la Declaración de París en el Perú - Fundación Carolina€¦ · 1 CUADRO 2. AOD europea en el Perú por tipo de asistencia Tipo de Asistencia % Ayuda no reembolsable financiera

Enrique O. Alasino

La implementación de la Declaración de París en el Perú:

propuestas para la cooperación europea

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Perú

Documento deTrabajo nº 27

DT27

CeALCI – Fundación [email protected]

www.fundacioncarolina.es

El Centro de Estudios para América Latina y la Coope-ración Internacional (CeALCI) se crea, en noviembre de2004, con la voluntad de promover la investigación y eldebate en torno a la realidad de los países en desarrolloen general, y de América Latina en particular, y parapotenciar los estudios y propuestas sobre la mejor manerade enfrentar los problemas que aquejan a estos países.

Bajo la denominación «Documentos de Trabajo» se publicanresultados de los proyectos de investigación realizados ypromovidos por el CeALCI. Además pueden ser incluidosen esta serie aquellos estudios que, previa aceptación porel Consejo Editorial, reúnan unos requisitos de calidadestablecidos y coincidan con los objetivos de la FundaciónCarolina y su Centro de Estudios.

Portada DT 27 31/7/08 12:54 Página 1

LA IMPLEMENTACIÓN DE LADECLARACIÓN DE PARÍS EN EL PERÚ:

PROPUESTAS PARA LACOOPERACIÓN EUROPEA

Enrique O. Alasino

Estos materiales están pensados para que tengan lamayor difusión posible y que, de esa forma, contribuyanal conocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza,por tanto, su reproducción, siempre que se cite la fuentey se realice sin ánimo de lucro.

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Primera edición, agosto de 2008© Fundación Carolina - CeALCI

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PRÓLOGO .................................................................................................................. VII

1. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚ............................. 1

I. Antecedentes y situación actual ............................................................. 1II. Cooperación comunitaria en el Perú...................................................... 2III. Cooperación de los Estados miembros en el Perú................................ 3

2. LA UNIÓN EUROPEA FRENTE A LA DECLARACIÓN DE PARÍS ...................... 7

I. El Consenso Europeo de Desarrollo....................................................... 7II. Aid Effectiveness Package ...................................................................... 10III. Políticas, mecanismos y prácticas: cuadro de situación....................... 17IV. Aspectos operativos: Networking .......................................................... 20

3. COOPERACIÓN NO REEMBOLSABLE EN EL PERÚ FRENTE A LA DECLA-RACIÓN DE PARÍS .............................................................................................. 23

I. Introducción............................................................................................. 23II. Cooperación en el Perú: características generales................................ 23III. El caso peruano frente a la Declaración de París................................... 24IV. Estrategias nacionales de desarrollo ..................................................... 26V. Gestión de la Cooperación al Desarrollo no Reembolsable ................. 28

VI. Agencia Peruana de Cooperación Internacional ................................... 29VII. Política nacional de Cooperación Técnica Internacional ...................... 30VIII. Coordinación de donantes...................................................................... 35IX. Perú frente a la Declaración de París...................................................... 39

4. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚ SEGÚN LOSCOMPROMISOS DE LA DP: APROPIACIÓN...................................................... 41

I. Introducción............................................................................................. 41II. Marco según la Declaración de París ..................................................... 41III. Análisis de compromisos........................................................................ 42

5. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚ SEGÚN LOSCOMPROMISOS DE LA DP: ALINEAMIENTO................................................... 55

I. Introducción............................................................................................. 55II. Marco según la Declaración de París ..................................................... 55III. Análisis de los compromisos.................................................................. 57

ÍNDICE

V

6. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚ SEGÚN LOSCOMPROMISOS DE LA DP: ARMONIZACIÓN.................................................. 99


7. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚ SEGÚN LOSCOMPROMISOS DE LA DP: GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS ............ 121


8. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚ SEGÚN LOSCOMPROMISOS DE LA DP: MUTUA RESPONSABILIDAD.............................. 127


9. CONCLUSIONES ................................................................................................ 133

I. Coordinación intraeuropea en el terreno: una materia pendiente....... 134II. Consensos hacia el respeto del liderazgo nacional............................... 136III. Apoyo efectivo a la política de cooperación técnica internacional ...... 138IV. Apoyo coordinado a la implementación de Estrategias Nacionales ... 138V. Mecanismos hacia el uso progresivo de los Sistemas Nacionales...... 140

VI. Incorporar los principios de la DP a los recursos ejecutados por acto-res privados ............................................................................................. 142

VII. Acuerdos hacia la puesta en común de información y procedimien-tos ............................................................................................................. 143

VIII. Avance hacia un Marco Común de Programación Europea................. 144IX. División del trabajo europeo: hacia un Código de Conducta ............... 146X. Gestión conjunta de información y monitoreo de avances.................. 149

ANEXO. OBJETIVOS DE LA PNCTI........................................................................... 151

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 157

LISTADO DE ABREVIATURAS................................................................................... 165

Índice

VI

El presente Informe busca hacer aportesal aumento de la efectividad de la coope-ración al desarrollo en base a cuatro pi-lares: la Unión Europea como ámbitoinstitucional, la Coordinación Intraeuro-pea como impulso político, la Declara-ción de París como programa de acción,y la situación en el Perú como realidadde apoyo.

La asunción del Programa de Paríscomo prisma de análisis responde mása una tendencia actual de la coopera-ción al desarrollo que a la aceptaciónirreflexiva de sus propuestas. Si bienpartimos del presupuesto de que la De-claración de París implicará un aumentoen la eficacia de la ayuda, sus compro-misos no son concebidos en este traba-jo como dogma —que probablemente«quedará perdido en el archivo de docu-mentos», como afirmó uno de los entre-vistados— sino como un instrumentoútil para conocer el estado actual de lascosas, promover la reflexión sobre pro-puestas concretas y avanzar gradual-mente hacia el aumento de la eficacia dela ayuda. A lo largo del Informe se se-guirán sus compromisos para el estudiode la realidad en el terreno peruano.

La Unión Europea, como ámbito institu-cional, es mucho más que un espaciocon potencial para la coordinación depolíticas en la cooperación al desarrollo.Representa un proceso histórico-políticocon un inconmensurable esfuerzo de in-geniería institucional dirigido al logrode acuerdos y al progreso conjunto. Elavance del proceso de integración euro-

pea moldea cada vez más el ámbitoeuropeo y el conjunto de políticas de co-operación al desarrollo que en él convi-ven. Como uno de los efectos de esto, laubicación de los donantes europeos enel esquema global de coordinación dedonantes es única. En el primer capítulonos dedicaremos a conocer algunas delas principales características que ésteimprime a la cooperación al desarrolloeuropea.

El proceso de coordinación intraeuro-pea en el campo de la cooperación aldesarrollo, iniciado más de 15 añosatrás, ha desarrollado instrumentos yprocedimientos propios. Estos elemen-tos, si bien son técnicamente similares alos propuestos por la Declaración, seasientan sobre fundamentos históricos,políticos y legales de mucha mayor en-vergadura. Los vínculos de coordina-ción que se han generado dentro delproceso de integración europea exce-den los problemas típicos de los com-promisos sobre eficacia de la ayuda.Para los donantes europeos, estas dis-posiciones se han transformado en mu-cho más que compromisos de DerechoInternacional. Han pasado a ser, sobretodo, asuntos de Derecho Comunitario.Por esto, el primer paso de nuestra in-vestigación será presentar el núcleo delproblema: las características y evolu-ción de la coordinación intraeuropea enbase a la construcción de las institucio-nes comunitarias.

Buscando dar vida al análisis, nos con-centraremos en la realidad del caso pe-

PRÓLOGO

VII

ruano. La premisa de partida, tal como losostuviera mucho tiempo atrás el Conse-jo (1993) y se confirmara en el ConsensoEuropeo (2005), será que «el trabajo so-bre cada caso nacional es el mejor cami-no para promover la coordinación ycomplementariedad (…) y las solucio-nes, deben empezar por el terreno».Y comenzar por el terreno significa co-nocer el contexto y adaptarse a las cir-cunstancias de que se trate. En el casoperuano, las particularidades más fuer-tes residen en las desigualdades que seesconden detrás de su alto PIB per cápita,un mapa de pobreza altamente descen-tralizado frente a un Estado centralista yuna red de cooperación al desarrollo rí-gidamente fragmentada entre actoresde naturaleza muy diversa. Estos moti-vos, entre otros, han llevado a muchosentrevistados a sostener que los conte-nidos de la Declaración de París no pue-den aplicarse en el Perú. En el capítulo 4nos dedicaremos a circunstancias esen-ciales para contextualizar el Programade París y las disposiciones comuni-tarias.

Estos cuatro pilares dan ya un intere-sante panorama. Pero resulta necesario

precisar las disposiciones en accionesconcretas que se adapten a la realidaden el terreno. Hacia su conocimiento di-rigiremos los análisis de este documen-to y sobre ese panorama presentaremosen el capítulo final nuestras conclusio-nes y recomendaciones bajo la filosofíaque propone Lethinen en una significati-va reflexión (2003: 5):

But what is the situation in the field? IsEuropean aid coordinated? Does Europeancoordination make sense in developingcountries? There are several trends andemerging approaches that challenge the mythof non-coordination in the field. Often suchcoordination comes in the form of pragmatic,bottom-up approaches that make dailycooperation easier, rather than as a result ofCouncil resolutions or political declarations.

Cualquiera que sea el panorama, elavance resulta necesario. No sólo porlos compromisos de París per se, sinopor la obligación mucho más profundaque impone la construcción de la UniónEuropea. En palabras de Luc Bagur: «lascircunstancias del Socio no pueden de-tener el proceso de Integración Euro-pea» (Taller sobre Declaración de París:Lima, 2007).

Enrique O. Alasino

viii

I. ANTECEDENTES Y SITUACIÓN ACTUAL

La cooperación europea ha representa-do en promedio el 30% de la coopera-ción recibida en el Perú en el período2001/2004, con un crecimiento del20,5% en el período 2003-2005 (OCDE,2006). Según datos del Balance de la Coo-peración Europea en el Perú 2006 (enadelante Balance UE 2006), los recursosmovilizados en el año 2005 representanaproximadamente el 0,4% del PBI, el2,4% del Presupuesto Nacional, el 14% dela inversión pública y el 7% del gasto eneducación, salud y asistencia social. En laactualidad, el total de recursos europeosde fuentes cooperantes europeas detipo gubernamental representa un totalde 1.376,3 millones de euros (BalanceUE, 2006).

Los Estados europeos presentes en elPerú con programas de cooperación aldesarrollo son: Alemania, Austria, Bélgi-ca, España, Finlandia, Francia, Grecia,Italia, Países Bajos, Portugal, Reino Uni-do, República Checa y Suecia. A éstosse suma la cooperación de la ComisiónEuropea. El cuadro 1 presenta la distri-bución de recursos europeos moviliza-dos en proyectos activos 1.

Según los datos del Balance UE 2006, elmayor cooperante es España 2, seguidopor Alemania, Comisión Europea e Ita-lia. Del cuadro se desprende que en es-

tos cuatro donantes se concentra prácti-camente el 90% de los recursos. El cua-dro 2 muestra la distribución de la ayu-da por la naturaleza de su aporte.

1. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚ

1 Se consideran proyectos activos aquellos que están en fase de identificación, elaboración, ejecución oevaluación. Balance UE – Glosario de términos.2 Incluye los fondos de ayuda oficial bilateral, descentralizada y por ONG.

1

CUADRO 2. AOD europea en el Perú portipo de asistencia

Tipo de Asistencia %Ayuda no reembolsable

financiera 37,86Ayuda no reembolsable

no financiera 17,44Canje de deuda 12,80Crédito blando 31,90Total 100

Fuente: Balance UE en el Perú 2006.

CUADRO 1. AOD europea en el Perú, 2006

Donante % UEAlemania 25,17Austria 0,02Bélgica 3,24España 35,43Finlandia 0,68Francia 0,72Italia 11,41Países Bajos 1,02Portugal 0,03Reino Unido 1,78R. Checa 0,16Suecia 1,14Comisión Europea 19,20Total 100


Del cuadro 2 resulta que el 55,3% de lacooperación en el Perú es ayuda noreembolsable, de la cual el 68% es ayu-da financiera. Por último, el cuadro 3presenta la distribución de recursossegún los Objetivos de Desarrollo delMilenio:

Según estos datos, el ODM 1, erradicarla pobreza y el hambre, recibe el mayorporcentaje de la cooperación europeacon el 26%. Los ODM 8 y 7, asociaciónglobal para el desarrollo y sostenibili-dad medioambiental, ocupan un segun-do nivel recibiendo entre el 15 y el 20%cada uno.

II. COOPERACIÓN COMUNITARIAEN EL PERÚ

La cooperación al desarrollo de la Comi-sión Europea comenzó en el año 1991,concentrándose principalmente en ayu-da alimentaria y Programas de coopera-ción técnica y financiera. Durante losaños 1999/2000 se produjo una suspen-sión de la cooperación por motivos polí-ticos dentro de las líneas de Coopera-ción financiera y técnica y Cooperacióneconómica, concentrándose la asisten-cia en ayuda alimentaria, humanitaria(ECHO) y líneas temáticas. En el año2000 se retomó la Cooperación econó-mica, técnica y financiera.

La estrategia y programación de la coo-peración comunitaria se encuentra re-gulada en el Documento Estrategia País(DEP). Estos documentos de programa-ción, elaborados en coordinación entrela sede en Bruselas y la Delegación de laUE, delinean la estrategia de asignaciónde la cooperación comunitaria por unperíodo de siete años.

En la actualidad, la Delegación de la CEen el Perú es responsable de nueve pro-yectos con una contribución total de95,6 millones de euros. Según el Memo-rándum de Entendimiento, la coopera-ción de la CE se concentraría «en un nú-mero limitado de programas de granenvergadura, transferencia de knowhow, y en la medida de lo posible, apli-cación de un enfoque sectorial y de sos-tenibilidad».

Enrique O. Alasino

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CUADRO 3. Distribución AOD europeasegún Objetivos de Desarrollodel Milenio

Objetivos del Milenio %1. Extrema pobreza

y la hambruna 26,402. Educación primaria universal 3,703. Equidad en el género 2,004. Mortalidad infantil 2,005. Salud materna 1,706. VIH/sida, malaria y otras

enfermedades 1,407. Sostenibilidad

medioambiental 16,108. Asociación global

para el desarrollo 18,30a. Otro objetivo no listado 28,20b. Sin clasificar 0,20Total 100


III. COOPERACIÓN DE LOS ESTADOSMIEMBROS EN EL PERÚ

III.1. Alemania

La cooperación no reembolsable bilate-ral de Alemania es regida por el Ministe-rio Federal de Cooperación Económica yDesarrollo (BMZ). Sus recursos se distri-buyen en programas de cooperacióntécnica, financiera y canje de deuda. ElBMZ no ejecuta directamente los recur-sos, sino que los encarga a organizacio-nes independientes, según el tipo decooperación de que se trate: a) Coopera-ción financiera: la organización respon-sable es el banco Kreditanstalt für Wiede-raufbau (KFW); b) Cooperación técnica:el responsable principal es la Gesells-chaft für Technische Zusammenarbeit(GTZ); y c) Cooperación social técnica:es gestionado por el Deutsche Entwic-klungsdienst (DED).

III.2. España

Se encuentran presentes en el Perú diver-sos organismos de la Administración Ge-neral del Estado español con diferentesprogramas de cooperación financiera,técnica y canje de deuda. Entre ellos, losministerios de Industria, Turismo y Co-mercio; Educación y Ciencia; Economía yHacienda; Trabajo y Asuntos Sociales; yel Instituto de la Mujer. Además, coope-ran en el Perú Comunidades Autónomasespañolas y entidades locales. En cuanto

a actores no oficiales, se desempeñan enel país también un gran número de or-ganizaciones no gubernamentales dedesarrollo (ONGD), fundaciones sindica-les, empresas y organizaciones empresa-riales y universidades. Esta multiplicidadde actores hace de la cooperación españo-la una de las más representativas, diversasy dispersas en los sectores y el territorio.

III.3. Italia

La cooperación al desarrollo oficial bila-teral no reembolsable de Italia en elPerú se canaliza preponderantementepor medio del Fondo de Contravalor Ita-lia-Perú (FIP). El primer FIP surgió en elaño 2001 por acuerdo de los gobiernosde Italia y Perú. El objeto del convenioha sido el establecimiento de un Fondocorrespondiente a la deuda que el Perúdebía pagar a Italia entre febrero de2002 y diciembre de 2006 (116 millonesde dólares). El segundo Acuerdo deCanje de Deuda ha sido firmado por elGobierno italiano y el Gobierno del Perúen enero de 2007. El objeto es la deuda(capital más intereses) que el Estado pe-ruano debe cancelar entre enero de2007 y diciembre de 2012.

El cuadro 4 representa los volúmenesde AOD canalizados en el año 2005 porlos Estados miembros en el Perú y lasáreas políticas en las que se enfocan losrecursos de cooperación de los Estadosmiembros en el Perú 3.

Cooperación europea al desarrollo en el Perú

3 Para mayor detalle véase Balance UE en Perú 2006 – Anexo Fichas Políticas.

3

Enrique O. Alasino

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CUADRO 4. Áreas de intervención de los Estados miembros

Donante

Bélgica

Alemania

España

AOD 2006 4

44,6 millones

de €

346,5millones

de €

488 millones

de €

Áreas / Objetivos

• Lucha contra la pobreza mediante la generación de em-pleo.

• Apoyo a los servicios sociales de base.• Fortalecimiento de la sociedad.

• Democracia, sociedad civil y Administración Pública.• Fortalecimiento de una gestión.• Promoción de una mayor interacción entre los sectores pú-

blico, privado y la sociedad civil.• Fomento de la articulación ciudadana.• Fomento de la garantía de derechos y deberes.• Agua potable y alcantarillado.• Incrementar el acceso de la población a los servicios de sa-

neamiento.• Mejorar la calidad de los servicios.• Lograr la viabilidad financiera de las empresas prestadoras

de servicios de saneamiento.• Incrementar la sostenibilidad de los servicios de sanea-

miento.• Desarrollo rural sostenible.

• Servicios sociales básicos: alfabetización y educación deadultos, formación profesional y técnica, educación bilin-güe y atención integral de salud.

• Patrimonio cultural.• Programa de becas y cooperación educativa.• Infraestructura productiva y promoción del tejido económi-

co.• Buen gobierno.• Defensa y protección del medio ambiente: preservación.

4 Incluye AOD reembolsable y no reembolsable movilizada en proyectos activos a febrero 2006 según da-tos MCUE.

Cooperación europea al desarrollo en el Perú

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CUADRO 4. (Continuación)

Donante

Finlandia

Italia

Francia

Suecia

AOD 2006

9,3 millones

de €

157 millones

de €

9,9 millones

de €

3 millones

de €

Áreas / Objetivos

• Desarrollar y consolidar la democracia.• Expansión y mejora de los servicios de salud.• Promover el fortalecimiento de la sociedad civil.• Lucha contra drogas.• Promover los derechos humanos.• Lucha contra la pobreza.• Educación básica.• Desarrollo rural.• Conservación y uso sostenible de los recursos naturales y

el patrimonio cultural.

• Contribuir a la política peruana de consolidación de lasbuenas relaciones con Ecuador y del desarrollo del áreafronteriza.

• Acciones coordinadas para la lucha contra la pobreza.• Contribución a la lucha contra la droga, a través del de-

sarrollo de las áreas de cultivo y tráfico de droga, cultivosalternativos y protección del medio ambiente.

• Lucha contra la pobreza, fortalecimiento del Estado dederecho, influencia del debate de ideas, promoción del apren-dizaje y uso del idioma francés, valorización de la diversi-dad cultural.

• Seguridad alimentaria.• Valorización del patrimonio cultural.

• Gobernabilidad democrática y DD HH.• Promover los derechos de los grupos más vulnerables

(mujeres, niños, pueblos indígenas, refugiados internos ydiscapacitados).

• Reconciliación política.

Fuente: Elaboración propia en base a Fichas del Balance UE en el Perú 2006.

I. EL CONSENSO EUROPEODE DESARROLLO

El acto del 22 de noviembre de 2005 fuedenominado Declaración conjunta delConsejo y de los Representantes de losGobiernos de los Estados miembrosreunidos en el seno del Consejo, delParlamento Europeo y de la Comisiónsobre la Política de Desarrollo de laUnión Europea titulada «El ConsensoEuropeo sobre Desarrollo».

El Documento representa un acuerdopolítico que no tiene carácter vinculan-te para los miembros. Sin embargo,constituye el impulso político más cla-ro hacia una estrategia común de laUnión Europea en el ámbito de la coo-peración al desarrollo. Su contenido«es fruto de un acuerdo conjunto delConsejo y los Representantes de losGobiernos de los Estados miembrosreunidos en el seno del Consejo, de laComisión Europea y del ParlamentoEuropeo (…) y determina por primeravez una visión común que guíe la ac-tuación de la UE en materia de coope-ración para el desarrollo, tanto a nivelde los Estados miembros como de laComunidad» (párrafos 2 y 4). SegúnAyuso, su novedad reside en sus avan-ces «hacia una política basada en unalógica contractual que incluya obliga-ciones recíprocas» (2006: 5).

El cuerpo de la Declaración se divide endos partes. La primera, denominada Lavisión del desarrollo de la UE, enuncialos principios, objetivos, estrategias y

valores comunes a los Estados y la Co-munidad que guiarán «las actividadesde cooperación para el desarrollo de laComunidad y de los Estados miembrosen todos los Países en Vías de Desarro-llo, en un espíritu de complementarie-dad». La segunda sección se refiere a lapolítica comunitaria de cooperación aldesarrollo.

I.1. La visión del desarrollo de la UE

En los primeros apartados el Consensoenuncia sus objetivos, ratifica los objeti-vos de lucha contra la pobreza, declaraal desarrollo como un fin en sí mismoy ratifica su apoyo a los Objetivos deDesarrollo del Milenio. En cuanto al temaque nos ocupa, dentro de los principioscomunes (párrafo 4), hace referencia alos de «Implicación» y «Asociación». Alrespecto del primero, resalta que «la UEestá plenamente comprometida con elprincipio de implicación de los paísessocios en las estrategias y programasde desarrollo. Los países en desarrollotienen la responsabilidad primordial enla creación de un entorno nacional pro-picio para la movilización de sus pro-pios recursos, entorno que debe incluirla aplicación de políticas coherentes yeficaces. Estos principios han de permi-tir una asistencia adaptada que respon-da a las necesidades particulares delpaís beneficiario» (párrafo 4.1). Segúnlos criterios que luego analizaremos,aquí se hace referencia a la apropiaciónde la ayuda por parte del país socio, con

2. LA UNIÓN EUROPEA FRENTE A LA DECLARACIÓN DE PARÍS

7

una especial mención a un entorno na-cional propicio.

Sobre el principio de Asociación, decla-ra que «la UE y los Países en Desarrollocomparten la responsabilidad y la obli-gación de rendir cuentas de sus esfuer-zos comunes realizados en asociación.La UE apoyará las estrategias de reduc-ción de la pobreza, desarrollo y reformade los países socios, centradas en losODM, y se alineará con los sistemas yprocedimientos de dichos países» (pá-rrafo 4.1). Se mencionan así indirecta-mente los conceptos relacionados a losprincipios adoptados en París de «Alinea-miento», «Responsabilidad compartida»y «Gestión por Resultados».

Posteriormente dedica un apartado a«brindar más ayuda y de mejor cali-dad» (Ap. 5). Aquí, luego de hacer refe-rencia a los compromisos asumidos encuanto al aumento de la cantidad de laayuda, toma el compromiso declaran-do que «la UE aplicará y supervisarásus compromisos sobre eficacia de laayuda en todos los países en desarro-llo, incluyendo el establecimiento deobjetivos concretos para 2010». A con-tinuación, trae a colación los Principiosde la Declaración de París al sostenerque: «En este sentido, constituyen prin-cipios esenciales la implicación nacio-nal del país socio, la coordinación y ar-monización entre donantes —que debeempezar sobre el terreno—, el alinea-miento con los sistemas del país recep-tor y la orientación en función de los re-sultados».

I.2. Política de desarrollo de laComunidad Europea

La segunda parte busca plasmar la vi-sión de desarrollo expuesta en una pro-puesta de renovación de la política decooperación al desarrollo de la Comuni-dad. Luego de enunciar los objetivosque deberá perseguir la política de coo-peración, afirma que la Comunidad de-berá aplicar los principios relativos a laeficacia de la ayuda: implicación de lospaíses beneficiarios, asociación, coordi-nación, armonización, alineamiento conlos sistemas del país receptor y orienta-ción hacia resultados.

El Consenso Europeo se refiere expresa-mente a la Declaración de París y suscontenidos sirven de base a lo que cita-mos como la UE frente a los compromi-sos de la Declaración de París.

En su primer apartado, dedicado a reali-zar una Declaración europea sobre de-sarrollo, el CED se adentra completamen-te en el tema. Uno a uno va hilando losconceptos y va asumiendo compromi-sos en ese sentido bajo el título de Coor-dinación y Complementariedad. En suprimer párrafo afirma: «El mejor modode garantizar la complementariedadconsiste en responder a las prioridadesde los países socios, tanto en el planonacional como regional» (párrafo 5.3).Posteriormente, refiere puntualmente alos compromisos de París diciendo que«la UE promoverá la Coordinación, Ar-monización y Alineamiento». En alusiónal principio de Apropiación, dice: «La UE

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anima a los países socios a conducir supropio proceso de desarrollo y a respal-dar la inclusión de un amplio compro-miso de todos los donantes en los pro-gramas de armonización nacionales»(párrafo 25). Como estrategia para la Ar-monización, adelanta que «allí dondeproceda, la UE elaborará programas deactuación flexibles en los que se indiqueel modo en que los Estados miembrospueden contribuir a los planes y esfuer-zos de armonización de los distintospaíses» (párrafo 30).

Ingresando en el campo operativo, sededica a los instrumentos para fomen-tar el Alineamiento y sostiene que «don-de las circunstancias lo permitan, debe-ría incrementarse el recurso al apoyopresupuestario general o sectorial,como medio de fortalecer la implicacióndel país beneficiario, respaldar la rendi-ción de cuentas y los procedimientosdel país socio en el plano nacional, fi-nanciar estrategias nacionales de reduc-ción de la pobreza (…) y fomentar unagestión saneada y transparente de las fi-nanzas públicas» (párrafos 26 y 27).

Otro fuerte compromiso adquiere cuan-do afirma que la UE «se compromete auna programación plurianual conjuntabasada en las estrategias de reducciónde la pobreza o equivalentes de lospaíses socios y en los procedimientospresupuestarios del propio país, en me-canismos comunes de ejecución que in-

cluyan un análisis en común, en misio-nes conjuntas de todos los donantes yen la utilización de sistemas de cofinan-ciación» (párrafo 27).

Para finalizar, el CED propone que la UEasuma el liderazgo en el proceso de Pa-rís adoptando cuatro nuevos compromi-sos:

1. Facilitar toda la ayuda dirigida alfortalecimiento de las capacidades através de programas coordinadoscon un uso creciente de acuerdos en-tre varios donantes.

2. Canalizar el 50% de la ayuda de go-bierno a gobierno a través de lossistemas de cada país.

3. Evitar la creación de nuevas Unida-des de Gestión de Proyectos 1.

4. Reducir en un 50% el número de mi-siones no coordinadas.

La segunda parte plasma la visión dedesarrollo en una renovación de la polí-tica de cooperación al desarrollo comu-nitaria (véase el capítulo 3). En lo querespecta a la coordinación intraeuropea,se asigna a la Comisión el rol de «facilitarla Coordinación y la Armonización» (pá-rrafo 51). Ésta, sostiene, «será uno delos motores que promuevan el cumpli-miento de los compromisos asumidosen París por la UE». Además, «seguirápromoviendo las «tres C» [Coordina-ción, Complementariedad y Coherencia](…) como contribución de la UE a la más

La Unión Europea frente a la Declaración de París

1 Llamadas Unidades de Implementación Paralelas por la Declaración de París. PIUs por sus siglas eninglés.

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amplia agenda internacional» (párrafo51).

II. AID EFFECTIVENESS PACKAGE

En marzo de 2006, en respuesta a lasdisposiciones del CED, la Comisiónlanza el proceso que se denominó AidEffectiveness Package. El término se re-fiere al conjunto de medidas que se pro-ponen para cumplir con los compromi-sos internacionales de brindar más,mejor y más rápido la ayuda con mirasal cumplimiento de los Objetivos del Mi-lenio (Comisión, 2006a). El lanzamientode este proceso se dio en marzo de2006 con las siguientes Comunicacio-nes:

II.1. Propuestas de la Comisiónhacia el cumplimiento de loscompromisos del CED

El inicio se da con la Comunicación de laComisión Ayuda de la UE: realizar más,mejor y más rápido (Comisión, 2006a).Sobre los compromisos asumidos enlas cumbres internacionales, la Comuni-cación se apropia de los rumbos bus-cando llevarlos a realizaciones concre-tas. La Comunicación presenta un Plande acción con nueve resultados (Comi-sión, 2006a). El Plan agrupa en tres ejeslos compromisos de la UE en materia decooperación al desarrollo. Cada eje con-tiene los resultados que deberán ser al-canzados y las actividades que deberán

realizarse para su cumplimiento (véaseel cuadro 5).

El texto cita que algunas de las accionesya se encontraban en marcha en 2006 ydetermina el año 2010 como meta paralas demás. Afirma, además, que «otroproceso piloto no supondrá sino una ex-cusa más para no llevar adelante el pro-grama» (Comisión, 2006a: 20). Las ac-ciones inmediatas son: 1. Realizacióndel Atlas de Donantes; 2. Seguimientode los procesos de la UE y el ComitéCAD; 3. Hojas de ruta y 4. Marco comúnde programación. Las otras cinco pro-puestas para lanzar en el trayecto hacia2010 son: 5. Complementariedad opera-tiva; 6. Aumentar las actividades con-juntas; 7. Consolidar la visión de la UE;8. Mecanismos locales comunes; 9. Re-visión de las Normas UE en materia dedesarrollo (Comisión, 2006a).

Dando inicio a la implementación deeste Plan de Acción, la Comisión lanzaen la misma fecha dos Comunicacionestituladas Financiación del desarrollo yeficacia de la ayuda (Comisión, 2006b) yProgramación plurianual común (Comi-sión, 2006c).

II.2. Financiación del desarrolloy eficacia de la ayuda

La Comunicación se titula Comunica-ción sobre financiación del desarrollo yeficacia de la ayuda – Retos que planteael incremento de la ayuda de la UE du-rante el periodo 2006-2010. Su finalidad

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es listar los compromisos que ha asumi-do la UE en torno a la financiación parael desarrollo comenzado desde el Com-promiso de Barcelona y el Consensode Monterrey con la actualización queimplicó el Consenso sobre DesarrolloEuropeo. La Comisión, en su rol de se-guimiento y control del cumplimientode dichos compromisos adjudicado porel Consejo, realiza un informe detallado

de cada uno de ellos, incluyendo datosestadísticos en cada caso. Enumerandocada compromiso, realiza un análisis desituación y una serie de recomendacio-nes para el Consejo a fin lograr su avan-ce de perspectivas al año 2010. Los com-promisos que analiza son los relativos a:Incremento de los recursos financierospara AOD; fuentes de financiación inno-vadoras; reducción de la deuda; eficacia


2 «La “Hoja de ruta” señala medidas concretas de armonización (seleccionadas a partir de una lista de ac-tuaciones) que deben ser aplicadas por todos los Donantes de la UE que operan en un país dado» (Comi-sión, 2006a).

11

CUADRO 5. Plan de Acción para realizar más, mejor y más rápido

Eje 1Revisar la asistencia

comunitaria.Implica el cartografiado y

seguimiento transparente de lasactividades sobre la base de

datos reales.

Eje 2Guiar el programa de París.

Incluye la aplicación de loscompromisos colectivos

adoptados en la Declaración deParís sobre Armonización y

Alineamiento.

Eje 3Estimular el Consenso

Europeo.Se dirige a la ejecución del pilar«eficacia de la ayuda» del nuevomarco estratégico de la UE que

implica el CED.

1. Perfeccionar la cartografía de la Coopera-ción.Realizar un Atlas de Donantes.

2. Revisar normas de la UE sobre Desarrollo.Preparar un Compendio de la UE.

3. Seguimiento de las promesas.Implantar Mecanismos de seguimiento.

4. Apoyo a los procesos de coordinación local.Realizar Hojas de ruta en materia de Armoniza-ción 2.

5. Marco común de programación plurianual-MCP. Implementar un mecanismo de planificación co-mún para la Comisión y los Estados miembros.

6. Desarrollo de instrumentos locales comunes.Realizar acuerdos formales que fijen instrumentoscomunes.

7. Mejor reparto del trabajo.8. Acciones conjuntas, incluyendo cofinancia-

ción.9. Aumentar productividad de las contribucio-

nes comunitarias.

Fuente: Comisión Europea, 2006a.

de la ayuda; creación de unos mecanis-mos más previsibles y menos inesta-bles; atenuación del impacto de los cho-ques exógenos; desvinculación de laayuda; bienes públicos internacionales(BPI); reforma de las instituciones finan-cieras internacionales; y comercio y de-sarrollo.

Las recomendaciones que elabora alConsejo son (Comisión, 2006b: párrafofinal):

• Apoyo al control de avance dentro dela UE y en el CAD.

• Apoyo a la adopción de normas de laUE que favorezcan la cofinanciacióncon los Estados miembros y otros do-nantes.

• Desarrollo de su planteamiento enmateria de complementariedad de lasoperaciones.

• Acuerdo para una estrategia concer-tada a nivel de la UE hacia el incre-mento de la ayuda comunitaria, en uncontexto más amplio y sobre los prin-cipios de eficacia de la ayuda y de dis-tribución de tareas.

• Respaldo a las realizaciones previstasen el Plan de Actuación.

II.3. Marco común para laelaboración de documentosestratégicos

El título original de la propuesta es Unmarco común para la elaboración de losdocumentos estratégicos nacionalesy la programación plurianual común

(Comisión, 2006c). La propuesta sigue laslíneas planteadas por el Consejo en no-viembre de 2004 y en abril y noviembrede 2005, respectivamente. Su búsquedaes un avance gradual que permita «enun medio plazo, (…) ofrecer la posibili-dad de que los donantes establecieranuna respuesta estratégica común a losproblemas determinados en el análisiscomún, y, a largo plazo, preparar el te-rreno para una posible programacióncomún» (Comisión, 2006c). Sus conteni-dos pretenden actualizar el Marco paralos Documentos de Estrategia Nacional(DEN) y las etapas que habrá que seguiren su formulación (Comisión, 2006c).Anexo al texto principal se presenta unapropuesta de estructura.

El Consejo de Asuntos Generales y Rela-ciones Exteriores de abril de 2006 con-cluye con algunas respuestas que consi-deramos de relevancia:

• Se reafirman los Compromisos deBarcelona.

• Se confirma su adhesión a los com-promisos de la Declaración de París ya los otros cuatro compromisos que laUE suscribió en el Foro de Alto Nivelde París de marzo de 2005 y reafirmansu empeño en aplicar el ConsensoEuropeo sobre Desarrollo (párrafo 47).

• Se «acogen con satisfacción» los In-formes relativos a procesos localessobre la eficacia de la ayuda; de ellossostienen que la UE aporta un valorañadido real (párrafo 43).

• Se reconoce «la necesidad de que laComisión y los Estados miembros

Enrique O. Alasino

12

aumenten su participación en la pro-gramación plurianual conjunta sobrela base de las estrategias de desarro-llo de los países socios y bajo la direc-ción, preferentemente, del país socio»(párrafo 49).

• Se declara que «el país socio tiene laresponsabilidad primaria de su propiodesarrollo» y que la «programaciónplurianual conjunta se conformará alas estrategias dirigidas por los países,al análisis político y al ciclo presu-puestario. La UE respaldará que lospaíses socios sean la fuerza principalen la preparación, coordinación y su-pervisión de los DEP y de la progra-mación plurianual conjunta de todo elapoyo de los donantes al país» (párra-fo 47).

• En cuanto al proceso, los miembrosdel Consejo «CONVIENEN en elaborarun planteamiento en dos fases parallegar a la programación plurianualconjunta, consistente en un análisisconjunto de la situación del país y, demanera gradual, en una estrategiaconjunta de respuesta, teniendo debi-damente en cuenta las competenciasde la Comunidad y de los Estadosmiembros en un proceso flexible, gra-dual y abierto, basarse en los análisis,procesos y disposiciones existentes»(párrafo 47).

• Se invita «a la Comisión y a los Esta-dos miembros interesados a iniciaruna estrategia conjunta» (párrafo 51),pidiendo «a la Comisión y los Estadosmiembros que revisen el marco co-mún para los documentos de estrate-gia por países teniendo en cuenta la

experiencia en su empleo antes del fi-nal de 2009» (párrafo 52).

• Se invita «a la Comisión a presentar pro-puestas de disposiciones de financia-ción conjunta» (párrafo 54) y se com-promete a «debatir medidas concretasencaminadas al desarrollo de princi-pios operativos sobre la mejor mane-ra de organizar la división del trabajoa nivel nacional y transnacional antesdel final de 2006, teniendo debida-mente en cuenta las competenciasde la Comunidad y de los Estadosmiembros al mismo tiempo» (párra-fo 57).

• En materia de descentralización, sellama a la Comisión y a los Estadosmiembros a descentralizar aún máslas competencias sobre el terrenopues ésta «constituye una premisaimportante para todo donante quedesempeñe un papel destacado en lacoordinación de las ayudas sobre elterreno» (párrafo 61).

II.4. Complementariedady la división del trabajoentre donantes

Dentro del proceso de medidas hacia elaumento de la efectividad de la coope-ración europea, el Consejo Europeo ylos Estados miembros presentes emitie-ron en octubre de 2006 una serie de con-clusiones de especial relevancia acercade Líneas guía de la UE hacia la comple-mentariedad y la división del trabajocon el objetivo de aplicar el ConsensoEuropeo y la Declaración de París con


13

miras a aumentar la eficacia de la ayudaeuropea. Las conclusiones fijan una se-rie de principios que debe respetar estadivisión del trabajo:

• Asunción: establece que es el país so-cio quien debe dirigir el proceso. Deno ser esto posible, la UE es quiendebe asumir la asignación de la divi-sión del trabajo de los donantes. Paraello, debe respetar sus iniciativas,apoyar al país socio en el desarrollode sus capacidades a este respecto ybuscar transferir lo antes posible elmando del proceso.

• Flujo de fondos: determina que el pro-ceso no debe implicar variaciones ta-les que puedan provocar daño a lospaíses socios. Para esto, el procesodebe coordinarse con el país benefi-ciario.

• UE y los donantes: la postura del docu-mento es que la UE ha de organizarante todo su propia división del trabajo.

• Ventajas comparativas y valor añadi-do: propone que los donantes actúenen base a sus ventajas comparativaspara favorecer la división del trabajo,concentración de las actividades, ydesarrollar la delegación de la coope-ración. Sobre el rol de la Comisión, re-cuerda que no se trata solo de venta-jas comparativas, sino de un valorañadido por su capacidad de visiónestratégica y su rol en la política exte-rior europea.

• Donante principal y cooperación dele-gada: llama a la utilización de esta

modalidad, sea en la división del tra-bajo dentro del proyecto, o en un sec-tor o hasta a nivel nacional.

Con esta meta, y sobre una división con-ceptual de los alcances de la comple-mentariedad 3, se asumen los siguientescompromisos a nivel país:

• Complementariedad en cada país: losmiembros y la Comisión se compro-metieron a:

— Focalizar su participación en unnúmero limitado de sectores y te-mas en cada país socio;

— Implementar el Marco de Planifica-ción Conjunta, con especial énfasisen la sincronización de los crono-gramas de programación basadosen los tiempos del socio.

• Complementariedad intersectorial: sellama a los Estados miembros y a laComisión a profundizar sus accionesen el camino que marcan sus venta-jas comparativas y fuerzas relativas.En cuanto al trabajo de la Comisión,se continuará desarrollando en áreasdonde posee ventajas comparativas.

A nivel herramientas, se dispone que laComisión y los Estados miembros debe-rían:

• Considerar los recursos necesariospara una división del trabajo (inclu-yendo staff) y buscar beneficios a tra-

Enrique O. Alasino

3 Internacional, en el país, intersectorial, vertical, entre instrumentos y mecanismos de ayuda.

14

vés de acuerdos de complementarie-dad desde Bruselas y desde el terre-no.

• Aumentar el uso de acuerdos comu-nes que aporten claridad a los objeti-vos, modalidades y productos, para lainformación de sus audiencias loca-les.

• Incrementar la presentación del apor-te colectivo de la UE en su conjunto aun país en particular frente a foros in-ternacionales, en la UE y los paísessocios.

Finalizando, invita a continuar los es-fuerzos y llama a la Comisión y Estadosmiembros a aplicar las medidas y a rea-lizar pasos concretos en busca de opera-tivizar estos compromisos.

II.5. Hacia un código de conducta

En aplicación de estos compromisos, laComisión lanza en marzo de 2007 su co-municación Código de Conducta de laUE relativo a la división del trabajo en elámbito de la política de desarrollo (Co-misión, 2007). La Comunicación planteacomo filosofía que si la UE desea pro-gresar en la aplicación de la nueva polí-tica de desarrollo, debe responder a lapregunta fundamental: ¿Qué ha de ha-cer cada cual? La comunicación planteaun camino sobre: 1. Análisis de los prin-cipales desafíos y oportunidades que sepresentan; 2. Redefinición de los con-ceptos y principios que regirán la inter-vención de la UE; y 3. Una línea de ac-tuación para la UE.

La propuesta se dirige a la elaboraciónde un código de conducta para la organi-zación del trabajo de los donantes euro-peos en el marco de las disposiciones le-gales de la UE, los objetivos fijados en elConsenso Europeo sobre Desarrollo ylos compromisos asumidos en la Decla-ración de París. Este código, según sepropone, debe ser un documento genéri-co y dinámico, de carácter voluntario, fle-xible y autorregulador. Sus contenidos,se establece, deberán ser de directricesgenerales dirigidas a todos los responsa-bles de toma de decisiones en la UE.

El código de conducta tiene por objetivoproponer medidas tendientes a favore-cer la complementariedad y la divisióndel trabajo entre los donantes de la UE.A tal fin, el documento propone unaconceptualización de la complementa-riedad como «la división óptima del tra-bajo entre varios actores para hacer elmejor uso posible de los recursos hu-manos y económicos» (Comisión, 2007:ap. 2.1) y la concibe en cinco dimensio-nes: 1. En el país; 2. Internacional; 3. In-tersectorial; 4. Vertical; y 5. Entre formase instrumentos de ayuda. Sus disposi-ciones buscan ser una referencia sólopara la cooperación de tipo oficial y seconcentrarán principalmente en la com-plementariedad nacional, internacionale intersectorial.

Se fijan diez principios para su elabora-ción que determinarán sus contenidos.Nos concentraremos en las disposicionesque guían la aplicación al caso concreto,que son las siguientes (Comisión, 2007):


15

1. El Estado socio posee la prioridaden el liderazgo y apropiación de ladivisión del trabajo a nivel nacional,que de no ser ejercido, la UE debepromover ese ejercicio. En cual-quier caso, la UE debe promover lacomplementariedad.

2. El proceso resulta abierto a la parti-cipación de otros donantes.

3. La división del trabajo no debe afec-tar los volúmenes de ayuda.

4. Su implementación se basa en trespilares:

— Prioridades nacionales.— Perspectiva de largo plazo.— Pragmatismo y aplicación se-

cuenciada.

5. Asegurar la presencia de la UE ensectores estratégicos de lucha con-tra la pobreza.

6. El proceso debe recibir apoyo políti-co desde las sedes centrales.

7. Las ventajas comparativas no se ba-san en la disponibilidad financiera,sino en presencia regional y/o ex-pertise en determinados sectores.

