La Educacion en Los Tiempos Del Apra Balance 2006 2009

7/29/2019 La Educacion en Los Tiempos Del Apra Balance 2006 2009

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La educacin en los tiempos del APRA:Balance 2006 - 2009

Ricardo Cuenca Pareja(coordinador) Patricia Ames RamelloSusana Crdova vilaLuis Guerrero OrtizManuel Iguiiz EcheverraFanni Muoz Cabrejo Jos Rivero HerreraTeresa Tovar SamanezLucy Trapnell ForeroVirginia Zavala Cisneros


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Lima 2009

La educaci n en los tiempos del APRA:Balance 2006 - 2009

Ricardo Cuenca Pareja(coordinador) Patricia Ames RamelloSusana Crdova vilaLuis Guerrero OrtizManuel Iguiiz EcheverraFanni Muoz Cabrejo Jos Rivero HerreraTeresa Tovar SamanezLucy Trapnell ForeroVirginia Zavala Cisneros


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C sej Direc ivPresidenteRicardo Cuenca ParejaVice PresidentaTeresa Tovar Samanez V ca es

Patricia Ames RamelloSusana C rdova vilaLuis Guerrero OrtizManuel Iguiiz EcheverraPeregrina Morgan LoraFanni Muoz CabrejoJos Rivero HerreraEx-Preside esManuel Iguiiz EcheverraJorge Capella RieraRicardo Morales Basadre S. J.Direc ra Ejecu ivaPetruska Barea Castro

Pub icaciRicardo Cuenca Pareja(coordinador)Au resPatricia Ames RamelloSusana C rdova vilaLuis Guerrero OrtizManuel Iguiiz Echeverra

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Foro Educativo 2009Se autoriza la reproducci n siempre y cuando se cite la fuenteHecho el Dep sito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2009-08901Primera Edici n - julio 2009Lima - PerDiagramacin e impresin

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INTRODUCCINReflexiones sobre el sentido y la forma de hacer polticaseducativas a modo de introducci nRicardo Cuenca Pareja 5

LAS TRES APUESTAS 13

Poltica docente: balance del perodoLuis Guerrero Ortiz 15

El Plan Piloto de Municipalizaci n de la Gesti n Educativa:de la experimentaci n a la puesta en marchaFanni Muoz Cabrejo 37

El Programa Nacional de Movilizaci n por la Alfabetizaci n(Pronama): intenciones, triunfalismo y realidades Jos Rivero Herrera 51

LAS POSTERGACIONES 73

La educaci n rural: balance del perodoPatricia Ames Ramello 75

El abandono de la educaci n intercultural bilingeen la poltica educativa del APRALucy Trapnell Forero y Virginia Zavala Cisneros 95

LOS DESAFOS 109 La escuela en el centro de la poltica educativaSusana Crdova vila 111

La descentralizaci n como un proceso de todo el Estadoy sus relaciones con la sociedadManuel Iguiiz Echeverra 127

El Proyecto Educativo Nacional: punto de partida,punto de quiebre y punto de llegadaTeresa Tovar Samanez 143

ndice


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Introduccin

Ricardo Cuenca Pareja

Ha sido la continuidad una caracterstica distintiva de la gesti n de estegobierno en asuntos educativos durante sus primeros dos aos y medio.Esta continuidad se ha dado en un doble sentido. Por un lado, la altadirecci n y los principales funcionarios del Ministerio de Educaci n per-manecen en sus cargos. De hecho, Jos Antonio Chang es uno de losministros que ms tiempo ha estado al frente del despacho en los ltimosaos. Por otro lado, las prioridades educativas siguen en la lnea temticaplanteada por el gobierno aprista desde mediados del 20061. En efecto,durante el 2008 se ampli el nmero de gobiernos locales participantesen el Plan Piloto de Municipalizaci n y durante este ao se inici el pro-ceso de transferencia a las municipalidades acreditadas, se expandi elPrograma Nacional de Movilizaci n por la Alfabetizaci n (PRONAMA), seentregaron laptops a 40.000 nios en las zonas rurales en el marco delprograma internacional One Laptop per Children (OLPC), y el DiseoCurricular Nacional (DCN) oficializado en el 2005 fue modificado.

Particularmente, el tema docente ocup un lugar importante en el paque-te de medidas de este rgimen. Durante la gesti n del ministro Changse realizaron un conjunto de evaluaciones de docentes para establecerlneas de base que ofrecieran informaci n sobre el desempeo de losprofesores, para medir el impacto de las capacitaciones impulsadas porel gobierno, para contratar profesores y para ingresar a la nueva carrerapblica magisterial. Asimismo, se implement el Programa Nacional deFormaci n y Capacitaci n Permanente (PRONAFCAP), se norm la eva-luaci n nica para postulantes a los institutos superiores pedag gicosy la nota 14 como requisito de ingreso, se promovi la contrataci n

REflExionEs sobRE El sEntiDo y lA foRmA DE hACERPoltiCAs EDuCAtiVAs A moDo DE intRoDuCCin

1 Pueden revisarse los discursos presidenciales ante el Congreso de la Repblica enlos aos 2006, 2007 y 2008


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de otros profesionales no docentes para ensear en la escuela pblica, se ofre-cieron becas de estudios de docencia para los mejores estudiantes egresados dela escuela pblica, se propuso la restricci n de contratar a docentes que no provi-

nieran del tercio superior en su instituci n de formaci n superior, se suspendi elingreso a los programas no regulares para obtener el ttulo y los grados en la ca-rrera docente, se prohibi la creaci n de facultades, escuelas, filiales, programasy otros que condujeran a la obtenci n del ttulo profesional o grado acadmico enEducaci n, y se promovi la compra de laptops para docentes en el marco delprograma Maestro Siglo XXI.

No obstante esta vorgine de medidas de poltica que han ido desde lineamientosgenerales hasta decisiones puntuales, la situaci n de nuestra educaci n no ha

cambiado. Por ejemplo, el rendimiento de los estudiantes sigue siendo uno de losms bajos de Amrica Latina y, peor an, segn el informe de la segunda evaluaci nregional de la Oficina Regional de Educaci n para Amrica Latina y el Caribe de laUNESCO (OREALC-UNESCO), el Per es el pas que presenta la mayor inequidadeducativa en Amrica Latina, debido a la brecha que existe entre el rendimiento delos estudiantes de zonas urbanas y rurales. Finalmente, la implementaci n de lacarrera pblica magisterial se viene dando con muchsima dificultad a causa del altogrado de desconfianza del magisterio nacional hacia el Estado.

Por qu si toda la investigaci n educativa producida y las evaluaciones de refor-mas realizadas en Amrica Latina han demostrado que para mejorar la educaci nson necesarios la continuidad de las polticas, un mayor protagonismo de los do-centes y la democratizaci n de las decisiones nuestra educaci n an no despega?,han sido estas medidas las ms pertinentes?, fueron construidas de manera ade-cuada?, respondieron a prioridades suficientemente reflexionadas y discutidas?

Es posible atribuirle al largo plazo la responsabilidad por este desencuentroentre las polticas implementadas y nuestra realidad educativa. Sin embargo, tam-bin se puede mirar crticamente las causas de este desencuentro; analizar, porejemplo, cules son el sentido y el significado de dichas medidas, y cules hansido las formas en la que estas fueron diseadas e implementadas. En otras pala-bras, qu nociones de calidad y de participaci n estn en la base las medidas depoltica propulsadas por el gobierno.

E re de a ca dad

Segn Ins Dussel (2007), la calidad educativa es uno de los temas que msinters suscita en el mbito educativo. El afn por definirla y concretarla ha sido


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Introduccin

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un esfuerzo importante en los ltimos aos, esfuerzo que ha puesto en evidenciaque la calidad es un concepto para nada unvoco, que transmite, adems, uncomplejo sistema de creencias e ideologas.

Lo cierto es que a pesar de la complejidad de la noci n de calidad, los discursosconstruidos alrededor de ella son elementos fundamentales en las propuestas decambio educativo. Sean como los grandes fines que se quieren lograr o como losorientadores de acciones concretas, es en nombre de la calidad que se toman lasms importantes decisiones de poltica educativa.

C mo ha entendido, entonces, el gobierno aprista la calidad educativa? El go-bierno de Garca y la gesti n de Chang parecieran defender una noci n de cali-

dad educativa fundamentada en ideas utilitaristas segn las cuales lo eficientees un principio irrenunciable, lo tecnocrtico su estrategia ms adecuada, yla medici n antes que la evaluaci n la mejor va para demostrar el nivel decalidad alcanzado. Por ello, las decisiones de poltica tomadas se han concebidocomo una mejora en la calidad de los insumos y como la estandarizaci n de to-dos los indicadores de calidad.

Al respecto, Gautier (2007) afirma que detrs del concepto tradicional de calidadde la educaci n, est el principio utilitarista que rigi y en buena medida sigue

rigiendo los fines educativos; es decir, se espera que una educaci n de calidadsea aquella cuyos resultados sean tiles para enfrentar con eficiencia los retos dela vida moderna.

Esta noci n tradicional de calidad educativa ha sido asumida por muchos Esta-dos latinoamericanos, sobre todo a partir de la implementaci n de las llamadasreformas neoliberales de la dcada de 1990. Su ampliado uso se sustenta en quees posible ofrecer datos e informaci n concreta sobre el xito o el fracaso de lasdecisiones de poltica educativa. No obstante, pensar en la calidad de la educa-ci n en trminos tradicionales trae consigo un conjunto de problemas, tales comola concepci n monocultural de la educaci n y la subordinaci n de la equidad ala calidad educativa.

En efecto, ante la dificultad de incorporar la idea de calidad sin homogeneiza-ci n, esta noci n tecnocrtica de calidad requiere una concepci n de educaci nque sea igual para todos sin importar las diferencias individuales de los estu-diantes y, menos an, las diferencias culturales. Esta idea de calidad, desde unenfoque utilitarista, pertenece a lo que Nussbaum (1997) denomin conmesurabi-lidad, atributo que se caracteriza porque toda acci n humana es reductible a unmismo patr n, por lo tanto, medible.


