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La devaluación del criterio de mayor representatividad sindical para el

acceso a la actividad formativa en la jurisprudencia de la Sala de lo C-A

del Tribunal Supremo. A propósito de las sentencias de 7 y 13 de

noviembre de 2012.

Eduardo Rojo Torrecilla.

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la

Universidad Autónoma de Barcelona.

23 de diciembre de 2012.

Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/

PRIMERA PARTE.

1. El pasado viernes leí un titular, y un subtítulo, en la página web de Comisiones

Obreras de Andalucíaque me llamaron la atención: “Carbonero afirma que CCOO no

renunciará al papel en la formación reconocido en la Constitución y el Estatuto”, y

“Carbonero niega que el TS cuestione la Concertación Social y ve en esta información

"tendenciosa" un intento de "desprestigiar al sindicalismo de clase".

Dado que había una referencia al TS deduje que este se había vuelto a pronunciar sobre

la representatividad sindical, o más exactamente la mayor representatividad sindical y

su vinculación con el acceso a la formación.

La afirmación del secretariogeneral del sindicato me animó a leer el artículo, del que

deseo destacar ahora una frase, por su relación con las resoluciones judiciales del alto

tribunal. El secretario general de CC OO de Andalucía argumentaba que “la

información sobre una sentencia del Tribunal Supremo es "tendenciosa" y establece

relaciones con la Concertación Social que "son inexistentes", ya que "no tiene nada que

ver con ella ni pone en cuestión que lo hecho esté mal hecho". "La sentencia no nos

preocupa más allá de que la derecha económica y política, a través de algunos medios

afines, la utilice tendenciosamente para deteriorar la imagen del sindicalismo de clase",

aseguraba Carbonero, quien era tajante al indicar que "el 100% del dinero adjudicado

por las administraciones a formación ha sido destinado por CCOO a ese fin", e

igualmente criticaba que "también algunas opciones corporativas nos vean como

incómodos en lugar de sentirse parte de este movimiento obrero a favor de los

trabajadores y la mayoría social de este país". "Estos corporativos hacen un flaco favor

a los trabajadores favoreciendo los intereses de los poderosos".

2. Dado que la relación entre acceso a la formación, o más correcto sería decir a los

recursos públicos aprobados anualmente para llevarla a cabo, y los criterios de

representatividad sindical ha sido una cuestión polémica desde hace mucho tiempo, y

que ha merecido especial atención por mi parte en el blog, acudí a la base de datos del

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CENDOJ y encontré, no una sino dos sentencias recientes que se refieren a la concesión

de subvenciones para formación de oferta en Andalucía, vinculadas tanto a la normativa

estatal en la materia como a los acuerdos de concertación social suscritos por el

gobierno andaluz, la Confederación de Empresarios andaluces y los sindicatos CC OO y

UGT de dicho ámbito autonómico. Se trata de las sentencias de 7 y 13 de noviembre de

2012 (números de recursos 6540/2009 y 2455/2009, respectivamente) que desestiman

los recursos de casación interpuestos contra dos sentencias del Tribunal Superior de

Justicia autonómico de 26 de septiembre y 26 de febrero de 2009 que estimaban

recursos interpuestos por la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F),

declarando la primera “nulo el artículo 4.1 a) y b) de la Orden (de 4 de agosto de 2008)

en cuanto exigen a los solicitantes de las subvenciones que tengan el carácter de más

representativos”, y la segunda tres acuerdos de 19 de julio de 2005 del Consejo de

Gobierno por los que se autorizaba “la concesión de subvenciones mediante convenio

de colaboración en materia de formación profesional ocupacional” a la organización

empresarial y sindicatos más representativos.

3. Fui a continuación a la página web de la CSIF y encontré una amplia referencia a la

noticia, también fechada el 17 de diciembre y que creo que se refiere a la sentencia del

TS de 13 de noviembre, en la que además se aporta el acceso a las dos sentencias

reseñadas, con un titular también llamativo: “CSI-F Andalucía exige la ejecución de las

sentencias que anulan la aplicación del VI Acuerdo de Concertación Social”, y un

subtítulo que no lo es menos: “La Central Sindical exige también explicaciones a la

Junta de Andalucía por la decisión, tras recurso de CSI-F Andalucía, del Tribunal

Supremo que debe poner fin a los privilegios de otras fuerzas sindicales”. En el cuerpo

de la noticia se explica que dicho sindicato recurrió los acuerdos por considerarlos

“discriminatorios” para con esta central sindical, y que primero el TSJ de Andalucía y

ahora el TS les han dado la razón, “declarando nula la aplicación de dicho Acuerdo de

Concertación”. Frente a las críticas formuladas desde CC.OO, la CSI-F se defiende

argumentando que “esta Central Sindical quiere dejar meridianamente claro que la

actitud de CSI-F Andalucía no va contra ningún sindicato, ni contra ningún partido

político, sino contra los posibles desmanes de la Administración y contra los presuntos

fraudes que dentro de ésta se pueden producir. Las dos sentencias en firme del Tribunal

Supremo declaran nula la aplicación y el desarrollo del VI Acuerdo de Concertación,

pero sobre todo dejan claro que el modo de actuar de la Administración en este asunto

tampoco ha sido la idónea”.

4. Acudí posteriormente a la hemeroteca informática para conocer qué se había dicho

sobre las sentencias, así como también sobre las reacciones de las partes implicadas. Ha

sido el diario ABC el que ha informado ampliamente sobre las dos sentencias, el mismo

día 17, con una buena síntesis de los fallos de ambas sentencias pero con un titular que

deja claro que los sindicatos de clase, y la Junta, no son merecedores de “especial

simpatía” por su parte: “El Supremo rechaza que la Junta privilegie a UGT y CC.OO.

con ayudas millonarias”, con cita expresa de la tesis del gabinete jurídico de la CSIF de

que de la lectura de uno de los fallos, y se refiere sin duda a la sentencia de 13 de

noviembre, “podría extraerse que se deberían devolver esas subvenciones por

considerarlas discriminatorias”.

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La información del diario, que ha bebido sin duda en fuentes jurídicas, destaca que la

sentencia de 13 de noviembre, siempre según su parecer, “acaba con la relación

privilegiada de CC.OO. y UGT con la Junta a la hora de recibir millonarias ayudas en

formación vinculada a la concertación”, y enfatiza igualmente la no aceptación del

criterio de la mayor representatividad como elemento de diferenciación entre sindicatos

a la hora de acceder a los recursos destinados a la formación de oferta, afirmación

correcta aunque la noticia se olvida de decir que esa diferenciación, que no acepta,

insisto, el TS, se refiere sólo a los planes intersectoriales, ya que en los sectoriales sí

pueden participar los sindicatos representativos, y sin duda la CSI-F lo es en el ámbito

de la función pública y ha recibido recursos para impartir actividad formativa en dicho

ámbito sectorial.

No obstante, y hay que decirlo, tampoco esta diferenciación es merecedora de validez

por el TS, que se manifiesta partidario, en la sentencia de 7 de noviembre, de la

supresión del criterio de la mayor representatividad, y argumenta que “La afirmación de

que la Orden impugnada concede la posibilidad de obtener subvenciones a sindicatos

que no sean más representativos, tampoco se sostiene si consideramos que dicha

posibilidad lo es en menor medida que éstos, es decir, se permite que los más

representativos puedan acceder a los planes de formación de los apartados A, B y D,

mientras que los representativos sólo pueden acceder a los del apartado B…….. La

Orden impugnada otorga un distinto nivel de subvenciones en función del carácter de

más representativo o no de la organización sindical. Y ese distinto nivel de la

posibilidad de obtener subvenciones, y ya lo hemos resaltado de forma insistente,

infringe las normas constitucionales de constante referencia y la doctrina de esta Sala y

del Tribunal Constitucional…”.

Desde la Junta de Andalucía, y según la información también publicada por ABC el

mismo día, se defendió la concesión de ayudas (“millonarias”, vuelve a insistir el diario)

a los sindicatos más representativos de Andalucía. Según el consejero andaluz de

Economía «los tribunales para nada se han pronunciado acerca del modelo de

concertación social que hay en Andalucía», sino que cuestiona los «criterios para

participación en la dotación de los recursos para formación». Por su parte, los

secretarios generales de UGT y CC. OO coincidieron en señalar que el TS no niega la

concertación social e insistieron que las ayudas a la formación “no tienen nada que ver”

con los acuerdos de 2005 que han sido anulados. Por último, cabe hacer referencia a las

declaraciones del vicepresidente andaluz, Diego Valderas, que afirmó el mismo lunes

que no se había leído las sentencias, pero que no creía que el TS hubiera anulado las

subvenciones, sino que estaba mostrando “otra forma de verlas”, y que “ha venido a

decir que debe operarse de otra forma y que debe abrirse más el campo de la

participación en el terreno de las subvenciones de la Junta a las organizaciones

sindicales”.

En cualquier caso, sería bueno, conveniente y necesario que cualquier responsable

político, empresarial o sindical, y también cualquier periodista que informe de

resoluciones judiciales, se lea el texto de las mismas, y no sólo el fallo de las sentencias,

antes de manifestarse al respecto, pero ya está comprobado suficientemente que esta

tesis que defiendo no encuentra aplicación en la mayor parte de las ocasiones, muy

desgraciadamente a mi parecer.

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5. Como he indicado con anterioridad, he dedicado especial atención en mi actividad

investigadora, y en concreto en las páginas de este blog, a cuáles son, o pueden ser, los

sujetos sindicales, que pueden solicitar subvenciones, que criterios rigen para dicha

solicitud en cuanto a la exigencia, o no, de mayor representatividad o sólo

representatividad (es decir presencia de representantes elegidos en los procesos

electorales) para poder acceder a los fondos públicos. Mi atención se ha centrado tanto

en las normas como en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la relación de

esta cuestión con el derecho fundamental de libertad sindical del art. 28.1 de la

Constitución, desde su primer pronunciamiento en el lejano año de 1985, así como

también en la jurisprudencia de la sala de lo Contencioso-Administrativo del TS, con

muchos vaivenes pero que ahora parece que quiere cerrar el debate jurídico, a la espera

de lo que diga en su día el TC, con el rechazo al criterio de la mayor representatividad

para el acceso a fondos públicos de formación, aunque sólo sea a una parte de los

mismos. Por ello, me ha parecido útil reordenar los diversos comentarios que he ido

haciendo desde febrero de 2010 y publicarlos de forma conjunta, porque creo que

ayudará a los lectores y lectoras del blog a tener una idea global y de conjunto de una

cuestión jurídica que tanto debate ha suscitado, y de una cuestión que también es

política en cuanto que versa sobre el destino de fondos públicos y su utilización. Los

artículos y comentarios se recogen en la segunda parte de este texto.

