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LA DEMOCRACIA SEMIDIRECTA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO
MEXICANO: PLEBISCITO, REFERENDUM E INICIATIVA CIUDADANA
Christian Manuel CRUZ ARCHULETA1
SUMARIO: I. Aspectos generales. II. Tipos de democracia. III.
Mecanismos de democracia semidirecta. IV. Experiencia de las
entidades federativas en México. V. La participación ciudadana:
consideraciones finales. VI. Bibliografía
I. ASPECTOS GENERALES
En México después de muchos años y malas experiencias, estamos
consolidando nuestra democracia. El proceso de consolidación está comenzando,
por lo que es apremiante fortalecer los mecanismos normativos para contribuir a la
participación ciudadano en la vida política del país.
Las reformas constitucionales, que recientemente se efectuaron a la
máxima Carta Política Mexicana adicionaron figuras como la consulta popular,
iniciativa popular y candidaturas ciudadanas. Dichas adiciones, le han dado una
nueva alternativa al ciudadano para no solamente ejercer una democracia
representativa por medio del sufragio, sino la oportunidad para ejercer una
democracia semidirecta.
Es de advertir que los mecanismos de democracia semidirecta, ya aludidos,
formaban parte ya del sistema jurídico de las Constituciones, leyes y reglamentos
locales.
El trabajo que se propone, es un estudio jurídico, de tipo descriptivo, que
permita analizar comparativamente, desde el derecho constitucional y electoral,
las formas, procedimientos y límites de las figuras de democracia semidirecta, a
partir de la experiencia de las entidades federativas y, con estos antecedentes,
1 Alumno del sexto semestre de la Licenciatura en Derecho, Departamento de Ciencias Sociales, Unidad Regional Sur.
2
determinar la necesaria culturización ciudadana de participación, como primer
paso para la democratización de cualquier sociedad.
II. TIPOS DE DEMOCRACIA
La conceptualización de democracia no tiene un significado universal, la
forma específica que adquiere la democracia en los países está determinada en
gran medida por las circunstancias políticas, sociales y económicas, así como
factores históricos, tradicionales y culturales.
Al hablar de la democracia nos tenemos que remontar indiscutiblemente a
sus orígenes en Grecia alrededor del siglo V antes de Cristo. En Atenas los
ciudadanos se reunían varias veces al año (alrededor de 40) en la colina de Pynx
para discutir temas propuestos por el “comité de los 50”. Para realizar dichas
reuniones, y para que las decisiones fuesen válidas, se necesitaba un quórum de
por lo menos 6,000 participantes. Esta democracia es la llamada “Democracia
Directa” en donde el ciudadano de una manera pura participa en las decisiones –
trascendentales o no- de su comunidad.2
El mismo Hans Kelsen, defensor de la democracia directa, la definió como
el hecho de que la legislación, lo mismo que las principales funciones ejecutivas y
judiciales, son ejercidas por los ciudadanos en masas, reunidos en asamblea.3
Se calcula que la democracia directa desapareció 4 en año 323 a.C y que
su duración fue por aproximadamente siglo y medio. Después del declive de la
democracia griega no se volvió a hablar de ella hasta 2,000 años después.
2 La democracia directa en la antigua Grecia fue a medias ya que no había una
igualdad; los esclavos y las mujeres no podían participar en las Asambleas, e
incluso, la ciudadanía se obtenía cuando el padre de familia fallecía.
3 Kelsen, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, 15a. ed., México,
UNAM, 1969, p. 342.
3
Hoy no podemos hablar de que sea factible una democracia directa en los
distintos Estados del mundo, ya que no se cuenta con las mismas condiciones
económicas y sociales para que pueda llevarse a cabo. La población que
conforma los Estados es de decenas de millones de personas, mismas que
físicamente no podrían reunirse en un solo lugar para expresar su opinión y tomar
decisiones. Es por ello que vivimos una democracia representativa5, en donde el
ciudadano elige a quienes “ejercerán la soberanía” que el ciudadano tiene
originalmente6. Giovanni Sartori menciona que en la democracia representativa “el
pueblo no gobierna pero elige a representantes que lo gobiernen”.7
Sin embargo pareciera que este tipo de democracia ha creado un
desencanto político en la población; podríamos hablar de una separación—
intencional o no — entre los representantes y los representados. El representante
no siempre sirve a los intereses de quien representa; más bien hay ocasiones en
que representa los intereses de su partido e incluso, hasta personales. Hanna
Pitkin mencione que “cuando hablamos de representación política nos referimos a
individuos que actúan en un sistema representativo institucionalizado, y en ese
contextos sus acciones se vuelven representativa”8. Pitkin señala que es una
democracia representativa por el solo hecho de que hay un sistema representativo
4 La palabra democracia desapareció de la escena aproximadamente por 2,000
años. Aunado a esto se perdió el interés político de la población que fue
desplazado por un interés teológico tras la aparición del cristianismo.
