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UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
FACULTAD DE CIENCIAS POLIacuteTICAS Y SOCIOLOGIacuteA
TESIS DOCTORAL
La fiscalizacioacuten puacuteblica del presupuesto y la construccioacuten de la rendicioacuten de cuentas Estudio
comparativo de dos sistemas complejos Alemania-Estados Unidos de Ameacuterica (2000-2010)
MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR
PRESENTADA POR
Emmanuel Goacutemez Fariacuteas Mata
DIRECTOR
Martiacuten Cutberto Vera Martiacutenez
Madrid 2017
copy Emmanuel Goacutemez Fariacuteas Mata 2016
UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIOacuteN
JOSEacute ORTEGA Y GASSET
Programa de Doctorado
GOBIERNO Y ADMINISTRACIOacuteN PUacuteBLICA
Tiacutetulo de la Tesis Doctoral
LA FISCALIZACIOacuteN PUacuteBLICA DEL PRESUPUESTO Y LA CONSTRUCCIOacuteN DE LA RENDICIOacuteN DE CUENTAS
ESTUDIO COMPARATIVO DE DOS SISTEMAS COMPLEJOS ALEMANIA- ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA (2000-2010)
Doctorando(a)
EMMANUEL GOacuteMEZ FARIacuteAS MATA
Director de la Tesis
DR MARTIacuteN CUTBERTO VERA MARTIacuteNEZ UNIVERSIDAD AUTOacuteNOMA DE BAJA CALIFORNIA
Madrid 2016
2 shy
Agradecimientos
A Emiliano por renovar mi pasioacuten por aprender y dejarme sentir un profundo orgullo
cada que veo tu infinita curiosidad y hambre de conocimiento asiacute como la determinacioacuten
con la que logras las metas que te propones
A Valentina por ser la voz de mi consciencia por siempre ser justa y respetar como
pocos lo que es correcto Tus besos y abrazos han sido baacutelsamo para curar las heridas que
han llegado
A Regina por poner de cabeza nuestro mundo y recordarme que no todo son libros
folios clases congresos y artiacuteculos Llegaste para renovar mis ganas de vivir y cumplir
el suentildeo de una gran familia -que como los dedos de la mano- siendo cinco son mucho
maacutes uacutetiles y sujetan mejor
A Yosta la incansable la guerrera la protectora la amiga la esposa la coacutemplicehellippor
ser la respuesta a todas las dudas y miedos que surgieron durante estos antildeos
A mi madre quien con su ejemplo hizo que yo tomara por rumbo de vida la docencia y
la investigacioacuten
A mi padre quien me ensentildeoacute todo aquello que no se aprende en los libros
A Yazmiacuten Itzamara y Herzeleide cuya cercaniacutea durante estos antildeos han hecho que
Madrid y Berliacuten no quedaran tan lejos de Meacutexico
A Luis Giannini (y familia) grandes amigos de Aranjuez que formaron parte de la
primera etapa de esta historia pero sobre todo a Espantildea por sus olores sabores muacutesica y
mi eterno romance con Madrid
A Carlos Aacutelvarez Bedoya (y familia) por complementar el ldquomente sana en cuerpo
sanordquo Mi gran terapia para no enloquecer y tener una vida saludable Ademaacutes de ser un
ejemplo de que se puede ser un intelectual con muacutesculos
A Juan Ramoacuten Peacuterez Brunet (y familia) por su amistad de 20 antildeos pero sobre todo por
tu generosidad no importando distancia asiacute fuera Shanghaacutei-Madrid-Berliacuten-Meacutexico
A Aurora Berruga Rittscher que siempre estuvo al pendiente de este largo camino y
ha podido aguantar la distancia con sincera amistad
A Mariacutea Samanta Hernaacutendez Aacutelvarez con quien comparto la pasioacuten por renovarse en
el conocimiento y la utopiacutea de la interdisciplinidad
A todos mis familiares y amigos verdaderos que desde Meacutexico Madrid o Berliacuten
siempre me apoyaron aunque la noche a veces fue muy oscura Tambieacuten con todo carintildeo
a todos aquellos que ndashcon inocencia cientiacutefica- me preguntaban ldquoAdemaacutes de la tesis y
estudiar iquestqueacute maacutes hacesrdquo
3 shy
Agradecimientos
Al Dr Martiacuten C Vera Martiacutenez por ser el liacuteder acadeacutemico que siempre confiacutea que los demaacutes somos un poco maacutes de lo que nosotros creemos que podemos ser Su orientacioacuten sus ideas y predisposicioacuten para direccionar esta tesis fueron la verdadera clave