6. Pero antes, dejo claro que las sentencias del TSJ y del TS no cuestionan en modo

alguno la concertación social. Para el primero, “compartimos con la demandada la

consideración de que es perfectamente constitucional la limitación de la participación

institucional de las organizaciones más representativas; no puede exigirse,

jurídicamente, que en este tipo de acuerdos, de naturaleza política, hayan de estar

absolutamente todos los agentes sociales. El criterio de mayor representatividad, a estos

efectos es válido y por ello no hay reproche que hacer a la suscripción del acuerdo de

concertación entre la administración y las entidades más representativas de los sectores

afectados”, mientras que para el segundo “digamos ya, en consonancia con cuanto

llevamos expuesto, que no es contrario a la ley suscribir un acuerdo político con una o

varias fuerzas sociales; en este caso, las más representativas”.

Por consiguiente, aquello que se cuestiona, en concreto en la sentencia de 13 de

noviembre, es el uso que se ha hecho de recursos públicos que pudieran vincularse a la

firma del acuerdo de concertación. Para el TS, en la sentencia del 7 de noviembre, es

claro que “mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa

limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los sindicatos más

representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes

sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad”.

Desde luego, tras leer esta sentencia de 13 de noviembre, creo que hay un problema que

no queda suficientemente resuelto ni por el TSJ ni por el TS: los acuerdos parece que

van vinculados a la firma de los acuerdos, y así lo afirman ambos tribunales tras el

análisis gramatical y lógico de los mismos, pero no es menos cierto que encuentran

también, y sobre todo, su origen, en normas que no han tenido tacha alguna de

ilegalidad. Quizás, y es una manifestación que puede realizarse sólo después de leer la

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sentencia y las resoluciones cuestionadas, el deseo de la Junta y de los agentes sociales

de vincular tan estrechamente los acuerdos a la concertación social, al margen de que la

razón jurídica de los primeros descanse en normas y no en un acuerdo político, es lo que

ha llevado a los tribunales a la manifestación de que aquellos no son conformes a

derecho, aun cuando sigue estando en pie el análisis de su no conformidad a derecho por

vulnerar el derecho a la libertad sindical por el establecimiento de criterios

diferenciados y discriminatorios sobre la mayor representatividad requerida para el

acceso a las subvenciones económicas.

Para el TS, en la sentencia de 13 de noviembre, “En sentencias muy recientes de esta

Sala y Sección, como la de 2 de octubre de 2012 , 5 de Junio de 2012, entre otras

muchas, hemos dicho que el criterio de la mayor representatividad de las organizaciones

sindicales o patronales no puede significar exclusión de la acción sindical, entendida

como esencia misma del derecho fundamental a promover intereses económicos y

sociales ( artículo 1 LOLS ), siendo que se reconoce que aquellos que ostenten la

condición de más representativos gozarán de una singular posición ( artículo 6 LOLS )”.

El TS (sentencia de 7 denoviembre) reitera la conocida doctrina del TC desde su

primera sentencia de 1985: “la limitación de subvenciones a unos sindicatos, los más

representativos, incide en el orden competitivo entre ellos, con lo que se les sitúa en una

posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, con lo

que se puede producir una inducción o presión indirecta para la afiliación de los

trabajadores a determinados sindicatos, vulnerando así la libertad establecida en el

artículo 28.1 de la C.E. (STC 26/1985). Y si lo anterior es así, en general, cuánto más

puede decirse que lo es cuando las subvenciones están dirigidas a las acciones

formativas: función bien específica de los sindicatos y vivero natural de afiliaciones

nuevas en la medida en que el trabajador percibe las bondades de la entidad sindical

que, eventualmente, imparte esas acciones formativas….. Y es que, en efecto, la mayor

representatividad es criterio objetivo pero que no puede comportar la exclusión de los

agentes que no lo sean, para que, proporcionalmente a su implantación y

representatividad, puedan verse beneficiados de la acción de fomento de los poderes

públicos en materia propia y genuina de los sindicatos, u organizaciones patronales en

su caso”.

SEGUNDA PARTE.

1. La formación de oferta y los sujetos sindicales que pueden solicitar subvenciones

en planes intersectoriales y sectoriales de ámbito estatal. 9 de febrero de 2010.

1. Es objeto de comentario en esta nueva entrada del blog una importante modificación

operada en la regulación de cuáles son los sujetos sindicales que podrán solicitar en

2.010 planes de formación de oferta, y que ya adelanto que puede implicar nueva

litigiosidad jurídica en relación a los ámbitos de actuación de las organizaciones

sindicales en defensa de los intereses de los trabajadores y más específicamente de sus

afiliados. Además, está por ver cuál será el grado de afectación de la nueva norma en las

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convocatorias que aprueben para el año en curso las Comunidades Autónomas al

amparo de sus competencias en materia de formación.

2. El Boletín Oficial del Estado de hoy martes, 9 de febrero, pública la “Resolución de 1

de febrero de 2010, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la

convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de 2010, de

subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de

ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, en aplicación de

la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se

establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas

a su financiación”.

En su introducción se efectúa una referencia a la “jurisprudencia sentada en la materia,

entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2009”, que en el

texto articulado se concretará en el apartado relativo a la determinación de las

organizaciones sindicales que pueden solicitar planes de formación de oferta en el

ámbito estatal e intersectorial. Sobre la importante sentencia del TS y la doctrina del

alto tribunal, que sigue al Tribunal Constitucional, en la delimitación de las

competencias de los sindicatos más representativos y de todos los demás, me detendré

más adelante.

El artículo 10 regula los requisitos y acreditación que deben cumplir las entidades que

soliciten subvenciones para financiar la ejecución de los distintos tipos de planes de

formación de oferta señalados en el artículo 9. Me interesa, a los efectos de este

comentario, destacar que podrán solicitar planes de formación intersectoriales, según

dispone la letra a), “las organizaciones empresariales y sindicales de ámbito estatal y

carácter intersectorial representativas en dicho ámbito”.

También conviene hacer mención de los planes de formación sectoriales, regulados en

la letra d), que podrán solicitar “las Organizaciones Empresariales y Sindicales de

ámbito estatal representativas en el correspondiente sector en dicho ámbito, así como

los entes paritarios creados o amparados en el marco de la negociación colectiva

sectorial estatal, a que se refiere el artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de

marzo”.

3. Para comprobar el importante cambio legal operado en la nueva norma es necesario

confrontar el texto con la regulación vigente durante 2.009, es decir la “Resolución de 7

de noviembre de 2008, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la

convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de 2009, de

subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de

ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, en aplicación de

la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se

establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas

a su financiación”, publicada en el BOE del día 18 del mismo mes.

En la introducción, a diferencia del nuevo texto, no hay ninguna referencia a la

jurisprudencia del TS. Si bien es obvio que no podía hacerse mención, por inexistente, a

la sentencia de 14 de julio de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, sí

había ya resoluciones judiciales que hubieran podido dirigir la norma, a mi parecer, en

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la misma dirección que la Resolución publicada hoy en el BOE. En cualquier caso, no

fue así y por consiguiente sólo encontramos la referencia a la “previa consulta a las

Organizaciones empresariales y sindicales más representativas”.

El artículo 9 regulaba los requisitos y acreditación que debían cumplir los sujetos

solicitantes. Respecto a los planes de formación estatal intersectorial, la letra a) disponía

que podían solicitarlos “las organizaciones empresariales y sindicales más

representativas en el ámbito estatal”. En idéntica dirección apuntaba la regulación de los

planes de formación sectoriales, referenciados en la letra d), ya que podían solicitarlos

“las Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas o las

representativas en el correspondiente sector a nivel estatal, así como los entes paritarios

creados o amparados en el marco de la negociación colectiva sectorial estatal, a que se

refiere el artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo. …”.

4. En definitiva, la modificación operada en la norma de 2010 con respecto a la de 2009

(y también de años anteriores) es la supresión a la referencia de la mayor

representatividad de las organizaciones sindicales de ámbito estatal solicitantes de los

planes de formación de oferta, y su sustitución por la mención a la representatividad de

las organizaciones sindicales que los soliciten, con lo que la cuestión a debate jurídico

que surge a continuación es qué debe entenderse por representatividad y que criterios

deberán tomar en consideración las autoridades públicas competentes para resolver

sobre las solicitudes presentadas, cuestión que, insisto, creo que es de especial interés

tanto en el ámbito estatal como en los autonómicos.

5. La sentencia del TS de 14 de julio sintetiza de forma clara cuáles son las diferencias

que pueden admitirse, o dicho en otros términos, que más competencias pueden

asumirse, entre las organizaciones sindicales más representativas, que lo son por

cumplir los requisitos previstos en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/2005 de 2

de agosto, de Libertad Sindical, las que sean representativas en un ámbito territorial y

sectorial específico (es decir, puede ser, pero no necesariamente, el ámbito estatal) y

reguladas en el artículo 7.2 de la LOLS, y las restantes organizaciones sindicales

legalmente reconocidas y que, añado yo ahora para una mayor claridad de la doctrina

del TC y del TS, hayan obtenido representantes en los procesos electorales para elegir

representantes de los trabajadores. La sentencia recuerda que la distinción entre las

actividades de representación institucional y al acceso a determinadas subvenciones, y

sobre qué sindicatos pueden llevar a cabo las primeras y acceder a la segundas, ha sido

abordada ya con anterioridad por el propio TS, con cita expresa de las de 11 de octubre

de 2004, 14 de julio de 2005, 5 de julio de 2006 y 19 de diciembre de 2.007, y con cita

de jurisprudencia del TC en la misma dirección. Una buena síntesis de la doctrina del

TS se encuentra en la frase de que “mientras sí es constitucionalmente válida la

diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional

solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las

subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor

representatividad”.

6. Pero antes de seguir con el comentario de la sentencia del TS es conveniente recordar

que el TC se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la razón de ser y la viabilidad

constitucional, al mismo tiempo que sus límites, del concepto de mayor

representatividad. Por su interés, transcribo unos párrafos de la STC 147/2001 de 27 de

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junio, también citada en la resolución del TS.

“El concepto de mayor representatividad es, por tanto, un criterio objetivo y, por ello,

constitucionalmente válido. Ahora bien, ello no significa que cualquier regulación

apoyada en el mismo haya de reputarse como constitucionalmente legítima (SSTC

9/1986, de 21 de enero, y 7/1990, de 18 de enero), pues ha de reunir, además, los

restantes requisitos exigibles y, singularmente, el de proporcionalidad. Requisitos muy

determinados por la finalidad y efectos de la medida considerada y que han llevado a

considerar conforme con las exigencias constitucionales algunas facultades de las que

tan sólo gozan los sindicatos más representativos. Así, en coherencia con el origen del

concepto de representatividad, consignado en el art. 3.5 de la Constitución de la

Organización Internacional del Trabajo (OIT), el criterio de la mayor representatividad

se considera objetivo y razonable para establecer la participación de los representantes

de los trabajadores en los organismos internacionales y desarrollar tareas de

representación institucional (Informe 36, caso núm. 190, párrafo 195 del Comité de

Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT y SSTC 53/1982, de 22 de

julio, y 65/1982, de 10 de noviembre) y constituye un criterio válido para constatar la

significación de las organizaciones que aspiren a desarrollar actividades que produzcan

efectos más allá de sus afiliados, como la negociación colectiva de eficacia general

(SSTC 73/1984, de 27 de junio, 98/1985, de 29 de julio). Asimismo, otras facultades de

las organizaciones más representativas, tales como la posibilidad de promover

elecciones sindicales (STC 164/1993, de 18 de mayo), gozar del derecho de excedencia

forzosa para los trabajadores que desempeñen cargos sindicales (STC 263/1994, de 3 de

octubre) o contar con delegados sindicales en determinadas condiciones (STC

188/1995, de 18 de diciembre), también se han declarado justificadas por este Tribunal

y no lesivas del derecho de libertad sindical.

