La Descentralizacion Educativa y Sus Efectos en La Mejora de Las Condiciones y Caliada de La Educacion

8/14/2019 La Descentralizacion Educativa y Sus Efectos en La Mejora de Las Condiciones y Caliada de La Educacion

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INFORME FINAL

PROYECTO PBC - 05

LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA Y SUS

EFECTOS EN LA MEJORA DE LAS CONDICIONES

EDUCATIVAS: EL CASO DE LAS INSTITUCIONES

PBLICAS DE NIVEL SECUNDARIO EN LA CIUDAD DE

AREQUIPA

Alipio Montes Urday

Arequipa, noviembre 2009


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RESEA

Para mejorar la calidad y equidad educativas en el Per, durante los ltimos aos, se ha

venido implementando la descentralizacin educativa; para contribuir a un mejor

conocimiento de este proceso, en la Regin Arequipa, se ha realizado la presente

investigacin. En este informe se presentan los hallazgos ms importantes sobre ello,

relevando las concepciones y percepciones que tienen los principales actores educativos

(funcionarios, directores, estudiantes y padres de familia); los avances ms importantes

en la implementacin de estos procesos; as como sus efectos ms importantes en las

condiciones de la educacin: currculos, motivacin y capacitacin de los docentes,

produccin de material de estudio, motivacin y participacin de los estudiantes y padresde familia; y mejoras en la infraestructura y equipamiento del colegio.

ABSTRACT

In order to improve quality of education with equal opportunities, during the last years in

Peru a decentralized educational system has been implemented. With the intention to

contribute to the understanding of the implementation of these reforms, the present

investigation was carried out. The following report presents the most important findings,

revealing the conceptions and perceptions of those envolved (functionaries, directors,

students and their parents) the most relevant advances as to the implementation of these

processes on regional level and on that of secondary educational institutions , as well as

its most important effects on the educational conditions: Curricula, motivation and training

of teachers, production of educational material, motivation and participation of students

and their parents, as well as improvement of infrastructure and equipment of the schools.


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RESEA

ABSTRACT

INTRODUCCIN

NDICE

1. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO SOBRE LA DESCENTRALIZACIN

EDUCATIVA

1.1 Planteamiento del problema

1.2 Objetivos

1.3 Marco Terico: Descentralizacin Educativa y Autonoma Escolar

1.3.1 Qu es la Descentralizacin educativa?

1.3.2 Los objetivos de la descentralizacin educativa

1.3.3 Enfoques sobre la descentralizacin educativa y la autonoma escolar

1.4. Aspectos Metodolgicos

2. PERCEPCIONES SOBRE LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA Y LA

AUTONOMA ESCOLAR

2.1 Sobre la descentralizacin educativa

2.1.1 Funcionarios

2.1.2 Directores

2.1.3 Padres de Familia y Alumnos

2.2 Entorno a la distribucin de roles entre los distintos niveles de gestin

2.3 La autonoma escolar

2.4 Percepciones sobre los avances de la descentralizacin educativa en la Regin

2.5 Desarrollo de capacidades para la descentralizacin educativa

3. AVANCES DE LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA EN LA REGINAREQUIPA (NIVEL INTERMEDIO)

3.1 Los inicios de la descentralizacin educativa

3.2 Implementacin de la poltica de descentralizacin educativa a nivel nacional

3.3 La descentralizacin educativa en arequipa

3.3.1 Primer resultado: La Autonoma.


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3.3.2 Segundo resultado: Participacin

3.3.3 Tercer resultado: Gestin

3.3.4 Cuarto resultado: Regiones educadoras

4. AVANCES DE LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA A NIVEL DE LA ESCUELA

4.1 elaboracin e implementacin de los proyectos educativos instituciones

4.2 Diversificacin curricular de la institucin

4.3 Constitucin y funcionamiento del Consejo Educativo Institucional, CONEI

4.4 Mayor autonoma en el manejo en la gestin de los recursos de la institucin

educativa

4.4.1 Gestin de recursos humanos.

4.4.2 Gestin de recursos econmicos

4.4.3 Plan Anual de Trabajo4.4.4 Mantenimiento Preventivo Bsico

5. EFECTOS EN LAS CONDICIONES EDUCATIVAS

5.1 Mejoras en los Contenidos curriculares

5.2 Motivacin y capacitacin de los docentes

5.3 Produccin de Material de Estudio

5.4 Motivacin y participacin de los estudiantes en los asuntos del colegio5.5 Participacin de los padres de familia

5.6 Mejoras en la infraestructura y equipamiento

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFA

ANEXOS


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INTRODUCCIN

A partir de 1996, y con mayor intensidad a partir del 2001, en el pas se han venido

implementando una serie de medidas conocidas con el nombre de descentralizacin

educativa, orientadas a contribuir al logro de una educacin con calidad y equidad paratodos los peruanos.

El xito o fracaso de esta reforma depende de muchos factores, siendo uno de ellos

quizs el ms importante, el conocimiento y las actitudes que tienen los profesores,

padres de familia y estudiantes en torno a estos procesos descentralizas.

Con la intensin de contribuir a un mayor conocimiento del proceso de implementacin y

los efectos de la descentralizacin educativa a nivel de la escuela, y con ello, al diseo de

polticas pblicas que hagan mas eficientes estos procesos en la perspectiva de alcanzar

la calidad y equidad educativas, se ha realizado el presente trabajo de investigacin.

Los resultados se presentan en cinco captulos y un acpite de conclusiones. En el

primer captulo se presentan los aspectos conceptuales metodolgicos que guiaron la

investigacin; en el segundo captulo, se da cuenta de las concepciones y percepciones

que tienen los actores educativos (funcionarios, directores, padres de familia y

estudiantes) sobre la descentralizacin educativa y la autonoma escolar; en el tercer

capitulo damos cuenta de los avances alcanzados a nivel de la regin Arequipa en losniveles intermedios; en el cuarto, presentamos los avances ms importantes logrados en

las instituciones educativas de nivel secundarios de la ciudad de Arequipa; y en el quinto,

reseamos los hallazgos ms importantes en torno a los efectos de la descentralizacin

educativa en la mejora de las condiciones educativas.

Arequipa, noviembre 2009


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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO SOBRE LADESCENTRALIZACIN EDUCATIVA

1.1. Planteamiento del problema

Los esfuerzos realizados por los distintos gobiernos, durante los ltimos 50 aos,

para mejorar las condiciones y la calidad de la educacin en el Per, al igual que en

el resto de Amrica Latina, han permitido la ampliacin de las coberturas, de

manera significativas.

Segn fuentes oficiales del Ministerio de Educacin (2006), el Per tiene uno de los

mayores niveles de cobertura de educacin preescolar de Amrica Latina (3 a 5

aos de edad); de igual manera la matrcula en primaria alcanza porcentajes por

arriba del 97%, y en secundaria alrededor del 87%. As mismo, la permanencia y la

promocin son logros cuantitativos importantes. La desercin en primaria alcanza

slo un 3,9% y el porcentaje de culminacin es de 72,5%; de los cules el 91%

transitan al nivel de secundaria. (Ricardo Cuenca 2008)

En relacin a la calidad, equidad y eficiencia en la educacin, a pesar de los

esfuerzos realizados, no se ha tenido la misma suerte constituyndose estas en uno

de los principales problemas de inters nacional. Como seala Carlos Malpica Los

sistemas nacionales de formacin de recursos humanos, han logrado avances

notables en materia de cobertura, pero continan experimentando graves problemas


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de carencias, desigualdades, irrelevancia, ineficiencia y baja calidad del producto

educativo en sus diferentes niveles y modalidades. (Carlos Malpica 2003)

Segn la Evaluacin Nacional 2004, el nivel alcanzado por los estudiantes peruanos

es bastante bajo, no observndose mejoras respecto al nivel registrado en las

evaluaciones anteriores. Al nivel primario, slo el 12,1% de los estudiantes logran

los aprendizajes esperados en comprensin de textos y el 9,6% en matemtica. Al

nivel secundario los resultados son aun peores: el 9,8% de alumnos alcanzan lo

esperado en comprensin de textos y el 2,9% en matemtica. (UMC 2005).

Empero esta situacin no es homognea en todos los estratos sociales, pues los

rendimientos son an ms bajos en los nios provenientes de los estratos ms

pobres y de las zonas rurales. Las inequidades sin embargo, no slo se dan entre

la escuela pblica y escuela privada, sino tambin al interior de la propia escuelapblica. Como sealan Bello y Villarn si bien la escuela pblica peruana es, en

trminos generales, una escuela para pobres, puede decirse que existe una

categora de escuelas pblicas para los ms pobres, an ms precarias que el

resto. Bello y Villarn (2004: 54). Dentro de esta ltima categora estn los nios

de las zonas rurales andinas, las mujeres, los grupos tnicos minoritarios y los

discapacitados.

Como factores condicionantes de esta situacin se encuentran las diversas

debilidades que involucran a diversas entidades y actores como el Ministerio de

Educacin, gobiernos regionales y locales, promotores educativos, docentes,

padres de familia, alumnos y algunas organizaciones de la sociedad civil como

ONGs y empresas privadas que participan del sector. Ciertamente, las currculas,

estructuras funcionales, procesos de toma de decisiones u otros componentes

estructurales tambin forman parte de esta realidad compleja y crtica.

