato del funcionario cuestionado. Las visitas podían ser específicas –dirigidas a unfuncionario en particular o provincia– o generales –inspeccionaba todo el funcionamiento de un virreinatoo capitanía general. Los visitadores generales eran nombrados casi siempre por el Consejo de Indias conla anuencia del Rey, los visitadores específicos podían ser designados por el Virrey en consulta con laAudiencia. HARING, C. H. El imperio español en América, Alianza Editorial Mexicana, México, 1990,pp. 202-203.

15 OTS CAPDEQUÍ, José María El régimen de la tierra en la América Española durante el periodocolonial, Montalvo, Ciudad Trujillo, 1946, pp. 56-58.

16 OTS CAPDEQUÍ, José María El régimen…, cit., pp. 70-71.


mente la manera de recaudar y rendir cuenta del monto obtenido y, al mismo tiempo,dispuso la regularización de las tenencias en precario ordenando las medidas a adop-tar según si las situaciones de hecho y derecho fueran anteriores o posteriores a 1700,poniendo en juego la ocupación del suelo y la legitimidad de los títulos.17 Respecto dela importancia de la recaudación, se impidió al Consejo de Indias manejar estos fon-dos, a la vez que se facilitaron los trámites reduciendo los costos, pues las confirma-ciones las podían dar directamente las Audiencias. En cuanto a la ocupación, se defi-nió para aquellas situaciones anteriores a 1700 basándose en la posesión, sea cualfuere la naturaleza del título que se invocara, y para aquellas situaciones originadasdespués de 1700 se exigió, indefectiblemente, el título o la solicitud de moderadacomposición.18

El ocupante iniciaba el trámite de moderada composición con una solicitud algobernador, luego tomaba vista el fiscal en lo Civil y Hacienda, quien indicaba quedebía admitirse sin perjuicio de tercero –es decir, que debía asegurarse que las tierrasno estuvieran ya ocupadas– y conocerse los años de establecimiento del denuncianteen el lugar. A continuación el gobernador delegaba el trámite en alguna autoridadlocal, por ejemplo el alcalde de la hermandad, quien debía verificar que el terrenofuera baldío, el tiempo de ocupación y las mejoras que el ocupante hubiera realizado,todo sobre la base de la presentación de testigos, quienes debían ser personas idóneasy con años de asentamiento en el lugar; luego, junto con el agrimensor y los vecinoslinderos debían reconocer el terreno anotando su calidad, aguas, pastos, potreros,montes, propietarios linderos, indicar si estaba ocupado por otras personas, y, en estecaso desde cuánto tiempo, detallando la relación con el denunciante.

El reconocimiento del terreno, llamado “vista de ojos” permite formarnos unaidea de las características del terreno y el ambiente de la pampa, como así también elconocimiento que los lugareños tenían de los ciclos climáticos, la flora y la pondera-ción que hacían sobre las posibilidades que el terreno ofrecía para producir. Véase elsiguiente ejemplo de un terreno en Pergamino:

“…hechas las observaciones que se juzgaron convenientes sobreel agua de dicho Arroyo, dixeron que todo su caudal recevia de laslluvias y que como cerca de las lagunas y cañadas que forman suorigen era de poco seno y duracion el agua que recivia: que quandolas lluvias escasean se corta su corriente; y la poca agua que en-tonces se suministran las vertientes referidas, se hace potable delos Animales en el Estio pr pocas horas de la mañana: de suertequeen dicha Estacion (tiempo generalmente de secas) desde las

17 Una transcripción de la Real Cédula del 15 de octubre de 1754 en AZCUY AMEGHINO, Eduardo Ellatifundio..., cit., pp. 143-147.

18 OTS CAPDEQUÍ, José María El régimen…, cit., pp. 115-116.

63

ocho del dia ninguna clase de animales bebe sus aguas, que seponen amargas del mucho salitre que produce el terreno y del ar-diente influxo del sol: qe quando se siente la fatal calamidad de laseca, tienen los hacendados de una y otra parte de dho Arroyo, elpenosisimo trabajo de abrir pozos llamados comunmente jaguelesy sacar a fuerza de brazos agua dulce, o al menos fresca, y pocosalada para dar de bebera sus haciendas, en las horas mas terribledel calor: dijeron asi mismo qe los pastos qe producia este campoeran trebolares y gramillas; pero en distancia como de media le-gua asia los fondos del sud, concluian estos y seguian los pastosllamados fuertes, qe por su asperezay amargor eran desechadosdel Ganado Bacuno; añadiendo qe aquel corto campo de pastosdulces, eran sofocados desde la primavera con el Abrojales y car-dos cuya propagacion es indecible: y qe esta yerba luego que cre-ce impide las maniobras de campaña, por no poderse penetrar acausa de la espina que produce”.19

La constante ocupación de la campaña bonaerense por migrantes procedentes de lasprovincias del interior, las características de la producción y la complejidad del acce-so a la tenencia de la tierra que últimamente se ha estudiado tan en detalle,20 se venreflejadas en las mensuras, pues los agrimensores indicaban las poblaciones que que-daban dentro del terreno medido. Entre los muchos ejemplos encontrados, veamos uncampo de Magdalena:

“…quedaron comprehendidas dentro de dicho terreno cincopoblaion, los cuales son, Dn Pedro Villalba, poblado de tiempo dedoce años, con docientas cavezas de ganado, y unos caballos, JuanVillalba de treinta y cuatro años de poblado con docientos treintay cinco animales Bacunos, unos pocos de caballos, Jose Fernandezde tiempo de un año, conada qe el rancho, Gabier Rodriguez tiem-


19 Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, Escribanía Mayor de Gobierno (en adelan-te AHPBA, EMG), 139-11148-1818. Sobre la incidencia de los cardos en la producción ganadera cfr.AMARAL, Samuel “Auge y decadencia del cardo en el siglo XIX”, en Anales de la Sociedad RuralArgentina, núm. 1-3, enero-marzo de 1999, pp. 42-47, y RECALT, Gustavo “Los cardos y las tareasrurales en la provincia de Buenos Aires durante el siglo XIX”, en Mundo Agrario, núm. 8, primersemestre de 2004 [en línea] http://www.mundoagrario.unlp.edu.ar.

20 GARAVAGLIA, Juan Carlos y GELMAN, Jorge “Mucha tierra y poca gente: un nuevo balancehistoriográfico de la historia rural platense (1750-1850)”, en Historia Agraria, núm. 15, 1998, pp. 29-50; GARAVAGLIA, Juan Carlos y GELMAN, Jorge “Capitalismo agrario en la frontera: Buenos Aires yla región pampeana en el siglo XIX”, en Historia Agraria, núm. 29, 2003, pp. 105-122; FRADKIN,Raúl O. “Caminos abiertos en la pampa. Dos décadas de renovación de la historia rural rioplatensedesde mediados del siglo XVIII a mediados del XIX”, en GELMAN, Jorge –compilador– La historiaeconómica de Argentina hoy. Balance historiográfico, Prometeo, Buenos Aires, 2006, pp. 189-208.


po de catorce meses, con cincuenta cavezas de Ganado, PascualaVisuara de tiempo de cinco años, con ciento cincuenta cavezas deganado; a todos los cuales le hice saber quedaban dentro del terre-no denunciado pr Dn Jose Alejos Llanos, y todos contestaron queestaban conformados, y no tenian que decir”.21

Seguidamente el piloto agrimensor procedía a medir y, conocidas las dimensiones, senombraban dos vecinos para que tasaran el predio de acuerdo a la calidad que hubie-ran observado. Luego se regulaba la media anata y el gobernador ordenaba la expedi-ción del título correspondiente al Escribano de Gobierno.22 Nótese aquí también que,al igual que para las mercedes, la vecindad tenía gran importancia no sólo para solici-tar la tierra sino también para que los otros vecinos que actuaban como testigos reco-nocieran al solicitante y lo apoyaran, pues los tasadores también eran vecinos delpago. Este método podía dar lugar a que los precios se acordaran hacia abajo, aunquelos funcionarios solían estar atentos a estas circunstancias, como lo demuestra untrámite iniciado en Ranchos, en el que el fiscal consideró:

“…qe la tasacion se ha hecho algo baxa con concepto a qe susfondos estan expuestos a las invaciones de los Indios Infieles, comoesta circunstancia es regular que cese luego qe se ponga en practi-ca el nuevo arreglo de los campos, tiempo en qe su Magd puedevender con mas lucro estos terrenos devera dicho denunciante enconcepto del Fiscal conformarse en dar 40 pesos por cadaleguaquadrada qe es lo menos a qe suelen tasarse y sujetarse a las provi-dencias que se den en el nuevo arreglo de campos baxo cuyascondiciones no halla reparo el fiscal en qe el expediente pase a laJunta de Almoneda para qe precedidos los tres pregones de estiloen esta capital se remate en el mejor postor”.23

En la región rioplatense durante el periodo que trabajamos estaban vigentes tanto lamoderada composición como el remate, pero los solicitantes preferían la primera, enprimer lugar porque en la mayoría de los casos que hemos trabajado había una ocupa-ción previa que los favorecía en el momento del otorgamiento de la tierra y, en segun-do lugar, porque obviamente en el remate se corría el riesgo de pagar una cantidadmayor o perder el campo. Por eso se insistía tanto en los años de posesión; los funcio-

21 AHPBA, EMG, 140-11416-1821.22 Lamentablemente no aparecen en los expedientes los otros gastos a los que hace referencia Azara, pero

puede inferirse su importancia en la insistencia de los solicitantes para que la mensura la hiciera unagrimensor que ya se hallaba en la zona delimitando otros campos. Cfr. REGUERA, Andrea “La contro-versia de la propiedad de la tierra. Pensamiento, interpretación y realidad” en este mismo volumen, nota6.

23 AHPBA, EMG, 7-242-1796.

65

narios que intervenían debían poner especial celo en este trámite y eran severamentecontrolados por los fiscales y asesores de la Real Hacienda, ya que hemos encontradocasos en los cuales si no se tenía un mínimo de diez años de posesión, no podía evitar-se el remate aunque se hubiera solicitado una moderada composición. Otras veces elmismo solicitante advertía el inconveniente y reclamaba, como le sucedió a BalerioIslas en 1819 con el campo que ocupaba en Ranchos hacía veinticuatro años, cuandoestaban en el pregón número 18 del remate apareció un vecino del partido y ofertóveinte pesos más sobre el precio de tasación. En primer lugar Islas ofertó otros diezpesos más, pero inmediatamente interpuso un nuevo pedido para que se ampliara ladeclaración de los testigos pues,

“…si bien es que lo antiguado de la poseon del terreno denunciadono se haya eficientemente comprobado pr defecto de haber sidoexaminados los testigos sobre el particular, no obstante como desaberse pr ellos tener ganados y haberlo poblado con un monte meconsidere estar en los casos en qe pr ley de Indias e Instrucción de15 de octubre de 1754 del Codigo de Intendentes deba ser admiti-do a moderada composicion y dro de media annata pr el precio desu tasacion qe en un todo favorecen a los pobladores y posedoresde terrenos realengos pa eviar los costos de pregones y perjuiciosqe son consiguientes padescan con el desalojo de sus ganados yperdida de sus trabajos empleados pa su subsista y beneficio”.

El fiscal indicó que podía admitirse la ampliación de información y luego de los testi-monios se le concedió la moderada composición.24 Nótese la continuidad en la legis-lación durante el periodo independiente, pues el representante de Islas argumentó apartir de las Leyes de Indias.

La entrega de tierras en moderada composición y rematesEste estudio se basa en el análisis de la totalidad de la documentación sobre tierrascorrespondientes a la provincia de Buenos Aires que se encuentran en el ArchivoHistórico de la Provincia de Buenos Aires en la sección Escribanía Mayor de Gobier-no, sumando 486 expedientes tramitados entre 1755 y 1822.25 Entre ellos encontra-mos 68 títulos de moderada composición, 37 títulos de remates, 91 títulos de donacionesdel Directorio, 5 amparos en la posesión, 3 ventas directas del estado a un particular,158 denuncias de tierras que no finalizaron en la entrega de los títulos correspondien-


24 AHPBA, EMG, 145-11694-1819.25 A los que sumamos 10 casos extraídos de los Libros de Mensuras Antiguas del Archivo Histórico de

Geodesia para los partidos de Chascomús, Ranchos y Monte.


tes, 102 litigios, y 22 expedientes con otro tipo de tramitaciones o que contenían fojassueltas con borradores.

Para entender la importancia de la expansión posterior al corrimiento de la fron-tera en la época de la creación del virreinato del Río de la Plata y apreciar las simili-tudes y diferencias entre el periodo colonial y el independiente, vamos a separar losexpedientes por el año de inicio en tres conjuntos: entre el primero que se registra enel AHPBA en 1755 hasta 1780 (tomando este año genéricamente como el de la funda-ción de las guardias sobre el río Salado), luego desde 1781 hasta 1809 inclusive yfinalmente desde el año de la revolución hasta 1822 en que se suspendieron todas lastramitaciones de tierras.

Cuadro 1Expedientes tramitados entre 1755 y 1822

Fuente: Elaboración propia con base en los expedientes de solicitudes de tierras del AHPB, EMG.

En el Cuadro 1 se aprecia que, si bien es notable la presión por los títulos después dela ampliación de la frontera de 1780, en el periodo independiente se iniciaron casi el60% de los trámites de tierras y se concentró la mayor parte del otorgamiento detítulos de propiedad, destacándose la moderada composición y las donaciones. Lasdenuncias de tierras que no finalizaron el trámite son similares en los últimos dosperiodos, pero pesan mucho más sobre los títulos otorgados entre 1780 y 1809, indi-cativo de las mayores dificultades para acceder a la propiedad en la última etapacolonial, al tiempo que la menor cantidad de litigios luego de la revolución coincidecon el mayor esfuerzo de las nuevas autoridades para garantizar los derechos sobre elsuelo.

Trámites 1755-1780 1781-1809 1810-1822 Total

Moderada composición 2 20 46 68

Remate 1 18 18 37

Donación 91 91

Amparo 1 4 5

Venta directa 3 3

Denuncias 80 78 158

Litigios 10 55 37 102

Otros 3 9 10 22

Total 16 183 287 486

67

En cuanto a la distribución espacial de la entrega de títulos en propiedad, comolo detallan los cuadros 2 y 3, se destacan los partidos que habían iniciado la expansióndel área productiva bonaerense con la creación de la línea de Vértiz. Pero, además, loscuadros nos muestran que los particulares rápidamente sobrepasaron la frontera mili-tar adentrándose en la pampa mucho más allá del río Salado, en terrenos abiertos queposibilitaban establecer estancias de mayores dimensiones, como lo expresan losmayores promedios por parcela.

Cuadro 2Moderada composición en Buenos Aires por partidos, 1755-1822


Enfoquemos, entonces, el análisis en los partidos en que el sistema se aplicó conmayor éxito, Chascomús, Ranchos y Monte, surgidos a partir de los primeros tresfuertes de la línea de Vértiz sobre el río Salado fundados en la década de 1780. Allí,hasta 1822 en que se reemplazaron todos los sistemas anteriores por la enfiteusis, 40campos fueron obtenidos en propiedad por el sistema de moderada composición, losque ocupaban 258.311,7 hectáreas (ha), el 38% del total de la tierra en los tres parti-dos, con un promedio de 6.457,7 ha cada uno. En Monte la moderada composiciónalcanzó el 65% de la superficie del partido; en cambio en Chascomús y Ranchos–aunque también fue uno de los sistemas por el que se escrituró la mayor cantidad de


Cañuelas 21.600,0 2 10.800,0

Chascomús 102.359,7 18 5.686,7

La Matanza 105,3 1 105,3

Lobos 15.283,1 5 3.056,6

Magdalena 20.665,0 5 4.133,1

Mercedes 6.075,0 1 6.075,0

Monte 101.082,6 7 14.440,4

Navarro 13.500,0 1 13.500,0

Ranchos 54.869,4 15 3.658,0

San Vicente 9.885,6 3 3.295,2

Sur del Salado 195.012,0 10 19.501,2

Total 540.438,3 68 7.947,6

Partidos Hectáreas Títulos Promedio


tierra– alcanzó una proporción menor, el 29,3% y el 31,3% del espacio delimitadopara cada uno. Respecto a los años en que se realizaron los trámites, durante el perio-do colonial se entregaron en Monte seis escrituras, una en Chascomús y otra en Ran-chos; mientras que entre 1819 y 1822 se otorgaron sólo una en Monte, 17 en Chascomúsy 14 en Ranchos. Entre los solicitantes de moderada composición hubo algunos que,por distintas razones, no completaron el trámite como aspirantes al terreno, sino que,aun siendo los denunciantes originales tuvieron que presentarse a un remate. Ranchosfue el partido con mayor cantidad de operaciones (6) y tierra entregada por este siste-ma: 68.701,5 ha, el 39,1% del total de la superficie delimitada para este partido. Lesiguió Monte (5 remates por 42.724,8 ha)26 y fue insignificante en Chascomús, dondesólo se realizó uno por 3.904,2 ha, notándose la influencia de la antigua posesión que

Cuadro 3Remates en Buenos Aires por partido, 1755-1822


Cañada de la Cruz 1.303,7 1 1.303,7

Chascomús 3.904,2 1 3.904,2

La Matanza 32.400,0 3 10.800,0

Lobos 15.997,5 2 7,998,8

Magdalena 43,520,1 7 6.217,2

Monte 42,724,8 5 8.545,0

Navarro 6.075,0 1 6.075,3

Ranchos 68-701,5 6 11.450,3

San Vicente 10.530,0 3 3.510,0

Sur del Salado 140.400,0 7 20.057,1

Sin especificar 6.075,0 1 6.075,0

Total 371.631,7 37 10.044,1

Partidos Hectáreas Títulos Promedio

26 Corregimos, en este caso, un error de suma en nuestra tesis doctoral. Cfr. BANZATO, Guillermo Ocupa-ción y acceso a la propiedad legal de la tierra en la región nordeste del río Salado: Chascomús,Ranchos y Monte, 1780-1880, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, Universidad Na-cional de La Plata, 2002, p. 116, Cuadro III.3 [en línea] http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar.