Pero la mayor representatividad exige la correspondencia entre la conformación técnica

de la representatividad y el tipo de función sindical, el nivel de ejercicio o las

características de los intereses colectivos en juego, sin que pueda emplearse con

cualquier propósito, de suerte que no toda utilización que de ella se haga es

constitucionalmente aceptable, y no lo es aquella que utiliza los criterios selectivos para

establecer un trato diferente respecto de materias que no guardan ninguna relación con

ellos (SSTC 9/1986, de 21 de enero, FJ 3, y 7/1990, de 18 de enero, FJ 2). De ahí, por

ejemplo, que este Tribunal haya considerado improcedente la utilización del criterio de

la mayor representatividad como regla para excluir a sindicatos que no son más

representativos pero que, sin embargo, están implantados en un ámbito concreto (por

ejemplo, SSTC 184/1987, de 18 de noviembre, y 217/1988, de 21 de noviembre).

De este modo, es razonable que se asegure la presencia en cada concreto ámbito de

actuación de los intereses generales y del conjunto de los trabajadores y que se examine

en cada caso la finalidad de la norma o dela representación institucional (como ocurrió

en las SSTC7/1990, de 18 de enero, 32/1990, de 26 de febrero, y 183/1992, de 16 de

noviembre).

La tensión entre el principio de igualdad de trato entre los sindicatos y la promoción de

algunos de ellos en virtud de los criterios objetivos antes expuestos, también se ha

manifestado en materia de subvenciones a centrales sindicales. El Comité de Libertad

Sindical de la OIT ha declarado que los diversos sistemas de subvenciones a las

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organizaciones de trabajadores producen consecuencias diferentes según la forma que

revistan, el espíritu conforme al que hayan sido concebidas y aplicadas, y la medida en

que tales subvenciones se concedan, en virtud de textos legales precisos o dependan

exclusivamente de la discreción de los poderes públicos, precisando que las

repercusiones que dicha ayuda financiera tenga sobre la autonomía de las

organizaciones sindicales dependerán esencialmente de las circunstancias, sin que

puedan ser apreciadas a la luz de principios generales, al tratarse de una cuestión de

hecho que debe ser examinada en cada caso y habida cuenta de las circunstancias de ese

caso (Informe 19, caso núm. 121,párrafo 180, e Informe 75, caso núm. 341, párrafo

101).

Este Tribunal tuvo ocasión de abordar el problema en las SSTC 20/1985, de 14 de

febrero, 26/1985, de 22de febrero, y en la 72/1985, de 13 de junio, en un supuesto

donde la Ley de Presupuestos otorgaba la totalidad de la subvención a los sindicatos

más representativos y excluía de las subvenciones a centrales sindicales minoritarias

que, sin embargo, habían obtenido suficiente número de representantes sindicales como

para participar en negociaciones de convenios colectivos en ámbitos provinciales e,

incluso, nacionales en determinadas ramas de la producción. En ellas se declaraba que

conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad como criterio

exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a unas

subvenciones públicas cuya finalidad era susceptible de incardinarse dentro de los fines

de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen por la

Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción. Y ello, porque este tipo de

subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los sindicatos, de modo que

si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según los resultados en las

elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para ofrecer mejores

servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de

cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las

elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de

funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio,

produciéndose, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación de los

trabajadores a determinados sindicatos”.

7. Con el apoyo de la doctrina del TC, vuelvo al comentario de la sentencia del TS de

14 de julio de 2009, en la que se enfatiza que la representación institucional ante

órganos administrativos puede atribuirse con exclusividad a las organizaciones

sindicales más representativas, pero no ocurre lo mismo cuando se trate de concesión de

subvenciones para fines sindicales “que lo son de todos los sindicatos”, ya que esa

limitación, bajo la aparente cobertura de la mayor representatividad, vulnera el derecho

fundamental de libertad sindical a juicio del TS. El alto tribunal recupera la doctrina

sentada en su sentencia de 14 de julio de 2005 y rechaza la exclusión “de los restantes

sindicatos” de la posibilidad de acceder a la solicitud de subvenciones, en cuanto que si

se actuara de esta forma por los poderes públicos se les privaría de una herramienta

básica de actuación como organización sindical interesada en la mejora de los derechos

(formativos, respecto a aquello que me interesa ahora analizar) de los trabajadores en

general y de sus afiliados en particular, argumentando de forma clara y contundente que

“dicha exclusión afecta igualmente a la propia libertad sindical, al favorecerse desde la

Administración la actividad de los sindicatos más representativos en perjuicio de los

que no han alcanzado esa condición, más allá incluso del nivel de representación que

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ostentan”.

La actividad formativa por parte sindical se incluye, en definitiva, dentro de las

actividades de promoción de los intereses económicos y sociales atribuidas por la

Constitución en su artículo 7 a las organizaciones sindicales, y no debe existir diferencia

de trato entre quienes acrediten mayor representatividad y las restantes organizaciones

sindicales que prueben su presencia en la vida laboral por disponer de representantes de

los trabajadores en las empresas y centros de trabajo. En suma, para el TS, “una cosa es

la especial legitimación que de esa mayor representatividad pueda derivarse en orden a

la negociación colectiva o a la representación institucional, y otra diferente el derecho

que corresponde a cualquier sindicato a no ser excluido del acceso a las subvenciones

que hayan sido establecidas en relación a actividades dirigidas a la defensa de intereses

que son propios de todos los sindicatos”.

8. ¿Qué conclusiones cabe extraer del cambio normativo objeto de explicación en esta

entrada del blog?

A) La norma dispone que podrán solicitar subvenciones para financiar la ejecución de

planes de formación intersectoriales, las organizaciones empresariales y sindicales de

ámbito estatal y carácter intersectorial “representativas” en dicho ámbito. Si se efectúa

una interpretación coherente con la jurisprudencia del TS y del TC, el término

"representativas" debe referirse a todas las organizaciones sindicales estatales e

intersectoriales que tengan presencia en dichos ámbitos geográficos y productivos por

haber obtenido representación en los procesos electorales para elegir a representantes de

los trabajadores.

B) A mi parecer, hubiera sido más coherente de acuerdo con la jurisprudencia del TS y

del TC referirse simplemente a "las organizaciones empresariales y sindicales de ámbito

estatal".

Por lo que respecta a las convocatorias que deben aprobarse próximamente por las

Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos territoriales, sugiero que la

referencia a qué organizaciones sindicales pueden solicitar planes de formación

intersectoriales vaya referida a las que su ámbito territorial de actuación sea el de toda la

autonomía, así como también a las que hayan obtenido representantes en los diferentes

territorios de la Comunidad Autónoma. De esta manera, se garantizaría la posible

participación de todas las organizaciones sindicales legalmente reconocidas y al mismo

tiempo se garantizaría también la representatividad (en mayor o menor grado) en todo el

territorio al que se extienden las acciones formativas.

No obstante, supongo que el segundo argumento expuesto puede suscitar críticas

jurídicas en un hipotético caso de laboratorio (no tengo conocimiento de que se haya

producido hasta el presente) cuando una organización sindical tuviera presencia en la

mayor parte del territorio pero, por los motivos que fueren, no la tuviera en una parte del

mismo. Convendrá reflexionar más tranquilamente sobre esta duda que dejo aquí

planteada (de momento, insisto, a los únicos efectos de una consideración teórica), y

que también puede ser objeto de planteamiento en el ámbito estatal, aún cuando en este

supuesto ya se ha visto en el párrafo anterior que no he hecho referencia al mismo, aún

cuando quizás pueda tomarse en consideración, y la doctrina del TC lo acepta, para el

11

reparto de los fondos económicos entre las distintas solicitudes presentadas, de la misma

forma que también podría serlo, en su caso, en ámbitos autonómicos.

C) Una interpretación restrictiva del concepto de organizaciones "representativas"

puede llevar a cualquier sindicato de ámbito territorial estatal, y estoy pensando

fundamentalmente en la Unión Sindical Obrera que es el sindicato que estuvo en el

origen de la sentencia del TS de 14 de julio de 2009, a interponer nuevamente acciones

judiciales. Es posible, igualmente, que alguna organización sindical estatal interponga

recurso contencioso-administrativo contra la nueva norma por entender que la inclusión

del término "representativas" vulnera la doctrina del TS y del TC, aunque me inclino a

pensar que el recurso se interpondría contra la denegación de la solicitud de subvención

para llevar a cabio el plan de formación.

D) Por consiguiente, y con ello concluyo esta reflexión sobre el nuevo marco normativo

para solicitar planes de formación intersectoriales, creo que la administración pública

estatal competente debe ser muy prudente y respetuosa con la jurisprudencia del TC y

del TS en el momento de resolver sobre las solicitudes presentadas, y que esa misma

prudencia debe predicarse de las administraciones públicas autonómicas cuando

resuelvan en su ámbito territorial y de acuerdo con la norma que dicten al respecto.

2. Nuevamente sobre la formación de oferta y los sujetos sindicales que pueden

solicitar subvenciones. 25 de febrero de 2010.

1. En una anterior entrada del blog ya me referí de forma detallada a esta cuestión y

analicé la Resolución de 1 de febrero de 2010, del Servicio Público de Empleo Estatal,

por la que se aprueba la convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio

presupuestario de este año, de subvenciones públicas para la ejecución de planes de

formación mediante convenios, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los

trabajadores ocupados,

El artículo 10 regula los requisitos y acreditación que deben cumplir las entidades que

soliciten subvenciones para financiar la ejecución de los distintos tipos de planes de

formación de oferta señalados en el artículo 9. Podrán solicitar planes de formación

intersectoriales, según dispone la letra a), “las organizaciones empresariales y sindicales

de ámbito estatal y carácter intersectorial representativas en dicho ámbito”. Con

respecto a los planes de formación sectoriales, podrán solicitarlos “las Organizaciones

Empresariales y Sindicales de ámbito estatal representativas en el correspondiente

sector en dicho ámbito, así como los entes paritarios creados o amparados en el marco

de la negociación colectiva sectorial estatal, a que se refiere el artículo 24.2 del Real

Decreto 395/2007, de 23 de marzo”.

La modificación operada en la norma de 2010 con respecto a la de 2009 (y también de

años anteriores) es la supresión a la referencia de la mayor representatividad de las

organizaciones sindicales de ámbito estatal solicitantes de los planes de formación de

oferta, y su sustitución por la mención a la representatividad de las organizaciones

sindicales que los soliciten, con lo que la cuestión a debate jurídico que surge a

continuación es qué debe entenderse por representatividad y que criterios deberán tomar

en consideración las autoridades públicas competentes para resolver sobre las

12

solicitudes presentadas.