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Por otro lado, en esta noci n utilitarista la equidad se concibe como la ansiada metaa la que se llegara si el problema de los insumos del proceso educativo fuera pre-

viamente solucionado. En contraposici n a esta extendida idea de calidad educati-va, aparecen nociones de corte ms humanista que, partiendo del reconocimientode que la calidad educativa es un complejo, sostienen la importancia del derechoy la diversidad. No obstante, en estas posiciones coexisten, tal como lo afirma laOREALC, al menos dos interpretaciones sobre calidad educativa:

La primera concibe la educaci n como la base de la convivencia y la de-mocracia, dando importancia a las dimensiones ciudadanas, cvicas y va-l ricas. La segunda se relaciona con los efectos socioecon micos de la

educaci n, en trminos de limitaciones o aportes al crecimiento econ mico,el acceso a empleo y la integraci n social (OREALC-UNESCO 2007: 26).

Recordemos, finalmente, que el concepto de equidad irrumpe en las agendas dediscusi n educativa luego de la evidencia de que las polticas educativas de acce-so y la apuesta por la ampliaci n de la cobertura no aseguraron, de modo alguno,mejoras en la educaci n de los nios y las nias. Tal como afirma Morduchowicz(2003), se constat que la igualdad de oportunidades en el acceso no eliminabalas disparidades iniciales.

E re de a par c pac

La participaci n en educaci n es un proceso relativamente reciente, que se en-frenta en forma permanente a una larga tradici n autoritaria de la educaci n. Eri-gida como un elemento fundamental del derecho a la educaci n, la participaci nes atravesada por un conjunto de factores que la colocan en permanente tensi n.Por ejemplo, se resaltan sus aspectos deliberativos y consensuales, omitiendo losconflictos que participar trae consigo aquello que Grompone (2005) denominaenfoque participacionista; o bien la participaci n se construye como un discur-so ret rico, cuyo desarrollo se asocia al trabajo de la sociedad civil ms que al delEstado (Eguren 2006).

No obstante la presencia de estas tensiones, los procesos y los mecanismos departicipaci n han logrado transitar de su origen ut pico a una posici n de opor-tunidad para el desarrollo de procesos sociales de calidad (Kliksberg 2005).

Sobre la base de lo revisado, c mo ha concebido en estos aos el gobierno


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actual la participaci n? La gesti n del ministro Chang estara concibiendo la par-ticipaci n como un mero proceso de consulta, quedndole como prerrogativa laincorporaci n o no de las opiniones recogidas. Desde esta perspectiva funcio-

nal de la participaci n, las voces provenientes de las regiones y de la comunidadacadmica forman parte de un coro que acompaa el formalismo de la des-centralizaci n, pero que difcilmente se convertirn en voces protag nicas en lasdecisiones tomadas. Con ello, la actual gesti n gubernamental estara descono-ciendo que en el pas se han dado muestras suficientes de que no solo es posibleechar a andar procesos participativos, sino que tambin es posible conseguir msaliados que detractores.

Junto con esta noci n utilitarista de la calidad educativa y con esta perspectiva

funcional de la participaci n, el gobierno aprista ha conducido el sector siguiendodos premisas tradicionales de la construcci n de polticas. Primero, ha cado bajolos efectos que ocasiona la pesada carga moral del deber ser en educaci n,espacio privilegiado para los discursos e impedimento para concretar dichos dis-cursos en prcticas reales. En segundo lugar, ha privilegiado la difusi n de susimpactantes medidas de poltica antes que el sano ejercicio de rendir cuentassobre los logros y las dificultades de dichas medidas.

Debiera, entonces, preocuparnos que durante estos tres aos el gobierno reco-

nozca oficialmente la importancia del Proyecto Educativo Nacional (PEN), pero loutilice solo como un documento en el que debe encontrar el espacio adecuadopara sus decisiones, en lugar de ser la gua para esas decisiones; impulse la des-centralizaci n educativa, pero no considere las dificultades que su Plan Piloto deMunicipalizaci n ocasiona a los procesos iniciados y sostenidos por los gobier-nos regionales; manifieste su preocupaci n por la educaci n de los ms pobresy excluidos, pero cierre abruptamente el proyecto educativo ms importante paralas reas rurales y en su lugar distribuya laptops a los estudiantes; reconozca elderecho a la educaci n intercultural bilinge (EIB), pero elimine paulatinamente

la formaci n docente en EIB; apueste por el desarrollo profesional docente, perocentre sus acciones en procesos de evaluaci n que alimentan el desprestigiode la carrera y desaniman al magisterio y postergue la indispensable formaci ncontinua de los docentes.

A pesar de la enorme cantidad de medidas impulsadas por el gobierno aprista, lapromesa del presidente Garca y del ministro Chang de mejorar sustantivamentenuestra educaci n ser cada vez ms difcil de cumplir mientras consideren queel otro puede ser un obstculo para su idea de progreso econ mico e insistanen tomar decisiones con muy poco consenso.


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Es sobre la mayora de estos temas que este libro busca iniciar un necesariodebate en el pas. Esta publicaci n registra un conjunto de artculos elaboradospor los miembros del Consejo Directivo de Foro Educativo 2007-20092, con la

finalidad de hacer un balance de las principales decisiones de poltica adoptadasen estos mil das del actual gobierno.

Para la elaboraci n de los balances, se ha recurrido a la experiencia y el co-nocimiento de cada uno de los temas que tienen los directivos. Algunos de losautores han optado por convocar a asociados y asociadas para discutir las ideasy, en otros casos, se han utilizado las reflexiones generadas en las reuniones detrabajo con representantes de instituciones de la sociedad civil que forman partede grupos de inters ampliados.

Este libro est estructurado en tres secciones. En la primera, Luis Guerrero,FanniMuoz y Jos Rivero analizan las tres apuestas del gobierno en materia dedesarrollo docente, municipalizaci n de la gesti n educativa y alfabetizaci n deadultos, respectivamente. En la segunda secci n, Patricia Ames, Lucy Trapnelly Virginia Zavala dan cuenta de dos importantes ausencias en las polticas edu-cativas: la educaci n en reas rurales y la EIB. Finalmente, en la tercera secci nse colocan algunos temas pendientes de atender por el actual gobierno. SusanaC rdova plantea la necesidad de centrar las polticas educativas en la escuela,

Manuel Iguiiz propone la importancia de trabajar una ley de organizaci n y fun-ciones del Ministerio de Educaci n acorde con las necesidades actuales, y TeresaTovar formula la importancia de reconocer en el PEN la poltica de Estado quetanto requiere nuestra educaci n.

Al publicar este libro, el Consejo Directivo 2007-2009 quiere continuar con la im-portante tradici n iniciada hace 17 aos por Foro Educativo de analizar las gestio-nes educativas de los distintos gobiernos, proponer alternativas para la mejora delas polticas educativas y aportar a la construcci n de una educaci n de calidadpara todos sin excepci n. Finalmente, esperamos contribuir a la postergada refor-ma educativa. Todava es posible iniciarla en los siguientes dos aos.

2 Peregrina Morgan, miembro del Consejo Directivo, no particip en la publicaci n, pues se encon-traba de licencia.


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Introduccin

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Re ere c a gr ca

Dussel, Ins2007 Comentarios al documento base. Revista electr nica Iberoamericana

sobre Calidad, Eficacia y Cambios en Educaci n 5 (3), pp. 26-28. Disponi-ble en . Consultado en juniodel 2008.

EgurEn , M ariana2006 Introducci n: nociones bsicas en torno a la participaci n. Revisi n de la

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g autiEr , EMilio2007 Educaci n de calidad. Comentarios a la nueva propuesta de OREALC/

UNESCO. Revista electr nica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia yCambios en Educaci n 5 (3), pp. 29-35. Disponible en . Consultado en junio del 2008.

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K liKsbErg , bErnardo

2004 Ms tica, ms desarrollo. Buenos Aires: Temas Grupo Editorial.

Morduchowicz , alEjandro2003 Discursos de economa de la educaci n. Buenos Aires: Losada.


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Muoz , F anni2008 Los caminos cruzados de la participaci n ciudadana en educaci n: entre

el mejoramiento de la calidad de la educaci n y la construcci n de ciu-dadana. Un estudio de caso. Ponencia presentada al I Seminario de laSociedad de Investigaci n Educativa Peruana. Arequipa, diciembre.

nussbauM , M artha1997 Justicia potica. Santiago de Chile: Andrs Bello.

o rEalc -unEsco2007 Educaci n de calidad para todos: un asunto de derechos humanos. San-tiago de Chile.


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Las tres apuestas


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Desde mediados del 2006, en casi tres aos de gobierno del presiden-te Alan Garca Prez, se han tomado varias decisiones importantes y degrandes repercusiones en materia de poltica docente en el Per. Vamosa analizar tres en este artculo: las evaluaciones efectuadas a los profe-sores, las medidas restrictivas al ingreso de postulantes a los institutossuperiores pedag gicos (ISP) y el nuevo programa de formaci n docenteen servicio. No abordaremos aqu la implementaci n de la nueva carrerapblica magisterial, porque ser objeto de un tratamiento diferenciado.Previamente, intentaremos establecer un marco de anlisis, a fin de expli-citar los criterios y las premisas desde los cuales juzgaremos los hechosy los procesos asociados a estas decisiones.

1. E pr e a de apre d zaje e de arr pr e ad ce e

La dcada de 1990 se caracteriz por audaces reformas curriculares enel Per y en toda Amrica Latina. El motivo de estas reformas es bastanteconocido: la envergadura de los cambios sociales, econ micos, polticosy tecnol gicos que empezaron a sucederse en el ltimo tercio del sigloXX, sumada a la inminencia de un nuevo siglo, obligaban a la educaci na hacer balances y replanteamientos profundos.

Recordemos someramente que a las implicancias del proceso de recon-

versi n econ mica mundial, que supuso cambios muy importantes en elconcepto de organizaci n y producci n, se aadi despus la cada delmuro de Berln y de la propia Uni n Sovitica. Una profunda crisis econ -mica haba golpeado fuertemente a las economas ms poderosas y habagenerado una recesi n de gravsimas consecuencias en pases como elPer. La intolerancia a las diferencias haba derivado en guerras tnicas,causando masacres y genocidios aterradores en pases como el Congo,Pakistn y Bosnia. Trascendentes investigaciones sobre el desarrollo delpotencial humano llegaron a revelar la insospechada riqueza y diversidad

intelectual con la que venimos al mundo, as como las severas limitacio-

Poltica docente: balance del perodo

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nes de los procedimientos hasta entonces vigentes para medir la inteligencia.Un robot que viaj de la Tierra a Marte haba descendido por primera vez en susuperficie, recogiendo y analizando muestras in situ, en tanto que los hallazgos

en el campo de la biotecnologa ya estaban preparando el camino que permitiracompletar despus la secuencia del genoma humano.