5 También conocida como Democracia Indirecta
6 El artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala
que la soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo, pero es en el
artículo 42 en donde se menciona que dicha soberanía se ejerce por medio de los
poderes de la unión.
7 Sartori, Giovanni, Teoría de la democracia. El debate contemporáneo, México,
Alianza Universidad.1989, t.I, p.150
8 Hanna Pitkin, The concept of Representation, University of California
Press,Berkeley, Calif., 1967, p.195
4
institucionalizado, y eso no implica que haya una verdadera representación del
ciudadano común. Esta inconformidad se ve reflejada en la Segunda Encuesta
Nacional de Cultura Constitucional: legalidad, legitimidad de las instituciones y
rediseño del Estado, realizada por la UNAM, en donde el 60% de los encuestados
señalo que los Gobernadores y Presidentes Municipales hacen “poco” caso a la
ciudadanía; en cuanto al Presidente de la República y los legisladores, el 50% el
grado de desconfianza disminuye al 50%. 9
Es por ello que tenemos que hablar de una alternativa que coadyuve a
enriquecer la vida democrática de un país: la Democracia Semidirecta. Al hablar
de Democracia Semidirecta, hacemos referencia a la democracia representativa
con la incorporación de mecanismos de democracia directa, esto es, de un
régimen esencialmente representativo complementado con instancias de
participación popular directa en las decisiones públicas10. Los argumentos de
quienes defienden la existencia de los mecanismos de democracia semidirecta
9 Fuente consultada en Diciembre 2011
www.juridicas.unam.mx/invest/areas/opinion/EncuestaConstitucion/ ; los diputados
y partidos políticos fueron de los peores evaluados con una puntuación de 5.6 y
5.5 respectivamente, en una escala donde el mayor grado de confianza es de 7.1.
10 Puertas Gómez, Gerardo, Democracia e instituciones de democracia
semidirecta, Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, México, núm. 11,1998, pp. 78 y 79. De una manera más amplía,
André Hauriou señala que la Democracia Semidirecta “tiene como rasgo peculiar
que, a través de estos procedimientos, el pueblo, es decir los propios ciudadanos
en el ejercicio de su derecho político de participación en la dirección de los
asuntos públicos, son quienes determinan, en forma casuística, cual es el
contenido de dichas decisiones, expresando su aprobación o rechazo a las
mismas o a la gestión gubernamental, son congregarse o reunirse y sin requerir de
intermediarios o representantes; se trata de una suerte de democracia
autogobernante” (véase Hauriou, Andrém Derecho constitucional e instituciones
políticas, 40a ed., Barcelona, Ariel, 1971 pp.485-487 )
5
están en el tenor de que es una válvula de escape al sistema democrático
monopolizado por los partidos, habiendo así una mayor fidelidad entre la realidad
social y las decisiones que se toman. El otro sector, quienes dicen no estar de
acuerdo con ella, menciona que en ella la mayoría lo gana todo y la minoría lo
pierde todo. Incluso dentro de sus posicionamientos han señalado que los que
promuevan estos mecanismos pueden llegar a ser grupos de presión lejanos a la
búsqueda del bienestar comunitario. Sin embargo, los supuestos señalados por la
el sector en contra, se pueden prever en las leyes que regulan la materia de la
participación ciudadana y ponerle “candados legislativos” o medidas que controlen
a esos “grupos de presión”.
III. MECANISMOS DE LA DEMOCRACIA SEMIDIRECTA
Dentro de los mecanismos de la Democracia Semidirecta encontramos una
gran variedad, pero en este trabajo solo abordaremos tres: plebiscito, referéndum
e iniciativa ciudadana.
a) Plebiscito
Es la consulta que el gobierno hace al cuerpo electoral sobre un acto de
naturaleza gubernamental o constitucional, es decir político, en el genuino sentido
de la palabra. No gira en torno a un acto legislativo, sino a una decisión política,
aunque susceptible quizá de tomar una forma jurídica11
El plebiscito ha sido usado desde el siglo IV antes de Cristo, en donde los
romanos recurrieron a él para legitimar sus decisiones ante la asamblea de los
plebeyos. En Francia, Napoleón Bonaparte, la utilizo para justificar sus campañas
militares en suelo europeo, pero también lo usó tres veces en la política interna
11 Gamboa Montejano, et. al.,”Democracia directa: referéndum, plebiscito e
iniciativa popular: Estudio de las iniciativas presentadas sobre el tema en la LVIII
Legislatura, así como derecho comparado y opiniones especializadas”, México,
Cámara de Diputados, LVIII Legislatura, Dirección General de Bibliotecas, Servicio
de Investigación y Análisis, División de Política Interior, marzo 2003, p.5.