2. ¿Qué conclusiones cabe extraer del cambio normativo? Recojo aquí algunas de las

expuestas en la anterior entrada:

A) La norma dispone que podrán solicitar subvenciones para financiar la ejecución de

planes de formación intersectoriales, las organizaciones empresariales y sindicales de

ámbito estatal y carácter intersectorial “representativas” en dicho ámbito. Si se efectúa

una interpretación coherente con la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal

Constitucional, el término "representativas" debe referirse a todas las organizaciones

sindicales estatales e intersectoriales que tengan presencia en dichos ámbitos

geográficos y productivos por haber obtenido representación en los procesos electorales

para elegir a representantes de los trabajadores.

B) Es posible que alguna organización sindical estatal interponga recurso contencioso-

administrativo contra la nueva norma por entender que la inclusión del término

"representativas" vulnera la doctrina del TS y del TC, aunque me inclino a pensar que el

recurso se interpondría contra la denegación de la solicitud de subvención para llevar a

cabio el plan de formación.

C) Creo que la administración pública estatal competente debe ser muy prudente y

respetuosa con la jurisprudencia del TC y del TS en el momento de resolver sobre las

solicitudes presentadas, y que esa misma prudencia debe predicarse de las

administraciones públicas autonómicas cuando resuelvan en su ámbito territorial y de

acuerdo con la norma que dicten al respecto.

3. He reabierto el examen de la cuestión de la representatividad sindical después de leer

un debate parlamentario que tuvo lugar ayer en el Congreso de los Diputados, pero muy

especialmente por las dudas que me suscitan los criterios aprobados de metodología de

financiación de convenios para este año aprobados por el SPEE en cumplimiento de lo

dispuesto en el artículo 16 de la Resolución de 1 de febrero.

En la sesión de control parlamentario del Congreso, la diputada del grupo mixto, del

Bloque Nacionalista Galego, Sra. Fernández Dávila formuló una pregunta al Ministro

de Trabajo e Inmigración, Sr. Corbacho Chaves sobre las medidas a adoptar por el

Ministerio a raíz de una sentencia de la Audiencia Nacional que aula los criterios de

reparto de fondos de la Fundación Tripartita para el Empleo durante el período 2002-

2008. En su respuesta, el Ministro indicó que la normativa aprobada para este año ya

respeta la doctrina del TS, en concreto de 14 de julio de 2009, y que la distribución de

fondos no tomará en consideración únicamente a las organizaciones sindicales y

empresariales más representativas del ámbito estatal, fundamentando su argumentación

en la Resolución de 1 de febrero a la que me he referido con anterioridad. Por su interés,

reproduzco el debate entre la Sra. Fernández y el Sr. Corbacho.

“La señora Fernández Dávila: Señor ministro, en el año 2003 el Gobierno del Partido

Popular decide a través de un real decreto impedir el acceso a las centrales sindicales

más representativas de Galicia y Euskadi a los fondos de formación estatal.

Evidentemente, esta arbitraria y antidemocrática decisión tiene contestación en las

reclamaciones presentadas por las centrales que tienen la condición de más

13

representativas, más del 15 por ciento de los votos en una comunidad autónoma, la CIG

concretamente el 30 por ciento.

Este Gobierno del que usted forma parte, en vez de rectificar al anterior, responde a

estas reclamaciones con un nuevo real decreto en el que se determina que, aun teniendo

la condición de más representativas, si no dispone de representación en más de una

comunidad quedan excluidas de los fondos. En dirección contraria al Gobierno responde

el Juzgado Central de lo Contencioso- administrativo número 6 de la Audiencia

Nacional y la Abogacía del Estado en abril y octubre pasados respectivamente. Por eso,

señor ministro, le hacemos esta pregunta.

El señor Ministro de Trabajo e Inmigración: Señoría, imagino que usted se refiere en

realidad a la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo de esa

fecha, aunque aún es más relevante la del Tribunal Supremo, de 14 de julio del año

2009. Como no puede ser de otra manera, el Gobierno ha acatado el fallo judicial. En la

sentencia de 29 de abril del año 2009 el Juzgado Central de lo Contencioso-

administrativo rechazó una de las cuestiones planteadas por la Confederación

Intersindical Galega y atendió otra. Rechazó la pretensión del citado sindicato de que se

anulara la convocatoria de subvenciones públicas para la realización de planes de

formación al reconocer expresamente que el Estado, a través del Servicio Público de

Empleo Estatal, es competente para ello. En cambio, la sentencia sí anuló la referencia

que hacía la convocatoria a las organizaciones sindicales más representativas.

Como le decía antes, el Tribunal Supremo también estimó en julio del año 2009 la falta

de conformidad a derecho de ese mismo inciso. El Gobierno, tras solicitar los informes

jurídicos pertinentes, ha procedido a acatar el fallo y a asumir este criterio. Así, el

pasado 1 de febrero el Servicio Público de Empleo Estatal ha dictado una resolución por

la que se aprueba la convocatoria de subvenciones públicas para la ejecución de planes

de formación, y en ella el artículo 10 especifica que las entidades empresariales y

sindicales que pueden acogerse a estas subvenciones son las consideradas

representativas en los ámbitos correspondientes, eliminándose, por tanto, la referencia a

las más representativas a las que usted aludía y que constan en el Decreto de

convocatoria.

La señora Fernández Dávila: Señor ministro, muchas gracias por la información que nos

acaba de aportar. Entendemos que usted nos está diciendo que el Gobierno a partir de

este momento, el 1 de febrero, como usted acaba de decir, va a reconocer el derecho a

las centrales sindicales nacionalistas, independientemente de que no tengan

representación en otros territorios del Estado —como en el caso de la CIG en Galicia—,

van a formar parte también de los fondos de la formación continua. Creemos que el

Gobierno resuelve este contencioso de tantos años que discriminaba arbitrariamente a

unas centrales sindicales tan representativas como es el caso de la Confederación

Intersindical Galega, que ya en diferentes ocasiones hemos expuesto a su ministerio en

concreto y a usted en particular, en la medida en que efectivamente durante muchos

años estuvo actuando de manera arbitraria en esta cuestión.

14

Esperamos, señor ministro, que a partir de ahora esto se solucione y definitivamente se

mantenga una actitud democrática y además dentro de la legalidad, porque nosotros

entendemos que hasta este momento no era así.

El señor Ministro de Trabajo e Inmigración: Señora diputada, no le quepa la menor

duda de que las decisiones que se han adoptado anteriormente han sido democráticas.

Estamos ante una situación jurídica, por lo tanto, el Gobierno ya ha corregido —como

le decía antes— aquello que ha sido objeto de anulación por parte de una sentencia y en

la actual convocatoria que el ministerio ha llevado a término ese extremo, que es el que

fue recurrido, ya no existe”.

4. Ya he dicho antes que la Resolución de 1 de febrero me suscita varias dudas respecto

al estricto cumplimiento de la sentencia del TS de 14 de julio de 2009, pero puede

aceptarse a efectos dialécticos el razonamiento del Ministro de Trabajo e Inmigración en

cuanto a su voluntad de respetar la doctrina jurisprudencial. Ahora bien, no me parece

que vaya en la misma dirección la metodología de financiación de convenios 2010 que

ha sido publicada en la página web de la Fundación Tripartita para la Formación en el

Empleo.

Según se dispone en la página 4, segundo párrafo, del citado documento, "la condición

de organización representativa se acredita a través de la negociación colectiva

intersectorial estatal". Es decir, aquellos sindicatos más representativos, según disponen

los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical son los únicos que

legalmente pueden negociar convenios colectivos de eficacia general, que me imagino

que son a los que se refiere el texto ahora objeto de comentario. Por consiguiente, es el

pez que se muerde la cola: puedo negociar porque soy, legalmente, más representativo,

y soy (ahora ya no se utiliza el término "más") representativo porque puedo negociar.

El segundo párrafo también permite acreditar la representatividad por otra vía; es decir,

serán considerados representativos los agentes sociales (organizaciones empresariales y

sindicales) que reúnan "el 10 % o más de representatividad en sus respectivos ámbitos,

sindical y empresarial, a nivel estatal". Una primera lectura podría inducir a pensar que

se reconoce la representatividad en un ámbito sectorial específico y territorial estatal o

inferior (esa noción de representatividad está recogida en el artículo 7.2 de la LOLS), y

que por esa vía tuvieran cabida sindicatos como USO u otros que tengan esa condición

en algún ámbito sectorial. Ahora bien una interpretación gramatical del texto me lleva a

descartar esta tesis, ya que el 10 % de representatividad debe ser en todo el Estado y

además cuando se utiliza el término "ámbitos" no se está refiriendo a sector de actividad

sino a la condición del sujeto representativo, es decir que sea un sindicato o una

organización empresarial.

Con relación al último párrafo de la página 4, se fija un criterio de distribución de los

15

fondos destinados a planes de formación intersectoriales en función de la

representatividad de cada solicitante, a lo que no tengo nada que objetar por parecerme

constitucional y legalmente conforme a derecho, así como también que aquellas

organizaciones que tengan mayor representatividad (que los restantes sindicatos que

puedan presentarse) tengan "un mayor peso en la distribución presupuestaria global".

5. Concluyo. A mi parecer, la metodología de financiación no se ajusta a lo dispuesto en

la Resolución de 1 de febrero de 2010, ya que se vuelve a la utilización del criterio de la

mayor representatividad para la concesión de subvenciones, aunque se pretende

enmascarar bajo la referencia a la negociación colectiva intersectorial estatal o con la

supresión de la palabra "más"• antes de representativas. En cuanto a los criterios de

distribución de las subvenciones me parecen correcto siempre y cuando se respete la

presentación de solicitudes por parte de todos los sindicatos que puedan hacerlo con

arreglo a la doctrina del TC y del TS. Auguro que seguirá existiendo litigiosidad

jurídica sobre la distribución de los fondos destinados a la formación continua.

3. Nuevas reflexiones sobre la formación de oferta y los sujetos sindicales. El

posible impacto del auto del TS de 28 de octubre de 2010. 15 de enero de 2011.

1. Con fecha 28 de octubre de 2010 la sección séptima de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Supremo dictó un auto, ya publicado en el repertorio del

CENDOJ, por el que anula su Sentencia de 14 de julio de 2009, aceptando los

incidentes de nulidad de actuaciones interpuestos por CC OO y UGT, organizaciones

sindicales que gozan de la condición jurídica de más representativas. Recordemos que la

sentencia citada anuló el inciso “más representativas” que en relación con las

organizaciones sindicales aparecía en el artículo 4 de la Orden de 14 de junio de 2006,

de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, de la Generalitat Valenciana “por

la que se convocan subvenciones públicas mediante contratos-programa para la

formación de trabajadores, en desarrollo del Real Decreto 1.046/2003, de 1 de agosto,

por el que se regula el subsistema de formación profesional continua”.