Se fijan una serie de principios guía:

a) Concentración de la participaciónactiva en un máximo de dos secto-res definidos por el país socio comouna prioridad de desarrollo. Podráparticipar de un tercero a través del

mecanismo del apoyo presupuesta-rio y/o áreas tales como apoyo a lasociedad civil, a universidades, in-vestigación, etc.

b) Las ventajas comparativas del do-nante en estos sectores deben serreconocidas por el Gobierno socio ypor los demás donantes.

c) La determinación de las ventajascomparativas se realiza primero poruna autoevaluación, que luego esaceptada por el Gobierno socio ylos demás donantes.

d) La determinación de lo que constitu-ye un sector debe hacerse de mane-ra flexible y bajo el absoluto lideraz-go y discrecionalidad del Gobiernosocio 4.

e) Las ventajas comparativas puedendeterminarse, entre otros, por crite-rios de: experiencia en el terreno;experiencia en el sector; expertisetécnica del donante; volumen de laayuda en el sector; capacidad deadaptación a nuevos sectores; ca-pacidad de reacción al cambio; efi-ciencia en el trabajo en el sector yen algunos casos, la sola voluntadde intervenir.

f) El proceso debe resultar de un tra-bajo conjunto entre donantes euro-peos buscando amplitud en el al-cance y evitando dejar sectores«huérfanos».

g) La Comisión debe concentrarse enlos sectores que el Consenso Euro-

Enrique O. Alasino

4 Se destaca este particular, resaltado repetidamente en nuestras entrevistas a funcionarios de la Comi-sión responsables de la elaboración del Código de Conducta, en Bruselas, julio de 2007. El punto tomaráimportancia en el análisis siguiente.

16

peo fija como sus ventajas compa-rativas.

h) Los compromisos dentro del sectordeben buscar ser de largo plazo (5-7años o el período de estrategias na-cionales de desarrollo).

i) En aquellos sectores en los que loscooperantes estén presentes y de-ban abandonar por la reorganiza-ción, caben tres opciones: continuarpor medio de la cooperación dele-gada; reubicar esos recursos pormedio del apoyo presupuestario;realizar una salida responsable ygradual.

j) Se debe otorgar el mandato de lide-razgo a un cooperante por sector.

k) En casos de sectores predominan-tes para el gobierno socio, los do-nantes deben buscar intervenir pormedio de la cooperación delegada,previa consulta al Gobierno.

Para el seguimiento de la aplicación delas disposiciones del código, se rescatacomo fundamental el rol de las Delega-ciones de la Comisión y de las Represen-taciones de los Estados miembros. A ni-vel central, se sugiere que sus avancessean sometidos a debate anual basadoen una muestra de países, el Atlas deDonantes y un Informe sobre Desarrollode la UE. En el capítulo 7 nos ocupare-mos de la situación de estas propuestasen el Perú, en el análisis de los compro-misos de los próximos capítulos.

III. POLÍTICAS, MECANISMOS YPRÁCTICAS: CUADRO DE SITUACIÓN

Como hemos presentado, la UE haadoptado una serie de compromisos decoordinación, en general y de aplicaciónde medidas hacia la Apropiación, Alinea-miento y Armonización, en particular.A continuación, presentaremos la seriede iniciativas que consideraremos comovariables para analizar la situación de lacooperación europea al desarrollo en elPerú. Algunos de los elementos estabanya presentes en la etapa anterior al Con-senso Europeo sobre Desarrollo, espe-cialmente en la Declaración Conjuntasobre Desarrollo de 2000 y las Directri-ces Operativas 2001 (Consejo, 2001) yotras que se actualizaron y/o profundi-zaron con el Consenso sobre DesarrolloEuropeo.

El siguiente cuadro resume las varia-bles que hemos extraído de este pro-ceso para complementar el análisisde los compromisos de la Declara-ción de París en lo que llamaremosSituación Europea en los capítulosde análisis. Utilizaremos para el es-quema los conceptos de políticas,mecanismos y prácticas. A tal fin,entenderemos como:

Políticas: lineamientos generales yde principios aplicables a la coope-ración al desarrollo europea;


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Mecanismos: procedimientos esta-blecidos para la realización de laspolíticas; yPrácticas: actividades concretas parala puesta en práctica de políticas ymecanismos.

Buscando evitar duplicar los Compromi-sos de París, identificaremos aquellosque por su origen o contenidos se pre-sentan como propios de la coordinaciónintraeuropea.

IV. ASPECTOS OPERATIVOS:NETWORKING

La Comisión Europea se ha transfor-mado, con los últimos esfuerzos pro-movidos desde Bruselas, en el motorhacia el cumplimiento de los compro-misos asumidos en relación a la efica-cia de la ayuda. Desde 2005 se hanintensificado sus actividades tantodesde su rol como donante como des-de sus impulsos al proceso de coordi-nación.

En este proceso se han elaborado nue-vas interacciones, programas e indi-cadores. Hemos podido constatar elaumento de esfuerzos en la interacciónentre la Dirección de Relaciones Exterio-res, Dirección de Desarrollo y AIDCOtanto a nivel central (Headquarter) comocon las Delegaciones en el terreno. Se-gún ha surgido de las entrevistas el

principal problema a atender es reforzarla coordinación dentro de la Comisión yentre Comisión y Estados miembros ha-cia el cumplimiento de los compromi-sos internacionales.

El esfuerzo más reciente lo constituye lacreación de nuevas interacciones (Net-work) entre áreas competentes centra-les y en el terreno. Bajo el nombre deRed hacia una mayor efectividad de laayuda, se ha conformado un nuevoequipo integrado por funcionarios dedependencias centrales y áreas de 46Delegaciones. Su objetivo es «reforzary acelerar la coordinación operativa yarmonización en las Delegaciones, enlínea con la Declaración de París» 5. Susprincipales objetivos son promover unacomprensión común de la Declaraciónde París, intermediar entre Headquartery delegaciones sobre los reales proble-mas que ocurren en el terreno e impul-sar el cumplimiento de los Compromi-sos de París incluyendo el monitoreo desu avance en las Delegaciones. En elmarco de esta iniciativa, se ha genera-do un sistema de monitoreo de loscompromisos de la UE por parte de laComisión Europea llamado External As-sistance Management Report (EAMR).Por su intermedio se monitorean loscuatro compromisos adicionales queha asumido la UE. Este proceso ha te-nido como primer paso el relevamientode situación sobre estos compromi-sos denominado Status Report of LocalProcesses on Aid Effectiveness que toma

Enrique O. Alasino

5 www.ec.europa.eu/europeaid.

20

la situación al 2005 sobre un total de 120países. Este informe fue realizado comoinput para el trabajo del CAD, reportan-do cuestiones europeas relacionadascon los cuatro objetivos de la UE y elplan de acción establecido por el Aid Ef-fectiveness Package. Veremos sus con-

tenidos en la hora del análisis de com-promisos.

En el avance de nuestro trabajo, tomare-mos esta iniciativa como referencia deestructuras centrales involucradas en elproceso de coordinación intraeuropeo.


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I. INTRODUCCIÓN

El Gobierno peruano se ha adherido a laDeclaración de París en julio de 2006.Desde entonces, los esfuerzos de aplica-ción han sido frecuentes y con resulta-dos diversos. Los avances más impor-tantes se han conseguido a través de laelaboración de Estrategias de Coopera-ción Internacional y una reconocida me-jora en la gestión de información sobrecooperación no reembolsable (CNR).Con algunos impulsos, aunque con me-nores resultados, se ha buscado activarinstancias de coordinación de donantesy acordar prioridades para la colocaciónde recursos de CNR. Estas iniciativas seencuentran aún en proceso de erigirsecomo mecanismos para la correcta imple-mentación de los principios de la Declara-ción en el Perú. Las razones se relacionanno sólo con la acción del Gobierno, sinocon características propias del caso pe-ruano que implican un proceso de adap-tación de las disposiciones de la Decla-ración.

En este capítulo presentaremos algunasde estas características, los programasvigentes de mayor importancia y lasprincipales instituciones vinculadas a laCNR. Las consideraciones de este capí-tulo resultarán esenciales para la com-prensión del contexto en el que se inser-ta la cooperación al desarrollo europea,en vistas al análisis del contexto nacio-nal y las conductas que ésta adopta ac-tualmente.

II. COOPERACIÓN EN EL PERÚ:CARACTERÍSTICAS GENERALES

Perú, con un ingreso de 2.360 USD percápita (OCDE, 2005), es formalmenteconsiderado un País de Renta MediaBaja. Sin embargo, el 45% de la pobla-ción vive en situación de pobreza y sonalarmantes los índices de desigualdad yexclusión.

Según la Agencia Peruana de Coopera-ción Internacional (APCI) la cooperaciónno reembolsable (CNR) alcanzó los584,6 millones USD en el año 2005(2007). Esta cifra implica algo menosdel 0,7% del PBI (OCDE, 2007) y hace delPerú un país no dependiente de ayudaexterna.

El mayor donante oficial es Estados Uni-dos con el 46% de la CNR oficial bilate-ral. La CNR europea de fuente oficialsignificó más del 35% del total, de loscuales el 90% se concentra en cuatro do-nantes: Comisión Europea, España, Ale-mania e Italia (APCI, 2007).

La CNR en el Perú se caracteriza por unagran atomización de proyectos, altamen-te descentralizados, con un bajo controly una limitada capacidad de coordinaciónpor parte del Estado. El número de acto-res es muy elevado, con 400 fuentescooperantes y más de 900 institucio-nes ejecutoras que realizan un total decasi 2.500 actividades, proyectos y pro-gramas (APCI, 2007).

3. COOPERACIÓN NO REEMBOLSABLE EN EL PERÚ FRENTEA LA DECLARACIÓN DE PARÍS

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III. EL CASO PERUANO FRENTEA LA DECLARACIÓN DE PARÍS

La situación del Perú representa un ejem-plo típico de las dificultades de aplica-ción de las disposiciones de la Declara-ción de París. Su calidad de País de RentaMedia Baja y su grado de desarrollo insti-tucional implican una necesidad deadaptación de las propuestas de la Decla-ración, diseñadas principalmente parapaíses dependientes de la ayuda exter-na 1. Particularmente, la aplicación de laDeclaración de París se enfrenta a algu-nos contrastes propios del Perú. Entrelos más representativos, se encuentran:

Desigualdades detrás de su PBI per cápita

A pesar de ser formalmente considera-do un País de Renta Media Baja, esta

denominación oculta profundas des-igualdades internas. El PBI per cápitadel Perú es el equivalente al promediode los países de Europa del Este, sinembargo, el de la porción de pobla-ción más necesitada es menor inclusoque el PIB per cápita medio de SierraLeona. Esto es posible puesto que un10% más rico de la población recibeun ingreso que equivale 50 veces a loque gana el 10% más pobre (APCI,2007: 45 y ss). Esto se traduce en reali-dades muy diferentes entre regionesque no pueden verse en algunas clasi-ficaciones estándar e indicadores in-ternacionales. La situación genera con-fusión en cuanto a la ubicación delPerú en el mapa del desarrollo y ciertodesfase entre la demanda nacional y laoferta internacional de recursos deasistencia oficial al desarrollo (APCI,2007 2).

Enrique O. Alasino

1 Se recomienda la lectura del Informe Cooperación con Países de Renta Media, citado en la bibliografía. 2 Véase el Informe Situación y Tendencias…, cap. 1, pto. 5, APCI, 2007.

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GRÁFICO 1. Cooperación no reembolsable oficial bilateral en el Perú por donante

Fuente: Elaboración propia en base a datos de APCI (2007).

Descentralización del mapa de pobreza

El mapa de desarrollo de Perú pone demanifiesto profundas desigualdades en-tre los grandes centros urbanos y lasáreas rurales. Los focos de pobreza seconcentran en las regiones rurales y par-ticularmente en las poblaciones indíge-nas, siendo estas zonas donde el Estadoencuentra mayores limitaciones para ac-tuar. Esta situación exige un sistema decooperación altamente descentralizado,que se contrapone con el centralismo delsistema político y administrativo peruano.

Contraste entre la naturaleza jurídica defuentes y ejecutores de recursos

Por último, como puede verse en el grá-fico 2, la naturaleza de las fuentes y eje-cutores de recursos de cooperación noreembolsable presenta importantes di-ferencias.

De esta manera, frente al 86% de los re-cursos de CNR provenientes de fuentesoficiales, prácticamente la mitad es eje-cutada por actores privados (APCI,2007). La contraposición configura unesquema particular de actores y proce-sos, mecanismos de implementación ysupervisión. El contraste presenta undesafío de adaptación para la imple-mentación y seguimiento de la Declara-ción de París, diseñada para regular elcomportamiento de los actores oficia-les.

Estas tres características, entre otras,configuran una singular situación parala puesta en práctica de los compromi-sos. En el análisis partiremos de estastres circunstancias, buscando resaltaraquellos casos en los que sus efectos re-percuten sobre las disposiciones de laDeclaración tanto para la cooperación aldesarrollo europea como para el propiosocio.

Cooperación no reembolsable en el Perú frente a la Declaración de París

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GRÁFICO 2. Fuentes y ejecutores de CNR según porcentajes

Fuente: Elaboración propia en base a datos de APCI 2007.

IV. ESTRATEGIAS NACIONALESDE DESARROLLO

IV.1. Acuerdo Nacional

El Acuerdo Nacional (AN) es un acuerdopolítico impulsado por el Gobierno pe-ruano del que participaron el Gobierno,partidos políticos, organizaciones de lasociedad civil y representantes del sec-tor privado. Fue elaborado en agosto de2002 con una visión a 20 años. En sutexto se definieron cuatro objetivos glo-bales: Equidad y Justicia Social; Com-petitividad del País; Estado Eficiente,Transparente y Descentralizado; Demo-cracia y Estado de Derecho, para los quese han delineado 31 Políticas de Estado.Estas políticas han sido plasmadas enuna matriz que enuncia objetivos, políti-cas, indicadores y metas a corto y me-diano plazo. Según Alvabera Sánchez(2003: 30) el Acuerdo implica «un docu-mento que sirve de referencia para laelaboración de la Estrategia Nacional deDesarrollo (…) un esfuerzo nacional sinprecedentes en la historia peruana».

El Acuerdo busca sentar las bases haciala planificación estratégica y con estepropósito dispone la creación de un Sis-tema Nacional de Planeamiento Estraté-gico. Asimismo, se propone «impulsarlas acciones del Estado sobre la base deun planeamiento estratégico que orien-te los recursos y concierte las accionesnecesarias para alcanzar los objetivosnacionales de desarrollo, crecimiento yadecuada integración con la economíaglobal» (Quinta Política). Estas caracte-

rísticas hacen del AN un instrumentosumamente relevante en materia deprocesos políticos democráticos y pro-gramáticos de alcance nacional.

El AN prevé algunas propuestas legisla-tivas y medidas de gobierno concretas.De las matrices de las 31 políticas deEstado, 24 contienen propuestas nor-mativas. La situación de todas éstas esheterogénea. Para algunas no se ha pre-sentado proyecto de ley o han sidopresentadas sin aún ser debatidas porlas comisiones correspondientes. Enotros casos, están pendientes de pro-mulgación o han sido archivadas por elCongreso en pleno. Desde el punto de vis-ta jurídico, la vinculación de las políticasdel Acuerdo con el proceso legislativoresulta mediatizada por la actuación delForo del Acuerdo Nacional, que se erigecomo el ente que debe promover la im-plementación y seguimiento de sus de-signios. Este Foro no posee interven-ción directa en la elaboración de laagenda legislativa. Tampoco existe unproceso de elaboración, aprobación,formato de presentación, difusión y se-guimiento de las propuestas que emer-gen de su contenido (Robinson, 2006:6). Las políticas del AN se convierten enleyes en la medida en que son propues-tas por los partidos políticos presentes enel Foro y sometidas a la aprobación delCongreso.

Por ello, si bien el Acuerdo representauna propuesta de Estrategia de Desarro-llo Nacional consensuada, su efectivapuesta en práctica se encuentra mediati-

Enrique O. Alasino

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zada por diversos actores y procedi-mientos. Se revela así la carencia de unvínculo directo del programa políticocon el proceso legislativo y con la pro-gramación fiscal del Gobierno peruano.Puesto que el planeamiento estratégicodel AN no rige efectivamente para elsector público, éste representa un ins-trumento preponderantemente político,sin implicancia legislativa ni presupues-taria inmediata.

IV.2. Sistema de PlanificaciónNacional

El paso del acuerdo político hacia unaefectiva planificación nacional necesitade un sistema de ejecución y asignaciónpresupuestaria para la puesta en mar-cha de los acuerdos. Esta relación vincu-lante del Acuerdo Nacional con un Sis-tema Nacional de Planificación y elpresupuesto público no existe actual-mente en el ordenamiento legal delPerú.

En la actualidad, a pesar de existir for-malmente, no se encuentra en funciona-miento el Sistema de Planificación Na-cional. Existen antecedentes de sufuncionamiento en las últimas décadas.El primero lo constituye el Sistema Na-cional de Planificación del DesarrolloEconómico y Social, creado en 1962.Bajo influencia de la Constitución Nacio-nal de 1979 (art. 111) éste fue reorgani-

zado mediante la Ley de Organización yFunciones del Sistema Nacional de Pla-nificación. Funcionó bajo ese esquemahasta 1992 (Decreto Ley 25548), cuandose disolvió el Instituto Nacional de Plani-ficación, órgano técnico central del sis-tema anterior. Sus funciones fuerontraspasadas al Ministerio de Economía yFinanzas (MEF), excepto aquellas rela-cionadas con la cooperación técnica in-ternacional que pasaron entonces al Mi-nisterio de la Presidencia 3. Por el mismoDecreto se creó el Consejo Nacional dePlanificación (CNP) integrado por losmiembros del Consejo de Ministros conla asesoría técnica del Ministerio deEconomía y Finanzas (MEF) a travésde la Oficina de Planificación, Progra-mación y Presupuesto. El CNP, a pesarde estar formalmente vigente, no estádesempeñando sus funciones en la ac-tualidad. El proceso resulta importanteya que debido a esta última reestructu-ración se «reforzó el centralismo de lagestión pública (…) [y] se abandonó elplaneamiento basado en una visión in-tegral del Proyecto de Nación, dándosemayor énfasis a la programación delsector público. La óptica adoptada fuemarcadamente fiscalista» (AlvaberaSánchez, 2003: 35).

En consecuencia, es el MEF el que tienea su cargo el proceso de planeamientoestratégico del sector público mediantela denominada Programación Estratégi-ca Multianual inserta en el marco de un


3 Según un funcionario entrevistado, esto «sirvió de mecanismo para lograr el control de los fondos de laCTI para los fines políticos del poder ejecutivo», marzo de 2007.

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Plan Estratégico Nacional. En ausenciade éste, las prioridades presupuestariasson establecidas preponderantementepor el poder ejecutivo. Así, los proble-mas del planeamiento estratégico sevinculan directamente con las caracte-rísticas y la dinámica del sistema presu-puestario. Entre las principales: la faltade una visión a largo plazo; la preponde-rancia de las prioridades macroeconó-micas; la alta discrecionalidad del Eje-cutivo, la influencia de la coyunturapolítica, etc. (Carranza, Chávez y Valde-rrama, 2006).

V. GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN ALDESARROLLO NO REEMBOLSABLE

La legislación peruana (Decreto 719) de-fine la Cooperación Técnica Internacio-nal (CTI) como «el medio por el cual elPerú recibe, transfiere o intercambia re-cursos humanos, bienes, servicios, capi-tales y tecnología de fuentes cooperan-tes externas para complementar ycontribuir a los esfuerzos nacionales enmateria de desarrollo», término que «haevolucionado para incluir otros tipos decooperación no reembolsable, entreellos la cooperación en recursos líqui-dos» (PNCTI; Anexo Definiciones). Susrecursos, según el Decreto 719, debendirigirse a: «(1) apoyar la ejecución deactividades, proyectos y programasprioritarios para el país, (2) adquirir co-nocimientos científicos y tecnológicospara su adaptación y aplicación en elPerú y (3) brindar preparación técnica,

científica y cultural a peruanos en el paíso en el extranjero y a los extranjeros enel Perú». Esta definición contrasta con lainternacionalmente difundida por laOCDE, la cual sólo hace referencia alcomponente de intercambio técnico deorigen oficial. Por ello, «el término Coo-peración Técnica Internacional definidopor la ley peruana no se encuentra limi-tado al intercambio técnico ni a la ayudade origen oficial, sino que incluye todoslos componentes no reembolsables delapoyo internacional» (PNCTI, Anexo De-finiciones).

Desde el punto de vista terminológico,ello implica que las políticas emplean eltérmino Cooperación Internacional NoReembolsable como equivalente a Coo-peración Técnica Internacional. Jurídica-mente, las consecuencias van más allá,determinando un marco de competen-cias internas a la hora de coordinar y ges-tionar la cooperación al desarrollo. Sobrela inexistencia de un Centro de Planifica-ción Nacional, el resultado es una separa-ción entre las instituciones responsablesde los recursos de cooperación reembol-sable y aquella no reembolsable. La coo-peración reembolsable y aquella híbrida,se encuentran bajo la gestión del Ministe-rio de Economía y Finanzas. La coopera-ción no reembolsable se encuentra bajola competencia de APCI. Tal separaciónhace depender la efectiva coordinaciónglobal de la ayuda de una articulación en-tre ambas instituciones.

Resulta importante, además, citar que lacompetencia de supervisión de APCI in-

Enrique O. Alasino

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cluye la cooperación reembolsable pú-blica o privada. En la ley APCI se definea la privada como «la que se realiza en-tre entidades privadas originarias depaíses desarrollados y entidades priva-das originarias de países en vías de de-sarrollo». A lo largo de nuestro trabajonos ocuparemos predominantemente ala cooperación no reembolsable y, porello, a la labor de APCI.

VI. AGENCIA PERUANA DECOOPERACIÓN INTERNACIONAL

La Agencia Peruana de Cooperación In-ternacional es un organismo públicodescentralizado adscrito al Ministerio deRelaciones Exteriores. Está regida por laLey 27.692, tiene personería jurídica deDerecho Público y goza de autonomíatécnica, económica, presupuestaria yadministrativa (art. 1). APCI es el enterector de la Cooperación Técnica Inter-nacional y tiene la responsabilidad de«conducir, programar, organizar y su-pervisar la cooperación no reembolsa-ble, en función de la Política Nacional deDesarrollo» (art. 3).

Entre sus funciones principales se cuen-tan (art. 4):

— Proponer la política de cooperacióntécnica internacional;

— Elaborar y aprobar el Plan Anual deCooperación Internacional que inte-gre el plan de demanda y oferta derecursos de cooperación;

— Coordinar con el Sistema Nacionalde Inversión Pública la viabilidad delos proyectos que requieran de coo-peración internacional;

— Diseñar y mantener los sistemas deinformación en cooperación técnicainternacional;

— Velar por el cumplimiento de las dis-posiciones legales y convencionales;y la correcta utilización de los recur-sos de cooperación técnica interna-cional;

— Apoyar la solicitud de las mismas, alas entidades gubernamentales en lapreparación de los planes y progra-mas de cooperación técnica interna-cional y en su ejecución;

— Ejercer la representación del Estadoen las negociaciones de solicitudesde cooperación técnica internacionaldel Gobierno central y suscribir losconvenios bajo su ámbito;

— Impulsar procesos de coordinaciónentre la cooperación privada y la pú-blica;

— Otras que se le encomienden y lasque se deriven de su naturaleza.

La visión de APCI es «ser la entidad quearticula y promueve eficazmente la coo-peración internacional no reembolsableen el Perú, que contribuye al bienestargeneral y al desarrollo sostenible delpaís en un contexto descentralizado».Su misión es «conducir, programar, or-ganizar, priorizar y supervisar la coope-ración internacional no reembolsable enfunción de los sectores menos favoreci-dos de la población y de las necesidadesde desarrollo del país en forma partici-


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pativa y descentralizada» (www.apci.gob.pe).

VII. POLÍTICA NACIONAL DECOOPERACIÓN TÉCNICAINTERNACIONAL

La ley otorga a APCI la facultad de ela-borar la Política para la CooperaciónTécnica Internacional. En ejercicio deesta atribución, la APCI ha elaborado en2006 la Política Nacional de Coopera-ción Técnica Internacional (PNCTI). Éstaha sido recientemente aprobada por De-creto Supremo del Poder Ejecutivo (DS044-2007-RE), lo que la ubica en lo másalto de la pirámide legislativa nacional.

En un marco de planificación estratégi-ca, esta política debería insertarse enla Estrategia Nacional de Desarrollo.A este respecto, en el documento de lapolítica se explica que a falta de una Es-trategia Nacional de Desarrollo, la Políti-ca Nacional de Desarrollo es definida porel poder ejecutivo. Se argumenta ade-más que «las diversas instituciones deeste Poder incorporan en sus respecti-vos documentos de política la parte co-rrespondiente de la Política Nacional deDesarrollo dentro del ámbito de suscompetencias (…). En consecuencia, laPolítica Nacional de Desarrollo se en-cuentra expresada tanto en documentosde escala nacional como en acuerdos in-ternacionales a los que el Perú se ha ad-herido. Complementariamente, la Políti-ca Nacional se precisa en las políticas de

ámbito sectorial y regional» (PNCTI:ap. 12).

La APCI ha elaborado esta Política Na-cional de Cooperación Internacional«como eje maestro para conducir estosesfuerzos (…) [y brindar] unidad, orien-tación y coherencia a la cooperación enel Perú» (párrafos 7 y 8). De esa manera,a modo de objetivo «persigue ser uninstrumento para combatir el alto gradode atomización de la Cooperación Inter-nacional No Reembolsable» (PNCTI:ap. 13).

VII.1. Mecanismo de elaboración

Para diagramar los contenidos de estaPolítica, APCI ha procesado 68 docu-mentos: 1 de carácter internacional, 10nacionales, 23 sectoriales, 27 regiona-les, 6 temáticos y 1 Ley financiera. LaPNCTI declara haber tomado cada unode ellos como «fuente políticamente le-gítima y técnicamente válida para iden-tificar lineamientos de política (…) quesi bien los documentos de política nosuelen presentar un orden explícito deprioridades, sí comparten una visión co-mún con respecto a las principales líneasde intervención a favor del desarrollo enel Perú» (PNCTI: ap. 25).

El texto se adhiere a los principios deApropiación, Alineamiento, Armoniza-ción, Gestión por Resultados y Mutuaresponsabilidad de la Declaración deParís. Además, establece siete princi-pios rectores que orientarán la gestión

Enrique O. Alasino

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de la Ayuda (PNCTI: ap. 18): 1. Lideraz-go; 2. Complementariedad; 3. Transpa-rencia; 4. Sostenibilidad; 5. Búsquedade resultados eficaces; 6. Eficiencia; y7. Focalización de la ayuda.

VII.2. Matriz: Ejes estratégicosy Objetivos de desarrolloestratégico

La Política plantea cuatro ejes estraté-gicos que se descomponen en 12 Obje-

tivos de desarrollo estratégico que«sistematizan las áreas en las que laCooperación Internacional No Reem-bolsable puede complementar las labo-res del Estado» (PNCTI: ap. 17). Estosobjetivos, a su vez, subdividen totali-zando 86 Objetivos específicos (véaseAnexo). Los ejes estratégicos plantea-dos son: 1. Competitividad sostenible;2. Institucionalidad; 3. Desarrollo hu-mano; 4. Seguridad humana. Éstoshan sido representados de la siguienteforma:

La Política presenta un total de 12 objetivos insertos dentro de cada eje estraté-gico 4:


4 La fuente de cada uno de estos objetivos está citada en el documento original.

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GRÁFICO 3. Ejes de la Política Nacional de Cooperación Técnica Internacional

Fuente: APCI, 2006 (PNCTI).

A. Seguridad humana

• Desarrollar una red de protecciónsocial que resguarde el capital hu-mano en situación de riesgo.

• Asegurar el acceso universal alagua potable, saneamiento, servi-cios e infraestructura básica.

• Eliminar toda clase de exclusión ydiscriminación (transversal).

B. Institucionalidad

• Lograr un Estado democrático,transparente y eficiente.

• Garantizar el acceso universal a lajusticia y asegurar la paz.

• Apoyar el proceso de descentrali-zación (transversal).

C. Desarrollo humano

• Asegurar el acceso universal auna educación de calidad.

• Mejorar la salud y nutrición de lapoblación para garantizar unavida activa y saludable.

D. Competitividad sostenible

• Promover la competitividad na-cional y asegurar oportunidadeslaborales justas para todos.

• Garantizar el uso sostenible de losrecursos naturales y proteger elmedio ambiente.

• Desarrollar la ciencia y tecnologíaen el país.

• Fortalecer la integración del Perúen el mercado mundial.

A su vez, como se dijo, estos objetivos sesubdividen en 86 Objetivos específicos.

Una vez presentado el marco de Ejes yObjetivos, la PNCTI plantea como metaque al menos el 50% del volumen decooperación internacional no reembol-sable se oriente a las prioridades esta-blecidas. La meta se refiere al volumenagregado de cooperación no reembol-sable y no necesariamente al nivel decada fuente individual, teniendo espe-cial consideración a sus ventajas com-parativas.

Y dentro de las prioridades estableci-das, sostiene que la «mayor proporciónde la Cooperación No Reembolsable enel Perú deberá orientarse a complemen-tar y brindar capacidades al Estadopara: (1) Garantizar la Seguridad Huma-na de la Nación y (2) Fomentar la Com-petitividad Sostenible» (PNCTI: ap. 35).

VII.3. Rol de la cooperación técnicainternacional:complementariedad

La política de cooperación nombra enreiteradas ocasiones la idea de la com-plementariedad de la cooperación al de-sarrollo. La Política de Cooperación deAPCI explica el término estableciendoque «la cooperación debe ser un com-plemento y no un sustituto de los esfuer-zos nacionales a favor del desarrollo. Elsentido de esta complementariedad seencuentra en el reconocimiento de rolesdiferenciados para la cooperación inter-

Enrique O. Alasino

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nacional no reembolsable y el presu-puesto público» (párrafo 17). Estableceque la cooperación internacional «en-cuentra su rol natural en el financia-miento de intervenciones que mejorenla calidad de los servicios sociales, in-crementen la productividad de los re-cursos disponibles y eleven la capaci-dad del Estado para actuar de modoeficaz y eficiente» (párrafo 17). En estemarco plantea que «el empleo óptimo

de la cooperación internacional noreembolsable demanda lograr máximaconcordancia entre la cooperación y losobjetivos nacionales de desarrollo»(ap. 11).

Siguiendo la clasificación en Ejes y Ob-jetivos de Desarrollo Estratégico de laPNCTI la asignación del PresupuestoNacional en 2005 se presenta distribui-da de la siguiente manera:

Según la información de APCI, la asig-nación presupuestaria del Perú ha con-centrado el 77% de sus recursos en De-sarrollo humano e Institucionalidad.Congruentemente, la PNCTI presentacomo demanda prioritaria la concentra-ción de los recursos de la Cooperaciónal Desarrollo en los ejes de Seguridad

humana y Competitividad sostenible(23%).

VII.4. Prioridades para lacooperación no reembolsable

Finalmente, la PNCTI establece comoprioridades a seguir por la cooperación


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GRÁFICO 4. Distribución de la PNCTI según Ejes Estratégicos

Fuente: Elaboración propia en base a datos de APCI (2006a).

no reembolsable (CNR) en los siguien-tes cinco años:

— Prioridad 1: Seguridad humana

«Priorizar la promoción del acceso alagua potable, con énfasis en la vigi-lancia y control de la calidad del aguapara consumo humano, particular-mente en las áreas de mayor pobrezae incidencia de enfermedades causa-das por la carencia de acceso y bajacalidad del agua» (ap. 36).

— Prioridad 2: Competitividad nacional

«Fortalecimiento de la competitivi-dad nacional y la creación de oportu-nidades laborales sostenibles en un

contexto descentralizado orientado aproveer condiciones para facilitar eldesempeño de los negocios y la crea-ción de puestos de trabajo, con én-fasis en las zonas que exhiben losmayores índices de pobreza extremay buscando articular estas interven-ciones con el objetivo de integracióncon los mercados internacionales»(ap. 37).

VII.5. Plan Anual de CooperaciónTécnica Internacional

Según el esquema de planificación ge-nerado por APCI, la PNCTI establece loslineamientos estratégicos para un plazode cinco años y el Plan Anual de Coope-

Enrique O. Alasino

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CUADRO 7. Distribución del presupuesto de la República según ODE

Objetivos de Desarrollo %1. Desarrollar una red de protección social que resguarde el capital humano

en situación de riesgo 3,82. Asegurar el acceso universal al agua potable, saneamiento, servicios e in-

fraestructura básica 3,33. Lograr un Estado democrático, transparente y eficiente 11,14. Garantizar el acceso universal a la justicia y asegurar la paz 23,55. Asegurar el acceso universal a una educación de calidad 28,06. Mejorar la salud y nutrición de la población para garantizar una vida activa

y saludable 14,07. Promover la competitividad nacional y asegurar oportunidades laborales

justas para todos 6,48. Eliminar toda clase de exclusión y discriminación 2,89. Apoyar el proceso de descentralización 0,4

10. Garantizar el desarrollo sostenible y proteger el medio ambiente 1,011. Desarrollar la ciencia y tecnología en el país 3,212. Fortalecer la integración del Perú al mercado mundial 2,5Total 100

Fuente: APCI en base a datos de MEF, 2005.

ración Técnica Internacional (PACTI)debe adaptar sus contenidos a cadaejercicio. El PACTI es aquel documentoque establece las prioridades específi-cas a nivel temático y territorial de cortoy mediano plazo y consolida el plan deoferta y el plan de demanda (PNCTI:ap. 12).

El Plan Anual para el año 2006 ha sidopresentado conjuntamente con la PNCTIcon dos objetivos centrales: a) Identifi-car las principales demandas nacionalesde cooperación a nivel sectorial y regio-nal; y b) Promover el crecimiento orde-nado de la oferta de cooperación haciael Perú (párrafo 1). Este Plan busca «diri-gir la Cooperación Internacional NoReembolsable empleando criterios defocalización territorial y temática con elpropósito de maximizar su impacto»(párrafo 6).

En particular, el Plan determina que lasiniciativas nacionales de cooperaciónal desarrollo deben guiarse por las priori-dades de la PNCTI, aunque especificandoque «debe admitirse que al interior delpaís conviven realidades y problemáti-cas muy disímiles. Por ello, los objetivosseñalados no necesariamente son igual-mente relevantes en todos los ámbitosgeográficos» (párrafo 16). En este senti-do, especifica que «su aplicación a esca-la subnacional exige reconocer quecada región, provincia, distrito y centropoblado del Perú presenta una realidadpotencialmente distinta y, en razón deello, demanda un orden de prioridadesque se ajuste a dicha realidad» (párra-

fo 17). En consecuencia, el PACTI 2006se sustenta en la articulación de los objeti-vos nacionales basándose en un enfoquetemático-departamental. Para ello, esta-blece una priorización de intervencionespara la cooperación internacional par-tiendo de un análisis hecho en base a in-dicadores estandarizados.

Con esta metodología, el Plan analiza lasituación de los departamentos bajouna visión política y técnica. Para lo pri-mero, analiza las políticas departamen-tales existentes en los Planes de Concer-tación. Para lo segundo, utiliza una seriede indicadores estandarizados a nivelinternacional, situando a cada departa-mento y sus indicadores en un rango deregiones no sólo nacionales, sino en losmismos valores internacionales. Enbase a este análisis, destacan las zonasdel país que merecen mayor atenciónen cada sector individualmente.

VIII. COORDINACIÓN DE DONANTES

VIII.1. Coordinación globalde donantes

De manera previa a la firma de la Decla-ración de París, APCI ha impulsado ins-tancias de coordinación del Gobiernocon la comunidad de donantes. El Forode Donantes, oficialmente nombradoForo de Coordinación de Fuentes Coo-perantes, fue creado en 2005 bajo la di-rección de la APCI como una «herra-mienta para promover la alineación


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entre fuentes cooperantes, la búsquedade mayor eficacia y eficiencia en las in-tervenciones de la cooperación y la arti-culación entre el Estado y las fuentes decooperación» (PNCTI: párrafo 44). Éstefue planteado desde su inicio como unespacio participativo de coordinacióncon las fuentes cooperantes, lideradopor APCI, acerca de las intervencionesde naturaleza reembolsable y no reem-

bolsable (APCI, 2006c). Sus propósitosiniciales han sido presentados como«Desarrollar un Marco Estratégico con-certado y Coordinar políticas y activida-des» (PNCTI: párrafo 44). Su dinámicase planteó como reuniones mensuales alas que están invitadas todas las fuentescooperantes. El marco de coordinaciónpropuesto por APCI ha sido graficado dela siguiente manera:

VIII.2. Coordinación sectorial

La coordinación entre donantes partici-pantes dentro de cada sector se ha de-sarrollado a través de las Mesas de Coor-dinación de Donantes. Son ámbitos quese han generado en la dinámica de rela-ción entre donantes y entre éstos y el Go-bierno peruano. En general, no se tratade iniciativas organizadas bajo algún tipode reglamento, sino que son un productoespontáneo del devenir del proceso decooperación al desarrollo en el Perú.

Existen numerosas mesas de coordina-ción sectorial, de diferente naturaleza,actores y grados de coordinación. Estasmesas han sido, en cierta manera, unareacción natural de donantes e institu-ciones nacionales a las necesidades decoordinar sus iniciativas de cooperación.En ellas se reúnen principalmente lasfuentes cooperantes, bilaterales y multi-laterales. Sólo en un número reducidode ellas se encuentra presente algunainstitución pública peruana. Hemos po-dido identificar los siguientes progra-

Enrique O. Alasino

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GRÁFICO 5. Esquema de coordinación de donantes

Fuente: Presentación APCI, 2005.

mas y estructuras, cada uno con logrosde diferente naturaleza (APCI, 2006):

• Apoyo a la Defensoría del Pueblo: Eneste programa tiene lugar una actua-ción conjunta por parte de seis donan-tes: Bélgica, ASDI, ACDI, COSUDE,AECI y USAID. La coordinación se haprofundizado al punto de implemen-tar un manual de procedimientos co-munes y la modalidad Canasta deFondos.

• Gestión Local de Programas de Edu-cación Básica de Calidad en Áreas Geo-gráficas Seleccionadas: Se trata de unprograma de apoyo al Consejo Nacio-nal de Educación. El proceso de armo-nización ha implicado: colaboraciónen el diseño del proyecto, financia-ción y monitoreo y evaluación conjun-ta. En este programa participa la coo-peración alemana (GTZ), EstadosUnidos (USAID) y Canadá (ACDI).

• Grupo Agua: Es un grupo conformadopor donantes bilaterales y multilatera-les (GTZ, BID, Banco Mundial, entreotros) que en el último año ha incor-porado con mayor fuerza el liderazgodel Ministerio de Vivienda. Si bien setrata de un grupo con pocas reglas, elliderazgo del socio, la puesta en co-mún de información y la coordinaciónpara el apoyo de iniciativas naciona-les han sido un producto relevante entérminos de Armonización dentro delsector.

• Grupo Gobernabilidad: Fue creado en1996 y en sus reuniones participan or-ganismos bilaterales y multilaterales,a saber: ACDI, AECI, ASDI, BM, BID,

Comisión Europea, cooperación ale-mana (GTZ, KFW, INWENT y DED),cooperación belga, cooperación ho-landesa (Embajada de Holanda ySNV), COSUDE, OIM, PNUD, UNIFEM,UNFPA y USAID. Los principales méri-tos de este ámbito residen en su largatrayectoria y amplia participación.Desde el punto de vista de sus logros,se destaca la elaboración de una ma-triz de proyectos y análisis conjuntos.

• Mesa Verde: Es una instancia de coor-dinación de donantes en temas demedio ambiente y desarrollo sosteni-ble. En ella participan los representan-tes de AECI, USAID, Comisión Euro-pea, KFW, BID y la Agencia Peruanade Cooperación Internacional (APCI).Las labores de coordinación se diri-gen al intercambio de información yla coordinación de actividades. Un lo-gro ha sido la matriz geo-referenciadaque presente todas las intervencionesen el área temática.

• Mesa de Género de la Cooperación In-ternacional (MESAGEN): Grupo detrabajo dedicado a dar seguimiento alos compromisos asumidos en la IVConferencia Mundial sobre la Mujerdel año 1995. Actualmente está con-formada por ACDI, AECI, Banco Mun-dial, CEPIS, CINU, Comisión Europea,COSUDE, DED, FAO, GTZ, IICA, JICA,OIT, ONUDD, ONUSIDA, OPS, PMA,PNUD, UNESCO, UNFPA, UNICEF,USAID y las embajadas de Italia yPaíses Bajos. Los esfuerzos de coordi-nación han resultado en un plan detrabajo 2005-2006 y una estructura es-table.


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• Coordinadora Nacional Multisectorialen Salud (CONAMUSA): Organismoque reúne al Gobierno peruano, la so-ciedad civil, la cooperación interna-cional y los afectados por VIH/sidapara coordinar la ejecución de los pro-gramas financiados por el Fondo Glo-bal de Lucha contra el VIH/sida y la Tu-berculosis. Está conformada por 26miembros: 10 representantes del sec-tor público, 4 representantes de laspersonas afectadas, 8 representantesde la sociedad civil y 4 representantesde la cooperación internacional (OPS,ONUSIDA, GTZ, USAID). Si bien no sehan alcanzado iniciativas comunesconstituye un esfuerzo de coordina-ción entre donantes y entes públicos yprivados del país socio en un área te-mática específica.

• INTERMESA: Es un grupo de donan-tes y entidades públicas y privadasperuanas que trabajan en apoyar mu-nicipalidades para simplificar trámi-tes y reducir sus costos. Los donantesparticipantes son el InternationalFinance Corporation (IFC) del BancoMundial, Comisión Europea, GTZ,USAID a través de su contraparte CO-PEME (Consorcio de Organizacionesde Promoción de la Pequeña y Micro-empresa), entre otros. Participantambién organismos públicos (Minis-terios de Trabajo, Producción, Inde-copi, PROMpyme) y entidades priva-das. La coordinación ha consistidoen tomar las metodologías de inter-vención de varios donantes y con-sensuar una modalidad común de fi-nanciamiento.

VIII.3. Coordinación con actoresprivados

Según el artículo 3 de la Ley 29.825:«APCI es el ente rector de la cooperacióntécnica internacional y tiene la responsa-bilidad de conducir, programar, organi-zar, priorizar y supervisar la cooperacióninternacional no reembolsable, que segestiona a través del Estado y que pro-viene de fuentes del exterior de carácterpúblico y/o privado, en función de la polí-tica nacional de desarrollo, y por consi-guiente gozan de los beneficios tributariosque la ley establece». Dicha ley estable-ce que se encuentran excluidas de esteámbito «las entidades que gestionancooperación internacional sin la partici-pación de los organismos del Estado;salvo que hagan uso de algún privilegio,beneficio tributario, exoneración, utilicende alguna forma recursos estatales o quela entidad cooperante originaria sea unorganismo bilateral o multilateral del queel Estado es parte». En el párrafo siguien-te establece que estas entidades tienen laobligación de inscribir en los registros deAPCI los proyectos, programas o activi-dades y la ejecución de esos gastos. Enconsecuencia, cualquier institución pri-vada que desee hacer uso de beneficiostributarios debe estar inscrita en el regis-tro y estar sometida al control de APCI,bajo pena de multa (art. 22, ap. b).

En consecuencia, el registro de APCI re-sulta obligatorio para las ONG tanto na-cionales como extranjeras que busquenobtener recursos de la cooperación aldesarrollo. Así, APCI se constituye en la

Enrique O. Alasino

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entidad rectora de las ONG, con la mi-sión de controlar la gestión de sus re-cursos y que sus objetivos sean armó-nicos respecto a la Política Nacional deDesarrollo y el interés público.

IX. PERÚ FRENTE A LA DECLARACIÓNDE PARÍS

Estas consideraciones constituyen sóloun análisis parcial de la realidad de la

cooperación al desarrollo en el Perú.Sin embargo, consideramos que otor-gan un panorama suficiente para darinicio al análisis de la situación nacio-nal que propone la Declaración.

En los próximos capítulos de este Do-cumento de Trabajo, a medida que seconcrete el análisis de cada principio,ahondaremos en las connotacionesque cada variable presentada tomafrente a los compromisos impuestospara el socio.


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I. INTRODUCCIÓN

La Apropiación (Ownership) ha sido de-finida como la capacidad de un Estadode ejercer el liderazgo efectivo de susPolíticas y Estrategias de Desarrollo (En-cuesta de Monitoreo CAD). Según crite-rios internacionales adoptados por la De-claración de París (DP), esta capacidadse manifiesta preponderante a travésdel diseño de estrategias de desarrollo yel liderazgo para su puesta en práctica.

La meta posee matices, modalidades eimplicancias que varían de país en país.Éstas dependerán de sus característicaspolíticas, económicas, institucionales,sociales y culturales y se determinaránacorde al funcionamiento institucionalde cada socio. En el capítulo 3 hemos de-sarrollado algunas circunstancias impor-tantes que moldean el contexto peruano.