Era evidente la necesidad de contar con nuevas capacidades, herramientas y en-foques para moverse en los escenarios emergentes y encarar las nuevas perspec-tivas que se abran para las diversas sociedades del planeta en general. No podaseguir aprendindose lo mismo en las escuelas ni de la misma manera, aunquela evidencia de este desfase hist rico ya se haba hecho patente desde mediadosdel siglo XX, a la sombra del impulso desarrollista del primer mundo que sobre-

vino despus de la Segunda Guerra Mundial, y haba dado lugar a discusiones einnovaciones pedag gicas muy auspiciosas, entre las que destacaban los apor-tes derivados del desarrollo de la ciencia cognitiva.

En ese marco, la relaci n propiciada por las escuelas con el conocimiento nopoda continuar siendo la de una acumulaci n pasiva. Se haca indispensableaprender, ms bien, a producir conocimiento, y a emplearlo de manera creativapara construir soluciones a problemas reales. El papel de los sujetos que apren-den tampoco poda continuar siendo el de simples receptores y repetidores; su

funci n activa en el proceso de conocer y aprender se haba vuelto ya una eviden-cia irrefutable, contradiciendo las tradiciones ms conspicuas de las institucionesescolares.

Estos son hechos ampliamente conocidos y discutidos,1 cuyo sentido y trascen-dencia, sin embargo, se ha ido atenuando con el paso de los aos. Es as comolos nuevos aprendizajes demandados por los currculos reformados terminaronsiendo rpidamente relativizados y minimizados, no solo por maestros que nuncallegaron a comprender su significado ni su necesidad, sino por el propio sistema

que los promovi , pues jams los convirti en referente ni para formar a los maes-tros ni para evaluarlos, tampoco para medir progresos en el rendimiento escolar, ymenos an para definir los ejes de transformaci n de la organizaci n y la gesti neducativa.

Los hechos que respaldan esta afirmaci n son contundentes. Para empezar, hayque observar c mo la necesidad de una educaci n que forme a personas segurasde s mismas, identificadas con su cultura y abiertas a otras; capaces de apren-

1 Una estupenda, amplia y muy documentada visi n de estos desafos a la educaci n puedeencontrarse, entre otros textos, en G mez Buenda (1998).


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der por su cuenta, de resolver problemas reales y en contextos cambiantes conautonoma y creatividad, haciendo uso reflexivo de diversos tipos de saberes; decuidar su planeta y de convivir con respeto y espritu colaborativo en ambientes

sociales muy diversos algo que fue objeto de un amplio consenso internacio-nal, expresado en numerosas declaraciones oficiales, traducido en leyes y hastarecogido por los currculos escolares en todo el continente,2 qued reducida,de pronto y sin mayor discusi n, a un par de capacidades: comprensi n lectora ydominio de capacidades matemticas bsicas, bajo el supuesto no demostrado eindemostrable de que ambos constituan la necesaria va de acceso a los demsaprendizajes, sus requisitos ineludibles o sus mejores predictores.3

Luego, la enorme brecha que separaba a la l gica y los parmetros premodernos

de funcionamiento de las escuelas y de la misma profesi n docente respecto delos nuevos resultados que se esperaban de ellas se hizo equivaler a la distanciaque separaba su trabajo convencional, frontal y discursivo, de un conjunto de me-todologas activas para ensear a leer con mayor efectividad (hasta el aprender aescribir creativamente termin sobrando). Esta fue la respuesta pragmtica de lossistemas educativos a los desafos derivados de los cambios globales, que fueronbrillantemente resumidos en el Informe de la Comisi n Delors a mediados de ladcada de 1990: simplificarlos a un tamao y a una dimensi n que les permitieramanejarlos sin distraerlos demasiado de sus rutinas habituales ni generar conflic-

tos, desacomodos ni rupturas dramticas.En otras palabras, ms all de los discursos pblicos y la ret rica oficial usual-mente ms interesada en impresionar a una opini n pblica desinformada que en

2 La Declaraci n de Jomtien, en 1990, ya alertaba sobre la necesidad de definir el concepto denecesidades bsicas de aprendizaje como piso y no como techo de las aspiraciones educati-vas (Foro Consultivo Internacional sobre Educaci n para Todos.unEsco , 1990). A mediadosde la pasada dcada, los ministros de Educaci n latinoamericanos insistan en la necesidad dedar prioridad al aprendizaje y a la formaci n integral y complementarlos con el desarrollo deuna cultura cientfica y tecnol gica fundamental desde la educaci n bsica (Proyecto Principalde Educaci n en Amrica Latina y el Caribe, Promedlac, VI, 1995).

3 La propia Declaraci n de Jomtien enfatizaba la importancia de garantizar el aprendizaje de lasherramientas esenciales para el aprendizaje (como la lectura y la escritura, la expresi n oral,el clculo, la soluci n de problemas), aunque tambin subrayaba la necesidad de aprendertodo lo necesario para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente suscapacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar lacalidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo. Declaraci nMundial sobre Educaci n para Todos Satisfacci n de las necesidades bsicas de aprendizaje, Jomtien, Tailandia, 5 al 9 de marzo de 1990. Pocos aos despus, los ministros de la regi nponan el acento en la necesidad de fortalecer el aprendizaje de los c digos bsicos de lamodernidad: lectoescritura y matemtica elementales y de lograr niveles de alfabetizaci nfuncional de los ms pobres (Promedlac V, 1993).


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construir un liderazgo respetable basado en la verdad, se eligi no afrontar talesdesafos como lo que eran: expresiones de una crisis paradigmtica que retabaal conjunto del sistema y a sus premisas mismas; ms bien se los tom como un

problema de actualizaci n y formaci n docente, susceptible de resolverse conmayor capacitaci n y, adicionalmente, con el reforzamiento de la demanda socialsobre los maestros en una perspectiva de rendici n de cuentas. A esta opci nse la calific de realista y gradualista. Realista porque no retaba el statu quo y seajustaba a los lmites de la administraci n pblica sin apremiar a ninguna autori-dad de turno; gradualista no por basarse en una estrategia de cambio secuencial,sino porque el uso de este adjetivo invitaba a suponer que se daran otros pasosms adelante para completar la acci n, an cuando no existiese, en verdad, nin-guna intenci n de ir ms lejos ni plan alguno para el mediano plazo.

El ciclo de evaluaciones del rendimiento escolar iniciado en 1997 en nuestro pas,pese a su indiscutible valor y su necesidad, reforz en gran medida esta visi n re-ducida y pragmtica de los desafos de cambio del sistema educativo, al convertiren objeto de control pblico sistemtico el progreso en las capacidades lectorasy matemticas de los estudiantes, confirmando el mensaje de que ambos apren-dizajes eran los que realmente importaban a la autoridad y al sistema.

Est fuera de toda duda que el fracaso en la alfabetizaci n de los nios que inician

su escolarizaci n tiene consecuencias gravsimas para el resto de su trayectoriaescolar. Quien pasa a tercer grado sin comprender lo que lee ver afectadas susposibilidades para aprender eficazmente de una manera difcil de revertir, sobretodo en un sistema que funciona en automtico y no tiene capacidad de re-acci n ante las dificultades del proceso ni las variaciones del contexto. Pero deah a suponer que la comprensi n lectora o la capacidad de clculo colocarn alos nios en la ruta de alcanzar un estatus de desarrollo personal y ciudadanaaut noma, creativa, tica e intercultural, capaz de modificar sus circunstancias yde convivir entre diferentes, o que harn que este estatus sobrevenga casi por su

propio peso, hay una enorme distancia.4

Tampoco cabe duda de que medir logros en otros mbitos del currculo, ms allde las fronteras de la lectura y las matemticas, supone mayores complejidadestcnicas y operativas, adems de un mayor presupuesto. Pero 14 aos despusde iniciado el proceso de reforma curricular en el pas,5 salvo el esfuerzo solitario

4 Es til volver a mirar las importantes reflexiones que se produjeron en ese sentido al inicio de lapresente dcada, en particular la deunEsco (2003).

5 Un buen panorama de este proceso en el Per, su contexto, sus premisas y sus implicancias,puede encontrarse en el conocido estudio de Guillermo Ferrer (2004: 55-81).


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de la Unidad de Medici n de Calidad del Ministerio de Educaci n (MED) el ao2004 por evaluar algunas competencias cvicas, no dimos un solo paso ms endirecci n del conjunto de aprendizajes esenciales definidos como nuevo horizon-

te de la educaci n bsica.Quizs porque los decisores creen que estos aprendizajes esenciales no se lo-grarn hasta el da en que se asegure primero la comprensi n lectora universal, loque implica en los hechos una suerte de moratoria indefinida al resto del currculo;quizs porque estn convencidos, ms bien, aunque no lo admitan, de que laescuela pblica peruana no es ni ser capaz de lograrlos nunca; o porque, sen-cillamente, no tienen una visi n clara de lo que implica asumir, en todas sus con-secuencias, el desafo de cambiar el rumbo del sistema educativo nacional hacia

resultados cualitativamente distintos, por lo que prefieren no moverse del lugar enel que estn parados, el hecho incontrovertible es que la ambici n se perdi en elcamino, tal vez antes de iniciarlo. O fue sacrificada en el altar del realismo, y todaslas decisiones dirigidas a mejorar la calidad de los resultados en la educaci nbsica en los ltimos aos han continuado estacionadas en las aptitudes lectorasy matemticas ms elementales de estudiantes y maestros.6

2. Pr ec Ed ca v nac a a p r dad para re dar ap ca d ce e

Manuel Bello, decano de la Facultad de Educaci n de la Universidad PeruanaCayetano Heredia, ha dicho hace poco, con mucha raz n, que uno es el balanceque podra hacerse de las acciones de gobierno en educaci n antes del ProyectoEducativo Nacional (PEN), pero otro muy distinto es el que tendra que hacersedespus de l (Bello 2009). Este proyecto, oficialmente aprobado el 2007, decac mo romper la inercia y avanzar en direcci n a mejores y mayores resultados enla educaci n bsica, recuperando la ambici n de los prop sitos formulados enlos ltimos tramos del siglo XX y lanzndolos an ms lejos.