6
para la aprobación de modificaciones a la Constitución, que consagraron, poco a
poco, la concentración de poder en sus manos12.
b) Referéndum
Este mecanismo de la democracia participativa tiene un carácter
estrictamente normativo y su objeto es la creación, modificación y adición o
derogación (o en su caso, abrogación) de normas jurídicas generales e, incluso,
de enteros ordenamientos jurídicos, como lo es la Constitución o leyes
fundamentales, leyes ordinarias, reglamentos, bandos municipales o acuerdos
administrativos de validez general13
El referéndum se puede presentar en dos modalidades básicas: la primera
de ellas es cuando se trate de materia constitucional (Referéndum Constitucional),
y la segunda, cuando se trate de una ley (Referéndum Legislativo o legal).
También puede adoptar una tercera modalidad, que es el Referéndum
Reglamentario en donde se ponen a consideración las normas generales
municipales.
c) Iniciativa ciudadana (o popular)
Es un derecho de los ciudadanos para intervenir directamente en la
legislación o cuestiones constitucionales, respetando ciertos requisitos: puede ser
suspensiva cuando su objeto deja sin efecto a una ley ya votada (efecto de veto);
abrogativa, si el texto en cuestión ya ha sido promulgado y está en vigor, y
12 Prud’Homme, Jean-Francois, Consulta popular y democracia directa, Cuadernos
de Divulgación de la Cultura Democrática, 2a. ed., IFE, 2001,
http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/consulta_popular_y_democracia_di.
htm
13Concha Cantú, Hugo, Sistema Representativo y Democracia Semidirecta ,1a.
ed., México, UNAM, 2002, p. 605.,
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=345
7
propositiva (la verdadera iniciativa), cuando se trata de hacer entrar al sistema
normativo una nueva norma.14
IV. EXPERIENCIA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN MÉXICO
A partir de las reformas hechas en el año de 1999 al segundo párrafo del
artículo 115 constitucional, donde se buscó facilitar el impulso de la participación
ciudadana para encontrar soluciones a diversos problemas de planeación,
urbanismo y ecología a nivel municipal; es importante señalar que diversas
entidades de la república han creado el entramado jurídico en los diez últimos
años, que permita una efectiva participación ciudadana en la toma de decisiones
para el ámbito estatal y municipal, que incluye mecanismos de democracia directa
o semidirecta, como el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular, siendo
estos métodos clave para transformar la relación entre gobierno y sociedad, y por
ende, lograr un real proceso de consolidación democrática.
El 9 de Agosto de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la
llamada “Reforma Política” que dentro de su gran contenido se encuentran dos
que nos competen en el presente trabajo: la iniciativa ciudadana y la consulta
popular. Sin embargo, los mecanismos de democracia semidirecta no son nuevos
en el ordenamiento jurídico mexicano. Colima, por ejemplo, desde el 15 de Enero
de 2000 ya regulaba dichos mecanismos; incluso, en 1977 se contempló el
referéndum para el gobierno del Distrito Federal, pero debido a su ineficacia por
no contar con una Ley que lo reglamentara, se derogo en 1987. Se volvió a
retomar el referéndum junto con otros mecanismos de democracia semidirecta en
1998 con la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.15
14 Concha Cantú, Hugo op. cit., nota 12 p. 368
15 “Conclusiones alcanzadas en la Secretaría de Gobernación por el Partido
Revolucionario Institucional, el Partido de la Revolución Democrática, y el Partido
8
Actualmente todas las entidades federativas y el Distrito Federal –excepto
Campeche e Hidalgo- contemplan por lo menos algún mecanismo de democracia
semidirecta, ya sea en su Constitución Local- o Estatuto, tratándose del DF- en la
Ley de Participación Ciudadana o en el Código Electoral Local.