En este capítulo nos ocuparemos de lasituación puntual de los compromisosplanteados en la Declaración de París.Si bien se trata de un estudio orientadoa la cooperación europea, se desarro-llarán asimismo los contenidos de loscompromisos referentes al Perú. Estoresulta indispensable para la compren-sión cabal de la situación, pues en lalógica de la Declaración, la posicióndel socio en sus iniciativas de apro-piación influye considerablemente enla generación de un contexto favora-ble a las medidas a adoptar por los do-nantes.

Por ello, analizaremos ambas perspec-tivas: el efectivo ejercicio del lide-razgo del Estado socio frente a losdonantes y el comportamiento de losdonantes frente al liderazgo nacional.

4. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚSEGÚN LOS COMPROMISOS DE LA DP: APROPIACIÓN

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II. MARCO SEGÚN LA DECLARACIÓN DE PARÍS

LOS PAÍSES SOCIOS EJERCEN UNA AUTORIDAD EFECTIVA SOBRE SUSPOLÍTICAS DE DESARROLLO Y ESTRATEGIAS Y COORDINAN ACCIONES

DE DESARROLLOCompromisos Socios

1. Ejercer su liderazgo desarrollando e im-plementando sus propias estrategias dedesarrollo nacional por medio de ampliosprocesos consultivos.2. Traducir estas estrategias de desarrollo na-cional en programas operativos, priorizadosy orientados a resultados tal como están ex-puestos en los marcos de gastos a medioplazo y los presupuestos anuales.

Compromisos Donantes

4. Respetar el liderazgo de los países sociosy ayudarlos a reforzar su capacidad a ejer-cerlo.

III. ANÁLISIS DE COMPROMISOS

III.1. Compromiso 1

Socio → Ejercer su liderazgo desarro-llando e implementando sus propiasestrategias de desarrollo nacional pormedio de amplios procesos consulti-vos.

III.1.1. Indicadores de la DP

No se han desarrollado indicadorespara el monitoreo de este compromisopaís por país. Sin embargo, el análisisdel Grupo de Seguimiento de la Decla-ración de París publicado por el CAD 1

hace mención a la situación de estecompromiso en el Perú.

En su comentario, el informe reconocelas capacidades de planificación existen-tes en el Perú pero sostiene que no exis-te un único Plan Nacional de Desarrollo,sino numerosos documentos temáticosy sectoriales. Asimismo, afirma que noexiste una estrategia orientada específi-camente a la reducción de las desigual-dades y la pobreza. También afirma que

el alcance de las políticas y la acción delgobierno es limitado en aquellas zonasde mayor pobreza (CAD, 2007: 2).

III.1.2. Indicadores de elaboraciónpropia

• IEP Existencia de una EstrategiaNacional de Desarrollo

El concepto de Estrategia Nacional deDesarrollo adoptado para el monitoreode la Declaración de París surge de laspropuestas del Programa de análisisCountry Development Framework (CDF)del Banco Mundial. Según éste, la Estra-tegia Nacional de Desarrollo debe pro-moverse por el gobierno y consumarseluego de un amplio proceso consultivoen los que participan actores de la socie-dad civil y sector privado. Asimismo,sus contenidos deben incluir una visióncoherente a largo plazo, estrategias amediano plazo y una asignación de re-cursos para el cumplimiento de cadaobjetivo planteado.

Según el análisis presentado en el capí-tulo 3, el Acuerdo Nacional representa

Enrique O. Alasino

1 Survey on Monitoring the Paris Declaration —Overview of the Results—, CAD mayo, 2007.

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3. Dirigir la coordinación de la ayuda en to-dos los ámbitos, así como los otros recursosdel desarrollo, en diálogo con los donantes yfomentando la participación de la sociedadcivil y del sector privado.

Compromisos Socios Compromisos Donantes

la base hacia una Estrategia Nacional deDesarrollo según los estándares difun-didos internacionalmente por el BancoMundial y promovidos a través de losconceptos base de la Declaración deParís.

El AN posee una gran significación his-tórico-política y ha sentado las bases delplaneamiento estratégico. Restan, sinembargo, los mecanismos que den aesta concertación nacional una ingenie-ría institucional que ponga en prácticasus mandatos. Según la letra del com-promiso, el Perú no cuenta actualmentecon una Estrategia Nacional de Desarro-llo formalmente establecida según loscriterios para el seguimiento de la De-claración de París.

• IEP Existencia de procesosconsultivos

Se entiende por procesos consultivos laexistencia de mecanismos instituciona-les de participación de diversas institu-ciones gubernamentales y no guberna-mentales para la generación de lasestrategias de desarrollo.

El Acuerdo no representa un plan estra-tégico en sí, pero sienta las bases políti-cas y metodológicas para éste. Resultapertinente resaltar su importancia entanto política de Estado que, como re-salta el compromiso, emerge de am-plios procesos consultivos. Sobre estabase, desde las variables relevantespara conocer la Identificación del País

con las iniciativas (Banco Mundial, CDFProgress Report, 2005), resultan las si-guientes consideraciones:

— Iniciativa gubernamental: Su con-cepción fue resultado de una iniciati-va del Ejecutivo Gobierno Nacional.

— Mecanismos institucionales paraparticipación de los interesados:Para su elaboración han sido convo-cados formalmente instituciones dela sociedad civil.

— Participación de la sociedad civil:Han estado presentes en su elabo-ración organizaciones de la sociedadcivil, tanto de carácter religioso comolaico y de diferentes áreas de espe-cialización.

— Participación del sector privado: Enrepresentación del sector privado,han tenido un rol muy importante lasCámaras de Empresarios.

— Participación parlamentaria: Han for-mado parte de su construcción losrepresentantes designados por lospartidos políticos presentes en elParlamento.

— Capacidad para formular estrategias,e.g., distribución de habilidades y re-cursos: La utilización de matricescon metas e indicadores de avance,si bien poco efectivas, demuestra ungran avance en cuanto a metodolo-gía de Planificación. La asignaciónde recursos no se ha materializadoen el AN.

Como consecuencia de estas caracterís-ticas, el Acuerdo Nacional representa unantecedente de gran importancia hacia

Cooperación europea al desarrollo en el Perú según los compromisos de la DP: apropiación

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una visión de país a largo plazo pluralis-ta y concertada.

• IEP Estrategias para la cooperaciónno reembolsable

Frente a la ausencia de una EstrategiaNacional de Desarrollo y la necesidadde identificar elementos nacionalespara el Alineamiento, resulta importan-te analizar la existencia de una Estrate-gia para la Cooperación al Desarrollo.Ésta existe en el Perú y ha sido aproba-da por el poder ejecutivo bajo el nombrede Política Nacional de CooperaciónTécnica Internacional (el término coope-ración técnica se utiliza como equivalen-te a cooperación no reembolsable se-gún se explica en el cap. 3, V).

Sobre la base de la descripción del capí-tulo 3, resulta importante realizar algu-nas consideraciones a la PNCTI sobrelos contenidos de la Estrategia haciendouso de los principales criterios resal-tados para las estrategias nacionales.Entre ellos: iniciativa gubernamental,mecanismos de participación de losinteresados, e intervención parlamen-taria.

— Iniciativa: La PNCTI surge por inicia-tiva del poder ejecutivo y se enmarcaen las competencias que la ley otor-ga a APCI. Sin embargo, en vista desus contenidos, resulta cuestionablela competencia de APCI para la pre-paración de un Plan con contenidospolíticos tan trascendentes. Sus con-

tenidos implican no sólo aplicaciónde políticas preexistentes, sino queincurre en una labor de interpreta-ción de Objetivos Estratégicos deDesarrollo de escala nacional.

— Participación: Si bien se han citadoreuniones aisladas con institucionesno gubernamentales, no existen re-gistros de la efectiva incidencia deactores ajenos al Gobierno en el pro-ceso preparatorio. Frente a la exis-tencia de más de 900 instituciones(APCI, 2007) interviniendo en proce-sos de cooperación a lo largo del te-rritorio, la modalidad de interpreta-ción de documentos utilizada carecede concertación en sus contenidos.

— Intervención parlamentaria: Siendouna política que implica la coloca-ción de fondos públicos, resulta im-portante la intervención y supervi-sión del Parlamento. Sin embargo, laPNCTI ha sido aprobada por DecretoSupremo, lo que evita la instancia deaprobación en el Congreso.

Por último, si bien la PNCTI representaun evidente esfuerzo técnico de siste-matización y de búsqueda de operativi-zación del plan que propone, surgendos cuestiones que merecen señalarse:el Sistema de elaboración y el Mecanis-mo de priorización de recursos.

En primer término, la metodología utili-zada para generar la matriz de objetivosresulta cuestionable. La modalidad pro-puesta de determinar la complementarie-dad de los recursos externos en contra-posición a la asignación presupuestaria

Enrique O. Alasino

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nacional ha sido reiteradamente obser-vada como poco satisfactoria. Este me-canismo, basado en la oferta de recur-sos y no en la demanda que plantean lasnecesidades reales de la población, pue-de interpretarse como poco consistenteen cuanto a programa de lucha contra lapobreza.

En segundo lugar, el método utilizadopara fijar sus prioridades difiere del es-quema de objetivos que representa lamatriz, presentando problemas tantotécnicos como políticos. Técnicamentese presenta como una debilidad el he-cho de que las prioridades no se corres-pondan con el marco de objetivos, puestoque dificulta su monitoreo y evaluación.Relacionado con esto y con profundasimplicancias políticas, el contenido delos objetivos se corresponde casi unívo-camente con dos programas electoralesdel Gobierno. Como consecuencia, lasinconsistencias técnicas y los conteni-dos de estas prioridades despiertan du-das de dirigismo por el poder ejecutivo.

En conclusión, frente a la baja inciden-cia de recursos externos, consideramosque el Perú ha avanzado en el cumpli-miento del compromiso al diseñar laPNCTI como estrategia de referenciapara la cooperación no reembolsable.Sin embargo, resultan de importancia

las reservas a sus mecanismos de ela-boración y el contenido de sus priorida-des 2.

III.2. Compromiso 2

Socio → Traducir estas estrategias dedesarrollo nacional en programasoperativos, priorizados y orientados alos resultados tal como están expues-tos en los marcos de gastos a medioplazo y presupuestos anuales.


• IDP Estrategias NacionalesOperativas

La DP establece como indicador para elseguimiento global de este compromisoel número de países con estrategias na-cionales de desarrollo con prioridadesestratégicas claras y vinculadas con unmarco de gastos a medio plazo y quequedan reflejadas en los presupuestosanuales. En nuestro caso, por tratarsede un indicador que busca una visiónglobal, no será productivo su análisis encomparación con la media internacio-nal. En el próximo apartado analizare-mos la especificidad del caso peruanosegún esta metodología.


2 Para el presente trabajo adoptaremos la PNCTI como el documento de referencia para la cooperación noreembolsable. Si bien consideramos que se presentan algunos elementos de su proceso de elaboraciónque resultan cuestionables, se interpreta de la propia Declaración que el tema está plenamente vinculadoa las decisiones del propio socio según sus propios mecanismos institucionales. Sobre esta base se anali-zará el desempeño de la cooperación europea y la búsqueda deberá dirigirse hacia mecanismos que ha-gan factible la efectiva puesta en práctica de la PNCTI.

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• IEP Operatividad del AcuerdoNacional

La metodología de seguimiento adop-tada para la Declaración de París surgede la labor del Banco Mundial concreta-da en su marco de Análisis sobre las Es-trategias Nacionales de Desarrollo(END). Para la Declaración, se han to-mado 5 de los 20 componentes de estemarco analítico. Ellos son: 1. Visión co-herente a largo plazo; 2. Estrategia amedio término; 3. Objetivos específicos

de desarrollo; 4. Estrategia holística, ba-lanceada y adecuadamente secuencia-da; y 5. Capacidad y recursos para suimplementación. Para el monitoreo dela Declaración de París, se realizó un es-tudio con una muestra de 55 países so-bre un rango de cinco posibles situacio-nes. Sobre estas clasificaciones, seconsidera que un país tiene una estrate-gia operativa si califica dentro de lasdos primeras posiciones, a saber: a) LaEND alcanza buenas prácticas (1º) ob) La END está avanzada en la búsqueda(2º). El análisis del Acuerdo Nacionaldesde esta perspectiva puede ensayar-se como sigue:

Los primeros cuatro elementos se en-cuentran presentes en el Acuerdo Nacio-nal de manera poco precisa. No así conrespecto a la determinación de capaci-dades y recursos para su implementa-ción, que no se especifican. Debido a lafalta de cambios en los últimos años,consideramos que no alcanza la catego-ría de Avanzada en la búsqueda. En con-clusión, frente a la falta de una Estrate-gia Nacional de Desarrollo y un Sistema

Nacional de Planificación en funciona-miento, la planificación estratégicaemerge principalmente de las decisio-nes del poder ejecutivo.

III.3. Compromiso 3

Socio → Dirigir la coordinación de laayuda en todos los ámbitos, así comolos otros recursos del desarrollo, en

Enrique O. Alasino

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CUADRO 8. Acuerdo Nacional según variables CDF

Indicadores Precisa Poco precisa Ausente1. Visión coherente a largo plazo X2. Estrategia a medio término X3. Objetivos específicos de desarrollo X4. Estrategia holística, balanceada y secuenciada X5. Capacidad y recursos para su implementación X

Fuente: Elaboración propia.

diálogo con los donantes y fomentan-do la participación de la sociedad civily del sector privado.


La Declaración de París y sus mecanis-mos de monitoreo no establecen indica-dores para el seguimiento de este com-promiso.


• IEP Coordinación de la ayuda entodos los ámbitos

Entendemos el proceso de coordinaciónde los recursos de cooperación como lalabor del Gobierno en la gestión de la in-formación, programación, implementa-ción y evaluación de los recursos decooperación no reembolsable, en inter-acción con instituciones proveedoras yejecutoras de fondos, nacionales y ex-tranjeras. En cuanto a los ámbitos, iden-tificamos tres de ellos: coordinaciónglobal, coordinación sectorial y coordi-nación con actores privados.

El primer paso en la coordinación es laefectiva gestión de información sobre laimplementación de recursos de CNR. Eneste sentido, el informe Situación de laCooperación Internacional del 2004 de

APCI, publicado en el año 2005, ha mar-cado un primer gran avance en el rele-vamiento de información de CNR. La úl-tima versión de este Informe, tituladoSituación y Tendencias de la Coopera-ción Técnica Internacional en el Perú2005, ha sido frecuentemente destacadopor sus mejoras técnicas 3. El documen-to ha sido considerado reiteradamentepor los funcionarios entrevistados como«uno de los documentos pilares, junto ala PNCTI, para la CNR en el Perú».

• Coordinación global

Atendiendo a la promoción del Foro deCoordinación de Donantes (véase cap. 3,VIII) consideramos que el Perú ha reali-zado esfuerzos de coordinación globalde donantes. Aunque el desempeño delforo ha sido poco constante, existiendolargos períodos sin sesionar por lo quealgunos funcionarios afirmaban «desco-nocer totalmente si sigue funcionando».Por parte de APCI, la explicación a estasituación ha sido la incertidumbre delnuevo Gobierno y la situación en que seha visto envuelta la agencia en los pri-meros meses del año, corriendo inclusi-ve rumores de su desaparición. En juniode 2007, con motivo de una reunión rea-lizada con el objetivo de promover la De-claración de París 4 titulada Taller deArmonización de la Cooperación Inter-nacional, el foro sesionó con una canti-dad de fuentes presentes nunca antes


3 http://www.apci.gob.pe.4 Reunión del 1 de junio de 2007.

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vista en el proceso de coordinación. Enese foro se anunciaron una serie de tareasque seguirían al proceso, sin embargo,no ha sido continua la labor por parte deAPCI sucediéndose nuevamente un lar-go período de inactividad.

Por ello, si bien se han creado los ámbi-tos para la coordinación global de do-nantes, éstos no han dado aún los resul-tados esperados.

• Coordinación sectorial

La labor de coordinación sectorial (véa-se cap. 3, VIII) no ha sido objeto de unaestrategia unificada por parte del Go-bierno. Según funcionarios de APCI: «laAgencia no posee la capacidad operativapara un seguimiento sector por sector».Por ésta y otras razones la coordinaciónsectorial bajo el liderazgo nacional esmuy escasa. Sólo se ha concretado conresultados avanzados en la iniciativaApoyo a Defensoría del Pueblo y actual-mente se está intensificando en el sectoragua. Desde la perspectiva de los donan-tes, plasmada en entrevistas a funciona-rios europeos, «la coordinación en áreasespecíficas resulta muy difícil dada laalta rotación de personal y cambios depolíticas constantes».

En consecuencia, no existe una únicaestrategia de coordinación sectorial,sino que ésta se reduce a la interacciónde cada institución nacional —cuandoesto sucede— con los donantes presen-tes en el sector.

• Coordinación de actores privados

Según se ha descrito en el capítulo 3, laAPCI es la entidad del Gobierno respon-sable del monitoreo y coordinación delos recursos de CNR ejecutados por ins-tituciones privadas. El tema adquiereuna particular relevancia por la informa-ción difundida por APCI en cuanto alelevado porcentaje de recursos ejecuta-dos por actores privados. Según laAgencia, los actores no gubernamenta-les originan el 14% de los recursos y eje-cutan casi el 50% (APCI, 2007: cuadro25). Este contraste, sumado a la necesi-dad de supervisión de la gestión de losrecursos ejecutados por ONG, ha deriva-do en la Ley de modificación de compe-tencias de APCI (Nº 28.925) de diciembrede 2006. Sus tres reformas principaleshan sido: a) La disposición que estable-ce que «la cooperación no reembolsableque el Estado peruano reciba de otro Es-tado u organismo internacional, es eje-cutada por las Entidades del Estado»;b) La calificación de infracción del actode «orientar los recursos de cooperacióntécnica hacia actividades que afecten elorden público o perjudiquen la propie-dad pública o privada»; y c) La facultadde APCI de supervisar la ejecución derecursos de acuerdos de cooperaciónrealizados entre fuentes privadas y eje-cutores privados.

Las implicaciones de esta iniciativa legalhan sido profundamente debatidas envarios sectores políticos y de la opiniónpública del Perú. El argumento másfuerte ha sido que siendo APCI un orga-

Enrique O. Alasino

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nismo dependiente del poder ejecutivo,el Gobierno podría utilizar el argumentodel orden público para actuar contra or-ganizaciones que realicen acciones deorientación política diversa. El tema noes casual, sino que proviene de una lar-ga lucha existente en el seno de la políticaperuana. El reclamo puede resumirse enlos temores de que la Ley «desvirtúe lospropósitos de colaboración, transparen-cia y eficiencia que animaron su crea-ción (de APCI) trastocándola en un entecontrolista» (Coordinadora de ONG Sui-zas, 2006). O en términos un poco másfuertes, se ha llegado a sostener que laLey representa un «control estatal querecuerda a un régimen totalitario» (Hu-man Rights Watch, 2006). En similarsentido se han pronunciado numerosasinstituciones, incluyendo ONG nacio-nales, la Comisión Interamericana deDerechos Humanos, la Plataforma Euro-pa-Perú, entre muchos otros 5. Los recla-mos derivaron en una demanda frente ala justicia peruana, que recientementeha dado lugar a la inconstitucionalidadparcial de la Ley (Fallo TC, 0009(/10)-2007-PI/TC).

La situación toma relevancia para nues-tro análisis, pues la Declaración de Parísha sido citada en reiteradas ocasionespor el gobierno socio como uno de losdocumentos que fundamenta esta nue-va atribución de supervisión 6. El temapone en evidencia la necesidad de adap-

tación de los compromisos de la Decla-ración de París, siendo necesario gene-rar los mecanismos que hagan posibleel liderazgo del gobierno socio con lalibertad de acción de las institucionesprivadas participantes en el proceso decooperación al desarrollo.

En conclusión, el Gobierno peruano haemprendido acciones hacia la coordina-ción y supervisión de organizaciones nogubernamentales. Vistas las repercusio-nes de algunas iniciativas, cabe desta-car los cuestionamientos que han recibi-do desde sus connotaciones para elsistema democrático.

• IEP Participación de la sociedad civilen el proceso de coordinación

El proceso de participación de la so-ciedad civil implica instancias en lasque el gobierno socio brinda, a travésde sus mecanismos institucionales, unespacio de opinión e influencia a lossectores de la sociedad civil en la ges-tión de recursos de cooperación inter-nacional.

Como hemos afirmado, APCI ha elabo-rado la Política Nacional de Coopera-ción al Desarrollo producto de una seriede documentos oficiales. Entre éstosexisten algunos en cuya elaboraciónhan participado actores de la sociedad


5 Para una lista orientativa de las objeciones véase http://www.cnr.org.pe/caso_apci.php.6 Por ejemplo, Agustín Haya de la Torre (Director de APCI), «La nueva cooperación», El Comercio, 2/11/06.

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civil. Por ello, indirectamente ha tenidouna cuota de participación en la deter-minación de prioridades de desarrollo,especialmente sectoriales y/o regiona-les. Sin embargo, en la elaboración de lapropia política no se registran mecanis-mos institucionalizados para la partici-pación de organizaciones de la sociedadcivil. Tampoco existen registros de quesus opiniones tengan algún poder de in-fluencia en la labor de APCI. Una obser-vación reiterada entre directivos deONG entrevistados es que «el Gobiernono nos tiene en cuenta como fuente deinformación para conocer la situaciónen el terreno».

Durante nuestro proceso de investiga-ción se han conocido instancias forma-les aisladas en las que se ha dado estasituación de consulta. Aunque a esterespecto no existen registros de queesta participación haya culminado en al-gún aporte concreto a la labor de APCIal diseñar sus políticas.

Podemos concluir respecto a este indi-cador, que APCI no ha sido activa en eluso de su posición privilegiada frente alas ONG como medio para incorporar aestas Organizaciones en el diseño depolíticas para la Cooperación.

III.4. Compromiso 4

Donante → Respetar el liderazgo delos países socios y ayudarlos a refor-zar su capacidad a ejercerlo.


No existen indicadores en el marco ela-borado para el seguimiento de la Decla-ración de París.


• IEP Respeto del liderazgo del paíssocio

En el presente indicador se interpreta elrespeto al liderazgo del socio como unaconducta de participación y aceptaciónde sus iniciativas de coordinación porparte de los donantes.

La información recopilada nos permiteconcluir que los donantes europeos nohan demostrado identificar en el últimotiempo una única institución líder parala coordinación de las intervenciones decooperación no reembolsable. Segúnpalabras de los entrevistados, «nos con-ducimos con las autoridades de turnodentro de cada sector de intervención».Por lo tanto, no se reconoce una únicainstitución líder, sino liderazgos insti-tucionales aislados (que no siempreconcuerdan con la institución de ma-yor jerarquía en cada sector). Se puedeafirmar que cada cooperante decide quéliderazgo respetar. El resultado generales una actual atomización de interlocu-tores dentro del gobierno peruano. Estono es solo resultado del accionar de losdonantes, sino que existe una silenciosacomplicidad por parte de entidades es-

Enrique O. Alasino

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tatales de mayor jerarquía que se limi-tan a registrar —cuando esto se da— losconvenios de cooperación. Hemos teni-do conocimiento de dos experienciasrelevantes en este aspecto: a) El fuerteliderazgo, a máximo nivel jerárquico,del Ministerio de Vivienda en el marcodel denominado Grupo Agua; y b) Laconducción de la Defensoría del Pueblode la Canasta de Fondos generada paraapoyar su fortalecimiento.

En el último año esta tendencia ha dadoalgunos indicios de revertirse. La APCIha ganado espacio en ámbitos de deci-sión por medio de sus iniciativas en lagestión de información y la promociónde la PNCTI. Sin embargo, la gran canti-dad de fuentes y ejecutores presentes yla amplitud sectorial y geográfica de losespacios de intervención de la coopera-ción representan aún serios obstáculospara una Agencia de escasas dimensio-nes y capacidades. Según han afirmadofuncionarios de APCI, «con los recursosactuales no se puede ir más allá».

Por otra parte, las respuestas obtenidasa la labor del Foro de Donantes son am-biguas. Según las opiniones recogidasen las entrevistas, el foro ha sido conce-bido por los donantes como una valiosainiciativa por parte de APCI. Aunque hasido unánime la posición de que sus re-sultados concretos han sido escasos. Elforo ha funcionado en la mayoría de lasocasiones como un mero círculo infor-mativo y de intercambio, pero no se hanconstatado actividades o iniciativas porefecto de su funcionamiento. Hemos

podido advertir que los donantes perci-ben al Foro de APCI como una instanciaesencialmente informativa y no vincu-lante. Según se percibe de conocer lasopiniones de ambas partes, ha existidotambién un desfase entre las expectati-vas que poseen los donantes sobre elrol que debería tener APCI con la per-cepción que demuestra de sí misma encuanto a su rol coordinador. Por esto,restan aún profundas reformas en la or-ganización de un liderazgo nacionalfrente a las fuentes y ejecutores de re-cursos.

Nuestras conclusiones respecto al indi-cador avanzan en dos sentidos: por unlado, que APCI no ha podido aún de-sarrollarse para ocupar el espacio deliderazgo que pretende, lo que desincen-tiva a los donantes; por otro, es comúnque los donantes aprovechen esta incer-tidumbre para no respetar el liderazgoque APCI ha intentado ejercer. En am-bos extremos han sido determinantes ladebilidad político-institucional que APCIha demostrado hasta el momento y laexistencia de numerosos canales alter-nativos de negociación.

• IEP Apoyo al fortalecimiento de sucapacidad para ejercer el liderazgo

Entendemos este componente como larealización de acciones concretas quedirecta e indirectamente coadyuven afortalecer el potencial del gobierno pe-ruano hacia el efectivo ejercicio del lide-razgo.


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La iniciativa de mayor claridad y pesoen términos de recursos técnicos y fi-nancieros es el Programa de Fortaleci-miento de APCI (FORTAPCI) impulsadopor la Comisión Europea 7. Resultan evi-dentes los avances generados en esteproceso, principalmente en la gestiónde información y búsqueda de mejorasen la calidad de gestión en los GobiernosRegionales. En segundo lugar, durantenuestra investigación hemos podidocorroborar el apoyo no sólo financierosino el respaldo institucional que la Co-misión brinda a APCI en sus avances.A este respecto, la Comisión ha demos-trado reconocer en APCI al actor quedentro del Gobierno debe impulsar elproceso de coordinación con el grupode donantes. En su nueva programa-ción, España también ha incorporadouna Intervención de Apoyo a la Descen-tralización de APCI 8.

Desde el análisis de la cooperación euro-pea se concluye que el desempeño delos donantes no es uniforme, destacán-dose las acciones de la Comisión y Espa-ña como aportes al cumplimiento de estecompromiso por el conjunto europeo 9.

III.4.3. Indicadores de situacióneuropea

Hemos identificado (véase cap. 2) dosdisposiciones europeas que se ubican

en el marco de este compromiso, a sa-ber:

• ISE Asistencia hacia la generación decapacidades mediante programascoordinados

No existen programas coordinados ge-nerados en el ámbito europeo orienta-dos hacia la generación de capacida-des. Sí se han identificado iniciativasaisladas en las que participan actoreseuropeos, como es el caso de Suecia yBélgica en el Apoyo a la Defensoría delPueblo.

• ISE Apoyo coordinado a los procesosde coordinación local

Como regla, existe una tendencia de losactores europeos a participar en proce-sos de coordinación multilateral cuandoéstos tienen lugar. Esto se observa, so-bre todo, en comparación a otros do-nantes como Japón o Estados Unidos,cuya posición es de mayor pasividad.Sin embargo, esto no hace referencianecesariamente a aquellos cuyo lideraz-go recae en el Gobierno y menos aún alos liderados por las instituciones demayor jerarquía y competencia. En elcurso de los últimos cinco años, signa-dos por cierta acefalia en términos decoordinación, cada cooperante ha elegi-

Enrique O. Alasino

7 Véase Proyecto en www.delper.ec.europa.eu.8 Véase IX Acta Comisión Programa Hispano Peruano.9 El análisis se complementa en el capítulo 5, Alineamiento, compromiso 6.

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do su propio espacio local. Existen ini-ciativas interesantes en este sentidocomo el Grupo Agua, la Mesa Verde,Gobernabilidad, etc. Sin embargo, estosespacios no se encuentran en la esferade actuación ni de APCI como interlocu-tor local, ni de la UE como potencial es-pacio de Coordinación Intraeuropea.

Un dato a destacar desde el análisiseuropeo es la activa respuesta de la Co-misión Europea frente a las propuestasde coordinación de APCI. Aun así, la ac-tuación resulta bilateral y aislada delcontexto europeo. Si bien puede alegar-

se en el discurso que ésta actúa en re-presentación del conjunto europeo, enlos hechos resulta a título individual.Puede decirse que no existe una posi-ción conjunta en este sentido ni se cons-tata que sea materia de debate en elseno de la coordinación intraeuropea.

Por esto, dentro del comportamientodel conjunto de donantes, se identificauna conducta europea de colaboracióncon los procesos locales. Sin embargo,esta actuación resulta dispersa, sin unacoordinación interna hacia una estrate-gia común.


53

I. INTRODUCCIÓN

Según la propuesta conceptual de la De-claración de París, el objetivo Alinea-miento implica un tránsito desde estrate-gias de desarrollo y sistemas de gestiónde los donantes hacia aquellos propiosde los socios. Esto se produce, funda-mentalmente, a través del respeto porparte de los donantes de las estrategiasde desarrollo del socio y el uso de sussistemas para la canalización de recur-sos. En base a esa meta, se han estableci-do compromisos a cumplir tanto por losdonantes como por los propios socios.

El espíritu de los presentes compromi-sos representa en gran medida la esen-cia de la Declaración, en tanto vinculadirectamente los recursos a las estrate-gias nacionales. Es por ello que resulta-rá necesario un nivel de detalle que per-mita comprender la complejidad de susdisposiciones.

Por ello, buscaremos conocer no sólo elAlineamiento formal de las estrategias,sino el comportamiento real de los do-nantes europeos al colocar sus recur-sos de cooperación en su ejecución yprogramaciones actuales.

5. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚSEGÚN LOS COMPROMISOS DE LA DP: ALINEAMIENTO

55


LOS DONANTES BASAN TODO SU APOYO EN LAS ESTRATEGIAS,INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS NACIONALES DE DESARROLLO

DE LOS PAÍSES SOCIOSCompromisos Socios

10. Ejecutar análisis de diagnóstico sobre sis-temas y procedimientos del país.

11. Emprender reformas para asegurar quesus sistemas, instituciones y procedimientosson efectivos, responsables y transparentes.


5. Basar su apoyo en las estrategias de lossocios y sus revisiones.6. Diseñar las condiciones, cuando sea posi-ble, para la estrategia de desarrollo del socio.7. Vincular el financiamiento con un marcoúnico de condiciones y/o una serie de indica-dores de la END.

13. Utilizar los sistemas y procedimientos na-cionales. Cuando no sea viable, tomar medi-das para reforzarlos.14. Evitar la creación de estructuras para laadministración cotidiana y puesta en prácticade programas y proyectos.

Resultado 1. Los donantes se alinean con las estrategias de los socios

Resultado 2. Los donantes utilizan los sistemas reforzados de los países8. Socios y donantes: Establecer marcos comúnmente convenidos para evaluar el desem-peño, transparencia y responsabilidad de los sistemas nacionales.9. Socios y donantes: Integrar análisis de diagnóstico y marcos de evaluación del desempe-ño dentro de las estrategias lideradas por los países.

Enrique O. Alasino

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12. Emprender reformas necesarias para lan-zar y alimentar procesos de desarrollo de lacapacidad.

16. Integrar objetivos específicos de desarro-llo de las capacidades en las estrategias dedesarrollo y proseguir su puesta en práctica.

18. Movilizar recursos para reforzar la viabili-dad fiscal y crear un entorno que permita in-versiones públicas y privadas.19. Proporcionar informes transparentes yfiables en tiempo oportuno sobre la ejecuciónpresupuestaria.20. Dirigir el proceso de reformas de la ges-tión de finanzas públicas.

27. Tomar la dirección de los procesos de re-forma del aprovisionamiento y ponerlos enpráctica.

Compromisos Socios15. Adoptar marcos de evaluación del des-empeño armonizados para los sistemas na-cionales.

17. Alinear y armonizar su apoyo financiero yanalítico con los objetivos y estrategias de de-sarrollo de la capacidad de los socios y utili-zar de manera eficaz las capacidades existen-tes.

21. Proporcionar compromisos indicativos den-tro de un marco multianual y desembolsar ayu-da de manera predecible y en tiempo oportuno.22. Confiar en los mecanismos transparentesde contabilidad y presupuesto del gobiernosocio.

28. Utilizar progresivamente los sistemas na-cionales para aprovisionamiento cuando elpaís haya implementado modelos y procesosmutuamente adoptados.29. Adoptar enfoques armonizados cuandolos sistemas nacionales no cumplan con losniveles de desempeño mutuamente adopta-dos o cuando los donantes no los utilicen.

30. Mantener esfuerzos para llevar a caboprogresos en concepto de ayuda desligada,siguiendo Recomendaciones CAD 2001 sobrela ayuda oficial al desarrollo desligada paralos Países Menos Adelantados.


Resultado 3. Los países socios refuerzan su capacidad de desarrollo con el apoyode los donantes

Resultado 4. Reforzar la capacidad de gestión de finanzas públicas

23. Socios y donantes: Implementar análisis de diagnósticos y marcos de evaluación armo-nizados del desempeño en la gestión de finanzas públicas.

Resultado 5. Reforzar los sistemas nacionales de aprovisionamiento24. Socios y donantes: Utilizar normas y procesos mutuamente acordados para realizardiagnósticos, diseñar reformas sostenibles y supervisar implementaciones.25. Socios y donantes: Empeñar recursos para reformas de aprovisionamiento y desarrollode la capacidad.26. Socios y donantes: Compartir reacciones a escala nacional respecto a los enfoques.

Resultado 6. Ayuda desligada: obtener más valor para el dinero

III. ANÁLISIS DE LOS COMPROMISOS

RESULTADO 1. LOS DONANTES SE ALINEAN CON

LAS ESTRATEGIAS DE LOS SOCIOS

III.1. Compromiso 5

Donantes → Basar su apoyo en las es-trategias 1 de los socios y sus revisio-nes.


• IDP Ayuda reflejada en elpresupuesto

El sistema de monitoreo denomina esteindicador Porcentaje de Ayuda Refleja-da en el Presupuesto. El indicador estáorientado a medir el grado en que losrecursos provistos por los donantes seregistran en el presupuesto nacional.

El cálculo de este porcentaje provienede dividir la ayuda reflejada en el presu-puesto en un año fiscal del socio, por elmonto de ayuda programada para el sec-tor gubernamental en ese año fiscal porlos donantes (CAD, 2006). Para esto elCAD ha desarrollado un ejercicio de mo-nitoreo en los países socios. La dinámicade recolección se realizó por medio deencuestas 2 consultando, por un lado, aldonante sobre el monto de ayuda pro-

gramada al sector gubernamental y, porotro, al gobierno sobre la cantidad deAOD recibida en concepto de préstamoso subvenciones que se reflejó en el pre-supuesto en 2005. Estos montos exclu-yen la AOD recibida como producto deoperaciones de renegociación de deudaexterna, asistencia de emergencia yasistencia a organizaciones regionales obeneficiarios que no se encuentren en elpaís.

Según las definiciones provistas por laencuesta, un desembolso al sector gu-bernamental es «un desembolso deAOD en el contexto de un acuerdo conel sector gubernamental, lo que incluyetrabajo, servicios o productos delega-dos o subcontratados por el gobierno»(CAD, 2006; Definiciones y pautas: 3). Seentiende como sector gubernamental a«todo organismo administrativo (Minis-terios, Departamentos, Organismos,Municipios) autorizado para recibir in-gresos o percibir ingresos en nombredel gobierno central» (CAD, 2006; Defini-ciones y pautas: 3). Según los resultadosde la encuesta de monitoreo realizadapor el CAD, la situación de la coopera-ción al desarrollo europea en 2005 es talcomo se expone en el cuadro 9.

El resultado oficial publicado por el CADen 2007 dice que, en promedio, el 46% dela AOD europea se ve reflejada en el pre-supuesto. Sin embargo, resultan necesa-

Cooperación europea al desarrollo en el Perú según los compromisos de la DP: alineamiento

1 Según la Declaración esto incluye a Estrategias Nacionales, Diálogos de política y Programas de Coope-ración. 2 www.oecd.org.

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rias algunas aclaraciones a la metodolo-gía y observaciones a los resultados.

En primer lugar, el propio informe delCAD (2007) reporta algunas objeciones.La principal se refiere al desdoblamientoexistente en el monitoreo de la coopera-ción reembolsable, ejecutada por el MEFy aquella de la cooperación no reembol-sable, realizada por APCI. Según sostie-ne el informe, la cooperación no reem-bolsable está «pobremente registradaen el Presupuesto» (pág. 2). Por otrolado, en los resultados se observa quelos montos declarados por los donantesincluyen generalmente los costos admi-nistrativos, los cuales no se reflejan enaquellos recibidos por el Gobierno.

En el análisis individual, la situación quemás llama la atención es el porcentaje

del 100% de ayuda no reflejada en elpresupuesto en el caso de España. El re-sultado presentado muestra un desfasealarmante teniendo en cuenta que re-presenta el 30% de la ayuda europea.Además la encuesta no registra la totali-dad de actores españoles descentraliza-dos que cooperan en el Perú ni los resul-tados de su gestión pues «la rendiciónde cuentas en estos casos se realiza enel ámbito más cercano al origen de losfondos» (AECI, 2007a). En cuanto al bajoíndice, citamos la respuesta de la dele-gación española que afirma que: «LaAOD española (…) no integra ni se re-gistra en el presupuesto nacional perua-no, salvo en el caso de la cooperacióneconómico-financiera o la valoración dela contrapartida que ofrece la contrapar-te gubernamental» (AECI, 2006). Másallá de las menciones técnicas, el resul-

Enrique O. Alasino

3 No se incluye Italia pues no participó bajo el fundamento de que no correspondía declarar los montospor renegociación de la deuda, principal fuente de AOD de Italia.

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CUADRO 9. Ayuda europea reflejada en el presupuesto

AOD AODprogramada registrada

Donante según por Promedio Diferenciadonantes socio

(mill. de USD) (mill. de USD)Bélgica 8,3 1,9 23% 6,4 77%Comisión Europea 47,3 32,7 69% 14,7 31%Finlandia 3 0 0% 3 100%Alemania 50,4 16,2 32% 34,2 68%España 30,2 0,1 0% 30 100%Suecia 0,7 0,5 79% 0,1 21%Total UE 3 139,9 51,4 34% 88,4 66%Total Donantes 429 197 46% 233 54%

Fuente: CAD, 2007.

tado es en sustancia preocupante a ni-vel de compromiso.

La diferencia del 100% se repite en elcaso de Finlandia. En término de mon-tos, el aporte resulta menor que el cita-do en la encuesta pues el declarado porel donante incluye no solo aportes ofi-ciales, sino además aportes a ONG na-cionales y suecas. La cifra también in-cluye los gastos administrativos deASDI en el Perú (ASDI, 2007) 4. Esta si-tuación quita realismo a los datos de laencuesta pues resulta imposible que losmismos se reflejen en el presupuestoperuano. De todas maneras, el 100% si-gue resultando una cifra poco aceptablesegún los criterios de la Declaración.

En el mismo sentido, también resultatrascendente el desfase de 34 millonesde dólares en el caso de Alemania, cifraque incluye la cooperación brindada porGTZ, KFW, DED and Invent. En la en-cuesta no se especifica si estos montosincluyen los gastos administrativos deldonante.

Continúa Bélgica con un gap del 77% dela AOD dirigida al sector gubernamental—según declara el donante—, excluyen-do los gastos administrativos y el mon-to de los proyectos no negociados conel Gobierno.

En orden de importancia, se destaca elalto grado de registro de los recursoscomunitarios con un 68% de sus fondos

reflejados en el presupuesto según losregistros peruanos. En este último caso,la cifra incluye cooperación bilateral yaquella canalizada vía las líneas temáti-cas y están excluidos los gastos de ad-ministración del donante.

Italia no fue incluida en la encuesta puesel criterio técnico establecía que no de-bían contabilizarse las operaciones derenegociación de la deuda. Sin embar-go, vale la pena mencionar que Italia haejecutado en el período 2002-2006 apro-ximadamente 115 millones de dólares ysólo en 2005 se aprobaron proyectospor 25 millones de dólares, lo cual posi-ciona a Italia en el cuarto lugar de loscooperantes europeos en el Perú. El re-gistro de los fondos es ínfimo, puesprácticamente la totalidad de recursos seejecutaron por medio de proyectos congobiernos locales y entes no guberna-mentales.

En consecuencia, según el CAD, los da-tos presentados no permiten realizarninguna conclusión sobre la performan-ce de los donantes. De todos modos—afirma— sí indican la necesidad demejorar el realismo del registro presu-puestario en aquello que respecta a lacooperación al desarrollo. Este desfasees resultado de un bajo nivel de articula-ción no solo entre MEF y APCI, «institu-ciones que, en principio, no cuentan conlazos funcionales o convenciones meto-dológicas comunes» (APCI, 2006c), sinotambién en los propios mecanismos in-


4 Respuesta a la Encuesta de Monitoreo, ASDI Perú.

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ternos del MEF en su relación con las re-giones y municipios.

—Observaciones y comentarios alindicador oficial del CAD

El indicador resulta insuficiente para co-nocer la situación del contenido delcompromiso tanto desde lo cuantitativocomo desde lo cualitativo. Según opi-nión de los participantes, el enfoque dela encuesta ha estado demasiado dirigi-do a países muy dependientes de laAOD —no siendo éste el paso de Perú—lo que ha resultado un obstáculo en lahomogeneización de criterios e infor-mación (APCI, 2006c). Estas lagunas hanpermitido que en el caso de Perú se optepor «incluir, además de las transferen-cias directas a dicho sector, todos losproyectos, programas y operacionesconcertados con el gobierno en unacuerdo específico, aunque el ejecutorpueda ser una ONG o una empresa pri-vada» (APCI, 2006c).

Se ha citado, además, que el sistema demedición particular de este indicador noes útil para un caso del nivel de descen-tralización del Perú por la complejidadde registros públicos (AECI, 2006a). Porotro lado, existen problemas en los re-gistros sea de donantes o de socios.Desde el punto de vista del registro porlas instituciones nacionales, es poco co-mún el ingreso de recursos por progra-mas y proyectos por el Estado socio. Porotro, los donantes normalmente inclu-yen sus costos de administración a la

hora de contabilizar su AOD en el País,tergiversando los montos finales (APCI,2007).


El término «apoyo» utilizado en estecompromiso no se limita sólo al registrode las cifras de los programas de coope-ración en el presupuesto del Estado so-cio. Los recursos deben además alinear-se con las estrategias nacionales.

En el caso peruano, entendemos la vin-culación del apoyo con las EstrategiasNacionales como el alineamiento de losrecursos de CNR Europea con los ejesestratégicos que la PNCTI ha fijadocomo prioritarios. Por ello, de maneracomplementaria al Sistema de Monito-reo, resulta útil analizar el apoyo actualvinculado a las estrategias del socio yla vinculación de las programacionescon las Estrategias Nacionales.

• IEP Apoyo actual vinculado a lasEstrategias Nacionales

A partir del análisis de la Matriz de Coo-peración de la Unión Europea (MCUE),actualizada a febrero, en el cuadro 10 sepueden observar los recursos moviliza-dos por los donantes europeos bajo lamodalidad de cooperación no reembol-sable frente a los ejes y objetivos de laPNCTI. Los datos provienen de la infor-mación registrada en la MCUE por los

Enrique O. Alasino

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donantes y de los datos oficiales publi-cados en el caso del Fondo Italo-Perua-no (FIP). Las mayores pérdidas de infor-mación se encuentran en el caso de laComisión Europea, que asigna a ODE el60% de los recursos de CNR y en la Coo-peración Descentralizada Española, dela que no se tienen datos desagregadosconfiables. Para la realización del Con-solidado Europeo se toma como total decooperación no reembolsable europeala suma de los recursos movilizados afebrero 2006 por la Comisión Europea(36%), España (11% —sin contar CNRDescentralizada—), Italia (14%) y Alema-nia (29%), que representan aproximada-mente el 71% del 90% de los recursosmovilizados por la UE. De la suma de los

recursos de esos cuatro donantes, hanpodido asignarse a los ODE el 82% delos recursos totales en base a la disponi-bilidad de datos existente. El cálculofinal permite un aceptable grado decorrespondencia, existiendo mayores ca-rencias de asignación de recursos en laComisión Europea y la Cooperación Es-pañola Descentralizada.