Al Dr Joseacute Vicente Goacutemez Rivas por su apoyo y confianza desde el inicio de este proceso Por las comidas de estudiante las grandes charlas y las reflexiones sobre los contextos sociales y poliacuteticos de Meacutexico y Espantildea
An die Dr Marianne Braig fuumlr ihre wertvolle Unterstuumltzung und Ratschlaumlge bei der Entwicklung der vorliegenden Untersuchung Ich fuumlhle mich geehrt in den Genuss ihrer immer freundlichen praktischen und unkomplizierten Art ihr Wissen zu vermitteln gekommen zu sein
Al Dr Andreacutes Sandoval Hernaacutendez por sus generosas palabras de aliento sus comentarios y aportaciones pero sobre todo por ser un ejemplo de eacutexito para los mexicanos que salimos a buscar el conocimiento fuera de nuestro paiacutes Gracias por ser de los pocos mexicanos que apoyan mexicanos
An den Dr Constantin Groll fuumlr seine Hilfsbereitschaft Seine ausfuumlhrlichen Kommentaren Analysen und Reflexionen haben mir geholfen verschiedene Aspekte des Forschungsvorhabens zu uumlberdenken und groumlszligere Bemuumlhungen zu unternehmen um eine noch hochwertigere Untersuchung durchzufuumlhren
Al Dr Luis F Aguilar Villanueva por estar al pendiente del desarrollo de mi investigacioacuten con charlas y reuniones en alguacuten lugar de Madrid Siempre un referente de la Administracioacuten Puacuteblica en Meacutexico pero sobre todo un gran ser humano
Al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea (Conacyt) por el apoyo financiero sin el cual no hubiera sido posible este ambicioso proyecto de investigacioacuten el cual debe repercutir directamente en beneficio de Meacutexico
A la Secretaria de Educacioacuten Puacuteblica (SEP) por el apoyo financiero que otorga mediante la beca complemento a los estudiantes que desarrollamos un posgrado en el extranjero Tambieacuten a los servidores puacuteblicos que ahiacute trabajan con honestidad e integridad
A la Universidad Complutense de Madrid y la Fundacioacuten Joseacute Ortega y Gasset mi alma mater en la cual me fue entregada una valiosa ldquocaja de herramientasrdquo que seraacuten de gran utilidad durante toda mi vida para el desarrollo de mi actividad cientiacutefica y acadeacutemica
A la Freie Universitaumlt Berlin por ser mi segunda casa lugar en el que desarrolleacute mi estancia de investigacioacuten en Berliacuten y asiacute poder estar en contacto directo con la administracioacuten puacuteblica alemana
4 shy
IacuteNDICE
RESUMEN EN ESPANtildeOL 11
RESUMEN EN INGLEacuteS 15
INTRODUCCIOacuteN GENERAL 19
1 Objeto de estudio 23
2 Hipoacutetesis 24
3 Pregunta de investigacioacuten 24
4 Estado del arte 24
CAPIacuteTULO I UN NUEVO PARADIGMA PUacuteBLICO 27
Introduccioacuten 27
1 El nuevo paradigma puacuteblico racionalizacioacuten y calidad de la gestioacuten 27
puacuteblica
11 Las bases econoacutemicas del comportamiento burocraacutetico 35
111 iquestCoacutemo cambian estos marcos institucionalizados de accioacuten 37
112 NGP fuentes de una reconfiguracioacuten en la administracioacuten puacuteblica 40
12 La propuesta teoacuterica y directiva de la NGP 41
121 La directiva de la NGP en el estudio de casos 46
1211Caso Nueva Zelanda 47
1212Caso Australia 50
1213Caso Reino Unido 51
13 La extensioacuten de la NGP y su adaptacioacuten en los sistemas 53
administrativos continentales Evaluacioacuten de los principios y procesos de
la fiscalizacioacuten puacuteblica mediante el presupuesto basado en resultado
(PBR)
1 4 El nuevo servicio puacuteblico y el ciudadano-cliente 58
141 Poliacuteticas de Gestioacuten Puacuteblica 62
Conclusiones 65
CAPIacuteTULO II PROCESOS DE REFORMA EN MATERIA FISCAL 69
PRESUPUESTARIA Y ORGANIZATIVA DEL ESTADO
Introduccioacuten 69
5 shy
1 Crisis fiscal del Estado creciente demanda social y reordenamiento 70
puacuteblico
11 Ingenieriacutea constitucional juriacutedica e institucional 73
111 Sistemas electorales 75
12 El equilibrio financiero y la capacidad de respuesta estatal 77
13 Asignacioacuten y reasignacioacuten de recursos puacuteblicos 79
14 Demanda conflicto legitimidad y mejoramiento socio-econoacutemico 80