Dentro de esas Entidades Federativas, 30 contemplan la figura del
referéndum.; 28 regulado y reglamentado el plebiscito; 24 contemplan dentro de
su Constitución o Ley de Participación ciudadana la Iniciativa Popular.16 Las
regulaciones de los mecanismos en estudio varía de acuerdo a cada Entidad; por
ejemplo en el caso de Veracruz los ciudadanos no tienen el derecho de solicitar el
referéndum ni el plebiscito17, solamente el Congreso, Gobernador o los
Ayuntamientos. En todos los demás Estados el ciudadano si puede solicitarlos.
En la mayoría de las Entidades en donde se regula el plebiscito y
referéndum, Los que pueden solicitarlos son el Gobernador, la mayoría del
Congreso -en el caso de Jalisco las dos terceras partes- y la mayoría de los
Ayuntamientos. En Baja California se puede realizar el plebiscito si dos o más
Ayuntamientos lo solicitan.
Los porcentajes de ciudadanos que pueden solicitar el referéndum o
plebiscito, varían; en Tlaxcala, Guanajuato, Morelos y Tabasco se requiere que
por lo menos el 10% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral local
solicite estos; en cambio, en Guerrero se pide el 0.2% para solicitar el referéndum,
un 0.5 % para solicitar el plebiscito, y un 0.2 % de los ciudadanos para la iniciativa
popular.
Las materias que están excluidas del plebiscito, el referéndum y la iniciativa
popular son las relativas a materia tributaria, fiscal, ingresos y egresos,
del Trabajo en materia de reforma electoral y reforma política del Distrito Federal”,
La Jornada, México, 22 de Abril de 1996, pp.32 y 33
16 Ver información detallada en Cuadro 1
17 Artículo 3o. de la Ley de Refrendo, Plebiscito e Iniciativa Popular
9
expropiación y todas aquellas que tengan que ver con la organización interna de
los poderes estatales.
En cuanto a los periodos en que se realizarán el plebiscito y el referéndum
son contrarios; algunas entidades como Sonora prevén que el referéndum se
realice solamente cada 3 años, durante la jornada electoral; sin embargo en
Aguascalientes se prohíben la realización de algún plebiscito en año electoral.
Ahora, para que sean valida las decisiones tomadas a través del voto en el
plebiscito y referéndum, es necesario que participe por lo menos una tercera parte
de los inscritos en la lista nominal de electores, como lo es en el caso de Colima.
Los Estados que han utilizado estos mecanismos de democracia
semidirecta han sido pocos; En Baja California se realizó un plebiscito en 2012
para convertir San Quintín en Municipio, pero la ciudadanía voto para que no
fuese así. En Yucatán se han presentado por lo menos 4 solicitudes para realizar
algún plebiscito ante el Instituto Electoral de esa entidad; pero solamente se ha
realizado dos: en el municipio de Acanceh siendo este vinculatorio; En Guanajuato
también se realizó un plebiscito en 2010 pero no fue vinculatorio. En cuanto al
referéndum por lo en menos Chiapas y Yucatán se han presentado solicitudes
ante las autoridades correspondientes para que se lleven a cabo, pero en ninguno
procedió.
El mecanismo de iniciativa popular también ha sido poco utilizado. En Baja
California se presento una iniciativa para disminuir las curules en el Congreso del
Estado, promovido por la Iniciativa Ciudadana A.C.; en Yucatán, el Congreso del
Estado admitió la propuesta de adición a la “Ley de Protección Social de las
Personas en Edad Senescente del Estado de Yucatán”. En ambos casos, se
promovió por una organización civil.
10
CUADRO 1. Mecanismos de Democracia Semidirecta en las Entidades Federativas y el Distrito Federal
ENTIDAD FEDERATIVA
REF
PLEB
IN. POPU.