6 Es importante registrar que ya en el 2003, demostrando que la voluntad poltica s puede alla-nar barreras y lograr objetivos ambiciosos, la ministra de Educaci n de Colombia anunciabaa sus ciudadanos: Con base en estos estndares mediremos, a travs de evaluaciones, lascompetencias que estn desarrollando nuestros nios en reas comolas matemticas, el len- guaje, el pensamiento cientfico y, por las caractersticas propias de nuestro pas, en competen-cia ciudadana. Los resultados de esas evaluaciones tambin sern informados a los colegios yservirn de insumo para que tanto maestros como rectores diseen e impulsen planes con elfin de que sus alumnos y colegios mejoren y superen sus propios resultados (el subrayado esnuestro). Carta de la ministra: una revoluci n de prioridades. Bogot, Al Tablero, Ministerio deEducaci n de Colombia, 2003. Disponible en .


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Es as como el PEN planteaba como horizonte que todos los peruanos accedanal mundo letrado, pero tambin que empiecen a desarrollar su potencial desdela primera infancia, que aprendan a resolver problemas y a practicar valores, a

aprender por s mismos, a asumirse como ciudadanos con derechos y responsa-bilidades, y a contribuir al desarrollo de sus comunidades y del pas, combinan-do su capital cultural y personal con los avances del conocimiento en el mbitomundial.7

Para lograr semejantes resultados a los cuales no conduce la pedagoga fron-tal, directiva y discursiva que sigue siendo hegem nica en las escuelas peruanas,respaldada por dos siglos de tradici n, propona una poltica de formaci n do-cente no convencional, basada en la capitalizaci n de la experiencia pedag gica

del docente a travs de sistemas de acompaamiento y asistencia tcnica ensu propio lugar de trabajo. Pero planteaba articularla, a la vez, con polticas deapoyo y acompaamiento continuo a los procesos de cambio institucional en lasescuelas. Este eje de acci n parte de una premisa ampliamente respaldada por lainvestigaci n: la calidad de la enseanza que requiere el logro de aprendizajes demayor complejidad surge y se afianza cuando encuentra terreno frtil en una or-ganizaci n escolar orientada a resultados; es decir, en una institucionalidad que,a diferencia de la actual, sea capaz de responsabilizarse genuinamente por losaprendizajes y, por lo mismo, de acoger, integrar y estimular a sus estudiantes de

manera constante, as como de trabajar en alianza con la comunidad.8

Como un giro tan radical en las capacidades docentes y en la manera de ser delas instituciones educativas indispensable para encaminarse realmente al pro-p sito no se produce por casualidad, el PEN planteaba, asimismo, transformarla actual gesti n educativa en una gesti n descentralizada y democrtica quelogre resultados; es decir, que haga de las escuelas y los aprendizajes, en vez delcumplimiento de sus propias reglas y procedimientos de administraci n, el focoprincipal de su acci n. Se requera, entonces, una reforma tambin radical del

sistema de gesti n para poder desencadenar y sostener los procesos de cambioen las prcticas docentes y en la institucionalidad escolar. El mensaje era claropara los que estaban abiertos a escuchar: medidas aisladas para mejorar la capa-citaci n docente, independientemente de su calidad o su necesidad, no tendrnconsecuencias sobre los aprendizajes.

7 Consejo Nacional de Educaci n (2006). La propuesta fue aprobada como poltica de Estadopor Resoluci n Suprema 001-2007-ED de febrero del 2007.

8 Consejo Nacional de Educaci n (2006). Vanse, en especial, las polticas del Objetivo Estrat-

gico 2.


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Este era el reto, el camino y, a la vez, la oportunidad planteados a las polticas p-blicas relativas a la profesi n docente en el Per; y este es, por lo tanto, el marcodesde el cual necesitan juzgarse las decisiones que en este campo se han venido

implementando en los ltimos aos.

3. la p ca de eva ac d ce e e c a a e r a g c a e ca

Desde el 2007, se han aplicado varias pruebas de evaluaci n a los maestros pormotivos distintos, desde los ms genricos y difusos como los de la primeraevaluaci n censal, que se anunci sin consecuencias y luego tuvo penalidad,pues les cerraron la puerta de las capacitaciones a los no evaluados hasta losms especficos, relacionados con la incorporaci n a la nueva carrera pblica,pasando por los concursos de contratos y nombramientos. Segn cifras oficia-les, contamos con 298.110 profesores de educaci n bsica y tcnico-productiva,254.221 nombrados y 43.889 contratados (Ministerio de Educaci n 2008: 7). Laevaluaci n censal del 2007, que no lleg a ser tal pues evalu solo a 174.491profesores, fue completada a fines del 2008, evalundose a 15.000 ms en lallamada evaluaci n censal complementaria. En marzo del 2008, se evalu a181.118 docentes con fines de nombramiento y contrataci n, aunque nicamente151 lograron aprobar con la nota 14 o ms, en medio de graves, contundentes ygeneralizados cuestionamientos a la validez tcnica de la prueba.9

Si bien su formato ha ido evolucionando paulatinamente, su contenido ha sido b-sicamente el mismo. La controvertida evaluaci n del 2008, por ejemplo, examinabalos conocimientos del profesor sobre comprensi n lectora, literal e inferencial; ana-logas verbales, agrupamientos, correspondencia y trmino excluido; razonamientoabstracto para identificar patrones de relaci n y completar secuencias; habilidadanaltica: razonamiento analtico y razonamiento crtico; y sobre enfoques pedag -gicos, planificaci n curricular, psicopedagoga, currculo y procesos pedag gicos.En el caso de los maestros de Educaci n Bsica Regular (EBR), adems, se eva-luaban sus conocimientos sobre los fundamentos del Diseo Curricular Nacional(DCN) de EBR, los fines y principios de la EBR, las caractersticas de los ciclossegn nivel educativo, las caractersticas del estudiante segn el nivel educativo, losenfoques pedag gicos y los problemas frecuentes de aprendizaje.10

9 Vase, por ejemplo, Canales Quevedo (2008).10 Ministerio de Educaci n. Prueba nacional, primera etapa, 9 de marzo del 2008. Disponible en

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La evaluaci n anunciada para el 2009 es muy similar. Se evalan las habilidadesdel docente para comprender textos escritos y el significado de las palabras, de-ducir las relaciones entre ellas y usarlas eficazmente; su habilidad para identificar

o establecer relaciones l gicas, construir razonamientos e identificar argumentos;su manejo de conceptos pedag gicos generales y especficos segn la forma,modalidad, nivel o ciclo en que trabaja, as como su habilidad cognitiva para apli-carlos a situaciones o casos diversos, relacionados con tareas inherentes a suquehacer educativo.11

Los contenidos que estas pruebas privilegian consistentemente revelan dos con-tradicciones de fondo: en primer lugar, los aspectos recogidos por las pruebasson apenas una parte de una de las cuatro caractersticas exigidas por la ley para

definir como bueno el desempeo de un docente, a los que en ningn momentoles asigna mayor importancia que al resto. En segundo lugar, las competenciasfundamentales que el currculo oficial demanda a las instituciones educativasplantean al profesor requerimientos de desempeo ineludibles, que trasciendenlargamente las aptitudes verbales y matemticas a las que se circunscriben bsi-camente las evaluaciones.

En cuanto a los criterios que definen el buen desempeo, la ley de carrera pblicamenciona la idoneidad profesional y la define como las competencias especfi-

cas requeridas para ejercer la funci n (Ley 29062, artculo 24); menciona tambinel compromiso tico, definindolo como el comportamiento tico y moral deldocente (Ley 29062, artculo 24); menciona, asimismo, la calidad de desempe-o, asocindola a cinco aspectos: a) los logros obtenidos en funci n de su tareapedag gica; b) el grado de cumplimiento de sus funciones y responsabilidadesen cuanto a su planificaci n curricular anual y a su contribuci n al logro de losobjetivos de desarrollo institucional de su centro educativo; c) su dominio delcurrculo, de los contenidos pedag gicos del rea y/o nivel, de los aspectos meto-dol gicos y de los procesos de evaluaci n; d) su innovaci n pedag gica; y e) su

autoevaluaci n (Ley 29062, artculo 29). N tese que solo el aspecto c del tercercriterio es el que ha sido objeto de evaluaci n hasta la fecha.

En cuanto a los requerimientos bsicos de desempeo docente que se despren-den del propio currculo oficial, podran tomarse como referencia las caractersti-cas de salida del egresado del sistema, pues lo que se plantea como el punto dellegada de los estudiantes tendra que ser el punto de partida ms obvio de sus

11 Ministerio de Educaci n, Programa de Incorporaci n a la Carrera Pblica Magisterial. Matriz deespecificaciones de la prueba nacional escrita, primera etapa: Evaluaci n Nacional Clasificato-ria (RM 0079-2009-ED), Lima, 2009. Disponible en .


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maestros. As, se esperara que el docente sea una persona aut noma; capaz decomunicarse eficazmente de manera oral y escrita; que sepa pensar de maneracreativa y divergente, y sea l mismo un innovador; que resuelva problemas, ac-

tuando de manera proactiva y flexible ante ellos; que demuestre capacidad deinvestigaci n y de organizaci n, pero tambin empata y tolerancia, sensibilidad ysolidaridad; y que acte de manera tica, democrtica y cooperativa (DCN 2005).N tese esta vez que el dominio de los contenidos y capacidades lingsticas ymatemticas demandadas por el currculo no aparece privilegiado ni siquiera enel perfil del egresado, ni resume, por lo tanto, la calidad de desempeo que seesperara del profesor para garantizar esos resultados.12

Como en todo arte, la calidad [de la docencia] surge de cualidades intuitivas

y emotivas, de la empata y habilidad para la comunicaci n, de la capacidadpara generar autoestima entre nios, de saber estimular y promocionar a lapersona entera de cada alumno. El reto (de las pruebas aplicadas a los do-centes) entonces, consistir no solo en llevar a cabo la evaluaci n propues-ta sino en extenderla, para que no se limite a conocimientos intelectualesy que abarque, adems, esa compleja diversidad de cualidades humanasque definen al buen maestro.13

Quien dijo esto hace un ao no fue un conspicuo humanista o algn educador

formado en el psicoanlisis, sino Richard Webb, destacado economista peruanoy ex presidente del Banco Central de Reserva, cuyo sentido comn lo conduce almismo lugar al que lleva la lectura de currculo escolar: la calidad de la docenciaque se requiere hoy en el pas no puede estar expresada en la aptitud verbal ymatemtica ni en el mayor o menor dominio conceptual que pueda demostrarseen una prueba escrita.