141 Ian Gough precondiciones para la satisfaccioacuten de necesidades 81
142 La perspectiva de Manfred Max Neef Las necesidades en el 85
desarrollo a escala humana
143 Necesidades derechos y obligaciones sociales del Estado 89
15 Planificacioacuten estrateacutegica en la coordinacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas 92
151 iquestQuieacutenes han promovido el consenso de Washington 96
152 iquestPor queacute se aplicaron las reformas de poliacutetica econoacutemica del 99
consenso de Washington
153 El Consenso de Washington y la organizacioacuten administrativa del 101
Estado
Conclusiones 102
CAPIacuteTULO III DESARROLLO NORMATIVO DE LA RENDICIOacuteN 107
DE CUENTAS
Introduccioacuten 107
1 Rendicioacuten de Cuentas (accountability) y desempentildeo puacuteblico en un 108
contexto federal
11 Rendicioacuten de Cuentas (accountability) en el marco de la OCDE 113
12 Contexto federal en la rendicioacuten de cuentas 115
13 Federalismo y relaciones intergubernamentales 118
14 El derecho federal y las competencias intergubernamentales 121
15 Coordinacioacuten conflicto y disentildeo de poliacuteticas puacuteblicas 125
151 Hacia una nueva perspectiva de anaacutelisis 129
152 Otros problemas en la fase implementadora El concepto de ldquopolicy 131
networkrdquo y las relaciones intergubernamentales
16 Instituciones y marco de desempentildeo de la administracioacuten puacuteblica 137
6 shy
17 Desempentildeo institucional y acuerdo poliacutetico multinivel 143
171 El disentildeo institucional de las entidades de fiscalizacioacuten superior 146
172 Las entidades de fiscalizacioacuten superior 149
Conclusiones 153
CAPIacuteTULO IV FACTORES SUCESOS CONSECUENCIAS Y 157
PERSPECTIVAS DE LA CRISIS DE 2008
Introduccioacuten 157
11 La globalizacioacuten y la rendicioacuten de cuentas 158
12 Rendicioacuten de Cuentas Vertical 162
13 El monitoreo internacional del presupuesto 167
131 El antecedente la crisis financiera del 2007 169
132 Un tsunami financiero y econoacutemico 171
133 La quiebra de los bancos maacutes grandes del mundo 174
1331 Los maacutes grandes de la crisis 176
14 Globalizacioacuten econoacutemica y redisentildeo de los sistemas nacionales de 178
cuentas puacuteblicas
141 La crisis financiera se traslada a la economiacutea real 180
142 Continuacutea el desplome del PIB y la explosioacuten del desempleo 183
143 Riesgo de corridas contra bancos en paiacuteses desarrollados 186
15 Corrupcioacuten inversioacuten y desempentildeo 189
151 Principales conceptos de Corrupcioacuten 191
152 El origen de la corrupcioacuten y su combate 194
153 Enfocando el lado de la oferta de corrupcioacuten 196
16 El papel del BM y la OCDE 199
161 Progreso en la reforma estructural desde 2013 202
162 Nuevas prioridades de reformas 205
163 Reformas estructurales a favor del crecimiento y distribucioacuten de 207
ingresos
164 Tendencias de reformas desde 2005 209
Conclusiones 211
7 shy
CAPIacuteTULO V LIacuteMITES Y ALCANCES DE LA TRANSPARENCIA Y 217
EL MODELO DE GOBIERNO DE RESULTADOS CASO ALEMANIA
Y ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA
Introduccioacuten 217
1 Liacutemites y alcances de la transparencia y el modelo de gobierno de 218
resultado Caso Alemania y Estados Unidos
11 El contexto de la fiscalizacioacuten teoriacutea y praacutectica en dos paiacuteses 220
12 La fiscalizacioacuten en Alemania 222
121 Una revisioacuten al Tribunal Federal de Cuentas de Alemania 223
122 Facultades y control del Tribunal Federal de Cuentas 226
123 El presidente y el personal del TFC 230
124 Cooperacioacuten institucional del Tribunal Federal de Cuentas 231
13 La fiscalizacioacuten en los Estados Unidos de Ameacuterica 233
131 Una revisioacuten a la Oficina de Auditoriacutea del gobierno de los Estados 235
Unidos de Ameacuterica (US GAO)
132 El personal y el director general de la GAO 239
133 Historia de la Agencia 241
134 Supervisioacuten visioacuten y previsioacuten 244
135 Mediciones de rendimiento de la GAO 246