69

permitió obtener la tierra en moderada composición. Todos estos ocupantes alcanza-ron la propiedad legal ganando en la puja, aunque algunas veces se aumentó el precioque debieron pagar por la tierra, lo que no significó un obstáculo para ninguno deellos. Los doce predios entregados en remate ocupaban 101.017,8 ha, el 14,8% de latierra delimitada para estos tres partidos, con un promedio de 8.418,1 ha cada uno,con la particularidad de que los entregados en el periodo colonial y hasta 1813 teníanextensiones muy superiores a los que se otorgaron en la época de las moderadas com-posiciones y las donaciones del Directorio, cuando ya se había completado el asenta-miento en el territorio, y también la presión por la ocupación sin títulos se hizo másfuerte.27

Otras herencias coloniales: entrega gratuita de tierra,fracasos en la obtención de la propiedadLos gobiernos independientes, mientras siguieron otorgando tierras en moderada com-posición y remate premiarían estos esfuerzos a fines de la década de 1810 con laentrega de tierras en donación a quienes habían prestado, además, ayuda al ejército.María Elena Infesta determinó que fueron otorgadas 689.006,5 ha, que se concentra-ron especialmente en los partidos de la frontera de Vértiz y en el “nuevo sur” allendeel río Salado.28

La atracción de la frontera como espacio productivo, la intensidad de la ocupa-ción y el interés por el acceso a los títulos queda en evidencia con los 158 trámites queno alcanzaron la propiedad. En este sentido, la paridad en la cantidad de expedientesque se observa en el Cuadro 1 para la última parte del periodo colonial y los primerosaños de la independencia está confirmando que los particulares pugnaban por el reco-nocimiento legal de su ocupación del territorio a través de títulos que aseguraran supropiedad, pero también expresa las dificultades por mantenerse económicamente ylas prevenciones de los gobiernos en la entrega de tierras. Entre ellos tenemos algunosque prácticamente habían llegado a sus instancias finales pero que no fueron termina-dos, una importante cantidad se limitan a la presentación de la solicitud pero luego nocontinúan, no podemos más que suponer que la intensa movilidad de la campaña llevóa esos ocupantes hacia otros destinos, o se los llevó la guerra. En ciertos casos, queconocemos mejor para Chascomús, Ranchos y Monte, la tardanza en los trámites obli-gó a los solicitantes a tomar el terreno en enfiteusis luego de que el gobierno de laprovincia decretara en abril de 1822 la prohibición de expedir títulos de propiedad,


27 BANZATO, Guillermo La expansión…, cit.28 Para un estudio detallado de las donaciones del directorio cfr. INFESTA, María Elena “Aportes para el

estudio del poblamiento en la frontera del Salado”, en AA VV Estudios sobre la Provincia de BuenosAires, Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 1986, pp. 61-76. En BANZATO,Guillermo Ocupación y acceso…, cit., hicimos algunas correcciones en el nivel local al trabajo deInfesta, pero acordamos en sus conclusiones.


rematar o admitir denuncias de tierras hasta que no se sancionara una ley, sobre labase de que las propiedades del estado no solamente debían garantizar la deuda públi-ca sino también servir como recurso extraordinario.29

Algunas características de los trámites y los actores socialesEn Chascomús, Ranchos y Monte, los que solicitaron los títulos hasta 1810, y conta-ban con medios suficientes o pertenecían a algunas de las instancias de poder de lacampaña, ocupaban los predios más grandes, entre ellos la viuda del mismo fundadorde la guardia de Chascomús –el comandante Pedro Nolasco Escribano– quien habíafundado la estancia “Las Mulas” de 20.250 ha a fines del siglo XVIII con su frentesobre el Samborombón y sus fondos hacia las inmediaciones del fuerte. En el mismopartido Juan Miguens, perteneciente a una familia con propiedades en Buenos Aires ytierras en Magdalena, se extendió hacia el inmediato Sur pasando el Samborombón,fundando una estancia de 26.773,2 ha, aunque terminó el expediente mucho más tar-de, en 1819, porque estaba lindero al rincón de Viedma, y debió esperar a que termi-nara un pleito sobre los campos vecinos. Del trámite y características de la solicitudde Tadeo Martínez en Ranchos sólo tenemos la indicación de su fecha temprana, 1796,y de la extensión, 10.800 ha. En Monte, Antonio Dorna y su cuñado José María Sosay Marín estaban en el partido desde hacía unos ocho a diez años cuando comenzaronsus diligencias, pero los testigos declararon que la estancia original, que ellos pedíanen dos porciones separadas “…fue poblada el año de setenta y nueve [1779, GB] porD Mnl de Lizarazu, quando se formo esta Guardia, como que era una…”, lo queevidencia que habían comprado los derechos de posesión, o el ocupante anterior ha-bía abandonado el predio. En el mismo partido Luciano Gaete solicitó los títulos co-rrespondientes a la estancia que su padre había fundado hacía 14 años.30 De este grupono tenemos demasiados datos sobre el origen de la población de Tiburcio Espinosa,Francisco Ramírez y Miguel Torres. Todos los nombrados hasta aquí obtuvieron sustítulos desde 1806 hasta 1810, en predios que oscilaban entre 9.990 y 24.300 hectá-reas.

Los propietarios que pidieron escriturar desde 1819 en adelante lo hicieron paraextensiones que iban desde un mínimo de 700 hasta un máximo de 8.100 ha, y sepreocuparon muy especialmente por fundamentar su antigüedad en el pago, demos-trando que ya estaban asentados por medio de la declaración de los testigos. Estacuestión era tan importante que podía evitar el remate, como en el caso de Jacinto

29 INFESTA, María Elena La Pampa Criolla…, cit.; BANZATO, Guillermo La expansión…, cit.30 AHPBA, EMG, 149-11971-1796; AHPBA, EMG, 146-11796-1809 y Archivo Histórico de Geodesia, La

Plata, Libro de Mensuras Antiguas (en adelante AHG, MA), 1, p. 125; AHG, MA, 1, p. 291; AHPBA,EMG, 1-9-1805, 7-264-1805 y AHG, MA, 2, pp.30 y 213; AHPBA, EMG, 18-608-1806 y AHG, MA, 2p. 28; AHG, Duplicado de Mensura del partido de Monte (en adelante DMMO) 23; AHG, MA, 2, p. 31-32; AHPBA, EMG 10-362-1806 y AHG, MA, 1, p. 67.

71

Machado en Chascomús, quien, después de la mensura y tasación logró suspender lospregones “… recordando del derecho de posesion antiguisimo de dies y siete años quehaze estoy poblado en estos terrenos, que ahora he denunsiado y que no he manifesta-do en el Escrito de denuncia…”. Otros antiguos pobladores que alcanzaron la mode-rada composición y en sus argumentos pusieron énfasis en sus años como ocupantesfueron Tadeo Almada, Antonio Quinteros y Juan Antonio Izurieta, en Chascomús;Pedro Gerez, Juan Alexos Giles, Balerio Islas y Bernardo Pereyra, en Ranchos. Encambio Ramón Ibarra –cuya posesión era más reciente– sólo pudo mensurar despuésde un litigio con el dueño de la gran estancia de “Las Mulas”.31 También encontramosmujeres entre estos propietarios, por ejemplo Magdalena Cabrera, la viuda de EugenioGirado, quien había establecido una estancia en las proximidades de la guardia deChascomús al tiempo que cumplía funciones de baqueano. Doña Magdalena no fue laúnica, hubo más casos de viudas en la campaña haciéndose cargo de la estancia ysolicitando una moderada composición como Saturnina Troncoso, viuda de IsidoroDíaz, quienes se habían asentado en Chascomús ya en 1794, y Clara Morales, viudade Joaquín Cabrera, quienes estaban en el partido de Ranchos desde 1796.32

Igualmente los hijos de los antiguos pobladores entendían que heredaban el de-recho de dominio, como lo manifestó el sobrino de Magdalena, Francisco Giradodiciendo que su padre había sido soldado blandengue, estableciendo su estancia des-de hacía más de treinta años, la que su madre mantuvo en posesión; relató, además,que se les había ofrecido repartirlos gratuitamente, promesa que no fue cumplida, porlo que, en virtud de su antigua posesión lo solicitaba en moderada composición. Otrode los argumentos utilizados fue la seguridad que representaba la propiedad plenapara la continuidad de su actividad ganadera o agrícola, tal como lo expresaron lospobladores de Chascomús: Juan Esteban Soria y Esteban Castex, o bien Pascual Cas-tro, quien trataba de protegerse en Ranchos del riesgo de ser despojado de su tierra.En el mismo partido se expresaron en términos parecidos Juan Francisco Alegre, JoséGallardo, Gabriel Gerez y Feliciano Acosta.33


31 Ver un estudio de los conflictos por la ocupación y los derechos de propiedad en BANZATO, GuillermoLa expansión…, cit., pp. 167-207.

32 AHPBA, EMG, 147-11805-1819, AHG, MA, 1, p. 297; AHPBA, EMG, 142-11482-1821 y AHG, MA, 2,p. 52; AHPBA, EMG, 152-12081-1819, EMG, MA, 1, p. 229; AHPBA, EMG, 145-11690-1819, AHG,MA, 1, p. 231; AHPBA, EMG, 138-11095-1819 y AHG, MA, 1, p. 295; AHPBA, EMG, 138-11129-1819 y AHG, MA, 2, p. 6; AHPBA, EMG, 145-11694-1819 y AHG, MA, 1, p. 291; AHPBA, EMG, 151-12055-1819 y AHG, MA, 1, p. 303; AHPBA, EMG, 145-11689-1819, AHG, MA, 1, p. 227; AHPBA,EMG, 148-11918-1819 y AHG, MA, 1, p. 219; AHPBA, EMG, 145-11726-1819 y AHG, MA, 1, p. 211;AHPBA, EMG, 146-11773-1819 y AHG, MA, 1, p. 237.

33 AHPBA, EMG, 138-11117-1819, AHG, MA, 1, p. 217; AHPBA, EMG, 144-11652-1819 y AHG, MA, 1,p. 163; AHPBA, EMG, 150-12015-1819 y AHG, MA, 1, p. 213; AHPBA, EMG, 150-12001-1819 yAHG, MA, 1, p. 258; AHPBA, EMG, 2-56-1819 y AHG, MA, 1, p. 225; AHPBA, EMG, 138-11131-1820 y AHG, MA, 1, p. 315; AHPBA, EMG, 139-11150-1820 y AHG, MA, 1, p. 293; AHPBA, EMG,141-11468-1819 y AHG, MA, 1, p. 283.


Aunque se hubieran comprado los derechos de ocupación de un antiguo pobla-dor en un lapso relativamente corto respecto de la solicitud, se consideraba que talesprerrogativas eran inherentes al bien y se transmitían con él, tal como planteó FelipeSantiago Miguens, de Ranchos, quien hacía dos años había adquirido los derechos deposesión a otro poblador que ejerció el dominio durante veinte años, por lo que soli-citaba moderada composición. Finalmente, los servicios al Estado también fueronconsiderados un argumento favorable para solicitar el terreno en moderada composi-ción. Un ejemplo es el de Gerónimo Barrionuevo, quien se había instalado en Ran-chos hacía cuarenta años, auxiliando las postas, aportando sus caballos a las tropas ytenía un hijo en la milicia. Completan este grupo de los que obtuvieron los títulosdespués de la independencia, pero no tenemos datos de las características de su asen-tamiento, Ramón Martínez de Carmona, Santiago y Pedro Chiclana, Marcelino Gadea,Leonardo Pereyra, Juan Ángel Vallejos de Chascomús y Pablo Galván de Monte.34

En el partido de Chascomús sólo Vicente Casco, en 1821, necesitaba aumentarel espacio ocupado por sus haciendas y para eso solicitó un terreno baldío; esto es, noestaba ocupándolo efectivamente sino que pretendía hacerlo. En Ranchos fueron máslos que tuvieron que someterse al riesgo de perder las tierras en un remate, dos en laspostrimerías del régimen colonial –Juan Sáenz Peña con 12.150 ha en 1804 y en 1806Pedro Pablo Puentes, 13.667,4 ha– y dos en época independiente –Juan de la CruzOrtega, 1.728 ha y Valentín Ramírez, 2.025 ha en 1820– todos ya habían fundado susestancias, pero se presentaron indicando la vaga referencia de “hace bastantes años”.Obsérvese, que en estos casos se repite la diferencia en las dimensiones entre lospredios obtenidos en época colonial, mucho más grandes que los del periodo indepen-diente. En 1821, en el partido de Monte, José Julián Arriola, quien ya poseía otrasparcelas por compras particulares a primeros pobladores de las que argumentaba unaantigüedad mayor a diez años, se presentó diciendo que hacia el frente de su propie-dad se hallaban terrenos baldíos sobre los que solicitaba una moderada composición,pero el fiscal entendió que no correspondía porque él podía alegar antigua posesiónsobre el terreno que ya poseía pero no sobre los adyacentes, así que debió rematar las2.025 ha. Aquí también tuvieron que ir a remate Julián Molino Torres con 24.300 haen 1802; en 1818 Pedro Nolasco López con 2.610,9 ha y la sociedad de Juan Hidalgoy Jacinto Ferreyra con 3.801,6 ha, y en 1822 Ramón Urquiola con 9.987,3 ha.35 Eneste último caso la mayor extensión coincidiría con la del primer grupo de grandespropietarios que presentaron sus solicitudes antes de 1810, pero estaban linderas aotro predio mayor que poseía desde 1796 en el partido de Lobos. Sin haberse presen-

34 AHPBA, EMG, 7-235-1820 y AHG, MA, 1, p. 143; AHPBA, EMG, 143-11585-1819 y AHG, MA, 1, p.325; AHG, MA, 1, p. 97; AHG, MA, 1, p. 301; AHPBA, EMG, 138-11108-1819, AHG, MA, 1, p. 317;AHPBA, EMG, 2-61-1819, AHG, MA, 1, p. 221; AHG, MA, 1, p. 321; AHG, DMMO 46.

35 AHPBA, EMG, 149-11971-1818, 148-11911-1818, 18-623-1796, 151-12049-1796, 155-12256-1819 y152-12130-1819, 142-11481-1821, 10-362-1806, 140-11369-1818, 145-11691-1818; AHG, DMMO70 y 104, MA, 1, p. 187.

73La herencia colonial...

tado a solicitar moderada composición, incluimos en este sistema otras dos comprasal Estado en el partido de Ranchos, la que realizó Hilario José Sosa con 28.331,1 haen 1819, sobre la estancia que había sido vendida a Francisco Planes, pero que éste nohabía pagado, por lo que volvió a pertenecer al Estado y fue sacada nuevamente aremate; y Gregorio López, quien se presentó a la “comision de denuncias” (sic) en1813, ofertando comprar una estancia de 10.800 ha que pertenecía a la testamentariade José Roca.36

ConclusionesLos trabajos concentrados en el periodo anterior a la revolución de 1810 perdieron devista que, en realidad, el sistema de moderada composición no fue abolido por lasautoridades posrevolucionarias, sino que durante estos gobiernos se utilizó con mu-cha mayor eficacia, sobre todo en los territorios aledaños al río Salado y los quefueron ocupados hacia el sur cuando la presión por el acceso a la propiedad tomó unritmo mucho más acelerado. Luego de la débil presencia de españoles y criollos en elinmediato sur de la ciudad de Buenos Aires –escasamente defendido por los precariosfuertes que se levantaron a mediados del siglo XVIII– los primeros pobladores seasentaron en un proceso continuo desde la fundación de las guardias de la línea deVértiz, a fines de la década de 1770, hasta la de 1820. En esta etapa, y principalmentedurante la dominación española, el acceso a los títulos de propiedad fue muy limitado.El sistema de moderada composición, reglado por Real Cédula de 1754, se aplicó enla zona desde los últimos años de la colonia hasta 1810, en que se detuvo la entrega detierras para luego intensificarse a fines de la primera década revolucionaria. Consistíaen denunciar el predio señalado como baldío o “realengo”, luego de mensurar, tasar yabonar en proporción a lo medido, se escrituraba. Aunque Ots Capdequí considerabaque este sistema no era en sí mismo un título sino que otorgaba derecho de preferenciapara luego aspirar al reconocimiento legal definitivo, en los expedientes aquí exami-nados se observa que si no había inconvenientes tales como la falta de solvencia deldenunciante para hacerse cargo de la deuda con el Estado o algún litigio iniciado porotro hacendado, siempre se extendía una escritura, y que la validez de estos documen-tos –aunque luego cambiaron las normas legales– nunca fue cuestionada. El sistemafue utilizado con mucho más éxito en el periodo revolucionario, fundamentalmente enlos gobiernos de Pueyrredón y Martín Rodríguez. En cuanto a los poseedores de estasparcelas, se destacan importantes comerciantes de Buenos Aires y militares de altagraduación locales en las pocas entregas de la última etapa colonial, mientras que enel periodo independiente fueron principalmente medianos y pequeños productores,junto a herederos de militares de baja graduación y milicianos que pudieron justificarsu antigüedad en la zona.

36 AHPBA, EMG, 4-143-1825; AHG, Duplicado de Mensura del partido de General Paz (Ranchos), 24,desconocemos los datos correspondientes a la primitiva adquisición de este predio.


El sistema de remates también tuvo continuidad desde la época colonial –casitodos predios de gran tamaño, comprados por quienes evidentemente tenían un girode capital importante y hacía poco tiempo que estaban en la zona– como en el periodoindependiente –algunos predios menores, también de ocupantes relativamente recien-tes. Estas son algunas de las razones que nos ayudan a fundamentar que el interés porla ocupación y acceso a la propiedad de la tierra en la campaña bonaerense fue muyanterior a la expansión de la enfiteusis, contrariamente a lo que pensaban los políticosde la época y retomaron los primeros estudios sobre el mundo rural. Se ha probado,entonces, que el gobierno tardocolonial fue muy cuidadoso en la entrega de la tierrarealenga, pues la moderada composición se aplicó mucho menos en ese periodo. Lasautoridades posrevolucionarias, en cambio, cuando llevaron a cabo el primer intentode ordenamiento legal de la campaña emplearon más eficazmente el modelo colonialde moderada composición, y adaptaron otro a sus requerimientos, si se tienen en cuentaalgunas similitudes entre las donaciones del Directorio y las mercedes reales. En pri-mer lugar, nos parece conveniente destacar que con la aplicación de la Instrucción de1754 para el otorgamiento de tierras en moderada composición, aunque algunos pro-pietarios pudieron controlar grandes extensiones, tuvieron por vecinos a otros demenores dimensiones, muchos de ellos después de haber limitado las pretensiones deganaderos absentistas de Buenos Aires.

Política de tierras en los territorios nacionales:entre la norma y la práctica

SUSANA BANDIERI

GRACIELA BLANCO

In memoriam de César Vapñarsky1

Introducción

La inserción plena del agro argentino en el sistema capitalista internacional apartir de mediados del siglo XIX ha dado lugar a viejos y nuevos debates, so-bre todo en cuanto al peso de los factores internos y externos y a la relación

entre ellos y su importancia relativa. La concentración de la tierra en propiedad ocupósiempre, desde distintos ángulos, un lugar significativo en estos debates. Desde inter-pretaciones estrictamente institucionalistas hasta explicaciones de índole económicay social, todas consideraron al proceso de distribución de la tierra pública como unacuestión clave. Sin desconocer lo problemático del tema, no es propósito central delpresente trabajo ocuparse del tratamiento específico de tales discusiones.

Sin embargo, no podemos dejar de coincidir con aquellos que sostienen la nece-sidad de superar las visiones reduccionistas, que hacían del acceso a la propiedad dela tierra en grandes extensiones la base explicativa de la organización capitalista delagro argentino. Estas interpretaciones, muy vigentes en las primeras décadas del sigloXX, atribuían exclusivamente a la entrega masiva y liberal de tierras públicas efectua-da por el Estado nacional, la concentración de la propiedad en manos del sector terra-teniente y la constitución de latifundios improductivos, así como sostenían la preemi-nencia de la renta del suelo como mecanismo central en la apropiación de excedentessin un criterio necesariamente capitalista. Por otra parte, consideraban que el arrenda-miento había sido prácticamente la única vía de acceso a la tierra de los pequeños ymedianos productores, a la vez que lo vinculaban exclusivamente con la práctica de laagricultura, sin pensarlo como un mecanismo posible de los propietarios para expan-dir la producción.