Con la intensin de contribuir a superar esta situacin, entre otras acciones, el

estado peruano ha venido impulsando el proceso de la descentralizacin educativa,a travs de la dacin e implementacin de una serie de normas y dispositivos

legales. Simultneamente a este proceso, se han realizado varios estudios sobre

el tema. Segn Ricardo Cuenca (2008), se han dado tres dimensiones de estudios:

el rol de las instancias descentralizadas de gestin y su situacin en el marco de la

descentralizacin, el impulso de la participacin como sustento del proceso de


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descentralizacin educativa y las percepciones, motivaciones y compromisos de

actores educativos en relacin al proceso de descentralizacin educativa.

No obstante el significativo aporte de dichas investigaciones, el nivel de

conocimiento sobre la temtica de la descentralizacin educativa es an bastante

insuficiente, existiendo an varios vacos, como por ejemplo las concepciones y

percepciones sobre la descentralizacin educativa que tienen los padres de familia,

los estudiantes y los propios docentes; los factores que facilitan o limitan el avance

de los procesos de la descentralizacin educativa; el efecto de los procesos de

participacin ciudadana sobre la calidad y equidad educativa, entre otros.

El xito o fracaso de la descentralizacin educativa depende de muchos factores,

siendo uno de ellos quizs el ms importante, el conocimiento y las actitudes que

tienen los profesores, padres de familia y estudiantes en torno a estos procesosdescentralizas.

Con la intensin de contribuir a un mayor conocimiento del proceso de

implementacin y los efectos de la descentralizacin educativa a nivel de la escuela,

y con ello, al diseo de polticas pblicas que hagan mas eficientes estos procesos

en la perspectiva de alcanzar la calidad y equidad educativas, se ha realizado el

presente trabajo de investigacin, cuyas interrogantes son las siguientes:

Cules son las concepciones y percepciones que tienen los principales

actores del sector educativo, sobre la descentralizacin educativa en la ciudad

de Arequipa?

Cul es el nivel de avance en la implementacin de la descentralizacin

educativa a nivel de la escuela secundaria, en la ciudad de Arequipa?

Cules son los efectos de la descentralizacin educativa en las condiciones

educativas en las escuelas secundarias de la ciudad de Arequipa?

1.2 Objetivos

A) Objetivo general

Conocer la situacin y el avance del proceso de descentralizacin educativa, as

como las mejoras en las condiciones y calidad de la educacin, en las instituciones

educativas secundarias de la ciudad de Arequipa,


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B) Objetivos especficos

1. identificar las concepciones y percepciones que tienen los principales actores

del sector educativo (funcionarios, directores, padres de familia y estudiantes),

sobre la descentralizacin educativa.

2. Caracterizar el nivel de avance en la implementacin de la descentralizacin

educativa a nivel de la escuela secundaria: CONEI, PEI, Adecuacin

Curricular, Manejo de recursos y Participacin Ciudadana.

3. Conocer los efectos de la descentralizacin educativa en las condiciones de la

educacin en las escuelas secundarias de la ciudad de Arequipa.

1.3. Marco Terico: Descentralizacin Educativa y Autonoma Escolar

1.3.1 Qu es la Descentralizacin educativa?

A fin de comprender mejor el concepto de descentralizacin educativa, es conveniente

que presentemos previamente algunas lneas sobre el concepto de descentralizacin.

No obstante, el uso generalizado de este trmino, tanto en medios acadmicos, como

polticos y sociales y quizs por ello, dicho vocablo denota un concepto policmico, en

la medida en que alude a realidades bastante diferentes.

Empero, cualquiera sea el enfoque por el que se opte, la descentralizacin, siempre se

refiere a la redistribucin del poder desde el centro del Estado hacia las instanciasinferiores subordinadas y/o autnomas, y entre aquel y la sociedad y/o el mercado.

En trminos de Rondinelli, Nellis y Cheema, la descentralizacin puede ser definida

como:

La transferencia de responsabilidades en la planificacin, gestin, obtencin y distribucin

de recursos, desde el gobierno central y sus agencias, hacia las unidades de campo de

agencias del gobierno, unidades o niveles subordinados del gobierno, autoridades o

corporaciones pblicas semi-autnomas de mayor presencia, autoridades regionales o

funcionales, u organizaciones no gubernamentales privadas y voluntarias", (Citado porEmanuela di Gropello y Rossella Cominetti 1998).

En este marco la privatizacin de los servicios sociales como: educacin, salud,

seguridad, etc., puede ser entendida como una forma de descentralizacin en la

medida en que el Estado se desprende de estas funciones a favor de las unidades que

operan en el marco del mercado.


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Al respecto, Emanuela di Gropello y Rossella Cominetti (1998), sealan que la

descentralizacin puede ser definida Tambin como una situacin en la cual los

bienes y servicios pblicos son provistos por el mercado, respondiendo a las

preferencias manifiestas de los individuos.

En general, existe un relativo consenso en la literatura especializada sobre los tipos dedescentralizacin, establecidos a partir del grado de autonoma y el alcance de las

responsabilidades que adquieren las unidades inferiores, entes autnomos del aparato

estatal o entidades del sector privado.

La distincin de estos tipos, es de singular importancia para comprender los alcances

o limitaciones de los procesos de descentralizacin, en tanto ellos determinan el grado

de responsabilidad y de autoridad que se transfiere as como su permanencia. (Mark

Hanson 1997). Estas formas son:

a) La desconcentracin, que generalmente transfiere las tareas y el trabajo, pero no

la autoridad, a otras unidades subalternas al interior de la misma organizacin (por

ejemplo Ministerios a las Direcciones Regionales o Locales).

b) La delegacin, que transfiere la autoridad en la toma de las decisiones desde las

unidades jerrquicas superiores a las inferiores, o a otras organizaciones pblicas,

que pueden estar situadas fuera de la estructura burocrtica normal del gobierno

central (corporaciones pblicas, empresas privadas reguladas pblicamente,

proyectos especiales, etc.). Sin embargo, esta autoridad puede ser retirada a

discrecin de la unidad que delega.

c) El traspaso o devolucin transfiere, la autoridad a una unidad que puede actuar en

forma independiente o a una unidad que puede actuar sin pedir permiso previo;

entidad que por ley es definida como ente autnomo y cuya autoridad mxima,

generalmente es nombrada mediante elecciones universales (por ejemplo

Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales).

d) La privatizacin, de la provisin de servicios sociales es otra forma de traspaso,

en la cual la responsabilidad y los recursos se transfieren desde instituciones delsector pblico a instituciones del sector privado, tales como empresas privadas,

organismos no gubernamentales, organizaciones religiosas, etc.

Es importante indicar que en la prctica no es fcil identificar los procesos de

descentralizacin concreta con cada una de estas formas, ya que generalmente los

procesos de descentralizacin asumen en mayor o en menor medida tales formas de


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manera combinada, actuando simultneamente en los diferentes niveles jerrquicos

y/o responsabilidades.

El caso Peruano, no esta ajeno a estas tendencias, sin embargo, el proceso de

descentralizacin que viene dndose se sustenta en el fortalecimiento de los

gobiernos locales y la creacin de una instancia intermedia: los Gobiernos Regionales.Es sobre estas dos instancias que se viene dando el proceso de descentralizacin. Sin

embargo, y paralelo a ello se ha venido dando transferencias de responsabilidades y

de recursos del estado central hacia el sector privado, especialmente en la provisin

de los servicios pblicos de educacin, salud, justicia y seguridad social.

Como seala Gonzles de Olarte, la descentralizacin en el Per, es una reforma del

Estado que busca la democratizacin de este y de la sociedad, posibilitando la

reduccin de las desigualdades econmicas y sociales, regionales y locales; adems

de permitir la igualacin de derechos polticos y ciudadanos (Efran Gonzles deOlarte 2003)

Como mecanismo de redistribucin del poder al interior del Estado y la Sociedad, la

descentralizacin conlleva a la redefinicin de las relaciones entre los distintos agentes

y actores que participan. El xito o fracaso de estos procesos, en gran medida

depender de la forma como se manejan los conflictos de intereses que se

desprenden de ellos. As por ejemplo los intereses de los sindicatos de los maestros o

de los trabajadores del sector de Educacin, podran chocar abiertamente con un

proceso descentralista. De no gerenciarse adecuadamente ello, el proceso podraverse frustrado.

Precisamente en todos los procesos descentralistas de America Latina que han tenido

como base la Municipalizacin de la Educacin, han encontrado en los sindicatos de

los maestros y de los trabajadores administrativos, sus principales oponentes. El caso

peruano no es ajeno a ello; el sindicato nico de los trabajadores en la educacin

Peruana (SUTEP), se ha convertido en el principal oponente del proceso de

Municipalizacin de la educacin.

Ahora bien, veamos que se entiende por descentralizacin educativa.

En trminos especficos el concepto de descentralizacin educativa, en palabras de

Beatriz Calvo Pontn,

es ms que una mera estrategia administrativa, pues implica cambios en las estructuras

normativas, operativas y polticas, as como en la organizacin del sistema educativo, con


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el objeto de lograr mayor eficiencia y calidad de los servicios educativos en todo el pas

(Beatriz Calvo Pontn 2004).