Hctor Valds Veloz, actual responsable del Laboratorio Latinoamericano de Eva-luaci n de la Calidad Educativa (l lEcE ), deunEsco , seal hace poco que los pa-

ses de esta regi n del mundo no se han planteado seriamente el reto de construiruna poltica de personal que rena e integre varios cabos sueltos en relaci n conlas decisiones que se toman sobre los maestros de educaci n bsica.14 Hacerlosupondra, por ejemplo, como primer paso l gico, establecer las caractersticas

12 Esto se confirma ampliamente en la nueva versi n del DCN oficializada en diciembre del 2008disponible en , que resume en 11 los aprendizajes fundamentales que se deben lograr al trmino dela escolaridad.

13 Richard Webb, El Comercio, 25 de febrero del 2008.14 Consejo Nacional de Educaci n. Ciclo de videoconferencias Experiencias latinoamericanas

de evaluaci n del desempeo docente. Marzo-abril del 2009. Disponible en .


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esenciales del puesto para el que se contrata o nombra al personal, las que de-beran, a su vez, estar ntimamente asociadas a los objetivos que se espera con-seguir con su desempeo. Por lo tanto, si lo que persigue una sociedad es formar

a sus j venes generaciones como personas ticas, con identidad y capacidadde convivencia en contextos de alta multiculturalidad, con espritu crtico y mentecreativa, capaces de resolver problemas, de cuidar el ambiente y de aportar ala consolidaci n de la democracia como sistema poltico y social, no tendranque desprenderse de ah los rasgos fundamentales del papel que se requiere deldocente?

Dice Valds que esta definici n tendra que constituir el eje de las polticas de eva-luaci n y formaci n, pues es en funci n de las caractersticas del rol que va a des-

empear el personal que se lo evala y se lo capacita. En el Per tenemos variosreferentes para construir esta definici n de rol: el PEN y el currculo de Educaci nBsica, que especifican sobre todo los prop sitos a los que tendra que ajustarsela docencia; la Ley General de Educaci n y la Ley de Carrera Pblica Magisterial,que detallan las caractersticas del rol docente.

Estas definiciones, sin embargo, no estn mayormente concordadas, desarrolla-das y concluidas ni, menos an, consensuadas. La propia Ley de Carrera Pbli-ca y su reglamento no definen con precisi n los criterios que formulan, dejando

abierta la puerta para que la delimitaci n de su significado quede en manos dela autoridad y los funcionarios de turno, quienes pueden terminar acomodndo-lo a las conveniencias del momento. Es as como, a la hora de las decisionesen materia de evaluaci n docente, el concepto dedesempeoo competencia,empleado por la ley y que en cualquier parte del mundo alude a la prctica y alas habilidades de ejecuci n, puede distorsionarse y asociarse perspicazmente almanejo de conceptos y contenidos curriculares, evitando las complejidades quesupone evaluar la calidad de la acci n del maestro en el aula, pero simulando elcumplimiento de la ley.

El nuevo DCN, segn sus propias palabras, busca educar a los nios en el rigorintelectual propio del razonamiento y la investigaci n para el planteamiento ysoluci n de problemas de la vida. Pues bien: si el problema que la poltica pbli-ca busca resolver es el de una enseanza desajustada del tipo de aprendizajesque el sistema necesita garantizar como resultado de sus esfuerzos, y razonamoscon rigor l gico sobre las posibles alternativas, el primer paso que corresponderasera evaluar la brecha de la que estamos partiendo en funci n de la meta. Perosi la meta menciona, por ejemplo, a ciudadanos capaces de actuar en la vida demanera tica, democrtica e intercultural, resolviendo problemas con creatividad


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y espritu colaborativo, quin, cundo y sobre la base de qu criterio decidi quelogros de esa envergadura se resumen en habilidades lectoras y matemticasbsicas, y que es en esos aspectos, fundamentalmente, que hay que evaluar a

los maestros?Se suele justificar este reduccionismo simplificador argumentando un criterio deprioridad e insinuando que este nfasis no es ms que un primer paso. Si as fue-ra, se habra hecho pblica una estrategia diseada para ingresar a un siguienteescenario en determinados plazos y en funci n del cumplimiento de objetivosprimarios. Bien, eso no ha ocurrido: no hay a la vista planes de mediano y largoplazo para ir ampliando el espectro de la evaluaci n docente, lo que quiere decirque lo nico que existe en la bandeja de opciones de los decisores es lo que se

ve, insistindose desde el discurso pblico en asociar causalmente el mayor do-minio de conocimientos te ricos disciplinarios a la posibilidad de obtener mejoresaprendizajes en las escuelas.

Es verdad que evaluar la prctica docente, ms an en todas las dimensiones quese requerira, representa un desafo tcnico y organizacional muy grande, que nose puede resolver expeditivamente. Pero otros pases latinoamericanos lo han he-cho en alianza con la comunidad acadmica y convocando a sus ministerios a re-cursos humanos con mayor especializaci n, dndose tiempo, incluso, para con-

certar con los sindicatos docentes. Chile, por ejemplo, cuenta con instrumentospara evaluar el conocimiento de la disciplina que se ensea y las competenciaspedag gicas y didcticas necesarias para organizar el proceso de enseanza,pero tambin la capacidad del profesor para promover un clima de confianza,aceptaci n y respeto que favorezca el aprendizaje de todos los estudiantes, suhabilidad para implementar situaciones de aprendizaje que, aprovechando lossaberes de los estudiantes, logren que ellos se involucren y se comprometan ensu propio proceso de aprendizaje, y su capacidad de reflexionar sobre la pro-pia prctica pedag gica y de establecer relaciones de calidad con los colegas,

el establecimiento, las familias de los estudiantes y el sistema educacional en suconjunto (Ministerio de Educaci n de Chile 2003: 8).

Varios pases han creado, por ejemplo, una diversidad de mecanismos para reco-ger testimonios de la comunidad educativa sobre el desempeo de sus maestros,para acopiar registros y testimonios escritos, personales e institucionales, sobresus innovaciones, los resultados del aprendizaje de sus alumnos y sus proyectospedag gicos, sin perjuicio de las observaciones directas a su trabajo en aula,incluidos encuentros y entrevistas. Tal es el caso de Colombia, donde la evalua-ci n docente se realiza cada ao y durante todo el ao acadmico, e incluye la


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recolecci n de informaci n e identificaci n de evidencias vlidas, la valoraci nde esta informaci n y la elaboraci n de un plan de desarrollo. Pero asocindola,adems, a procesos de autoevaluaci n institucional de las escuelas y utilizando

sus resultados para elaborar un plan de mejoramiento institucional que propongametas, objetivos y estrategias para superar las debilidades identificadas.

Hctor Valds, uno de los ms destacados expertos internacionales en materia deevaluaci n docente, seala que las pruebas de conocimientos suelen ser usadassobre todo en la etapa de formaci n profesional de los futuros maestros, pero queson poco tiles cuando ellos ya estn en ejercicio, momento en el que corres-ponde volcar la atenci n a las aulas para evaluar c mo se desempean en ellashaciendo uso de los saberes aprendidos. Enfatiza que el buen rendimiento en una

prueba de este tipo no indica ni predice un buen desempeo en el ejercicio de laenseanza.15

Podramos mencionar el caso de Cuba, que tambin ha avanzado en disear yponer en marcha verdaderos sistemas nacionales de evaluaci n docente, en losque las pruebas de conocimientos ocupan un lugar muy subordinado y cuyos es-fuerzos ms significativos se colocan en evaluar el desempeo de los maestros.Esto quiere decir que no se requiere ser un pas del primer mundo para afrontarlas complejidades que supone evaluar la calidad de la prctica de los maestros

en el aula. Solo hace falta decisi n poltica para invertir en este proceso; pararespetar sus tiempos de maduraci n; para convocar a los mejores especialistas,de dentro y de fuera del Estado, con el fin de que aseguren su consistencia tc-nica; y para construir en cada tramo acuerdos indispensables con la comunidaddocente.

4. la p ca de gre a e d de a d ce c a e e c e de a 14

Empezando el 2007, un decreto supremo estableci que nicamente aprobandocon nota 14 un examen nico nacional se podra ser admitido en un institutosuperior pedag gico para estudiar Educaci n. De este modo, se dijo, solo seformaran como maestros los mejores postulantes y se evitara que accedan losmediocres, con lo cual se mejorara el nivel de preparaci n del magisterio nacio-

15 Consejo Nacional de Educaci n. Ciclo de videoconferencias Experiencias latinoamericanasde evaluaci n del desempeo docente. Lima, marzo-abril del 2009. Disponible en .