Ahora bien, estas objeciones sobre la historiografía que se ha dado en llamartradicional, resultan absolutamente válidas para el agro pampeano, espacio por el que

1 Este trabajo se elaboró sobre la base de un informe de investigación elevado al CONICET en el año1998, resultado de un proyecto dirigido por César Vapñarsky e integrado por las autoras. Los resultadosfinales quedaron incompletos e inéditos a causa del fallecimiento de César. Sirva este trabajo de home-naje a la trayectoria del colega y amigo.


ha pasado la variable explicativa más importante de la historia agraria argentina. Esjustamente en ese campo donde las interpretaciones se han enriquecido notablementeen los últimos años, a la vez que complejizado el panorama social que lo caracteriza.2No obstante, cuando se trata de los nuevos espacios incorporados a la soberanía delEstado nacional mediante campañas militares contra la sociedad indígena, el tema secomplica, más aún si se trata de los territorios patagónicos, donde las posibilidadesproductivas estaban condicionadas por las características del propio espacio–mayoritariamente de meseta– a la explotación ganadera extensiva, particularmenteovina.3 Recuérdese, además, que la incorporación coactiva de estos territorios se diocomo parte de las necesidades expansivas del sistema. Vale decir, que la urgencia detrasladar a otros espacios el exceso de ganado que ya había provocado, según losanalistas del censo de 1869, un alarmante sobrepastoreo de las superficies de la pam-pa húmeda y una seria limitación a la posibilidad de aumentar el desarrollo agrícola,habría derivado –en los años 1880– en el incremento de la presión ofensiva sobre lastierras indígenas para su uso ganadero,4 necesariamente en grandes extensiones dadaslas características de las nuevas tierras conquistadas. Esta es una interpretación inver-sa a aquella –denominada institucionalista– que deriva de la concentración de grandessuperficies en propiedad, favorecida por la política estatal de distribución de tierraspúblicas, su posterior uso ganadero extensivo.5

Las consideraciones anteriores necesariamente obligan a abordar el estudio delos mecanismos dispuestos por los distintos gobiernos para la distribución de las tie-rras públicas ganadas al indio, donde el Estado cumplió, sin duda, un rol decisivo. Osea, el conocimiento de las políticas y de las decisiones derivadas de esas políticasplasmadas en la legislación, resulta un árido pero indispensable camino a recorrer. Seimpone entonces una aproximación a los resultados de su aplicación en los territoriosnacionales6 –únicos donde la legislación federal tenía exclusiva vigencia para la dis-

2 Donde la antigua historiografía solo veía poderosos estancieros y gauchos empobrecidos, que gradual-mente eran disciplinados para convertirse en la fuerza de trabajo que el modelo agroexportador requería,las producciones de los últimos veinte años han mostrado un complejo mundo campesino hasta enton-ces impensado en el agro argentino.

3 En la Patagonia, la explotación agrícola intensiva solo es posible en los escasos oasis de riego ubicadosen los valles de los ríos Negro y Chubut. En el área cordillerana, por su parte, la calidad de las pasturasadmite, en algunas zonas, el desarrollo de la ganadería vacuna.

4 La competencia de los grandes caciques de la época y su control del traspaso de hacienda a Chile no era,por cierto, en este tema, un dato menor.

5 BARSKY, Osvaldo “La información estadística y las visiones sobre la estructura agraria pampeana”, enBARSKY, Osvaldo y PUCCIARELLI, Alfredo –editores– El agro pampeano. El fin de un periodo,FLACSO, Buenos Aires, 1997, p. 58.

6 Hasta la década de 1880, el dominio efectivo del Estado federal argentino estuvo limitado a las 14provincias tradicionales que lo habían constituido. Las otras 9 de las 24 provincias actuales fueron en sutiempo territorios nacionales, creados por la ley 1532 del 16 de octubre de 1884 –Chaco, Formosa yMisiones en el norte, La Pampa en el área central– y, en el sur –por división de la Gobernación de la

165

tribución de las tierras públicas entre particulares– a los efectos de poder avanzar enla definición de los sujetos vinculados a esos procesos y sus relaciones con la tramasocial en la que se insertan.

El propósito central de este trabajo es, entonces, analizar cómo se distribuyeronlas tierras públicas en los territorios nacionales en relación con el encuadre legal, quevarió a lo largo del tiempo, y con las políticas aplicadas en cada momento histórico.Para ello, se utilizará como principal insumo documental una Memoria publicada porel Ministerio de Agricultura en 1928, redactada por Melitón Díaz de Vivar, el funcio-nario de mayor jerarquía de la entonces Dirección de Tierras y Colonias. Según talMemoria, como resultado de la legislación de tierras públicas sancionada por los go-biernos nacionales durante las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del sigloXX, de las aproximadamente 120 millones de hectáreas que abarcaba entonces elconjunto de los diez territorios nacionales existentes, más de un tercio –exactamente41.556.000 hectáreas– habían pasado a manos de sólo 1.804 particulares.7 Comple-mentada con fuentes secundarias de reconocido mérito, la Memoria de 1928 suminis-tra datos que permiten analizar con bastante precisión la distribución de las tierraspúblicas que, en los territorios nacionales, habían sido vendidas, donadas u otorgadasa particulares en arrendamiento, con o sin derecho a compra, o auténticamente reser-vadas para pueblos y colonias, en la etapa más significativa de transferencia de tierraspúblicas al dominio privado.

La fuente secundaria por excelencia a que nos referimos es la obra clásica sobrela materia, escrita por Miguel Ángel Cárcano en 1917, donde se analiza la totalidad detierras públicas transferidas a particulares con arreglo al conjunto de las leyes anterio-res a la reforma de 1903, sin diferenciar la superficie cedida por cada una de ellas.8

Esta información desagregada sí está contenida en la Memoria, publicada diez añosmás tarde. Aun cuando ambas fuentes, de características distintas, presentan dificulta-des en términos comparativos, la información que proveen presta utilidad para cono-cer dicho proceso distributivo y sus efectos hasta fines de la década de 1920.

Si bien hay otros trabajos sobre el tema, de diferente envergadura,9 no existetodavía un estudio específico de las consecuencias que tuvo la legislación de tierras

Política de tierras...

Patagonia– Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, que estableció sus superficies,límites, forma de gobierno y administración. A mediados de la década de 1950 todos ellos se convirtie-ron en provincias, con la sola excepción de Tierra del Fuego que lo hizo en 1990. En el año 1900, por unacuerdo diplomático que zanjó los diferendos limítrofes entre la Argentina, Bolivia y Chile, se creó undécimo territorio, el de Los Andes, disuelto institucionalmente en 1943 y dividido entre las tres provin-cias colindantes, Jujuy, Salta y Catamarca.

7 Cálculos propios sobre la base de DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la DirecciónGeneral de Tierras en el periodo administrativo de 1922-1928, Ministerio de Agricultura, Impreso porOucinde, Buenos Aires, 1928, p. 49.

8 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit.9 Más difundido que el estudio de Cárcano, es uno de Jacinto Oddone, que cuenta con varias ediciones, la

primera de ellas de 1930. Pero el capítulo XV, dedicado a los territorios nacionales, está muy mal orga-


en los territorios nacionales, en los que se hagan jugar al mismo tiempo dos aspectosclaves: la superficie métrica de las tierras de las que se iba desprendiendo el Estado yla receptividad diferencial de esas tierras. Las únicas excepciones son los estudioscompletos realizados para Santa Cruz por Barbería y para Neuquén por las autoras deeste trabajo; y una investigación de Ruffini que aborda el tema en forma parcial paraRío Negro.10 La ausencia de otros trabajos de este tipo marca el límite último al que sepuede llegar en el análisis de los restantes territorios nacionales, recurriendo solamen-te a fuentes secundarias.

En ese sentido, este capítulo se propone analizar y comparar, en la medida enque sea posible, los datos estadísticos proporcionados por las fuentes mencionadascon los estudios sobre la distribución de la tierra pública en los territorios antes cita-dos, para corroborar o corregir la información disponible, salvar las contradiccionesreales o aparentes y aún los errores de los trabajos clásicos y cotejar, incorporandootras fuentes primarias, oficiales o no, la aplicación de las distintas disposicioneslegales en los territorios nacionales del sur.

Algunos problemas metodológicosResulta indispensable realizar algunas advertencias sobre el carácter de los datos dis-ponibles en fuentes primarias y secundarias. Un primer problema, es que la informa-ción que proveen las fuentes éditas respecto a las tierras públicas vendidas, donadas,arrendadas, recuperadas por el Estado, etc., son siempre en superficies métricas noponderadas según su receptividad original, menos aún al grado en que esa receptividadaumentó (debido a obras de comunicación o de riego, por ejemplo) o disminuyó (de-bido al sobrepastoreo, entre otros) por la acción humana. Dicha información resulta,por tanto, sólo una relativa aproximación a la realidad.11

Por otra parte, la categorización usada por la vieja Dirección General de Tierras,adoptada en las fuentes consultadas, puede inducir a errores. Las tierras nuevas fueron

nizado y plagado de errores arduos de corregir. A veces, el autor cita una ley por su número, otras por elnombre con el que se la conoce, otras por la fecha de su sanción. Los datos cuantitativos que Oddoneproporciona sobre superficies –invariablemente transcriptos de la Memoria de 1928 en cifras y letras, yapenas en algún caso consolidados en cuadros– a menudo difieren de los que dan otros autores y aún dela fuente única que utiliza. Véase ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente argentina, EdicionesPopulares Argentinas, Buenos Aires, 1956 [1930].

10 BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños de la tierra en la Patagonia Austral, 1880-1920, Editorial Univer-sidad Nacional de la Patagonia Austral, Río Gallegos, Santa Cruz, 1995; BANDIERI, Susana; BLAN-CO Graciela, et al. Formación de la propiedad y la tenencia. Mercado de tierras en Neuquén, InformeFinal de Investigación, Secretaría de Investigación, UNCo, 1995; RUFFINI, Martha La pervivencia dela República posible en los territorios nacionales. Poder y ciudadanía en Río Negro, Editorial de laUniversidad Nacional de Quilmes, Colección Convergencia, Buenos Aires, 2007.

11 Evidentemente, no son lo mismo 5.000 hectáreas en la meseta Patagónica, sólo aptas para la cría exten-siva del ovino, que 500 hectáreas bajo cultivo en el oriente de La Pampa o 5 hectáreas en plena produc-ción en el Alto Valle del río Negro, todas ellas expresión de una unidad mínima de producción.

167

adjudicadas a particulares o reservadas para pueblos y colonias antes de haberse ex-plorado lo suficiente como para evaluar sus aptitudes agropecuarias. En consecuen-cia, muchas veces se intentaba fomentar la colonización en superficies inadecuadas,mientras que se vendían o donaban tierras valiosas a precios ínfimos. Sin embargo, lascaracterísticas del proceso de distribución no pueden adjudicarse sólo a estas razones,sin reconocer además la existencia de redes parentales y de poder, en función de lascuales los sucesivos gobiernos favorecieron a sus familiares, amigos y aliados políti-cos con el otorgamiento de tierras en donación o a valores puramente simbólicos,cuestión que es altamente observable en el caso patagónico, como luego se verá.

Un tercer problema, por cierto no menor, a la hora de evaluar los resultados de laaplicación de las políticas de distribución de tierras públicas en los territorios nacio-nales, se relaciona con el funcionamiento de la burocracia estatal. La superposiciónde organismos y funciones vinculados a la cuestión de la tierra pública demoraba ycomplicaba los trámites pertinentes. Recuérdese que la responsabilidad administrati-va de los territorios estaba bajo la órbita del Ministerio del Interior. No obstante, laconcentración de funciones por parte de este organismo lo volvía altamente ineficiente.Otras cuestiones específicas relacionadas con los territorios estaban a cargo de diver-sas agencias del Estado nacional y cambiaban frecuentemente de dependencia, comoes el caso de la propia Oficina de Tierras y Colonias.12 La multiplicidad de normas ysu aplicación simultánea en un contexto de superposición de funciones provocaba,por ejemplo, que superficies cuyo dominio estaba siendo analizado por una depen-dencia oficial fuera otorgado en venta o arrendamiento por otra.

Muchas de estas limitaciones metodológicas se resuelven con los estudios decaso, en la medida en que se basan en fuentes primarias catastrales –duplicados demensura de las tierras distribuidas– que proporcionan un detalle fidedigno de los an-tecedentes de las superficies a mensurar, incluyen la legislación por la cual se accedióal dominio, la ubicación, las características agronómicas, las transferencias efectua-das –que otorgan pistas sobre uno de los mecanismos más usados para la concentra-ción de la propiedad– los precios abonados, la operación de mensura y el decreto deaprobación de la misma. Esos estudios de caso también incorporan otras fuentes quedan cuenta de las condiciones agroecológicas de los terrenos, del avance de las comu-nicaciones o de la evolución de los mercados, entre otros, permitiendo evaluar lastransformaciones en las condiciones de producción de las superficies distribuidas.

Aún cuando se parte de considerar datos estadísticos y catastrales, las imágenesque se obtienen de los procesos de distribución y apropiación de la tierra pública no


12 Esta Oficina dependió del Ministerio del Interior hasta 1893 y luego del Ministerio de Hacienda. Pocotiempo después estuvo bajo la dependencia del Ministerio de Relaciones Exteriores y luego del deJusticia, Culto e Instrucción Pública, en 1894. En 1898 pasó a depender del Ministerio de Agricultura.RUFFINI, Martha “Estado y propiedad de la tierra en el Territorio Nacional de Río Negro; la cuestión delos ocupantes 1884-1892”, en CRUZ, Enrique y PAOLONI, Rosana –compiladores– La propiedad de latierra. Pasado y presente, Anuario del CEIC/3, Alción Editora, Córdoba, 2006, pp. 151-157.


son exclusivamente resultado de ellos, sino de un análisis que se enriquece a partir deconsiderar otros estudios cualitativos y específicos. Como sostiene Barsky, la meramanipulación estadística no resuelve los problemas, pero “puede confirmar, desvir-tuar o acentuar la importancia de fenómenos detectados previamente” y “abrir cami-nos a otros interrogantes que requerirán de nuevas investigaciones empíricas”.13

La periodizaciónAteniéndose estrechamente a la legislación de tierras públicas, una clara y simpleperiodización se impone. Por una parte, la sanción en 1903 de la ley 4167, conocidacomo “Ley de Tierras”, que derogó la caótica legislación anterior y estableció nuevasnormas para la distribución de tierras públicas, marca un corte categórico entre dosperiodos. Por otra parte, esa norma sólo fue derogada varios años más tarde, alsancionarse en 1950 una nueva ley de tierras, la número 13995. Poco tiempo después,el proceso de provincialización de los territorios nacionales, iniciado a mediados deesa década, provocó la transferencia de las tierras fiscales y de las atribuciones paralegislar sobre ellas a los nuevos estados provinciales. Si bien durante la década de1940 se sancionaron leyes referidas a problemas del agro, éstas no modificaron lalegislación nacional de fondo sobre tierras públicas.

Sin embargo, a partir del punto de inflexión que marcó la ley de 1903, la políticade tierras públicas en territorios nacionales se alteró en mayor o menor grado en cua-tro oportunidades. La primera, y muy importante por cierto, fue la sanción en 1908 dela ley 5559, llamada “Ley de Fomento de Territorios Nacionales”, que fijó un régimenespecial para la privatización de tierras en estos territorios. Luego, en 1916, con lapolítica implementada por los gobiernos radicales. Más tarde, a fines de la década de1930, con los cambios introducidos en la materia durante las presidencias de Ortiz yCastillo y, finalmente, en 1946, con la llegada del peronismo al poder. Para estudiarcambios, no en la legislación, sino en las políticas de tierras públicas, conviene enton-ces distinguir cinco periodos.

El primero comienza, entre 1872 y 1885, con la plena afirmación del dominiodel Estado central sobre los territorios nacionales del norte y sur del país, y transcurrehasta 1902 inclusive. Durante este periodo, se dictaron una multiplicidad de leyes ydecretos para transferir a manos privadas una parte sustancial de las nuevas tierrasincorporadas luego del sometimiento de las sociedades indígenas. El segundo se ex-tiende desde 1903, cuando se sancionó la Ley de Tierras, hasta el año 1916. Duranteeste periodo, la transferencia de tierras públicas a manos privadas se basó en la aplica-ción de las mencionadas leyes de 1903 y 1908, expresión de la orientación reformistade los gobiernos liberales de entonces, reflejada en un interés renovado por elpoblamiento y desarrollo de los territorios nacionales. El tercer periodo abarca el

13 BARSKY, Osvaldo “La información estadística…”, cit., p. 17.

169

ciclo de los gobiernos radicales, donde se intentaron corregir las irregularidades co-metidas por “el régimen” en la distribución de las tierras públicas. El cuarto periodose extiende entre el golpe de estado que derrocó al presidente Yrigoyen, en septiem-bre de 1930, y el ascenso de Juan Domingo Perón a la primera magistratura del país.Siempre dentro del marco legal fijado en 1903 y 1908, se intentó durante esta etapacorregir un problema de larga data: la ocupación precaria de tierras fiscales generadapor las políticas anteriores y los conflictos sociales emergentes. El quinto periodo seextiende a lo largo de la primera y segunda presidencia de Perón, entre los años 1946y 1955. La política de tierras de este primer ciclo de gobiernos peronistas se manifes-tó casi de inmediato, aunque el marco legal básico, que databa de la primera décadadel siglo, no se alteró hasta 1950. Con el golpe de estado de septiembre de 1955 y laposterior provincialización de los territorios nacionales, las políticas referidas a lastierras públicas pasaron a ser resorte decisorio de las nuevas provincias.

Trataremos aquí las características de las leyes que operaron en los primeros tresperiodos, sin duda los más significativos en cuanto a la distribución masiva de tierraspúblicas se refiere, y su impacto en los territorios nacionales. Especial atención ten-drán los territorios del sur y, entre ellos, el de Neuquén. Sobre esa base se cotejaránlos datos proporcionados en la obra de Cárcano de 1917, los existentes en la Memoriaoficial de 1928, y ambos con los resultados obtenidos en la investigación específicapara el caso neuquino.

Primer periodo: La transferencia masiva (1876-1902)La legislaciónLa legislación nacional de tierras rigió casi exclusivamente en los territorios naciona-les, por cuanto su incidencia en las provincias, que dictaban sus propias leyes detierras, fue prácticamente nula y excepcional. Durante este periodo, además de 45leyes especiales y 7 decretos, se dictaron 8 leyes generales relativas al tema.14

Entre las leyes generales, cabe mencionar en primer término a la ley 947 –tam-bién llamada “del Empréstito” o “de Fronteras”– promulgada en 1878 y complemen-tada ese mismo año con la sanción de la ley 960.15 Esta norma, que financió la campa-


14 DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 20. Véase también MINIS-TERIO DE AGRICULTURA Digesto de Leyes, Decretos y Resoluciones relativos a tierras públicas,colonización, inmigración, agricultura y comercio, 1810-1900, Cía. Sudamericana de Billetes de Ban-co, Buenos Aires, 1901.