El TS considera que la norma impugnada encuentra su origen directo en la Orden

TAS/2783/2004 de 30 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras para la

concesión de subvenciones públicas mediante contratos programa para la formación de

trabajadores (cuyo apartado quinto dispone que serán entidades beneficiarias para la

concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación continua

“para los contratos programa de ejecución de planes de formación intersectoriales,

previstos en el apartado segundo, uno, letra a de la presente Orden, las organizaciones

empresariales y sindicales más representativas”, y “para los contratos programa de

ejecución de planes de formación sectoriales, previstos en el apartado segundo, uno,

letra b de esta Orden, las entidades creadas al amparo de la negociación colectiva

sectorial, así como las organizaciones empresariales o sindicales más representativas o

representativas en el sector”) y que esta se dicta en desarrollo de lo previsto en el Real

Decreto 1046/2003 de 1 de agosto por el que se regula el subsistema de formación

continua (cuyo artículo 14.1, relativo al ámbito de aplicación, dispone que “el INEM,

previo informe del Patronato de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo,

podrá conceder ayudas para planes de formación a las confederaciones empresariales

y/o sindicales más representativas en el nivel estatal, mediante la suscripción de

16

contratos programa, cuando éstos afecten a más de una comunidad autónoma. Estos

planes tendrán por objeto la formación de los trabajadores en competencias

transversales y horizontales a varios sectores de la actividad económica”).

En este auto de indudable importancia, el TS es del parecer que la anulación de la

norma autonómica imponía pronunciarse también sobre la conformidad a derecho de las

normas estatales antes referenciadas de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 29/1998 de

13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Artículo 27 “2. Cuando el

Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la

invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo

contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general. 3. Sin

necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier

disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto

fundado en la ilegalidad de aquella norma”), por lo que al no haber resuelto de esta

manera en la sentencia de 14 de julio de 2009 procede declarar su nulidad; igualmente,

la nulidad encuentra su razón de ser, según el TS, en el hecho de no haber sido

emplazadas CC OO y UGT para que formularan sus alegaciones sobre la posible

nulidad de las disposiciones estatales antes citadas, entendiéndose por el alto tribunal

que aún cuando se trate de disposiciones normativas de carácter general las normas

objeto de conflicto tienen en el apartado relativo a posibles beneficiarios de las

subvenciones “un concreto círculo de destinatarios que está constituido por dichos

sindicatos (es decir CC OO y UGT), y, consiguientemente, impone considerar a estos

como directamente afectados en su nulidad”.

En el razonamiento jurídico tercero encontramos una argumentación de la Sala que sin

duda es de especial interés para el análisis de cuáles son los sujetos sindicales que

pueden acceder a las subvenciones y las consecuencias de la ampliación, en su caso, de

los mismos, tal como hacía la Sentencia de 14 de julio de 2009; frente al argumento de

la Unión Sindical Obrera de Comunidad Valenciana de la no afectación de la sentencia

a los derechos de los sindicatos más representativos “porque lo que fue objeto de

discusión fue el derecho de otros sindicatos a participar de las subvenciones para la

formación continua de los trabajadores”, la sala afirma que sí afecta a tales intereses ya

que la nulidad del precepto de la Orden autonómica “significará que el montante

económica de las subvenciones litigiosas habrán de compartirlo con otros sindicatos (lo

que significa una diferencia con el caso que fue abordado en el auto de esta Sala de 14

de diciembre de 2005 que es invocado)”.

Ahora bien, la importancia mayor de este auto radica en que el TS “se para” en la

(nueva) resolución del conflicto suscitado sobre el derecho de sindicatos que no tienen

la condición de sindicatos más representativos al acceso a las ayudas para formación, a

la espera de que el Tribunal Constitucional resuelva los conflictos positivos de

competencias suscitados por varias Comunidades Autónomas contra el Real Decreto

1046/2003 y posteriormente contra la Orden TAS/2783/2004, al objeto de “evitar que,

sobre la validez definitiva del Real Decreto, puedan dictarse por el Tribunal

Constitucional y el Tribunal Supremo resoluciones contradictorias”. De esta forma se

acoge la petición formulada en el escrito presentado por la C.S. de CC OO.

Por último, el TS entiende que el derecho a la tutela judicial efectiva de la USO,

afectada ahora por la anulación de la sentencia de la que derivaba su derecho a

17

participar en el reparto de la asignación de los fondos dedicados a la financiación de la

formación continua, queda salvado con la posibilidad prevista en la LJCA de instar la

ejecución provisional de la sentencia de instancia, en concreto sobre la no aplicación de

la Orden autonómica de la Comunidad Valenciana de 14 de junio de 2006 (“Artículo

91.1. La preparación del recurso de casación no impedirá la ejecución provisional de la

sentencia recurrida. Las partes favorecidas por la sentencia podrán instar su ejecución

provisional. Cuando de ésta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza,

podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios.

Igualmente podrá exigirse la presentación de caución o garantía para responder de

aquéllos. No podrá llevarse a efecto la ejecución provisional hasta que la caución o la

medida acordada esté constituida y acreditada en autos. 2. La constitución de la caución

se ajustará a lo establecido en el artículo 133.2. 3. El Juez o Tribunal denegará la

ejecución provisional cuando pueda crear situaciones irreversibles o causar perjuicios de

difícil reparación”).

La sentencia del TS de 14 de julio de 2009, ahora anulada, sintetizaba de forma clara

cuáles son las diferencias que pueden admitirse, o dicho en otros términos, que más

competencias pueden asumirse, entre las organizaciones sindicales más representativas,

que lo son por cumplir los requisitos previstos en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica

11/2005 de 2 de agosto, de Libertad Sindical, las que sean representativas en un ámbito

territorial y sectorial específico (es decir, puede ser, pero no necesariamente, el ámbito

estatal) y reguladas en el artículo 7.2 de la LOLS, y las restantes organizaciones

sindicales legalmente reconocidas y que, añado yo ahora para una mayor claridad de la

doctrina del TC y del TS, hayan obtenido representantes en los procesos electorales para

elegir representantes de los trabajadores. La sentencia recordaba que la distinción entre

las actividades de representación institucional y al acceso a determinadas subvenciones,

y sobre qué sindicatos pueden llevar a cabo las primeras y acceder a la segundas, había

sido abordada ya con anterioridad por el propio TS, con cita expresa de las de 11 de

octubre de 2004, 14 de julio de 2005, 5 de julio de 2006 y 19 de diciembre de 2.007, y

con cita de jurisprudencia del TC en la misma dirección. Una buena síntesis de la

doctrina del TS se encuentra en la frase de que “mientras sí es constitucionalmente

válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación

institucional solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del

acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de

mayor representatividad”.

2. Recapitulemos ahora sobre lo ocurrido en la convocatoria de 2010, por si puede ser

de utilidad para entender qué puede ocurrir en el año en curso. El Boletín Oficial del

Estado de 9 de febrero publicó la “Resolución de 1 de febrero de 2010, del Servicio

Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión, con

cargo al ejercicio presupuestario de 2010, de subvenciones públicas para la ejecución de

planes de formación mediante convenios, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a

los trabajadores ocupados, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por

la que se regula la formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la

concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación”.

En su introducción se efectuaba una referencia a la “jurisprudencia sentada en la

materia, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2009”, que

en el texto articulado se concretaba en el apartado relativo a la determinación de las

18

organizaciones sindicales que podían solicitar planes de formación de oferta en el

ámbito estatal e intersectorial. El artículo 10 regulaba los requisitos y acreditación que

debían cumplir las entidades que solicitara subvenciones para financiar la ejecución de

los distintos tipos de planes de formación de oferta señalados en el artículo 9. Me

interesa, a los efectos de este comentario, destacar que podían solicitar planes de

formación intersectoriales, según disponía la letra a), “las organizaciones empresariales

y sindicales de ámbito estatal y carácter intersectorial representativas en dicho ámbito”.

También conviene hacer mención de los planes de formación sectoriales, regulados en

la letra d), que podían solicitarlos “las Organizaciones Empresariales y Sindicales de

ámbito estatal representativas en el correspondiente sector en dicho ámbito, así como

los entes paritarios creados o amparados en el marco de la negociación colectiva

sectorial estatal, a que se refiere el artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de

marzo”.

Para comprobar el importante cambio legal operado en la norma de 2010 es necesario

confrontar el texto con la regulación vigente durante 2.009, es decir la “Resolución de 7

de noviembre de 2008, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la

convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de 2009, de

subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de

ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, en aplicación de

la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se

establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas

a su financiación”, publicada en el BOE del día 18 del mismo mes.

En la introducción, a diferencia del texto de 2010, no había ninguna referencia a la

jurisprudencia del TS. Si bien es obvio que no podía hacerse mención, por inexistente, a

la sentencia de 14 de julio de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, sí

había ya resoluciones judiciales que hubieran podido dirigir la norma, a mi parecer, en

la misma dirección que la Resolución del pasado año. En cualquier caso, no fue así y

por consiguiente sólo encontramos la referencia a la “previa consulta a las

Organizaciones empresariales y sindicales más representativas”.

El artículo 9 regulaba los requisitos y acreditación que debían cumplir los sujetos

solicitantes. Respecto a los planes de formación estatal intersectorial, la letra a) disponía

que podían solicitarlos “las organizaciones empresariales y sindicales más

representativas en el ámbito estatal”. En idéntica dirección apuntaba la regulación de los

planes de formación sectoriales, referenciados en la letra d), ya que podían solicitarlos

“las Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas o las

representativas en el correspondiente sector a nivel estatal, así como los entes paritarios

creados o amparados en el marco de la negociación colectiva sectorial estatal, a que se

refiere el artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo. …”.

En definitiva, la modificación operada en la norma de 2010 con respecto a la de 2009 (y

también de años anteriores) fue la supresión a la referencia de la mayor

representatividad de las organizaciones sindicales de ámbito estatal solicitantes de los

planes de formación de oferta, y su sustitución por la mención a la representatividad de

las organizaciones sindicales que los solicitaran, con lo que la cuestión a debate jurídico

que surgía a continuación es qué debía entenderse por representatividad y que criterios

deberían tomar en consideración las autoridades públicas competentes para resolver

19

sobre las solicitudes presentadas.

La norma disponía que podían solicitar subvenciones para financiar la ejecución de

planes de formación intersectoriales, las organizaciones empresariales y sindicales de

ámbito estatal y carácter intersectorial “representativas” en dicho ámbito. Si se efectúa

una interpretación coherente con la jurisprudencia del TS y del TC, el término

"representativas" debe referirse a todas las organizaciones sindicales estatales e

intersectoriales que tengan presencia en dichos ámbitos geográficos y productivos por

haber obtenido representación en los procesos electorales para elegir a representantes de

los trabajadores. A mi parecer, hubiera sido más coherente de acuerdo con la

jurisprudencia del TS y del TC referirse simplemente a "las organizaciones

empresariales y sindicales de ámbito estatal".

Una interpretación restrictiva del concepto de organizaciones "representativas" podría

llevar a cualquier sindicato de ámbito territorial estatal, y estoy pensando

fundamentalmente en la Unión Sindical Obrera que es el sindicato que estuvo en el

origen de la sentencia del TS de 14 de julio de 2009, a interponer nuevamente acciones

judiciales. Es posible, igualmente, que alguna organización sindical estatal pudiera

interponer recurso contencioso-administrativo contra la norma por entender que la

inclusión del término "representativas" vulnera la doctrina del TS y del TC, aunque me

inclino a pensar que el recurso se interpondría contra la denegación de la solicitud de

subvención para llevar a cabio el plan de formación.