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nal. Es verdad que tenemos en el pas un problema sin resolver en lo que corres-ponde a los mecanismos de enrolamiento de j venes a la docencia, pero eraesta la mejor opci n? Era posible abordar este aspecto sin atacar, a la vez, otros

estrechamente asociados e igualmente crticos?En primer lugar, conviene aclarar que los egresados ms calificados de la edu-caci n secundaria que muestran, por ejemplo, un alto nivel de comprensi nlectora representan solo 7% de aquellos que terminaron en un colegio pblicoen general, y se reducen apenas a 2% si hablamos de los egresados de los pocoscolegios existentes en las reas rurales del pas (Unidad de Medici n de la Cali-dad 2005). Como es harto conocido, la gran mayora de este pequeo universono postula a ningn instituto de formaci n docente, pues se siente en condiciones

de acceder a carreras profesionales ms rentables. Pases que se han planteadocon mayor seriedad el problema de la selecci n de postulantes a la docencia hanbuscado mecanismos e incentivos que permitan atraer y retener a los j venes conmayores talentos,16 no simular una selectividad ms rigurosa aplicando notas feti-chistas al mismo tipo de postulante que se acerca a esta ocupaci n, como nicava a su alcance para alcanzar un ttulo e intentar cierta movilidad social. Cons-tantino Carvallo sealaba que el problema central consiste en saber quines sonlos que quieren estudiar Educaci n, carrera que se ha proletarizado. Mientrasque un maestro no sea reconocido y la carrera no sea atractiva, los estudiantes

de los sectores pobres y, dentro de ellos, aquellos que no pueden estudiar otraprofesi n, son los que seguirn postulando.17

En segundo lugar, una selecci n ms exigente del postulante a la carrera de Edu-caci n, resuelve automticamente los serios problemas de calidad de los queadolece la formaci n profesional de los futuros maestros? Se podra responderque no, pero que ayuda. Claro, en verdad ayudara mucho si es que, a la vez,se establecieran mecanismos de selecci n ms exigentes de los formadores demaestros y se les ofreciera una preparaci n ms especializada para que desem-

peen este papel con mayor efectividad, as como enfoques ms actualizados,16 El MED ha anunciado, desde inicios del 2008, un Programa Nacional de Becarios denominado

Nuevo Magisterio, que ofrece 2.000 becas para los mejores egresados de la secundaria, a finde que puedan formarse como maestros haciendo estudios de excelencia. El primer proble-ma es d nde los enviarn a estudiar. Es posible saber a ciencia cierta quin ofrece una forma-ci n docente de excelencia en el pas, no teniendo todava una sola instituci n de formaci nacreditada? El segundo problema es si un sueldo de 1.300 soles mensuales como horizonteinmediato les resultara, dados sus talentos especiales, suficientemente atractivo. El xito decualquier poltica descansa en un conjunto de supuestos, que representan una condici n l gi-ca necesaria para que puedan cumplir sus objetivos. Pasarlos por alto para ganar tiempo yproyectar la imagen de una respuesta rpida a los problemas es condenar la medida al fracaso

desde su nacimiento.17 Constantino Carvallo. La Repblica, 31 de marzo del 2008.


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congruentes con la nueva orientaci n del currculo; si se los remunerara mejor,se aumentara el presupuesto de los institutos formadores, se los dotara con unequipamiento de punta, se fortaleciera su gesti n y se establecieran mecanismos

de control que garantizaran ciertos estndares bsicos de calidad en la formaci nque ofrecen. Estas medidas podran tomar como referencia las buenas prcticasexistentes en las instituciones formadoras ms serias, y que el MED tiene bienidentificadas. Pero nada de eso ha ocurrido ni se conoce plan alguno en esesentido,18 lo que significa que quienes ahora estudian para ser maestros estaranmejor escogidos, pero recibiendo bsicamente la misma formaci n de antes.

En tercer lugar, como es de conocimiento pblico, la exigencia de la nota 14 parael ingreso al estudio de la carrera docente se ha dirigido solo a los ISP, generando

una corrida de postulantes hacia las universidades, donde el puntaje requeridopara acceder es ms bajo y cuya calidad en la formaci n sigue siendo tan hete-rognea y deficiente como antes o an ms discutible, debido a la multiplicaci nde una oferta de ttulos y posttulos para docentes enfocada con criterios notoria-mente mercantilistas. As, se ha reducido de manera ostensible el nmero de pos-tulantes a los ISP, pero ahora hay ms estudiantes de Educaci n en las facultadesde Educaci n. Segn cifras oficiales, el 2006 tenamos un promedio de 24.000postulantes a ISP, habindose reducido a 14.000 en el 2007 y a 7.000 en el 2008gracias a la nota 14. No obstante, subsisten 54 universidades con facultades de

Educaci n que albergan, en promedio, a 987 estudiantes cada una, lo que da unacifra de 53.298 j venes preparndose para ser maestros.19

Lo que s se ha conseguido de manera colateral, aunque no sin intenci n a juz-gar por las declaraciones pblicas de las autoridades relevando esta consecuen-cia, es dejar sin matrcula a numerosas instituciones formadoras, ciertamente,sin distinci n alguna respecto de su calidad ni del nivel de demanda de docentesexistente en las distintas zonas y regiones del pas. No perdamos de vista que elao 2006, el propio MED efectu una evaluaci n rigurosa de los 396 ISP pblicos

y privados que tenemos en el pas, y 321 la aprobaron superando el nivel sufi-ciente (Ministerio de Educaci n 2008: 16). Pese a su calidad verificada, varios deellos estn ahora al borde del cierre.

Tenemos muchos docentes desempleados, es verdad: aproximadamente200 000 profesores con ttulo pedag gico sin empleo (Ministerio de Educaci n

18 Solo se ha anunciado la suspensi n de la creaci n y autorizaci n de instituciones de formaci ndocente hasta el 2011 (DS 024-2006- ED) y la aplicaci n de diseos curriculares experimenta-les para las carreras de educaci n secundaria en las especialidades de Comunicaci n, Mate-mtica, Ciencias Sociales, y Ciencia, Tecnologa y Ambiente.

19 La Repblica, 31 de marzo del 2008. Fuente: Ministerio de Educaci n.


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2008: 7). Pero hay exceso de docentes en el Per? Segn el MED, cada aoegresan alrededor de 30 000 profesores (aproximadamente) de las IFD y las Fa-cultades de Educaci n, excediendo el nmero de profesores que requiere el sis-

tema educativo en el sector pblico (Ministerio de Educaci n 2008: 7). Las es-tadsticas oficiales revelan, sin embargo, que el exceso no es generalizado, sinoque est localizado en el nivel de la educaci n primaria, pese a que subsiste undficit notable en la cobertura de educaci n inicial y secundaria: la mitad de niosmenores de 5 aos y la tercera parte de los adolescentes estn fuera del sistemaeducativo. Segn un estudio efectuado porproEduca -GTZ el ao 2007, de cada10 egresados de ISP, 6 pertenecen a primaria. Ahora bien, referenciar geogrfi-camente estas brechas de cobertura no es en absoluto difcil. El mismo estudioseala que el exceso de matrcula se concentra notoriamente en regiones como

Apurmac, Loreto y Tumbes, siendo que en los ltimos siete aos, Apurmac havisto crecer en 150% el nmero de matriculados en sus institutos pedag gicos,mientras Tumbes lo duplic y Loreto casi lo quintuplic , a pesar de ser regionesdonde el nmero de centros educativos y de matrcula escolar se ha mantenidobsicamente igual (Ros 2007: 2-3). La pregunta es, entonces, hay que cerrarlos ISP o hay que regular y reorientar la formaci n docente hacia los niveles delsistema y las regiones que presentan mayor necesidad de crecimiento de la ofertaeducativa?

En cuarto lugar, numerosas comunidades indgenas cuyos j venes buscaban serdocentes para educar a sus pueblos en sus propios c digos culturales han que-dado ahora sin maestros. La raz n es conocida: estos muchachos no han podi-do alcanzar la nota 14 por ser vctimas de la educaci n secundaria sin calidadque el propio Estado les ofreci y por la que ahora son virtualmente penalizados,perdiendo su derecho a seguir estudiando. Varios institutos que se encargabande remediar las deficiencias de sus ingresantes antes de iniciar propiamente suformaci n profesional ya no podrn hacerlo.

No olvidemos que la diversidad tnica y cultural es una caracterstica de nuestromundo rural, y si bien es cierto que la mayora de habitantes del Per hablan cas-tellano (83,8%), poco menos de 20% de peruanos hablan quechua (13%), aimara(2,5%) y lenguas nativas de la selva (0,7%).20 De ms est decir que, en el pas, laruralidad y la diversidad lingstica, lamentablemente, estn muy asociadas con lapobreza y la exclusi n social. Justamente, la Ley General de Educaci n dice:

20 Fuente: Data DER-d igEibir . Ministerio de Educaci n, 2008. Disponible en .


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Para compensar las desigualdades derivadas de factores econ micos, geogrfi-cos, sociales o de cualquier otra ndole que afectan la igualdad de oportunidadesen el ejercicio del derecho a la educaci n, el Estado toma medidas que favorecen

a segmentos sociales que estn en situaci n de abandono o de riesgo para aten-derlos preferentemente (artculo 17).

La ley es muy clara cuando seala a la autoridad educativa la obligatoriedad deejecutar polticas compensatorias de acci n positiva para compensar las des-igualdades de aquellos sectores de la poblaci n que lo necesiten (artculo 18, a).No obstante, la idea decompensar o favorecer que destaca la ley, y que implicahacer distinciones, excepciones y diferenciaciones para hacer posible la justiciaah donde hay desigualdad, no calza con el enfoque obtusamente uniformador

de la poltica pblica que prevalece en el pas y que lleva a adoptar las mismasmedidas para todos de manera ciega, como si formramos parte de una socie-dad homognea. El resultado ha sido que ha llovido sobre mojado, porque se haagregado discriminaci n justo ah donde hay ms exclusi n.

5. la p ca de r ac e erv c de

En julio del 2008 empez a circular un informe (Orihuela y Daz 2008) especial-mente encomendado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) acerca delPrograma Nacional de Formaci n y Capacitaci n Docente (pronaFcap ), programade formaci n del docente en servicio del MED estrenado el 2007 con el anunciadoobjetivo de corregir las deficiencias identificadas en la prueba censal a docentesaplicada a inicios de ese ao, fundamentalmente en el dominio de capacidades ycontenidos curriculares de las reas de comunicaci n y matemtica. Su meta decapacitaci n para el 2007 fue de 39.269 docentes, con un presupuesto de 126,4millones de nuevos soles; y para el 2008, fue de 70.000 docentes, con un presu-puesto de 183 millones de nuevos soles. Se trabaj en las 26 regiones y operaron26 universidades (Orihuela y Daz 2008: 91). La preocupaci n que movi al MEFa realizar este estudio fueron las crecientes evidencias de problemas en su imple-mentaci n y en el propio diseo del programa.