15 En el mismo año de 1878, en previsión de la inminente y definitiva ofensiva militar contra el indio, sesancionó la ley 954 por la cual se creó la Gobernación de la Patagonia, estableciéndose su capital enMercedes de Patagones, hoy Viedma. Esta Gobernación abarcaba, hasta el Cabo de Hornos, toda lasuperficie al sur del río Colorado, excepto en el tramo inferior de éste. Allí, el límite norte de la Gober-nación se desplazaba hacia el sur, hasta el río Negro. Históricamente, la franja atlántica entre ambos ríosperteneció a la provincia de Buenos Aires.


ña militar contra los pueblos originarios, autorizó al gobierno nacional a lanzar unasuscripción pública para la venta de cuatro mil títulos –equivalentes a 10 millones dehectáreas– sobre las tierras conquistadas, por un valor de 400 pesos fuertes cada uno.Cada título otorgaba derecho a una extensión de 2.500 hectáreas, siendo la suscrip-ción mínima de cuatro títulos –10 mil hectáreas– produciendo a los suscriptores un6% de renta anual. De esa manera, a un precio de 0,37 centavos la hectárea, se hicie-ron las primeras adjudicaciones de tierras públicas en los territorios nacionales. Unavez completada la campaña, se dictó en 1885 la ley 1628, también llamada de “Pre-mios Militares”, cuyo propósito manifiesto era compensar con tierras a aquellos quehabían actuado en la misma. Las superficies a repartir dependían del grado del militarpremiado –8.000 ha a un jefe, 100 a un soldado. En este caso, no se hacía una identi-ficación catastral de la fracción de tierra asignada y se entregaban bonos al portadorsin impedir su cesión a terceros. Ambas leyes permitían a los adjudicatarios elegir laubicación de sus superficies.

Unos años antes, en 1876, durante la presidencia de Nicolás Avellaneda –quienfuera su redactor e impulsor– se sancionó la ley 817 con el objeto de atraer inmigrantesy convertirlos en colonos. Por sus propósitos manifiestos, sus alcances, y la superficiede tierras públicas que con arreglo a ella llegó a distribuirse entre particulares en losterritorios nacionales, fue una de las más importantes de las leyes generales del perio-do. Su aplicación en estos espacios se vinculó también con la preocupación oficial porasentar población en las áreas de frontera como forma de asegurar la soberanía nacio-nal. La llamada “ley Avellaneda” preveía todo un abanico de sistemas de coloniza-ción: directa por el Estado nacional; indirecta, por iniciativa de éste pero a través departiculares; por iniciativa de particulares; y directa por los estados provinciales, conapoyo del Estado nacional.16

Esta ley adoptaba el rígido sistema catastral de fraccionamiento de la tierra yavigente: “secciones” de 40.000 hectáreas divididas en “lotes” de 100; de estos, sereservaban cuatro para “pueblo” y varios para “ejido” –zona de “chacras y quintas”aledañas a un “pueblo”. Fijaba a estos lotes precios uniformes, ignorando las varia-ciones topográficas y de calidad de la tierra. Permitía, además, en el caso de la colo-nización por particulares, acceder a dos fracciones de tierras de hasta 40.000 ha cadauna –80.000 en total– sin otorgar la propiedad del recurso hasta tanto no se cumpliesecon las obligaciones de poblar. Se establecía como condición introducir un mínimo de250 familias en el término de cuatro años, debiendo donar o vender a cada una de ellasuna superficie no menor de 50 ha, construir edificios para la administración y acopiode víveres, y proveer de los útiles necesarios. Asimismo, autorizaba a los particularesa colonizar áreas no mensuradas previamente, lo que contradecía de hecho el propósi-to de asegurar que las nuevas tierras fueran efectivamente pobladas. Aunque obligabaa estos a mensurarlas y a satisfacer ciertos requisitos de fraccionamiento y población,

16 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 219.

171

en las condiciones de la época todo ello era fácil de eludir. De este modo, la letramisma de la ley abría las puertas a la improvisación y, lo que es más grave, a laespeculación, tal y como plantean Cárcano17 y la Memoria de 1928. En esta última sesostiene que la colonización estatal cubrió sólo un 8% de la superficie total que sedispuso por esta ley, en tanto que la efectuada por particulares absorbió el 92% de lastierras: “…ninguna compañía cumplió, ninguna subdividió la tierra, ninguna constru-yó el edificio para la administración y, por fin, ninguna introdujo un solo colono en elconcepto de la ley”.18 Asimismo, esta norma contemplaba la posibilidad de otorgartierras en arrendamiento, con una extensión que no debía superar las 40.000 ha porpersona o sociedad, durante un plazo máximo de ocho años. Con posterioridad, estascondiciones fueron modificadas en varias oportunidades, y frecuentementetransgredidas, en especial en el caso de Santa Cruz donde el arrendamiento y no lacolonización fue la forma predominante de acceder a las superficies para asegurar suuso ganadero.19

La ley 817 fue modificada en 1891 por la 2875 –también llamada “de Liquida-ción”– que eximía al Estado de obligaciones ya contraídas –como ayudar con pasajesy adelantos a inmigrantes agricultores– le permitía recuperar tierras ya concedidascuando la falta de cumplimiento del adquirente se hubiera tornado escandalosa y,principalmente, le permitía salvar a una cantidad importante de concesionarios que nohabían cumplido con los preceptos legales, pero a quienes no se podía o no se queríaquitar lisa y llanamente la concesión. Al respecto, dice Cárcano: “El gobierno sabíaque la falta de cumplimiento del concesionario, había dependido en gran parte deél…”.20 Por la nueva norma se anulaban las obligaciones de colonizar fijadas en la leyAvellaneda, otorgando a los antiguos concesionarios la posibilidad de devolver alEstado parte de sus tierras –un cuarto en los territorios del sur, la mitad en los delnorte– pero dejaba en sus manos el resto, ya fuese como donación o mediante el pagode una ínfima suma (1.500 pesos por cada 2.500 ha, es decir, 0,60 centavos la hectá-rea), siempre que introdujeran un determinado capital en “una industria” y construye-ran una vivienda por cada 10.000 ha. Ahora bien, como sostiene la Memoria, “…laúnica industria que los concesionarios introdujeron fue la pastoril, vale decir que to-das las tierras se dedicaron a estancias”. Al finalizar el año 1928, la mayoría de losconcesionarios por ambas leyes estaban aún sujetos a multas por falta de cumplimien-to en sus obligaciones, incobrables por prescriptas.21

Unos años antes, en 1882, se había sancionado la ley 1265, también llamada “deRemate Público”, con igual objeto de fomentar el poblamiento de las nuevas tierras de


17 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 393.18 DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 9.19 BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., pp. 89-91.20 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 397.21 DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., pp. 10-12.


frontera. Se distinguían en esta norma tierras de pastoreo y de cultivo, que se dividíanen lotes de 10.000 y 100 ha, respectivamente, fijándose un precio base de 0,20 a 0,30centavos la hectárea para las primeras y de 1 a 2 pesos para las segundas, con obliga-ción de poblar e invertir un pequeño capital. Aunque se habían establecido topes a laadquisición individual –40.000 hectáreas para tierras de pastoreo y 400 para tierrasde cultivo– y los certificados de posesión tenían carácter de intransferibles, estosrequisitos eran fácilmente transgredidos. Los remates se llevaban a cabo en la CapitalFederal, previa publicidad en los principales diarios porteños, lo cual, de por sí, yalimitaba el número de oferentes.

Dos años después, en 1884, se sancionó la ley 1552, conocida como “de Dere-chos Posesorios”, con la finalidad explícita de regularizar la situación de los ocupan-tes de hecho de tierras fiscales, otorgándoles los títulos de propiedad. Esta normapretendía tener un efecto coyuntural y acotado en el tiempo, beneficiando sólo a quie-nes ya eran ocupantes. Para determinar si se tenía derecho adquirido, se exigía probaruna antigüedad mínima de diez años. Según el tiempo de ocupación y el capital inver-tido en haciendas, se calculaba la superficie a otorgar.

Tomando como modelo el proceso de colonización del oeste norteamericano, sesancionó en el mismo año de 1884 la ley 1501, denominada “del Hogar”, para fomen-tar la creación de colonias agrícola-pastoriles; entre éstas, aquellas ubicadas en super-ficies otorgadas a los pueblos indígenas en los territorios nacionales. Por esta ley seofrecían parcelas de 625 hectáreas a cualquier argentino nativo o naturalizado mayorde 25 años, que no fuera propietario de bienes raíces. El interesado debía solicitarlapara su uso y beneficio, ocuparla en forma directa, trabajar un mínimo de 10 hectá-reas, plantar 200 árboles durante los primeros cinco años e introducir un capital míni-mo de 250 pesos. En la letra, esta norma aportaba una novedad en la legislaciónargentina de tierras: el sostén del Estado al colono en los primeros cinco años, lapsodurante el cual quedaba protegido de embargos y ejecuciones. Aunque pretendía de-mocratizar el acceso a la tierra pública, no preveía instrumentos adecuados para ga-rantizar el cumplimiento de sus objetivos y no tenía en cuenta la capacidad productivade los lotes.

Cabe agregar a la lista precedente otras dos leyes, cada una de las cuales afectóa un solo territorio nacional. La primera de ellas es la “de la Provincia de Corrientes”de 1881, que dispuso la venta de toda la superficie del territorio nacional de Misiones,que desde hacía más de sesenta años había quedado “transitoriamente” bajo la juris-dicción de esa provincia. La segunda, es la ley 3053 de 1894, que se conoce como“del contrato Grünbein”. En la década de 1890, con el objeto declarado de activar laformación de un mercado de tierras patagónico, el Estado nacional había comenzadouna intensa campaña de venta de superficies con importante propaganda en Europa.Esta ley especial aprobaba el contrato firmado dos años antes entre el presidenteCarlos Pellegrini y el prestamista alemán Adolfo Grünbein. Por este acuerdo, el go-bierno vendía en forma directa, con inmejorables condiciones para el comprador, una

173Política de tierras...

superficie de 1.000.000 de ha a elección del interesado en los territorios de Chubut ySanta Cruz, aunque sólo afectó a este último. Más adelante se extendió el beneficio decompra a los arrendatarios ya instalados en Santa Cruz y a aquellos que hubiesensolicitado tierras con anterioridad a junio de 1893, al mismo precio y forma de pagoque Grünbein –25% al firmarse el contrato y el resto a cuatro años con garantía hipo-tecaria, con la posibilidad de pagar al contado con un descuento del 8%. Es decir, quetodos los arrendatarios anteriores se vieron también favorecidos por esta ley, que losconvertía en propietarios a menos de cuatro años de operar en el lugar.22 A pesar de larepercusión pública de este verdadero negociado –nótese que la ley demoró dos añosen aprobarse en el Congreso, siendo ampliamente discutida– el gobierno nacionalsuspendió todo trámite de entrega de tierras en Santa Cruz entre 1892 y 1895 hastatanto Grünbein eligiera los lotes a ocupar –las mejores tierras libres en la zona de losríos Gallegos y Coyle, en la costa atlántica hasta Puerto Deseado y en el área fronteri-za con Chile.

Los resultadosPara evaluar los resultados de la legislación aplicada en este periodo, se confeccionóel Cuadro 1 con la información proporcionada por la Memoria de 1928, por Cárcanoen 1917 y por la investigación realizada para el caso de Neuquén. Como podrá verseen el mismo, las primeras ocho columnas muestran la superficie de tierras públicasque según la Memoria de 1928 había sido efectivamente adjudicada en propiedad aparticulares en cada territorio nacional, con arreglo a cada una de las leyes básicas delperiodo considerado. Las dos últimas columnas permiten comparar los totales de estafuente con la información suministrada por Cárcano en 1917, cuya obra sólo incluyeun cuadro general con datos de superficie total adjudicada por territorio nacional se-gún el conjunto de leyes vigentes. Se incluyen, asimismo, los totales desagregados porley, relevados para el territorio de Neuquén, según el análisis de la información catastralcontenida en los duplicados de mensura. Por dificultades derivadas de la informacióndisponible, el cuadro no incluye las superficies otorgadas en arrendamiento en losdistintos territorios, aún cuando se hace referencia a las mismas en circunstancias enque se dispone de documentación confiable.

22 Los argumentos utilizados por el gobierno se centraban en que las tierras vendidas eran de “calidadinferior” –aún cuando todavía no se habían explorado ni mensurado– siendo, por lo tanto, una operación“muy beneficiosa” en precio y resultados. No está de más aclarar que Grünbein, casado con Sofía Seebery por esa vía emparentado con grandes capitales instalados en Buenos Aires, era el gestor de una socie-dad alemana creada en 1886 –Sociedad Augusto Link y Cía.– dedicada al comercio de exportación eimportación, del Banco de Amberes, y de dos estancieros ya instalados en Santa Cruz –Juan Hamilton yTomas Saunders– que conocían la zona y sus posibilidades productivas, quienes recibirían tierras y unporcentaje sobre las ventas.


Cha

co—

—1.

003

479

53—

—96

82.

503

1.74

8Fo

rmos

a—

—93

7—

234

——

204

1.37

51.

523

Mis

ione

s—

——

—6

2.10

2—

12.

109

1.68

1L

a Pa

mpa

7.83

273

414

42.

403

73—

—51

211

.698

11.8

26R

ío N

egro

602

2.50

81.

131

248

673

——

439

5.60

15.

554

Neu

quén

115

115

1.56

41.

434

15—

—23

43.

477

3.62

5C

hubu

t—

1.21

835

063

960

—9

309

2.58

52.

542

Sant

a C

ruz

—17

140

437

——

2.51

712

93.

294

3.33

8Ti

erra

del F

uego

—5

8031

2—

——

3443

142

7L

os A

ndes

——

——

——

——

——

TOTA

LE

S8.

549

4.75

15.

249

5.95

21.

114

2.10

22.

526

2.83

033

.073

32.2

64

Cua

dro

1Su

perf

icie

de

tierr

as p

úblic

as a

djud

icad

a en

pro

pied

ad a

par

ticul

ares

ent

re 1

876

y 19

02po

r te

rrito

rio

naci

onal

(mile

s de

hect

área

s)

Terr

itori

oN

acio

nal

Segú

nC

árca

no19

17Se

gún

Mem

oria

192

8

Leye

s94

7 y

960

de 18

78“d

eFr

onte

ras”

Ley

162

8de

188

5“d

ePr

emio

sM

ilita

res”

Ley

es 8

17de

187

6y

2875

de 1

891

“Ave

llane

da”

y de

“Liq

uida

ción

”

Ley

126

5de

188

2“d

e R

emat

ePú

blic

o”

Ley

155

2de

188

4“d

e D

erec

hos

Pose

sorio

s”

Ley

305

3de

189

4“d

el C

ontra

toG

rünb

ein”

Ley

prov

inci

alC

orri

ente

sde

188

1

Ley

es y

decr

etos

naci

onal

eses

peci

ales

TOTA

LE

STO

TAL

ES

AB

CD

EF

G

(con

tinúa

en

la p

ág. 1

75)

175Política de tierras...(v

iene

de

la p

ág. 1

74) Not

a: L

os d

atos

sob

re s

uper

ficie

s ha

n si

do re

dond

eado

s a

mile

s de

hec

táre

as. A

sim

ism

o, s

e co

nsol

idar

on e

n un

aso

la c

olum

na (

1) la

s co

nsec

uenc

ias

final

es d

e la

ley

Ave

llane

da y

de

la le

y de

Liq

uida

ción

, que

la m

odifi

có, y

tam

bién

en

una

sola

col

umna

(2)

los

res

ulta

dos

de l

as d

os l

eyes

de

Fron

tera

s, p

ues

la s

egun

da f

ue s

ólo

unco

mpl

emen

to d

e la

prim

era.

Fuen

tes:

a) P

ara

1917

: CÁ

RC

AN

O, M

igue

l Áng

el E

volu

ción

his

tóri

ca…

, cit.

[191

7]; b

) Par

a 19

28: D

ÍAZ

DE

VIV

AR

, Mel

itón

–re

dact

or–

Mem

oria

de

la D

irecc

ión…

, cit.

; c) P

ara

Neu

quén

: BA

ND

IER

I, Su

sana

; BLA

NC

O,

Gra

ciel

a et

al.

Form

ació

n de

la p

ropi

edad

y la

tene

ncia

. Mer

cado

de

tierr

as e

n N

euqu

én, I

nfor

me

Fina

l Sec

reta

ríade

Inve

stig

ació

n U

NC

o, N

euqu

én, 1

995,

inéd

ito.

947

y 96

0 de

187

8 “d

e Fr

onte

ras”

165

1628

de

1885

“de

Pre

mio

s M

ilita

res”

1511

7

817

de 1

876

y 28

75 d

e 18

91 “

Ave

llane

da”

y “d

e Li

quid

ació

n”27

1.62

1

Ley

1265

de

1882

“de

Rem

ate

Públ

ico”

160

1.48

9

Can

tidad

de p

ropi

etar

ios

Supe

rfic

ie a

djud

icad

ay

escr

itura

da

TE

RR

ITO

RIO

DE

NE

UQ

UÉ

N

Ley


Una primera mirada al Cuadro 1 revela lo mucho que varían los resultados de la apli-cación, por territorio nacional, de cada una de las leyes de tierras de este periodo. Así,las dos leyes de Fronteras tuvieron efectos conjuntos enormes en La Pampa,significativamente menores en Río Negro, apenas en Neuquén y ninguno en los demásterritorios nacionales. Con arreglo a la ley de Premios Militares se entregaron super-ficies casi exclusivamente en Río Negro, Chubut y La Pampa. De las leyes especiales,la del contrato Grünbein tuvo efectos sólo en Santa Cruz. En otras palabras, según elterritorio nacional que se analice, varía la incidencia absoluta y relativa que tuvo cadaley en cuanto a la forma como se constituyó inicialmente la propiedad privada de latierra. Cabe adelantar que también varía según territorio nacional la incidencia abso-luta y relativa del arrendamiento de tierras públicas, así como la reserva de superficiespara pueblos y colonias.

Uno de los mecanismos legales de significativa importancia en cuanto a superfi-cies distribuidas en los territorios nacionales en esta etapa fue, como vimos, la ley 947–del Empréstito o de Fronteras– de 1878 y su complementaria de ese mismo año, laley 960. En todo el país, según Cárcano, se privatizaron 13.737.000 ha por esta nor-ma.23 Según la Memoria de 1928, en los territorios nacionales se habrían transferido8.549.000 ha –véase Cuadro 1, columna A– a manos de 391 personas. Una porciónmayoritaria de esta superficie –7.832.000 ha– se ubicó en el oriente del territorionacional de La Pampa –92%– es decir, entre las mejores tierras expropiadas a la so-ciedad indígena –recuérdese al respecto que estas leyes otorgaban al beneficiario laposibilidad de elegir la ubicación de las superficies. Las restantes adjudicaciones serealizaron en los territorios de Río Negro –602.000 ha– y de Neuquén –115.000 ha.En este último caso, el estudio realizado a partir de fuentes catastrales sólo permitiódetectar una concesión de 65.000 ha a la firma Mallman y Cía.24 Puede decirse que laaplicación de estas leyes brindó la posibilidad de enriquecerse a terratenientes bonae-renses e inversores británicos, principales suscriptores del empréstito que financió lascampañas militares.25 Si bien el gobierno contaba con un plazo de cinco años para

23 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 240. Esta cantidad incluye la entrega de untotal de 5.188.000 ha en las zonas todavía no ocupadas que correspondían a algunas provincias, como eloeste de Buenos Aires y el sur de Córdoba, en el corazón del área pampeana.