El grueso de la CNR comunitaria se dis-tribuye en partes iguales entre los ejesCompetitividad sostenible e Institucio-nalidad totalizando entre ambas el 83%de los aportes. Se destacan los recursosdestinados al ODE relacionado a la Pro-moción de la descentralización (objetivotransversal) con casi un 30% de los re-


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CUADRO 10. Recursos movilizados, según ejes y objetivos de la PNCTI (%)

Distribución por donante Consoli-Ejes y objetivos de desarrollo

CE Alemania España Italia dado UE SEGURIDAD HUMANA 5,2 38 9 43,7 25,91. Agua, saneamiento y servicios 1,9 35,2 1,5 31,8 20,62. Protección social 2 0,8 4,3 7,8 33. Eliminar exclusión 1,3 2 3,1 4,1 2,4

INSTITUCIONALIDAD 41,2 15,9 28,3 4,4 22,44. Estado democrático y eficiente 2,8 3,2 19,9 2,8 5,55. Justicia, Paz y Derechos Humanos 9,6 2,5 2,8 1,6 4,36. Descentralización 28,8 10,2 5,7 0 12,6

DESARROLLO HUMANO 10,9 5,1 34,9 5,7 11,37. Educación de calidad para todos 5,8 1,6 24 3,1 6,48. Salud y nutrición 5,1 3,5 10,9 2,6 4,9

COMPETITIVIDAD SOSTENIBLE 41,7 38 24,7 46,4 38,69. Competitividad y puestos de trabajo 7,4 0,5 11,8 9 5,6

10. Medio ambiente, desarrollo sostenible 10,2 36,1 7,4 37 2511. Desarrollo tecnológico 3,4 0 1,5 0 1,212. Integración de Perú al mundo 20,7 1,1 4 0,4 6,6OTRO 1 2,9 3,1 0 1,8

Fuente: Elaboración propia, a partir de datos MCUE, 2006 y FIP, 2006.

cursos, seguido por las intervencionesdirigidas a Integrar al Perú al mundocon un 21%.

Las prioridades de la CNR alemana seencuentran claramente en los ejes Se-guridad humana y Competitividad sos-tenible con la misma relevancia porcen-tual: 38%. Los ODE relacionados conMedio ambiente y desarrollo sostenibley Acceso al agua potable, saneamiento,servicios e infraestructura básica son lasprioridades absolutas de la CNR alema-na con un 36 y un 35% de los recursos,respectivamente.

Los datos de la CNR española del cua-dro 10 referidos a Proyectos y Progra-mas de Cooperación No Reembolsabledel Gobierno español ejecutados en elmarco de un acuerdo directo con institu-ciones locales, excluyen la cooperaciónde entidades públicas descentralizadasespañolas y la canalizada por vía deONG. De esta asignación surge que eleje Desarrollo humano obtiene la mayorproporción de recursos con un 35% deltotal. En segundo término, el 28% de losrecursos se destinan al área Institucio-nalidad y el 25% se colocan en el ejeCompetitividad sostenible. Siguiendo lamisma lógica, pero teniendo en cuentala distribución en cada ODE, tenemosque la mayor proporción se ubica en elODE relacionado al Acceso a educación

(24%), seguido por aquellos que apor-tan a un Estado democrático, transpa-rente y eficiente (20%). En una segundalínea de prioridades, encontramos losdestinados a la Competitividad nacionaly oportunidades laborales justas (11%)y Salud y nutrición (10%).

Recordando la particularidad en cuantoa los actores involucrados en el caso dela cooperación española, las administra-ciones descentralizadas (autoridades re-gionales y locales españolas) aportanun importante nivel de recursos de coo-peración no reembolsable que no sehan incluido en el cuadro. Según se des-prende del análisis de la MCUE (2006),éstos representan más del 50% de losrecursos totales de la cooperación espa-ñola y se asignan principalmente al ODESalud y nutrición (41%). En menor medi-da, el 20% de los recursos se colocan enEducación para todos. El restante 40%se distribuye en otras metas no listadas(26%) y otros ODE (16%). En conclusión,más del 60% de los recursos de la coo-peración descentralizada española secoloca en el eje Desarrollo humano 5.

La asignación de la CNR de Italia, canali-zada a través del FIP 6, presenta clarastendencias temáticas atendiendo princi-palmente a los ejes Seguridad humana(44%) y Competitividad (46%). En el pri-mer caso, resulta preponderante la colo-

Enrique O. Alasino

5 La calidad de la información disponible resulta insuficiente para desarrollar ulteriores conclusiones.6 La presente distribución se ha hecho con criterio sectorial, bajo asignación de cada proyecto a un objeti-vo específico de la PNCTI (Anexo 2), a diferencia de los datos de la MCUE que distribuye los recursos hastaen tres ODE. La razón es que los recursos de FIP no están registrados individualmente en la matriz.

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cación de recursos en el ODE relacio-nado con Agua, saneamiento y servicios(31,8%). Asimismo, en el eje Competiti-vidad, se destaca el aporte al ODE vincu-lado a Medio ambiente y desarrollo sos-tenible (37%).

La visión del conjunto europeo emergede la variable Consolidado UE presenta-da en el cuadro. Según ésta, se destacacomo claro eje prioritario para la coope-ración europea el vinculado a Competi-tividad sostenible con el 38,60%. A estasiguen, en segunda línea, el eje Seguri-dad humana (25,90%) junto con Institu-cionalidad (22,40%). En cuarto lugar, seubican los recursos destinados a la Pro-moción del desarrollo humano con el11%. En lo que se refiere a los ODE, elmás atendido en 2006 por la coopera-ción no reembolsable europea es Usosostenible de los recursos naturales ymedio ambiente (25%), seguido deaquel destinado a promover el Accesouniversal al agua potable, saneamiento,servicios e infraestructura básica (21%).En un tercer escalón, con el 13%, se ubi-ca el ODE transversal, Apoyar el proce-so de descentralización.

Las conclusiones respecto a este indica-dor son sólo referenciales por dos razo-nes. En primer lugar, puesto que laPNCTI fue lanzada en julio de 2006 y aúnno se encontraba vigente al momentode ejecución. Por otra parte, debido aque el monitoreo es posible únicamenteen el caso de los ejes estratégicos y noasí en el caso de los objetivos prioriza-dos. Los motivos han sido expuestos

(capítulo 4, III) y se relacionan con sus in-consistencias metodológicas ocasiona-das por su alejamiento de la matriz deobjetivos expuesta en la PNCTI. A pesarde estas consideraciones, presentare-mos algunas observaciones que puedenresultar de utilidad para un futuro moni-toreo.

Con el objetivo de confrontar la colo-cación de recursos de los cooperanteseuropeos frente a las prioridades de laPNCTI, recordaremos las prioridadesque ésta establece para luego analizarel comportamiento de la cooperacióneuropea:

— Seguridad humana: «Priorizar la pro-moción del acceso al agua potable,con énfasis en la vigilancia y controlde la calidad del agua para consumohumano, particularmente en las áreasde mayor pobreza e incidencia deenfermedades causadas por la ca-rencia de acceso y baja calidad delagua» (PNCTI: ap. 36).

El eje es, en términos relativos, po-bremente tratado por la CNR comu-nitaria con un 5% de los recursos.Particularmente, la prioridad fijadade dedicar recursos al ODE Agua,saneamiento y servicios representaapenas el 2% de los recursos comu-nitarios.

En el caso de la CNR de Alemania, eleje Seguridad Humana resulta undestino prioritario, recibiendo el 38%de los recursos de CNR. Particular-


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mente, la prioridad mencionada res-pecto al Acceso al agua potable im-plica más del 90% de esos recursos(35% del total).

La CNR española atiende escasa-mente el eje Seguridad humana,destino de sólo el 9% de los recursosmovilizados en 2006. Más aún, elODE relacionado con Acceso al aguapotable representa sólo el 1,5% deltotal y el 16% de los recursos coloca-dos en el eje. Según los datos de laMCUE, idénticas conclusiones pue-den aplicarse a la cooperación des-centralizada.

La priorización de recursos del FIP secorresponde de manera considera-ble con este eje prioritario, que reci-be el 44% de sus recursos. Asimis-mo, aporta en gran medida al ODEprioritario vinculado a Agua, sanea-miento y servicios, que recibe el 32%del total y el 72% de los asignados aeste eje.

Para el Consolidado de la CNR euro-pea, considerando que la asignaciónal eje implica poco más de una cuartaparte sobre cuatro ejes, entendemosque si bien ha resultado suficiente-mente atendido, no llega a consti-tuirse en prioritario. La situación re-lativa del ODE Acceso al agua potabledentro del eje resulta muy favorable,en tanto implica el 77% de los recur-sos colocados en el mismo. En con-secuencia, el ODE priorizado por laPNCTI se destaca en la asignación de

recursos dentro del eje bajo el impul-so de Alemania e Italia.

— Competitividad nacional: «Fortaleci-miento de la competitividad nacionaly la creación de oportunidades la-borales sostenibles en un contextodescentralizado orientado a proveercondiciones para facilitar el desem-peño de los negocios y la creaciónde puestos de trabajo, con énfasis enlas zonas que exhiben los mayoresíndices de pobreza extrema y bus-cando articular estas intervencionescon el objetivo de integración con losmercados internacionales» (PNCTI:ap. 37).

El eje Competitividad sostenible re-presenta el 42% de los recursos de lacooperación comunitaria, resultandoel de mayor importancia relativa. Encuanto a la distribución hacia cadaODE, las actividades destinadas pun-tualmente a la creación de puestosde trabajo ocupan el 18% de los re-cursos del eje estratégico. El alinea-miento con la prioridad fijada por laPNCTI resulta potenciado por elaporte que la CE realiza a los ODE deIntegración a los mercados interna-cionales y desarrollo tecnológico.Sin embargo, no puede verificarse larelación directa que solicita la priori-dad mencionada. En consecuencia,podemos concluir que la CE priorizael eje Competitividad en el períodoanalizado. Sin embargo, su principaldestino dentro del eje no se corres-ponde con la prioridad de la PNCTI,

Enrique O. Alasino

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por el bajo nivel de recursos destina-dos a competitividad y puestos detrabajo (17% del eje).

El eje estratégico resulta tambiénprioritario para la CNR alemana conel 38% del total de sus recursos. SuODE prioritario en el eje, sin embar-go, no se corresponde con la solici-tud de la PNCTI. En esta área, la ma-yor asignación de recursos la recibeel ODE Medio ambiente y desarrollosostenible, con más del 95% del to-tal. En cambio, menos del 3% de losrecursos se dirigen al fomento de laCompetitividad y puestos de trabajo.

Para el caso de España, los recursoscolocados en el eje Competitividadnacional alcanzan el 25% de la CNRespañola, lo que implica que no sedestaca sobre los demás ejes. Re-vierte esa tendencia, sin embargo, elhecho de que el 44% de los recursosdel eje se destinan al ODE Promoverla competitividad nacional y asegu-rar oportunidades laborales justaspara todos, respetando el principalobjetivo prioritario del socio dentrodel eje estratégico.

Finalmente, la cooperación no reem-bolsable italiana aporta considera-blemente a este eje prioritario, asig-nándole el 46% del total de susrecursos. El alineamiento disminuyeen cuanto al ODE priorizado, en tan-to asigna el 80% de los recursos deleje al ODE Medio ambiente y de-sarrollo sostenible.

En conclusión, dentro del Consolidadode la CNR Europea, el eje Competitivi-dad sostenible es el que mayor porcen-taje de recursos recibe, con un 38,60%.Como resultado, existe un importantealineamiento con el eje. El vínculo con elODE Competitividad y puestos de traba-jo, en cambio, resulta menos favorecidoal recibir solo el 15% de los recursos deleje. Por otro lado, la mayor asignaciónde recursos (64%) en esta área se desti-na al ODE Garantizar el uso sosteniblede los recursos naturales y proteger elmedio ambiente. Por ello, si bien nopuede distinguirse claramente el gradode importancia dentro de la prioridad,entendemos que el mayor alineamientose da dentro del componente de Soste-nibilidad del objetivo priorizado en laPNCTI.

• IEP Vinculación de lasprogramaciones con las EstrategiasNacionales

— Programación comunitaria frente ala PNCTI

El DEP 2007-2013 no se vincula directa-mente a ninguna matriz de planificaciónnacional. En su letra, se mencionan tresdocumentos nacionales como referen-cias estratégicas:

a) Acuerdo Nacional: Se afirma en elDEP como uno de los principios dela Cooperación Comunitaria en elPerú, «encuadrarse en las políticasmarco del Estado, en particular el


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Acuerdo Nacional y sus desarro-llos» (ap. 5.2, párr. 2), particularmen-te a los procesos de Modernizacióndel Estado y de Descentralizaciónque éste promueve. Complementa-riamente, reconoce el riesgo de queel Acuerdo Nacional perdiera rele-vancia en el ámbito político.

b) PNCTI: Sostiene como otro de susprincipios: «Mantener la coherenciay fortalecer el alineamiento con losprincipios y parámetros estableci-dos por la Política Nacional de Coo-peración y el Marco Estratégico deCooperación que se definan». Sinhacer mención particular a sus ob-jetivos, menciona que se buscaráseguir los mandatos que ésta esta-bleciese.

c) ODM, Plan Estratégico de Reduc-ción de la Pobreza y Recomendacio-nes de la Comisión de la Verdad y laReconciliación (CVR): son los docu-mentos citados como relevantes enla lucha contra la pobreza y la Des-igualdad Social.

Finalmente, se declara que la EstrategiaComunitaria en Perú «se vuelca hacialos temas en los que considera que tie-ne una mayor experiencia y una mayorcredibilidad, tanto en lo que se refiere alapoyo al Estado de derecho y al fortale-cimiento de la gobernabilidad como alapoyo al desarrollo social integral en re-giones específicas, apoyando en defini-tiva el proceso de la descentralizaciónen el Perú. Estas dos prioridades sontambién las del Gobierno y las delAcuerdo Nacional» (ap. 5.1).

En consecuencia, no se cita una únicaEstrategia Nacional que la Comisiónadopte como instrumento único de ali-neamiento desde la óptica de la Declara-ción de París. La Comisión ha adoptadoparcialmente aquellos actos nacionalesque se encuentran en sintonía con susobjetivos de cooperación y los resulta-dos de su diagnóstico.

Según la Estrategia Comunitaria paralos próximos siete años, al menos el80% de los recursos de su cooperaciónno reembolsable se dirigirán a objetivosrelacionados a Apoyo al Estado de dere-cho, Fortalecimiento de la gobernabili-dad e Inclusión social (20%) y Apoyo aldesarrollo social integral en regionesespecíficas reforzando la cohesión so-cial (80%).

El análisis de esta asignación en base ala matriz de la PNCTI que se presentaen el Anexo permite algunas conclusio-nes. En primer lugar, el 20% de los re-cursos de cooperación comunitaria sepiensan distribuir casi en su totalidad aleje Institucionalidad, fundamentalmen-te a Lograr un Estado democrático y, enmenor medida, al objetivo transversalde Eliminación de toda clase de exclu-sión y discriminación —puntualmenteal Acceso a la identidad y la Promociónde acciones de salud, en particular Sa-lud materna, Nutrición infantil y Educa-ción ubicado en el eje Seguridad hu-mana.

Tomando parte del restante 80% queha programado la Comisión, dirigido a

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Apoyo al desarrollo social integral en re-giones específicas reforzando la cohe-sión social, la mención es demasiadogeneral como para llegar a conclusionessobre su alineamiento. Dentro de loscomponentes de cohesión social esta-blecidos por la CE, en relación a los ODE,resulta necesario analizarlos frente a losODE específicos para una correcta con-frontación. De ese contraste, se descu-bren una serie de ODE específicos quedeben puntualizarse como prioritariospara el alineamiento en base a los com-ponentes del concepto Cohesión socialutilizado por la Comisión.

En conclusión, si bien los objetivos de lacooperación comunitaria no se alineanespecíficamente de manera automáticacon los objetivos de la PNCTI, existe enmás del 80% de la asignación de sus re-cursos el margen de maniobra para ali-near sus intervenciones con la PNCTI.Ese alineamiento dependerá de la selec-ción para los planes anuales de las áreastemáticas específicas dentro del con-cepto de Cohesión social.

— Programación de Alemania frente ala PNCTI

La metodología de programación ale-mana tiene ciertas características que ladistinguen a las demás, fundamental-mente en su flexibilidad. Nos ocupare-mos de analizar las prioridades segúnlos resultados publicados de la negocia-

ción intergubernamental de diciembrede 2006 7.

Según este documento, Perú será elpaís que más recursos reciba en Améri-ca Latina, con un monto programado de140 millones de dólares para proyectosy programas de cooperación técnica yfinanciera. Las áreas de concentraciónde la cooperación alemana para losaños 2006-2007 son: Agua potable y sa-neamiento; Democracia, sociedad civil yAdministración Pública; y Desarrollo ru-ral sostenible. Bajo la óptica del Progra-ma que presenta la PNCTI, puede decir-se que:

a) Agua potable y saneamiento: Se ali-nea dentro del eje Seguridad huma-na, con el ODE Asegurar el accesouniversal al agua potable, sanea-miento, servicios e infraestructurabásica.

b) Democracia, sociedad civil y Admi-nistración Pública: Los recursos enesta área aportan al eje Instituciona-lidad. Dependiendo de las activida-des a incluir en los programas, és-tos podrán destinar sus recursos alcumplimiento de los ODE: Lograrun Estado democrático, transparen-te y eficiente; Garantizar el accesouniversal a la justicia y asegurar lapaz; y Apoyar el proceso de descen-tralización.

c) Desarrollo rural sostenible: El áreaprioritaria encuentra su correspon-


7 Disponibles en www.embajada-alemana.org.pe.

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dencia en el eje Competitividad sos-tenible. Por sus características, sealineará con los ODE: Promover lacompetitividad nacional y aseguraroportunidades laborales justas paratodos y Garantizar el uso sosteniblede los recursos naturales y protegerel medio ambiente.

Vistos estos elementos de potencial ali-neamiento sectorial, la Programaciónalemana coloca al eje Seguridad huma-na y en particular al ODE Promover elacceso al agua potable y saneamientoen su primera prioridad de cooperación.Por ello, entendemos que el alineamien-to es potencialmente elevado. La Com-petitividad será otro de los ejes atendi-dos por la cooperación alemana, por loque se da un alineamiento entre lasprioridades de oferta y demanda.

— Programación española frente a laPNCTI

La política de cooperación española enel Perú se enmarca en la Ley de Coopera-ción Internacional para el Desarrollo de1998 y en el II Plan Director de la Coope-ración Española 2005-2008. En estePlan, el Perú ha sido designado paísprioritario, por lo que además cuentaespecíficamente con un Documento Es-trategia País. Afirma el documento quesu contenido «parte del principio de ali-

neamiento, [y] es fruto de un proceso dediálogo y consenso entre los actores dela cooperación española con presenciaen el Perú» (Acta: 6). Se resalta, además,que ésta se enmarcará en la Cumbre delMilenio buscando contribuir al cumpli-miento de las Metas y Objetivos de De-sarrollo fijadas para el año 2015 y loscompromisos emanados de la Confe-rencia de Monterrey (2002).

Las prioridades establecidas en el Docu-mento Estrategia País han sido fijadasen los plazos de la programación espa-ñola, previas a las prioridades políticasque fijaría el nuevo gobierno del Perú y,particularmente, la PNCTI. Por ello, re-sulta relevante ocuparnos más específi-camente de aquellas prioridades quesurgen del acta de la IX Reunión de laComisión Mixta Hispano-Peruana deCooperación, realizada en diciembre de2006. En ella participó el más alto Repre-sentante del Ministerio de RelacionesExteriores del Perú y la Secretaria de Es-tado de Cooperación Internacional yPresidenta de la Agencia Española deCooperación Internacional (AECI) 8. Suscontenidos, como puede concluirse desu lectura, surgen del marco preestable-cido por estas estrategias de la coopera-ción española reajustadas y especifica-das en un marco de diálogo con elnuevo gobierno y la PNCTI ya vigente.Esto queda claro en el texto del acuerdoy cabe resaltar el hecho que la PNCTI y

Enrique O. Alasino

8 Estuvieron presentes, además, el Director Ejecutivo, la Gerente de Gestión de la Agencia Peruana de Co-operación Internacional y el funcionario responsable de las carpetas de España y la Unión Europea deAPCI.

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el Rol de Coordinación de la APCI eneste proceso son explícitamente recita-dos y aceptados en el nuevo acuerdo.

Coherentemente con las intenciones denuestro análisis, evitaremos puntualizaren las declaraciones políticas del Acuer-do y nos ocuparemos en este apartado depresentar las prioridades establecidasen el mismo para posteriormente anali-zarlas a la luz de lo establecido por laPNCTI 9. El documento ha definido 17líneas de actuación prioritarias y 5 de se-gundo nivel, bajo la premisa de «una po-lítica dirigida a luchar contra la pobreza ya mejorar las condiciones de vida de loscolectivos más desfavorecidos a travésde la aplicación de cuatro criterios: a) in-cidencia de la pobreza; b) tradición, es-pecialización y ventaja comparativa dela cooperación española; c) comple-mentariedad entre actores y d) alinea-ción con la agenda política de desarrollodel país» (Acta: 72) 10.

De las programaciones publicadas porla cooperación española en el Acta pue-de derivarse que:

a) La Programación se dirige princi-palmente al fomento de la Institu-cionalidad en todos sus componen-tes, atendiendo en primer lugar aLograr un Estado democrático, trans-parente y eficiente. En segundo tér-mino se colocan en los ODE: Garan-

tizar el acceso universal a la justiciay asegurar la paz e indirectamenteal ODE transversal de Apoyar elproceso de descentralización.

b) En segundo orden de prioridad, in-terpretamos que promueve la Se-guridad humana, principalmente ensu esfuerzo por Desarrollar una redde protección social que resguardeel capital humano en situación deriesgo. Además, el eje merece espe-cial atención no sólo por los objeti-vos principales de cada programasino por la permanente atención ala búsqueda de Eliminar toda clasede exclusión.

c) Se destaca luego la presencia dediversos programas que aportan ala Competitividad sostenible, es-pecialmente dedicados a Garanti-zar el uso sostenible de los recur-sos naturales y proteger el medioambiente.

d) En el último orden de prioridad, en-contramos los programas destina-dos a los ODE ubicados dentro deleje Desarrollo humano. En este sen-tido, los esfuerzos de la cooperaciónespañola se dirigen principalmentea Asegurar el acceso universal auna educación de calidad.

En consecuencia, el eje Seguridad hu-mana resulta una prioridad de la CNRespañola, ocupando el segundo lugaren sus programas. Sin embargo, la asig-nación de recursos dentro de la catego-


9 Disponible en www.aeci.org.pe.10 Para una descripción detallada de cada área, véase Acta de la Reunión.

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ría de los ODE no se alinea con la priori-dad establecida por la PNCTI relaciona-da al Acceso al agua potable, sino conlos ODE Desarrollar una red de protec-ción social que resguarde el capital hu-mano en situación de riesgo y Eliminartoda clase de exclusión. En general, eleje Competitividad sostenible resultapoco atendido por la CNR española,ocupando el tercer lugar de sus priori-dades. Si bien la evaluación a posterioridependerá de las actividades de los pro-gramas de cooperación, desde la instan-cia de programación se puede inducirque el aporte a esta prioridad estará diri-gido principalmente a Garantizar el usosostenible de los recursos naturales yproteger el medio ambiente.

— Programación del Fondo italo-peruano frente a la PNCTI

El acuerdo se firmó a inicios del año2007. En representación de las partes,firmaron el Embajador del Gobierno deItalia en el Perú y un representante delMinisterio de Economía y Finanzas 11. Dela estructura organizativa del Fondo sur-ge que APCI se encuentra presente en elComité Técnico con un representante.

Caben dos observaciones iniciales alacuerdo (www.fondoitaloperuano.org)de gran relevancia para el análisis delpotencial alineamiento. En primer lugar,de nuestras entrevistas ha surgido queAPCI no ha tenido injerencia directa en

la determinación de los objetivos delFondo, sino que han resultado de la ne-gociación bilateral entre el Gobierno deItalia y el MEF. En segundo lugar, el tex-to del acuerdo no hace mención a laPNCTI, a pesar de que ésta había entra-do ya en vigencia, por lo que la mismano ha resultado ser un elemento tenidoen cuenta en la determinación de estra-tegias.

Las áreas temáticas prioritarias para elFondo son: a) Desarrollo comunitario;b) Protección del medio ambiente y de-sarrollo sostenible; c) Obras de infraes-tructura; d) Desarrollo económico, pro-ductivo y de infraestructura sostenible(Acuerdo FIP, 2006). Éstas se relacionancon la PNCTI en los siguientes términos:

a) Desarrollo comunitario: se alineanprincipalmente con el eje Institucio-nalidad, buscando Lograr un Estadodemocrático, transparente y eficien-te, con énfasis en los ODE transver-sales Promover la descentralizacióny eliminar la exclusión.

b) Protección del medio ambiente y de-sarrollo sostenible: corresponde susesfuerzos con el ODE Garantizar eluso sostenible de los recursos natu-rales y proteger el medio ambiente.

c) Desarrollo económico, productivo yde infraestructura sostenible: se ali-nean con el ODE Promover la com-petitividad nacional y aseguraroportunidades laborales justas paratodos.

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11 Cargo asumido por el Director de Endeudamiento Público del Ministerio.

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d) Obras de infraestructura: encuen-tran su alineamiento con los ODEen la medida en que se dediquen acada sector en ellos especificados.

En relación a las prioridades de la PNCTIse observa que dentro del eje prioritarioSeguridad humana se ubican sólo re-cursos para infraestructura, por lo queel potencial alineamiento dependerá dela asignación de este rubro en el área te-mática Agua, saneamiento y servicios.El alineamiento geográfico dependeráde las regiones beneficiarias de esasobras. En la prioridad Competitividadnacional pueden recibir recursos quedentro del FIP se vinculan al Desarrolloeconómico, productivo y de infraestruc-tura sostenible, específicamente los des-tinados a la Realización o fortalecimientode sistemas de microcrédito y Realiza-ción de pequeñas infraestructuras o re-forzamiento de las mismas para apoyarel desarrollo económico y productivo delas comunidades beneficiarias. En se-gundo término, dentro del área Desarro-llo sostenible, pueden aportar asimismoa esta prioridad la asignación de recur-sos al Desarrollo de los cultivos tradicio-nales y Desarrollo de cultivos alternati-vos. En esta prioridad existe un mayorpotencial de alineamiento.

— Programación europea frente a laPNCTI

Al no existir una única programacióneuropea, simplemente puede realizarseun análisis conjugado en base a los cua-

tro principales donantes descritos. Paraello resulta importante el aporte cuanti-tativo de cada donante como determi-nante a la hora de medir la incidenciareal de cada uno y sus efectos sobre lascifras a colocar en cada prioridad. Se-gún lo presentado en el cuadro 8, con-tabilizando sólo los fondos de CNR ysin tener en cuenta la cooperación deentes descentralizados y ONG, la Comi-sión Europea aporta el 36%, España el11%, Italia y Alemania el 29% de la CNReuropea.

Como era de esperar, la hipotética pro-gramación europea resulta dispersa.Asimismo, en razón de la falta de defi-niciones concretas dentro de gran por-centaje de la cooperación comunitaria,resulta complejo jerarquizar cada com-ponente. Sólo resulta posible destacarcomo denominadores comunes, que seatienden especialmente los ejes Segu-ridad humana, Institucionalidad yCompetitividad sostenible. Respectiva-mente, los ODE que recibirán másatención Garantizar el uso sosteniblede los recursos naturales y proteger elmedio ambiente y Lograr un Estado de-mocrático, transparente y eficiente confuertes vínculos con el ODE transversalPromover la descentralización. Conmenores definiciones, pero gran po-tencial de recursos bajo el impulso deAlemania e Italia, se encuentra el ODEAsegurar el acceso universal al aguapotable, saneamiento, servicios e in-fraestructura básica, dando particularimportancia al ODE transversal Elimi-nar la exclusión.


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Vinculando las asignaciones con lasprioridades de la PNCTI, se obtiene queel potencial alineamiento con la Priori-dad 1 de la PNCTI se presenta conside-rablemente elevado. La cooperaciónalemana resulta la más definida en elárea Agua, saneamiento y servicios deleje Seguridad humana, lo que, por suimportancia cuantitativa, constituye unaimportante contribución al alineamientoeuropeo. En cuanto a los demás donan-tes europeos, dependerá del resultadode las elecciones de asignación. En elcaso del FIP a través de obras de Infraes-tructura y la Comisión por medio delcomponente Apoyo a servicios básicosy saneamiento.

Las conclusiones respecto a la Competi-tividad nacional resultan menos clarasque la anterior. Si bien el eje Competiti-vidad sostenible es de alta importanciapara la CNR europea, de mantenerse latendencia actual que hemos visto, lamayor cantidad de intervenciones seperfilan dentro de los objetivos específi-cos que aportan al ODE Promoción deluso sostenible de los recursos y la pro-tección del medio ambiente. Sin embar-go, existe un importante margen de ma-niobra para la colocación de recursosdentro de los aportes al Desarrollo ruralsostenible de la cooperación alemana,la Promoción de actividades producti-vas de la Comisión Europea y el finan-ciamiento de proyectos destinados alDesarrollo económico, productivo e in-fraestructura sostenible del Fondo Italo-Peruano. En base a estas opciones, dire-mos que el alineamiento resulta medio

pudiendo aumentar según la asignacióncuantitativa de los recursos programa-dos en los casos citados.

III.2. Compromiso 6

Donantes → Diseñar las condiciones,donde sea posible, para la implemen-tación de la estrategia de desarrollodel socio.


No se establecieron indicadores de se-guimiento para este compromiso.


Entendemos diseñar las condicionescomo un conjunto de acciones concre-tas por parte de los donantes hacia laefectiva implementación de la estrate-gia de desarrollo del socio. En cuanto alos alcances del término, la propia De-claración define el término «Estrategiasde Desarrollo Nacional» determinandoque «incluye reducción de la pobrezao estrategias globales similares así comoestrategias sectoriales y temáticas» (DP:1). Teniendo en cuenta que en el Perú noexiste una Estrategia Nacional de De-sarrollo y el bajo peso relativo de la coo-peración al desarrollo en el presupuestonacional, aquí es donde la afirmacióndonde sea posible del texto de la Decla-ración puede adquirir valor práctico.

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Partiendo de este concepto, buscaremosen este apartado analizar las principalesexperiencias de los donantes europeosconsiderando las acciones para la imple-mentación de una Estrategia de Desarro-llo Nacional, y aquellas acciones desti-nadas a apoyar Estrategias sectoriales.

• IEP Apoyo a la implementación deuna Estrategia Nacional

El Acuerdo Nacional es la instancia demayor peso en términos de Plan Nacio-nal de Desarrollo. En la cooperacióneuropea existe una sola iniciativa en cur-so dirigida a promover la aplicación delAN. Ésta ha sido asumida por la Comi-sión Europea en su planificación dentrode su objetivo de Contribuir a la moder-nización del Estado. El DEP prevé (DEP:pto. 6):

— «Apoyo a la Secretaría del AcuerdoNacional en sus esfuerzos para ase-gurar el seguimiento, el desarrollo yla puesta al día de los consensos al-canzados, en particular en lo que serefiere al proceso de descentraliza-ción» (6.1.4).

— «Contribuir a que el Acuerdo Nacio-nal consiga establecer Acuerdos debuena gobernabilidad a nivel regio-nal y a nivel nacional, garantice y su-pervise el respeto a los consensosobtenidos y las políticas establecidaspara su puesta en marcha» (6.1.2).

Estas dos acciones tienen un impactodirecto en el diseño de condiciones para

la implementación de la Estrategia Na-cional de Desarrollo, aportando a la con-tribución europea en la materia. En me-nor grado, España realiza un apoyo alPrograma de Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) en el Proyecto mul-tinacional: Representación política ydiseño de políticas públicas y apoyo alAcuerdo Nacional.

En virtud de estas acciones, la coopera-ción comunitaria es la única que efecti-viza de manera directa un apoyo a lainstancia del Acuerdo Nacional comoEstrategia de Desarrollo Nacional. Envirtud de sus ventajas comparativas de-finidas por el Consejo en el año 2001 enel Fortalecimiento de las CapacidadesInstitucionales resulta una iniciativa deimportancia para el conjunto europeo.

• IEP Acciones destinadas a apoyar laimplementación de EstrategiasSectoriales

El apoyo al proceso de desarrollo e im-plementación de estrategias sectorialeses la modalidad más utilizada dentro delos donantes europeos. Sin entrar enparticular en cada uno, mencionamoscomo los procesos de elaboración e im-plementación de estrategias nacionalesde mayor relevancia:

— La aplicación de estrategias naciona-les en el sector Justicia es quizás lamás atendida a través del Apoyo a laDefensoría del Pueblo en la imple-mentación y seguimiento de las re-


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comendaciones de la Comisión dela Verdad con aportes principalmen-te de España, Alemania, ComisiónEuropea, Suecia, Bélgica e Italia.

— En segundo lugar se destaca el apo-yo de la Comisión Europea a las Es-trategias del sector Salud por mediodel Programa de Salud Alimentaria(PASA). A este sector aporta tambiéna nivel nacional y descentralizado lacooperación española.

— También resultan de relevancia accio-nes hacia la implementación y segui-miento de estrategias nacionales enel sector Medio Ambiente (Alemaniay Finlandia en menor grado), Integra-ción Regional (Comisión Europea),Turismo y Descentralización (Españay Comisión Europea).

En los documentos de programaciónque hemos analizado, encontramos que:

— España es el cooperante con un ma-yor nivel de previsión en cuanto alapoyo de estrategias sectoriales conintervenciones programadas a favorde la Defensoría del Pueblo, Ministe-rio de Trabajo, Ministerio de Educa-ción, Ministerio de la Mujer y Minis-terio de Agricultura.

— La Estrategia de la Comisión Europeamenciona —además del apoyo alAcuerdo Nacional citado— el respal-do al Gobierno en la consolidación depolíticas de Estado, particularmen-te a APCI, MEF y otros potencialesbeneficiarios.

— En el caso de la Programación delFIP II, sólo identificamos acciones a

favor de la aplicación y seguimien-to de las Recomendaciones de laComisión Nacional de la Verdad yReconciliación y acciones altamen-te descentralizadas a nivel comuni-tario.

— En la Programación alemana, por sugeneralidad, no se individualizanaún acciones que diseñen las condi-ciones para la elaboración e imple-mentación de estrategias propias delgobierno.

— También es necesario destacar elaporte que se produce en la interac-ción en las mesas de coordinaciónen las que el Estado peruano poseeun rol de liderazgo. Los casos princi-pales que hemos podido detectarson las instancias en los sectores deAgua (Grupo Agua), Medio Ambien-te (Mesa Verde) y Gobernabilidad(Mesa Gobernabilidad).

Por estas acciones, el apoyo al diseñode estrategias sectoriales resulta la mo-dalidad más utilizada entre los donanteseuropeos.

— Apoyo a la Estrategia deCooperación Internacional (PNCTI)

El sector merece un apartado especialen razón de su influencia en el procesode cooperación al desarrollo. En un con-texto de baja incidencia de la coopera-ción, el apoyo al diseño y monitoreo dela PNCTI puede implicar un aporte con-siderable a las mejoras nacionales en lagestión de recursos de cooperación.

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En el sector se destacan los aportes dela cooperación comunitaria y la coope-ración española con el apoyo a APCI enla Descentralización del sistema de coo-peración al desarrollo. Este aporte hasido confirmado en su programación.Por su parte, España ha programadopara el próximo período una interven-ción de similares características.

En conclusión, frente a las bajas posibi-lidades de la CNR de apoyar procesosde escala nacional, el apoyo brindadopor la CE y la cooperación española aAPCI resulta un considerable aporteeuropeo a la mejora y consolidación delas instituciones nacionales en la ges-tión de recursos de cooperación no reem-bolsable.


• ISE Apoyo coordinado al socio en laconcepción de las estrategiasy programas

Según el cuadro de variables presenta-do en el capítulo 2 (pp. 18 y 19), las dis-posiciones comunitarias de coordina-ción intraeuropea invitan a los donanteseuropeos a realizar programas de apoyode manera coordinada. En base a la in-formación que hemos presentado y loshallazgos del proceso de entrevistas afuncionarios europeos, mencionaremosen este apartado que, por las caracterís-ticas del Perú y la baja incidencia de lacooperación al desarrollo, la iniciativa

de apoyar la elaboración de Estrategia deDesarrollo Nacional este compromisoresulta difícil de vincular con las potencia-lidades de la cooperación al desarrollo.Sin embargo, entendemos que el con-junto europeo representa una oportuni-dad para reforzar esas posibilidades deacción. Al respecto, no hemos podidoreunir evidencias de que esta posiciónsea utilizada por la cooperación europeaen su conjunto para delinear las condi-ciones ni de apoyo a las institucionesdel Acuerdo Nacional.

En relación a las Estrategias Sectoriales,no se han conocido iniciativas coordina-das por los donantes europeos. Dos ca-sos de particular relevancia y potencialse dan en el diseño de condiciones ha-cia la implementación de las Recomen-daciones de la Comisión de la Verdad yReconciliación y el Apoyo a la Defenso-ría del Pueblo, representan accionescompartidas por casi la totalidad de loscooperantes europeos. Sin embargo,hasta el momento, no se han realizadoacciones de coordinación intraeuropeaen estos campos. En el caso de apoyo aprogramas ministeriales, las interven-ciones se diluyen principalmente enprogramas particulares de los Ministe-rios de Salud, Ambiente, Educación yTrabajo. En la actualidad y teniendo encuenta el conjunto de la cooperacióneuropea, la Comisión Europea seguidapor España (en su reciente programa-ción) son los principales actores queaportan a este compromiso, seguidospor Alemania —especialmente en lossectores de medio ambiente y vivienda.


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Por último, en el contexto actual delPerú, resulta importante destacar el apo-yo que la Comisión y España realizan aAPCI en su política de cooperación. Sinembargo, esto resulta insuficiente entanto no se verifica una posición europeafrente a sus contenidos y prioridades.

III.3. Compromiso 7

Donantes → Vincular el financiamien-to con un marco único de condicionesy/o una serie de indicadores de laEND.


No se establecieron indicadores de se-guimiento para este compromiso.


• IEP Alineamiento a un marco únicode condiciones de desarrollo

En Perú no existe un marco único decondiciones/indicadores de desarrollo.Tomando la PNCTI como el documentode referencia para la cooperación noreembolsable, podemos determinar que:

— Vinculación formal

En lo formal, ningún donante ha toma-do el marco que presenta la PNCTI para

alinear sus recursos de manera concre-ta. En el caso de la Comisión y España,éstos mencionan el documento en susprogramaciones, aunque en el conteni-do no se encuentran aún elementos dealineamiento efectivo con la matriz pro-puesta. En el caso de Italia, el Acuerdodel FIP no presenta mención alguna alos objetivos de la PNCTI. Por último,Alemania es el cooperante europeo quemayor facilidad ha encontrado debido asu presencia histórica en el sector Agua,aunque no puede decirse que esto ten-ga relación alguna con un apoyo efecti-vo a la propuesta de la PNCTI. El resulta-do obtenido es que ningún donanteeuropeo vincula su programación a unúnico Plan Nacional de Desarrollo, sinoque cada uno articula su programaciónde manera bilateral en base a una «se-lección» de estrategias nacionales y/osectoriales.

— Percepciones acerca de lasEstrategias Nacionales

El Acuerdo Nacional ha sido nombradopor todos los entrevistados como un do-cumento que «aunque con muchas im-precisiones, resulta de máxima relevan-cia estratégica a nivel nacional». Lascríticas más repetidas a su contenidohan sido la amplitud de las políticas y lafalta de priorización entre ellas. Sin em-bargo, el clima de cambio de gobiernoha llevado frecuentemente a los donan-tes a expresar en las entrevistas que«resulta riesgoso apoyar un documentoque quizás el propio Gobierno ignore

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completamente». En conclusión, elAcuerdo Nacional es un instrumento dereferencia para todos los cooperantes,pero su potencial como un único marcode condiciones para el alineamiento esbajo. La mayor preocupación detectadaentre los funcionarios europeos es «lafalta de correspondencia entre la planifi-cación política y la planificación presu-puestaria». Existe la percepción genera-lizada de que el Ministerio de Economíaes quien fija los objetivos de desarrolloal momento de la realización de la Pro-gramación Plurianual. Por esto último,se comenta frecuentemente que noexiste un criterio de priorización de ob-jetivos de desarrollo ni una estrategiaunificada para la lucha contra la pobre-za. El diagnóstico a este respecto es quese percibe una falta de coordinación in-terinstitucional en el Estado peruanoque quita incentivos a la cooperaciónpara apoyar sistemáticamente los obje-tivos de desarrollo nacionales.

— Políticas sectoriales

Resultan en general más útiles a los do-nantes que los planes generales. La rea-lidad muestra que «cada sector del go-bierno posee su propia política dedesarrollo», dificultando una coordina-ción nacional y dejando un campo pro-penso para los donantes para canalizarsu ayuda según sus propias preferen-cias. Esto último, según los entrevista-dos y lo que hemos podido observar,adquiere mayor complejidad desde elhecho de que las propias instituciones

nacionales compiten entre sí por los re-cursos, accediendo a modalidades quedesvirtúan la idea de un alineamientoreal. Existen experiencias de alineamien-to en sectores relacionados con dere-chos humanos, gobernabilidad, medioambiente o agua. Además de ello, lalabor de la Mesa de Concertación y Luchacontra la Pobreza (MCLCP) y el Informede la Comisión de la Verdad y la Reconci-liación han sido reiteradamente citadoscomo referencias para el alineamientopor varios cooperantes europeos.

Como consecuencia de esto, hemos po-dido observar que los donantes europeosoptan por la vía de negociar un acuerdopolítico bilateral muy general a nivelcentral y concretar acuerdos con diferen-tes instituciones nacionales de menorrango o descentralizadas sin vincularsus estrategias a un marco único.

— Percepciones acerca de la PNCTI

En este marco, la política de coopera-ción internacional de APCI surge comouna propuesta orientada a convertirseen la herramienta de alineamiento ymarco de condiciones para la coopera-ción internacional no reembolsable.Nuestro proceso de investigación se hadado en el momento en que la políticade cooperación promovida por APCI hasido gestada y presentada a la comuni-dad de donantes. En la época que he-mos desarrollado las entrevistas y pri-meras reuniones, el clima entre losdonantes no era favorable. Los funcio-


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narios europeos percibían con cierta re-ticencia a la política de cooperación deAPCI. La observación más significativala hemos encontrado en la expresión«es una política de Gobierno y no de Es-tado» (Taller de presentación PNCTI).Las dudas se presentan principalmenteen su legalidad, en cuanto a la compe-tencia de APCI, y su legitimidad, tenien-do en cuenta su orientación política.También debemos recalcar que en me-dio de la campaña de APCI por impulsarla PNCTI, corrían simultáneamente ru-mores sobre el cierre y hasta la desapa-rición de la Agencia. Por esto, a pesar deun reconocimiento al esfuerzo técnico yel marco generado por la política y elPlan, los funcionarios entrevistados nohan demostrado aún una aceptaciónplena de la PNCTI como un instrumen-to de alineamiento. Sin embargo, APCIha realizado avances técnicos en cuantoa generación de información que no hanpasado desapercibidos para la comuni-dad de donantes. El Informe de situa-ción y tendencias realizado ha dado ma-yor respaldo al norte que plantea APCIpara la cooperación internacional y suposicionamiento como marco de refe-rencia.

En conclusión, actualmente no se hacereferencia a una única estrategia dedesarrollo con la cual vincular los pro-gramas de cooperación. El panorama esde dispersión y de alta discrecionalidadpor parte de los donantes europeos a lahora de colocar los recursos. En relación

a la PNCTI como marco de referencia, supropuesta técnica ha adquirido una gra-dual aceptación, aunque son muy fuer-tes las dudas en cuanto a su respaldo le-gal e institucional.

RESULTADO 2. LOS DONANTES UTILIZAN LOS

SISTEMAS REFORZADOS DE LOS PAÍSES

III.4. Compromiso 8

Socios y donantes → Establecer mar-cos comúnmente convenidos paraevaluar el desempeño, transparenciay responsabilidad de los sistemas na-cionales.


No se desarrollaron indicadores paraeste compromiso.


• IEP Marcos de evaluacióncomúnmente convenidos

No hemos detectado en nuestro proce-so de investigación marcos comúnmen-te convenidos para evaluar el desempe-ño y transparencia y responsabilidad delos sistemas nacionales.