La hip tesis que sustentaba esta nueva expresi n de las polticas de formaci nen servicio, iniciadas en 1995 con el Programa Nacional de Capacitaci n Docente(plancad ), era que, a ms capacitaci n, mejores maestros, y por lo tanto, aprendi-zajes de mayor calidad. Como lo hemos explicado al inicio de este artculo, la ten-dencia a simplificar el problema de los aprendizajes escolares, endilgndoselos a

los profesores y soslayando la responsabilidad de la gesti n y del sistema mismo,


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es muy antigua y bastante extendida. De la baja calidad de los resultados deaprendizaje demostrada en evaluaciones nacionales e internacionales se sealaa los docentes como principales responsables [] Se obvia que la escuela, la ad-

ministraci n educativa y las decisiones polticas tienen un gran peso en los resul-tados, sostena hace poco Javier Murillo, ex responsable dell lEcE de unEsco .21

El mayor problema que ofrecen este tipo de simplificaciones en las decisiones depoltica educativa es uno muy elemental: su inefectividad. Sea por desinforma-ci n, sea por inters, se opta por un diseo que elimina variables cuyo peso enla situaci n que se quiere modificar est probado; esto obedece al prop sito deque la intervenci n sea menos compleja, ms rpida y menos costosa, solo queal precio de poner en riesgo el resultado que se busca obtener. Como no tenemos

una cultura de rendici n de cuentas en educaci n ni mecanismos que la obliguen,que una poltica no evidencie el impacto anunciado no genera consecuencias, ysiempre se tendr a la mano una explicaci n para justificar o disimular ante laopini n pblica su fracaso. En el caso de los aprendizajes escolares, desde lasprimeras investigaciones, efectuadas en la dcada de 1960, se sabe que consti-tuyen un objeto sensible solo a la convergencia de varios factores y as es comolo propone el PEN, algo que exige, contra la costumbre, un enfoque sistmico yorientado a resultados en la gesti n de polticas, desde el mbito nacional hastael local. Las polticas de formaci n en servicio, sin embargo, siguen aferradas a la

tesis de que ms capacitaci n produce, por s misma, mejores aprendizajes.La primera observaci n del informe encomendado por el MEF constata que lacalidad de la oferta de capacitaci n actualmente existente no es homognea y, enmuchos casos, es bastante precaria, pues est constituida en lo fundamental porlas mismas instituciones responsables de la deficiente preparaci n profesionaldel magisterio actual. Aun en el caso de las universidades ms calificadas, se hacomprobado su dificultad para reunir en nmero suficiente a un grupo de capa-citadores calificados que quieran asumir ese papel a pesar de los bajos incenti-

vos que se les ofrecen. Pese a ser un problema medular, que pone en cuesti nde manera directa la calidad de la capacitaci n que ofrece el programa, no hayevidencia de medida alguna destinada a subsanarlo en el mediano plazo, lo quesignifica que, por tiempo indeterminado, se continuar ofreciendo a los maestrosun servicio a cargo de un personal deficiente o insuficientemente preparado. Enese sentido, la maximizaci n la eficiencia del gasto no se encuentra en lograr losmenores costos posibles de los insumos requeridos por el Programa tal y como

21 Consejo Nacional de Educaci n. Ciclo de videoconferencias Experiencias latinoamericanasde evaluaci n del desempeo docente. Lima, marzo-abril del 2009. Disponible en .


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funciona hoy, sino en reasignar el presupuesto para flexibilizar los factores quelimitan la consecuci n del prop sito de mejorar las competencias docentes [].Mejorar la eficiencia del gasto pasa por gastar ms en nuevos formadores y mejo-

res instituciones de formaci n docente (Orihuela y Daz 2008: 93).La segunda observaci n tiene que ver, precisamente, con el impacto del progra-ma. En sentido estricto, evaluar el nivel de afectaci n de los aprendizajes supon-dra medir un conjunto de variables en vez de atribuirlo a un solo factor. Pero elprograma se propone mejorar las capacidades, conocimientos, actitudes y valo-res de los docentes, enfatizando el desarrollo de sus capacidades comunicativas,capacidades l gico matemticas, dominio del currculo escolar y especialidadacadmica de acuerdo al nivel educativo, con el objetivo fundamental de mejorar

la enseanza en las aulas.22

Declara, asimismo, que el objetivo de su evalua-ci n final concluida la ejecuci n del proceso de capacitaci n es precisar losresultados logrados y los factores dentro y fuera del Programa que facilitaron odificultaron la obtenci n de estos resultados.23 A juicio del informe encargado porel MEF, esta evaluaci n supone un esfuerzo bastante ms complejo que el com-parar los reportes de estadsticas descriptivas de pruebas de entrada y salida(Orihuela y Daz 2008: 88), que es lo que hasta ahora se ha hecho.

En otras palabras, si el programa dice que impactar en la calidad de la enseanza

en las aulas y en el rendimiento de los alumnos, el informe enfatiza la importanciade incluir informaci n de identificaci n de las secciones o clases que el docenteatiende en la instituci n educativa, ya que eventualmente se podr combinar in-formaci n de los docentes capacitados con informaci n de los estudiantes paraanalizar logros delpronaFcap en cuanto al fin del programa, lo que plantea, a suvez, la necesidad de instrumentos para una evaluaci n sistemtica de resultadosa nivel de prop sito y de fin, incorporando (i) instrumentos de evaluaci n de ren-dimiento de los docentes en pruebas de suficiencia; e (ii) instrumentos de evalua-ci n de rendimiento de los estudiantes de los docentes capacitados (Orihuela y

Daz 2008: 94). El programa, a la fecha, no ha generado ningn mecanismo quepermita verificar los cambios en la calidad del desempeo de los docentes capa-citados en sus aulas y su efecto en la mejora de los aprendizajes.

No obstante, en lo que se refiere especficamente al desarrollo de las capacidadesdocentes, el informe seala:la informaci n de evaluaci n docente disponible muestra a nivel agregado mejo-

22 pronaFcap . Disponible en .

23 Resoluci n Ministerial 0174-2007-ED, artculo 1, publicada en el diario oficialEl Peruanoel 28de abril del 2007.


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ras en el rendimiento de los docentes, al tiempo que el porcentaje de docentes enel nivel de rendimiento suficiente se mantiene en niveles bajos. Tambin se en-cuentra que un porcentaje no despreciable de docentes desmejora su rendimien-

to luego de la capacitaci n. La informaci n disponible, sin embargo, no permitehacer afirmaciones concluyentes, toda vez que la comparabilidad de pruebasadolece de limitaciones (Orihuela y Daz 2008: 92).

La tercera preocupaci n se dirige a la dbil vinculaci n que se encuentra entre losresultados de la evaluaci n censal 2007, anunciada pblicamente como la lnea debase del programa, y el contenido mismo de la capacitaci n ofrecida. No hemosencontrado documentaci n oficial que detalle qu necesidades o deficiencias encuanto a conocimientos bsicos-generales y especficos fueron identificadas con

la prueba, a partir de los cuales se haya especificado el paquete de cursos delos TDR. En general, dice el informe, el Programa no parece contar con objeti-vos especficos de atenci n en funci n de las necesidades de los docentes, consus consecuentes metas e indicadores diferenciados por poblaciones objetivo(Orihuela y Daz 2008: 89). El problema es que la cobertura del programa no haprivilegiado el criterio de los docentes con mayores necesidades de capacitaci n,segn los resultados de la evaluaci n previa, sino el de los docentes con mayorparticipaci n en la prueba censal. As, en las regiones donde ha habido mayorcobertura del programa, no necesariamente se han constatado las dificultades

ms graves de la poblaci n docente en cuanto a su formaci n.La cuarta observaci n que merece destacarse del informe citado tiene que vercon la gesti n. Para que elpronaFcap funcione segn lo previsto y cumpla susobjetivos, se requerira un conjunto de condiciones indispensables: hay disponi-bilidad de capacitadores en nmero y calidad suficiente; las universidades cum-plen cabalmente sus planes de trabajo; no se presentan problemas de gesti ny transferencia de recursos que obstaculicen las actividades programadas; losgobiernos regionales apoyan, pese a su escasa o nula participaci n en el progra-

ma; y el sindicato no promueve ni alimenta oposiciones y resistencias de manerasignificativa. No obstante, dice el informe del MEF, es imposible conseguir que to-das estas condiciones se cumplan desde Lima. En realidad, esto exige un manejodescentralizado del programa, a fin de permitir ms participaci n a las regiones ymayor corresponsabilidad en su desarrollo.

Esto podra implicar, por ejemplo, centralizar el diseo general, la certificaci n,el monitoreo y la evaluaci n, al tiempo que descentraliza la gesti n y transfierecapacidades a los niveles ms cercanos a la gerencia educativa (Orihuela y Daz2008: 90). Una de las lecciones aprendidas de todo el perodo de capacitaciones


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nacionales a docentes, anotada por el propio MED, mencionaba la necesidadde desconcentrar y de fortalecer la institucionalidad regional y local (Orihuela yDaz 2008: 85), mientras que el propio Informe Final 2007 delpronaFcap destacaba

la importancia de la participaci n de las Direcciones Regionales de Educaci n(DRE) y Unidades de Gesti n Educativa Local (UGEL) en la revisi n de los pla-nes de capacitaci n, la ejecuci n y la evaluaci n del desarrollo delpronaFcap , afin de mejorar la implementaci n del programa y reducir conflictos observados(Orihuela y Daz 2008: 90).

La quinta cuesti n que destacamos del informe est relacionada con la atenci na los docentes de la escuela rural. El informe lamenta la poca relevancia que elpropio MED le asigna al tema y que se observa en su modestsima participaci n

en el presupuesto del sector, en general, pero tambin en la falta de una estrate-gia adecuada del programa para atender a los docentes que provienen de estasescuelas, considerando sus dificultades de desplazamiento, tanto como la escasaoferta de calidad existente entre las pocas instituciones formadoras que tienen laespecialidad intercultural bilinge. El informe recomienda que ante la ausencia odebilidad de oferta regional o local, se debera evaluar la viabilidad de contar conequipos de capacitadores itinerantes, o de esquemas de capacitaci n concen-trados en los meses de vacaciones escolares, en los que se puede invitar a losdocentes a capacitarse en zonas donde s hay oferta de capacitadores (Orihuela

y Daz 2008: 96), algo que supondra costos adicionales, pero que se justificaranampliamente, dice el informe, en raz n de su mayor efectividad.

La sexta observaci n se refiere al enfoque de supervisi n del programa, que, se-gn el informe, se focaliza sobre todo en los procesos y en el servicio que ofrecenlas universidades; es decir, en las acciones de capacitaci n y la evaluaci n delcumplimiento de metas una vez concluidas, mas no en aquello que constituye suraz n de ser: el proceso de desarrollo de las capacidades docentes y su expre-si n en el aula. De este modo, como testimonian docentes de varias regiones, po-

dra ocurrir que los contenidos de estas pruebas de entrada y salida no guardenestricta relaci n con el contenido realmente abordado en el desarrollo del curso,ms all de lo que digan los slabos supervisados; o que su tratamiento est malenfocado y no est facilitando el aprendizaje de los participantes. Este tipo deinformaci n no se recoge.