24 Esta superficie, ubicada en el límite este del departamento Ñorquín, se vendió sobre fines del siglo XIXfraccionada a Luis Cahen D’Anvers (10.000 ha) y Carlos Frendelburg (55.000 ha). En los años siguien-tes, ambas superficies serían nuevamente reunidas al adquirirlas por compra la familia Gregorini, que lapondría efectivamente en explotación. BLANCO, Graciela Tierra, ganado y empresas en Neuquén.Poder público e inversiones privadas (1880-1970), Tesis Doctoral, Universidad Nacional de La Plata,2002, p. 138.

25 Para el caso de La Pampa, por ejemplo, Roman Gaignard menciona, entre otros beneficiarios, a la SouthAmerican Land Co. (Casey), Drysdale, Castex, Penco, Julio A. Roca, del Carril, Torcuato de Alvear,Cambaceres, Pourtale, etc. GAIGNARD, Román “Origen y evolución de la pequeña propiedad campe-sina en la Pampa Seca Argentina: El caso de la provincia de La Pampa”, en Desarrollo Económico,Buenos Aires, Vol. 6, núm. 21, abril-junio 1966, p. 64.

177

entregar las tierras, detrás de la avanzada del ejército iba un contingente de agrimen-sores que deslindaban superficies para sus nuevos propietarios. La Memoria de 1928expresa, al respecto, que esta norma legal “dio origen a la industria de ‘pobladores’,vale decir de personas encargadas de simular el cumplimiento de la ley”.26 A fines de1888 se suspendió la venta de tierras con arreglo a estas normas, por considerarse queya se habían satisfecho los objetivos buscados.

Respecto a la ley 1628 de Premios Militares, la Memoria de 1928 sostiene que elEstado cedió con arreglo a ella un total de 4.751.000 ha –4.830.000 ha según Cárca-no–27 distribuidas sobre todo en los territorios de Río Negro, Chubut y la porciónoccidental de La Pampa, lo que también se explica por la posibilidad de elegir laubicación por parte de los cesionarios. Fueron mucho menores las superficies enaje-nadas en Santa Cruz y Neuquén e insignificantes en Tierra del Fuego. En este caso, losdatos obtenidos para Neuquén confirman las mismas cifras con una diferencia muymenor (ver Cuadro 1, columna B). El destino final de esos premios militares emitidospor el gobierno fue casi siempre la venta, en un mercado donde se compraban porvalores ínfimos y eran acaparados por “cesionarios”. Mientras que los certificadospasaban de mano en mano, las tierras quedaban muchas veces abandonadas.28 Res-pecto a las concesiones otorgadas por esta ley en propiedad en el territorio de Neuquén,se detectaron quince casos. De ellos, ocho beneficiarios vendieron casi de inmediatosus superficies, dos fueron puestas bajo arrendamiento y cinco bajo explotación enforma directa o por administración, las últimas ubicadas mayoritariamente en el áreaandina, en tierras de mejores aptitudes productivas. Cabe destacar dos casos de pro-pietarios, ya instalados en el territorio en la zona del lago Nahuel Huapi, que compra-ron certificados de premios militares y los cambiaron por superficies en la misma áreaque ocupaban. Se trata de Jorge Newbery (15.000 ha) y Jarred Augusto Jones(10.000 ha), este último de origen texano, que había participado en la comisióndemarcadora de límites con Chile. Ambos eran ya ganaderos importantes en la región.

En cuanto a la ley Avellaneda de 1876, de las formas de colonización previstas,la realizada por particulares fue más significativa que la estatal. Los resultados másconocidos de su aplicación estuvieron relacionados con el incumplimiento de las obli-gaciones de colonizar y, por lo consiguiente, derivaron en nuevas formas de concen-tración de la propiedad y escaso o nulo poblamiento. Cárcano sostiene que, original-


26 DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 15.27 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 385.28 Cárcano criticó esta ley despiadadamente, argumentando que si bien se habría podido proteger al militar

“con disposiciones de excepción que les dispensaran sacrificios de orden económico”, nunca debióhacerse con tierras. La idea de colonizar con militares estaba destinada al fracaso, pues estos nunca seiban a convertir en auténticos colonos. Señaló, además, que la ley sentó un precedente funesto quepermitió exigir a posterioridad tierras por parte de militares “como si el derecho a la tierra fiscal obteni-da sin mayores sacrificios emanara de los galones y el uniforme”. CÁRCANO, Miguel Ángel Evoluciónhistórica…, cit., p. 381.


mente, se distribuyeron por esta ley a particulares en todo el país un total de 15.570.000ha.29 Luego de la aplicación de la ley de Liquidación de 1891, que convirtió a lospresuntos colonizadores en propietarios, la superficie finalmente escriturada en losterritorios nacionales, según la Memoria de 1928, fue de 5.249.000 ha distribuidasentre 88 concesionarios. De estos, la mitad devolvió la parte estipulada por la ley deLiquidación, en tanto el resto conservó la totalidad de la superficie que, recuérdese,podía ser de hasta 80.000 ha.30 Como podrá verse en el Cuadro 1 –columna C– lasmayores extensiones concedidas por ambas leyes corresponden a los territorios deChaco, Río Negro y Neuquén, donde las zonas fronterizas eran más extensas ypermeables. Las concesiones para colonizar en esas áreas tendrían, a juicio del Esta-do, una consecuencia pobladora que serviría fundamentalmente para fijar soberanía.No fueron estos, sin embargo, los resultados de su aplicación.

El trabajo de investigación realizado para Neuquén así lo prueba. De los conce-sionarios originales de la ley Avellaneda en este territorio –27 beneficiarios de untotal 1.621.000 ha– a los cuales se adjudicaron extensiones que variaron entre unmínimo de 30.000 y un máximo de 87.000 ha, sólo cuatro las explotaron personal-mente o por administradores. Otras siete concesiones fueron ocupadas de hecho porpobladores del lugar –indios, chilenos y mestizos, casi siempre utilizados como prue-ba de los requisitos de poblamiento que exigía la ley– o bien arrendadas y subarrenda-das por los adjudicatarios. Tres fueron más tarde rematadas y adquiridas por ganade-ros del territorio, en tanto que el resto fueron vendidas a inversores de origen chileno,a empresarios extra regionales –casi siempre de Capital Federal y provincia de Bue-nos Aires– y a ganaderos ya instalados en la región que desarrollaron un proceso deconcentración de superficies.31 Entre los concesionarios originales, se destacan apelli-dos y grupos familiares emparentados entre sí y muy relacionados con los círculospolíticos porteños, como son los casos de Francisco Uriburu –ministro de Haciendade Juárez Celman– su prima hermana y esposa, Dolores Uriburu de Uriburu, su hijaElisa Uriburu de Castells y su nieto, Luis Castells, casado a su vez con una de las hijasde Julio A. Roca. Esta sola familia reunió, a razón de 80.000 ha cada uno, un total de360.000 ha de las mejores tierras de Neuquén.32 Todas ellas se vendieron en conjunto

29 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 568-569.30 Para fines del periodo analizado, se comprueba que ninguno de los concesionarios había cumplido con

las obligaciones exigidas por la ley y estaban sujetos a multas que, por otra parte, habían prescripto yeran incobrables. DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 10.

31 Dice Cárcano: “Valiéndose de ganado trashumante, de inspectores condescendientes y de las blandasdisposiciones de la ley, se llenaron fácilmente las condiciones de capital y población […] Adquirida lapropiedad por el concesionario, cobraba el arrendamiento o expulsaba a los pobladores que habíancontribuido a conseguirla, dejando sus campos incultos y desiertos, esperando el mayor valor bajo laatenta vigilancia del especulador…”. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 281.

32 Otros empresarios “colonizadores” beneficiados por el Estado con tierras en la precordillera neuquinafueron el Dr. Manuel Marcos Zorrilla, ministro del Interior de Carlos Pellegrini; el general Nicolás

179

en 1905 a la empresa de capitales trasandinos “Sociedad Comercial y Ganadera Chi-le-Argentina”.33

Además de la colonización privada, la ley Avellaneda contemplaba también lacolonización oficial. Respecto a su aplicación, Cárcano juzga con benevolencia estaforma de distribución de tierras señalando que, si bien estuvo signada por la inoperan-cia administrativa, en todo el país se destinaron 280.000 ha a colonias oficiales, todaslas cuales estaban pobladas y trabajadas hacia 1916.34 Cabe señalar que quizás asífuese en las colonias creadas en los territorios del norte, lo que no se ha podido veri-ficar para este trabajo. Pero con seguridad no fue así en los del sur, donde solamenteen Río Negro y en Neuquén se habían creado colonias con arreglo a esa norma legalcon escasos resultados.

Según el mismo autor, las cuatro colonias creadas en Río Negro –General Roca,Choele Choel, Conesa y Frías– no prosperaron al principio por falta de agua, situa-ción que se revirtió con la llegada del riego y el ferrocarril. La realidad es que en laépoca en que Cárcano escribía, sólo la colonia General Roca podía ser ejemplo deprosperidad y Choele Choel mostraba un desarrollo incipiente. En ambas se habíaasegurado el transporte de la producción agropecuaria a través del ferrocarril y empe-zaba a desarrollarse el sistema de riego.35 En Neuquén, por su parte, se creó una solacolonia con arreglo a esta ley, sin verdadero éxito. Se trató de un proyecto para asentaren la precordillera a colonos bóers –sudafricanos de origen holandés– el que fracasópor desinteligencias entre el delegado designado por el gobierno y los organismos detierras. El proyecto se suspendió, aunque en 1907 se entregaron en propiedad 2.500ha a cada uno de los seis colonos bóers que efectivamente se habían asentado en ellugar. Todos, excepto uno, vendieron de inmediato las tierras obtenidas a otros parti-culares asentados en la región.


Levalle, ministro de Guerra y Marina de la misma gestión de gobierno; el almirante de Marina CarlosMiles; el prefecto General de Puertos Carlos A. Mansilla; el coronel Eduardo Pico, entonces gobernadorde La Pampa; Alejandro Sorondo, integrante de la Cámara de Diputados de la Nación; Juan IgnacioAlsina, ministro de Gobierno de la provincia de Buenos Aires y luego gobernador de Neuquén; JorgeNewbery, de reconocido prestigio en la sociedad porteña; y otros apellidos vinculantes como CarranzaMármol, Nazarre Piñeiro, Aaron de Anchorena, Ortiz Basualdo y Rodríguez Larreta, entre otros.BANDIERI, Susana, BLANCO Graciela, et al. Formación de la…, cit.

33 BANDIERI Susana y BLANCO, Graciela “Invirtiendo en tierras y ganados. Capitales chilenos en lafrontera norpatagónica”, en BANDIERI, Susana –coordinadora– Cruzando la cordillera… La fronteraargentino-chilena como espacio social, Serie Publicaciones CEHIR, Facultad de Humanidades, UNCo,2001, pp. 375-396.

34 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 405.35 VAPÑARSKY, César Pueblos del Norte de la Patagonia 1779-1957, Editorial de la Patagonia, General

Roca, 1983.


En lo que se refiere al arrendamiento, también previsto en la ley Avellaneda, secoincide con Taylor36 respecto de que “es absolutamente imposible presentar la histo-ria del desarrollo del arrendamiento en la agricultura argentina en términos estadísti-cos, simplemente por la falta de tales datos”. Esto es así porque los censosagropecuarios, en general, no especificaban tipos de tenencia. Esto impide su inclu-sión en el Cuadro 1, pero no su consideración a partir de otras fuentes de información.Se sabe que las superficies entregadas en arrendamiento en los territorios nacionalesdel sur fueron significativamente menores que las entregadas en propiedad, alcanzan-do su mayor relevancia en Santa Cruz a causa del fracaso de la colonización porparticulares. En 1885, el gobernador Moyano acordó con el gobierno nacional dispo-siciones especiales para ese territorio, con el fin de ofrecer tierras en arrendamiento amalvinenses y pobladores de Punta Arenas.37 En muchas ocasiones se transgredieronlas condiciones previstas en la norma legal en cuanto a extensiones, cánones y plazos,entregándose tierras en arrendamiento –375.000 ha– en las mejores zonas producti-vas de ese territorio.38

En el caso de Neuquén, se arrendaron un total de 278.935 ha en superficies queoscilaron entre 2.500 y 20.000 ha, ubicadas en su mayoría en las mejores áreas pro-ductivas, a partir de contratos celebrados casi todos en la década de 1890, cuando yase estaban escriturando las concesiones para colonizar y definiendo los propietariosde acuerdo a la misma ley 817 y su modificatoria. De esos arrendatarios, la mitad norenovó el contrato a su vencimiento o nunca tomó posesión –como es el caso de loshermanos Jorge y Rodolfo Newbery, que sí ocuparon otras tierras en propiedad en elterritorio. La otra mitad, renovó los contratos a su vencimiento y constituyó importan-tes explotaciones sobre las que luego adquirió la propiedad o bien combinó propiedady arrendamiento en las primeras décadas del siglo XX.39

Finalmente, la ley 817 también preveía la reserva de tierras con destino a la“reducción de indios”, situación que se verificó sólo en algunos pocos casos. Aunque

36 TAYLOR, Carl Rural Life in Argentine, State University Press, Baton Rouge, Luisiana, 1948, p. 231.Hay versión en español del capítulo VIII bajo el título “Propiedad y distribución de la tierra”, enRAPOPORT, Mario –compilador– Economía e Historia, Tesis, Buenos Aires, 1990.

37 Se especificaba que los contratos serían efectuados directamente entre el gobernador y los interesados,con aprobación del Ministerio del Interior. Se establecía la posibilidad de conceder hasta 40.000 ha,pudiendo el beneficiario elegir la ubicación de las superficies. Éste debería hacerse cargo de la mensuray comprometerse a introducir determinada cantidad de ganado en un plazo de tres años, así como deconstruir las instalaciones necesarias. Las condiciones eran altamente beneficiosas y el trámite muysencillo. Sin embargo, la Oficina de Tierras y Colonias que debía aceptar las transferencias realizóescasos controles, la gobernación no informó regularmente al poder central sobre las operaciones reali-zadas, y los trámites requeridos permitieron la aparición de los intermediarios, ya sea en calidad degestores o de personas con decisión y/o influencia política como el propio gobernador Moyano. BAR-BERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., 1995, pp. 91-93.

38 BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 101.39 BLANCO, Graciela Tierra, ganado…, cit., pp. 149-151.

181

no se cuenta con información para todos los territorios nacionales, para Santa CruzBarbería detectó un decreto del 11 de enero de 1898 por el que se otorgó un permisode ocupación a grupos tehuelches con una superficie de 50.000 ha, ubicadas en lameseta central al sur del río homónimo.40 En el territorio de Neuquén, por su parte, seentregaron dos permisos de ocupación a fines del siglo XIX: el primero, al caciqueCurruhuinca y su tribu, autorizándolo a ocupar tres leguas –7.500 ha– de propiedadfiscal en el lugar denominado Chapelco, en el área de San Martín de los Andes, por eltérmino de diez años; el otro, al cacique Juan Andrés Antemil y su tribu (alrededor de40 personas), a quienes el gobierno nacional autorizó a ocupar seis lotes en el centrodel territorio.41 Ya al comenzar el siglo XX, se agregaron los permisos de ocupaciónconcedidos a los caciques Casimiro Cayulef y Diego Ancatruz, con sus tribus; al caci-que Millain Curical y su tribu; a los indígenas Mellado y Morales y sus familias; y alcacique Painemil y su tribu.42

Por su parte, la ley de Remate Público –1265 de 1882– si bien establecía límitesa la posibilidad de adquisición individual, era fácilmente transgredible, convirtiéndo-se en otro factor de acaparamiento en propiedad. Muchas veces, las tierras rematadascon destino agrícola no eran aptas para esos fines sin previa infraestructura de riego,lo cual implicaba una fuerte inversión de capital que pocos estaban dispuestos a hacer.Tampoco esta ley se respetó en la práctica, dando surgimiento a una cantidad impor-tante de personas encargadas de “simular su cumplimiento”. Las ventas totales enremate público alcanzaron las 5.952.000 ha distribuidas de manera muy desigual en-tre los distintos territorios nacionales, siendo el más representativo el caso de La Pam-pa –Cuadro 1, columna D. En la Patagonia se remataron un total de poco más de3.000.000 ha, de las cuales el 50% correspondieron a la confluencia de los ríos Limayy Neuquén. Esta ley, a juicio de varios autores, es la que más contribuyó a la creaciónde latifundios y al acaparamiento de superficies fiscales por comerciantes en tierras,compañías extranjeras y grandes propietarios absentistas, a la vez que permitió alEstado absorber parte de los elevados gastos fiscales generados a causa de la crisis de1890. Esta afirmación, válida sin duda para la aplicación de la ley en La Pampa,resulta relativamente cierta para Neuquén. Si bien se distribuyeron por ella 1.434.000ha en propiedad entre 160 propietarios –radicados en la Capital Federal y provinciade Buenos Aires– las tierras rematadas en el departamento Confluencia, dadas susbajas posibilidades productivas sin el desarrollo previo de infraestructura de riego,eran escasamente aprovechables. Esto motivó que, en 48 de los casos, el gobierno


40 BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 88.41 Cabe agregar un único caso en el que, por una ley especial –la 3092 del 24 de agosto de 1894– el Estado

otorgó tierras “en propiedad” en Neuquén a Manuel Namuncurá y su tribu, quienes recibieron 20.000 haen el sur del área andina, en las tierras devueltas por uno de los concesionarios para colonizar en funciónde lo dispuesto por la ley de Liquidación de 1891.

42 BLANCO, Graciela Tierra, ganado…, cit., p. 169.


nacional autorizara los pedidos de cambios de ubicación hacia mejores zonas delterritorio. Desocupadas por años, las tierras de la confluencia dieron lugar a importan-tes negociados al momento de trasladarse a ese punto la capital del territorio deNeuquén, en el año 1904.43

En cuanto a la ley de Derechos Posesorios –1552 de 1884– aunque pretendía,según vimos, regularizar la situación de los ocupantes de hecho de tierras fiscales, lascondiciones de capital mínimo requerido, difíciles de cumplir por pequeños produc-tores, truncaron esa idea y se “infiltraron los poderosos y los influyentes”.44 La leybenefició en el conjunto de los territorios nacionales a solo 126 particulares con untotal de 1.114.000 ha –Cuadro 1, columna E. De éstas, 673.000 quedaban en el terri-torio nacional de Río Negro, en el valle inferior del río de igual nombre, donde la leytuvo mayores efectos.45 Su incidencia fue también considerable en Formosa –234.000hectáreas– pero casi nula en los demás territorios nacionales. Según una fuente ofi-cial, para 1891 se habían presentado 250 solicitudes de derechos posesorios en RíoNegro, 137 en Chaco, 20 en Misiones, 33 en Formosa, 12 en Chubut, 3 en Santa Cruz,1 en Neuquén y 1 en Tierra del Fuego.46 En el estudio sobre Neuquén, no se encontróningún caso, aún cuando la Memoria de 1928 da cuenta de 15.000 ha escrituradas enel mismo por esta norma. Del total de solicitudes correspondientes al territoriorionegrino, único para el que se posee información específica, “un 42% obtuvo reso-lución desfavorable, un 30% consiguió la ratificación de los derechos y el restanteporcentaje correspondió a expedientes truncos”.47 Asimismo, las irregularidades ob-servadas en algunas resoluciones que otorgaban la posesión sobre las superficies re-clamadas, llevaron a que 32 títulos debieran ser revisados confirmándose su aproba-ción.