CONST
REGULADO POR LEY
REGLAMENTARIA
Aguascalientes X X X X
Baja California X X X X X
Baja California Sur
X X X
Campeche
Chiapas X X X X
Chihuahua X X X
Coahuila X X X X
Colima X X X X X
Distrito Federal X X X X
Durango X X X X
Estado. De México
X X X
Guanajuato X X X X X
Guerrero X X X X
Hidalgo
Jalisco X X X X X
Michoacán X X X X
Morelos X X X X
Nayarit X X X X X
Nuevo León X X X
Oaxaca X X X X
Puebla X X X X
Querétaro X X X X
Quintana Roo X X X X
San Luis Potosí X X X X
Sinaloa X X X X
Sonora X X X X X
Tabasco X X X X X
Tamaulipas X X X X
Tlaxcala X X X
Veracruz x x x x x
Yucatán x x x X
Zacatecas x x x x x
11
V. LA PARTICIPACION CIUDADANA. CONSIDERACIONES FINALES
La participación ciudadana es la columna vertebral de toda democracia;
ahora, tras ver la experiencia de las Entidades Federativas en México en un
sistema de democracia semidirecta, encontramos que el principal problema de su
poca eficacia es el desinterés de los ciudadanos. La Encuesta Nacional sobre
Cultura Política y Prácticas ciudadanas (ENCUP) realizada en 201218 muestra que
8 de cada 10 mexicanos percibe la política como algo muy complicado; 44 por
ciento de la población entrevistada, encuentra que para trabajar en una causa
común, resulta difícil o muy difícil organizarse con otros ciudadanos; 4 de cada 10
mexicanos piensan que en el futuro tendrán menos posibilidades de influir en las
decisiones de gobierno. Además, un dato que nos muestra el poco (o nulo)
conocimiento de los ciudadanos hacia los mecanismos de democracia
semidirecta, es que ante la existencia de un problema que aqueja a la ciudadanía,
resultó que las acciones más frecuentes a las que recurre el ciudadano para darle
solución son: organizarse con otras personas, quejarse ante las autoridades y
firmar cartas de apoyo.
En la Cuarta ENCUP realizada en 200819, cerca de la mitad de los
entrevistados opinó que estamos más cerca de un gobierno que impone, que de
uno que consulta; 3 cada 4 ciudadanos mexicanos señalo que percibían una
separación entre ellos y sus representantes en el Congreso de la Unión, diciendo
que tanto diputados como senadores, no veían por el intereses de sus
representados sino por el de sus partidos y el de ellos mismos. En la Tercer
ENCUP (2005)20 el 47% de los entrevistados dijo que estaba “poco o nada
satisfecho” con la democracia que se vive en México; sólo el 26% menciono que
estaba “Satisfecho o muy satisfecho”.
18 Para cotejar y ampliar la información confróntese las paginas oficiales,
disponibles en: www.encup.gob.mx/es/Encup/Quinta_ENCUP_2012
19 www.encup.gob.mx/es/Encup/Cuarta_ENCUP_2008
20 www.encup.gob.mx/es/Encup/Tercera_ENCUP_2005
12
Es menester que el gobierno — Federal, Estatal y Municipal— en el
respectivo ámbito de sus competencias, fomente la participación ciudadana
sometiendo a alguno de estos mecanismos, las políticas públicas que vayan a
realizar, los proyectos de leyes, y las adiciones o derogaciones a las
constituciones locales.
La ciudadanía debe coadyuvar con el gobierno, y los representantes
populares deben voltear hacia la sociedad para que estos últimos aprueben o
rechacen, según sea el caso, las decisiones que vayan a tomar sus
representantes en el ámbito de sus facultades. Solo así se podrán tomar las
decisiones que beneficien a la sociedad, disminuyendo el descontento que existe
en la población por no sentirse verdaderamente representado.
Parafraseando a Churchill, concluimos, la política es demasía importante
como para dejarla en manos de los políticos.
VI. BIBLIOGRAFÍA
CONCHA CANTÚ, Hugo, Sistema Representativo y Democracia Semidirecta ,1a. ed., México, UNAM, 2002, p. 605, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=345
GAMBOA Montejano, et. al.,”Democracia directa: referéndum, plebiscito e iniciativa popular: Estudio de las iniciativas presentadas sobre el tema en la LVIII Legislatura, así como derecho comparado y opiniones especializadas”, México, Cámara de Diputados, LVIII Legislatura, Dirección General de Bibliotecas de Investigación y Análisis, División de Política Interior, marzo 2003, p.5
HAURIOU, Andrém; Derecho constitucional e instituciones políticas, 40a ed.,
Barcelona, Ariel, 1971 KELSEN, Hans. Teoría General del Derecho y del Estado, México, Universidad
Autónoma de México, XV edición, México
PRUD’HOMME, Jean-Francois, Consulta popular y democracia directa, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, 2a. ed., IFE, 2001, http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/consulta_popular_y_democracia_di.htm
13
PUERTAS GÓMEZ, Gerardo, Democracia e instituciones de democracia
semidirecta, Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, núm. 11,1998, pp. 78 y 79.
SARTORI, Giovanni, Teoría de la democracia. El debate contemporáneo, México, Alianza Universidad.1989, t.I,