En palabras de Manuel Iguiez (2005), la descentralizacin educativa, es un proceso

poltico y pedaggico, que significa la ampliacin del poder en los actores relegados y

excluidos de las decisiones; as como de transferencias de competencias, funciones yrecursos a los organismos subnacionales, en la perspectiva de alcanzar el desarrollo

humano.

En otras palabras, se trata del proceso que transfiere decisiones, responsabilidades y

recursos del sistema educativo, desde el nivel central (Ministerio de Educacin) hacia

los niveles inferiores (Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales), as como a las

instituciones educativas a fin de alcanzar la eficiencia, calidad y equidad educativas

para todos los grupos de la poblacin.

Sin embargo, la descentralizacin educativa no es un proceso en abstracto, sino que

este debe responder a las condiciones histricas concretas de cada pas y cada

regin para lograr sus objetivos. Como seala Ivan Montes (2004), la descentralizacin

supone la movilizacin de una gran cantidad de dinamismos polticos, histricos,

culturales e institucionales que tendran que impactar de manera favorable en la

pertinencia y en la calidad de la enseanza que se imparte en las escuelas.

Se trata de generar la concurrencia de una serie de factores que acten

simultneamente en una misma direccin, tales como: la redistribucin de

responsabilidades entre los distintos niveles jerrquicos (Gobierno Central, Gobiernos

Regionales, Gobiernos Locales, e Instituciones Educativas), manteniendo el principio

de subsidiaridad; desarrollo de lderes educativos como autoridades, funcionarios,

directores, docentes, padres de familia, capaces de asumir y llevar adelante con

creatividad las diferentes decisiones pedaggicas de acuerdo a las condiciones

concretas de cada realidad; entre otros.

1.3.2 Los objetivos de la descentralizacin educativa

De la revisin bibliogrfica sobre las diferentes experiencias de descentralizacin

educativa que vienen dndose en el Per y Amrica Latina, se infiere que los

objetivos que persigue esta reforma son mltiples, dentro de los ms importantes

tenemos los siguientes:

a) Mejoramiento de la calidad de la educacin. Este es el principal objetivo que est


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presente prcticamente en todas las reformas educativas descentralistas. Frente

a la crisis educativa que ha puesto a los estudiantes del Per y Amrica Latina en

los ltimos lugares en las pruebas estandarizadas desarrolladas por organismos

internacionales especializados, y la incapacidad creciente de las polticas

educativas tradicionales, para superar dicha crisis se ha planteado, como una de

las soluciones las reformas descentralistas de la educacin.

Se parte del supuesto de que la toma de decisiones ms cercanas a la

comunidad, permitir que las currculas de estudio sean ms pertinentes y

adecuadas a las condiciones concretas, econmicas, sociales, culturales y

ecolgicas de cada zona; de igual manera, se piensa que ello generar un mayor

sentido de pertenencia e identidad; habr mayores motivaciones para que los

estudiantes, docentes, directores y padres de familia participen activamente en los

asuntos de la escuela; los presupuestos podrn ser orientados a las necesidades

ms prioritarias. De igual manera, padres de familia, directores y docentes podrn

decidir que capacidades desarrollar, o que proyectos especficos de innovacin

implementar.

b) Mayor Equidad, un segundo objetivo de la descentralizacin esta dado por la

bsqueda de mayor equidad; es decir, la generacin de un sistema educativo

pblico que permita el acceso igualitario a todos los grupos sociales a una

educacin de calidad, especialmente a los grupos ms excluidos como poblacin

rural, nios y jvenes procedentes de los grupos poblacionales pobres y

extremadamente pobres de las ciudades, nios trabajadores, poblacin con

necesidades especiales, etc.

Se parte del supuesto que al encontrarse las decisiones ms cercanas a la

comunidad, la escuela estar en mejores condiciones de atender a los grupos

menos favorecidos. De esta suerte, se podr implementar incluso programas

focalizados que den particular atencin a dichos grupos.

c) Mayor eficiencia, dada por la toma de decisiones ms oportuna, menos burocrtica

y a un menor costo.

Se parte del supuesto bsico de que las unidades descentralizadas tienen mejor

acceso que la unidad central a la informacin sobre preferencias locales,

necesidades y condiciones, y que la mejor utilizacin de esta informacin debiera

aumentar la eficiencia (Emanuela di Gropello y Rossella Cominetti 1998).

d) Mayor democratizacin de la sociedad y el estado, a travs de la distribucin del


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poder pblico entre un mayor nmero de instancias del Estado y la sociedad as

como la incorporacin de la poblacin en la toma de decisiones en los distintos

niveles del Estado. Todas las reformas descentralistas, en Amrica Latina en

mayor o en menor medida, han generado distintos mecanismos de participacin

de la poblacin en los diferentes niveles del sistema educativo que van desde los

centros educativos hasta el nivel central del Ministerio de Educacin.

Sin embargo, la participacin de la poblacin es muy diferenciada en cada pas,

observndose desde aquellos modelos donde es la comunidad quien tiene la

autoridad del centro educativo (algunas escuelas de Estados Unidos, Espaa o

Nicaragua), hasta los modelos donde la participacin de la poblacin se restringe

a las cuestiones de consultara, vigilancia y concertacin, como es el caso

peruano.

e) Transferencias de la responsabilidad educativa al mercado. Este ha sido otroobjetivo presente en los procesos de descentralizacin educativa de Amrica

Latina. Frente a las crisis fiscales muchos Estados han transferido parte de su

responsabilidad en la administracin y financiamiento del servicio educativo al

mercado. Se han utilizado diferentes mecanismos tales como subsidios por

alumno financiados por el gobierno, mediante el uso de vales, los padres pueden

matricular a sus hijos en escuelas pblicas o privadas de su eleccin. Otro

mecanismo esta dado por el hecho de que los padres suelen pagar una

mensualidad para cubrir parte de los gastos operativos, mejorar la infraestructura

o crear incentivos para los docentes. Un tercer mecanismo lo constituye la

administracin de colegios pblicos a cargo de empresas privadas u

organizaciones no lucrativas, (parroquiales), donde el financiamiento en parte es

cubierto mediante subsidios del estado y en parte por el pago de cuotas

mensuales pagadas por los padres de familia.

f) Neutralizacin de los grupos de poder y fragmentacin de los conflictos sindicales.

Tal como seala Mark Hanson (1997), con frecuencia este objetivo es parte de

una agenda oculta. Bajo la apariencia de descentralizacin, el poder se transfiere

desde los grupos de influencia, tales como los sindicatos de docentes, sindicatos

administrativos, funcionarios y burcratas tradicionales, etc., a las asociaciones de

padres de familia, gobiernos locales, funcionarios de gobiernos regionales, y a

otros grupos que brindan mayor apoyo a las polticas educativas.


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Es a partir de este objetivo que en los gremios de profesores y los gremios del sector

administrativo se encuentra mayor resistencia al proceso de descentralizacin

educativa. Se teme que al transferir las decisiones a las distintas instancias de

gobierno, los salarios y las otras condiciones de trabajo de estos grupos de

trabajadores empeoren. Es mas, a partir de ello en estos gremios se difunde la idea

de que descentralizacin educativa es sinnimo de la municipalizacin de la

educacin, y esta a su vez el inicio a la privatizacin; al mismo tiempo de que se

generaliza la idea de que al municipalizar la educacin se esta atentando

abiertamente contra los intereses de los maestros y trabajadores.

1.3.3 Enfoques sobre la descentralizacin educativa y la autonoma escolar

Uno de los mecanismos ms utilizados por los procesos de descentralizacin

educativa en Amrica Latina y en otras partes del mundo, es el incremento de la

autonoma de los centros educativos en los asuntos de gestin institucional,pedaggicos y administrativos.

En trminos de Mariela Macri (2005), la autonoma escolar alude a La capacidad de

decidir y ejecutar acciones relativas a la vida institucional, especialmente en las

reas de financiamiento, gestin institucional, organizativa, gestin de los recursos

humanos y pedaggica. En este sentido una institucin educativa ser ms

autnoma, cuanto mayor capacidad tenga para decidir y actuar en estos campos.

El supuesto bsico que subyace en est reforma, en trminos de Mark Hanson, Es

que las decisiones educacionales tomadas a nivel local son ms rpidas, informadas,

flexibles y sensibles a las necesidades especficas que las decisiones tomadas en la

capital (Mark Hanson 1997).

Empero, la descentralizacin educativa en este mbito se da bajos dos enfoques

totalmente diferentes y contrapuestos, uno basado en los principios y en la lgica

neoliberales, que apunta a transferir la escuela al mercado o dejarlas abandonadas a

su suerte, y otro, basada en los principios democrticos y participativos que busca

mejorar la calidad educativa y generar igualdad de oportunidades para nios y

jvenes de todos los grupos sociales y estratos sociales.

No obstante, de que ambos enfoques presentan planteamientos comunes tales como:

el logro de la eficiencia para mejorar la calidad, la escuela como centro de atencin y

la participacin social en la toma de decisiones en los asuntos de la escuela, sus

fundamentos y connotaciones ideolgicas y polticas son profundamente diferentes.

(Beatriz Calvo Pontn 2004).