43 Entre los compradores por remate público en el territorio de Neuquén, puede mencionarse a conocidosempresarios como David Spinetto, los hermanos Senillosa y Casimiro Gómez. Este último, propietariode la más importante talabartería de Buenos Aires y proveedor mayoritario del Ejército Nacional, setransformó en dueño, por compras sucesivas, del espacio donde se lotearon las superficies para la insta-lación de la nueva capital. MAIDA DE MINOLFI, Esther –directora– Neuquén: La ocupación de latierra pública en el departamento Confluencia después de la Campaña al Desierto (1880-1930), Uni-versidad Nacional del Comahue, Neuquén, 1981.

44 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 258.45 DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., pp. 16-17. La mayor incidencia

de esta ley en el valle inferior del río Negro tiene que ver, a juicio de Ruffini, con el hecho de que este eraun espacio tempranamente poblado y un núcleo urbano definido desde la vieja pertenencia del área a laprovincia de Buenos Aires, unido al hecho de que Mercedes de Patagones –luego Viedma– fuera desig-nada capital de la antigua gobernación de la Patagonia en 1878. Por ese motivo, la existencia de ocupan-tes de hecho en ese territorio era un problema al que el Estado nacional debía atender. RUFFINI, Martha“Estado y propiedad…”, cit., p. 151.

46 Ministerio del Interior, Archivo General de la Nación, Expediente C-3433/1891, citado en RUFFINI,Martha “Estado y propiedad…”, cit., p. 151.

47 RUFFINI, Martha “Estado y propiedad…”, cit., p. 162.

183

Los varios métodos utilizados para burlar el espíritu de la ley de DerechosPosesorios y acaparar tierras a bajo costo, iban desde la invención de falsos poseedo-res (“hombres de paja”) hasta el alquiler de rodeos trashumantes que rotaban en lospredios como prueba del capital requerido para acceder al máximo de tierras en repar-to. Los gobernadores y los jueces de paz de cada territorio nacional jugaron un papelprotagónico en la asignación de estas tierras, pues estaba a su cargo compilar la infor-mación necesaria, mediante la declaración de testigos, para comprobar el tiempo deocupación de los peticionantes y el capital invertido. Las anormalidades fueron laregla. Fue tal la cantidad de pedidos basados en información falsa presentados ante laDirección de Tierras y Colonias que el gobierno nacional creó en 1891 la ComisiónInvestigadora de Tierras del Río Negro y, años más tarde, se promovieron accionesjudiciales para obtener la nulidad de gran número de títulos otorgados. Sin embargo,la Corte Suprema no hizo lugar a la demanda y convalidó los pedidos.48

La ley del Hogar –1501 de 1884– por su parte, fracasó en sus efectos debido a laselección desacertada de las tierras que se pretendían colonizar y a los criterios inade-cuados de producción que para ellas se proponían. En efecto, para la explotaciónprevista, exclusivamente ovina, se ofrecieron parcelas de sólo 625 ha, la mayoría delas cuales se otorgaron en el sur del territorio de Río Negro, en plena meseta patagónica,donde se habrían necesitado varias miles de hectáreas para una unidad productivaeconómicamente viable. Sólo después de 1896 se fundaron colonias encuadradas enlas disposiciones de esta norma legal, todas en territorios nacionales de la Patagonia:Sargento Cabral y Coronel Barcala en Neuquén, Valcheta y Catriel en Río Negro, yvarias en Chubut y Santa Cruz.49 Según Barredo, en Río Negro se escrituraron apenasalgo más de 50.000 ha, casi todas en la colonia Valcheta, un oasis sobre el arroyohomónimo, excepcional en medio de las condiciones semidesérticas del área.50 En loque respecta a las colonias creadas en Neuquén, se identificaron cinco y no dos, comoseñala Cárcano. Ellas eran: Sargento Cabral, Maipú y Nahuel Huapi, en el área andina;Coronel Barcala en el norte del territorio; y Mariano Moreno en el área de Zapala.51

Todas fracasaron como colonias ganaderas porque las tierras y el tamaño de las super-ficies no eran las adecuadas para la práctica de esa actividad, central en las áreasreservadas. En el caso de la colonia Maipú, se distribuyeron algunos pocos lotes den-tro de la colonia y varios para el pueblo, chacras y quintas de San Martín de los Andes.Similar situación se dio en Nahuel Huapi y Mariano Moreno. El resto de las superfi-


48 BARREDO, Antonio Tierras fiscales, Tesis de doctorado, Facultad de Ciencias Económicas de la Uni-versidad de Buenos Aires, 1940, p. 75.

49 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 260-261.50 BARREDO, Antonio Tierras fiscales, cit., p. 61.51 Como esta ley, a diferencia de todas las otras dictadas en la etapa, no fue derogada por la nueva ley de

Tierras de 1903 sino varios años después, estas colonias fueron creadas entre 1896 y 1897 las cuatroprimeras, y en 1913 la última.


cies reservadas para estas colonias fueron puestas a la venta años más tarde, conformelas disposiciones de la ley 4167 de 1903, con resultados disímiles. La mayor parte deesas tierras continuaron siendo ocupadas por pobladores de origen local, muchos chi-lenos, que contaban con unas pocas cabras y ovejas y algún cultivo destinado a sumanutención cuando las tierras lo permitían. Por esta ley también se entregaron super-ficies a algunos caciques luego de la ocupación militar de la Patagonia. Tales son loscasos, entre otras, de la colonia San Martín, donde se radicó Valentín Sayhueque y sugente, y de la colonia Cushamen, donde se estableció la tribu del cacique ÑancucheNahuelquir, ambas en el territorio de Chubut. Tiempo después, numerosos casos dedesalojos promovidos por comerciantes y estancieros del área provocaron la desapa-rición total de algunas de estas colonias, la reducción de la extensión de otras y elaumento de la pobreza y marginación de sus ocupantes.52

Al aplicarse la ley 3053 “del contrato Grünbein” de 1894, se procedió a la distri-bución del millón de hectáreas concedidas. Con importantes ganancias para los inter-mediarios, estas tierras fueron distribuidas entre veintiún propietarios, catorce de loscuales ya eran grandes empresas ganaderas instaladas en Chile y Santa Cruz, queaprovecharon la oportunidad para ampliar sus propiedades.53 Recuérdese que en 1893se extendieron los beneficios de esta concesión a los arrendatarios ya existentes en lazona, que de este modo se transformaron en propietarios. La superficie distribuida enpropiedad en el extremo sur de la Patagonia, de acuerdo con esta ley, incluyendo laspertenecientes a la concesión Grünbein, superó las 2.500.000 ha –Cuadro 1, columnaG.

En síntesis, hasta que finalizó el año 1902 las leyes generales y especiales envigencia, a las que se agregaron multitud de decretos del Poder Ejecutivo nacional yresoluciones ministeriales sobre concesiones de tierras públicas, conformaban un cuer-po legal incoherente y contradictorio, complicado aún más por un sinuoso caminoburocrático. Muchos individuos y sociedades, al amparo de la corrupción y desidiaadministrativa, pasaban por encima de ese cuerpo legal. Varios casos escandalososhabían salido a la luz. Uno, a raíz de los debates parlamentarios suscitados por elaffaire Grünbein. Otro, por las investigaciones iniciadas sobre la aplicación de la leyde derechos posesorios. Un tercero, con motivo de la vastedad de tierras no coloniza-das por los adjudicatarios de la ley Avellaneda, que el Estado recuperó muy parcial-mente a partir de la sanción de la ley de Liquidación de 1891. Todo mostraba hastaque punto, desde antes de las campañas militares contra el indio, la política nacionalde tierras había favorecido la especulación y el acaparamiento, obstaculizado elpoblamiento efectivo de las nuevas tierras y privado al Estado de un patrimonio de

52 FINKELSTEIN, Débora y NOVELLA, María Marta –compiladoras– Poblamiento y ocupación del es-pacio en el Noroeste de Chubut, Fundación Ameghino y Centro de Estudios del Hombre Patagónico ysu Medio, Esquel, 2005.

53 BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 101.


incalculable valor, que ni siquiera sirvió para cubrir los déficit fiscales. Además, sehabía tomado alguna conciencia de que se carecía de conocimientos ciertos sobre lacalidad de las tierras, tanto de las ya cedidas como de las que todavía se retenían. Losmás afectados eran los territorios nacionales sometidos –según vimos– sólo y directa-mente a la legislación nacional.

Segundo periodo: El reformismo liberal (1903-1916)La legislaciónCuando en 1898 asumió Roca su segunda presidencia, se creó el Ministerio de Agri-cultura que debería ocuparse en el futuro de la política nacional de tierras. El primerministro de esa cartera, Wenceslao Escalante, fue el impulsor de la reforma legislativaen la materia con un plan muy ambicioso que se concretó parcialmente con la sanciónde la ley “de Tierras” 4167 de 1903. Ezequiel Ramos Mexía, como ministro de ObrasPúblicas de Figueroa Alcorta, fue redactor e impulsor de la ley “de Fomento de Terri-torios Nacionales” de 1908. Ambas leyes expresaban una concepción mucho másamplia y realista que las anteriores sobre el problema de las tierras públicas y laspolíticas de su distribución durante este periodo, y sin duda respondían a las transfor-maciones propiciadas por el grupo reformista que se consolidó en el interior de laelite gobernante con el cambio de siglo.54

Alegando la necesidad de poner en orden la legislación vigente, la nueva ley detierras, sancionada en los primeros días de 1903, derogó toda la legislación anteriorsobre la materia. Se intentaba, por un lado, evitar la formación de latifundios y, por elotro, estimular la subdivisión de las superficies y la creación de colonias; además, sedescartaba la enajenación sin previo conocimiento y mensura de los terrenos. Esta leypretendía distinguir entre diversas clases de tierras y distintas formas de adjudicaciónen venta y arrendamiento. Se creaban reservas para pueblos y colonias de tres tipos:agrícolas, ganaderas y mixtas, previéndose su división en lotes de 100 ha para agri-cultura y 2.500 para pastoreo, y su venta en mensualidades a 2,50 pesos la hectárea.Fuera de las colonias, y en áreas exclusivamente ganaderas, se autorizaba a vender aparticulares, en forma directa, lotes de hasta 2.500 ha en condiciones similares a lasfijadas para aquellas. Asimismo, se autorizaba a vender en remate público hasta2.500.000 ha por año con un bajo precio de base –1 peso la hectárea– a pagar en cincoaños con un 6% de interés anual. Finalmente, se fijaban formas de arrendamiento quepermitieran al beneficiario, una vez satisfechas sus obligaciones, convertirse en pro-pietario de hasta la mitad del campo arrendado. En todos los casos se establecía laobligación de introducir mejoras y haciendas por ciertos valores, a la vez que se pro-

54 Véase, para las dos principales leyes del periodo, REYNA, Máximo Territorios Nacionales: leyes ydecretos sobre su administración y resoluciones varias aplicables en los mismos, L. R. González y Cía.,Buenos Aires, 1910.


hibía que una misma persona o sociedad adquiriera o arrendara una superficie supe-rior a las 20.000 ha en total. Nadie podía invocar la posesión previa de tierras fiscalescomo título de preferencia para adquirirla.

Al modificar por completo las formas de distribución de las tierras públicas, estaley marcó un cambio significativo en la orientación de la política sobre el tema, cohe-rente con otras medidas de gobierno impulsadas por el grupo reformista. No obstante,cuando se sancionó ya estaba consumada la privatización de las superficies de mejorcalidad en los territorios nacionales, distribuidas en grandes extensiones entre pocospropietarios. Cárcano critica duramente la nueva ley de tierras, por cuanto consideraque no estimula una genuina colonización ni simplifica la burocracia existente y, loque es peor, no distingue entre el trabajador y el capitalista, sometiendo a ambos aidénticas reglas que en realidad favorecen al dueño del capital, lo que “siempre vaacompañado de influencias y favores”.55 En cuanto a la exploración y relevamientoprevio de las superficies a conceder, el Estado cumplió sólo formalmente con la ley,limitándose a la exploración poco sistemática de 40.000.000 ha. Así se lanzaron a laventa y al arrendamiento enormes extensiones, sobre todo en Santa Cruz, y en menormedida en otros territorios del sur, con muy escasas perspectivas de poblamiento ypocas posibilidades de favorecer la emergencia de pequeños y medianos propietarios.

En cuanto a la ley de Fomento de Territorios Nacionales de 1908, era muchomás que una ley de distribución de tierras públicas, por cuanto integraba este tema conotros en un ambicioso plan de desarrollo de esas áreas. En contraste con las anterio-res, el proyecto de Ramos Mexía partía de fijar una amplia reserva de tierras destina-das a valorizarse con obras de infraestructura también previstas –que aseguraran lascomunicaciones y la navegabilidad de los ríos, regularan las crecientes, etc.– parasólo posteriormente pasarlas al dominio privado. Una idea clave era unir, mediante laconstrucción de ferrocarriles estatales, las zonas pobladas de la costa patagónica conlas también pobladas de los valles cordilleranos, separadas entre sí por enormes ex-tensiones áridas. Hasta entonces, la tierra pública se vendía a precios mínimos fijadosde antemano por la ley, con independencia de su valor real y con cláusulas depoblamiento bajo determinadas condiciones, aún en áreas despobladas e incomunica-das con el resto del país. El proyecto del nuevo ministro proponía venderlas en rematepúblico, sin condición alguna, tal y como se realizaban las operaciones entre particu-lares. Las superficies concedidas serían pagadas a trece años y medio de plazo, con un5% de interés y similar amortización anual. Su propuesta más radical, no obstante, eraimpedir su venta en áreas desérticas y promoverla sobre líneas de ferrocarriles estata-les que facilitaran la comunicación con los mercados, en condiciones de explotacióneconómica racional y eficiente. Para ello, se emitirían bonos hipotecarios de tierrapública con cuyo importe serían construidos los primeros 100 kilómetros de cada unade las cinco grandes líneas proyectadas. Las tierras adyacentes a las mismas serían

55 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 467.

187

vendidas en la forma antes citada para aplicar sus pagos anuales al servicio de losbonos emitidos. De esa forma, se evitaría propiciar el tendido de líneas férreas sobretierras fiscales, que constituían, a juicio del ministro, “el más absurdo y antieconómicode los latifundios”.56 Enajenar estas tierras, sin antes valorizarlas, suponía que “losúnicos interesados en adquirir esos desiertos, serían los acaparadores, quienes espera-rían el mayor valor de los mismos sin importarles el tiempo que tendrían que esperary sin tratar en forma alguna de poblarlos y mejorarlos”.57

Pero la ley establecía el remate público como único mecanismo para vender lastierras de pastoreo, procedimiento que no servía ni para evitar el acaparamiento nipara estimular su población, puesto que no se fijaba un límite máximo a la superficieque pudiera adquirir una sola persona o sociedad. Según Cárcano, no se justificabahacer en ese momento un esfuerzo tan grande para fomentar el desarrollo de tierraslejanas. En cambio, consideraba prioritario realizar un esfuerzo equivalente en laszonas que en ese momento eran más productivas, orientado a la subdivisión de lapropiedad y al apoyo al productor mediante obras de vialidad, crédito fácil y otrasmedidas.58

Los resultadosDesde que se sancionó la nueva ley de tierras de 1903, disminuyó la transferencia enpropiedad por venta a particulares –aunque persistió la venta en parcelas menorespara la producción ganadera– y desapareció la donación directa. En cambio, cobróimpulso la entrega de tierras en arrendamiento, tema prácticamente ignorado en lalegislación anterior. El adjudicatario tenía la opción de comprar una parte de la super-ficie luego de cumplir con las obligaciones previstas. También se incrementó la crea-ción de reservas para pueblos y colonias. De este modo, un número importante departiculares accedieron a superficies de dimensiones menores que las que habían ca-racterizado la entrega de las tierras públicas en la etapa anterior. Sin embargo, lascondiciones impuestas obligaban a una inversión inicial de capital que impidió, en lapráctica, el acceso masivo a la propiedad de la tierra, favoreciendo en definitiva unadistribución limitada que terminó en una nueva concentración de la propiedad porventas sucesivas entre particulares. La aplicación de esta norma facilitó que antiguospropietarios aprovechasen para anexar más superficies a las que ya tenían, por lo cualpuede afirmarse que el cambio en la modalidad de acceso no derivó en la práctica enefectos distintos.

Con datos obtenidos en la Dirección de Tierras y Colonias, Cárcano provee unúnico pero riquísimo cuadro donde discrimina por territorio nacional, al 30 de sep-


56 RAMOS MEXÍA, Ezequiel Mis Memorias: 1853-1935, Librería y Editorial “La Facultad”, Bernabé yCía., Buenos Aires, 1936, 2ª edición, pp. 230-231.

57 RAMOS MEXÍA, Ezequiel Mis Memorias…, cit., p. 118.58 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 489-495.


tiembre de 1916, la superficie de tierras fiscales de libre disponibilidad; de tierraspúblicas que habían pasado al dominio privado; de tierras públicas cedidas en arrenda-miento a particulares –distinguiendo la parte cuyos arrendatarios tenían opción a comprasi al final del contrato habían cumplido con todas las obligaciones legales; y de tierrasreservadas para pueblos y colonias. Para las superficies públicas que habían pasado aldominio privado, Cárcano distingue las que lo habían hecho según la legislación vi-gente hasta 1902 inclusive (o sea, los totales del Cuadro 1), por una parte, y las quehabían pasado al dominio privado según la legislación posterior (ley de Tierras de1903 y ley de Fomento de Territorios Nacionales de 1908), por la otra.

Una síntesis de la información que proporciona Cárcano se muestra en el Cua-dro 2. Nótese que la superficie que hasta 1916 había pasado al dominio privado fuerade pueblos y colonias llegaba a 36.286.000 ha (columna G), extensión intermediaentre las 32.264.000 que se habían privatizado ya antes de 1903 (columna D) y las39.489.000 que menciona la Memoria de 1928. El mismo cuadro muestra que el grue-so de las tierras públicas que se habían privatizado entre 1903 y 1916 quedaba en dosterritorios nacionales: La Pampa, donde mayores efectos tuvo la nueva ley de tierras(columna E) y Río Negro, prácticamente el único donde, en cuanto a tierras públicasse refiere, tuvo reales efectos la ley de Fomento de Territorios Nacionales (columnaF).