3. No estoy seguro precisamente de que los términos de la Resolución de 1 de febrero

de 2010 se respetaran escrupulosamente en los criterios aprobados de metodología de

financiación de convenios aprobados por el SPEE en cumplimiento de lo dispuesto en el

artículo 16 de la citada Resolución y que fueron publicados en la página web de la

Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo.

Según se disponía en la página 4, segundo párrafo, del citado documento, "la condición

de organización representativa se acredita a través de la negociación colectiva

intersectorial estatal". Es decir, aquellos sindicatos más representativos, según disponen

los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical son los únicos que

legalmente pueden negociar convenios colectivos de eficacia general, que me imagino

que son a los que se refiere el texto ahora objeto de comentario. Por consiguiente, es el

pez que se muerde la cola: puedo negociar porque soy, legalmente, más representativo,

y soy (ahora ya no se utiliza el término "más") representativo porque puedo negociar.

El segundo párrafo también permitía acreditar la representatividad por otra vía; es decir,

serían considerados representativos los agentes sociales (organizaciones empresariales y

sindicales) que reunieran "el 10 % o más de representatividad en sus respectivos

ámbitos, sindical y empresarial, a nivel estatal". Una primera lectura podría inducir a

pensar que se reconocía la representatividad en un ámbito sectorial específico y

territorial estatal o inferior (esa noción de representatividad está recogida en el artículo

7.2 de la LOLS), y que por esa vía tuvieran cabida sindicatos como USO u otros que

tuvieran esa condición en algún ámbito sectorial. Ahora bien una interpretación

gramatical del texto llevaba a descartar esta tesis, ya que el 10 % de representatividad

20

debería ser en todo el Estado y además cuando se utilizaba el término "ámbitos" no se

estaba refiriendo a sector de actividad sino a la condición del sujeto representativo, es

decir que fuera un sindicato o una organización empresarial.

Con relación al último párrafo de la página 4, se fijaba un criterio de distribución de los

fondos destinados a planes de formación intersectoriales en función de la

representatividad de cada solicitante, a lo que no había nada que objetar por parecer

constitucional y legalmente conforme a derecho, así como también que aquellas

organizaciones que tuvieran mayor representatividad (que los restantes sindicatos que

pudieran presentarse) tuvieran también "un mayor peso en la distribución presupuestaria

global".

A mi parecer, los criterios por los que se aprobó la metodología de financiación no se

ajustaban a lo dispuesto en la Resolución de 1 de febrero de 2010, si bien no tengo

conocimiento de que fueran impugnados, ya que se volvía a la utilización del criterio de

la mayor representatividad para la concesión de subvenciones, aunque se pretendía

enmascarar bajo la referencia a la negociación colectiva intersectorial estatal o con la

supresión de la palabra "más" antes de representativas. En cuanto a los criterios de

distribución de las subvenciones me parecían correctos siempre y cuando se respetara la

presentación de solicitudes por parte de todos los sindicatos que pudierann hacerlo con

arreglo a la doctrina del TC y del TS.

4. ¿Cuál será el impacto del auto del TS de 28 de octubre de 2010 en la determinación

de los sujetos sindicales beneficiarios de las ayudas para llevar a cabo acciones de

formación continua en el año 2011? ¿Qué decisión adoptará el Servicio Público de

Empleo Estatal en la convocatoria de este año? ¿Volverá a regular el acceso a esas

ayudas sólo para las organizaciones sindicales (y empresariales, no se olvide) “más

representativas”, a la espera de se pronuncie el TC sobre la normativa estatal de 2003 y

2004, arriesgándose a una inmediata (estoy seguro de ello) impugnación de la

Resolución por parte de alguna organización sindical que no tenga tal condición?

¿Mantendrá la regulación recogida en la norma del año 2010, que acogió la tesis de la

sentencia ahora anulada del TS (“entre otras”) y suprimió la referencia a la condición de

más representativas ampliando de tal forma la posibilidad de acceso a otras

organizaciones, con el parecer contrario de CC OO y UGT y asumiendo el hipotético

riesgo de que la sentencia del TC declare la conformidad a derecho del RD 1046/2003 y

la Orden TAS/2783/2004 (riesgo por otra parte menor, a mi parecer, si el TC es

coherente con las resoluciones sobre esta materia dictadas desde su sentencia número

95/2002 de 25 de abril)?

No es fácil, ciertamente, la decisión para los responsables del SEPE, ya que cualquier

decisión que adopten será jurídicamente controvertida. Ahora bien, lo que no deberían

olvidar los gestores públicos a mi parecer es que ya existe una consolidada

jurisprudencia del TC sobre el derecho de las organizaciones sindicales, sin exclusión

por razón de su mayor o menor representatividad, a tener acceso a las ayudas y

subvenciones económicas que los poderes públicos dedican a la formación, y que el

propio TS se ha pronunciado en otras ocasiones a favor de la no discriminación de las

organizaciones sindicales “menores” en el acceso a estos fondos.

21

En efecto, cabe citar recientemente la sentencia de 15 de febrero de 2010, que

ciertamente se refiere a la sentencia anulada pero también a muchas otras del TS, y en la

que se expone lo siguiente: “En ellas se ha analizado la validez de las funciones y

prerrogativas reconocidas a los sindicatos más representativos desde el patrón que

significa la necesaria observancia del principio de libertad sindical e igualdad de trato

de los sindicatos (derivado de los artículos 28.1 y 14 CE ), y a este respecto se ha

distinguido entre, de una parte, las actividades de representación institucional y, de otra,

el acceso a determinadas subvenciones. En esa distinción se ha sostenido que, mientras

sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer

aquella representación institucional solamente a los sindicatos más representativos, no

es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan

esa condición de mayor representatividad. Pronunciamiento que tiene su precedente en

las STS de 14 de julio de 2005 y STC de 27 de junio de 2001 y que se reitera en la STS

de 3 de octubre de 2007, recurso de casación 5527/2002. Línea similar han mantenido

las SSTS de 11 de octubre de 2004, rec. de casación 7552/2000 y la citada por ésta de

20 de diciembre de 2002, rec. de casación 1542/2000 , cuya doctrina reproduce y aplica

la Sala de instancia al declarar que el art. 28 en relación con el art. 14 CE prohíbe que

los Sindicatos sean objeto de una discriminación como la apreciada por la sentencia de

instancia. Deslinda, por tanto el criterio de mayor representatividad, en orden a la

negociación colectiva o a la representación sindical, del derecho que corresponde a

cualquier sindicato a no ser excluido del acceso a las subvenciones que hayan sido

establecidas en relación a actividades dirigidas a la defensa de intereses que son propios

de todos los sindicatos”) a favor de la no discriminación de las organizaciones

sindicales menores en el acceso a esos fondos.

Dicho de otra forma, la anulación de la sentencia de 14 de junio de 2009 y la prudencia

manifestada por el TS de esperar a la sentencia del TC no debería ser motivo a mi

parecer para el cambio de criterio operado por el SEPE en la convocatoria de 2010

respecto a la de años anteriores, ya que su apoyo no radica sólo en la sentencia citada

del TS sino en la jurisprudencia del TC sobre el derecho de las organizaciones

sindicales en relación con la formación y el acceso a las ayudas económicas. Aunque

sea retrotraernos muchos años tras, no conviene olvidar las históricas sentencias del TC

números 20 y 26 de 1985, de 14 y 22 de febrero, respectivamente; en el fundamento

jurídico tercero de la primera sentencia se decía, insisto que hace ya 25 años, que la

subvención situaría a juicio del TC a unas organizaciones sindicales “en una posición

superior a las demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de los

medios propios de que dispongan y de cualquier criterio que tome en consideración la

proporcionalidad del resultado de las elecciones o de los costes que pueda suponerles el

participar en el ejercicio de funciones públicas…. “, y que se podría producir “una

presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos”.

Por último, es conveniente recordar que el TC se ha pronunciado en varias ocasiones

sobre la razón de ser y la viabilidad constitucional, al mismo tiempo que sus límites, del

concepto de mayor representatividad. Por su interés, y con ello termino, transcribo unos

párrafos de la STC 147/2001 de 27 de junio.

“El concepto de mayor representatividad es, por tanto, un criterio objetivo y, por ello,

constitucionalmente válido. Ahora bien, ello no significa que cualquier regulación

22

apoyada en el mismo haya de reputarse como constitucionalmente legítima (SSTC

9/1986, de 21 de enero, y 7/1990, de 18 de enero), pues ha de reunir, además, los

restantes requisitos exigibles y, singularmente, el de proporcionalidad. Requisitos muy

determinados por la finalidad y efectos de la medida considerada y que han llevado a

considerar conforme con las exigencias constitucionales algunas facultades de las que

tan sólo gozan los sindicatos más representativos. Así, en coherencia con el origen del

concepto de representatividad, consignado en el art. 3.5 de la Constitución de la

Organización Internacional del Trabajo (OIT), el criterio de la mayor representatividad

se considera objetivo y razonable para establecer la participación de los representantes

de los trabajadores en los organismos internacionales y desarrollar tareas de

representación institucional (Informe 36, caso núm. 190, párrafo 195 del Comité de

Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT y SSTC 53/1982, de 22 de

julio, y 65/1982, de 10 de noviembre) y constituye un criterio válido para constatar la

significación de las organizaciones que aspiren a desarrollar actividades que produzcan

efectos más allá de sus afiliados, como la negociación colectiva de eficacia general

(SSTC 73/1984, de 27 de junio, 98/1985, de 29 de julio). Asimismo, otras facultades de

las organizaciones más representativas, tales como la posibilidad de promover

elecciones sindicales (STC 164/1993, de 18 de mayo), gozar del derecho de excedencia

forzosa para los trabajadores que desempeñen cargos sindicales (STC 263/1994, de 3 de

octubre) o contar con delegados sindicales en determinadas condiciones (STC

188/1995, de 18 de diciembre), también se han declarado justificadas por este Tribunal

y no lesivas del derecho de libertad sindical.

Pero la mayor representatividad exige la correspondencia entre la conformación técnica

de la representatividad y el tipo de función sindical, el nivel de ejercicio o las

características de los intereses colectivos en juego, sin que pueda emplearse con

cualquier propósito, de suerte que no toda utilización que de ella se haga es

constitucionalmente aceptable, y no lo es aquella que utiliza los criterios selectivos para

establecer un trato diferente respecto de materias que no guardan ninguna relación con

ellos (SSTC 9/1986, de 21 de enero, FJ 3, y 7/1990, de 18 de enero, FJ 2). De ahí, por

ejemplo, que este Tribunal haya considerado improcedente la utilización del criterio de

la mayor representatividad como regla para excluir a sindicatos que no son más

representativos pero que, sin embargo, están implantados en un ámbito concreto (por

ejemplo, SSTC 184/1987, de 18 de noviembre, y 217/1988, de 21 de noviembre).