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El enfoque neoliberal parte del principio de que el libre juego de la oferta y la

demanda de los servicios educativos constituyen el principal mecanismo de elevacin

de la calidad educativa. La libertad de los padres de familia para escoger el Centro

Educativo de sus hijos, considerados como clientes, incentivar la competencia

entre los colegios para captar el mayor nmero de alumnos y as obtener mayor

cantidad de recursos; y esto a su vez se traducir automticamente en una mayor

calidad educativa; la autonoma de los colegios es el principal instrumento para la

determinacin de los parmetros de su competitividad. Este enfoque tambin postula

que las municipalidades son las entidades que deben de tener la mayor

responsabilidad en la administracin y financiamiento de los centros educativos. Con

ello se busca descargar gran parte de la responsabilidad educativa del Gobierno

Central a los Gobiernos Locales y a los padres de familia; as como fragmentar las

demandas laborales de profesores y trabajadores administrativos.

En la prctica est enfoque termina favoreciendo la privatizacin de la educacin

tanto por que los padres tienen que aportar parte o todo el financiamiento de la

escuela; o por el hecho de que en muchos casos la administracin de los recursos de

la escuela se encarga a empresas privadas, aunque no siempre asuman esta forma

jurdica.

El otro enfoque, considera la autonoma escolar como parte de un proceso de

descentralizacin que implica de redistribucin del poder desde el gobierno central

hacia las instancias sub nacionales (Gobiernos Regionales y Locales) y las

instituciones educativas, con un fuerte grado de participacin de la poblacin. Se trata

pues de un proceso democratizador del estado y la sociedad.

En este sentido, se busca que las instituciones educativas gocen de mayor autonoma

para responsabilizarse de los aspectos pedaggicos y administrativos que

anteriormente estaban bajo la responsabilidad de las instancias nacionales.

Se parte del supuesto que las instituciones educativas hagan uso de la autonoma

para adecuar las polticas nacionales y regionales a las condiciones locales de cada

comunidad.

De igual manera, se espera que tanto profesores, padres de familia y estudiantes

estn en mejores condiciones y ms motivados para establecer un diagnstico

adecuado de la institucin educativa, as como las soluciones correspondientes: si se

transfiere la capacidad de adecuar los contenidos curriculares a las condiciones

locales, entonces la institucin educativa estar en mejores condiciones de traducir


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las necesidades de los estudiantes y del desarrollo local regional en la currcula, de

suerte que ella pueda aportar al desarrollo de su comunidad, en el marco de las

polticas regionales y nacionales. Si se transfiere mayor cantidad de recursos y la

capacidad de administrarlos, entonces la comunidad educativa podr establecer sus

prioridades tanto de capacitacin de sus docentes como de la implementacin de

equipamiento, infraestructura y material educativo; adems podr establecer polticas

de atencin focalizada a los grupos poblacionales con necesidades especiales.

Se espera que todos estos procesos se traduzcan en el diseo e implementacin del

proyecto educativo institucional, en la adecuacin curricular y en el desarrollo de las

capacidades institucionales, con la participacin de todos los miembros de la

comunicad educativa.

En trminos de Beatriz Calvo Pontn (2004), esta forma de entender la

descentralizacin implica comprender la vida democrtica en las institucioneseducativas, a travs del desarrollo de los procesos horizontales y colectivos de toma

de decisiones que afectan el trabajo del centro escolar, de la instrumentacin de

acciones que busquen la respuesta de manera especfica a necesidades

pedaggicas, del fomento de la participacin de los distintos grupos de la comunidad

educativa. Tambin implica que exista necesariamente entre los distintos actores del

proceso educativo la voluntad poltica de implementar creativamente las distintas

medidas descentralistas; lo cual conlleva a su vez el necesario desarrollo de las

capacidades de los diferentes actores.

Sin embargo, una mayor autonoma para los centros educativos y una mayor

participacin de la poblacin no debe significar de ninguna manera el

desprendimiento de las responsabilidades bsicas del Estado de asegurar una

educacin de calidad para todos.

En cuanto a los modelos de autoridad en las escuelas descentralizadas segn Mark

Hanson (1997), existen dos tipos:

a) La autoridad del Centro Educativo se transfiere al director de la escuela, quien

recibe asesora en cuanto a la toma de decisiones de parte de un consejo escolar

elegido, formado por padres, profesores, personal docente y algunas veces

alumnos y/o representantes de la comunidad.

b) La autoridad del centro educativo se transfiere al consejo escolar. Existe un

arreglo de poder compartido entre el consejo y el director de la escuela, cada uno

de los cuales tiene deberes y responsabilidades definidas.


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La experiencia internacional demuestra que cualquiera de estos modelos puede

funcionar de manera eficiente siempre y cuando exista una buena capacidad de

liderazgo del director y una fuerte dosis de voluntad de los dems integrantes del

Consejo Educativo, para resolver los conflictos y establecer las polticas ms

apropiadas para el desarrollo del centro educativo; as como una clara comprensin

de sus responsabilidades (deberes y derechos).

El riesgo principal del primer modelo es el aislamiento sistemtico del consejo

educativo por parte del director o la participacin meramente formal de sus

miembros.

En el segundo caso, el riesgo esta dado por la posibilidad de conflictos y

enfrentamientos entre el consejo educativo y el director, sea por la incomprensin de

sus responsabilidades de cada instancia o por falta de voluntad de los integrantes.

Sin embargo, el principal peligro de la autonoma escolar es que nadie se haga

responsable, ni siquiera del incumplimiento de sus propias normas y polticas

establecidas o del no logro de los estndares mnimos de calidad sealados por las

polticas nacionales.

Para superar ello es necesario introducir el concepto de Responsabilidad por los

resultados, (rendicin de cuentas). Cada uno de los actores comprometidos deber

hacerse responsable de cada una de las funciones que le compete. Ello implica el

establecimiento de un sistema de incentivos y sanciones tanto individuales como

colectivas.

1.4. Aspectos Metodolgicos

El estudio es de carcter cualitativo, orientado a conocer los niveles de avance de la

descentralizacin educativa y sus efectos sobre las condiciones de la educacin, en

las instituciones educativas de nivel secundario, en la ciudad de Arequipa. Se opt

por la metodologa cualitativa debido a que ella nos permite recoger de mejor manera

los principales procesos y tendencias que vienen desarrollndose, as como, indagar

las concepciones y percepciones que tienen los principales actores entorno a dichos

procesos.

Para el logro del primer objetivo especfico, es decir, la identificacin de las

principales concepciones y percepciones que tienen los principales actores del sector

educativo (funcionarios, directores, padres de familias y estudiantes), sobre la


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descentralizacin educativa, se bas en el anlisis de la informacin recogida en las

entrevistas a profundidad aplicadas a estos actores. Se busc establecer las

tipologas de respuestas en cada uno de ellos establecindose un anlisis

comparativo de las mismas.

El logro del segundo objetivo, caracterizacin del nivel de avance en la

implementacin de la descentralizacin educativa, se sustenta en la revisin y

anlisis de la informacin contenida en la base legal producida a nivel nacional y

regional sobre el proceso; documentos producidos por las instituciones educativas

sobre los Proyectos Educativos Institucionales (PEI), Proyecto Curricular del Centro

(PCC), Plan Anual de Trabajo (PAT), entre otros; entrevistas a profundidad a

funcionarios, directores, padres de familia y estudiantes; grupos focales de directores

y padres de familia. Se busc contrastar lo previsto en la ley con lo ejecutado a nivel

del Gobierno Regional (GREA, UGELs), Municipalidades y las institucioneseducativas.

El establecimiento de los efectos de la descentralizacin educativa en las

condiciones de la educacin en las escuelas secundarias de la ciudad de Arequipa

(tercer objetivo especfico), se bas en el anlisis de la informacin recogida de los

principales actores a travs de las entrevistas a profundidad y grupos focales, as

como en la revisin de diferentes documentos de las instituciones educativas.

El acopio de informacin se realiz mediante el uso de las siguientes tcnicas:

a) Aplicacin de 36 entrevistas a profundidad a directivos de las instituciones

educativas seleccionadas, integrantes de las APAFAS, dirigentes estudiantiles de

4to o 5to ao de secundaria de la misma institucin y funcionarios del sector

educacin.

Para la aplicacin de las entrevistas en profundidad, se seleccionaron una

muestra terica intencional constituida por 9 instituciones educativas de nivelsecundario de la ciudad de Arequipa. Para ello previamente se estableci la

tipologa de instituciones educativas segn el tamao y el distrito de ubicacin

categorizados segn el ndice de Desarrollo Humano. En la variable tamao se

consider 3 categoras: instituciones pequeas hasta 200 alumnos, instituciones

medianas de 201 a 600 alumnos e instituciones grandes, ms de 500 alumnos; y

en la variable ubicacin, las categoras de instituciones ubicadas en distritos con


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IDH bajo, instituciones ubicadas en distritos con IDH medio, instituciones

educativas ubicadas en distritos con IDH alto. 1 De esta forma se obtuvieron 9

tipos de instituciones. Por cada tipo se selecciono una institucin.

La seleccin de la institucin educativa se revis de manera aleatoria entre todas

las instituciones del mismo tipo.