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III.5. Compromiso 9

Socios y donantes → Integrar análisisde diagnóstico y marcos de evalua-ción del desempeño dentro de las es-trategias lideradas por los países.


No se han desarrollado indicadorespara este compromiso.


• IEP Integración de análisis dediagnóstico

Para el presente indicador, se entiende laintegración de análisis de diagnósticocomo la colaboración mutua y/o utiliza-ción de diagnósticos comunes al momen-to de analizar la situación general y/o par-ticular de indicadores de desarrollo.

En nuestro proceso de investigación, nohemos tenido conocimiento de la integra-ción de análisis de diagnóstico entre do-nantes europeos y el Gobierno peruanoen ningún caso, al menos de manera ins-titucionalizada. Si bien existe en ciertoscasos el alineamiento de acciones basa-das en diagnósticos nacionales, esto noconlleva el elemento de colaboración ytrabajo conjunto que implica el indicador.

En el otro extremo, los análisis de diag-nóstico realizados para colegar a las es-trategias de cooperación de los donan-

tes europeos a nivel nacional son el re-sultado de acciones emprendidas unila-teralmente por cada uno de ellos a travésde iniciativas más o menos participati-vas con la sociedad civil.

En algunos casos existe una labor políti-ca conjunta a la hora de poner en comúnperspectivas que llevan a la priorización deintervenciones, como representan losFondos de Canje de Deuda externa enlos que participan representantes delpaís cooperante y el Gobierno Nacional(en los casos de Italia, España y Alema-nia). O en el caso de participación de re-presentantes del gobierno en Foros deconsulta de los cooperantes, como hasucedido en el proceso de elaboraciónde la Estrategia de la Comisión Europea.También podemos citar casos aisladosen los que los cooperantes realizan aná-lisis de diagnóstico conjunto con nivelesde gobierno descentralizados, en losque no sólo participa el Gobierno sinotambién la sociedad civil a través deprocesos de trabajo participativos.

Como resultado, teniendo en cuenta lasexcepciones resaltadas, podemos deciren mención a este indicador que no he-mos encontrado indicios de la existen-cia de análisis de diagnóstico comparti-dos en una relación de horizontalidadentre cooperantes y el Estado peruano.

Analizando el comportamiento de losdonantes en sus procesos de coopera-ción, cada uno utiliza su propio sistemade evaluación de desempeño en base ainformación y metodología selecciona-


79

das en su propia programación. Nueva-mente resulta complejo realizar, por labaja incidencia de la cooperación en elpresupuesto y los altos niveles de des-centralización, una conexión directa en-tre el avance del proceso de desarrollointegral o sectorial con las potencialida-des de la cooperación. Un claro obs-táculo para analizar el desempeño de lacooperación lo representa la ausenciade una clara distinción de sectores porparte del Estado peruano y las diferen-tes clasificaciones utilizadas por los do-nantes. A pesar de todo esto, la PNCTIimplica un avance en la delimitación delos sectores sobre los cuales analizar eldesempeño de la cooperación, comple-mentado por el Plan Anual de CTI 2006que identifica indicadores de impacto.

En conclusión, no existe aún un marcode análisis de evaluación de desempeñoconjunto en el Perú. El avance del indi-cador depende, por un lado, del esfuer-zo técnico por parte del Estado peruanopara individualizar los indicadores derelevancia en los ámbitos geográficosprioritarios y, por otro lado, de una ma-yor predisposición por parte de los coo-perantes hacia focalizar su ayuda en lasprioridades establecidas por el socio.


• ISE Realización de diagnósticosy marcos de evaluación europeos

Las potencialidades del conjunto euro-peo se presentan en ambos sentidos y

cristalizan, por ejemplo, en la posibili-dad —ya impulsada desde Bruselas—de realizar análisis de diagnósticos a ni-vel europeo de manera participativa conel Estado peruano. Sin embargo, duran-te las indagaciones no hemos encontra-do indicios de análisis compartidos nide la intención de realizarlos en el cortoplazo. La indicación europea en la pro-puesta de una Programación ComúnEuropea se orienta a la realización deanálisis conjuntos con la participacióndel Estado socio, y esta situación no seda actualmente en el Perú.

Respecto a marcos de desempeño euro-peos, resulta un importante primer pasola Matriz de Cooperación de la UniónEuropea. Ésta impulsa la posibilidad degenerar un sistema de información con-junto para conocer el desempeño de lacooperación europea. Si bien resultapor el momento una instancia de puestaen común de ejecución, es clara supotencialidad como instrumento deanálisis de desempeño de la coopera-ción europea. En el contexto del presen-te compromiso, su utilidad recae en laposible armonización con los sistemasnacionales que está generando APCI enla gestión de información sobre el avan-ce de indicadores de desarrollo.

III.6. Compromiso 10

Socios → Ejecutar análisis de diag-nóstico sobre sistemas y procedi-mientos del país.

Enrique O. Alasino

80


No se han generado indicadores paraeste compromiso.


• IEP Ejecución de análisis dediagnóstico

El cambio de gobierno en el año 2006implicó en Perú una serie de importan-tes acciones de revisión de la situación,en primer lugar, de los procedimientospresupuestarios. El proceso fue iniciadopor el Ministerio de Economía y Finan-zas y se realizó desde el Marco Teóricode la Gestión Presupuestaria por Resul-tados 12. Este detallado diagnóstico iden-tifica como problema principal el hechode que el «proceso presupuestario ac-tual no contribuye totalmente con la efi-cacia y calidad del gasto público en lamedida en que no está orientado a la pla-nificación, consecución y medición deresultados» (PpR: 2). En base a ese pro-blema central, se ha realizado un diag-nóstico nacional buscando dar respuestaa las preguntas: a) ¿Cómo se establecenlas prioridades?, b) ¿Cómo se determi-nan las acciones?, c) ¿Se establecen me-diciones para el seguimiento y evalua-ción?, d) ¿Cómo se asignan los fondos

disponibles?, e) ¿Cómo se articula o de-fine el lenguaje presupuestario formaldel Ministerio de Economía y Finanzas?

Este proceso concluyó principalmentecon una serie de resultados relaciona-dos a (Marco Implementación PpR: 8):

— Presupuestación no asociada a pro-ductos ni resultados;

— Presiones de gasto prevalecen sobreobjetivos;

— Evaluaciones desconectadas de losprocesos de toma de decisiones;

— Estilos gerenciales centrados en pro-cedimientos antes que en resulta-dos;

— Problemas de ineficacia e ineficien-cia de la acción pública.

Por esto, expone como necesidades aafrontar:

— Reducir la inercia presupuestaria;— Articular la planificación estratégica

con la programación presupuesta-ria;

— Generar incentivos en el procesopresupuestario a una gestión eficaz;

— Desarrollar evaluaciones efectivas;— Lograr que el presupuesto público

sea una herramienta real de gestiónque incida en la eficacia y eficienciade la acción en cumplimiento de lasfunciones del Estado.


12 Definida en el proceso como: «Conceptualización y metodología de presupuestación en la que cada in-cremento de gasto se vincula expresamente a un incremento en la producción de bienes, provisión de ser-vicios públicos y/o en sus resultados», Documento hacia una Gestión Presupuestaria por Resultados.www.mef.gob.pe.

81

Estos avances son de considerable rele-vancia para el cumplimiento del presen-te compromiso. Según nuestros hallaz-gos, para complementar estos datos,los entrevistados han citado especial-mente:

— Falta de correspondencia entre laProgramación política y la Progra-mación presupuestaria.

— Falta de gestión adecuada de la in-formación para la toma de decisio-nes.

— Escasa formación técnica de los fun-cionarios públicos para la progra-mación y gestión de los recursos.

En conclusión, los puntos resaltadospor los cooperantes se correspondencon los citados por el MEF, agregandocomo elemento importante el nivel deformación de los funcionarios públicos.


Socios → Emprender reformas paraasegurar que sus sistemas, institucio-nes y procedimientos son efectivos,responsables y transparentes.


No se han generado indicadores en elmarco de este compromiso.


El fondo del presente compromiso impli-ca análisis complejos. Nos limitaremos ala letra de la Declaración en cuanto aEmprender reformas. Para complemen-tar, derivamos a una serie de análisisque creemos interesantes para contex-tualizar este proceso en su debido al-cance y que citamos en la bibliografía 13.Dicho esto, analizaremos el inicio de re-formas por parte del Gobierno hacia lamejora de: a) El sistema de gestión pre-supuestaria; b) La promoción de latransparencia; y c) Los sistemas de in-versión pública.

• IEP Reformas en la gestiónpresupuestaria e inversión pública

El proceso de reforma iniciado en el año2006, sobre el diagnóstico citado, se in-serta dentro de la corriente de NuevaGerencia Pública o New Public Manage-ment y propone un cambio significativoen la presupuestación. Orienta el focode atención hacia los resultados de laacción y la gerencia pública, poniendocomo modelo las prácticas implementa-das en países como Reino Unido, Chileo Nueva Zelanda (Plan de Implementa-ción PpR: 3).

El Plan de reforma busca intervenir envarios segmentos y procesos del apara-

Enrique O. Alasino

13 Especialmente, L. Carranza, J. Chávez y J. Valderrama, «La economía política del proceso presupuesta-rio: El caso peruano».

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to público, tomando al Presupuesto pú-blico como motor que impulsará loscambios necesarios en la gestión públi-ca induciendo reformas en el desempe-ño de las instituciones del Estado. ElPlan de reforma tiene como objetivo:«Lograr que el proceso presupuestarioimpulse y desarrolle una Gestión basa-da en Resultados en el Estado peruano»(Plan de Implementación PpR: 4). El Planidentifica como componentes que apor-tarán a ese logro: 1. Planificación y pro-gramación presupuestaria; 2. Normati-vidad para resultados; 3. Medición,Seguimiento y Evaluación; 4. Capacidadde Gestión Institucional; y 5. RendiciónSocial de Cuentas, Participación y Vigi-lancia. Este Plan de Acción ha sido ela-borado estableciendo productos princi-pales, etapas, instrumentos, estrategiasde aplicación, acciones, mecanismos deevaluación y cronograma.

Un elemento aparte de esta reformaestá representado por la promoción delos presupuestos participativos. En estesentido, se han realizado estudios dediagnóstico y programado intervencio-nes concretas hacia su implementación,lo que representa asimismo un avancehacia la participación y transparencia enla gestión presupuestaria 14. A modo de

indicador, citamos como avance sustan-cial el establecimiento de seis resultadosprioritarios para la Ley de PresupuestoPúblico 2008 15: 1. Salud Materno-Neo-natal; 2. Articulado Nutricional; 3. Lo-gros de Aprendizaje al finalizar el III Ci-clo; 4. Acceso de la Población a laIdentidad; 5. Acceso a Servicios SocialesBásicos; y 6. Oportunidades de Mercado.

En virtud del inicio de este proceso y laexistencia de avances concretos en elestablecimiento de resultados priorita-rios e indicadores de resultado, conside-ramos que el Gobierno peruano estáavanzando en el cumplimiento de estecompromiso.

En relación al Sistema de Inversión Pú-blica, el Gobierno ha emprendido desdefinales del año 2006 la reestructuración(15-12-2007) del Sistema Nacional de In-versión Pública 16 (SNIP) creado en elaño 2000. La reforma se ha orientadoespecialmente a la descentralización delsistema promoviendo la formulación yaprobación de proyectos a nivel descen-tralizado. En virtud de esta reforma,consideramos que el Gobierno peruanoha iniciado esfuerzos por aumentar laefectividad de su Sistema de InversiónPública.


14 Mayor información en El Presupuesto Participativo en el Perú: Lecciones aprendidas y desafíos.15 Exposición de motivos Ley de Presupuesto 2008.16 Sistema administrativo del Estado que certifica la calidad de los proyectos de inversión pública, a travésde un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas relacionados con las diversasfases de los proyectos de inversión. Fuente: www.mef.gob.pe.

83


Donantes → Utilizar los sistemas yprocedimientos nacionales. Cuandono sea viable, tomar medidas para re-forzarlos.


• IDP Uso de los Sistemas de Gestiónde las Finanzas Públicas Nacionales

Está representado por el porcentaje dedonantes y de flujos de ayuda que utili-zan los Sistemas de Gestión de las Finan-zas Públicas Nacionales (SGFP) en aque-llos países que poseen «a. Aceptadacalificación de adherencia a buenas prác-ticas; b. Un programa de reformas en

curso hacia las buenas prácticas. El Usode los SGFP implica que: 1. Los fondosde la cooperación internacional se admi-nistran acorde a los procedimientos pre-supuestarios nacionales (autorización,aprobación y pago) tal como están esta-blecidos en la legislación general y sonaplicados por el Gobierno. 2. Los fondosde la cooperación internacional se repor-tan acorde a los mecanismos financierosde rendición nacionales. 3. Los fondos dela cooperación internacional son audita-dos de acuerdo a los procedimientos deauditoría nacional» (CAD Encuesta deMonitoreo, Anexo Definiciones, 2006).

Según el Sistema de Monitoreo de la De-claración de París, los resultados de esteindicador en el Perú son los siguientes(CAD, 2007: tabla 3):

El Informe de Monitoreo afirma que ladistribución entre los componentes de-nota la propensión a confiar más en los

sistemas de ejecución presupuestariadel Estado Peruano que en sus sistemasde Rendición y Auditoría (CAD, 2007: 2).

Enrique O. Alasino

84

CUADRO 11. Uso de Sistemas de Gestión (%)

Uso del Proc.Uso de Uso de

Cooperante PresupuestoSistema Sistema Línea de

Nacionalde Rendición de Auditoría Base

Nacional NacionalAlemania 64 64 64 63Comisión Europea 40,4 0 19,1 25España 60 0 0 20Finlandia 0 0 0 0Bélgica 50 50 0 30Suecia 0 0 0 0Unión Europea 53,7 26,5 36 39Donantes en Perú 48,7 38 42,7 43

Fuente: CAD, 2007.

Como causas de esta situación, el Infor-me nombra dos principales: a) El presu-puesto no refleja los recursos prove-nientes de la CNR; b) Los recursos seconcentran en zonas donde la presenciadel gobierno es limitada. Finalmente,adhiere a la idea que existen avances entérminos de alineamiento que no se en-cuentran reflejados en las estadísticas.

Del cuadro se observa que Alemania es elcooperante europeo que mayor uso hacede los Sistemas de Gestión Nacionales(según la información del CAD). Sin em-bargo, se debe recalcar el contraste deeste dato con la escasa ayuda reflejada enel presupuesto reportada en la misma en-cuesta (véase Compromiso 1). En una se-gunda línea se ubican Bélgica, la Comi-sión Europea y España. En último lugar,Suecia con un 0%. La suma de los montosreportados y aquellos que hacen uso delos sistemas nacionales otorga un prome-dio del 39% al conjunto europeo que haparticipado de esta encuesta. Este porcen-taje ubica al conjunto europeo monito-reado por debajo del promedio del totalde donantes por 4 puntos. En cuanto a ladistribución entre componentes, se repitela predominancia del uso de los sistemaspresupuestarios nacionales sobre aque-llos de rendición, con un uso intermediode los sistemas de auditorías nacionales.

• IDP Uso de los Sistemas deAprovisionamiento Nacionales

Según la definición del Sistema de Moni-toreo, se considera Uso de Sistemas de

Aprovisionamiento Nacionales cuando«los fondos de los proyectos y progra-mas se gestionan de acuerdo a los proce-dimientos nacionales, según los procedi-mientos de la legislación general y sonaplicados por el gobierno» (Encuesta). Elindicador mide el porcentaje de ayuda alsector gubernamental que utiliza los sis-temas de aprovisionamiento nacionales.El cuadro 12 incluye los resultados sobreUso de Sistemas de AprovisionamientoNacionales. Como resultado, el 44% delos recursos destinados al sector guber-namental en Perú se canalizan por lossistemas de aprovisionamiento nacio-nales.

Estos datos arrojan como resultado queel 40% de los recursos europeos de coo-peración al desarrollo utilizan los Siste-mas de Aprovisionamiento Nacionales.


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CUADRO 12. Uso de los Sistemas deAprovisionamiento Nacionales

% Uso de los

DonanteSistemas de Aprovisio-namiento

Alemania 45Comisión Europea 39España 3Finlandia 0Bélgica 63Suecia 8Unión Europea 40Promedio donantes 44

Fuente: CAD, 2007.


• IEP Percepciones sobre el uso desistemas nacionales

Durante nuestro proceso de investiga-ción hemos encuestado a funcionariosde la cooperación europea buscandoconocer sus opiniones acerca de la utili-zación de los sistemas nacionales.

El punto sobresaliente en esta búsque-da ha sido la disconformidad generali-zada para con el Sistema Nacional de In-versión Pública (SNIP). Al respecto, sealegó reiteradamente que «representamás un obstáculo, dada la enorme can-tidad de requisitos (...) no aplicables alos proyectos de cooperación». Sumadoa esto, los entrevistados han citado que«en muchos casos son las propias insti-tuciones socias las que nos piden evitarlos sistemas nacionales para evitar pro-blemas de burocracia interna». Esto nosha llevado a concluir que mientras elSNIP no se flexibilice, resulta difícil quese registren los proyectos de CNR.

En segundo lugar, el proceso revelócomo percepción casi unánime la consi-deración de que si bien los sistemas na-cionales estaban mejorando, «la mayoríade los proyectos son regionales o localesy las capacidades técnicas descentraliza-das no reúnen las condiciones para lagestión de los recursos». Las razonesmás citadas se refieren a la burocracia

existente para la gestión de los fondos,falta de confianza en los niveles de capa-citación de los funcionarios nacionales yla excesiva centralización administrativa.

• IEP Percepciones acerca de lossistemas de aprovisionamiento

Durante nuestras indagaciones, hemosdado con posiciones altamente desfavo-rables sobre el uso de los sistemas nacio-nales de aprovisionamiento. Los argu-mentos se relacionan principalmente atemores de corrupción y una difundidaidea acerca de la ineficiencia de los pro-cedimientos nacionales. Esta desconfian-za se vio aumentada en una coyunturasurgida a inicios del año 2006, cuando sedieron profundas crisis nacionales en losprocedimientos de contratación pública.El problema se dio en ocasión de unagran licitación nacional de vehículos parala policía que desencadenó una crisis po-lítica e institucional 17. Esta crisis desem-bocó en el despido de funcionarios, la re-nuncia de la Ministra del Interior, lasuspensión y revisión de otros grandesprocesos de licitación y, finalmente, en latercerización de procedimientos públi-cos de contrataciones en el Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo. Estacoyuntura acentuó las reservas de losfuncionarios entrevistados y, en ciertaforma, presenta un escollo real al proce-so de alineamiento. La crisis minó unavez más la confianza —no sólo de la coo-peración, sino de la sociedad en gene-

Enrique O. Alasino

17 Véase El Comercio, 16 de febrero de 2007. Nota de tapa.

86

ral— en los sistemas nacionales de apro-visionamiento.

En consecuencia, se verifica una granreticencia entre los donantes a la hipóte-sis de abandonar sistemas de aprovisio-namiento propio en el corto plazo.


Donantes → Evitar la creación de es-tructuras para la administración coti-diana y puesta en práctica de progra-mas y proyectos.


• IDP Unidades Paralelas deImplementación Europeas

Se define «Estructura de Administra-ción» como aquella designada para apo-yar programas o proyectos de los do-nantes. Las estructuras paralelas sonaquellas creadas fuera de la estructuraexistente de la Agencia, y/o que dupli-

can funciones o capacidades de los Mi-nisterios (CAD, 2006c).

La primera mención que cabe realizar esque la Unión Europea concentra el 75%de las PIU activas según la Encuesta deMonitoreo, frente al aproximado 35% desu aporte al total.


Entendemos que resulta suficiente el in-dicador generado por la Declaración, enbase a la especificidad del compromiso.En el próximo título expondremos algu-nas de las percepciones halladas entrefuncionarios de la cooperación europea.


Donantes → Adoptar marcos de eva-luación del desempeño armonizadospara los sistemas nacionales.


No se han definido indicadores.


• IEP Existencia de marcos deevaluación de sistemas nacionales

No hemos registrado la existencia demarcos de evaluación de desempeño


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CUADRO 13. Estructuras paralelas segúnEncuesta de Monitoreo

Cooperante PIUBélgica 8Comisión Europea 4Finlandia 0Alemania 0España 29Suecia 0Total UE 41Total Perú 55

Fuente: CAD, 2007.

de los sistemas nacionales entre los coo-perantes europeos.

RESULTADO 3. LOS PAÍSES SOCIOS REFUERZAN SU

CAPACIDAD DE DESARROLLO CON EL APOYO DE

DONANTES


Socios → Integrar objetivos específi-cos de desarrollo de las capacidadesen las estrategias de desarrollo y pro-seguir su puesta en práctica.




• IEP Integrar objetivos de desarrollode las capacidades en las END

El Sistema de Monitoreo entiende al de-sarrollo de capacidades como «El proce-so por el cual las personas, las organiza-ciones y la sociedad en su conjuntodespliegan, refuerzan, crean, adaptan ymantienen la capacidad a lo largo deltiempo» (CAD, 2006c: 9). Complemen-

tando esta definición, citamos la brin-dada por el PNUD (2003: 8) que define alas capacidades como la «habilidad de laspersonas, individuos o instituciones paraidentificar sus necesidades de desarrollo,definir objetivos y resolver sus proble-mas de una manera sostenible».

El indicador se relaciona con la forma enla que los donantes pueden aportar aldesarrollo de capacidades en el Perú.Este proceso puede tener como destina-tarios a las personas, las organizacionesy la sociedad en su conjunto. Entendien-do que tal abanico de destinatarios dilu-ye las posibilidades de monitoreo, enfo-caremos este indicador en el desarrollode capacidades del sector público. Si-guiendo la lógica de la definición, estoimplica individualizar acciones que apor-ten directamente a la mejora de la per-formance de los actores estatales en laidentificación de necesidades, genera-ción de políticas y marcos regulatorios yprovisión de bienes y servicios básicosque impulsen el proceso de desarrollode una manera sostenible.

A continuación, presentamos la asigna-ción de CNR según los Objetivos dedesarrollo de capacidades identificadosdentro de la Matriz propuesta por laPNCTI 18, especialmente en sus Objeti-vos específicos 19.

Enrique O. Alasino

18 Existen otros tipos de estrategias de desarrollo de capacidades, como el Plan Nacional de Desarrollo deCapacidades y Asistencia Técnica para los Gobiernos Regionales y Locales, Programas Educativos, etc.Sin embargo, creemos apropiado enfocarnos en la PNCTI. 19 El cuadro completo de los Objetivos específicos se incluye como anexo en el capítulo IV. También sehan establecido demandas puntuales de cada sector tal cual se detalla en el Plan para la Cooperación In-ternacional, anexo b.

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89

CUADRO 14. Objetivos de Desarrollo de Capacidades en la PNCTI

ODE 4. Lograr un Estado democrático, eficiente y transparente• Desarrollar las capacidades técnicas y de gestión del sector público.• Erradicar la corrupción de la administración pública y promover la ética y transparencia.• Reformar la administración pública para garantizar un Estado eficiente.

ODE 5. Garantizar el acceso universal a la justicia y asegurar la paz• Garantizar el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos mediante el fortalecimiento

de la Defensoría del Pueblo.• Fortalecer el funcionamiento eficiente, justo, predecible y oportuno del sistema judicial.• Promover un sistema nacional de seguridad ciudadana en la totalidad de provincias y dis-

tritos del país.

ODE 6. Apoyar el proceso de descentralización• Fortalecer las capacidades de formulación y gestión de proyectos de los gobiernos regio-

nales y locales. • Fomentar el desarrollo de políticas coordinadas entre los niveles central, regional y local.• Culminar el proceso de transferencia de competencias, recursos y funciones a los gobier-

nos regionales y locales.

ODE 7. Asegurar el acceso universal a una educación de calidad• Mejorar la gestión y descentralización del sistema educativo.• Elevar la calidad de la enseñanza docente.

ODE 8. Mejorar la salud y nutrición de la población para garantizar una vidaactiva y saludable

• Fortalecer las capacidades del personal que presta servicios de salud.• Ampliar y descentralizar los servicios de salud, especialmente la salud de los pueblos in-

dígenas.• Fortalecer los programas de salud pública y el aseguramiento universal.• Desarrollar una estrategia sanitaria de salud sexual y reproductiva.

ODE 10. Garantizar el uso sostenible de los recursos naturales y proteger elmedio ambiente

• Descentralizar y fortalecer las capacidades de gestión ambiental a nivel nacional, regionaly local.

ODE 12. Fortalecer la integración del Perú al mercado mundial• Desarrollar un sistema comercial abierto y no discriminatorio basado en reglas predecibles.• Contar con un marco legal que facilite y agilice el comercio exterior.• Fortalecer las capacidades de negociación en función de nuestros intereses nacionales.• Establecer una estrategia integral de promoción comercial y de búsqueda de nuevos mer-

cados.

Fuente: PNCTI, 2006.

En virtud de haber establecido estos ob-jetivos entendemos que el Perú cumpleaceptablemente este compromiso fren-te a la cooperación no reembolsable.Sin embargo, consideramos que restanespecificaciones que puedan operativi-zar estas disposiciones.


Donantes → Alinear y armonizar suapoyo financiero y analítico con losobjetivos y estrategias de desarrollode la capacidad de los socios y utilizarde manera eficaz las capacidadesexistentes.


• IDP Desarrollo de capacidadescoordinado

Considerando el Sistema de Monitoreo,el valor del indicador proviene de la re-lación entre cooperación técnica coordi-nada y coordinación técnica total brin-dada. La Encuesta conceptualiza comocoordinada a la cooperación técnica quecumple los siguientes cuatro requisitos(Encuesta de Monitoreo: Definiciones yPautas):

— Los programas de desarrollo de capa-cidades respaldan las estrategias dedesarrollo nacionales de los socios.

— El país socio ejerce un eficaz lideraz-go sobre el programa de desarrollode capacidades respaldado por losdonantes. Esto implica la comunica-ción con claridad de los objetivospor parte de los responsables ejecu-tivos del país.

— Los donantes integran su apoyo den-tro de programas dirigidos por lospaíses para reforzar el desarrollo decapacidades.

— Si hay más de un donante implicado,se han implantado acuerdos paracoordinar las aportaciones de los do-nantes. Esto incluye, por ejemplo,acuerdos para la puesta en comúnde asistencia técnica.

Según relata el comentario del coordi-nador nacional de la encuesta (APCI,2006c), ha resultado complejo el criteriopara incluir programas en este indica-dor. Por ello, resalta que se han seguido

Enrique O. Alasino

20 Alude al porcentaje sobre la suma de los montos de CT coordinada/CT total de los cooperantes europeos.

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CUADRO 15. Cooperación técnicacoordinada en Perú

Cooperante % CT CoordinadaAlemania 68Bélgica 29Comisión Europea 0España 0Finlandia 0Suecia 4UE 20 8Promedio Perú 5

Fuente: CAD, 2007.


21 Tomando la siguiente distribución: CE, 36%; Alemania, 29%; España, 11% e Italia, 14%.

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CUADRO 16. Asignación de CNR europea según objetivos de DC de la PNCTI

Objetivo de Desarrollo Específico CE Alem. Esp. Italia UEODE 4. Lograr un Estado democrático, eficiente y transparente

Capacidades técnicas y de gestión del sector público 1,1 0,6 10,1 1,4 1,9Erradicar la corrupción de la administración pública y promover la ética y

transparencia 0,2 1,2 0 0 0,4Reformar la administración pública para garantizar un Estado eficiente 0 0,6 0,8 1,4 0,5

ODE 5. Garantizar el acceso universal a la justiciay asegurar la paz

Fortalecimiento de la Defensoría del Pueblo 1,6 0,5 2,26 0 1Funcionamiento eficiente, justo, predecible y oportuno del sistema judi-

cial 5,3 0,6 0 0 2,1Sistema nacional de seguridad ciudadana 0 0 0 0 0

ODE 6. Apoyar el proceso de descentralizaciónCapacidades de formulación y gestión de proyectos de los gobiernos re-

gionales y locales 13 9,8 4 0 8Desarrollo de políticas coordinadas entre los niveles central, regional y

local 8 0,1 0 0 2,9Transferencia de competencias, recursos y funciones a los gobiernos re-

gionales y locales 2 0 0 0 0,7ODE 7. Asegurar el acceso universal a una educación de calidad Gestión y descentralización del sistema educativo 0 0,1 1,3 0 0,2Calidad de la enseñanza docente 0,2 0,7 0 1 0,4

ODE 8. Mejorar la salud y nutrición de la población paragarantizar una vida saludable

Capacidades del personal que presta servicios de salud 0,8 0 0 0 0,3Ampliar y descentralizar los servicios de salud 1,8 1,4 4,6 1,2 1,7Programas de salud pública y el aseguramiento universal 0,2 0 0,6 0 0,1Estrategia sanitaria de salud sexual y reproductiva 0,3 0,2 0 0 0,2ODE 10. Garantizar el uso sostenible de los recursos naturales

y proteger el medio ambienteDescentralizar y fortalecer las capacidades de gestión ambiental 1 2 0,3 0 1ODE 12. Fortalecer la integración del Perú al mercado mundial

Sistema comercial abierto y no discriminatorio basado en reglas predeci-bles 6,8 0 0 0 2,4

Marco legal que facilite y agilice el comercio exterior 3,5 0,3 0 0 1,3Capacidades de negociación en función a intereses nacionales 3,9 0 4 0 1,8Estrategia integral de promoción comercial y de nuevos mercados 5,5 1 0 0 2,3Aporte a Desarrollo de Capacidades de cada donante 55,2 19,1 27,96 5 Total aporte al conjunto europeo 21 20 5,5 3 0,7 29,2

Fuente: Elaboración propia en base a datos MCUE, 2006 y FIP, 2006.

los siguientes lineamientos: a) Toda lacooperación técnica es desarrollo de ca-pacidades; b) Se incluyen tanto proyec-tos como programas; c) Sólo se inclu-yen los programas o proyectos conparticipación de varios donantes; d) Po-drían incluirse los proyectos fuera delgobierno, con sector privado, ONG y co-munidades (APCI, 2006: Comentarioscualitativos).

Como resultado de la encuesta, sólo el5% del total de la cooperación técnica escoordinada con el Gobierno. En relacióna la línea de base para el Seguimientode la Declaración, establecida en un27%, el promedio del 5% del Perú esconsiderablemente bajo. Según decla-ran los donantes en la encuesta, sobre-sale Alemania con un 68% de progra-mas coordinados, seguidos por Bélgicacon casi un 30%. El promedio de la UEsegún estos datos es del 8% de progra-mas coordinados.


• IEP Alineamiento con la Estrategia dedesarrollo de capacidades del socio

Según los estudios del Comité de Asis-tencia para el Desarrollo (2006c: 9), el

concepto de cooperación hacia el de-sarrollo de capacidades difiere comple-tamente del de cooperación técnica. Porello, resulta útil complementar los resul-tados de la Encuesta con los programaseuropeos en relación a los Objetivos es-pecíficos de la PNCTI (5.2.9.2.a).

— Cooperación no reembolsablecomunitaria

Atendiendo al porcentaje de los recur-sos al 2006, la cooperación comunitariaes la que más aporta entre los coope-rantes europeos con un 55% de sus re-cursos de CNR. La mayor porción sedestina a objetivos específicos destina-dos al desarrollo de capacidades dentrodel ODE Apoyar el proceso de descen-tralización, focalizando en el Fortaleci-miento de capacidades de formulacióny Gestión de proyectos de los gobiernosregionales y locales y fomentar el De-sarrollo de políticas coordinadas entrelos niveles central, regional y local, conun 20% de los recursos. En consecuen-cia, consideramos que la asignación delos recursos financieros de la coopera-ción comunitaria con los Objetivos Es-pecíficos de Desarrollo de Capacidadesde la PNCTI al 2006 es muy elevado, entanto implica más del 50% de la CNR co-munitaria 22.

Enrique O. Alasino

22 Las calificaciones son sólo indicativas ya que no se cuenta con un marco de monitoreo predeterminadoen relación a las prioridades de la PNCTI. Tomamos como asignación baja: 0-10%; media 10-25%; elevada25-50%; muy elevada +50%.

92

— Cooperación no reembolsableespañola

La cooperación española 23 alinea conlos objetivos específicos del desarrollode capacidades el 28% del total de susrecursos de CNR. El mayor porcentajede los recursos se dirige a Fortalecer lascapacidades técnicas y de gestión delsector público, implicando el 10%. En unsegundo orden se destinan porcentajescasi idénticos al Fortalecimiento de ca-pacidades de formulación y gestión deproyectos de los gobiernos regionales ylocales, al Fortalecimiento de capacidadde negociación y a Ampliar y descentra-lizar servicios de salud. En virtud de laasignación, los objetivos específicos dedesarrollo de capacidades de la PNCTIconsideramos que el nivel de asignaciónes medio-elevado en cuanto implicamás del 25% de los recursos totales dela CNR española.

— Cooperación no reembolsablealemana

En virtud de la asignación que hemosanalizado, el 19%24 de los recursos deCNR alemana se dirige a los objetivosespecíficos de desarrollo de capacida-des que hemos detectado. Se destacanlos recursos dirigidos al Fortalecimientode capacidades de formulación y ges-tión de proyectos de los gobiernos re-gionales y locales con un 10%.

— Cooperación no reembolsableitaliana (FIP)

Habiendo asignado los recursos movili-zados en proyectos dentro del FIP 25, re-sulta que el 5% de éstos se vinculan a loque hemos conceptualizado como De-sarrollo de Capacidades del Sector Esta-tal de la PNCTI 26. Dentro del 5% contabi-


23 No incluye la cooperación descentralizada ni canalizada por Organismos No Gubernamentales.24 Resaltamos en este caso particular que existen mayores posibilidades de perder información de recur-sos destinados al Desarrollo de Capacidades por la falta de especificidad en la PNCTI dentro de los ODEPromoción del acceso al agua potable, saneamiento, infraestructura y servicios y Conservar el medio am-biente y proteger los recursos naturales, principales destinos de la CNR alemana.25 La asignación se hizo relacionando el monto total de cada proyecto a un solo objetivo específico, pu-diendo existir pérdidas de información en tanto pueden existir componentes relacionados a los objetivosespecíficos que analizamos dentro de cada proyecto. Sin embargo, estimamos que las conclusiones poseenun aceptable grado de correspondencia con la realidad en vistas a los objetivos del Acuerdo de Canje deDeuda que crea el FIP.26 Dentro de las áreas «grises» de la asignación se encuentran tres objetivos muy atendidos por la coope-ración italiana, relacionados a Infraestructura educativa, Acceso al agua potable, infraestructura y servi-cios y Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, sin embargo, la PNCTI no individualiza prio-ridades de Desarrollo de Capacidades con respecto a estos objetivos ni la información disponible del FIPdesagrega componentes que puedan dar más detalle a la distribución.

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lizado, los mayores porcentajes se dis-tribuyen en similares asignaciones a losobjetivos específicos Desarrollar las ca-pacidades técnicas y de gestión del sec-tor público, Reforma de la Administra-ción Pública y Ampliar y Descentralizarlos servicios de salud.

En base a las prioridades de los objetivosespecíficos de la PNCTI, entendemos quela asignación de recursos para el desarro-llo de capacidades es baja. En relación a ladistribución en términos de alineamiento,consideramos que no existen indicios su-ficientes que hagan predominar algúnárea de desarrollo de capacidades.

— Cooperación no reembolsable europea

Del cuadro 16 concluimos que de aproxi-madamente el 70% de recursos de CNRasignados, el 29,2% se dirige a la pro-moción de los objetivos de desarrollode capacidades del sector estatal segúnla matriz de la PNCTI. El mayor aportan-te dentro de la UE resulta la ComisiónEuropea con el 20% de los recursos tota-les. En términos de distribución en basea los objetivos específicos identificadosde la PNCTI nos resulta el siguiente con-solidado europeo:

El gráfico 6 tiene en cuenta los objetivosque reciben más del 2% del total de re-cursos de CNR europea. El objetivo quemayor asignación de recursos recibe esFortalecer las capacidades de formula-ción y gestión de proyectos de los go-

biernos regionales y locales, dentro delODE Descentralización, seguido por elrelacionado al Desarrollo de capacida-des técnicas y de gestión del sector pú-blico. Diremos por lo tanto que estosdos objetivos específicos son los que

Enrique O. Alasino

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GRÁFICO 6. Objetivos Específicos de Desarrollo de Capacidades más atendidos por la UE

Fuente: Elaboración propia en base a datos MCUE y FIP.

tienen el mayor nivel de alineamientode la cooperación europea en su con-junto.

• IEP Armonizar su apoyo en base a laestrategia de desarrollo decapacidades del socio

Ésta resulta la primera mención directaal seguimiento del proceso de armoni-zación promovido por la Declaración deParís. Nos ocuparemos de este procesoen el próximo capítulo. En el presentepunto, nos limitaremos a la informaciónrecogida en la Encuesta de Monitoreoen la que figuran los Programas Armo-nizados que cumplen los requisitos quehemos citado en el indicador.

Según la información recogida en la En-cuesta (APCI, 2006c), existen dos pro-gramas de desarrollo de capacidades di-rigidos al sector estatal, alineados conlas estrategias nacionales, armonizadosentre donantes y coordinados por el go-bierno peruano en los que participancooperantes europeos:

— Apoyo a la Defensoría del Pueblo: Eneste programa tiene lugar una actua-ción conjunta por parte de seis do-nantes 27 entre los que participan Bél-gica, Suecia (ASDI) y España (AECI).La armonización se ha profundizadoal punto de implementar un manualde procedimientos comunes y la mo-

dalidad Canasta de Fondos. El es-fuerzo de coordinación ha sido califi-cado como notable por el Gobiernoperuano (APCI, 2006c).

— Gestión Local de Programas de Edu-cación Básica de Calidad en ÁreasGeográficas Seleccionadas: Se tratade un programa de apoyo al ConsejoNacional de Educación. El procesode armonización ha implicado: cola-boración en el diseño del proyecto,financiación, monitoreo y evaluaciónconjunta. En este programa participala cooperación alemana (GTZ) 28.

Si bien varios donantes europeos parti-cipan junto a otras agencias de coope-ración en programas específicos dedesarrollo de capacidades, no existenprogramas armonizados entre coope-rantes europeos. A pesar de que ésta noes una necesidad ni una indicación es-pecífica dada en el marco del Procesode Coordinación Intraeuropea, puedeverse cierta concentración de recursoseuropeos en algunos objetivos específi-cos de desarrollo de capacidades de laPNCTI. Esto se da, principalmente, en elcaso del Fortalecimiento de las capacida-des de formulación y gestión de proyec-tos de los gobiernos regionales y locales.En segundo lugar, resulta necesariodestacar que tanto la cooperación co-munitaria como la cooperación alemanadestinan recursos al objetivo específicoGarantizar el ejercicio de los derechos ydeberes ciudadanos mediante el fortale-


27 Bélgica, ASDI, ACDI, COSUDE, AECI y USAID.28 Conjuntamente con Estados Unidos (USAID) y Canadá (ACDI).

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cimiento de la Defensoría del Puebloque no forman parte del proceso de ar-monización expuesto en esta Institu-ción. Éste es un ejemplo de potencialesoportunidades de armonización intraeu-ropea.

Por esto, podemos concluir que la ar-monización existente hacia el desarrollode capacidades es muy baja.

RESULTADO 4. REFORZAR LA CAPACIDAD DE

GESTIÓN DE FINANZAS PÚBLICAS

Los compromisos del Estado socio en elmarco del resultado exceden a los obje-tivos de análisis del presente trabajo altratarse de un país no dependiente de laayuda. Al respecto, citamos como prin-cipal reforma iniciada la vinculada a lamejora de la gestión presupuestaria,descrita en el compromiso 11.


Donantes → Proporcionar compromi-sos indicativos dentro de un marcomultianual y desembolsar ayuda demanera predecible y en tiempo opor-tuno.


• IDP Capacidad de predicción dentrodel ejercicio

El indicador busca medir la diferenciaentre la ayuda programada y la que seha desembolsado y reflejado efectiva-mente en los sistemas contables naciona-les. Se calcula sobre la base de la relaciónentre la AOD efectivamente desembol-sada y la AOD planificada para ese añofiscal (CAD, 2006b).

Enrique O. Alasino

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CUADRO 17. Porcentaje de desembolsos de donantes europeos en 2005

Ayuda AyudaCooperante programada desembolsada %

(mill USD) (mill USD)Alemania 40 50 125Comisión Europea 49 47 96España 30 30 100Finlandia 3 3 100Bélgica 11 8 72Suecia 2 1 50UE Total 135 139 103UE Promedio 90Total Donantes 440 429 98


Siguiendo la información difundidapor el CAD y dada la fuerte carencia deregistros, se presenta en el cuadro 17la información brindada por los donan-tes.

El porcentaje más elevado lo representala cooperación alemana, bajo el impulsode sus exitosas relaciones con el nuevogobierno, sostenidas en la coincidenciade sus prioridades con las demandasnacionales: agua y saneamiento. En lalínea de la completa ejecución están Es-paña y Finlandia, seguidos con un 4%de recursos no ejecutados por la Comi-sión Europea. El caso de Suecia es elmás bajo, habiendo ejecutado sólo el50% de los recursos.

El conjunto europeo y el promedio desus desembolsos resultan favorecidospor la suma de recursos de Alemania,país de gran influencia en el conjunto.Virtualmente, si éste se hubiera ejecu-tado en un 100%, el total europeo seríadel 93% y el promedio europeo baja al86%.

Entendemos, sin embargo, que aquí sevuelve a poner de manifiesto el bajogrado de registro nacional de los recur-sos de la ayuda. Por ello creemos que suutilidad real desde el punto de vista es-tadístico es baja.

Según los comentarios del Informe so-bre Perú, frente a este cuadro, se pre-sentan tres desafíos tanto para donan-tes como para el Estado peruano (CAD,2007: 3):

— Mayor realismo en las prediccionesy tiempo de ejecución de los desem-bolsos.

— Mejorar los mecanismos por los cua-les los donantes notifican sus desem-bolsos al socio.

— Aumentar el alcance de los registrosnacionales sobre los desembolsos.


Donantes → Confiar en los mecanis-mos transparentes de contabilidad ypresupuesto del gobierno socio.

Remitimos al análisis del Compromiso13, apartado III.8.

RESULTADO 5. REFORZAR LOS SISTEMAS

NACIONALES DE APROVISIONAMIENTO

No se realizan análisis sobre algunoscompromisos de este resultado, por en-tender que se trata de un país no depen-diente de ayuda y no considerarlo unfactor de relevancia para el presente.Remitimos al análisis del Compromiso13, apartado III.8.


Donantes → Adoptar enfoques armo-nizados cuando los sistemas naciona-les no cumplan con los niveles dedesempeño mutuamente adoptadoso cuando los donantes no los utilicen.


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No se desarrollan otros indicadores.


• ISE Utilización de enfoques comunespor los donantes europeos

El compromiso refiere a la búsqueda deprocedimientos armonizados en el casode que los sistemas nacionales seanpoco utilizados por los donantes. Éste esel caso del Perú. Las razones son variadasy refieren no sólo a la falta de confianzade los donantes, sino también a la bajacapacidad descentralizada del Estado pe-ruano para gestionar la ayuda. Aplicandoel compromiso al proceso de coordina-ción intraeuropea, hemos identificado ladirectiva de Conseguir una armonizaciónprogresiva de los procedimientos, enparticular en lo que respecta a la formade las normas financieras, los acuerdos ylos procedimientos de ejecución de losprogramas. Y la realización de acuerdosformales que fijen instrumentos comu-nes (véanse Variables Europeas: cap. 2,págs. 17 y ss.).

La única referencia que haremos eneste momento —continuaremos en el

próximo capítulo— es que no existenen el Perú iniciativas de alcance euro-peo hacia la armonización interna deprocedimientos.

RESULTADO 6. AYUDA DESLIGADA: OBTENER MÁS

VALOR PARA EL DINERO


Donantes → Mantener esfuerzos parallevar a cabo progresos en conceptode ayuda desligada, siguiendo Reco-mendaciones del CAD 2001 sobre laAyuda Oficial al Desarrollo Desligadapara los Países Menos Adelantados.


• IDP Ayuda desligada

Se representa a través del porcentaje deAOD desligada sobre la AOD programa-da total. El Informe del CAD cita un 63%de ayuda desligada en el Perú, sobre laevaluación del 37% de los recursos. Eneste aspecto, el índice revela un altoporcentaje, aunque también la falta dedatos sobre este concepto.