De este modo, es razonable que se asegure la presencia en cada concreto ámbito de

actuación de los intereses generales y del conjunto de los trabajadores y que se examine

en cada caso la finalidad de la norma o dela representación institucional (como ocurrió

en las SSTC7/1990, de 18 de enero, 32/1990, de 26 de febrero, y 183/1992, de 16 de

noviembre).

La tensión entre el principio de igualdad de trato entre los sindicatos y la promoción de

algunos de ellos en virtud de los criterios objetivos antes expuestos, también se ha

manifestado en materia de subvenciones a centrales sindicales. El Comité de Libertad

Sindical de la OIT ha declarado que los diversos sistemas de subvenciones a las

organizaciones de trabajadores producen consecuencias diferentes según la forma que

revistan, el espíritu conforme al que hayan sido concebidas y aplicadas, y la medida en

que tales subvenciones se concedan, en virtud de textos legales precisos o dependan

exclusivamente de la discreción de los poderes públicos, precisando que las

23

repercusiones que dicha ayuda financiera tenga sobre la autonomía de las

organizaciones sindicales dependerán esencialmente de las circunstancias, sin que

puedan ser apreciadas a la luz de principios generales, al tratarse de una cuestión de

hecho que debe ser examinada en cada caso y habida cuenta de las circunstancias de ese

caso (Informe 19, caso núm. 121,párrafo 180, e Informe 75, caso núm. 341, párrafo

101).

Este Tribunal tuvo ocasión de abordar el problema en las SSTC 20/1985, de 14 de

febrero, 26/1985, de 22de febrero, y en la 72/1985, de 13 de junio, en un supuesto

donde la Ley de Presupuestos otorgaba la totalidad de la subvención a los sindicatos

más representativos y excluía de las subvenciones a centrales sindicales minoritarias

que, sin embargo, habían obtenido suficiente número de representantes sindicales como

para participar en negociaciones de convenios colectivos en ámbitos provinciales e,

incluso, nacionales en determinadas ramas de la producción. En ellas se declaraba que

conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad como criterio

exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a unas

subvenciones públicas cuya finalidad era susceptible de incardinarse dentro de los fines

de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen por la

Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción. Y ello, porque este tipo de

subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los sindicatos, de modo que

si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según los resultados en las

elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para ofrecer mejores

servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de

cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las

elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de

funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio,

produciéndose, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación de los

trabajadores a determinados sindicatos”.

4. ¿Regreso al pasado? La mayor representatividad como requisito para planes de

formación de oferta intersectoriales. 2 de abril de 2011.

1. El Boletín Oficial del Estado del pasado miércoles, 30 de marzo, publicó dos

Resoluciones de las que no he encontrado hasta ahora ninguna reseña o comentario en

las páginas web de aquellas organizaciones que pueden estar interesadas en sus

contenidos, tanto desde una perspectiva positiva como negativa. Se trata de la

“Resolución de 18 de marzo de 2011, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que

se aprueba la convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de

2011, de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación, de ámbito

estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, en aplicación de la Orden

TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se

establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas

a su financiación”, y de la “Resolución de 21 de marzo de 2011, del Servicio Público de

Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión, con cargo al

ejercicio presupuestario 2011, de subvenciones públicas para la ejecución de planes de

formación, de ámbito territorial exclusivo de Ceuta y de Melilla, dirigidos

prioritariamente a las personas ocupadas, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7

de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se establecen las bases

reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación”.

24

El título de esta entrada del blog guarda relación con el cambio operado con respecto a

las Resoluciones aprobadas en 2010 sobre cuáles pueden ser los sujetos que pueden

solicitar subvenciones para la ejecución de planes de formación intersectoriales, que se

concreta ahora en “las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en

el ámbito estatal”, y las que tengan la misma condición en los territorios de Ceuta y

Melilla, respectivamente.

2. En una entrada anterior del blog, y en relación con la formación de oferta, planteé la

siguiente cuestión: “¿Cuál será el impacto del auto del TS de 28 de octubre de 2010 en

la determinación de los sujetos sindicales beneficiarios de las ayudas para llevar a cabo

acciones de formación continua en el año 2011? ¿Qué decisión adoptará el Servicio

Público de Empleo Estatal en la convocatoria de este año? ¿Volverá a regular el acceso

a esas ayudas sólo para las organizaciones sindicales (y empresariales, no se olvide)

“más representativas”, a la espera de que se pronuncie el TC sobre la normativa estatal

de 2003 y 2004, arriesgándose a una inmediata (estoy seguro de ello) impugnación de la

Resolución por parte de alguna organización sindical que no tenga tal condición?

¿Mantendrá la regulación recogida en la norma del año 2010, que acogió la tesis de la

sentencia ahora anulada del TS (“entre otras”) y suprimió la referencia a la condición de

más representativas ampliando de tal forma la posibilidad de acceso a otras

organizaciones, con el parecer contrario de CC OO y UGT y asumiendo el hipotético

riesgo de que la sentencia del TC declare la conformidad a derecho del RD 1046/2003 y

la Orden TAS/2783/2004 (riesgo por otra parte menor, a mi parecer, si el TC es

coherente con las resoluciones sobre esta materia dictadas desde su sentencia número

95/2002 de 25 de abril)?"

2. El Boletín Oficial del Estado de 9 de febrero publicó la “Resolución de 1 de febrero

de 2010, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria

para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de 2010, de subvenciones

públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de ámbito

estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, en aplicación de la Orden

TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se

establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas

a su financiación”.

En su introducción se efectuaba una referencia a la “jurisprudencia sentada en la

materia, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2009”, que

en el texto articulado se concretaba en el apartado relativo a la determinación de las

organizaciones sindicales que podían solicitar planes de formación de oferta en el

ámbito estatal e intersectorial. El artículo 10 regulaba los requisitos y acreditación que

debían cumplir las entidades que solicitara subvenciones para financiar la ejecución de

los distintos tipos de planes de formación de oferta señalados en el artículo 9. Me

interesa, a los efectos de este comentario, destacar que podían solicitar planes de

formación intersectoriales, según disponía la letra a), “las organizaciones empresariales

y sindicales de ámbito estatal y carácter intersectorial representativas en dicho ámbito”.

3. Para comprobar el importante cambio legal operado en la norma de 2010 es necesario

confrontar el texto con la regulación vigente durante 2.009, es decir la “Resolución de 7

de noviembre de 2008, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la

25

convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de 2009, de

subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de

ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, en aplicación de

la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se

establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas

a su financiación”, publicada en el BOE del día 18 del mismo mes.

El artículo 9 regulaba los requisitos y acreditación que debían cumplir los sujetos

solicitantes. Respecto a los planes de formación estatal intersectorial, la letra a) disponía

que podían solicitarlos “las organizaciones empresariales y sindicales más

representativas en el ámbito estatal”. La modificación operada en la norma de 2010 con

respecto a la de 2009 (y también de años anteriores) fue la supresión a la referencia de

la mayor representatividad de las organizaciones sindicales de ámbito estatal solicitantes

de los planes de formación de oferta, y su sustitución por la mención a la

representatividad de las organizaciones sindicales que los solicitaran, con lo que la

cuestión a debate jurídico que surgía a continuación es qué debía entenderse por

representatividad y que criterios deberían tomar en consideración las autoridades

públicas competentes para resolver sobre las solicitudes presentadas.

4. 2011 vuelve a 2009, a la espera de que el TC se pronuncie sobre los conflictos

positivos de competencia interpuestos contra el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo,

por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo. El SPEE se

acoge a la declaración de nulidad de actuaciones de la sentencia del TS de 14 de junio

de 2009 efectuada por el auto de 28 de octubre del mismo tribunal (sección séptima de

la Sala de lo contencioso-administrativo) y que mereció mi especial atención en una

anterior entrada del blog. El tiempo, dirá, como siempre, si los gestores de las políticas

públicas de formación han acertado con esta decisión de regreso al pasado. Mi parecer,

crítico, ya quedó suficientemente explicado en el blog y a él me remito ahora.

5. Subvenciones públicas para financiación de planes de formación de oferta en

Cataluña. 22 de mayo de 2.011.

La Resolución EMO/1195/2011, de 5 de mayo, aprueba la convocatoria de este año para

la concesión de subvenciones públicas para la financiación de planes de formación de

oferta de carácter intersectorial, específicos para la economía social y de carácter

sectorial, destinados a trabajadores prioritariamente ocupados, que promueve el

Consorcio para la Formación Continua de Cataluña. La norma se publicó en el Boletín

Oficial autonómico del 18 de mayo y entró en vigor al día siguiente de su publicación, y

más exactamente regula la convocatoria de subvenciones para planes de formación a

ejecutar entre el 1 de enero de 2011 y el 30 de septiembre de 2012.

En concreto, se trata de planes dirigido prioritariamente a trabajadores ocupados y que

pueden tener carácter intersectorial, sectorial (13 ámbitos de referencia), o dirigidos

específicamente a trabajadores y socios de la economía social. La presencia de

trabajadores desempleados en los planes de formación de oferta deberá situarse entre el

20 y 40 % en relación con las personas que inicien el plan. El artículo 5.3 fija los

colectivos a los que se concede prioridad para participar en los planes, en concreto las

personas con baja cualificación, y en este colectivo a su vez habrá que dar prioridad a

jóvenes menores de 30 años, mayores de 45 años y personas afectadas por expedientes

26

de regulación de empleo; además, otros colectivos prioritarios son las mujeres, personas

con discapacidad y trabajadores de pymes.

En los planes de formación intersectoriales podrán solicitar subvenciones las

organizaciones empresariales y sindicales intersectoriales de la Comunidad Autónoma y

con ámbito de actuación en toda ella, añadiéndose el requisito para los sindicatos de la

acreditación de disponer de delegados de personal o miembros de Comités de Empresa

en las cuatro provincias catalanas, y para la parte empresarial la acreditación de su

implantación sectorial y territorial en toda Cataluña. En planes de economía social, la

solicitud corresponderá a confederaciones y federaciones de cooperativas y sociedades

laborales con suficiente implantación autonómica, cuya comprobación, se indica en la

norma, “será comprobada de oficio por el Consorcio para la formación continua de

Cataluña ante la Dirección general de economía cooperativa y creación de empresa”. En

fin, también tendrán la condición de solicitantes las organizaciones citadas que se

agrupen con entidades vinculadas a ellas y que tengan entre sus fines el desarrollo de

actividades formativas.

Me parece importante destacar el criterio mantenido sobre la participación de las

organizaciones sindicales y empresariales en los planes de formación, que se diferencia

del aplicado en la normativa estatal y que impone la mayor representatividad como

requisito para planes de formación de oferta intersectoriales, criterio que ha sido objeto

de crítica por mi parte en una entrada anterior del blog y a la que me remito ahora.

Respeto a los planes de formación sectoriales, la posibilidad de solicitar subvenciones

se extiende a las organizaciones empresariales y sindicales que tengan la condición de

representativas en los respectivos sectores, y los entes creados al amparo de la

negociación colectiva sectorial autonómica. Al igual que en el supuesto anterior,

también tendrán la condición de solicitantes las organizaciones citadas que se agrupen

con entidades vinculadas a ellas y que tengan entre sus fines el desarrollo de actividades

formativas.