Por cada institucin educativa se aplicaron 3 entrevistas en profundidad: una al

director de la institucin; una segunda, a un integrante de la directiva de la

APAFA; y la tercera a un dirigente de los estudiantes del 4to 5to ao de

secundaria. En total se aplicaron 27 entrevistas en profundidad a nivel de las

instituciones educativas.

b) Aplicacin de 9 entrevistas a profundidad a funcionarios del sector educacin,del gobierno regional y de la municipalidad provincial. Se busc que los

funcionarios entrevistados sean del mximo nivel posible y que estn

relacionados directamente con la gestin de la educacin bsica regular de la

regin.

c) Complementariamente se desarroll dos grupos focales: uno integrado por 7

directores y otro por 8 padres de familia dirigentes de las APAFA`s.

d) Revisin y anlisis de los diferentes documentos producidos por las instituciones

educativas, sobre CONEI, PEI, Diversificacin curricular, etc. as como otros

documentos producidos en la regin.

e) Revisin y anlisis de la bibliografa producida sobre el tema, en la regin y el

pas.

Las categoras que se analizaron son las siguientes:

a) Percepciones entono a la descentralizacin educativa y la autonoma escolar:

Concepciones sobre la descentralizacin educativa

1Para la clasificacin de los distritos segn el ndice de Desarrollo Humano se tomaron en cuenta todos los

distritos de la ciudad de Arequipa, luego estos se segmentaron en tercios segn el ndice de desarrollo

Humano alcanzado, obtenindose 3 categoras: bajo, medio y alto.


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Concepciones sobre la autonoma escolar y gestin de la escuela

Percepciones sobre el nivel de avance del proceso de descentralizacin

educativa.

Percepciones sobre los factores que limitan o facilitan el proceso de la

descentralizacin educativa

Capacidades a desarrollar para el xito de la descentralizacin educativa.

b) Avances de la descentralizacin educativa en los rganos intermedios:

Normatividad Nacional y Regional

Consejo Participativo Regional de Educacin (COPARE)

Proyecto Educativo Regional (PER)

c) Avances de la descentralizacin educativa a nivel de la escuela:

Consejos Educativos Institucionales (CONEI)

Proyecto Educativo Institucional (PEI)

Adecuacin curricular

Participacin ciudadana en los asuntos de la escuela

Gestin de recursos

d) Efectos de la descentralizacin educativa sobre las condiciones de la educacin:

Mejora de los contenidos curriculares

Capacitacin y motivados de docentes Produccin de materiales de estudio

Motivacin de los estudiantes y reforzamiento de sus mecanismos de

participacin en la gestin del colegio

Mejora de la participacin de padres de familia en los asuntos educativos

Mejoramiento de la infraestructura y equipamiento


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II

PERCEPCIONES SOBRE LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA Y LA

AUTONOMA ESCOLAR

2.1 Sobre la descentralizacin educativa

Del anlisis de la informacin recogida en las entrevistas a profundidad y grupos focales,

se extrae que, en trminos generales, en los diferentes actores del proceso educativo no

existe mucha claridad sobre la definicin de este concepto. La mayora de ellos, se

quedan en definiciones muy genricas, sin profundizar los principales aspectos que

abarca dicho proceso, o en otros casos se tiende a identificar la descentralizacin

educativa con aspectos bastante especficos de estos, tales como: incremento de los

recursos econmicos para las instituciones educativas, reforma del currculo y

disponibilidad de horas libres, etc. Veamos a continuacin que piensan cada uno de los

cuatro actores estudiados.

2.1.1 Funcionarios

En el caso de los funcionarios del sector educacin, las respuestas a la pregunta: Ques la descentralizacin educativa?, pueden tipificarse en las siguientes dos categoras:

a) La descentralizacin educativa entendida como un proceso de transferencia de

funciones del gobierno central a las unidades intermedias (Gobierno Regional, GREA,

UGELs). La mayora de funcionarios entrevistados piensan que la descentralizacin


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educativa es un proceso que debe implicar la transferencia de funciones desde el

gobierno Central (Ministerio de Educacin) hacia los Gobiernos Regionales:

Gerencias Regionales de Educacin y Unidades de Gestin Educativa, en los 3

aspectos bsicos que comprende la gestin educativa: institucional, pedaggico y

administrativo. Los testimonios que reproducimos a continuacin de dos funcionarios

de educacin ilustran al respecto:

Descentralizacin educativa es la transferencia de funciones del rgano Nacional al

Gobierno Regional: GREA y UGELS; deben ser en todo aspectos pedaggico,

institucional, administrativo y gerencial;

La descentralizacin la concibo como una transferencia de funciones y no solamente de

las funciones en si, sino tambin, de las capacidades y recursos para desarrollar dichas

funciones, en el terreno pedaggico, institucional y administrativo, asa el Gobierno

Regional, GREA y UGEL

Sin embargo, hay quienes piensan que la transferencia de funciones a nivel del

Gobierno Regional es insuficiente, debindose extenderse a nivel provincial, sin tener

claridad sobre el rgano que se encargara de este proceso.

Se nota la descentralizacin de parte del Gobierno Central, mas bien de parte del

Gobierno Regional hay centralizacin; de acuerdo a la ordenanza regional 077, hay

centralizacin en la provincia de Arequipa, pues para mi no tiene cabeza. Aqu lo que hace

es centralizar todo, muy por el contrario la descentralizacin debe llegar a todo nivel,

incluso tambin a todas las provincias.

Esta preocupacin va a estar tambin presente en buena parte de los otros actores

entrevistados.

b) La descentralizacin educativa, como una mayor autonoma de la escuela. Una

segunda posicin de los funcionarios esta representada por quienes piensan que la

descentralizacin educativa debe significar una mayor autonoma para las

instituciones educativas, de manera que estas puedan organizar mejor la gestin del

proceso educativo. En otras palabras se piensa que la descentralizacin educativa

debe implicar una mayor capacidad de decisin de las autoridades de la escuela en

los aspectos pedaggicos, institucionales y administrativos. Al respecto un funcionario

seala lo siguiente:


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Yo pienso que como primer aspecto a considerarse es la autonoma de la institucin

educativa, referida al equipo de gestin, a los aspectos pedaggicos y financieros de la

institucin educativa, manteniendo la unidad nacional dentro del marco legal. Esto

significa que las instituciones educativas deberan tener ms libertad en el manejo de sus

presupuestos, seleccin de su personal y determinacin de sus currculas, priorizacin de

sus necesidades, etc.

Es importante anotar que quienes piensan que la descentralizacin educativa debe

significar una mayor autonoma para las escuelas, no tiene mucha claridad sobre el

significado de este concepto y las implicancias operativas que de ello se deriva;

tampoco tienen claro las diferencias que existiran entre el modelo que postulan y el

grado de autonoma alcanzado hasta ahora.

Como veremos ms adelante, la concepcin que la mayora de los entrevistados tiene

sobre la autonoma escolar es bastante elemental y genrica, no difiriendo

sustantivamente del anterior concepto.

Cabe destacar, aunque de manera no muy explicita, en algunos funcionarios existe la

idea de que la descentralizacin adems significa desarrollo de capacidades para la

implementacin de los roles y funciones transferidos. Debo entender la

descentralizacin educativa como un mejor manejo de las funciones y de los roles que

deben cumplir las diferentes instancias de la gestin educativa: UGEL, GREA e

instituciones educativas (testimonio de un funcionario)

Cabe destacar que en ninguno de los funcionarios entrevistados, se observo

preferencias por la Municipalizacin de la educacin como una forma de

descentralizacin, por el contrario se observa rechazo a este mecanismo,

considerndolo como la primera etapa de la privatizacin de la educacin.

2.1.2 Directores

Teniendo en cuenta el grado de integralidad de las respuesta y el nfasis que se pone en

cada una de las instancias, las diferentes opiniones de los directores entrevistados se

pueden clasificar en las siguientes 3 categoras:

a) La descentralizacin como el proceso de reforma del estado que implica una mayor

autonoma para las instancias intermedias. La mayora de directores entrevistados


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tiende a identificar la descentralizacin como el proceso de transferencia del Gobierno

Central asa el Gobierno Regional, la Direccin Regional de Educacin y las Unidades

de Gestin Educativa Local, un conjunto de funciones, competencias y recursos sobre

el proceso de la gestin educativa.

Descentralizar significa la transferencia de funciones, competencias y recursos, del

gobierno central a los gobiernos regionales GREA y UGELs. Descentralizar es tomar

decisiones con cierta autonoma (seala un Director)

b) La descentralizacin educativa como el fortalecimiento de la autonoma escolar. Otro

grupo de directores tiende a identificar principalmente la descentralizacin educativa

como el fortalecimiento de la autonoma escolar, entendida esta como una mayor

libertar de las instituciones educativas para organizar el proceso educativo, elaborar y

disear las currculas, administrar sus recursos (humanos y econmicos), etc. Al

respecto presentamos el siguiente testimonio:

La descentralizacin educativa significa que las instituciones educativas tengan mayor

autonoma para manejar su presupuesto, contratar su personal y adecuar su currcula a

nuestra realidad pero esta autonoma debe ser real, ya que actualmente muchas

normas nos dan ms autonoma pero otras las restringen o las limitan. Por ejemplo

tenamos el tercio de libre disponibilidad y ahora, nos han reducido slo a seis horas

obligndonos a que 3 se dedique a comprensin lectora.

Es importante indicar que en ninguno de los directores se encontr el concepto de

la descentralizacin como la municipalizacin de la educacin, por el contrario

varios de ellos piensan que la municipalizacin atenta contra la descentralizacin

educativa que se viene implementando

Con la transferencias de las instituciones educativas a los municipios, lo nico que busca

el gobierno es desentenderse de su responsabilidad de la educacin, y as de esta manera

iniciar el proceso de privatizacin de la educacin. Tambin busca destruir al SUTEP

(declaracin de un director)

c) La descentralizacin como el proceso de democratizacin de la gestin educativa.