Efectivamente, las cifras expresadas por Cárcano en cuanto a la venta directa delotes por la ley 4167 de 1903, alcanzó en el territorio de La Pampa su máxima expre-sión –1.282.000 ha. Le siguieron en importancia, aunque con superficies signifi-cativamente menores, Chubut –332.000 ha– Neuquén –240.000 ha– y Río Negro–227.000 ha. En el caso de Neuquén, los datos que arroja nuestra investigación dancuenta de una superficie levemente mayor: se trata de 277.584 ha distribuidas entre106 adjudicatarios. A diferencia de la etapa anterior, en la que los titulares eran en sugran mayoría absentistas que manejaban sus explotaciones mediante administración,ya sea desde Buenos Aires o desde Chile, quienes adquirieron tierras por esta ley lasexplotaron muchas veces en forma directa con una presencia más activa en el territo-rio. Se trata, en algunos casos, de particulares provenientes de otras regiones del país,muchas veces periféricas a las más importantes zonas productivas, como el sur deMendoza y el sudoeste de la provincia de Buenos Aires, que hicieron su capital inicialen Neuquén a partir de actividades comerciales o ganaderas e invirtieron luego en lacompra progresiva de tierras en distintas áreas del territorio, constituyendo importan-tes explotaciones. Entre los casos más significativos, pueden mencionarse los de Fer-nando Zingoni y Gastón Rambeaud.59

59 BANDIERI, Susana “Del discurso poblador a la praxis latifundista: La distribución de la tierra públicaen la Patagonia”, en Mundo Agrario, num. 11, 2do. semestre de 2005; BLANCO, Graciela “Las explo-taciones ganaderas en la Patagonia: sujetos sociales, articulación comercial y organización socio-espa-cial”, en BANDIERI, Susana; BLANCO, Graciela y VARELA, Gladys –directoras– Hecho en Patagonia.La Historia en perspectiva regional, CEHIR-EDUCO, Neuquén, 2006.

189Política de tierras...C

uadr

o 2

Supe

rfic

ie d

e tie

rras

púb

licas

adj

udic

ada

a pa

rtic

ular

es e

n pr

opie

dad

o en

arr

enda

mie

nto

con

dere

cho

a co

mpr

a,al

30

de se

ptie

mbr

e de

191

6, p

or te

rrito

rio

naci

onal

(mile

s de

hect

área

s)

Supe

rfic

ie q

ue n

o er

a de

libr

e di

spon

ibili

dad

fisca

l

TE

RR

ITO

RIO

NA

CIO

NA

LSu

perf

icie

Tota

lSu

perf

icie

de li

bre

disp

onib

ilida

d

Tota

lA

djud

icad

a en

pro

pied

ad a

par

ticul

ares

con

arr

eglo

a le

yes v

igen

tes e

ntre

19/

10/1

876

y 30

/09/

1916

a

Leg

isla

ción

ante

rior

a19

03

Ley

416

7 d

e 19

03L

ey 5

559

de 1

908

Sub-

tota

lPu

eblo

s yco

loni

asA

rren

dam

ient

oc/

opci

ón a

com

pra

DE

FG

=D+E

+FH

I=C

-(G

+H)

Afe

cta

a:

AB

Cha

co10

.367

7.85

62.

511

1.74

8—

261.

774

710

27

Form

osa

9.41

27.

025

2.38

71.

523

—13

1.53

683

120

Mis

ione

s2.

952

1.07

81.

874

1.68

1—

—1.

680

194

—

La

Pam

pa14

.125

952

13.4

7311

.826

1.28

2—

13.1

0835

015

Río

Neg

ro19

.872

10.0

299.

843

5.55

422

71.

770

7.55

12.

260

32

Neu

quén

9.46

85.

297

4.35

13.

625

240

—3.

865

299

187

Chu

but

22.4

2816

.245

6.18

32.

542

332

—2.

874

2.96

834

1

Sant

a C

ruz

23.7

5211

.730

12.0

223.

338

92—

3.43

05.

052

3.54

0

Tier

rade

l Fue

go2.

133b

1.44

069

342

741

—46

87

218

Los

And

es5.

697

5.69

7—

——

——

—c

—

TOTA

LE

S12

0.68

667

.349

53.3

3732

.264

2.21

41.

809

36.2

8612

.671

4.38

0

C

(con

tinúa

en

la p

ág. 1

90)


Not

as: L

os d

atos

sob

re s

uper

ficie

s ha

n si

do r

edon

dead

os a

mile

s de

hec

táre

as. a S

e co

nsid

eran

las

supe

rfic

ies

adju

dica

das e

n pr

opie

dad

desd

e la

sanc

ión

de la

ley

Ave

llane

da h

asta

la fe

cha

en la

cua

l Cár

cano

obt

uvo

los d

atos

que

trans

crib

e de

la D

irecc

ión

de T

ierr

as y

Col

onia

s. b I

nclu

ye 5

1.00

0 ha

de

la Is

la d

e lo

s Est

ados

, que

en

la fu

ente

figur

a po

r sep

arad

o. c L

a fu

ente

indi

ca q

ue 2

00 h

a es

taba

n af

ecta

das

a pu

eblo

s y

colo

nias

, cifr

a ín

fima

que

aquí

desa

pare

ce c

omo

efec

to d

el re

dond

eo a

mile

s de

hec

táre

as.

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a de

cifr

as to

mad

as d

e C

ÁR

CA

NO

, Mig

uel Á

ngel

Evo

luci

ón h

istó

rica

…, c

it., c

uadr

oen

pp.

572

-573

. Las

cifr

as p

ara

Neu

quén

segú

n da

tos p

ropi

os fu

eron

ext

raíd

as d

e: 1

) las

refe

ridas

a a

djud

icac

ione

sen

pro

pied

ad, d

e B

AN

DIE

RI,

Susa

na;

BLA

NC

O, G

raci

ela

et a

l. Fo

rmac

ión

de l

a pr

opie

dad…

, cit.

; y

2) l

asre

ferid

as a

arr

enda

mie

ntos

con

opc

ión

a co

mpr

a de

par

te d

e la

supe

rfic

ie, d

e B

LAN

CO

, Gra

ciel

a Ti

erra

, Gan

ado

y Em

pres

as e

n N

euqu

én. P

oder

púb

lico

e in

vers

ione

s pri

vada

s (18

80-1

970)

, Tes

is D

octo

ral,

UN

LP, 2

002,

inéd

ita.

(vie

ne d

e la

pág

. 189

)

En v

enta

dire

cta

106

277

En a

rren

dam

ient

o co

n op

ción

a c

ompr

a de

par

te d

e la

sup

erfic

ie43

412

Can

tidad

de p

ropi

etar

ios/

arre

ndat

ario

s

Supe

rfic

ie

TE

RR

ITO

RIO

DE

NE

UQ

UÉ

N

Ley

416

7 de

190

3 “d

e tie

rras

”

191

El Cuadro 2 muestra también la incidencia que ya en 1916 había tenido la nuevamodalidad de entregar en gran escala tierras públicas en arrendamiento con opción acompra. El grueso de las mismas quedaba en Santa Cruz. Allí, las superficies arrenda-das superaban en más de diez veces la correspondiente a la de cualquiera de los otrosterritorios nacionales –3.540.000 ha– (columna I).60 El arrendamiento de grandes ex-tensiones por beneficiario había tomado en Santa Cruz un notable impulso, que des-pués de 1916 se extendió a Chubut y Tierra del Fuego, es decir, a todo el sur de laPatagonia.61 Allí, unas pocas firmas asociadas e incluso con vínculos parentales, reci-bieron en arrendamiento tierras fiscales que hasta superaban en superficie a las quetenían en propiedad.62 La modalidad seguía la vieja política de favorecer, en los he-chos y a menudo en la letra, el acaparamiento de tierras por pocos beneficiarios.

En el caso de Neuquén, Cárcano señala la existencia de 187.000 ha afectadas aarrendamiento con opción a compra. Las diferencias son notables respecto de losresultados obtenidos en la investigación que realizáramos con fuentes primarias, don-de las cifras totales alcanzan a 412.448 ha distribuidas entre 43 concesionarios, todaslas cuales se ubicaron en la zona sur del territorio donde la calidad de las pasturas eranotablemente superior. De esos arrendatarios, 31 eran nuevos pobladores, en tantoque el resto ya estaba asentado en la región y explotaba tierras bajo diferentes formasde tenencia, como es el caso de Juan Luis Lafontaine, los hermanos Alsina, AlejandroArze y Félix San Martín, entre otros.63 Como ya adelantamos, es en la consideracióndel arrendamiento donde mayores dificultades se encuentran a la hora de confrontarresultados.

También se pueden apreciar las enormes diferencias entre territorios nacionalesque se observan en las superficies de tierras afectadas a pueblos y colonias para 1916(columna H). Esa extensión variaba entre unos pocos miles de hectáreas en el territo-rio de Tierra del Fuego y varios millones en los de Río Negro, Chubut y, sobre todo,Santa Cruz. Como es de suponer, en todos era ínfima la superficie realmente afectadaa pueblos; el grueso de esas tierras eran colonias agrícolas, pastoriles o mixtas. Seme-jantes extensiones implicaban, cabe observar, un sobredimensionamiento de superfi-cies reservadas para colonias en zonas no aptas para ese propósito. Puede suponerseque parte de esas reservas enmascaraban situaciones en las que, de hecho, las tierrashabían ido a parar a manos de especuladores o grandes terratenientes, en ambos casosajenos a todo propósito de auténtica colonización.


60 Según Barbería, esta cifra habría sido incluso más importante, alcanzando un total de 5.115.377 ha,sobre las cuales se habría ejercido, en la mayoría de los casos, la opción a compra de una parte. BARBE-RÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 129.

61 Para el caso de Tierra del Fuego véase BELFIORI, Martha “Tierra del Fuego. Destino de la tierra públi-ca”, en KaruKinka. Cuaderno Fueguino, num. 19-20, Buenos Aires, 1977.

62 DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 7.63 BLANCO, Graciela Tierra, ganado…, cit., pp. 164-166.


En cuanto a los resultados de la ley de Fomento de Territorios Nacionales de1908, un año después se realizó el primer remate de tierras y, a fines de 1911, elsegundo y último. Prácticamente todas las superficies así vendidas quedaban en elterritorio nacional de Río Negro (Cuadro 2, columna F), donde el tendido de las víasférreas programadas (Ferrocarril San Antonio Oeste-San Carlos de Bariloche) alcan-zó niveles más significativos. Sin embargo, las ventas de tierras públicas no tuvieronresultados efectivos en cuanto a su poblamiento, por cuanto la construcción del ferro-carril apenas había comenzado y las obras se suspendieron por largo tiempo, luego dela renuncia del ministro Ramos Mexía. Finalmente, un decreto de 1915 permitió laentrega de las tierras reservadas con estos fines en arrendamiento precario, aunque lamedida no despertó un interés significativo. En síntesis, la ley de 1908 fue la másoriginal e integral de todas las leyes de tierras, pero sus fallas, tanto de contenidocomo de aplicación, la privaron de convertirse en factor decisivo para estimular laszonas fronterizas y articular su economía con el modelo agroexportador vigente, confuerte orientación atlántica.

Tercer periodo: El ordenamiento radical (1916-1930)La legislaciónDurante todo el periodo de los gobiernos radicales, la sanción de leyes relativas a latierra pública con efectos sobre los territorios nacionales fue escasa y poco significa-tiva, con la sola excepción de algunos decretos. A poco de asumir Yrigoyen su prime-ra presidencia, se ordenó en 1917 la realización de una investigación administrativa yparlamentaria a fin de descubrir irregularidades cometidas por “el régimen” en ladistribución de la tierra pública. Como consecuencia de ello, el Estado dispuso retro-traer a su dominio las superficies cuestionadas mediante la firma de dos decretos del21 de abril y del 14 de junio de 1917. Asimismo, para evitar las enajenaciones sincontrol, y acorde con claras expresiones en contra del “latifundio improductivo” y delacaparamiento de tierras públicas, los gobiernos radicales se dispusieron a suspenderen el mismo año de 1917 las adjudicaciones en propiedad, medida que se mantuvo envigor hasta 1937.64 Las tierras se entregarían a partir de entonces en arrendamiento “atítulo precario” por un lapso de diez años, sin derecho a compra de parte de la super-ficie, emitiéndose un decreto en 1924 por el cual se ratificaba la entrega en esas con-diciones de hasta 20.000 ha con destino pastoril en los territorios del sur. Nada con-

64 En ese año, siendo Miguel Cárcano, ministro de Agricultura, se reanudó la venta de tierras públicasconforme a la ley de 1903, prohibiendo que esas superficies se concedieran a personas o sociedades queya fueran poseedoras de más de 20.000 hectáreas. Se suspendieron las adjudicaciones con carácterprovisorio o precario, hasta tanto se conociesen las condiciones agroecológicas de los lotes, tal comoreclamaban las asociaciones de productores de la Patagonia. BLANCO, Graciela “Tierra y ganado enPatagonia: políticas públicas y conflictividad en las primeras décadas del siglo XX”, en Anuario Centrode Estudios Históricos de Córdoba “Profesor Carlos S. A. Segreti”, núm. 7, 2008, en prensa.

193

creto se hizo, sin embargo, para favorecer un proceso de colonización por parte depequeños y medianos propietarios. Más aún, un decreto de 1925 autorizó a la Direc-ción General de Tierras a otorgar “permisos precarios de ocupación” de lotes pastorilesen territorios nacionales –previo pago por año adelantado– haciendo explícito que losque no arrendaran ni tuvieran estos permisos serían considerados “intrusos”.En este periodo, fue sin duda importante el intento de ordenamiento que se realizódesde la Dirección General de Tierras, sobre todo durante las gestiones de IsidroMaza y Melitón Díaz de Vivar. Pero los gobiernos radicales se limitaron, como vimos,a suspender la adjudicación de tierras en propiedad y a intentar la recuperación para elfisco de las superficies cuyos concesionarios no habían cumplido con las obligacionesimpuestas. No acompañaron estas medidas con un efectivo plan de ocupación y pues-ta en producción de las mismas.65

Los resultadosDurante todo el ciclo de gobiernos radicales, el acaparamiento de tierras públicas engrandes extensiones fue intensamente combatido por la prédica oficialista. La Memo-ria de 1928 menciona una serie de decretos del Poder Ejecutivo nacional mediante loscuales se intentaba poner coto al latifundio y fomentar la colonización. Estas intencio-nes se observan claramente en el lenguaje crítico respecto de la política de tierraspúblicas anterior a 1916 que se utiliza en esa fuente oficial, a través de su redactor,Melitón Díaz de Vivar. Sin embargo, los resultados de esa política son dudosamenteexitosos.

Según Girbal de Blacha, el Estado habría retrotraído a su dominio, por los de-cretos de 1917, una superficie de 1.739.000 ha, “revisando por este medio el perfilmenos comprometido del régimen agrario y esperando un discutido rédito político”.66

Los resultados más interesantes de estas medidas corresponden al territorio nacionalde Santa Cruz, el primero en ser investigado, donde se declararon caducas un númeroimportante de concesiones de arrendamiento, opciones de compra y aún propiedadescuyos beneficiarios no habían cumplido con las disposiciones legales. Se les dio unplazo improrrogable de dos años para completar el desalojo y devolver la tierra alfisco, el cual debería entregarla a nuevos pobladores. Pero la caducidad no siempre seconcretó en los hechos y los “nuevos pobladores” no necesariamente fueron otros quelos ocupantes originales.67 Con respecto a los ocupantes sin título, la gestión radical


65 GIRBAL DE BLACHA, Noemí Política de tierras, 1916-1930: ¿Reforma, orden o “reparación agra-ria”?, CEAL, Serie Conflictos y Procesos de la Historia Argentina Contemporánea, núm. 28, BuenosAires, 1989, pp. 25-27.

66 GIRBAL DE BLACHA, Noemí Estado, chacareros y terratenientes (1916-1930), CEAL, ColecciónBiblioteca Política Argentina, núm. 211, Buenos Aires, 1988, pp. 19-20.

67 BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 148. Girbal menciona una denuncia del dirigenteprincipista radical cuyano Marcial Quiroga con respecto a las concesiones que en 1929 la compañía


inició a mediados de la década de 1920 una intensa acción tendiente a regularizar susituación. Para ello se avanzó con los desalojos, con el cobro de derechos de pastajeatrasados y con la entrega de permisos precarios de ocupación que hasta entoncespocos solicitaban. Estas medidas, lejos de afectar a los grandes estancieros de laPatagonia, impactaron sobre los pobladores sin capital, derivando en la generaliza-ción de la ocupación precaria.

Además de cesar la venta de tierras fiscales, desde 1917 el acceso a la propiedadde quienes efectivamente hubieran estado ocupando, poblando y explotando tierrasfiscales, aún cuando hubieran satisfecho la condición fijada por el Código Civil deposesión continua durante treinta años (luego reducidos a veinte), se tornó muy difí-cil, sino imposible debido en gran parte a la extrema ineficiencia administrativa de laDirección General de Tierras. Una política adecuada requería evitar más decidida-mente el acaparamiento especulativo e improductivo, pero también facilitar el accesoa la propiedad de colonos genuinos y nada se hizo para propiciarlo.68

Sobre la situación para 1928, se toman los datos proporcionados por la Memoriade ese año en el Cuadro 3. Allí se consigna la superficie total de cada uno de losterritorios nacionales, la superficie que a esa fecha permanecía bajo el dominio fiscaly la que había salido del mismo por aplicación de la legislación anterior a 1903, por laley 4167 de ese año y por la ley 5559 de 1908. Se incluyen, asimismo, las superficiesreservadas para pueblos y colonias.

Hasta cierto punto –pero sólo hasta cierto punto– puede compararse con losdatos de 1916 que se muestran en el Cuadro 2, tomados de Cárcano.69 La informaciónefectivamente comparable de ambas fuentes se incluye en el Cuadro 4. Allí se indica,para 1916 y 1928, el porcentaje de tierras de “libre disponibilidad” –no entregadas enarrendamiento ni reservadas para pueblos y colonias– en cada territorio nacional conrelación a su superficie total. Obsérvese que, en 1916, eran de libre disponibilidadfiscal toda la superficie del Territorio de los Andes, alrededor de tres cuartas partes dela de Chaco, Formosa y Chubut y algo menos de la de Tierra del Fuego. De la super-

Sara Braun tenía en Tierra del Fuego a nombre de terceros. GIRBAL DE BLACHA, Noemí Políticade…, cit., p. 15.

68 Al respecto, Girbal de Blacha comenta: “La falta de definición del oficialismo en este aspecto de lapolítica de tierras, por su propia composición partidaria, la oposición legislativa encabezada por conser-vadores y socialistas y la difícil coyuntura externa, terminan por anular un accionar definitorio en eseaspecto. Sus esfuerzos se dirigen desde 1917 a un área que –en principio– resulta menos comprometida:el ordenamiento de la tierra pública y la revisión de las concesiones efectuadas en ese ámbito hastaentonces, con las implicancias que supone la retrotracción al poder del Estado de la tierra acordada aparticulares que no hubieran satisfecho las condiciones de población e implantación de mejoras previs-tas en la ley vigente (4167) sobre la materia”. GIRBAL DE BLACHA, Noemí Política de…, cit., p. 2.