Siendo un indicador orientado a paísesmenos dependientes y la baja disponibi-lidad de datos, no se desarrollarán indi-cadores adicionales.

Enrique O. Alasino

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I. INTRODUCCIÓN

El término Armonización ha sido difun-dido principalmente por el desarrollo derecomendaciones del Comité de Ayudaal Desarrollo (CAD), tomando alcanceglobal con la Declaración de Roma so-bre Armonización (2003).

El significado del término no es unívoco.La Declaración de Roma refiere a Armo-nización en el sentido más genérico deltérmino y con un alcance holístico, signi-ficando mayor armonía de la relacióndonantes-socio en el proceso de coope-ración al desarrollo. El contenido que seda al concepto refiere tanto a la relaciónentre donantes como a la interaccióndonante-socio. En términos de la Decla-ración de París, estos elementos se en-cuentran dispersos en los conceptos deApropiación, Alineamiento, Mutua Res-ponsabilidad y Gestión por Resultados.

La Declaración de París ha avanzado enla delimitación del término, colocándolopredominantemente en el ámbito de larelación entre donantes. Es así que sus

indicadores de monitoreo se dirigenprincipalmente a tres tipos de acciones:1. Coordinación de estrategias; 2. Pues-ta en común de información; y 3. Proce-dimientos y actividades comunes (mi-siones, informes, programas, etc.). Éstees el sentido que la Declaración de Parísotorga al término y será el marco con-ceptual del análisis. Lo llamaremos, si-guiendo a De Renzio (2005: 11), armoni-zación en sentido estricto.

Si bien la armonización en sentido es-tricto no es un proceso aislado de lasconductas del socio, éste se presentacomo el campo de mayor potencialidadpara la coordinación entre donanteseuropeos. Por ello nos ocuparemos,como en capítulos anteriores, de la apli-cación de los compromisos dentro delámbito de armonización planteado por laDeclaración de París por parte de la coo-peración europea en Perú. Pero además,buscaremos analizar las particularidadesque este proceso ha tomado desde elConsenso Europeo sobre Desarrollo, al-canzando su máximo exponente en lapropuesta del Código de Conducta.

6. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚSEGÚN LOS COMPROMISOS DE LA DP: ARMONIZACIÓN

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LAS ACCIONES DE LOS DONANTES SON MÁS ARMONIZADAS,TRANSPARENTES Y COLECTIVAMENTE EFICACES

Compromisos Socios Compromisos Donantes

31. Poner en práctica los planes de acciónproducto del Foro de Alto Nivel de Roma.

Resultado 1. Los Donantes implementan disposiciones comunes y simplificanprocedimientos

Enrique O. Alasino

100

34. Proporcionar panoramas claros de lasventajas comparativas de los donantes ycómo conseguir la complementariedad a es-cala nacional o sectorial.

38. Realizar progresos para crear institucio-nes y establecer estructuras de gobernaciónque brinden seguridad y protección pública yacceso equitativo a los servicios sociales bá-sicos para los ciudadanos y buena gobernabi-lidad.40. Lanzar el diálogo con donantes con el finde desarrollar herramientas de planificaciónsimples tales como matriz de resultados detransición donde las estrategias de desarrolloaún no existen.42. Fomentar la participación ampliada de unabanico de actores para establecer priorida-des.

Compromisos Socios32. Aplicar, donde sea posible, disposicionescomunes de planificación, financiamiento,desembolso, supervisión, evaluación, comu-nes a escala nacional e informar al gobiernosobre sus actividades y los flujos de ayuda.33. Trabajar conjuntamente para la disminu-ción de misiones de campo y análisis de diag-nóstico duplicadas y separadas.

35. Utilizar plenamente sus ventajas com-parativas respectivas a escala sectorial o na-cional, delegando la autoridad, cuando seaapropiado, para dirigir a los donantes en laejecución de los programas, actividades y la-bores.36. Trabajar juntos para armonizar los proce-dimientos separados.

39. Armonizar sus actividades.

41. Alinear de la manera más extensa posiblecon estrategias centrales o si no fuera posi-ble, utilizar al máximo los sistemas del paísen cualquier nivel.

43. Evitar actividades que socavan la cons-trucción de las instituciones nacionales comoprocesos que pasen por encima del presu-puesto nacional o instaurando sueldos altospara el personal local.44. Utilizar una mezcla apropiada de instru-mentos de la ayuda.


Resultado 2. División del trabajo más eficaz a través de la complementariedad

Resultado 3. Incentivos para conductas orientadas a cooperación37. Reformar los procedimientos y reforzar los incentivos para que directivos y personal tra-bajen hacia la armonización, alineación y resultados.

Resultado 4. Suministrar una ayuda eficaz a los Estados frágiles


RESULTADO 1. LOS DONANTES IMPLEMENTAN

DISPOSICIONES COMUNES Y SIMPLIFICAN

PROCEDIMIENTOS


Donantes → Poner en práctica los pla-nes de acción producto del Foro deAlto Nivel de Roma.




La Declaración de Roma resulta ampliay poco concisa en el establecimiento deprioridades. Como comentamos en laintroducción, esta Declaración difundeel concepto amplio de armonización, in-cluyendo conductas de ambas partescon respecto a numerosas prácticas.Sólo con la intención de incorporar losmandatos de esta Declaración para losdonantes, citamos los compromisos de

mayor relevancia que de ella han emer-gido:

• Armonizar las políticas, procedimien-tos y prácticas operacionales de losdonantes con los del Estado socio.

• Armonizar la asistencia con los sis-temas y prioridades nacionales dedesarrollo, incluyendo ciclos de plani-ficación de presupuestos, programasy proyectos, y los sistemas de gestióndel gasto público y administración fi-nanciera.

• Aplicar Planes Nacionales que haganhincapié en el protagonismo de lospaíses y en el liderazgo de los gobier-nos; incluyan actividades de fortaleci-miento de la capacidad; reconozcandiversas modalidades de ayuda (pro-yectos, enfoques sectoriales y apoyopara fines presupuestarios o de balan-za de pagos), y aseguren la participa-ción de la sociedad civil, incluido elsector privado.

• Simplificar y armonizar los requisitosy reducir los costos conexos, hacien-do hincapié en la obtención de resul-tados concretos.

• Reducir las misiones, exámenes e in-formes de los donantes, racionalizarla condicionalidad, y simplificar y ar-monizar la documentación.

Cooperación europea al desarrollo en el Perú según los compromisos de la DP: armonización

101

Compromisos Socios Compromisos DonantesResultado 5. Enfoque armonizado de las evaluaciones medioambientales

45. Reforzar la aplicación de las EIA y ahondar procedimientos comunes para los proyectos.46. Seguir desarrollando la capacidad técnica y las políticas especializadas necesarias para elanálisis medioambiental y para la aplicación de la legislación.

• Delegar las actividades de coopera-ción a los países y aumentar la flexibi-lidad del personal de los países paraadministrar programas y proyectoscon mayor eficacia y eficiencia.

• Introducir incentivos que fomenten,entre los directivos y demás funcio-narios, el reconocimiento de los be-neficios de la armonización como me-dio de aumentar la eficacia de laayuda.

• Apoyar la elaboración de los estudiosanalíticos sobre países, reforzando lacapacidad de los gobiernos.

• Prestar apoyo presupuestario, secto-rial o para la balanza de pagos, dondeello sea compatible con el mandatodel donante y existan políticas y me-canismos apropiados.

• Mayor intercambio de información yuna mejor comprensión de las coinci-dencias y diferencias observadas du-rante la preparación o revisión de losprocedimientos, políticas y prácticasoperacionales.

• Los socios deberán diseñar, de acuer-do con los donantes, planes de acciónnacionales sobre armonización queincluyan propuestas claras y que pue-dan ser objeto de seguimiento con elfin de armonizar la asistencia para eldesarrollo.

• Simplificar y armonizar los métodos ycriterios empleados en la presenta-ción de informes financieros y en audi-torías.

• Socios y donantes deben simplificarsus sistemas y procedimientos y tra-bajar juntos para llegar a un únicoinforme periódico por proyecto, de

formato, contenido y frecuencia co-munes.

El análisis de estos compromisos se en-cuentra disperso en el desglose produ-cido por la Declaración de París, que tra-tamos en detalle a lo largo del presentetrabajo.


Donantes → Aplicar, donde sea posi-ble, disposiciones comunes de plani-ficación, financiamiento, desembol-so, supervisión, evaluación comunesa escala nacional e informar al go-bierno sobre sus actividades y los flu-jos de ayuda. El uso incrementado demodalidades de ayuda basada enprogramas puede contribuir a esteesfuerzo.

El texto de este compromiso resultademasiado amplio en cuanto a su al-cance, por lo que analizaremos por unlado: a) las Prácticas de Armonizaciónque propone y hemos señalado en elCuadro de Variables Europeas (cap. 2,cuadro 6) y por otro, b) el Uso de Pro-gramas.

III.2.1. Indicadores de la DP(Disposiciones Comunes)

No se establecieron indicadores para elseguimiento de la aplicación de disposi-ciones comunes.

Enrique O. Alasino

102

III.2.2. Indicadores de elaboraciónpropia (Disposiciones Comunes)

• IEP Aplicación, donde sea posible, dedisposiciones comunes deplanificación, financiamiento,desembolso, supervisión, evaluación,comunes a escala nacional

En el caso peruano, la cooperacióneuropea no ha avanzado internamenteen este sentido. Los mecanismos deprogramación y gestión responden ex-clusivamente a las particulares de cadaagencia de cooperación.

El caso que representa un avance con-creto es la iniciativa de la Canasta deFondos con procedimientos comunespara apoyar a la Defensoría del Pueblo,en la que participan donantes europeosen conjunto con otros donantes. Estaacción, si bien aislada, es una importan-te muestra que aún no ha sido aprove-chada en profundidad por el conjuntoeuropeo, para capitalizar sus experien-cias. La cooperación sueca ha tenido unparticular rol en esta iniciativa, al que sesuma el esfuerzo de la cooperación deBélgica. Aunque en este último caso hadebido prorrogar su participación en laCanasta de Fondos por verse imposibili-tado, en razón de las directivas centra-les, de adaptar sus procedimientos almecanismo. Aun resaltando su esfuerzopor integrar la iniciativa, creemos rele-vante mencionarlo como un caso para-digmático de los obstáculos procedimen-tales a la implementación de nuevasmodalidades de ayuda.

III.2.3. Indicadores de situacióneuropea (DisposicionesComunes)

En los capítulos 2 y 3 hemos visto en de-talle el conjunto de iniciativas y medidasque la UE ha impulsado hacia la puestaen marcha del proceso de coordinaciónintraeuropea. En base a las variablesque hemos identificado al finalizar elcapítulo 3, presentaremos la situaciónactual en Perú de la política europeaque hemos identificado bajo la formade Coordinación interna de la UE en lasdiferentes fases del ciclo (cuadro 6,cap. 2).

• ISE Realización de programas,estudios y evaluaciones conjuntos

Resulta complejo cuantificar resultadosen este amplio indicador. Por ello, anali-zaremos la efectiva realización de lasprácticas promovidas por el proceso decoordinación intraeuropea (cuadro 6,cap. 2).

— Práctica recomendada: Realizar reu-niones entre los representantes delos Estados miembros y la delega-ción de la CE

Durante el proceso analizado, entre fina-les de 2005 e inicios de 2007, la realiza-ción de reuniones específicas para eltratamiento de estos temas ha sido es-casa. Independientemente del eventualtratamiento en el seno del Consejo, nohan sido activados mecanismos de


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coordinación especializados que involu-cren a los funcionarios competentes. Sibien hemos tenido conocimiento de ini-ciativas orientadas a la coordinación pormedio de impulsos esporádicos por par-te de funcionarios de la Comisión, elmecanismo de reuniones para tratar es-tos temas no ha resultado institucionali-zado.

— Práctica recomendada: Intercambiode información recíproca sobre la es-trategia de sus respectivos progra-mas y sus sectores prioritarios

Un destacado logro, mencionado ante-riormente, es la Matriz de Cooperaciónde la Unión Europea, gestionada por laComisión Europea 1. Este mecanismo re-sulta profundamente útil para la puestaen común de información de los progra-mas europeos y para posibles análisiscomprensivos de sus comportamientosde cooperación. Éste es un primer pasode gran utilidad y que merece ser resal-tado por su importancia para el procesode coordinación.

En cuanto a la puesta en común de lasestrategias de cada donante, los resulta-dos son un tanto superficiales. Segúnsostuvo uno de los entrevistados: «es-tas instancias se desenvuelven sólo enel ámbito de la formalidad, sin alcanzardebates de fondo sobre las motivacio-nes, prioridades y objetivos de cadacooperante».

— Práctica recomendada: Coordinaciónentre Comisión y Estados miembrospara la realización de los CSP y De-ber de la Comisión de iniciar, gestio-nar y asegurar la participación ínte-gra de los Estados miembros en larealización de los CSP

Analizando esta relación en su desen-volvimiento en el terreno y durante elproceso de Programación 2007-2013,hemos encontrado que existieron ins-tancias virtuales y presenciales de inter-cambio hacia la realización de la Estrate-gia País. La Comisión ha sido proactivaen la invitación a los Estados miembrospara participar de este proceso. Se hancursado comunicaciones informandolos avances y convocando a reunionespara comentar los contenidos de la pro-gramación. El impulso de participaciónde la Comisión ha existido, aunque condiversas respuestas según los casos.

En general, la participación de los Esta-dos miembros ha sido acotada. Los mo-tivos están íntimamente relacionados,según se desprende de las entrevistas,«al exceso de trabajo y la falta de perso-nal que pueda designarse para el proce-so», pero también puede mencionarseun escaso interés en el proceso de ela-boración, donde se ve cómo «ellos [laComisión] tienen su propia programa-ción y nosotros controlamos que sesiga». Una observación común ha sidoque «la participación se da en Bruselas y

Enrique O. Alasino

1 Según comentarios en las entrevistas, ésta surge por iniciativa de los Estados miembros y luego esapropiada y gestionada por la Delegación de la Comisión.

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los objetivos ya vienen preestablecidosdesde allí».

Una vez más se manifiesta aquí ciertaunidireccionalidad de las comunica-ciones, que no son concebidas comoun espacio de coordinación, sino pre-ponderantemente como un mecanis-mo de rendición de cuentas por la Co-misión.

• ISE Armonización entre loscooperantes europeos evitandorepeticiones innecesarias y contribuira reducir la carga administrativa quedeba soportar el país asociado pormedio de instrumentos localescomunes

— Práctica recomendada: Armoniza-ción progresiva de los procedimien-tos

En el período analizado, no se han regis-trado avances en esta conducta.

— Práctica recomendada: Estableceracuerdos sobre las modalidades decoordinación reforzada en el terreno


— Práctica recomendada: Realizar acuer-dos formales que fijen instrumentoscomunes


— Práctica recomendada: Realizar ho-jas de ruta en materia de armoniza-ción a nivel local

En los últimos meses se ha puesto encomún esta necesidad, aunque aún nose han registrado avances.

• ISE Marco de programaciónplurianual a nivel europeo

La iniciativa recibió un fuerte impulso delGrupo Ad Hoc sobre Armonización de2004, que llama al aumento de sincroni-zación de los procesos de programaciónde los Estados miembros y de la Comi-sión. Bajo el impulso definitivo del Con-senso Europeo y por Comunicación de laComisión (2006a) se presenta la Progra-mación Plurianual Común como «un pro-ceso flexible que deberá poder aplicarseal ritmo de la evolución de la situaciónconcreta del país socio. Su forma y es-tructura variarán según el país» (pág. 2).Los principios citados lo caracterizancomo un proceso (Comisión, 2006a: 4):

— Flexible: Puede adoptar diversas for-mas según la situación de los sociosy los donantes;

— Gradual: Contempla etapas progresi-vas de implementación;

— Abierto: Puede ampliarse a nomiembros;

— Liderado por el socio: Se busca lafunción motriz del socio en la deter-minación de las prioridades dedesarrollo;


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— Puesto en práctica in situ: La oportu-nidad, la forma y las orientaciones dela programación común emanaránde la coordinación de la comisióncon los Estados miembros, in situ

La directiva prevé dos etapas: En primerlugar, un análisis común, para el que sepropone un formato de diagnóstico. Ensegundo lugar, una respuesta estratégi-ca común. En el marco de esta iniciativa,se desprenden dos prácticas de las queanalizaremos su situación en el Perú amediados de 2007.

— Práctica recomendada: Fomentaruna mayor armonización de las fasesy del calendario del proceso de pro-gramación entre la Comisión y losEstados miembros

El proceso de armonización de progra-maciones no ha sido un tema tratado enel seno de la coordinación intraeuropeaen el Perú. Si bien fue considerado enlas últimas reuniones, no ha resultadoningún tipo de avance sustancial. La po-sición generalizada ha sido que se tratade un asunto a resolver a nivel centralpor cada donante y «más que de nues-tra intención (de los funcionarios) re-quiere un fuerte gesto político desde lassedes centrales» (Taller UE).

En general, se ven considerables dife-rencias en la periodicidad de las progra-maciones, lo que dificulta un poco la ar-monización de etapas de planificación.

En una perspectiva inmediata, el cuadropresenta a las programaciones comuni-taria 2 e italiana como las de mayor du-ración actual y, por lo tanto, de mayoresdificultades de coordinación en el cortoplazo. En siguiente lugar se encuentraEspaña, con vigencia hasta el 2010 de suplan actual. La programación belga cul-mina el presente período al finalizar el2008. Los casos de Alemania y Sueciapresentan mayor flexibilidad y posibili-dades de maniobra inmediata hacia laarmonización.

Un segundo elemento de importanciapara la sincronización son las capacida-des de negociación descentralizadas enel terreno que presenta cada cooperan-te. En el Perú, la situación varía entredonantes.

En primer término, la de mayor rigidezque encontramos es la Comisión Euro-pea, no solo por los plazos de su progra-mación, sino principalmente por:

Enrique O. Alasino

2 Sin contar la posibilidad de revisión del año 2010.

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CUADRO 18. Calendarios de programaciónvigentes a inicios de 2007

Cooperante Período actualAlemania 2006-2007Bélgica 2005-2008España 2007-2010Finlandia 2004-2007Italia 2007-2012Suecia 2007Comisión Europea 2007-2013

Fuente: APCI, 2007 y Donantes.

a) La compleja dinámica de determi-nación de prioridades que comien-za en los numerosos documentosque influyen en la determinación deprioridades.

b) El elevado número de interaccionesnecesarias en Bruselas.

c) Relacionado con lo anterior, la pre-disposición de prioridades con lafase programación comienza en elterreno, reduciendo el margen denegociación de la Comisión.

d) La metodología y estructura del for-mato de Estrategias País, que impo-ne cierta rigidez en la programa-ción 3.

En segundo lugar, mencionamos a lacooperación española, también con unalto grado de procesos a nivel centralque obstaculizan la descentralización enla toma de decisiones.

En tercera instancia, la cooperación bel-ga resulta un tanto rígida en su progra-mación, predominantemente configura-da desde la sede central.

En el caso de la cooperación alemana,los márgenes de negociación descentra-lizados parecen ser más amplios y flexi-bles por la propia metodología de plani-ficación.

El caso de la cooperación italiana, portratarse íntegramente de un Fondo deContravalor, la negociación de priorida-des ha sido predominantemente des-centralizada. En cuanto a los plazos, elcompromiso de cinco años de vigenciadel Acuerdo Marco puede representarun obstáculo de maniobrabilidad en casode necesidad de redireccionamiento. Sinembargo, al tratarse de una negociaciónbilateral descentralizada, puede existir laposibilidad de correcciones en el Acuerdo.

El caso de la cooperación sueca se pre-senta como flexible y adaptable a las de-mandas.

La cooperación finlandesa ha anunciadola suspensión de programas de coope-ración en el Perú, por lo que no resultarelevante el análisis.

— Práctica recomendada: Implementarun marco de programación comúnen ocasión de la revisión del CSP

En base a los plazos de la Estrategia Paísen el Perú, el momento para este cam-bio sería en el año 2010. Vista la falta deimpulso del proceso, el panorama espoco favorable y el avance en este indi-cador dependerá de un intenso trabajode coordinación intraeuropea.


3 Recomendamos la lectura del Informe Evaluating co-ordination and complementarity of country stra-tegy papers with national development priorities.

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III.2.4. Indicadores de la DP sobre usode programas

• IDP Uso de procedimientosy acuerdos comunes

El indicador mide el porcentaje de laAOD brindada bajo la modalidad de en-foques basados en programas en rela-ción a la AOD total.

Previo al análisis, cabe realizar algunasobservaciones a los datos difundidospor la OCDE. La aplicación de los cri-terios a los programas en curso en elPerú ha resultado difícil (APCI, 2006c).Ejemplo de ello es la contabilidad delapoyo presupuestario directo, dondeha habido discrepancias de criterios encuanto a la inclusión de los recursos deprogramas como apoyo presupuestariodirecto. Un caso concreto es la inclu-sión de dos programas de la CE cuando

éstos no entran en la categoría por noconllevar la libre disponibilidad de fon-dos para el Gobierno peruano. Por ello,en rigor, sólo Alemania y Bélgica canali-zan recursos por esta modalidad. Encuanto a los programas, el criterio haadoptado cierta flexibilidad exigiendosolo cumplir dos de los siguientes re-quisitos para incorporarse: «1) Lideraz-go por parte del gobierno; 2) Marcoprogramático único; 3) Participación devarios donantes; y 4) Coordinación en-tre los donantes participantes» (APCI,2006c).

Más allá de estas observaciones meto-dológicas, diremos como conclusiónglobal que el apoyo por programas re-sulta extremadamente bajo en el Perúpor parte de la cooperación europea. Elcaso que merece mayor énfasis es el dela cooperación española por su inciden-cia en el total UE.

Enrique O. Alasino

108

CUADRO 19. Apoyo por programas en la cooperación europea

Apoyo Otros Total

Cooperantepresupues- apoyos por apoyo por AOD Total Base

tario programa programa (mill. USD) (%)(mill. USD) (mill. USD) (mill. USD)

Alemania 15 0 15 57 26Bélgica 4 1 5 9 57España 0 0 0 90 0Finlandia 0 0 0 3 0Suecia 0 0,2 0 6 6Comisión Europea 14 0 14 56 25Total UE 33 1,2 34 221 15

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe Monitoreo de la Declaración. Sección Perú. CAD, 2007.


• ISE Desplazamiento de proyectoshacia apoyo presupuestario

En base a las cifras declaradas en la En-cuesta de Monitoreo 4 en el cuadro 19vemos que del total de ayuda programa-da para el 2005, el 85% de la cooperaciónno reembolsable europea se canalizapor medio de proyectos. En consecuen-cia, la disposición europea no está sien-do fructífera en el caso peruano. Tam-bién citando a la meta global del 50% dela asistencia europea entre gobiernoscanalizada a través de los sistemas na-cionales, el caso peruano no resulta unaporte a dicho objetivo.

El caso quizás de mayor relevancia y queno ha sido analizado en la Encuesta deMonitoreo es el de la cooperación italia-

na. El Fondo Italo-Peruano implica un100% de proyectos dispersos sectorial ygeográficamente. Por las circunstanciasde su programación y bajo el análisis dela Declaración de París, representa elcooperante europeo de mayor númeroabsoluto y dispersión de proyectos.

• ISE Programas coordinados a niveleuropeo

No se han implementado programasproducto de procesos de coordinaciónintraeuropea.


Donantes → Trabajar conjuntamentepara la disminución de misiones decampo y análisis de diagnóstico du-plicadas y separadas.


4 Que no contabiliza a Italia. Aunque no representa una diferencia pues sólo interviene por medio de pro-yectos.

109

CUADRO 20. Misiones conjuntas realizadas por la UE

Número deNúmero de

Cooperantemisiones

misiones %coordinadas

Alemania 24 9 37,5Bélgica 1 0 0España 18 0 0Finlandia 2 0 0Suecia 1 0 0Comisión Europea 6 0 0Total UE 52 9 s/d

Fuente: CAD, 2007.


• IDP Misiones conjuntas

El indicador se refiere al porcentaje deMisiones coordinadas sobre el total deMisiones realizadas en un año calenda-rio. Se incluyen para la contabilidad lasmisiones realizadas por o en nombre deun donante por su personal o consulto-res contratados que han realizado unasolicitud de reunión con responsablesdel Gobierno de cualquier nivel. La mi-sión puede o no implicar un viaje interna-cional para los responsables. Se conside-ran coordinadas cuando sean llevadas acabo por dos o más donantes conjunta-mente o por un donante en nombre deotro 5.

Entendemos que buscar una conclusióncuantitativa del presente cuadro puede

resultar poco útil, siendo además com-plejo una estimación porcentual quecompense los riesgos de doble contabi-lidad tal como lo exige el Sistema deMonitoreo 6. El único resultado a la vistaes que Alemania representa el únicoactor europeo, según la información dela Encuesta, que ha coordinado misio-nes.

• IDP Informes conjuntos

El indicador mide el porcentaje de infor-mes analíticos o revisiones realizadaspor dos o más donantes conjuntamenteo por un donante en nombre de otro(s)en relación con el total. Según los con-ceptos de la Encuesta de Monitoreo delCAD, el Trabajo Analítico por Países escoordinado cuando cumple una de lassiguientes condiciones (Definiciones y

Enrique O. Alasino

5 Definiciones y Pautas de la Encuesta de Monitoreo. CAD, 2006.6 El Informe del CAD realiza un descuento del 35% para compensar los riesgos de doble contabilidad, loque en este caso resulta complejo por el bajo porcentaje de misiones coordinadas.

110

CUADRO 21. Informes coordinados por los cooperantes europeos

Número Número deCooperante de informes %

informes coordinadosAlemania 1 1 100Bélgica 1 0 0España 14 0 0Finlandia 0 0 0Suecia 0 0 0Comisión Europea 2 2 100Total UE 18 3 s/d

Fuente: CAD, 2007.

pautas): a) Es llevado a cabo por uno omás donantes conjuntamente; o b) Esllevado a cabo por un donante en nom-bre de otro; o c) Se realiza con la partici-pación sustantiva del gobierno.

Nuevamente, no resulta posible el reali-zar un promedio europeo. El sentido deeste cuadro en términos de armoniza-ción entre donantes puede resultar con-fuso ya que puede referir tanto a la coor-dinación con el gobierno local como a lacoordinación con el Estado socio. Eldato que resalta es la baja proporciónde informes coordinados de la coopera-ción española.




• ISE Realización de misionescoordinadas a nivel europeo

Según el cuadro 21, surge claramenteque si bien Alemania ha coordinado al-gunas de sus misiones con otros donan-tes, no ha existido en el período de refe-

rencia misiones coordinadas a nivel in-traeuropeo.

Cabe mencionar en relación a la Comi-sión Europea, que durante nuestras en-trevistas y en la propia respuesta a laEncuesta de Monitoreo del CAD 7, éstadeclara que todas las misiones que éstarealiza son organizadas en coordinacióncon los Estados miembros. Sin embar-go, esta posición no se ve reflejada enlos resultados que hemos descrito.

• ISE Informes coordinados a niveleuropeo

Remitimos al análisis del Compromiso32: Situación europea.

RESULTADO 2. DIVISIÓN DEL TRABAJO MÁS EFICAZ

A TRAVÉS DE LA COMPLEMENTARIEDAD


Socios → Proporcionar panoramasclaros de las ventajas comparativasde los donantes y cómo conseguir lacomplementariedad a escala nacionalo sectorial.


No se han elaborado indicadores.


111

7 Véanse Comentarios de la Comisión a la Encuesta de Monitoreo.


• IEP Proporcionar panoramas clarosde las ventajas comparativas

No hemos registrado avances por partedel Gobierno peruano en este compro-miso.

• IEP Proporcionar panoramas clarossobre cómo conseguir lacomplementariedad

Retomamos este tema —tratado en loscapítulos 4 y 5— buscando identificar elcontenido que el Gobierno peruano hadado a la idea de complementariedad.

La PNCTI, que hemos citado como unvalioso instrumento para la promociónde la agenda París, nombra en reitera-das ocasiones la idea de la complemen-tariedad de la cooperación al desarrollo.La Política de Cooperación de APCI ex-plica el término complementariedad es-tableciendo que «la cooperación debeser un complemento y no un sustitutode los esfuerzos nacionales a favor deldesarrollo. El sentido de esta comple-mentariedad se encuentra en el recono-cimiento de roles diferenciados para lacooperación internacional no reembol-sable y el presupuesto público» (PNCTI,párrafo 17). Consecuentemente con esaafirmación, sobre el marco de los Obje-tivos de Desarrollo que ésta plantea, seanaliza la asignación presupuestariadesde la óptica de los Objetivos de De-

sarrollo Estratégico identificados y sedefinen los ejes prioritarios como con-traposición a las prioridades presupues-tarias del ejercicio.

Se concluye entonces que desde laperspectiva de los 4 Ejes planteados enla PNCTI la Asignación Presupuestariadel Perú ha concentrado el 77% de susrecursos en Desarrollo humano e Insti-tucionalidad. Congruentemente conesas conclusiones, la PNCTI presentacomo demanda prioritaria la concentra-ción de los recursos de la cooperación aldesarrollo en los ejes de seguridad hu-mana y competitividad sostenible (23%de la asignación presupuestaria) (PNCTI:ap. 35).

Podemos afirmar, en consecuencia,que Perú ha avanzado en el cumpli-miento de este compromiso, promo-viendo la idea de complementariedaden contraposición a las prioridadespresupuestarias. Se plantean como te-mas que ameritan un debate, la especi-ficidad, conveniencia y operatividad deeste concepto.


Donantes → Utilizar plenamente susventajas comparativas respectivas aescala sectorial o nacional, delegan-do la autoridad, cuando sea apropia-do, para dirigir a los donantes en laejecución de los programas, activida-des y labores.

Enrique O. Alasino

112


No se han elaborado indicadores.




• ISE Participación activa en tressectores por cada donante europeosegún su ventaja comparativa enacuerdo con el socio

Este proceso ha sido intensamente pro-movido en el ámbito de la coordinación

intraeuropea desde Bruselas en el últi-mo año. Su mayor desarrollo lo alcanzaa través del Código de Conducta que he-mos presentado en el capítulo 2, pro-puesto por la Comisión y aprobado porel Consejo de Asuntos Generales (mayode 2007). Analizaremos en el presenteindicador la situación actual en el Perúen base a las disposiciones expuestas enel punto V de dicho capítulo. Primero,identificando los sectores definidos porel Gobierno. Luego, sobre ese marco dedesempeño, analizaremos la situaciónen 2005 y la complementaremos con lastendencias de las programaciones quehemos analizado en el capítulo 3: Comi-sión Europea; Alemania; Italia y España.

En primer lugar, tal como resulta de laPNCTI y de los hallazgos de nuestras en-


8 Excluimos a Suecia del análisis en virtud de la decisión adoptada de abandonar actividades de coopera-ción en Perú.

113

GRÁFICO 7. Asignación porcentual por ODE por donante 8


trevistas los 12 Objetivos de DesarrolloEstratégico se presentarían como lossectores que deben ser tenidos en cuen-ta para la colocación de Recursos de lacooperación no reembolsable. Resalta-mos que dos de ellos, Promover el pro-ceso de descentralización y Eliminar laexclusión, se presentan como ODEtransversales (PNCTI).

En la distribución en el año 2005 —ex-puesta en el capítulo anterior—, los

donantes que presentan una mayorconcentración de recursos en sectoresson Alemania e Italia, dedicando prác-ticamente tres cuartas partes de susrecursos a dos sectores. En menorgrado, se presenta Bélgica con casi el60% dedicado a dos ODE. La coopera-ción comunitaria y la española son lasque se presentan como más disper-sas. Complementaremos esta infor-mación con la distribución según lossectores.

Enrique O. Alasino

9 El gráfico se refiere a asignaciones porcentuales, que no corregidas, por el volumen de recursos con elobjetivo de buscar las especializaciones en relación a cada objetivo.1. Red de protección social; 2. Agua potable, saneamiento, servicios e infraestructura básica; 3. Estado de-mocrático, transparente y eficiente; 4. Justicia y asegurar la paz; 5. Educación de calidad; 6. Salud y nutri-ción; 7. Competitividad nacional y puestos de trabajo; 8. Exclusión y discriminación; 9. Descentralización;10. Desarrollo sostenible y medio ambiente; 11. Ciencia y tecnología; 12. Integración de Perú al mercadomundial.

114

GRÁFICO 8. Especialización relativa de los cooperantes europeos por sector 2005 9

Fuente: Elaboración propia con datos MCUE y FIP.

El presente gráfico muestra la superpo-sición y predominancias porcentualesde asignación según cada ODE, sin te-ner en cuenta los volúmenes que aportacada donante. Un análisis detallado nosarroja los siguientes comentarios.

En conclusión, según los ODE y corri-giendo un tanto con los volúmenes deCooperación, podemos afirmar respec-to a la presencia de la Cooperación NoReembolsable Europea en el 2005 que:

— En Agua y Saneamiento, Alemania eItalia son los donantes predominan-tes;

— En Educación de calidad para todospresenta un considerable liderazgola cooperación española, acompaña-da por la Comisión Europea e Italia;

— En Descentralización, la ComisiónEuropea y Alemania se hacen pre-sentes de manera más significativay;

— En Integración de Perú al mundo, laComisión lidera los aportes, seguidapor España.

En el otro extremo, los ODE que presen-tan una mayor «competencia» entrecooperantes europeos son: a) Salud ynutrición; b) Competitividad y puestosde trabajo y c) Medio ambiente y de-sarrollo sostenible.

Los demás objetivos poseen distribucio-nes menos claras y deben ser analiza-dos más en profundidad a la luz de losvolúmenes y ventajas comparativas decada donante.

— Conclusiones según distribuciónactual y programación

En base a la distribución presentada ylos análisis de programación realizadosencontramos la siguiente situación: Ale-mania representa el cooperante conmayor potencial dentro del indicador enbase a su concentración actual y progra-mada en los sectores de Agua y sanea-miento y Medio ambiente y desarrollosostenible, con el agregado de recursoshacia Lograr un Estado democrático,transparente y eficiente.

Bélgica predomina su asignación a sa-lud y nutrición en primer término. Conmenor especialización en el ODE Me-dio ambiente y desarrollo sostenible.Por último, el ODE transversal Eliminarla exclusión se presenta como un des-tino importante de recursos con casi el20%.

La Comisión Europea implementa ac-tualmente y se proyecta con alta disper-sión de recursos. En base a su mandato,situación al 2005 y programación, sumayor alineamiento se proyecta en elODE Promover un Estado democrático,transparente y eficiente con énfasis enlos ODE transversales vinculados al pro-ceso de descentralización y exclusión.En segundo lugar, las connotacionesque tome la idea fuerza de cohesión so-cial determinará un segundo sector dededicación. En razón de la letra de laprogramación, la mayor tendencia se di-rige al eje estratégico Competitividadsostenible, pudiendo predominar los


115

ODE Protección del medio ambiente ydesarrollo sostenible o Promoción de lacompetitividad nacional y puestos detrabajo como decisiones estratégicas.

España es el cooperante que mayor dis-persión presenta en el marco generadopor los ODE. Por los antecedentes y latendencia de programas contenidos enel último acuerdo marco, los ODE quese presentan como principales destina-tarios de sus recursos son: Lograr un Es-tado democrático, transparente y efi-ciente; Promover la competitividad ypuestos de trabajo y las intervencionesen el campo de Cultura y Desarrollo,que no se corresponden nominalmentecon ningún ODE.

La proyección del Fondo Italo-Peruanoes igualmente diversa. Aunque con re-servas, se presentan posibilidades defocalización en: a) Acceso al agua, sa-neamiento e infraestructuras básicas;b) Desarrollar una red de protecciónsocial que resguarde el capital humanoen situación de riesgo y c) Promover lacompetitividad nacional y puestos detrabajo.

Finalmente, no pueden realizarse con-clusiones sobre el acuerdo de estasprioridades con el socio, en razón de lafalta de instancias de coordinación bila-terales y a nivel europeo sobre los obje-tivos y prioridades propuestos por laPNCTI.


Donantes → Trabajar juntos para ar-monizar los procedimientos separa-dos.


No se han desarrollado indicadores demonitoreo.


Remitimos al análisis realizado en elCompromiso 32.


Remitimos al análisis realizado en elCompromiso 32.

RESULTADO 3. INCENTIVOS PARA CONDUCTAS

ORIENTADAS A COOPERACIÓN


Donantes y socios → Reformar losprocedimientos y reforzar los incenti-vos para que directivos y personaltrabajen hacia la armonización, aline-ación y resultados.

Enrique O. Alasino

116




Para el análisis de la situación de los in-centivos para la Armonización, Alinea-ción y Gestión por Resultados nos pare-cen apropiados los conceptos de DeRenzio (2005) cuando alude a la clasifi-cación en incentivos de tipo: a) Políticos;b) Institucionales, y c) Individuales.

Estructuraremos el análisis del compro-miso en tres indicadores: 1. Existenciade incentivos en el Gobierno peruano;2. Incentivos en las Agencias de donan-tes; 3. Existencia de incentivos hacia lacoordinación intraeuropea.

• IEP Existencia de incentivos en elGobierno peruano

Presentamos a continuación la situaciónde algunos de estos factores que incidenen el sistema de incentivos del Gobiernoperuano que hemos tenido oportunidadde conocer a través de funcionarios queinteractúan a diario con la cooperaciónal desarrollo.

— Incentivos políticos

El Gobierno peruano ha dado una claraseñal política en términos de apropiación.

La PNCTI y la iniciativa del Congreso ha-cia la orientación de la cooperación al de-sarrollo son las muestras más claras deello. Sin embargo, la fuerza no ha sidoigual en cuanto señales al personal sobrelos principios de alineamiento. En estesentido, no se han dejado ver indicacio-nes en el sentido de utilización de los sis-temas nacionales, proceso al cual los fun-cionarios no prestan demasiada atención.El resultado es importante en un climageneralizado de divorcio de los funciona-rios públicos con los sistemas nacionales.Sin conocer si esto es un proceso delibe-rado o casual, la falta de mensajes políti-cos hacia el uso de sistemas nacionaleses evidente y profundiza aún más la dis-persión de recursos a lo largo del sistemay territorio, sin registro alguno.

— Incentivos institucionales

Resaltamos dos situaciones que, dentrodel esquema institucional, disminuyenconsiderablemente los incentivos del per-sonal que se relaciona con la cooperación.

En términos de apropiación, la baja parti-cipación de entes descentralizados —im-portantes receptores de recursos— enlos mecanismos de definición de Estrate-gias de Desarrollo Nacionales, mina lasposibilidades de identificación con lasestrategias propuestas a nivel central. Enun sistema tan vasto como es el peruano,donde los mayores focos de pobreza seencuentran en las regiones y existengran cantidad de actores regionales com-pitiendo por recursos, este factor se pre-


117

senta como un obstáculo para la aplica-ción y respeto a las políticas y planespropuestos por el Gobierno central.

Respecto al proceso de alineamiento, haresultado una mención sobresaliente ennuestras indagaciones el desincentivoque produce en los actores estatales dejerarquía intermedia y descentralizadosla percepción de baja operatividad y uti-lidad del Sistema Nacional de InversiónPública (SNIP). Sin juzgar sus caracterís-ticas, nos limitamos a comentar que esla razón principal por la que las institu-ciones públicas prefieren, en muchoscasos, los procedimientos de los donan-tes a los propios nacionales.

— Incentivos individuales

Aquí entran en juego incentivos no sóloen relación a la cooperación al desarro-llo sino al propio sistema público perua-no. Según hemos constatado, las falen-cias propias del sistema se trasladan alcampo de la relación con la cooperaciónal desarrollo. Al respecto, recurrente-mente los funcionarios de niveles des-centralizados han mencionado que «sellevan mejor con la cooperación que conel Gobierno nacional».

• IEP Incentivos en las Agencias dedonantes

— Incentivos políticos

Las señales políticas particulares haciala aplicación de la Agenda de París han

sido tibias en la mayoría de Agenciasque hemos entrevistado. Algunos fun-cionarios han declarado «haber recibidoindicaciones desde sede» aunque no seregistran comunicados oficiales de pesoni menos un cambio de conductas. Nues-tra conclusión general es que menos del20% de las Agencias entrevistadas hanemprendido un decidido camino haciala agenda de París.

— Incentivos institucionales

Los factores más influyentes que actúancomo desincentivos que creemos nece-sario mencionar son cuatro:

a) Falta de institucionalización de loscontenidos de la Declaración de Pa-rís en los mecanismos de formacióny decisión formales e informales.

b) El bajo nivel de descentralización enla toma de decisiones de la mayoríade las Agencias europeas coloca alpersonal de las Agencias en posi-ción de pasividad frente a los cam-bios necesarios. La percepción deque «todo lo decide la central» obs-taculiza las iniciativas en el terreno.

c) Falta de personal. Este problema haestado omnipresente en las causasde una escasa coordinación. La faltade personal hace que los funcionariosse encuentren sobrecargados de tra-bajo o, más bien, ampliamente diver-sificados en sus funciones. Esto llevaa que no puedan participar activa-mente de procesos de coordinación oque se limiten a una función de acto

Enrique O. Alasino

118

de presencia sin poder involucrarseen su seguimiento y evaluación.

d) La falta de decisión de avanzar haciaotras modalidades de ayuda que nosean proyectos provoca el aisla-miento de las Agencias. Las modali-dades de apoyo presupuestario yprogramas construyen por su esen-cia instancias de coordinación y for-mación de redes. Por el contrario, lacooperación por proyectos propiciael aislamiento de los cooperantes.

— Incentivos individuales

Sólo nos cabe mencionar que frente a lafalta de decisión política y una serie dedesincentivos institucionales, que laproactividad individual de los funcio-narios se ve reducida a sus propias in-quietudes y motivaciones. No hemosencontrado incentivos individuales queresaltar a este respecto.

RESULTADO 4. SUMINISTRAR UNA AYUDA EFICAZ A

LOS ESTADOS FRÁGILES

No se analizan los presentes compromi-sos por no tratarse el caso Perú de unEstado frágil.

RESULTADO 5. ENFOQUE ARMONIZADO DE LAS

EVALUACIONES MEDIOAMBIENTALES

III.8. Compromisos 45 y 46

Donantes y socios → Se comprome-ten conjuntamente a reforzar la aplica-ción de las evaluaciones de impactoambiental y ahondar procedimientoscomunes para los proyectos, inclu-yendo consultas con los interesados;desarrollar y aplicar enfoques comu-nes de la «evaluación medioambien-tal estratégica» a escala sectorial ynacional.


No se han desarrollado indicadores.


• IEP Evaluaciones conjuntas deimpacto ambiental

No hemos registrado la existencia deevaluaciones conjuntas de impacto am-biental a media o alta escala.


119

I. INTRODUCCIÓN

Según las definiciones de la Declaración,la Gestión Orientada a los Resultados«significa gestión e implementación dela ayuda con vistas a los resultadosdeseados y utilizando la información

para mejorar las tomas de decisión»(CAD, Definiciones y Pautas: 12). Si-guiendo la metodología de los anterio-res, en este último capítulo buscaremosanalizar los compromisos que se ad-quieren en la Declaración de París y lasituación desde la óptica europea.

7. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚSEGÚN LOS COMPROMISOS DE LA DP: GESTIÓN ORIENTADAA RESULTADOS

121


ADMINISTRAR LOS RECURSOS Y MEJORAR LAS TOMASDE DECISIONES ORIENTADAS A RESULTADOS

Compromisos Socios46. Reforzar los vínculos entre las estrategiasde desarrollo nacional y procesos presupues-tarios anuales y multianuales.

48. Procurar establecer marcos de reportingy de supervisión orientados a resultados quesupervisen el progreso de acuerdo con di-mensiones clave de las estrategias de de-sarrollo nacionales y sectoriales y que estosmarcos sigan un número de indicadores defácil gestión, cuyos datos son disponibles sincostes excesivos.

Compromisos Donantes47. Vincular la programación y los recursoscon los resultados y alinearlos con los marcosde evaluación del desempeño de los paísessocios, evitando introducir indicadores dedesempeño que no sean coherentes con lasestrategias de desarrollo nacionales de lospaíses socios.49. Trabajar con los países socios para apo-yarse lo más posible en los marcos de evalua-ción del desempeño orientados a los resulta-dos de los países socios.50. Armonizar sus requerimientos del con-cepto de supervisión y realización de infor-mes con los países socios, ponerse de acuer-do en formatos comunes para informesperiódicos, de la manera más extensa posi-ble, hasta que puedan confiar más amplia-mente en los sistemas de evaluación estadís-tica y supervisión de los países socios.