En general, es de primera importancia construir un catlogo de los aciertos yerrores ms frecuentes, de las dudas y confusiones, de las mayores o menoresdificultades en el aprendizaje de uno u otro aspecto del slabo, de la diversidad deintereses especficos o el tipo de conflictos cognitivos que van surgiendo a lo lar-


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go del proceso, as como un registro de las soluciones que cada participante lesest dando de manera particular a sus inquietudes, con o sin apoyo y orientaci ndel capacitador. Esto solo ser posible desde una supervisi n del proceso mismo

de desarrollo de capacidades de los profesores en el curso del programa.El documento citado ha sido sumamente til para tener una apreciaci n ms in-formada sobre este programa, pues como ah mismo se reconoce,pronaFcap nocuenta con una matriz de marco l gico, no ha difundido ningn documento queexponga y fundamente en profundidad su estrategia de intervenci n, y sus infor-mes de supervisi n no son de acceso pblico.

Re e e a e

Andrew Hargreaves sostiene que la docencia es una prctica intelectual, tica yemocional, porque en estas tres dimensiones se juega la posibilidad de formarlas mentes y las conciencias de los estudiantes, de movilizar su inteligencia y supasi n durante el proceso de conocer. Emilio Tenti afirma que el xito de la en-seanza se juega en la posibilidad de lograr emocionar a los estudiantes con laposibilidad de aprender lo que cada sociedad espera y necesita que aprendan,pues el conocimiento no es como un bien material que solo necesita entregarsepara ser adquirido, sino que requiere brotar del inters ms genuino de las perso-nas. C mo lograr que el ejercicio de la docencia, habituado ms bien a prcticasinstructivas y despersonalizadas, pueda hacer brotar en nios y j venes peruanosde diversas culturas y comunidades lingsticas el hambre por el conocimiento,un compromiso activo con su propio aprendizaje y la confianza en sus propiasposibilidades de aprender con xito por encima de toda adversidad?

Como hemos podido apreciar, esta no es, ni por asomo, la perspectiva en quese viene evaluando y formando a los maestros, ni parece ser el horizonte de lapoltica docente en el Per. El tipo de pruebas que se les ha venido aplicando enel marco de las evaluaciones censales, los concursos de nombramiento y el pro-grama de formaci n en servicio reafirman, ms bien, al maestro en la noci n deeducaci n como instrucci n, y enfatizan la importancia superlativa que el sistemaconcede a lo que vendra a ser una suerte de currculo mnimo para la escuelapblica, centrado en aspectos importantes y necesarios pero muy parciales, puesabarcan solo dos reas. Si las polticas de evaluaci n y formaci n docente tu-vieran un enfoque de gradualidad, habra equipos construyendo las condicionesnecesarias para transitar a fases de orden superior en el mediano plazo. Lamen-

tablemente, como hemos dicho, lo que hoy se ve es todo lo que hay.


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La preocupaci n por la transformaci n de las anacr nicas instituciones educati-vas que tenemos en lo que Peter Senge denomin organizaciones inteligentes,capaces de aprender colectivamente de su propia experiencia para superarse

continuamente a s mismas condici n necesaria para que puedan surgir nuevasprcticas pedag gicas en las aulas, est en la agenda del Instituto Peruano deEvaluaci n, Acreditaci n y Certificaci n de la Calidad de la Educaci n Bsica (ipE-ba), rgano operador del Sistema Nacional de Evaluaci n, Acreditaci n y Certifi-caci n de la Calidad Educativa (s inEacE), pero no en la agenda de las polticas do-centes. Como hemos visto, estas siguen insistiendo en el simplismo de creer quems capacitaci n docente y mejores rendimientos en pruebas de conocimientosequivalen a mejores aprendizajes en las escuelas, como si la institucionalidad eneducaci n, contra toda evidencia, no fuera un problema que limita y distorsiona la

labor docente, y perjudica la posibilidad de aprender.Mientras la poltica curricular expanda el horizonte de los aprendizajes escolaresy las polticas de evaluaci n y formaci n docente lo reduzcan a su mnima expre-si n, dejando afuera, adems, toda preocupaci n por la reforma de las escuelasy los sistemas de gesti n; mientras las caractersticas de la buena docencia noconstituyan una propuesta clara, ajustada a la naturaleza de los aprendizajes quela educaci n bsica necesita garantizar, ni sean objeto de un acuerdo amplio conlos maestros ni sirvan de referente principal para la formaci n y la evaluaci n do-

cente, el Estado seguir desplegando iniciativas fallidas a un costo cada vez msalto, desacreditando la posibilidad de dotar de mayores recursos el presupuestodel sector y terminando de echar por la borda la confianza del magisterio. Entretanto, los resultados que produce el sistema educativo nacional seguirn bastantems atrs de lo que el pas necesita, enredados en una telaraa de simplismos,cegueras, sorderas, excusas, disimulos, arrogancias y justificaciones, estigmasde la gesti n pblica que el nuevo dinamismo regional en educaci n que emergecon la descentralizaci n tendr que aprender a evitar.


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El Plan Piloto de Municipalizacinde la Gestin Educativa: de laexperimentacin a la puesta en marcha

Fanni Muoz Cabrejo

1. l ava ce de P a P

A dos aos y cinco meses de la puesta en marcha del Plan Piloto de Mu-nicipalizaci n de la Gesti n Educativa (PPM), cabe preguntarse qu es loque se ha avanzado, cul es el modelo de municipalizaci n en el que seinscribe el PPM, cules son los logros y limitaciones de esta propuesta ycul es su vinculaci n con el proceso de descentralizaci n educativa ypoltica que est en marcha en el pas.

El Plan Piloto fue lanzado por el presidente Alan Garca en octubre del2006, como parte del paquete descentralista.1 Se plante como una al-ternativa para mejorar la calidad de la educaci n partiendo de la premisade que, estando el gobierno local ms cerca de los problemas de la co-munidad, esta sera la instancia ms adecuada para atender los asuntoseducativos. Adems, el hecho de que el municipio cuenta con una mayorautonoma permitira que las escuelas ejerzan su capacidad de decisi n,problema pendiente en el sector. Siguiendo esta premisa y sin consultar alos gobiernos regionales, se seleccionaron 56 municipalidades distritalesde las 26 regiones del pas para participar en esta experiencia piloto.2

De acuerdo con el modelo de gesti n participativa sealado en la LeyGeneral de Educaci n (Ley 28044), en el Plan Piloto se convoca la parti-cipaci n de directores, docentes y padres de familia de las institucionesa travs del Consejo Educativo Municipal (CEM), instancia encargada deestablecer los lineamientos de polticas educativas en el mbito distrital.

1 Resoluci n Ministerial 0031-2007-ED. Plan de Municipalizaci n de la Gesti n Educa-tiva y Lineamientos del Plan Piloto 2007.

2 Como se seal en un estudio anterior (Muoz, Cuenca y Andrade 2007: 37), la se-lecci n de la muestra no tom en cuenta la heterogeneidad de municipalidades que

un estudio del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (g radE ), Torero y Valdivia (2002),haba identificado.


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Entre las 32 funciones que se les asignan a las municipalidades estn las referi-das al diseo, ejecuci n y evaluaci n del proyecto educativo de su jurisdicci n, lacontrataci n de los docentes de las instituciones educativas, la implementaci n

de programas de capacitaci n docente y la distribuci n del material educativo.3

Como toda experimentaci n, esta fue diseada para ser desarrollada de maneragradual y por etapas. Las etapas fueron iniciacin(2007-2008),expansin(2009-2010) y generalizacin(2011-2015).4 Esta ltima etapa supondra un crecimientosignificativo del nmero de distritos y provincias. Inicialmente, participaron 56 mu-nicipalidades distribuidas en los 26 departamentos, y la iniciativa comprenda losniveles de inicial y primaria. Sin embargo, despus del primer ao, solo 46 munici-palidades continuaron con el PPM. De acuerdo con lo sealado en los lineamientos

del plan, la primera etapa tena por finalidad implementar el modelo de gesti n ylograr la transferencia administrativa a las municipalidades. No obstante, duranteesta primera etapa, se hicieron modificaciones, las que, para efectos de cualquiertipo de experimentaci n, tienen implicancias serias, como se analizar ms adelan-te. As, en febrero del 2008, se incorpor el nivel secundario con las institucioneseducativas integradas que tienen este nivel y, en octubre del mismo ao, 88 nuevasmunicipalidades participaban en el PPM.5 Actualmente, existen 134 municipalida-des que tendran a su cargo alrededor de 8.000 instituciones educativas pblicas.

Resulta incomprensible c mo se procedi a incrementar el nmero de municipiosen una etapa de inicio de la experimentaci n, ms an teniendo en cuenta queexistieron problemas serios para poner en marcha la implementaci n del Fondode Compensaci n para la Gesti n Educativa (FoncoMugE ), fondo orientado a com-pensar y superar la inequidad del servicio educativo con la finalidad de mejorar lagesti n y calidad de la educaci n en el mbito local y la transferencia administra-tiva, actividad central de esta primera etapa. ElFoncoMugE se destinara a financiarproyectos de inversi n educativa, equipamiento, mobiliario, mantenimiento de lo-cales escolares y programas de capacitaci n, entre otros. Asimismo, resulta sor-

prendente que se haya ampliado el nmero de instituciones educativas que cadamunicipio va a gestionar, al incorporar a las escuelas integradas sin haber evalua-do previamente las capacidades de gesti n pedag gica de los municipios.

3 La Ley Orgnica de Municipalidades, Ley 27972, publicada en el 2003, distribuye las funcionesgenricas en educaci n. Cabe mencionar que de las 32 funciones que se le han asignado alPlan Piloto, 20 corresponden al artculo 82 de la Ley Orgnica de Municipalidades. Asimismo,11 de estas competencias se yuxtaponen con las que le corresponden a la Unidad de Gesti nEducativa Local (UGEL), instancia descentralizada del gobierno regional con autonoma en elmbito de su competencia.

4 Resoluci n Ministerial 0031-2007-ED, Plan de Municipalizaci n de la Gesti n Educativa y Linea-mientos del Plan Piloto 2007.

5 Resoluci n Ministerial 0379-2008-ED (setiembre del 2008).

Documents

La Educacion en Los Tiempos Del Apra Balance 2006 2009