Adems de los anteriores elementos, en algunos directores se encuentra presente la

nocin de que la descentralizacin educativa, entre otras cosas, implica la

oportunidad de ampliar la participacin de los distintos niveles de la gestin de la

educacin, permitiendo una mayor democratizacin y transparencia de la misma


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2.1.3 Padres de Familia y Alumnos

En el caso de los padres de familia, las ideas ms difundidas entorno a la

descentralizacin educativa, son aquellas que tiende a identificar esta con una mayor

transferencia de recursos a las instituciones educativas; una mayor participacin de los

padres de familias en los asuntos del colegio; y en algunos casos, como la

municipalizacin de la educacin.

En el primer caso, se afirma que la descentralizacin educativa significa: Que el gobierno

debe dar una mayor cantidad de recursos econmicos para mejorar la infraestructura,

(servicios higinicos, aulas, patio, etc,) laboratorios, bibliotecas, adquirir computadoras.

En el segundo caso se seala que la descentralizacin educativa debe significar una

mayor participacin de los padres de familia y de los estudiantes en la gestin de lainstitucin educativa. Al respecto, uno de los padres de familia menciona:

La descentralizacin educativa debe significar que los representantes de los padres y de

los alumnos debemos participar ms en el manejo de la institucin educativa. Ahora

tenemos normas y reglamentos que nos permiten la participacin pero mucho depende del

director y tambin de nosotros que no estamos organizados. Yo creo que deberan

capacitarnos para poder aportar mejor en el desarrollo del colegio

Finalmente un tercer grupo de los padres tiende a identificar la descentralizacineducativa con el proceso de municipalizacin de la educacin. Al respecto uno de ellos

seala:

Que los colegios ya no van a pertenecer al estado, se van hacer cargo los municipios;

supongo que el estado transfiere los recursos a las Municipalidades. Es una educacin

gratuita, los padres no nos encargamos de pagar a los profesores. Los municipios se van

a encargar de esto. yo pienso que esto traer mejoras, porque los Municipios conocen

mejor de las necesidades del colegio (testimonio de un padre de familia)

En el caso de los alumnos, es preocupante que la mayora de estos no tenga nada claro

sobre el significado de la descentralizacin educativa. Cuando se les pregunt qu

entenda por descentralizacin educativa?, la mayora contest no saber y que nunca les

habran hablado de ello. Slo uno de ellos tiene un idea ms o menos clarara: que la

descentralizacin educativa se da cuando la institucin educativa tiene ms soberana


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para decidir en los diferentes aspectos como presupuesto, recursos, profesores,

contenidos de lo que se ensea, etc

Es importante sealar que en la mayora de los entrevistados no aparece de manera

clara el hecho de que la descentralizacin educativa entre otras cosas tambin significa,

el desarrollo de nuevas capacidades en los distintos niveles de gestin. Se tiene ms

bien la idea de que descentralizar es solamente transferir funciones y recursos.

Pensamos que esta concepcin constituye una limitante que impide el aprovechamiento

de las oportunidades que ofrecen las reformas descentralistas. Quizs sea tambin una

forma de eludir la responsabilidad que compete a cada actor en su lugar ms bien

responsabilizar al otro. Slo en uno de los entrevistados se observ la idea de que la

descentralizacin significa tambin la co-responsabilidad por los resultados en el proceso

educativo.

Llama la atencin tambin que la mayora de los entrevistados no conciben a la

descentralizacin como un proceso de democratizacin de la gestin pblica. Como se

vi, slo algunos directores y padres de familia conciben que la descentralizacin

educativa es una oportunidad para ampliar la participacin y la democratizacin de la

gestin educativa. La ausencia de este elemento constituye evidentemente un factor

que no permite un mejor aprovechamiento de las diferentes normas descentralistas.

2.2 Entorno a la distribucin de roles entre los distintos niveles de gestin

Para profundizar sobre las concepciones de descentralizacin educativa de los actores

estudiados, se indag sobre la opinin que tienen entorno al rol que deben cumplir las

diferentes entidades comprometidas en la gestin educativa. Las respuestas de la

mayora de los entrevistados, especialmente de funcionarios y directores, en buena parte

tienden a coincidir con lo que esta actualmente establecido en la ley. En el caso de los

padres de familia y los alumnos, prcticamente esta pregunta no fue contestada, slo

alguno de ellos esbozaron algunas ideas sueltas, lo que denota evidentemente el bajonivel de conocimiento sobre el proceso de la descentralizacin educativa.

Para la mayor parte de funcionarios y directores, el gobierno central, a travs del

Ministerio de Educacin debe desempear las siguientes funciones:


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Aportar los recursos financieros necesarios para el adecuado funcionamiento del

sistema educativo.

Disear e implementar las polticas generales educativas.

Supervisar el desarrollo e implementacin de las polticas generales educativas.

Elaborar y actualizar permanentemente el proyecto educativo nacional (PEN)

A continuacin presentamos dos testimonios al respecto:

El Ministerio de Educacin fundamentalmente debe tener un rol de coordinacin y

normativo; definir la poltica educativa nacional en concordancia con el Proyecto

Educativo Nacional; pagar a los profesores y aportar los dems recursos necesarios.

Seala uno de los funcionarios entrevistados

El Ministerio de Educacin debe centrarse principalmente en elaborar las polticas

educativas generales, aportar los recursos presupuestarios para cubrir las necesidades del

sistema educativo, mantener actualizado el proyecto educativo nacional, indica un

director.

En el caso del gobierno regional a travs de la GREA y las UGELs, las funciones bsicas

identificadas por los entrevistados se centran entorno a los siguientes aspectos:

Adecuar y complementar las polticas educativas generales, teniendo en cuenta

las condiciones de desarrollo regional y local. Financiar el funcionamiento del sistema educativo conjuntamente con el gobierno

central.

Supervisar el desarrollo e implementacin de las polticas generales educativas.

Elaborar e implementar los proyectos educativos regionales y locales, con la

participacin de la sociedad civil.

Promover la participacin de la sociedad civil en la gestin de la educacin.

Desarrollar programas de capacitacin y actualizacin docente.

Los siguientes testimonios ilustran al respecto:

Justamente una vez culminado los dispositivos a nivel nacional el Gobierno Regionales

debe desarticularlos, adecuarlos, y adaptarlos a su realidad. Otra funcin debe ser el

funcionamiento de la educacin, conjuntamente con el Gobierno Nacional, se debe

plantearse la consecucin del PER, basado en las propias realidades econmicas sociales


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y culturales de cada regin. No puede haber un solo plan de educacin en el pas, sino

debe estar de acuerdo a las realidades de cada regin (testimonio de un funcionarios)

Adecuar las polticas nacionales a nivel regin; Implementar el proyecto educativo

regional y los proyectos educativos locales; capacitar a los docentes; y administrar los

recursos financieros proporcionados por el gobierno central (testimonio de un director)

Respecto al rol que las municipalidades deberan cumplir, la absoluta mayora de los

entrevistados, considera que la municipalidad debera asumir nicamente funciones de

apoyo, especficamente en el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento.

Al respecto uno de los testimonios seala:

Podra cumplir un rol de ayudar, de colaborar, en la infraestructura. Por ejemplo ahorita

estamos con el arreglo del patio en base al municipio, a travs del presupuesto

participativo; creo que otras funciones no podra asumir. (testimonio de un director)

Es ms, como se vio ms arriba un buen nmero de directores y funcionarios piensan

que entregar la gestin educativa a las municipalidades podra ser bastante daino para

la educacin. Existe la imagen que las municipalidades no tienen ninguna capacidad

para asumir esta tarea

Me parece que las municipalidades no estn con la capacidad suficiente, ni con la

infraestructura adecuada; y adems puede politizar la educacin siendo un aspecto

negativo. (testimonio de un funcionario)

nicamente una de las entrevistas se muestra a favor de la municipalizacin de la

educacin, sealando que:

La municipalizacin esta bien, porque vamos a estar mas cerca de los municipios, el

municipio conoce mejor nuestra problemtica; pero hay que mejorar la capacidad de los

municipios con personal especializado (testimonio de un director)


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2.3 La autonoma escolar

No obstante que sta categora forma parte del concepto de descentralizacin educativa,

consideramos conveniente tratarla por separado a fin de profundizar su anlisis.

De la informacin recogida tanto en las entrevistas como en los grupos focales, se

desprende que la mayora de actores no tienen el significado de este concepto. Sin

embargo, de los distintos roles y funciones que le asignan a la institucin educativa,

podemos categorizar en dos tipos de respuestas:

a) Quienes asocian a la autonoma escolar con la capacidad que tendra la institucin

educativa para organizar el proceso educativo de manera autnoma, en los campos

institucional, pedaggico y administrativo, de manera que se pueda lograr una mayor

calidad en la educacin.