51. Socios y donantes: Trabajar juntos en enfoques participativos para reforzar las capacida-des de los países a desarrollar una gestión basada en los resultados y la necesidad de lamisma.



Socios → Reforzar los vínculos entrelas Estrategias de Desarrollo Nacionaly procesos presupuestarios anuales ymultianuales.


No se han elaborado para este compro-miso.


• IEP Vínculo entre Estrategias deDesarrollo y Presupuesto

El Acuerdo Nacional, documento quereúne en mayor medida las característi-cas de una Estrategia Nacional de De-sarrollo, no posee vínculo directo con elPresupuesto Nacional. Según el análisisque hemos presentado (capítulo 3) laoperatividad de las estrategias en térmi-nos de recursos se reducen al procesode planeamiento estratégico del sectorpúblico llevado a cabo por el Ministeriode Economía y Finanzas mediante loque denomina la Programación Estraté-gica Multianual (Alvabera Sánchez,2003). Este problema ha sido uno de losmás recurrentemente mencionados porlos donantes como un impedimento ha-cia el Alineamiento (véase capítulo 4,III.3.2., p. 76).

No existe, por lo tanto, un vínculo entrelas Estrategias de Desarrollo y la progra-mación presupuestaria.


Donantes → Vincular la programa-ción y los recursos con los resultadosy alinearlos con los marcos de eva-luación del desempeño de los socios,evitando introducir indicadores dedesempeño que no sean coherentescon las Estrategias de Desarrollo Na-cionales.




• IEP Vincular la programación y losrecursos con los resultados yalinearlos con los marcos deevaluación del desempeño de lossocios

Hemos identificado a la Política Nacio-nal de Cooperación Técnica Internacio-nal (PNCTI) como el marco de desempe-ño diseñado por el Estado peruano.Hasta el momento, sólo algunos coo-perantes europeos —España y la Comi-sión Europea— mencionan en sus pro-gramaciones a la PNCTI. La situación

Enrique O. Alasino

122

se presenta como una mera alusiónformal, sin aún concretarse la vincula-ción directa de sus programacionescon sus propuestas (véase el capí-tulo 3).


Socios → Procurar establecer marcosde reporting y de supervisión orienta-dos a resultados que supervisen elprogreso de acuerdo con dimensio-nes clave de las Estrategias de De-sarrollo Nacionales y Sectoriales yque estos marcos sigan un númerode indicadores de fácil gestión, cuyosdatos estén disponibles sin costes ex-cesivos.


No se han elaborado indicadores paraeste compromiso.


• IEP Establecer marcos de reporting yde supervisión orientados aresultados de las Estrategias deDesarrollo con las que se vincula lacooperación no reembolsable

El marco establecido por la PNCTI noavanza en la fijación de indicadores cla-ros de seguimiento. Sí se han planteadoesfuerzos en el Plan Anual de Coopera-

ción Técnica Internacional, en donde sepresenta la situación de una serie de in-dicadores principales a nivel nacional yregional. El esfuerzo resulta muy impor-tante pues aporta al diagnóstico y segui-miento de esos indicadores, aunqueaún resta vincular la PNCTI con indica-dores de seguimiento. Un paso pen-diente es la fijación de indicadores paralas prioridades establecidas en laPNCTI. Sin embargo, su amplitud impi-de un marco de seguimiento simple yde bajo costo.


Donantes → Trabajar con los sociospara apoyarse lo más posible en losmarcos de evaluación del desempeñoorientados a los resultados de los so-cios.




• IEP Trabajo conjunto hacia utilizaciónde los marcos de desempeñonacionales

Sobre la base de la propuesta de laPNCTI, aún no se han identificado tra-bajos conjuntos hacia la utilización del

Cooperación europea al desarrollo en el Perú...: gestión orientada a resultados

123

marco de desempeño que ésta pro-pone.


Donantes → Armonizar sus requeri-mientos del concepto de supervisióny realización de informes con lospaíses socios, ponerse de acuerdo enformatos comunes para informes pe-riódicos, de la manera más extensaposible, hasta que puedan confiarmás ampliamente en los sistemas deevaluación estadística y supervisiónde los países socios.




• IEP Armonizar sus requerimientos delconcepto de supervisión y realizaciónde informes con los países socios yacordar formatos de informes comunes

La situación generalizada es que cadadonante europeo sigue sus formatospreestablecidos. No hemos encontradoavances en este indicador. El mayor po-tencial de avance se presenta en la ar-monización de la MCUE y los SistemasNacionales de Información (véase capí-tulo 6).


Socios y Donantes → Trabajar juntosen enfoques participativos para refor-zar las capacidades de los socios adesarrollar una gestión basada en re-sultados y la necesidad de la misma.




• IEP Reforzar capacidades paradesarrollar una gestión basada enresultados y la necesidad de lamisma

La gestión basada en resultados ha co-menzado a implementarse en la ges-tión presupuestaria desde el año 2006.Esta filosofía se encuentra presentetambién en la modalidad de presenta-ción de la PNCTI de APCI y principal-mente en el Plan Anual para la Coope-ración Técnica Internacional (PACTI).Este último desarrolla un detalladoanálisis de posibles indicadores de re-ferencia para la cooperación no reem-bolsable. Aunque la labor se hace muycompleja, más que por impedimentostécnicos, por la baja incidencia de laCNR, la variedad de sectores atendidosy la dispersión geográfica de las inter-venciones.

Enrique O. Alasino

124

Una acción concreta de los donanteseuropeos dentro del indicador es la la-bor de la Comisión a través del Proyectode Fortalecimiento de APCI (FortAPCI)en la que se apoyan iniciativas de mejo-ra en la gestión de información de coo-peración no reembolsable.

Por esto, se han comenzado a dar mues-tras claras de la necesidad de desarro-llar mecanismos de gestión basada enresultados, aunque resta coordinar en-tre donantes y socio la modalidad másadecuada en un contexto de gran dis-persión sectorial y geográfica.

Cooperación europea al desarrollo en el Perú...: gestión orientada a resultados

125

I. INTRODUCCIÓN

Una de las mayores prioridades parapaíses socios y donantes es ampliar laresponsabilidad y la transparencia en lautilización de los recursos del desarro-llo. También es una manera de reforzarel apoyo público a las políticas naciona-les y la ayuda al desarrollo. La Declara-ción de París reconoce que para que laayuda resulte verdaderamente más efi-caz, más sólida y más equilibrada, se re-quieren mecanismos de responsabili-dad a todos los niveles.

Para esto, la propuesta de la Declara-ción es compartir la responsabilidad enla gestión de recursos de desarrollo,asumiendo tanto socio como donantesfunciones concretas que aumenten elaccountability del uso de los recursosexternos. El mecanismo para la puesta

en práctica de estos principios impulsaal socio a elaborar sus estrategias pormedio de procesos participativos y a losdonantes a rendir cuenta de sus accio-nes frente a las instituciones nacionalesde mayor jerarquía.

La Declaración de París refiere los docu-mentos de referencia como EstrategiasNacionales de Desarrollo y aclara que:«El término “Estrategias de DesarrolloNacional” incluye reducción de la pobre-za o estrategias globales similares asícomo estrategias sectoriales y temáticas»(DP: pdp.1). En aplicación de ese concep-to y el marco nacional descrito en el ca-pítulo 3, ocuparemos este capítulo alanálisis de los compromisos de MutuaResponsabilidad en base a la Política Na-cional de Cooperación Técnica Internacio-nal como la estrategia de referencia parala cooperación no reembolsable.

8. COOPERACIÓN EUROPEA AL DESARROLLO EN EL PERÚSEGÚN LOS COMPROMISOS DE LA DP: MUTUARESPONSABILIDAD

127


DONANTES Y SOCIOS SON RESPONSABLESDE LOS RESULTADOS DEL DESARROLLO

Compromisos Socios52. Reforzar el papel del parlamento en lasestrategias de desarrollo nacional y/o los pre-supuestos.53. Fomentar enfoques participativos involu-crando sistemáticamente a un amplio abanicode actores del desarrollo en el momento de for-mular y evaluar el progreso en la implementa-ción de las estrategias de desarrollo nacional.

Compromisos Donantes54. Proporcionar información transparente ycompleta en tiempo oportuno sobre los flujosde ayuda con el objetivo de que las autorida-des de países socios puedan presentar infor-mes presupuestarios completos a sus parla-mentos y ciudadanos.

55. Socios y donantes: Evaluar conjuntamente a través de los mecanismos existentes naciona-les y cada vez más objetivos, los progresos de la implementación de los compromisos acorda-dos sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, incluyendo los compromisos de cooperación.



Socios → Reforzar el papel del Parla-mento en las Estrategias de Desarro-llo Nacional y/o los Presupuestos.




• IEP Participación del Parlamento enlas Estrategias de Desarrollo

Ya se ha descrito en el capítulo 3 la diná-mica del Acuerdo Nacional como estrate-gia nacional de mayor representatividad.Las observaciones realizadas puedenresumirse en su falta de operatividad yvinculación formal al mecanismo legis-lativo en cuanto su puesta en prácticasegún el impulso de los partidos políti-cos presentes en el Parlamento. Remiti-mos al citado capítulo.

En nuestro análisis particular, interesa sila Estrategia operativa frente a la coo-peración no reembolsable, la PolíticaNacional de Cooperación Técnica Inter-nacional, asume el mecanismo de parti-cipación del Parlamento. Aun cuandono se trate de una estrategia que vinculeuna gran cantidad de recursos, su letra

determina la colocación de recursos pú-blicos para un fin determinado. En estesentido, la PNCTI presenta serias falen-cias. Su objetivo es dirigir recursos ha-cia los sectores estratégicos de Seguri-dad humana y Competitividad nacionaly, dentro de ellos, a los objetivos particu-lares presentados en el capítulo 3. Enesta determinación, el Parlamento no hatenido participación como ente legisla-dor que garantiza la coordinación de po-líticas y el control democrático sobre elpoder ejecutivo.

Desde la perspectiva de los compromi-sos de la Declaración de París, el defec-to es tanto formal como sustancial. Enlo formal, la PNCTI se aprobó por De-creto Supremo (DS 044-2007-RE) delPoder Ejecutivo. En sustancia, sus prio-ridades se corresponden casi unívoca-mente con los programas electoralesdel partido que preside el Ejecutivo. Es-tas circunstancias llevan al riesgo endos frentes: por un lado, a una excesivalibertad para el poder ejecutivo en lacolocación de los recursos externos, ypor el otro, a una fragmentación delmecanismo de rendición de cuentas dela cooperación internacional al Estadoperuano.

En consecuencia, la Estrategia Nacionalpara la cooperación no reembolsable noha seguido el mecanismo de aproba-ción parlamentaria. Esto, puede afirmar-se, afecta su legitimidad democrática ylos mecanismos de rendición de cuen-tas de la cooperación no reembolsableal Estado peruano.

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Socios → Fomentar enfoques partici-pativos involucrando sistemática-mente a un amplio abanico de acto-res del desarrollo en el momento deformular y evaluar el progreso en laimplementación de las estrategias dedesarrollo nacional.




• IEP Participación sistemática de unamplio abanico de actores en laEstrategia para la cooperación aldesarrollo no reembolsable

Tal cual se ha descrito en el capítulo 3,punto III, la PNCTI posee graves de-fectos de participación de actores aje-nos al Gobierno en su elaboración. Sibien su proceso de elaboración se de-clara como «interpretativo», entende-mos que actúa como estrategia de se-lección de objetivos y jerarquización deprioridades. Por ello, su preparación de-bería haber incluido el amplio abanicode actores que se reclaman en el com-promiso.

Según expresaron funcionarios de APCI«se han llevado a cabo consultas a insti-tuciones no gubernamentales». Sin em-bargo, esto no ha podido ser constatadoy no se menciona en ningún documentooficial que así haya sido. Resaltamosuna vez más el esfuerzo técnico que severifica en la preparación de esta políti-ca. Pero de la misma manera, debe ob-servarse seriamente el defecto de uni-lateralidad y falta de apertura en sudiseño a otras instituciones naciona-les de gran importancia en el procesode desarrollo.

En un segundo nivel, la comunidad dedonantes no ha sido consultada en elproceso de elaboración. Al respecto, al-gunos entrevistados alegaron que «setrata de una prerrogativa del Estado pe-ruano». Sin embargo, representa unarealidad que la comunidad de donantesserá quien deba seguir estas definicio-nes y poner en práctica los contenidos.En un sentido pragmático, como hemosseñalado a lo largo del informe, la faltade consulta a los donantes ha quitadoseriamente posibilidades de una puestaen práctica eficaz.

Por esto, se concluye que no se ha dadoun enfoque participativo en la elabora-ción de la Política Nacional de Coopera-ción Técnica Internacional. A causa deesto, el nivel de identificación de los ac-tores de la cooperación al desarrollo consus rumbos es extremadamente baja.

Cooperación europea al desarrollo en el Perú...: mutua responsabilidad

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Donantes → Proporcionar informa-ción transparente y completa en tiem-po oportuno sobre los flujos de ayudacon el objetivo de que las autoridadesde países socios puedan presentar in-formes presupuestarios completos asus parlamentos y ciudadanos.




• IEP Disponibilidad de informaciónsobre flujos de ayuda para rendircuentas al Congreso y la sociedadcivil

El tema ha resultado una de las conse-cuencias más controvertidas de la Encues-ta de Monitoreo. En ésta puede verse queel registro de los recursos externos en losSistemas Nacionales es muy bajo. Ésta esuna señal clara del desconocimiento delEstado peruano sobre los flujos de ayuday, por ende, de la falta de rendición decuentas al Parlamento y la sociedad civil.

APCI ha avanzado en el último año en lageneración de su sistema de informa-ción sobre la ejecución de recursos de la

cooperación no reembolsable y esto hasido bien recibido en la comunidad do-nante. Uno de los productos que mues-tra esta mejora ha sido el informe Situa-ción y Tendencias de la CooperaciónTécnica Internacional en el Perú 2005.Éste representa un importante progresoen el acceso a la información pública enel contexto peruano. Cabe observar, alrespecto, que durante el proceso de in-dagación no hemos tenido noticias deque esta información haya sido presen-tada oficialmente al Parlamento ni otrasinstancias de control.

En la dinámica de la puesta a disposi-ción de la información, se han eviden-ciado dos obstáculos: a) Falta de acuer-dos sobre criterios de clasificación derecursos; y b) Falta de correspondenciaentre los registros de los donantes y elGobierno peruano. En el primer caso,las clasificaciones abundan (SectoresDAC, ODM, Sectores Ministeriales, ODE,entre otros) lo que disminuye las posibi-lidades de puesta en común de informa-ción. También resulta un problema lafalta de conceptos claros: casos puntua-les son las diferencias en la propia defi-nición de «Cooperación Técnica» (véasecapítulo 3) y el concepto de «Créditoconcesional», entre otros. Como conse-cuencia, los diferentes criterios causandivergencias al gestionar la informaciónentre donantes y socio. Respecto a lafalta de correspondencia 1, las causas sonvariadas y competen tanto a donantescomo al Gobierno. Entre ellos destacan

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1 Véase al respecto el informe Situación y Tendencias, p. 58, donde se explica esta situación.

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principalmente la diferencia de criteriossobre la inclusión de costos administra-tivos de los donantes y la falta de regis-tro en el presupuesto.

Dentro de la cooperación europea, laMCUE ha sido un avance fundamentalen la publicación de información sobreflujos de ayuda de los donantes europeos.Sin embargo, al seguir los mecanismosde información propios de los donantes,la información va en paralelo a la gestio-nada por el Gobierno nacional.

Estas circunstancias generan cierta frag-mentación entre el sistema europeo quepropone la MCUE y el utilizado porAPCI, provocando canales paralelos.Según hemos podido observar y handeclarado funcionarios nacionales, «seestán llevando a cabo esfuerzos decoordinación entre los sistemas de APCIy la MCUE» y por parte de los donanteseuropeos se ha considerado en reunio-nes formales el traslado del sistema in-formativo de la MCUE. Al momento decierre de este trabajo, esto aún no se hamaterializado.

En consecuencia, la cooperación europeaha avanzado en la publicación de infor-mación sobre la ejecución de sus recur-sos de cooperación no reembolsable.Aún resta, sin embargo, la adaptaciónde los formatos de presentación a lossistemas del socio que permitan activarmecanismos institucionalizados de ren-dición de cuentas.


Socios y donantes → Evaluar conjun-tamente a través de los mecanismosexistentes nacionales y cada vez másobjetivos, los progresos de la imple-mentación de los compromisos acor-dados sobre la eficacia de la ayuda aldesarrollo, incluyendo los compromi-sos de cooperación.


• IDP Evaluación mutua de progresos

Este indicador busca monitorear el nú-mero de países socios que evalúan susprogresos mutuos poniendo en prácticalos compromisos acordados sobre laeficacia de la ayuda.

El mecanismo de seguimiento elabora-do por el CAD define a las evaluacionesde progreso como «ejercicios que impli-can a escala nacional tanto a autorida-des de los países socios como a los do-nantes en un análisis del desempeñomutuo» (CAD: 2005) 2.

Los criterios para determinar si se hanllevado a cabo evaluaciones de progre-sos mutuas son:

— Diálogo general: Implicando la varie-dad de ministerios gubernamentalesy con los donantes. Se debería tam-bién cooperar con organizaciones dela sociedad civil.

Cooperación europea al desarrollo en el Perú...: mutua responsabilidad

2 CAD (2005), Definiciones y Pautas. Encuesta de Monitoreo.

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— Mecanismos nacionales de controlde progresos: Se refiere a la evalua-ción periódica, que podría comple-mentarse con revisiones imparcia-les/independientes.

— Apoyo de alto nivel: Las evaluacio-nes deben ser transparentes y dirigi-das por los socios con un significati-vo apoyo político y con el niveloportuno de recursos.

Este indicador busca una medición glo-bal, por lo que no analizaremos específi-camente su estado de avance. Sin em-bargo, utilizaremos la metodología ycriterios para dedicarnos a la situaciónactual en Perú.


• IEP Evaluación de progresos en loscompromisos de la ayuda en Perú

Durante el período posterior a la firmade la Declaración por el Perú, las laboresde seguimiento a los compromisos han

quedado dentro del ámbito de APCIcomo ente coordinador bajo el apoyodel Programa de Naciones Unidas parael Desarrollo. Ambas instituciones hanconvocado a los donantes a reunionesde coordinación. No existen registrospúblicos del avance de estas reuniones.Según hemos podido conocer, el objeti-vo principal ha sido la labor de coordi-nación hacia la realización de la Encues-ta de Monitoreo impulsada por el CAD yla consecución de los documentos ofi-ciales que fueron enviados al Grupo deMonitoreo con sede en París.

Al cumplirse un año de la firma de la De-claración de París por el Perú, en julio de2007, APCI realizó la convocatoria a losdonantes para la conformación de unaTask Force compuesta por funcionariosnacionales y representantes de los do-nantes. A septiembre del año 2007 no he-mos tenido noticias de que tal grupohaya comenzado sus funciones. Por esto,si bien existió la iniciativa desde APCI, enla actualidad no se han registrado avan-ces en la evaluación conjunta de los com-promisos de la eficacia de la ayuda.

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Es común encontrarse con comentariosque afirman que la idea de coordina-ción, es, per se, contradictoria frente a laesencia original del sistema de coopera-ción al desarrollo. En términos de un fun-cionario entrevistado: «cada donante po-see sus intereses y quiere ver su banderaen el terreno». En esa línea, está muy di-fundida la convicción de que la Declara-ción de París es, lisa y llanamente, ina-plicable. El debate resulta interesante ynecesario. Ahora, cuando el foco se diri-ge al comportamiento de los donanteseuropeos, se disipan las variables del tí-pico debate sobre la coordinación dedonantes y emerge un problema de mu-cha mayor profundidad histórico-políti-ca: el proceso de integración europea.Allí la indagación toma otro rumbo y laspreguntas se multiplican. Hemos inten-tado recorrer ese camino y obviar de-bates que van perdiendo sentido hastatransformarse en cliché.

La coordinación entre donantes europeoses un asunto de larga data. Desde elTUE (1992) y comenzando por el docu-mento Development Cooperation: Runup to 2000, la Comisión ha expuesto porqué se debe avanzar hacia una coopera-ción europea. Desde entonces, a lo lar-go de 15 años, decenas de Comunica-ciones y Resoluciones han buscado darforma al proceso 1. El balance de los lo-gros desde entonces no resulta del todopositivo. Del análisis de este proceso ylas herramientas generadas se puedever que los contenidos de la Declaración

de París no representan una novedadpara el ámbito europeo. Frente a estarealidad, no es poca la evidencia docu-mental que sustenta el argumento deque la Declaración de París es una in-vención europea. Sin embargo, parecemás realista afirmar que la coordinaciónen el campo de la cooperación al de-sarrollo es al momento, más que unacreación, un fracaso político de la UniónEuropea.

Esta conclusión general es tambiénaplicable al caso peruano. Si bien exis-ten avances considerables en la ges-tión conjunta de información europeaa través de la MCUE, en los demás ám-bitos de la coordinación los hallazgosresultan muy similares a aquellos de laexperiencia piloto que se hiciera másde diez años atrás (Comisión, 1996). Enaquel momento, dichas circunstanciaspodían verse como naturales. Al día dehoy, a la luz de las innumerables dis-posiciones comunitarias generadasdesde el año 2000, el problema resultacrónico.

Sobre este marco general y en base alos cuatro pilares que hemos adoptado—la Unión Europea como ámbito insti-tucional, la Coordinación Intraeuropeacomo impulso político, la Declaraciónde París como programa de acción y lasituación en el Perú como realidad deapoyo— presentamos a continuaciónnuestras principales conclusiones y re-comendaciones.

9. CONCLUSIONES

1 Véanse referencias a las más significativas en la Bibliografía.

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I. COORDINACIÓN INTRAEUROPEA EN ELTERRENO: UNA MATERIA PENDIENTE

El estado de la coordinación intraeuro-pea en el terreno se manifiesta en situa-ciones que se mencionan a lo largo detodo el trabajo. Sin embargo, es necesa-rio resaltar algunos puntos transversalesal accionar de los donantes europeosque determinan las posiciones y accio-nes de los actores.

La primera conclusión refiere la bajaidentidad europea que hemos encontra-do en las Agencias. Prácticamente todoslos funcionarios con los que hemosinteractuado han hecho mención a loeuropeo en tercera persona. Las refe-rencias son sólo a la labor de la Comi-sión y lo que ella hace con los fondosque cada Estado le provee. La identifica-ción con la Unión Europea como conjun-to que los incluye y al cual determinan,la hemos encontrado extremadamentebaja.

Recomendación 1: La Comisión ylos Estados Miembros deberían pro-mover, de manera conjunta, la efecti-va puesta en marcha del proceso deintegración europea en el terreno.

El análisis desde la perspectiva del mar-co generado en Bruselas demuestra queel proceso de coordinación intraeuro-pea en la cooperación al desarrollo noha llegado al terreno en toda su dimen-sión. Los avances van a la mínima velo-cidad. Existe una percepción generaliza-da de que la construcción europea se da

en las sedes centrales y desde allí debenemanar las indicaciones hacia la coordi-nación. A la luz de las disposiciones quepresentamos en el capítulo 2, el nivel deestas indicaciones concretas hacia lacoordinación intraeuropea resulta aúnpobre.

Por último, debe destacarse que el espa-cio europeo resulta familiar para losfuncionarios y es percibido como unámbito natural para la coordinación. Sinembargo, la convicción de la necesidadde coordinación intraeuropea es, en ge-neral, baja. Por esta y otras razones, elproceso de coordinación intraeuropeono es una prioridad en el terreno perua-no.

Recomendación 2: La ComisiónEuropea debería convocar formalmen-te a las representaciones a un meca-nismo institucionalizado en el terrenoque sirva de instancia de coordina-ción en el ámbito de la cooperación aldesarrollo europea en el Perú.

Un indicador del rompimiento entre lassedes centrales y las representaciones,es el escaso conocimiento de las dispo-siciones comunitarias en los espaciosdescentralizados. Los mecanismos insti-tucionales para la promoción del accio-nar europeo y la difusión sistemática delas disposiciones que involucran tam-bién a los Estados miembros no estánfuncionando adecuadamente. Específi-camente, esto se puede observar con lafalta de difusión de las disposiciones re-lativas al Aid Effectiveness Package y re-

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lacionadas (véase capítulo 2). La mismaobservación cabe a las programacionesy/o documentos oficiales, en las que lareferencia a las disposiciones comunita-rias es prácticamente nula.

Recomendación 3: La Comisión ylas representaciones de los Estadosmiembros deberían incorporar a susmecanismos de decisión y capacita-ción los documentos comunitariosrelativos a coordinación intraeu-ropea.

Como obstáculo para la coordinaciónintraeuropea resulta evidente, además,la falta de incentivos institucionales ypersonales.

La escasa descentralización de la tomade decisiones representa, quizás, el ma-yor desincentivo hacia la coordinaciónintraeuropea en el terreno. Estas limita-ciones —a veces reales, otras autoim-puestas por las mismas representacio-nes— minan el interés de participar deinstancias en las que éstas puedan serpuestas en debate.

Por otra parte, en la mayoría de los ca-sos los funcionarios han declarado estarconcentrados exclusivamente en suspropios objetivos, con poco margenpara participar de instancias de coordi-nación. Un factor recurrentemente cita-do es la escasez de personal dedicado atemas de cooperación en la Delegaciónde la Comisión y la mayoría de los Esta-dos miembros. Desde lo práctico, estorepresenta una carencia que dificulta la

posibilidad del personal de asistir a reu-niones, participar de instancias de coor-dinación y comprometerse a un monito-reo constante. Independientemente dela real sobrecarga de trabajo, la falta depersonal dedicado a estos temas resultaun indicio de la baja prioridad que lacoordinación intraeuropea tiene paralas Agencias.

Por último, los incentivos para el perso-nal son una rareza. El aporte a lo euro-peo no es visto como un plus en la laborcotidiana de los funcionarios. Las con-ductas pro europeas son frecuentemen-te percibidas como patrimonio y deberparticular de los funcionarios de la Co-misión. Si bien deben destacarse unacantidad importante de funcionariosque han aportado al proceso, esto resul-ta más de sus tendencias personalesque de una exigencia de cada Agencia.

Recomendación 4: Las Representa-ciones de los Estados miembros de-berían desarrollar incentivos institu-cionales y personales internos quepromuevan la coordinación intra-europea.

En este cuadro, el débil liderazgo que sepercibe por parte de la Delegación de laComisión Europea resulta un factor po-lítico y operativo determinante. La con-vocatoria de la Comisión y el monitoreode los avances son esenciales para lacreación de instancias y concreción deacuerdos. Nuestros hallazgos indicanque la Comisión no es percibida comoun líder hacia la coordinación. Aunque

Conclusiones

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se acepta la necesidad de que ejerza talrol, existen reservas en cuanto a su ca-pacidad política y operativa para des-empeñarlo actualmente. En el otro ex-tremo, la labor de la Comisión se vedesmotivada por la escasa respuesta delos Estados miembros y la falta de per-sonal para su seguimiento. El procesopuede verse como un círculo viciosoque solo puede romperse con un lide-razgo decidido por parte de la Comisión.

Recomendación 5: Resulta necesa-ria una mayor proactividad por partede la Delegación de la Comisión en ladifusión y generación de instanciasde monitoreo, comenzando por lasdisposiciones del Consenso Europeoy las iniciativas comunitarias dictadasen consecuencia.

Por último, un problema cotidiano es elescaso flujo de información sobre es-trategias, programas, misiones y estu-dios. Hemos constatado esfuerzos pe-riódicos de la Comisión para informar alos Estados miembros sobre sus activi-dades. Esta conducta, sin embargo, noes recibida por las representacionescomo un mecanismo de coordinación ypuesta en común europea, sino comoun medio de rendición de cuentas alque la Comisión está obligada por suposición en el esquema comunitario.Por esto, la puesta en común de infor-mación se mantiene generalmente demanera unidireccional y en un ámbitode formalidad sin alcanzar intercambiosustancial —y por lo tanto útil— al pro-ceso de coordinación.

Recomendación 6: Cada Represen-tación debería incorporar, en su ac-cionar cotidiano, el envío de informa-ción sobre sus actividades a laComisión y demás Estados miem-bros.

II. CONSENSOS HACIA EL RESPETO DELLIDERAZGO NACIONAL

El Acuerdo Nacional no reúne —ni polí-tica ni técnicamente— las característicasnecesarias para actuar como marco dealineamiento de la cooperación no re-embolsable. Frente a esta carencia, laPolítica de Cooperación Técnica Interna-cional representa —con las reservas ci-tadas a lo largo del trabajo— un aporteconsiderable del Gobierno peruano alproceso de la Declaración de París. Hasido generada por los mecanismos ins-titucionales del socio y genera una pro-puesta de sistematización para las ac-ciones de CNR. En este sentido, nocaben dudas de que la promoción de laidea de apropiación ha sido el argumen-to más desarrollado por el Gobierno pe-ruano.

Se han señalado, sin embargo, algunasobjeciones de peso respecto a su meca-nismo de elaboración y su consistenciatécnica que han puesto en riesgo susposibilidades de actuar como documen-to de referencia. Estas críticas no sonsólo teóricas, sino que se han manifesta-do en descalificaciones y cierta indiferen-cia por parte de los donantes europeos.

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Según hemos podido conocer, se llegóa sostener que es sólo papel. Los argu-mentos más citados para desconocer lapropuesta de APCI son la inexistenciade procesos consultivos, la falta de me-canismos de interacción con Donantes yla politización de sus prioridades. A estose ha sumado un período en el queAPCI, institución competente para laaplicación de la PNCTI e interacción condonantes, ha carecido de un accionarconstante y del suficiente respaldo po-lítico.

Recomendación 7: Instaurar en elámbito europeo el debate sobre lapropuesta de la PNCTI como docu-mento de referencia para el alinea-miento de la cooperación no reem-bolsable, buscando generar acuerdosentre donantes europeos.

La apropiación no funciona sólo con de-claraciones formales del socio. El lideraz-go necesita de acuerdos que dirijan lasintervenciones hacia el camino propues-to. Estas ideas han tenido poco desarro-llo en el Perú. El accionar del Gobierno aldefinir las estrategias para la coopera-ción ha sido eminentemente unilateral yla conducta europea de respeto a su lide-razgo ha sido tibia y fragmentada. Cadadonante ha elegido qué espacios respe-tar y qué estrategias seguir. En algunoscasos, se han expresado profundas dife-rencias con el proceder del Gobierno yespecialmente de APCI. En otros tantos,los donantes simplemente han aprove-

chado la confusión reinante para seguirsus propios objetivos. Según se ha cita-do en las entrevistas haciendo uso deuna frase popular, la situación «pareceun diálogo entre sordos».

Para avanzar en el campo de la realapropiación, la primera medida es en-contrar una salida al método de posicio-nes bilaterales aisladas. Como se comen-ta en el capítulo 3, dentro del conjuntode donantes presentes en Perú, los eu-ropeos se caracterizan —con matices encada caso— por su tendencia al diálogocon el Gobierno nacional. Sin embargo,esta característica compartida no se hautilizado para generar conductas comu-nes. En este caso particular, el ámbitoeuropeo se ha infrautilizado para impul-sar acuerdos de amplio alcance quepuedan dar una salida a la parálisisgenerada por la falta de consensos entorno a la PNCTI. La vía propuesta no sedirige a buscar posiciones corporativis-tas hacia la confrontación, sino la crea-ción de instancias que disminuyan loscostos de transacción de los acuerdos yfomenten la coordinación entre donan-tes europeos.

Recomendación 8: Sobre la base deacuerdos internos y bajo el liderazgode la Comisión, resulta necesarioconcretar una instancia de coordina-ción UE-Gobierno peruano, para labúsqueda de consensos que permi-tan la real puesta en práctica de laPNCTI.

Conclusiones

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III. APOYO EFECTIVO A LA POLÍTICADE COOPERACIÓN TÉCNICAINTERNACIONAL

Como se señala en el capítulo 4, el sim-ple registro de los recursos en el presu-puesto no resulta un indicio del apoyo alas Estrategias Nacionales en el contex-to peruano. Es importante, en primer lu-gar, analizar la correspondencia secto-rial de los recursos europeos con lamatriz de la PNCTI. Sólo sobre esa baseresulta posible construir soluciones gra-duales hacia el alineamiento. De los da-tos que hemos indagado (MCUE y FIP),entendemos que resulta posible asignarmás del 90% de los recursos dentro dela matriz de la PNCTI. Si bien no se daun alineamiento directo de cada interven-ción dentro de cada ODE y sus objetivosespecíficos, también puede asignarseparcialmente tomando en considera-ción dos o más de ellos. El ejercicio quehemos realizado en el presente trabajono tiene como finalidad emitir juiciosdefinitivos sobre el alineamiento, pues-to que las asignaciones son de 2005 yla PNCTI se aprueba en el año 2006. Elobjetivo ha sido aproximarnos a la si-tuación actual y alcanzar algunas con-clusiones que puedan servir de herra-mienta para el futuro. Por ello, evitandojuicios que puedan parecer absolutos,remitimos a los resultados presentadosen el capítulo 5 como referencias de lasituación encontrada.

Recomendación 9: Los donanteseuropeos deben realizar procesos deevaluación interna de la colocación

actual de sus recursos en base a laMatriz de la PNCTI como línea debase para el monitoreo futuro.

Diferente es el caso de las programacio-nes que se encuentran en curso y de-sarrollan sus mandatos durante la vi-gencia de la PNCTI. La importancia queesta última ha recibido en las Estrate-gias de los donantes es considerable-mente baja y el alineamiento virtual delas intervenciones programadas a unúnico marco de condiciones es práctica-mente nulo. El cuadro resultante es que,de no realizarse procesos de negocia-ción en base a las propuestas de laPNCTI, la cooperación europea conti-nuará el curso dictado por los objetivosde cada donante. Esto obstaculizaría nosólo el proceso de alineamiento, sinotambién la búsqueda de armonizaciónintraeuropea.

Recomendación 10: Los donanteseuropeos deberían, en interaccióncon el Gobierno, vincular formalmen-te sus acciones de cooperación a losODE y Objetivos específicos de laPNCTI.

IV. APOYO COORDINADO A LAIMPLEMENTACIÓN DE ESTRATEGIASNACIONALES

Éste es uno de los casos en donde loscompromisos de alineamiento debenamoldarse a la situación nacional. En ri-gor, la primera Estrategia del socio que

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debe ser respetada por la comunidad dedonantes es, por su propia naturaleza, laPNCTI. Por ello, el primer indicio decoordinación será respetar los sectoresque la PNCTI establece como estratégi-cos. Y cumpliendo el compromiso, cadaintervención deberá orientarse a la im-plementación de cada estrategia secto-rial —nacional, regional o local— res-pectiva. También en aplicación de loscompromisos, en los casos en que estaestrategia no exista, las intervencionesdeben dirigirse a apoyar al Gobierno ensu diseño.

Recomendación 11: La selección deEstrategias Sectoriales Nacionales,Regionales o Locales para la coloca-ción de recursos europeos deberíaseguir los lineamientos señalados enlos ODE de la PNCTI. En los casosen que éstas no existan, el apoyo de-bería dirigirse a su diseño.

Hemos señalado que el apoyo a estrate-gias sectoriales es la modalidad más co-mún entre los donantes europeos. E in-clusive, se han detectado sectores endonde convergen los aportes. Sin em-bargo, no se han detectado esfuerzos decoordinación intraeuropea para estosapoyos. Una razón de peso es que elpotencial del apoyo coordinado no re-sulta simplemente de la colocación sec-torial, sino también de las modalidadesde cooperación. Ejemplo de ello son lossectores de Agua y Medio ambiente endonde Alemania e Italia se hacen pre-sentes con una fuerte asignación. Sinembargo, la modalidad de canalización

de recursos vía proyectos actúa como elprincipal obstáculo que bloquea las po-sibilidades de coordinación.

Recomendación 12: Los donanteseuropeos deberían avanzar desde lalógica de proyectos hacia la modali-dad de Programas que permitan elacercamiento a las estrategias del so-cio y otros donantes.

En atención a los sectores que priorizanlos ODE, pueden identificarse tres ámbi-tos probables para la realización de Pro-gramas coordinados entre donanteseuropeos y el Gobierno: Descentraliza-ción, Defensoría del Pueblo y aplicaciónde las Recomendaciones de la Comisiónde la Verdad y la Reconciliación (CVR).

Recomendación 13: Deberían anali-zarse las posibilidades de accióncoordinada entre donantes europeosy Gobierno, en el corto plazo, en elámbito de los Objetivos de la PNCTI:a. Apoyo al proceso de Descentraliza-ción; b. Apoyo a la Defensoría delPueblo y c. Aplicación de las Reco-mendaciones de la CVR.

Una mención aparte necesita el apoyocoordinado hacia el desarrollo de capaci-dades. Dentro de los componentes prio-rizados en la PNCTI (véase el cuadro 14,p. 89) la cooperación europea posee unaconsiderable presencia. Según puedeobservarse en el cuadro y ha surgido denuestras indagaciones, algunas inter-venciones europeas orientadas al De-sarrollo de capacidades resultan con-

Conclusiones

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vergentes aunque sin señales de coordi-nación. El caso de mayor relevancia seda en el ODE Descentralización, en elobjetivo específico de Fortalecer las ca-pacidades de formulación y gestión deproyectos de los gobiernos regionales ylocales.

Recomendación 14: Se deberíanrealizar acuerdos intraeuropeos haciaun apoyo coordinado al fortaleci-miento de las capacidades de formu-lación y gestión de proyectos de losgobiernos regionales y locales.

Finalizando, las medidas de apoyo a laAPCI realizadas por la Comisión y pre-vistas en la programación de la AECI, re-presentan un importante aporte euro-peo a la mejora de las capacidadesnacionales en la coordinación, supervi-sión y gestión de los recursos externos.Por ello, resulta importante que ambasinstituciones se coordinen para lograruna mayor efectividad del programa.

Recomendación 15: La ComisiónEuropea y España (AECI) deberíanrealizar labores de coordinación desus intervenciones de Apoyo al Forta-lecimiento de APCI.

V. MECANISMOS HACIA EL USOPROGRESIVO DE LOS SISTEMASNACIONALES

En el caso peruano se destacan dos si-tuaciones que moldean el contexto para

la aplicación de los compromisos vincu-lados al uso de los sistemas nacionales.La primera surge del hecho de que el Es-tado peruano está ampliamente centra-lizado política y administrativamente.En palabras de los actores, «todo pasapor Lima». En el otro extremo, los focosde pobreza se dan predominantementeen las zonas rurales. El contraste generaserios cuestionamientos al compromisode canalizar recursos por los sistemasnacionales bajo el argumento de que«frente a la falta de capacidades del Go-bierno, si la cooperación se canaliza porlos sistemas nacionales, caerá en el mis-mo centralismo y perderá posibilidadesde asistir a los más pobres». Esta afir-mación, aunque debatible, se apoya enla difundida percepción de que el pro-blema de la pobreza en el Perú no surgede la carencia de recursos. Sus causas—se sostiene— se encuentran en lasdesigualdades en la distribución, en laineficiencia en la gestión y en la falta decapacidades dentro del Estado. Son dosargumentos muy arraigados en el con-texto peruano que limitan la puesta enpráctica propuesta por la Declaración.

Sumado a esto —y quizás en conse-cuencia— las posiciones de los actoresno facilitan la puesta en práctica de loscompromisos. En primer lugar, el Minis-terio de Economía y Finanzas (MEF) noda relevancia a los recursos externos ensus sistemas de gestión, probablementepor su baja incidencia cuantitativa. Unaprueba cabal de ello es el pobre nivel deregistro demostrado por los sistemaspresupuestarios que se evidenciará con

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motivo de la Encuesta de Monitoreo delCAD (véase el capítulo 5, punto III.11).APCI, por su parte, ha promovido explíci-tamente que sean utilizados los sistemasnacionales. El caso más claro es que enla PNCTI no se hace mención a estetema. En tercer lugar, son las propiasinstituciones nacionales las que en mu-chas ocasiones solicitan obviar los siste-mas nacionales para evitar burocraciaen la gestión de los fondos. Y por últi-mo, la mayoría de los donantes evalúan(véase el capítulo 5, punto III.7.2) que lossistemas nacionales no dan garantíassuficientes para la utilización de los me-canismos de apoyo presupuestario.

Este entramado de circunstancias y po-siciones está amenazando seriamente laimplementación de los compromisos deuso de sistemas nacionales y merece untratamiento abierto y concreto por partede la comunidad de donantes y el Go-bierno nacional.

Recomendación 16: Activar deba-tes dentro de las instancias de coordi-nación intraeuropea sobre la situa-ción nacional y alternativas posiblespara dirigir los recursos hacia los sis-temas nacionales.

Estos elementos, aun cuando moldeenla situación en el terreno, no pueden serexcusas para avanzar en el uso de los

sistemas nacionales. A esta altura de lascircunstancias, la opción de «todo a pro-yectos» no debe ser fácilmente acepta-ble. Aun en un contexto desfavorablecomo el presentado, es necesario gene-rar políticas e instrumentos que acer-quen la realidad europea en el terreno alos compromisos adquiridos tanto en laDeclaración de París como en las institu-ciones comunitarias. Del análisis reali-zado emerge como alternativa desea-ble la implementación coordinada anivel europeo de apoyo sectorial, queaun sin implicar la libre disponibilidadde fondos aumente el volumen de re-cursos que utilizan los sistemas nacio-nales 2.

Recomendación 17: Los donanteseuropeos deberían concretar progra-mas coordinados bajo la modalidadde apoyo sectorial a escala nacional.

Finalmente, también resulta importantetener en cuenta la cantidad de recursosque se colocan y gestionan a nivel re-gional. Frente a esto, resulta una posibi-lidad la instrumentalización de apoyopresupuestario (general o sectorial) aGobiernos regionales.

Recomendación 18: Analizar las po-sibilidades de implementación deapoyo presupuestario (general o sec-torial) a Gobiernos Regionales.

Conclusiones

2 Como es el caso de la CE con el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria, www.pasaperu-ce.org.pe.

141

VI. INCORPORAR LOS PRINCIPIOS DE LADP A LOS RECURSOS EJECUTADOSPOR ACTORES PRIVADOS

El alto porcentaje de recursos de CNRgestionados por actores privados —casiel 50% según APCI (2007)— resulta unacircunstancia que debe ser atendida porel proceso de implementación de loscompromisos de París en el Perú. Sibien los acuerdos de la Declaración sedirigen a la cooperación oficial, es nece-sario tener en cuenta que su espíritu vamás allá de aspectos puntuales y repre-senta una tendencia global hacia unamayor efectividad para la cooperaciónal desarrollo. Dentro de ese espíritu, elrespeto a las estrategias del socio ocupaun lugar preponderante.

En ese contexto, la situación representaun laberinto para el Gobierno socio.Frente a los actores privados, resultacomplejo poner en práctica su Apropia-ción, liderando y supervisando la ges-tión de esos recursos. Asimismo, es uncaso de complejas connotaciones parala comunidad de donantes. La coloca-ción de estos recursos estaría práctica-mente al margen de los compromisosoficiales sobre alineamiento con las es-trategias nacionales, lo que pone en se-rias dificultades su control y monitoreo.En el Perú, donde este problema alcanzaa casi la mitad de los recursos de CNR,los hechos han tomado dimensionespreocupantes. Por un lado, el Gobiernoha buscado generar mecanismos deapropiación sobre estos recursos, lle-gando a ser calificado de «totalitario»

por sus intentos de supervisión. Porotro, el mecanismo es frecuentementeasumido por los donantes como un me-dio para tercerizar responsabilidadesen la colocación de esos recursos y, aveces, como una forma de evitar lasnegociaciones con la administración na-cional.

Los donantes europeos poseen unaconsiderable participación individual yconjunta en la canalización de recursosa través de actores privados. Citando loscasos de mayor volumen de recursoseuropeos, según APCI (2007: cuadro 33)la ejecución de los recursos de fuenteoficial por actores privados ha sido: Es-paña, 85%; Italia, 63%; Comisión Euro-pea, 18% y Alemania, 17%. Tomando loscuatro casos que hemos analizado eneste trabajo, el promedio asciende a un45% de recursos de fuente oficial ejecu-tada por actores privados.

La responsabilidad en la orientación deestos recursos es compartida y, por lotanto, consideramos que la búsquedade soluciones debe ser materia deacuerdos entre las fuentes oficiales y elGobierno peruano.

Recomendación 19: Los donanteseuropeos deberían establecer meca-nismos de diálogo con APCI queaporten a la coordinación de entesprivados que ejecuten recursos ofi-ciales europeos.