La partida presupuestaria asignada es de 58.468.160,84 euros. De ellos, un total de 27

millones se destina a planes de formación sectoriales, pudiendo beneficiarse los

trabajadores que prestan sus servicios en diferentes ramas de actividad económica

agrupadas en 13 ámbitos sectoriales de referencia (aquel al que se dedica una mayor

partida económica es el de comercio, seguido por servicios financieros, administrativos

y de seguros, construcción y metal); para los planes intersectoriales la cuantía asignada

es de 30.418.160,84, mientras que 1.050.000 euros se reservan a la economía social.

La tramitación se efectuará en régimen de concurrencia competitiva, y el plazo para la

presentación de solicitudes será de 20 días naturales a partir del día siguiente al de la

publicación de esta norma para planes de formación intersectorial específicos y los de

economía social, que se amplía hasta 1 mes para los planes de formación sectoriales. La

autoridad administrativa laboral (director del Servicio autonómico de empleo) dispone

de un período máximo de 6 meses para dictar resolución, y en caso de no hacerlo se

entenderá desestimada la solicitud.

6. Cataluña. Subvenciones para formación de oferta, dirigidas prioritariamente

para trabajadores ocupados. 23 de julio de 2.012.

27

La Orden EMO/212/2012, de 13 dejulio, regula el desarrollo del subsistema de

formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta dirigida

prioritariamente a trabajadores ocupados, establecen las bases reguladoras para la

concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, y abre la convocatoria

para el año en curso.

La norma, que fue publicada en el Boletín Oficial autonómico del día 16 y que entró en

vigor el mismo día de su publicación, tiene por finalidad aprobar las bases reguladoras

de las subvenciones destinadas a la financiación de los planes de formación de oferta

dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados (como mínimo, el 60 % del total de

los trabajadores formados y en relación con el total de personas que inicien la

formación) y que son promovidos, al amparo de los títulos competenciales autonómicos,

por el Consorcio para la formación continua de Cataluña, que asume también la

financiación.

La norma desarrolla en el ámbito autonómico el Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo,

y además se ajusta a las líneas generales de la Estrategia Europa 2020, las orientaciones

del Consejo Catalán de Formación profesional, y el Plan general de empleo de

Cataluña-Estrategia catalana para el empleo 2012-2020, destacándose de este último en

la introducción de la norma que “establece los criterios, las directrices y las prioridades

de la política ocupacional de Cataluña, y tiene como objetivo central mejorar la

empleabilidad de las personas y la competitividad de las empresas catalanas”.

La formación de oferta regulada por esta norma pretende facilitar a los trabajadores una

formación válida para su promoción profesional y desarrollo personal, al tiempo que

también responda a las necesidades empresariales de productividad y competitividad en

un entorno económico cada vez más necesitados de una mano de obra bien cualificada.

Los planes de formación pueden ser de carácter intersectorial o sectorial. Los primeros

pueden ir dirigidos a todos los trabajadores, a los trabajadores y socios de la economía

social y siempre que aporten actividad económica. Los segundos van dirigidos a los

trabajadores de un sector productivo concreto y con acciones formativas de interés para

el mismo, así como también pueden dirigirse al reciclaje y recualificación de

trabajadores procedentes de sectores en crisis.

Por lo que respecta a las entidades solicitantes, en los planes de formación

intersectoriales generales lo serán las organizaciones sindicales y empresariales

intersectoriales de Cataluña y con ámbito de actuación en todo el territorio catalán,

quedando acreditada en el supuesto de organizaciones sindicales cuando dispongan de

representantes del personal en las cuatro demarcaciones territoriales, y refiriéndose la

norma de forma genérica al mundo empresarial que deberá acreditar “su implantación

intersectorial y territorial en toda Cataluña”. En los de economía social, las federaciones

y confederaciones de ese ámbito con suficiente implantación en el territorio

autonómico. En los planes sectoriales intervendrán los sindicatos y patronales

28

representativos del sector, y en su caso los entes creados al amparo de la negociación

colectiva sectorial autonómica.

Con respecto a los colectivos prioritarios, el artículo 11.2 dispone que tendrán prioridad

las personas que tengan baja cualificación, jóvenes de menos de 30 años, mayores de 45

años, trabajadores de sectores afectados por ERES, mujeres, personas con discapacidad

y trabajadores de pequeñas y medianas empresas (pymes).

Las acciones formativas podrán ser presenciales (con un máximo de 25 participantes por

grupo), a distancia convencional, formación en línea (un mínimo de un tutor por cada

80 participantes) o mixtas. En el anexo II se regulan y detallan los importes y módulos

económicos máximos para cada actividad formativa.

Los planes de formación deberán ejecutarse entre el 1 de enero de 20128 y el 30 de

septiembre de 2013. La partida presupuestaria asignada es de 16.362.407,00 euros. De

ellos, un total de 4 millones se destina a planes de formación sectoriales, pudiendo

beneficiarse los trabajadores que prestan sus servicios en diferentes ramas de actividad

económica agrupadas en 13 ámbitos sectoriales de referencia (aquel al que se dedica

una mayor partida económica es el servicios a colectivos y a las personas, seguido de

los servicios financieros, administrativos y de construcción); para los planes

intersectoriales la cuantía asignada es de 12 millones, mientras que 362.407,00 euros se

reservan a la economía social.

La tramitación se efectuará en régimen de concurrencia competitiva. El plazo para la

presentación de solicitudes finaliza el 21 de septiembre. La autoridad administrativa

dispone de un máximo de seis meses, a partir de la fecha de publicación de la

convocatoria, para dictar la oportuna resolución, que deberá ser notificada a la parte en

los términos previstos en la normativa administrativa.

7. Subvenciones para planes estatales de formación de oferta destinados

prioritariamente a personas ocupadas. 16 de agosto de 2012.

El Boletín Oficial del Estado del día 11 de este mes publicó la Resolución de 9 de

agostode 2012, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba

laconvocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de planes

deformación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, que

entró en vigor al día siguiente. En cuanto a las personas desempleadas, podrán participar

en los porcentajes máximos fijados en el artículo 8: un máximo general del 40 %, y un

mínimo del 30 % en planes formativos vinculados a certificados de profesionalidad, y

del 20 % en los restantes planes, “en el conjunto del plan de formación y en relación con

el total de personas que inicien la formación dentro del mismo”. Respecto al personal de

las Administraciones Públicas podrá participar, en un máximo del 10 %, en los planes

intersectoriales generales.

29

La norma tiene por finalidad aprobar la convocatoria de subvenciones para planes de

formación que se ejecuten entre el 1 de junio de este año y el 31 de julio de 2013 (como

excepción, las acciones formativas vinculadas a certificados de profesionalidad deberán

iniciarse a partir de la notificación de la resolución de la concesión de la subvención”.

La norma desarrolla las previsiones contenidas en la normativa estatal de referencia, en

concreto el RD 395/2007 de 23 de marzo (modificado por la Ley 3/2012 de 6 de julio) y

la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo (modificada por la Orden ESS/1726/2012, de 2

de agosto). En la introducción de la norma se destaca la modificación operada en el RD

395/2007 por la Ley 3/2012 al objeto de posibilitar que los centros y entidades de

formación debidamente acreditados participen directamente en el subsistema de

formación profesional para el empleo, con la finalidad, se argumenta, “de que la oferta

formativa sea más variada, descentralizada y eficiente”.

La partida presupuestaria asignada al efecto es de 142.020.270 euros, de los que la

mayor parte va destinada a los planes de formación sectoriales (92.313.376 euros). A

los planes de formación intersectoriales se destinan 12.781.824 euros, a los dirigidos a

la economía social 4.260.608 euros, y a los que facilitarán la formación de trabajadores

autónomos la misma cantidad que en el caso anterior. En la presente convocatoria se

incorpora por primera vez la formación de oferta vinculada a la obtención de

certificados de profesionalidad, a la que se destina un montante total de 28.404.054

euros. El desglose detallado de las cantidades asignadas se encuentra en los anexos II y

V, destacando las cantidades asignadas a los sectores del comercio (12.216.202 euros),

metal (10.734.767 euros) y hostelería 8.548.336).

La tramitación del procedimiento se efectuará en régimen de concurrencia competitiva.

El plazo para la presentación de solicitudes es de veinte días naturales, a contar a partir

del día siguiente al de la publicación de la norma, y el plazo de resolución del que

dispone la autoridad administrativa laboral para dictar y notificar la resolución es de seis

meses desde la fecha en que surte efectos la presente convocatoria, y en caso de no

dictarse se entenderá desestimada la solicitud.

Una novedad importante con respecto a anteriores convocatorias, y que a mi parecer

requeriría probablemente de una modificación del RD 395/2007 para que no se

suscitaran dudas en cuanto a su legalidad, es que desaparece la formación a distancia, o

por decirlo más exactamente no se financia la formación que puede llevarse a cabo

mediante esta modalidad, impulsando por otra parte la teleformación. En cualquier caso,

la formación vinculada a la obtención de un certificado de profesionalidad se impartirá

siempre al amparo de la modalidad presencial.

Las acciones formativas no podrán tener, como regla general, una duración inferior a 6

horas ni superior a 210, en jornadas máximas de 8 horas diarias y 40 horas semanales si

se imparte de manera presencial. En cuanto al número de alumnos, en la modalidad

citada deberá ser como máximo de 25, mientras que en la teleformación deberá haber

un tutor por cada 80 alumnos como máximo. Los colectivos que tendrán prioridad para

el acceso a la formación, en los términos del artículo 8.5, son las mujeres, las personas

con discapacidad, las personas de baja cualificación, los mayores de 45 años, los

jóvenes menores de 30 años y los desempleados de larga duración.

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El artículo 13 regula los requisitos que deben cumplir las entidades solicitantes y la

forma de acreditación. Al igual que en la convocatoria del año anterior, a los planes de

formación intersectoriales sólo podrán acceder las organizaciones empresariales y

sindicales más representativas de ámbito estatal, y para los planes de formación

sectoriales aquellas organizaciones representativas en el ámbito correspondiente y

también “los entes paritarios creados o amparados en el marco de la negociación

colectiva sectorial estatal”. Para las organizaciones de la economía social, cabe destacar

que deberán tener abiertas sedes en, como mínimo, siete Comunidades Autónomas.

La novedad viene dada en la presente norma por la atribución de participación en los

planes de formación vinculados a la obtención de certificados de profesionalidad a los

centros y entidades de formación, ya sean públicos o privados, que estén debidamente

acreditados en el registro estatal de centros y entidades de formación, y que cumplan los

criterios fijados en el apartado 5, siendo uno de ellos, que deseo destacar por su

concreción, el de “Los centros de formación que sean titularidad de empresas que

tengan establecimientos en más de una comunidad autónoma o ciudad con Estatuto de

Autonomía, pertenecientes a sectores productivos con un alto índice de empleo directo e

indirecto y que destinen a la exportación al menos el 50% de lo que supone su volumen

anual de negocios”.