Esto significa que la institucin educativa tendra una mayor libertad para organizar y

gestionar sus proyectos educativos de mediano y largo plazo; una mayor libertar para

organizar su plan curricular en funcin de las necesidades e intereses de sus

estudiantes y del mbito local y regional donde se ubican; una mayor libertar para

contratar el personal y decidir el uso de los recursos presupuestarios. El testimonio

que presentamos a continuacin nos da una idea ms clara de ello

Es la capacidad que podemos tener nosotros para desarrollar actividades que nos

permitan lograr la visin y la misin institucional, una educacin de calidad; y la libertad

para tomar decisiones en bien de los proyectos y de la comunidad, en los terrenos

pedaggico, institucional y administrativo (testimonio de un director)

Sin embargo, no se tiene claro los lmites de esa libertar o autonoma. Es ms,

buena parte de estas aspiraciones ya estn establecidas en la ley siendo

implementadas en mayor y menor medida en las diferentes instituciones educativas.

Cuando se les pregunto a los directores del colegio, por que no aprovechan la

autonoma que actualmente brinda la normatividad en educacin, la respuesta

unnime fue que en gran parte ello se deba a que, A pesar de que la norma nos

permite muchas facultades, son las misma normas las que tambin nos limitan y

sobre todo la actitud de los funcionarios. El problema en realidad no es que faltan


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normas, sino que estas no se implementan o que somos expertos sacndoles la

vuelta, manifiesta un director del grupo focal.

Otra respuesta seala que en gran parte no se aprovecha suficientemente esto por

que an los distintos actores comprometidos no han desarrollado las capacidades

suficientes para aprovechar lo establecido en la norma. Por ejemplo tenamos el

tercio curricular y muy pocos colegios han diversificado su currcula adecuadamente,

esto por falta de capacidad para contextualizar la currcula (grupo focal de directores)

b) Un segundo grupo de actores tiende a identificar la autonoma escolar, con una mayor

disponibilidad de recursos econmicos por la institucin educativa. Esta concepcin

esta presente principalmente en algunos padres de familia: Los centros educativos

tienen muchas necesidades los aportes que tienen no cubren pues esas necesidades.

El centro educativo debera tener la capacidad para identificar y proponer al gobiernoel envo de mas recursos

c) Mas de un entrevistado se manifest en contra de la autonoma escolar, pues darles

ms poder a las instituciones educativas conlleva a un gran riesgo, toda vez que

existen muchos intereses de por medio como por ejemplo el SUTEP, y los padres de

familia no estn capacitados para ello. Creo que debera de reforzarse la supervisin

por parte de las autoridades (testimonio de un director)

Para profundizar el concepto de autonoma se indagaron algunos aspectos relacionados

con el, tales como: rganos de gestin de la institucin educativa, proceso de

adecuacin curricular y f inanciamiento.

Sobre el rgano de direccin se encontr que existen dos posiciones claramente

definidas:

a) Quienes piensan que el rgano de direccin de la institucin educativa debe estar

constituida por el director, tal como sucede actualmente, desempeando lasmismas funciones y atribuciones que la ley le otorga. Sin embargo para que

pueda lograr una eficiente gestin, se recomienda que el gobierno debera poner

nfasis en el desarrollo de las capacidades del director, no solo en los aspectos

pedaggicos sino tambin en aquellos aspectos gerenciales y de participacin


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El rgano de direccin debe seguir siendo el director desempeando todas las

funciones que se establece en la ley pero para ello, el gobierno debera desarrollar

un programa de capacitacin de directores que asegure mejorar los aspectos

pedaggicos, administrativos y tambin de participacin. No se trata de crear

nuevos rganos sino de mejorar los que actualmente se tienen, seala un

director.

Para quienes piensan de esta manera, el CONEI deber continuar desarrollando

las funciones que la ley le establece: concertacin, participacin y vigilancia. Pero,

al igual que en el caso de los directores debera implementarse acciones

orientadas a desarrollar las capacidades de sus integrantes, especialmente de los

padres de familia y alumnos.

b) Quienes piensan que el fortalecimiento de la autonoma escolar significa entre

otras cosas la modificacin de la estructura de los rganos de gestin de la

institucin educativa. Se seala que el rgano mximo de gestin debe estar

constituida por un comit o consejo integrado por el director, los representantes

de los padres de familia, representantes de los profesores, representantes de los

alumnos y representantes de la comunidad, a la manera, como hoy, se constituye

el CONEI. Este consejo sera el mbito donde se toma las decisiones ms

importantes tanto en el orden pedaggico, institucional y administrativo.

Entre otras funciones se seala que este Consejo debera tener la potestad paradecidir nombramientos y contratacin de profesores, la aprobacin de los

contenidos curriculares, la aprobacin del presupuesto, etc.

Pienso que el rgano de direccin del colegio debe estar constituido por un

comit en donde participen representantes de los profesores, representantes de

los padres de familia, representante de los estudiantes y representantes de la

comunidad. En este comit deberan de tomarse las decisiones ms importante

para el desarrollo del colegio, por debajo de este comit debera ubicarse el

director como el ente encargado de implementar las polticas de gestinaprobadas en el comit (testimonio de un director)

Quienes piensan de esta manera, no tienen muy claro sobre las funciones

especficas de este comit, ni tampoco los pasos que deberan desarrollarse para

alcanzar ello. Sin embargo, creen que esta sera la mejor forma para alcanzar la

calidad educativa y para la democratizacin de la gestin del colegio.


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Es interesante mencionar que esta posicin esta presente en buena parte de los padres

de familia y en los alumnos y en menor medida en los funcionarios y directores. Incluso

algunos alumnos sienten que la forma como esta organizado el colegio actualmente no

es la mas apropiada, ya que el director se comporta con mucho autoritarismo y dando

muy poca participacin a los estudiantes y padres de familia; un comit que incorpora a

representantes de los padres y los alumnos podra ser mucho mejor (testimonio de un

alumno)

Respecto al proceso de elaboracin de los contenidos curriculares, la mayor parte de

directores y funcionarios entrevistados, piensan que esta bien la forma como

actualmente esta establecido, es decir, se debe partir de la Estructura Curricular Bsica

Nacional, para adecuarla a las condiciones Regionales y Locales, teniendo en cuenta el

diagnstico de las necesidades educativas de los estudiantes. La autonoma queactualmente existe en el proceso de adecuacin curricular a travs de las horas de libre

disponibilidad y la incorporacin de contenidos transversales, resulta suficiente para

lograr currculas adecuadas.

Para este grupo de entrevistados el problema no esta en la falta de autonoma, sino ms

bien en las pocas capacidades que se tiene para llevar a cabo el proceso de

diversificacin curricular

Yo creo, en cuanto a la currcula, como se viene trabajando, esta bien ya que nos da un

margen que nos permite adecuar la estructura curricular bsica, a las necesidades de la

institucin y del medio regional. Yo creo que el problema mas bien esta por el lado de que

la mayor parte de las instituciones educativas no tienen la capacidad para llevar a delante

el proceso de diversificacin curricular, declara un director.

Una segunda posicin esta representada por quienes piensan que el nivel de autonomia

existente es insuficiente y los procedimientos para su elaboracin son antidemocrticos,

ya que la mayor parte de las capacidades y contenidos esta determinado a nivel nacional

y el margen que se deja para incorporar contenidos ms particulares es muy estrecho.

De igual manera se piensa que el proceso de elaboracin curricular es totalmente vertical

ya que el curriculo bsico nacional es elaborado por los especialistas del Ministerio de

Educacin sin la participacin de los otros actores educativos


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La diversificacin curricular queda slo en los papeles, porque desde el Ministerio de

Educacin viene el diseo curricular nacional (DCN), y los especialistas dicen que se

ajusten a los lineamientos del ministerio de educacin aunque en los 2 ltimos aos han

dado cierta libertad para insertar algunos temas, pero el 90 % es en funcin del DCN pese

a que muchas veces no se ajusta a la realidad de cada institucin educativa. Yo creo que

deberan darse mayor autonoma a fin de adecuar mejor la currcula a las necesidades delos estudiantes de la regin, con la participacin de todos los miembros de la comunidad

educativa declara un director.

Yo pienso que los temas curriculares los deberan elaborar los de la localidad: director,

profesores, padres de familia y otros representantes de la comunidad, porque ellos saben

los problemas que hay, las necesidades que tienen nuestros estudiantes en nuestra

Regin (testimonio de un padre de familia).

Respecto a las fuente de financiamiento del sistema educativo, prcticamente todos los

entrevistados estn de acuerdo en que la fuente principal de f inanciamiento debe provenir

del estado, a travs de los tres niveles de gobierno (central, regional y local). Sin

embargo, algunos piensan que esta responsabilidad debera ser asumir exclusivamente

por el sector pblico excluyendo de esta responsabilidad a los otros actores. La

educacin debe ser financiada por el estado; yo creo que esto es responsabilidad del

estado para esto, los ciudadanos pagamos impuestos (testimonio de un padre de familia)

Otros piensan que esta responsabilidad debera ser compartida, aunque de maneracomplementaria por otros agentes dentro de los que destacan los padres de familia y las

empresas. Un buen nmero de funcionarios y de directores, piensan que los padres de

familia podran aportar una mayor cantidad de recursos, pero teniendo en cuenta su

situacin econmica

Se debera promover una mayor participacin de los padres de familia de acuerdo a sus

capacidades econmicas, y aquellos que no pueden aportar dinero podran hacerlo con

trabajo. En el colegio siempre hay cosas que mejorar (testimonio de un director)

Respecto a la participacin de la empresa privada, prcticamente existe un consenso en

todos los entrevistados, en el sentido de que esta debera tener una mayor participacin

en el financiamiento de la educacin. No solo el estado, sino como dije anteriormente las

empresas privadas, no solo deben contaminar nuestro medio ambiente sino tambin

aportar con algo, seala un director entrevistado.