Recomendación 20: Generar acuer-dos intraeuropeos que fijen princi-

Enrique O. Alasino

142

pios básicos en la interacción de losdonantes oficiales con entes priva-dos, buscando incorporar el respeto ala apropiación y los principios de ali-neamiento a las estrategias naciona-les.

VII. ACUERDOS HACIA LA PUESTAEN COMÚN DE INFORMACIÓNY PROCEDIMIENTOS

Tomando la clasificación de De Renzio,la Declaración de París enmarca el pro-ceso de armonización entre donantesen tres acciones: 1) Puesta en comúnde información; 2) Procedimientos yactividades comunes (misiones, infor-mes, programas, etc.) y 3. Coordina-ción de estrategias. Estos componentesson especialmente aplicables al ámbitoeuropeo por las disposiciones comuni-tarias expuestas en el capítulo 2. Sobrelos dos primeros, caben las siguientesconclusiones.

La puesta en común de información dela cooperación europea en el Perú harecibido un gran impulso con la Matrizde Cooperación de la Unión Europea,gestionada por la Comisión Europea(MCUE). Los procesos generados parala actualización de sus contenidos sehan constituido en el pilar de la coordi-nación intraeuropea en el Perú. Resultadestacable su aporte, como «Atlas deDonantes local», a las tareas propuestaspor la Comisión en el Aid EffectivenessPackage (capítulo 2, punto II). En base a

esta información se ha realizado el Ba-lance de la Cooperación Europea en elPerú, herramienta de gran importanciapara conocer la situación en el terreno.Ambos documentos pueden encontrar-se en la página web de la Delegación dela Comisión.

Una observación detectada es que lagestión de esta información quedasimplemente a nivel operativo, siendogestionada preponderantemente por elpersonal técnico. Sus resultados y con-tenidos son escasamente debatidos enespacios de decisión política y de tomade decisiones estratégicas. Si bien el Ba-lance UE 2006 es una herramienta im-portante para la toma de decisiones, nohemos constatado instancias de refle-xión conjuntas de alto nivel sobre suscontenidos. En consecuencia, se obser-va que la puesta en común de las estra-tegias e intervenciones resulta un tantosuperficial, sin alcanzar debates de fon-do sobre las motivaciones, prioridadesy objetivos de cada donante.

Recomendación 21: Generar ins-tancias de debate político al más altonivel sobre los contenidos de laMCUE e informes relacionados paraelaborar conclusiones comunes.

La utilización de procedimientos comu-nes es extremadamente baja y las pers-pectivas son poco alentadoras. A niveleuropeo, la posición preponderante esque para alcanzar procedimientos co-munes no se necesitan sólo iniciativassobre el terreno, sino además acuerdos

Conclusiones

143

políticos a nivel central. Como ejemplode esto, se han constatado casos dondela rigidez de los procedimientos im-puestos desde las sedes centrales habloqueado varios intentos de progra-mas comunes. Además, en los casos enque diferentes actores conviven en elseno de un mismo donante (casos deEspaña y Alemania) el problema se tor-na aún más complejo.

Nuestra impresión general es que sibien la predisposición de las sedes cen-trales es fundamental, el proceso avan-zará sobre iniciativas concretas en el te-rreno que generen esta necesidad. Eneste sentido, la modalidad de proyectosno presenta esta exigencia. Y disminu-yendo aún más las demandas, el propioGobierno no ha sido vehemente en bus-car que se cumpla este compromiso.Según pudo corroborarse, «los costosde transacción impuestos por las misio-nes e informes no son un problemaprioritario para las instituciones nacio-nales». La necesidad de simplificación ygeneración de acuerdos, entendemos,se dará con la creación de programasconjuntos que ameriten una interaccióny exijan la coordinación.

Recomendación 22: Avanzar sobreiniciativas europeas de pequeña es-cala para ensayar modalidades deprocedimientos comunes.

En la práctica, solo hemos verificado eluso de procedimientos comunes enel caso de la canasta de fondos para elApoyo a la Defensoría del Pueblo, don-

de participan Suecia y Bélgica. Segúnpudo verse en nuestro Taller, esta inicia-tiva ha sido muy bien recibida entre losdonantes europeos. Sin embargo, susexperiencias no han sido capitalizadaspor el conjunto de donantes.

Recomendación 23: Presentar y de-batir las experiencias de la Canastade Fondos para el Apoyo a la Defen-soría del Pueblo.

VIII. AVANCE HACIA UN MARCO COMÚNDE PROGRAMACIÓN EUROPEA

La decisión de ir hacia un Marco de Pro-gramación Común Europeo ha sido yatomada en Bruselas (Comisión, 2006c).Este rumbo, sin embargo, aún no ha lle-gado al terreno en el Perú. El conoci-miento de estas directivas es muy bajo yel clima con que se reciben es de ciertoescepticismo. Políticamente, el procesode elaboración de informes sobre lasituación nacional y la definición de es-trategias se concibe como un ámbitoprácticamente inviolable de cada do-nante. El horizonte de una programa-ción común es generalmente calificadocomo deseable, pero no se percibe quese den aún las condiciones de fondo—identidad europea, liderazgo de la Co-misión, entre otros—. En lo operativo,las diferencias en los plazos, los com-plejos procesos internos y la variedadde técnicas en la programación son vis-tas como barreras casi imposibles de

Enrique O. Alasino

144

superar. Para avanzar, resulta necesarioasumir que la meta de hacer convergerlas programaciones individuales en unacomún europea, es muy lejana.

Sobre esta premisa, deben buscarse pe-queños avances inmediatos que sirvande ejercicio y cambien las condicionesen el mediano plazo. Aun cuando en loinmediato no puedan verse perspecti-vas de cambio, la generación de acuer-dos locales podría transformarse en unimportante elemento de decisión paralas sedes centrales en vistas a futurasestrategias. El primer paso hacia pro-gramación europea es conocer y asumirlas diferencias estratégicas, procedi-mentales y metodológicas de cada do-nante. Para poder avanzar, resulta nece-sario desmitificar estas diferencias ybuscar una salida.

Recomendación 24: Realizar instan-cias de debate dentro del ámbitoeuropeo sobre las directivas que dis-ponen la realización de un Marco Co-mún de Programación Europeo, inter-cambiando sobre la realidad de cadadonante y buscando conclusionesconjuntas.

La directiva comunitaria resalta que éstees un proceso flexible y gradual, quedebe dirigirse a concretar un análisis co-mún de problemas nacionales, para lue-go ensayar estrategias comunes de res-puesta. En el primer paso, según hemosvisto, existen áreas señaladas coinci-dentemente en los informes de los do-nantes europeos. Un ejemplo es la refe-

rencia reiterada a las problemáticas na-cionales en las áreas de Institucionali-dad y Desarrollo sostenible. En un con-texto de gran concentración de recursosen pocos donantes, el potencial de im-pacto de pequeños acuerdos concretoses muy elevado. Una opción en el cortoplazo es un ejercicio de análisis conjun-to sobre los problemas centrales quedetectan los donantes europeos. Éstepodría servir como «acuerdo marco»que siente las bases para futuras estra-tegias y pueda, mientras tanto, coexistircon las programaciones actuales y ser-vir de insumos para las futuras.

Recomendación 25: Generar unaHoja de ruta de la CNR europea en elPerú que incluya medidas concretashacia el acercamiento de los análisisde diagnóstico.

La generación de respuestas comunesresulta más compleja. Cada donantese concentra preferentemente en cadaestrategia individual definida desde lassedes centrales por lo que el margen aldebate sobre estos temas es muy bajo.Pero aun en este caso, un esfuerzo decoordinación parece posible si se asu-me con la concepción de gradualidad.La sola Declaración de unos pocos prin-cipios comunes para la colocación derecursos sería un aporte importante.Una vía posible es un acuerdo europeoque haga referencia a las propuestas dela PNCTI, a estrategias sectoriales deimportancia y a principios instrumenta-les a seguir en la gestión de recursos.Esos contenidos darían una señal de

Conclusiones

145

avance y abrirían el camino hacia mayo-res acuerdos. Si bien no constituyenmedidas de fondo, son acuerdos de me-dios que dan respuestas a problemasactuales y siembran soluciones futuras.

Recomendación 26: Generar un do-cumento que contenga acuerdos so-bre problemas nacionales prioritariospara el conjunto de la CNR europea yenuncie principios comunes de actua-ción en el Perú.

IX. DIVISIÓN DEL TRABAJO EUROPEO:HACIA UN CÓDIGO DE CONDUCTA

La propuesta del Código de Conducta esuna de las medidas más audaces que sehan tomado dentro del proceso de coor-dinación intraeuropea. Según hemospodido conocer, su debate ha sido delos más arduos que se han dado en elárea de la cooperación europea al de-sarrollo. Resumiendo sus contenidos,éste establece que la cooperación euro-pea debe organizarse internamente encada caso nacional para buscar que,bajo el liderazgo del Gobierno socio ycon su aval, cada donante se concentreen dos sectores. Previo a efectuar pro-puestas, resulta importante comentaralgunas circunstancias importantes quedeterminarán —entre otras— las posibi-lidades de aplicación del Código en elPerú.

Sectores de referencia: El primer obstácu-lo conceptual en el contexto peruano re-

sulta la falta de acuerdos sobre el alcan-ce del término sector. Existen las másvariadas clasificaciones según el ámbitoy el contexto. Sin embargo, en nuestrasconsultas y por las consideraciones queya hemos expuesto, la matriz de laPNCTI con los doce ODE representan,por peso propio, el documento de refe-rencia de división sectorial para la coo-peración externa. Éste es un primerpaso necesario de afianzar.

Recomendación 27: Adoptar losODE de la PNCTI como mapa secto-rial para la asignación de recursosdentro del Código de Conducta en elPerú.

Liderazgo: El Código es extremadamen-te ambicioso y su proceso de organiza-ción será largo. El avance necesita deliderazgos constantes que construyan nosolo para el futuro inmediato, sino conuna visión a medio y largo plazo. Poresto, buscando dar gradualidad al pro-ceso, consideramos que en primera ins-tancia resulta deseable que sea la Comi-sión y no el Gobierno peruano quienlidere el proceso. Una primera razón,aplicable a todo el proceso de coordina-ción, reside en que las capacidades polí-ticas y operativas que se necesitan aúnno han sido consolidadas en la relaciónGobierno-donantes en el Perú. Y espe-cialmente para el caso europeo, el tipode decisiones y el nivel de responsabili-dad que deben lograrse, poseen másposibilidades de efectividad si se nego-cian en primera instancia en arena euro-pea. Solo luego la interacción con el Go-

Enrique O. Alasino

146

bierno podrá resultar productiva. Lacomplejidad de este proceso implica nosolo hablar el idioma de los donantessino sobre todo el idioma europeo. LaCooperación Europea necesita «ordenarla casa» para evitar que la división inter-na se profundice.

Recomendación 28: Comenzar elanálisis de la división del trabajo den-tro del ámbito europeo bajo el lide-razgo de la Comisión Europea.

Consensos con el Gobierno: Lo anteriores independiente de la necesidad deavanzar constantemente sobre acuerdoscon el Gobierno. Resulta necesario ge-nerar un mecanismo de interacción coo-peración europea-Gobierno en donde seden los acuerdos sobre sectores y venta-jas comparativas de cada donante. Cree-mos que, luego de alcanzar acuerdos bá-sicos entre donantes europeos, resultaindispensable activar un diálogo en elque participen todos los donantes juntoal Gobierno (APCI particularmente).

Recomendación 29: Conformar unainstancia de coordinación coopera-ción europea-Gobierno (APCI) para larealización de acuerdos sobre venta-jas comparativas y sectores de espe-cialización de cada donante.

Especialización sectorial: La situaciónactual resulta, con matices, de ampliadispersión y superposición sectorial.Aun así la potencial aplicación del es-

quema del Código de Conducta en elPerú resulta posible y necesaria. Delanálisis realizado en el capítulo 5 sobreel comportamiento individual y globalvisto desde la propuesta de concentra-ción en dos sectores, se puede realizarun ejercicio como el que sigue 3:

• Alemania representa el donante euro-peo con mayor potencial de especiali-zación en los sectores de Agua y sanea-miento y Medio ambiente y desarrollosostenible, con una menor presencia enLograr un Estado democrático, transpa-rente y eficiente.

• La Cooperación de Bélgica también po-see probabilidades de concentración,dada la predominancia a la asignaciónpara Salud y nutrición en primer térmi-no, con menor especialización en elODE Medio ambiente y desarrollosostenible.

• La distribución sectorial de la Comi-sión Europea actual y programada seproyecta con alta dispersión de recur-sos. En base a su situación al 2005,ventajas comparativas asumidas yprogramación vigente, su alineamien-to más claro se proyecta con el ODEPromover un Estado democrático,transparente y eficiente con énfasis enlos ODE transversales vinculados adescentralización y exclusión. Poste-riormente, las connotaciones quetome la idea fuerza de Cohesión So-cial determinará un segundo sectorde dedicación. En razón de la letra dela Programación, la mayor tendencia

Conclusiones

147

3 No se analiza el caso de Suecia, pues ha anunciado el retiro de su Cooperación al Desarrollo en el Perú.

se dirige al eje Competitividad soste-nible, pudiendo predominar los ODEProtección del Medio ambiente y de-sarrollo sostenible o Promoción de lacompetitividad nacional y puestos detrabajo como decisiones estratégicas.

• España es el país cooperante que ma-yor dispersión presenta en el marcogenerado por los ODE. Por los antece-dentes y la tendencia de programascontenidos en el último acuerdo Mar-co, los ODE que se proyectan comoprincipales destinatarios de sus recur-sos son Lograr un Estado democráti-co, transparente y eficiente, Promoverla competitividad y puestos de trabajoy las intervenciones en el campo deCultura y Desarrollo, que no se corres-ponden nominalmente con ningúnODE. Además, la división interna dela cooperación española representaun caso que merece tratamiento par-ticular. Por ello, en una primera ins-tancia, la organización debería incluirsolo a la cooperación bilateral espa-ñola que ejecuta la AECI.

• La proyección del Fondo Italo-Peruanoes igualmente diversa, aunque pre-senta posibilidades de focalización en:a) Acceso al agua, saneamiento e in-fraestructuras básicas; b) Desarrollaruna red de protección social que res-guarde el capital humano en situaciónde riesgo, y c) Promover la competiti-vidad nacional y puestos de trabajo.

Estimamos que este tipo de ejercicio,realizado sobre la base de las priorida-des nacionales, las estrategias de cadadonante y ventajas comparativas (reco-

nocidas por donantes y socio), puedeaportar un mapa posible de concentra-ción sectorial de los donantes europeosa mediano plazo. En una primera instan-cia, las tratativas deben desempeñarseen el contexto de un «estudio de factibi-lidad» dentro de las instancias europeaspara inmediatamente después incluir alGobierno nacional para avanzar sobreposibilidades concretas.

Recomendación 30: Instalar en elámbito europeo el debate de la espe-cialización sectorial en base a presen-cia histórica, ventajas comparativas yprogramaciones en curso, con vistasa diseñar un mapa preliminar de dis-tribución de sectores para los próxi-mos años.

Resulta necesario, además, tener encuenta que la propuesta del Código deConducta presenta al apoyo presupues-tario como una opción de intervenciónpor fuera de los sectores de Especializa-ción. En el contexto de amplia diversi-dad sectorial de algunos donantes, laopción se transforma en una alternativaimportante para el mediano plazo.

Recomendación 31: Realizar un aná-lisis europeo conjunto sobre aquellossectores que poseen mayor potencialpara la modalidad de apoyo presu-puestario con el objetivo de optimizarla utilización de recursos europeos enel Perú.

Por último, la presencia estratégica de laUE es un tema ampliamente considera-

Enrique O. Alasino

148

do durante todo el proceso de coordina-ción intraeuropea y resulta incluido enel Código de Conducta. El contexto ac-tual diseña un esquema de doce Objeti-vos de Desarrollo Estratégicos/Sectores,para distribuir entre cinco cooperantes(CE, Alemania, Italia, España y Bélgica)en los que se concentra más del 90% delos recursos. En ese esquema, la UEdebe definir sus sectores estratégicos.

Recomendación 32: Determinar lossectores estratégicos para la coopera-ción europea en el Perú e incluirlos enla planificación conjunta con vistas aoptimizar la presencia de la coopera-ción europea en el Perú.

X. GESTIÓN CONJUNTA DEINFORMACIÓN Y MONITOREODE AVANCES

La Declaración de París coloca a la ges-tión transparente de información comola base fundamental hacia la Mutua Res-ponsabilidad en la cooperación al de-sarrollo. En este sentido, tanto los do-nantes europeos como la APCI hantenido enormes avances en la gestiónde la información de la cooperación noreembolsable. La MCUE ha resultadono solo un avance en el acceso a la in-formación pública, sino un aporte meto-dológico fundamental para la gestión deinformación de CNR. Su puesta en mar-cha representa, sin dudas, el mayor lo-gro de coordinación intraeuropea en elPerú. APCI, por su parte, ha incrementa-

do notoriamente la calidad de sus siste-mas de información en los últimos dosaños. Como se ha resaltado reiterada-mente, el último Informe Situación yTendencias… es una muestra cabal deello. Ambos sistemas de registro pue-den mejorarse y se ven indicios de es-fuerzos en ese sentido.

El próximo paso necesario para avanzaren el camino de la Mutua Responsabili-dad es la adopción de medidas que coor-dinen ambas metodologías y unifiquencriterios para la gestión de informaciónde recursos que son, en sustancia, losmismos. Hemos tenido conocimientode que esta vinculación ha sido puestaen marcha, aunque aún no se han vistoresultados concretos.

Recomendación 33: Implementarmedidas de coordinación entre la Ma-triz de Cooperación al desarrolloeuropea y los Sistemas de gestión deinformación de APCI.

Por último, el monitoreo conjunto delavance de los compromisos sobre Efica-cia de la ayuda representa un compro-miso de gran actualidad y relevancia.Según hemos presenciado, en las pri-meras instancias que han desempeñadoestas tareas, los donantes europeos hanparticipado activamente.

Pero aún el involucramiento no ha sidodecidido y la posición ha sido, en varioscasos, de espectadores. Consideramosque esto debe cambiar. Los donanteseuropeos no se encuentran solo com-

Conclusiones

149

prometidos al proceso de la Declaraciónde París. Tienen además un enormeconjunto de obligaciones que emanande las disposiciones comunitarias. Y, loque es más importante, la gran respon-sabilidad de ejecutar casi el 40% de laayuda oficial al desarrollo que recibe elPerú (APCI, 2007).

Por esto, los donantes europeos debenno solo participar, sino promover activa-

mente, junto al Gobierno, el monitoreode los compromisos de aumento de efi-cacia de la ayuda.

Recomendación 34: Promover con-juntamente con el Gobierno —y parti-cipar activamente— un mecanismoinstitucionalizado de seguimiento alos compromisos de la Declaraciónde París en el Perú.

Enrique O. Alasino

150

ANEXO. OBJETIVOS DE LA PNCTI

Anexo

152

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8. M

ejo

rar

la s

alu

d y

nu

tric

ión

de

la p

ob

laci

ón

par

a g

aran

tiza

ru

na

vid

a ac

tiva

y s

alu

dab

le.

Pre

ven

ir y

san

cio

nar

to

das

las

form

as d

e vi

ole

nci

a fa

mili

ar, s

exu

al y

tra

baj

oin

fan

til.

Gar

anti

zar

el e

jerc

icio

de

los

der

ech

os

y d

eber

es c

iud

adan

os

med

ian

te e

lfo

rtal

ecim

ien

to d

e la

Def

enso

ría

del

Pu

eblo

.P

rom

ove

r u

n s

iste

ma

nac

ion

al d

e se

gu

rid

ad c

iud

adan

a en

la t

ota

lidad

de

pro

vin

cias

y d

istr

ito

s d

el p

aís.

Pre

ven

ir la

s ac

tivi

dad

es d

el t

erro

rism

o, n

arco

tráf

ico

y a

ctiv

idad

es q

ue

afec

ten

la s

egu

rid

ad n

acio

nal

.Fo

rmal

izar

la p

rop

ied

ad d

e la

tie

rra.

Art

icu

lar

el t

erri

tori

o n

acio

nal

de

mo

do

qu

e p

rom

uev

a la

inte

gra

ció

nec

on

óm

ica,

so

cial

y c

ult

ura

l del

paí

s.C

ulm

inar

el p

roce

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e tr

ansf

eren

cia

de

com

pet

enci

as, r

ecu

rso

s y

fun

cio

nes

ag

ob

iern

os

reg

ion

ales

y lo

cale

s.Fo

rtal

ecer

las

cap

acid

ades

de

form

ula

ció

n y

ges

tió

n d

e p

roye

cto

s d

e lo

sg

ob

iern

os

reg

ion

ales

y lo

cale

s.Fo

men

tar

el d

esar

rollo

de

po

lític

as c

oo

rdin

adas

en

tre

los

niv

eles

cen

tral

,re

gio

nal

y lo

cal.

Pro

mo

ver

el d

esar

rollo

fro

nte

rizo

en

el m

arco

de

un

a cu

ltu

ra d

e p

az.

Ase

gu

rar

un

a ed

uca

ció

n b

ásic

a u

niv

ersa

l y d

e ca

lidad

.M

ejo

rar

la c

alid

ad d

e la

ed

uca

ció

n e

n la

infa

nci

a te

mp

ran

a e

inic

ial.

Ele

var

la c

alid

ad d

e la

en

señ

anza

do

cen

te.

Mej

ora

r la

ges

tió

n y

des

cen

tral

izac

ión

del

sis

tem

a ed

uca

tivo

.A

mp

liar

el a

cces

o y

mej

ora

r la

esc

ola

rid

ad r

ura

l res

pet

and

o d

iver

sid

adcu

ltu

ral,

con

én

fasi

s en

la p

ob

laci

ón

fem

enin

a.D

esar

rolla

r u

na

infr

aest

ruct

ura

ed

uca

tiva

qu

e p

erm

ita

un

a b

uen

a ed

uca

ció

n.

Fom

enta

r u

na

cult

ura

de

inve

stig

ació

n c

ien

tífi

ca e

inn

ova

ció

n e

n la

ed

uca

ció

n.

Art

icu

lar

la r

elac

ión

en

tre

la a

ctiv

idad

pro

du

ctiv

a y

la f

orm

ació

n t

écn

ica

yp

rofe

sio

nal

.R

edu

cir

la m

ort

alid

ad m

ater

no

-in

fan

til.

Alc

anza

r u

n n

ivel

sal

ud

able

de

nu

tric

ión

en

la p

ob

laci

ón

mat

ern

o-i

nfa

nti

l.P

rom

ove

r en

la p

ob

laci

ón

un

a cu

ltu

ra d

e p

reve

nci

ón

de

enfe

rmed

ades

yp

ráct

icas

sal

ud

able

s.A

mp

liar

y d

esce

ntr

aliz

ar lo

s se

rvic

ios

de

salu

d, e

spec

ialm

ente

la s

alu

d d

e lo

sp

ueb

los

ind

ígen

as.

Fort

alec

er lo

s p

rog

ram

as d

e sa

lud

pú

blic

a y

el a

seg

ura

mie

nto

un

iver

sal.

Faci

litar

el a

cces

o a

los

med

icam

ento

s es

enci

ales

a p

reci

os

aseq

uib

les.

Fort

alec

er la

s ca

pac

idad

es d

el p

erso

nal

qu

e p

rest

a se

rvic

ios

de

salu

d.

Des

arro

llar

un

a es

trat

egia

san

itar

ia d

e sa

lud

sex

ual

y r

epro

du

ctiv

a.P

reve

nir

y c

on

tro

lar

las

infe

ccio

nes

de

tran

smis

ión

sex

ual

VIH

-sid

a.P

reve

nir

y c

on

tro

lar

los

pro

ble

mas

de

dro

gad

icci

ón

, esp

ecia

lmen

te e

ntr

e lo

sad

ole

scen

tes.

Red

uci

r la

inci

den

cia

de

tub

ercu

losi

s y

otr

as e

nfe

rmed

ades

gra

ves.

Anexo

154

Ob

jeti

vos

de

la P

NC

TI (

con

tin

uac

ión

)

EJE

S, O

BJE

TIV

OS

GE

NE

RA

LES

Y O

BJE

TIV

OS

ES

PE

CÍF

ICO

S D

E L

A P

OLÍ

TIC

A D

E C

OO

PE

RA

CIÓ

N T

ÉC

NIC

A IN

TE

RN

AC

ION

AL

EJE

CO

MP

ET

ITIV

IDA

DS

OS

TE

NIB

LE

OB

JET

IVO

GE

NE

RA

L9.

Pro

mo

ver

la c

om

pet

itiv

idad

nac

ion

al y

ase

gu

rar

op

ort

un

idad

es la

bo

rale

s ju

stas

par

a to

do

s.

10. G

aran

tiza

r el

uso

so

sten

ible

de

los

recu

rso

s n

atu

rale

s y

pro

teg

er e

l med

io a

mb

ien

te.

11. D

esar

rolla

r la

cie

nci

a y

tecn

olo

gía

en

el p

aís.

OB

JET

IVO

S E

SP

EC

ÍFIC

OS

Pro

mo

ver

la fo

rmal

izac

ión

de

tod

a la

act

ivid

ad e

con

óm

ica

del

paí

s.P

rom

ove

r la

est

abili

dad

mac

roec

on

óm

ica

del

paí

s co

n u

na

adm

inis

trac

ión

eq

ui-

libra

da

de

la d

eud

a.A

seg

ura

r o

po

rtu

nid

ades

de

trab

ajo

dig

no

y p

rod

uct

ivo

par

a to

do

s, e

spec

ial-

men

te la

juve

ntu

d.

Des

arro

llar

un

a in

frae

stru

ctu

ra q

ue

aseg

ure

la

flu

idez

de

los

neg

oci

os

y el

co

-m

erci

o.

Exp

and

ir l

a fr

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tera

ag

ríco

la y

la

pro

du

cció

n a

gro

pec

uar

ia c

on

val

or

agre

gad

oco

n é

nfa

sis

en la

s ex

po

rtac

ion

es.

Pro

mo

ver

el d

esar

rollo

de

cad

enas

pro

du

ctiv

as c

on

acc

eso

a lo

s m

erca

do

s.P

rom

ove

r la

inve

rsió

n p

riva

da

nac

ion

al y

ext

ran

jera

en

el m

arco

de

un

a cu

ltu

rad

e co

mp

etit

ivid

ad.

Pro

mo

ver

op

ort

un

idad

es e

con

óm

icas

y f

inan

cier

as p

ara

las

peq

ueñ

as y

med

ia-

nas

em

pre

sas.

Ince

nti

var

la a

ctiv

idad

man

ufa

ctu

rera

e in

du

stri

al.

Fom

enta

r el

des

arro

llo d

e lo

s se

cto

res

eco

nó

mic

os

estr

atég

ico

s.P

rom

ove

r el

des

arro

llo y

co

nso

lidac

ión

del

mer

cad

o f

inan

cier

o y

de

cap

ital

es.

Des

arro

llar

un

a o

fert

a tu

ríst

ica

com

pet

itiv

a y

sost

enib

le.

Fom

enta

r u

na

cult

ura

de

com

pet

itiv

idad

en

el e

mp

resa

riad

o lo

cal y

ciu

dad

anía

en g

ener

al.

Co

nse

rvar

y p

rote

ger

el m

edio

am

bie

nte

, lo

s re

curs

os

nat

ura

les

y la

bio

div

ersi

-d

ad.

Ap

rove

char

los

recu

rso

s n

atu

rale

s y

la b

iod

iver

sid

ad s

ob

re c

rite

rio

s d

e co

mp

eti-

tivi

dad

y s

ost

enib

ilid

ad.

Des

arro

llar

cien

cia

y te

cno

log

ía q

ue

favo

rezc

a el

ap

rove

cham

ien

to d

e lo

s re

cur-

sos

nat

ura

les

y d

el a

mb

ien

te.

Fom

enta

r el

en

foq

ue

de

pro

du

cció

n li

mp

ia e

n e

l sec

tor

pri

vad

o y

un

a cu

ltu

ra d

evi

gila

nci

a en

la s

oci

edad

civ

il.D

esce

ntr

aliz

ar y

fo

rtal

ecer

las

cap

acid

ades

de

ges

tió

n a

mb

ien

tal

a n

ivel

nac

io-

nal

, reg

ion

al y

loca

l.M

od

ern

izar

la a

gri

cult

ura

y la

ag

roin

du

stri

a, fo

men

tan

do

la in

vers

ión

en

gen

éti-

ca y

tecn

olo

gía

s ag

roin

du

stri

ales

.M

ejo

rar

el m

anej

o d

e ag

uas

y s

uel

os

con

tecn

olo

gía

s m

od

ern

as d

e ri

ego

.Fo

men

tar

un

a cu

ltu

ra d

e p

reve

nci

ón

, co

ntr

ol

de

ries

go

s y

vuln

erab

ilid

ad a

nte

los

des

astr

es n

atu

rale

s.In

crem

enta

r el

des

arro

llo d

e cu

ltiv

os

alte

rnat

ivo

s so

sten

ible

s.Fo

men

tar

la in

vers

ión

nac

ion

al e

n in

vest

igac

ión

cie

ntí

fica

y d

esar

rollo

tec

no

ló-

gic

o.

Anexo

155

12. F

ort

alec

er la

inte

gra

ció

n d

elP

erú

al m

erca

do

mu

nd

ial.

Ap

oya

r la

cre

ació

n y

fo

rtal

ecim

ien

to d

e ce

ntr

os

y fo

ros

de

inve

stig

ació

n a

síco

mo

la d

ifu

sió

n d

e re

sult

ado

s.In

cen

tiva

r la

tra

nsf

eren

cia

de

tecn

olo

gía

dir

igid

a a

aum

enta

r la

co

mp

etit

ivid

add

e la

s em

pre

sas.

Art

icu

lar

la c

ien

cia

y te

cno

log

ía a

la

solu

ció

n d

e p

rob

lem

as y

sat

isfa

cció

n d

ed

eman

das

en

áre

as d

e d

esar

rollo

.P

rom

ove

r la

mej

ora

co

nti

nu

a d

el c

apit

al h

um

ano

alt

amen

te c

alif

icad

o y

co

m-

pro

met

er s

u d

esem

peñ

o e

n e

l paí

s.D

esar

rolla

r u

n s

iste

ma

com

erci

al a

bie

rto

y n

o d

iscr

imin

ato

rio

bas

ado

en

reg

las

pre

dec

ible

s.C

on

tar

con

un

mar

co le

gal

qu

e fa

cilit

e y

agili

ce e

l co

mer

cio

ext

erio

r.A

mp

liar

y d

iver

sifi

car

la o

fert

a d

e la

s ex

po

rtac

ion

es c

on

val

or

agre

gad

o,

esp

e-ci

alm

ente

las

no

trad

icio

nal

es.

Fort

alec

er la

s ca

pac

idad

es d

e n

ego

ciac

ión

en

fu

nci

ón

de

nu

estr

os

inte

rese

s n

a-ci

on

ales

.E

stab

lece

r u

na

estr

ateg

ia i

nte

gra

l d

e p

rom

oci

ón

co

mer

cial

y d

e b

úsq

ued

a d

en

uev

os

mer

cad

os.

A. DOCUMENTOS UE MÁS CITADOS

Tratados de Roma.

Tratado de Maastricht.

Tratado de Amsterdam.

Tratado de Niza.

Proyecto de Constitución Europea.

COMISIÓN (1992): Development Coopera-tion: Run up to 2000.

—(1993a): Comunicación sobre ámbitosprioritarios para coordinación entre Comi-sión y Estados miembros.

—(1993b): Communication on Proceduresfor Coordination between the Communityand its Member States at Policy and Ope-rational Levels.

—(9/1995): Complementariedad entre la Políti-ca Comunitaria de Cooperación al Desarro-llo y las Políticas de los Estados miembros.

—(12/1995): Final Report on the Pilot Schemeon Operational Coordination between theCommission and its Member States.

—(4/1997): Working Paper: Pilot Experienceon Coordination.

—(5/1999): Complementarity between theComission and Member States on Deve-lopment Cooperation.

—(3/2000): Informe sobre Coordinación ope-rativa entre la Comunidad y los Estadosmiembros de la Unión Europea en el ámbi-to de la Cooperación al Desarrollo.

—(4/2000): The European Community’s De-velopment Policy.

—(5/2001): Building an Effective Partnershipwith the United Nations in the Fields of De-velopment and Humanitarian Affairs.

—(2/2002): Preparation of the InternationalConference on Financing for Development(Monterrey).

—(10/2003): Follow-up to the InternationalConference on Financing for Development(Monterrey-2002). Monitoring the Barcelo-na Commitments.

—(3/2004a): Translating the Monterrey Con-sensus into Practice: The Contribution bythe EU.

—(3/2004b): Monitoring the Barcelona Com-mitments.

—(9/2004c): Instruments for External Assis-tance under the Future Financial Perspecti-ve 2007-2013.

—(2005a): Consulta sobre el futuro de la polí-tica de desarrollo de la UE – Documento dereflexión.

—(2005b): Coherencia de las Políticas delDesarrollo: Acelerar el avance para cum-plir los ODM.

—(2005c): Staff Working Paper: New Sour-ces of Financing for Development: A Re-view of Options.

—(2005d): Working document: QualitativeAssessment of the Reform of ExternalAssistance.

BIBLIOGRAFÍA

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—(2005e): Acelerar el avance para cumplirlos Objetivos de Desarrollo del Milenio –Financiación para el Desarrollo y Eficaciade la Ayuda.

—(2005f): Advancing Coordination, Harmo-nisation and Alignment: The Contributionof the EU.

—(2006a): Cómo hacer más productiva la ayu-da europea: Marco común para la elabora-ción de los documentos estratégicos nacio-nales y la programación plurianual común.

—(2006b): Financiación del desarrollo y efi-cacia de la ayuda – Retos que plantea el in-cremento de la ayuda de la UE durante elperiodo 2006-2010.

—(2006c): Questions and Answers about theAid Effectiveness Package.

CONSEJO (1974): Armonización y Coordina-ción de los procedimientos de los EM.

—(1976): Resolución sobre Coordinación.

—(1984): Coordinación de Procedimientosde Cooperación.

—(1986): Resolución sobre Coordinación.

—(1992): Declaración sobre Cooperación alDesarrollo.

—(1993a): Coordinación de Políticas de Coo-peración.

—(1993b): Coordinación política y operativaen la Cooperación al Desarrollo.

—(1995a): Resolución sobre Complementa-riedad.

—(1995b): Evaluación de los Instrumentos yProgramas de Desarrollo de la CE.

—(1997a): Resolución sobre CoordinaciónOperativa.

—(1997b): Resolución sobre Complementa-riedad.

—(1998): Directrices para reforzar la coordi-nación operativa entre la Comunidad y losEstados miembros en el ámbito de la coo-peración para el desarrollo.

—(2000): Conclusiones sobre CoordinaciónOperativa.

—y COMISIÓN (2000): Declaración Conjuntasobre Desarrollo.

—(2001): Directrices para reforzar la coordi-nación operativa entre la Comunidad y losEstados miembros en el ámbito de la coo-peración para el desarrollo.

CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA (1992):Lisboa: Conclusiones de la Presidencia.

—(1996): Conclusiones.

—(2001): Informe sobre una Asociación glo-bal y una Estrategia Común para las rela-ciones entre la Unión Europea y AméricaLatina.

—(2004): Informe del Grupo ad hoc «Armo-nización» – Avances en la coordinación,armonización y equiparación: la contribu-ción de la UE.

—(7/2005): Conclusiones.

—(4/2006): Conclusiones.

Bibliografía

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EUROPEAID (2002/2003/2004/2005/2006): In-forme Anual de Cooperación al Desarrollo.

—(5/2004): Donor Atlas.

PARLAMENTO (1996): Resolución sobre lacomunicación de la Comisión al Consejo yal Parlamento Europeo sobre la comple-mentariedad entre la política comunitariade cooperación al desarrollo y las políticasde los Estados miembros.

—; CONSEJO y COMISIÓN (1/2006): Consen-so Europeo Sobre Desarrollo.

Country Strategy Paper: Perú (2000/6).

Country Strategy Paper: Perú (2007/13).

Sub-regional Strategy Paper: ComunidadAndina (2000/6).

Regional Strategy Paper: Latin America(2000/6).

B. DOCUMENTOS NACIONALES DELPERÚ DE MAYOR RELEVANCIA

Acuerdo Nacional (9/2004): Documento final.

APCI (2005): Diagnóstico de la Cooperaciónal Desarrollo en el Perú 2004.

—(2007): Situación y Tendencias de la Coo-peración Internacional en el Perú 2005.

—(2006a): Política Nacional de CooperaciónTécnica Internacional.

—(2006b): Plan Anual de Cooperación Técni-ca Internacional.

—(2006c): Respuestas a las Encuestas deMonitoreo del Perú.

—(2006d): Documentos de trabajo en oca-sión del Monitoreo CAD.

Ley 27692. Creación de la Agencia Peruanade Cooperación Internacional – APCI.

Ley 28386. Ley que Modifica la Ley de Coo-peración Técnica Internacional.

Ley 28875. Ley que crea el Sistema NacionalDescentralizado de CNR.

Ley 28925. Ley que modifica la Ley 27692(Creación APCI).

Decreto 719. Cooperación Técnica Interna-cional.

Decreto Supremo 053-2003-RE. Reglamentode Organización y Funciones de APCI. De-creto Supremo 015-92-PCM. Reglamentodel Decreto Legislativo 719 de CTI.

Decreto Supremo 028-2007-RE. ApruebaReglamento de Organización y Funcionesde la Agencia Peruana y Cooperación In-ternacional – APCI.

Decreto Supremo 027-2007-RE. Reglamentode Infracciones y Sanciones – APCI.

Decreto Supremo 044-2007-RE. Aprueba laPNCTI.

C. DOCUMENTOS INTERNACIONALES

Consenso de Monterrey (2002).

Declaración de Roma (2004).

Bibliografía

159

Declaración de París (2005).

Cumbre de Madrid – Documento final.

Declaración de Guadalajara – Documentofinal.

D. INFORMES DE ORGANISMOSINTERNACIONALES

CAD (2/2000): Evaluation of European AidManaged by the EC 1995-1999.

—(2000): A Comparison of ManagementSystems for Development Co-operation.

—(2002a): Harmonising Donor Practices forEffective Aid Delivery.

—(2002b): Development Co-operation Re-view: The European Community.

—(2003): Guidelines and Reference SeriesHarmonising Donor Practices for EffectiveAid Delivery.

—(2005a): Peer Reviews on Harmonisationand Alignment in 2004.

—(2005b): Harmonisation, Alignment, Re-sults: Progress Report on Aid Effective-ness.

—(6/2005): Informe del Taller Regional deBamako sobre la Declaración de París:Workshop on the Paris Declaration, Impli-cations and Implementation, Mali.

—(2005c): Managing Framework for Develop-ment Results. Principles in Action: Source-book on Emerging Good Practices.

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ACP Asia-Caribe-PacíficoAECI Agencia Española de Cooperación InternacionalAN Acuerdo NacionalAOD Asistencia Oficial para el DesarrolloAPCI Agencia Peruana de Cooperación Técnica InternacionalASDI Agencia de Cooperación Internacional de FinlandiaBM Banco MundialCDE Cooperación al Desarrollo EuropeaCDF Country Development FrameworkCE Comunidad EuropeaCNP Consejo Nacional de PlanificaciónCNR Cooperación No ReembolsableCOSUDE Agencia Suiza de Cooperación InternacionalCTI Cooperación Técnica InternacionalCVR Comisión de la Verdad y la ReconciliaciónDEP Documento de Estrategia PaísFED Fondo Europeo de DesarrolloFIP Fondo Italo-PeruanoGTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit JICA Agencia Japonesa de Cooperación InternacionalKFW Kreditanstalt für WiederaufbauMCLCP Mesa de Concertación y Lucha contra la PobrezaMCUE Matriz de Cooperación de la Unión EuropeaMEF Ministerio de Economía y FinanzasMoU Memorándum de EntendimientoOCDE Organización para la Cooperación y el DesarrolloODM Objetivos de Desarrollo del MilenioPACTI Plan Anual de Cooperación Técnica InternacionalPBA Program Based ApproachPESC Política Exterior y de Seguridad ComúnPNUD Programa de Naciones Unidas para el DesarrolloPRM País de Renta MediaPVD Países en Vías de DesarrolloTUE Tratado de la Unión EuropeaUSD United States DollarUE Unión EuropeaUPI Unidades Paralelas de Implementación

LISTADO DE ABREVIATURAS

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PRESENTACIÓN

La Fundación Carolina se constituye en octubre del año 2000 como una institución para lapromoción de las relaciones culturales y la cooperación en materia educativa y científicaentre España y los países de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como conotros países con especiales vínculos históricos, culturales o geográficos.

Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundación Carolina es una institución única enel sistema español de cooperación al desarrollo, así como en el marco de la ComunidadIberoamericana de Naciones.

ACTIVIDADES

Programa de Formación

Tiene como objeto facilitar la ampliación de estudios en España de titulados universita-rios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a través de tres modali-dades de becas:

– Postgrado – Doctorado y Estancias Cortas– Formación Permanente

Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas.

Programa de Investigación

Se realiza a través del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Interna-cional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a laInvestigación y el desarrollo de líneas de investigación concertadas con diferentes cen-tros europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandestemas: estudios sobre América Latina, relaciones económicas internacionales, políticaspúblicas y calidad de la ayuda al desarrollo.

Programa Internacional de Visitantes

Se dirige a personas y grupos relevantes y con proyección de futuro en sus respectivospaíses con el fin de conocer la realidad española y establecer contactos con personalida-des e instituciones españolas de su ámbito de interés. Existen programas específicoscomo Becas Líder, Líderes Hispanos de Estados Unidos, Jóvenes Políticos Iberoamerica-nos o Mujeres Líderes Iberoamericanas.

Programa de Responsabilidad Social de las Empresas

Su objetivo es sensibilizar sobre la importancia de establecer mecanismos de concerta-ción en los modelos de gestión e incorporar perspectivas de justicia, igualdad y solidari-dad, para contribuir a un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, socialy medioambiental.

PUBLICACIONES

La Fundación Carolina, a través de su Centro de Estudios para América Latina y la Coo-peración Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan lasnuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundación pretende así servir deplataforma de difusión de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevanciaque definen las actuaciones del CeALCI.

Libros

Los libros son compilaciones de trabajos o monografías, tanto aquellas que hayan sidoelaboradas con apoyo de la Fundación como aquellas otras que por su interés y concu-rrencia con sus objetivos así se decida. Los criterios de calidad científica de los materia-les y de su coincidencia con las prioridades del Centro son por tanto los que determinanla aceptación de los proyectos. El primer título de esta colección es “Las Cumbres Ibero-americanas (1991-2005). Logros y desafíos”. La obra, elaborada por especialistas espa-ñoles e iberoamericanos bajo la coordinación del profesor Celestino del Arenal, recogela historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coedición conSiglo XXI de España.

Documentos de Trabajo

Bajo la denominación Documentos de Trabajo se publican los informes finales de losproyectos de investigación así como otros trabajos científicos y/o académicos que sepropongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e interés para los objetivosdel Centro.

Con un formato ligero y con carácter divulgativo, son el instrumento que sirve para di-fundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, específicamente laspropias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigación. Además, pue-den ser publicados como Documentos de Trabajo todos aquellos estudios que reúnanunos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptaciónpor el Consejo de Redacción.

Avances de Investigación (Edición electrónica)

Se editan en formato pdf, para su distribución electrónica y su acceso libre desde laspáginas web, aquellos Avances de Investigación que, a juicio del centro y con el vistobueno del investigador, se considera oportuno con el fin de presentar algunos de los re-sultados iniciales de las investigaciones para su conocimiento por la comunidad científi-ca, de tal forma que el autor o autores puedan tener reacciones y comentarios a sus tra-bajos.

Estos Avances permiten también al CeALCI conocer los logros y dificultades en los pro-yectos de investigación y modificar o reorientar, si fuera necesario, sus objetivos. Enprincipio se consideran susceptibles de edición electrónica en este formato aquellosavances de investigación de proyectos que hayan sido objeto de financiación a través dela Convocatoria de Ayudas a la Investigación, Becas de Estancias Cortas o informes rea-lizados por encargo directo.

Documents

la Declaración de París en el Perú - Fundación Carolina€¦ · 1 CUADRO 2. AOD europea en el Perú por tipo de asistencia Tipo de Asistencia % Ayuda no reembolsable financiera