69 Como parece haber sido usual en la Argentina, en la vieja Oficina, luego Dirección de Tierras y Colo-nias, y más tarde Dirección General de Tierras, no hubo mayor preocupación por mantener la continui-dad de las categorías usadas para compilar estadísticas. En consecuencia, la comparación a través deltiempo, aun cuando exista documentación primaria que lo permita, resulta sumamente dificultosa.


Cha

co10

.410

7.26

83.

142

3.05

92.

503

1554

183

Form

osa

7.80

06.

303

1.49

71.

447

1.37

856

1350

Mis

ione

s2.

924

715

2.20

92.

108

2.10

8—

—10

1L

a Pa

mpa

14.2

441.

199

13.0

4513

.043

11.7

331.

310

—2

Río

Neg

ro19

.980

12.3

787.

602

7.46

05.

670

451.

745

142

Neu

quén

9.70

05.

873

3.82

73.

815

3.43

438

1—

12C

hubu

t22

.440

17.0

904.

450

3.05

42.

811

243

—1.

396

Sant

a C

ruz

23.9

0018

.817

5.08

34.

802

3.29

41.

508

—28

1T

ierr

ade

l Fue

go2.

149

1.44

870

170

143

127

0—

—L

os A

ndes

5.69

75.

697

——

——

——

TO

TAL

ES

119.

244

77.6

8841

.556

39.4

8933

.362

3.82

82.

299

2.06

7

Not

a: E

n el

terr

itorio

de

Tier

ra d

el F

uego

se

incl

uye

la Is

la d

e lo

s Es

tado

s.Fu

ente

: DÍA

Z D

E V

IVA

R, M

elitó

n –r

edac

tor–

Mem

oria

…, c

it.

Cua

dro

3Su

perf

icie

de

tierr

as p

úblic

as a

djud

icad

a a

part

icul

ares

, par

a fin

es d

e 19

28, c

on tí

tulo

de

prop

ieda

d de

finiti

vopo

r Ter

rito

rio

Nac

iona

l (m

iles d

e he

ctár

eas)

Supe

rfic

ie q

ue h

abía

sal

ido

del d

omin

io fi

scal

TE

RR

ITO

RIO

NA

CIO

NA

LSu

perf

icie

Tota

lSu

perf

icie

que

pert

enec

íaba

jo e

l dom

inio

fisca

lTo

tal

Fuer

a de

pue

blos

y c

olon

ias,

con

arre

go a

:

Subt

otal

Leg

isla

ción

ante

rior

a 19

03

Ley

416

7de

190

3L

ey 5

559

de 1

908

D

En

pueb

los

y co

loni

as

AB

C


Porcentaje sobre superficie total (%)TERRITORIO NACIONAL

ficie total de Río Negro, Neuquén y Santa Cruz, sólo alrededor de la mitad quedabadisponible y, de la de Misiones, sólo algo más de un tercio. En La Pampa, por su parte,apenas quedaban tierras fiscales, menos aún de libre disponibilidad. Recuérdese que,en este último territorio, las superficies privatizadas fueron muy importantes en elprimer periodo tratado, lo cual se explica, como ya se dijo, por la especial preferenciaque los adjudicatarios iniciales de tierras públicas tuvieron por el sector oriental deese territorio.

Llama la atención que la superficie de tierras fiscales de libre disponibilidad de1928 fuera mayor en algunos territorios, pero notablemente mayor en Santa Cruz,respecto de las cifras de 1916 que consigna Cárcano. Los motivos pueden ser varios:que las diferencias se derivaran de los ajustes de mensura efectuados en el lapso trans-currido, o que, tal cual dice la Memoria de 1928, durante el primer periodo presiden-cial de Yrigoyen se hubieran efectivamente declarado caducas las concesiones frau-dulentas y vuelto a considerar esas superficies como fiscales y libres de adjudica-ción,70 lo cual no necesariamente, como se dijo, se verificó en los hechos.

Cuadro 4Tierras de libre disponibilidad fiscal en 1916 y en 1928

Porcentaje sobre superficie total de cada territorio nacional

1916 1928

Chaco 75,8 70,1

Formosa 74,6 67,0

Misiones 36,5 24,2

La Pampa 6,6 8,3

Río Negro 50,5 62,3

Neuquén 54,9 60,9

Chubut 72,4 80,2

Santa Cruz 49,4 79,2

Tierra del Fuego (incluida Isla de los Estados) 67,5 65,4

Los Andes 100,0 100,0

Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados para 1916 del Cuadro 2 (columnas A y B) ypara 1928 del Cuadro 3 (columnas A y B).

Teniendo en cuenta que desde 1917, y por el resto del periodo, se suspendió la ventade tierras públicas y el arrendamiento se transformó en precario sin la opción a com-

70 DÍAZ DE VIVAR, Melitón –relator– Memoria de la Dirección…, cit., p. 7.


pra de parte de la superficie que establecía la ley de 1903, no debieron haberse modi-ficado las cifras dadas por Cárcano en 1916 respecto da las tierras que habían salidodel dominio fiscal. Sin embargo, algunos de los totales consignados en el Cuadro 3muestran un aumento considerable de la superficie originalmente privatizada por laley 4167 en ciertos territorios nacionales, especialmente visible en el caso de SantaCruz –de 92.000 a 1.508.000 ha– para lo cual no se encuentra una explicación lógica.Ahora bien, podríamos intentar algunas respuestas: ¿Pueden haberse incluido en laMemoria los arrendamientos como superficie que había salido del dominio fiscal,dado que no se los incluye explícitamente en el cuadro? No es posible saberlo, peroresulta improbable. ¿Puede haber tenido el gobierno radical intenciones manifiestasde mostrar en Santa Cruz –el primer territorio investigado– un ejemplo característicode las irregularidades del “régimen” en la entrega de tierras públicas? Si es así, lo cuales posible en una fuente oficial, ¿era más sencillo apuntar a un territorio del sur paraatacar al latifundio que al más cercano territorio de La Pampa, por ejemplo, donde ladistribución de la tierra pública en extensiones importantes había sido casi total yanterior a 1903? Hay altas posibilidades de que así fuese, máxime si se trata del terri-torio santacruceño donde los capitales del centro económico del país habían tenidoescasa o nula ingerencia, mientras que los provenientes de Punta Arenas eran domi-nantes. De hecho, otras políticas del radicalismo en el poder tendieron a cortar esavinculación y a provocar una reorientación atlántica de la economía regional en elcontexto de los cambios operados en el comercio internacional con la apertura delcanal de Panamá y la pérdida de protagonismo del estrecho de Magallanes.

Las expresiones vertidas por Melitón Díaz de Vivar en el informe elevado añosdespués al Ministerio de Agricultura, así parecen indicarlo. Ante los cuestionamientosde los productores del sur y de sus organizaciones corporativas respecto de la políticaagraria, el todavía Director General de Tierras sostiene:

“El Sud se llenó de compañías extranjeras en su mayor parte, yeste es hoy el elemento que en toda forma se opone a que se cum-pla la ley y las disposiciones en vigor, echando mano a cualquierrecurso […] Es muy conocida la influencia de personas o de com-pañías de los países limítrofes en las tierras fiscales: personas ocompañías que no están aquí sino representadas por sus adminis-tradores o capataces y que son por lógica patriotas con su país”.

Frente a esto, se pregunta: “¿Conviene a nuestro país este elemento que aboga por elsuyo, que gasta lo que recoge afuera y que no tiene hijos en la Argentina? ¿Por qué novan estos allá, al terruño que quieren y dejan a este país para los suyos?”71 A losconflictos generados por la ocupación precaria, los desalojos, el incremento del canon

71 Argentina Austral, Año VII, núm. 81, marzo de 1936, p. 40.


de arrendamiento y la obligatoriedad de pagar derecho de pastaje, todas medidas dis-puestas por los gobiernos radicales, se sumaba, al comenzar la década de 1930, unnacionalismo exacerbado por parte de algunos funcionarios nacionales. La designa-ción de Miguel Ángel Cárcano en el Ministerio de Agricultura de la Nación en 1937,traería aparejados cambios significativos en la política de tierras que darían respuestaa algunos de los insistentes reclamos de los productores ganaderos del sur del país.72

ConclusionesEn este trabajo se ha procurado reflejar, para cada uno de los periodos tratados, lapolítica de tierras públicas y su expresión en la legislación, así como los resultados desu aplicación en los territorios nacionales, con particular énfasis en los del sur. Lasdos fuentes generales utilizadas como insumo central tienen la virtud de plantear unestado de situación en dos momentos claves del proceso de distribución de la tierra,antes y después del pretendido ordenamiento de los gobiernos radicales, y de revisarcríticamente las políticas hasta allí vigentes y sus resultados. Su cotejo con los estu-dios de caso disponibles permitió corroborar tales cuestionamientos y demostrar lasfalencias del proceso distributivo de tierras públicas, marcando las diferencias entrela norma –que planteaba la pretensión de fomentar la ocupación y el poblamiento delos territorios nacionales– y la praxis –que derivó en una alta concentración de super-ficies en pocas manos dedicadas, en el caso patagónico, a la ganadería extensiva.Estos resultados, por otra parte, no deben ser atribuidos exclusivamente a las políticasdistributivas del Estado, a su desconocimiento casi absoluto de las característicasagroecológicas de los terrenos y a la manipulación de las normas en beneficio departiculares influyentes, sino también a las reales condiciones productivas de las su-perficies entregadas, que mayoritariamente admitían un uso ganadero extensivo.

Ha podido comprobarse, asimismo, que las reformas encaradas por la nueva leyde tierras de 1903 con el objeto de ordenar las políticas vigentes en la materia notuvieron el resultado esperado en cuanto a provocar un proceso de ocupación de losterritorios nacionales por pequeños y medianos productores. La venta de superficiesde menores dimensiones fue poco significativa y derivó en nuevos procesos de con-centración, en tanto que se generalizaron los arrendamientos con opción a compra departe de la superficie. Las medidas adoptadas por los gobiernos radicales, tendientesa terminar con el latifundio improductivo y a fomentar la colonización, terminaron,finalmente, precarizando la situación de quienes accedieron a la tenencia de la tierradurante ese periodo.

Análisis de este tipo pueden convertirse en estudios de base importantes parafuturas investigaciones sobre los distintos territorios nacionales, pues sólo a partir deestudios de caso que permitan identificar a los sujetos sociales involucrados se abre la

72 BLANCO, Graciela “Tierra y ganado en Patagonia…”, cit.


posibilidad de internarse en el mundo de relaciones económicas y de poder que seestablecen en cada espacio, de conocer el rol que éstas juegan en la problemáticaconcreta del acceso a la tierra y de visualizar los conflictos sociales emergentes.

Susana Bandieri es Doctora en Historia por la Universidad Autónoma de Madrid,España, y Profesora y Licenciada en Historia por la Universidad Nacional del Comahue,donde ejerce tareas docentes como Profesora Titular en el área de Historia Argentinade la Facultad de Humanidades. Es Investigadora Independiente del CONICET en elCentro de Estudios de Historia Regional (CEHIR), nodo de la Unidad Ejecutora enRed ISHIR-CONICET. Ejerce además la dirección del nodo y la Vicedirección de laUnidad Ejecutora. Fue Presidenta de la Asociación Argentina de Historia Económicaen el período 2005-2009. Especialista en historia de la región patagónica, es autora ycompiladora de numerosos libros y capítulos de libros sobre el tema, así como deartículos incluidos en revistas especializadas del país y del extranjero. Su obra másconocida es el libro Historia de la Patagonia publicado por la editorial Sudamericanaen 2005 (2ª. edición 2009)[email protected]

Guillermo Banzato es Profesor, Licenciado y Doctor en Historia por la UniversidadNacional de La Plata. Es Profesor Adjunto Ordinario en la cátedra Historia ArgentinaGeneral de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación e InvestigadorAsistente del CONICET en el Centro de Estudios Histórico Rurales, Instituto de In-vestigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales (UNLP-CONICET). Es editor res-ponsable de la revista electrónica Mundo Agrario y Director de la revista Trabajos yComunicaciones. Especialista en historia agraria bonaerense del siglo XIX, en 2005publicó La expansión de la frontera bonaerense. Posesión y propiedad de la tierra enChascomús, Ranchos y Monte, 1780-1880 en la Editorial de la Universidad Nacionalde Quilmes, además de artículos en revistas y capítulos de libros en el país y el exte-rior. Fue tesorero de la Asociación Argentina de Historia Económica en el perí[email protected]

María Fernanda Barcos es Profesora y doctoranda en Historia por la UniversidadNacional de La Plata. Es Profesora Adjunta interina en Historia Económica y SocialArgentina y Latinoamericana de la Facultad de Ciencias Económicas y becaria docto-ral del CONICET en el Centro de Estudios Histórico Rurales, Instituto de Investiga-ciones en Humanidades y Ciencias Sociales (UNLP-CONICET). Es Asistente de Re-dacción de la revista Mundo Agrario. Especialista en historia agraria bonaerense delsiglo XIX, ha publicado artículos relacionados con los ejidos de los pueblos en revis-tas académicas del paí[email protected]

Graciela Blanco es Doctora en Historia por la Universidad Nacional de La Plata yLicenciada en Historia por la Universidad Nacional del Comahue. Es Profesora Ad-junta Regular en el área de Historia Argentina de la Facultad de Humanidades e Inves-tigadora Adjunta del CONICET en el Centro de Estudios de Historia Regional (CEHIR),


nodo de la Unidad Ejecutora en Red ISHIR-CONICET. Especializada en historia eco-nómica y social de la Patagonia ha compilado varios libros, entre los que cabe desta-car Hecho en Patagonia. La historia en perspectiva regional (EDUCO, 2006), juntoa Susana Bandieri y Gladys Varela; y Las escalas de la historia comparada. Empre-sas y empresarios. La cuestión regional (Miño y Dávila, 2008, Tomo II), junto aSusana Bandieri y Mónica Blanco. Ha publicado numerosos capítulos de libros yartículos en revistas científicas del país y del exterior. Es actualmente Directora de laEspecialización en Historia Regional de la Universidad Nacional del Comahue y Se-cretaria de la Asociación Argentina de Historia Econó[email protected]

Andrea Reguera es Doctora en Historia y Civilizaciones por l’Ecole des Hautes Etudesen Sciences Sociales (París, Francia) y Profesora y Licenciada en Historia por la Uni-versidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Se desempeña comoProfesora Titular de Historia Americana en el Departamento de Historia de dichauniversidad. Es Directora del Centro de Estudios Sociales de América Latina (CESAL)–Nodo de la Unidad Ejecutora en Red ISHIR-CONICET e Investigadora Adjunta delmismo Consejo. Recientemente ha publicado Patrón de Estancias. Ramón Santamarina:una biografía de fortuna y poder en la pampa (Eudeba, 2006), Los rostros de la moderni-dad. Vías de transición al capitalismo. Europa y América Latina, ss. XIX-XX (ProhistoriaEdiciones, 2006) y Las escalas de la historia comparada. Dinámicas sociales, pode-res políticos y sistemas jurídicos, junto a Marta Bonaudo y Blanca Zeberio (Miño yDávila Editores, 2008, Tomo I)[email protected]

María Cecilia Rossi es Licenciada en Historia por la Universidad Nacional deCatamarca y Doctora en Historia por la Universidad Nacional de La Plata. Es Profe-sora Adjunta en las cátedras de Historia Social General I e Historia Social Latinoame-ricana de la Licenciatura en Sociología; de la cátedra Cambios Históricos y Socialesen el País y Región de la Licenciatura en Trabajo Social y Coordinadora Académicade la Licenciatura en Historia, Modalidad a Distancia de la Facultad de Humanidades,Ciencias Sociales y de la Salud de la Universidad Nacional de Santiago del Estero.Coordina la colección Nueva Revista del Archivo de Santiago del Estero y es EditoraResponsable de la revista digital Claves para comprender la historia. Formó parte dediversos grupos de investigación y actualmente co-dirige un equipo dedicado a lainvestigación de la historia de Santiago del Estero en el siglo XIX y a la formación [email protected]

Juan Antonio Rízolo Burgos es estudiante de la Licenciatura en Sociología, Facul-tad de Humanidades, Ciencias Sociales y de la Salud, Universidad Nacional de San-tiago del Estero y estudiante de la carrera de Abogacía, Facultad de Derecho y Cien-

203

cias Sociales, Universidad Nacional de Tucumán e integrante de los proyectos “Tierray sociedad en Santiago del Estero: la frontera del Salado del Norte entre 1850 y 1930”(2006-2008) y “Transformaciones económicas y formaciones sociales emergentes enla frontera chaco-santiagueña. El antiguo Matará entre 1850 y 1902”, dirigidos porGuillermo Banzato y María Cecilia Rossi en la Secretaría de Ciencia y Técnica de [email protected]

Marta Valencia es Profesora y Doctora en Historia por la Universidad Nacional deLa Plata. Es Profesora Titular en Historia Económica y Social Argentina y Latinoame-ricana en la Facultad de Ciencias Económicas e Investigadora Independiente delCONICET en el Centro de Estudios Histórico Rurales, Instituto de Investigaciones enHumanidades y Ciencias Sociales (UNLP-CONICET). Es vice directora de la revistaelectrónica Mundo Agrario. Especialista en historia económica y social del siglo XIX,en 2005 publicó Tierras públicas–tierras privadas. Buenos Aires, 1852-1876, edi-ción conjunta de la Editorial de la Universidad Nacional de La Plata y el ArchivoHistórico de la Provincia de Buenos Aires, además de otras compilaciones en colabo-ración y numerosos artículos en revistas académicas y capítulos de libros en el país yel exterior. Fue Directora del Departamento de Historia de la UNLP en el perí[email protected]

Blanca Zeberio (1959-2008) era Doctora en Historia y Civilizaciones por l’Ecoledes Hautes Etudes en Sciences Sociales (París, Francia) y Profesora y Licenciada enHistoria por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Sedesempeñaba como Profesora Titular de Historia Argentina en el Departamento deHistoria de dicha universidad y era Investigadora Adjunta del CONICET. En 2008publicó Las escalas de la historia comparada. Dinámicas sociales, poderes políticosy sistemas jurídicos, junto a Marta Bonaudo y Andrea Reguera (Miño y Dávila Edito-res, 2008, Tomo I) y numerosos artículos de la especialidad, entre los que se destacan“La dimensión jurídica y los historiadores sociales”, (Introducción al dossier: “Rela-ciones sociales, culturas y justicias en Argentina y Chile. Continuidades y rupturas enla construcción de la ‘modernidad’”), Revista Ley, Razón y Justicia, núm. 11, 2007;“’Y la ley ha hecho nacer al propietario’. Derechos de propiedad y sistema normativoen la Argentina del siglo XIX”, Revista de Economía, Lima, 2006 e “Instituciones ysujetos sociales: mercados, conflicto judicial y vínculos informales en la pampa ar-gentina (1880-1930)”, Revista Iberoamericana de Historia, núm. 2, 2006.

Los autores y las autoras

Documents

LA CUESTION DE LA TIERRA PUBLICA EN LA ARGENTINA