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Sobre la formulacin del presupuesto de la institucin educativa y el Plan Anual de

Trabajo (PAT), al igual que en los casos anteriores la mayora de entrevistados

concuerdan que estos deben ser elaborados con la participacin del director,

representantes de los docentes, representantes de los padres de familia y representantes

de los alumnos; incluso alguno de ellos consideran que aqu tambin deberan participar

un representante de la comunidad, sin embargo, como veremos ms adelante esta forma

de pensar no se condice con la prctica cotidiana que implementa la mayora de

directores, pues el presupuesto y el PAT generalmente es elaborado slo por el director

con la participacin de algunos profesores.

Sobre las necesidades que deben ser priorizadas, se encontr que la capacitacin, a

directores y docentes; el equipamiento de laboratorios y centros de cmputo; y

mejoramiento de la infraestructura (servicios higinicos, patios, etc) deberan ser

atendidos prioritariamente.

2.4 Percepciones sobre los avances de la descentralizacin educativa en la Regin

De la informacin recogida en las entrevistas y en los grupos focales, se infiere que,

desde el punto de vista de los principales actores, el proceso de la descentralizacin

educativa en la regin Arequipa, a pesar del tiempo transcurrido, apenas se esta

empezando, para la mayora de ellos los logros ms significativos son los siguientes:

a) Transferencia de algunas funciones y competencias del gobierno central, al gobierno

regional, GREA y UGELs.

b) Constitucin de los consejos participativos: COPAREDA, a nivel de la Regin

Arequipa y los CONEI a nivel de las instituciones educativas.

c) Elaboracin del proyecto educativo regional (PER). A decir de muchos de los

entrevistados este es uno de los logros ms significativos, no obstante las limitaciones

que tuvo en su elaboracin, en el sentido de que no logro convocar la movilizacin de

todos los actores comprometidos en la regin, salvo de algunos grupos de la sociedad

civil. Lo ideal hubiese sido que el proyecto educativo antes de ser aprobado debi serconsultado con todas las instituciones educativa de la regin para recibir sus aportes

y sobre esa base elaborar la propuesta final, seala un directo.

d) La posibilidad de diversificar los contenidos curriculares, adecundolos al contexto

local y regional, como veremos ms adelantes estos son uno de los avances ms

reconocidos por los actores del proceso, sin embargo, siente tambin que este logro


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ha empezado a revertirse ya que el gobierno ha disminuido la disponibilidad de horas

libres (6) horas

e) Transferencia de mayores recursos presupuestarios para hacer ejecutados en las

instituciones educativas. Particular importancia tiene el programa de mantenimiento

bsico, que esta permitiendo a las instituciones educativas resolver varios problemas

de infraestructura educativa, probablemente pequeos pero muy significativos, bajo la

gestin de las instituciones educativas.

Dentro de los factores positivos, que estaran facilitando el proceso de descentralizacin

educativa se sealan los siguientes:

a) Creacin de los gobiernos regionales y la dacin de varias normas descentralista,

como la ley de educacin y su reglamento.

b) Existencia de varias organizaciones de la sociedad civil que demandan medidas afavor de la educacin y de la descentralizacin.

c) Actitudes favorables de un nmero de directores, docentes, padres de familias a favor

de profundizar la descentralizacin educativa.

d) Una mayor disponibilidad de recursos por parte del estado principalmente Gobiernos

Locales y Gobierno Regional

Los factores que facilitan el avance de la descentralizacin educativa son: varias normas que

se han dado como la ley de educacin; existe mucho inters y voluntad en varios directores de

las instituciones educativas para implementar el proceso; el gobierno regional tambin esta

enmarcado en ello, de igual manera las municipalidades para mejorar la infraestructura

(testimonio de un director)

Dentro de los factores ms importantes que estaran limitando el proceso de la

descentralizacin educativa se sealan los siguientes:

a) Falta de voluntad poltica del gobierno. La mayora de los entrevistados, sienten que

los avances ms significativos de la descentralizacin educativa se dieron entre el

2000 y el 2006. La llegada del gobierno aprista abra significado la paralizacin del

proceso de descentralizacin educativa, en palabras de unos; o la reorientacin de

este proceso a favor de la municipalizacin de la educacin, segn otros.

Como ejemplo de esta falta de voluntad poltica se seala el hecho de que sin estar

previsto ni en el proyecto educativo nacional ni en ninguno de los foros de discusin


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sobre la educacin ni tampoco en la propuesta electoral del Partido APRISTA

Peruano, se dio paso a la implementacin de la municipalizacin de la educacin en

varios distritos del pas.

Otros indicador de la falta de voluntad poltica es la disminucin de las horas de libre

disponibilidad (de un tercio a 6 horas); la eliminacin de la funcin de contratacin del

personal por parte de los directores a favor de las UGELs; la administracin de los

recursos para el programa de mantenimiento bsico en forma centralizada desde

Lima, dejando a las instituciones educativas la ejecucin de estos presupuestos con

pocas posibilidades de decisin sobre el uso de los mismos, pues el destino de este

ya viene predeterminado, entre otras acciones.

b) Las limitadas capacidades de la mayora de los diferentes actores comprometidos

(funcionarios de educacin, directores, profesores, padres de familia, estudiantes),para aprovechar los espacios y oportunidades que brindan las diferentes normas de la

descentralizacin educativa.

c) El burocratismo y la falta de inters de las autoridades regionales y locales, que

frenan o limitan la implementacin de las normas o que no hacen lo necesario por

difundirlas, promocionarlas y crear las condiciones necesarias para ello.

Creo que las principales limitaciones para que avance el proceso de la descentralizacin,

esta en la falta de voluntad poltica del gobierno actual, que prcticamente ha paralizado el

proceso; en el desinters de las autoridades y funcionarios o en las practicas burocrticas

de estos, que no permiten aprovechar mejor las normas; y tambin tenemos que indicar

que tambin es la falta de capacidad de muchos funcionarios, directores, profesores o de

los padres de familia (grupo focal de directores)

Es importante mencionar que en muchos de los funcionarios y directores existe cierto

desaliento por la descentralizacin educativa, a tal punto que sienten que este proceso no

camina, no existiendo ningn factor que lo favorezca.

2.5 Desarrollo de capacidades para la descentralizacin educativa

Desde el punto de vista de los entrevistados, a fin de aprovechar mejor los espacios y

oportunidades que brinda el proceso de descentralizacin educativa, es necesario que


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los diferentes actores desarrollen una serie de capacidades, dentro de las que se

destacan tenemos:

a) Capacidad de concertacin. La descentralizacin educativa como toda reforma del

estado que implica redistribucin de poder, tiende a exacerbar los sentimientos e

intereses particulares, posibilitando la emergencia o agravamiento de conflictos entre

los distintos actores del proceso educativo, tanto al interior de la escuela como fuera

de ella.

Para manejar dichos conflictos, es necesario que tengan la capacidad de concertar

sus intereses en funcin de un objetivo comn, de manera que puedan

comprometerse activamente en la implementacin de las siguientes acciones

descentralistas.

De igual manera, para lograr la participacin en el proceso educativo de otros

agentes como empresas, sindicatos ONGs partidos polticos, es necesario desarrollar

procesos de concertacin que permitan conocer sus demandas al sistema educativo,

as como alcanzar un mayor compromiso de parte de dichas entidades.

b) Capacidad de gestin de la informacin y de diseo de propuestas. La toma de

decisiones adecuada y oportunamente requiere que los distintos actores

comprometidos especialmente funcionarios y directores, tengan la capacidad de

manejar adecuadamente la informacin. Al mismo tiempo deben tener las

habilidades y destrezas para identificar problemas, oportunidades y potencialidades,

as como, a partir de ello elaborar propuestas.

c) El desarrollo de capacidades de innovacin y creacin. El diseo de los proyectos

educativos, la adecuacin curricular y el reforzamiento de los procesos de enseanza

aprendizaje requieren entre otras capacidades que los diferentes actores,

principalmente los docentes desarrollen la capacidad de crear e innovar

permanentemente. De lo contrario los distintos procesos se convierten en merasformalidades.

d) Aplicacin creativa de la normatividad. De manera que los aplicadores de las

reformas descentralistas, no slo estn en condiciones de interpretar bien la norma,

sino tambin sean capaces de implementarla de manera creativa, adaptndolas a

cada circunstancia concreta.


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En otras palabras, de lo que se trata es de desarrollar las capacidades de liderazgo en

los diferentes actores educativos: directores, padres de familias, autoridades locales,

funcionarios, etc., a fin de aprovechar los espacios para alcanzar la calidad educativa con

equidad. Como se ver ms adelante, precisamente, la descentralizacin educativa esta

alcanzando mayores logros en aquellas instituciones educativas donde el Director y otros

actores han desarrollado ms dichas capacidades.


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III

AVANCES DE LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA EN LA REGIN AREQUIPA

Documents

La Descentralizacion Educativa y Sus Efectos en La Mejora de Las Condiciones y Caliada de La Educacion