14 Comparacioacuten de principios marcos e instituciones y praacutecticas de 250
fiscalizacioacuten
Conclusiones 255
CAPIacuteTULO VI LECCIONES Y EXPERIENCIAS 259
1 Lecciones y experiencias para un entorno de gestioacuten puacuteblica 259
crecientemente compleja
CONCLUSIONES GENERALES ESPANtildeOL 263
CONCLUSIONES GENERALES INGLEacuteS 267
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 271
8 shy
INDICE DE TABLAS
Tabla Nordm 1 NGP en Nueva Zelanda 49
Tabla Nordm 2 NGP en Australia 51
Tabla Nordm 3 NGP en Reino Unido 53
Tabla Nordm 4 Formas de participacioacuten ciudadana en el PGP 62
Tabla Nordm 5 Tipologiacutea de los sistemas electorales de D Nohlen 76
Tabla Nordm 6 Caracteriacutesticas de las entidades de fiscalizacioacuten superior 151
Tabla Nordm 7 Gobiernos sub-nacionales en paiacuteses federales de la OCDE 152
Tabla Ndeg 8 Gobiernos sub-nacionales en paiacuteses unitarios de la OCDE 152
Tabla Nordm 9 Fiscalizacioacuten en Alemania y EEUU Semejanza y diferencias 254
INDICE DE CUADROS
Cuadro Nordm 1 Poliacuteticas de Gestioacuten Puacuteblica 65
Cuadro Nordm 2 Tipologiacuteas del Estado fiscal de M Leroy 72
Cuadro Nordm 3 Matriz de Necesidades de M Max-Neef 87
Cuadro Nordm 4 Caracteriacutesticas de Policy Communities e Issue Networks 135
INDICE DE GRAacuteFICOS
Graacutefico Nordm 1 Mercado de Valores Mundiales 1932 ndash 2012 181
Graacutefico Nordm 2 PIB promedio 1990 ndash 2009 185
Graacutefico Nordm 3 Desempleo promedio 1990 ndash 2009 186
Graacutefico Nordm 4 Propagacioacuten de la crisis sisteacutemica de 2008 188
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LISTADO DE ABREVIATURAS
BCE Banco Central Europeo
BM Banco Mundial
CEE Comunidad Econoacutemica Europea
CEPAL Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe
EFS Entidades de Fiscalizacioacuten Superior
FEMA Agencia Federal de Medio Ambiente de los Estados Unidos
FMI Fondo Monetario Internacional
GAO Government Accountability Office
GBR Gestioacuten Basada en Resultados
GPR Gestioacuten por Resultados
INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions
NGP Nueva Gestioacuten Puacuteblica
NPM New Public Management
NSP Nuevo Servicio Puacuteblico
OCDE Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y Desarrollo Econoacutemico
ORA Oficina Regional de Auditoriacutea de Alemania
PBR Presupuesto Basado en Resultados
PSM Principles of Scientific Management
TFC Tribunal Federal de Cuentas de Alemania
TQM Total Quality Management
UE Unioacuten Europea
USAID Agencia de los Estados Unidos para la Ayuda al Desarrollo
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RESUMEN EN ESPANtildeOL
LA FISCALIZACIOacuteN PUacuteBLICA DEL PRESUPUESTO Y
LA CONSTRUCCIOacuteN DE LA RENDICIOacuteN DE CUENTAS
ESTUDIO COMPARATIVO DE DOS SISTEMAS
COMPLEJOS ALEMANIA- ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA (2000-2010)
La gerencia puacuteblica moderna estaacute sustentada en un conjunto de criterios teacutecnicos
regidos por las premisas de calidad eficiencia y eficacia en la ejecucioacuten de las poliacuteticas
puacuteblicas Es un proceso evolutivo resultante de la integracioacuten de meacutetodos de la economiacutea
privada de las escuelas de administracioacuten y de los principios de la ciencia poliacutetica en el
manejo de los asuntos puacuteblicos
La crisis maacutes reciente de 2008 deacutebilmente superada y con una economiacutea global
ralentizada evidencioacute grietas profundas en la coordinacioacuten de los agentes e instituciones
reguladoras del sector financiero y con esto una discrecionalidad en las actuaciones de
los funcionarios puacuteblicos que le componen o bien de los actores poliacuteticos electos que
coordinan todo el sistema
La burocracia como agente visible de la entelequia que desde la academia se
denomina Estado ha sido blanco de las directrices de reformas en la administracioacuten del
Estado que se han venido produciendo en el uacuteltimo cuarto del siglo XX inspiradas por la
loacutegica de gestioacuten de la economiacutea privada en los paiacuteses anglosajones
En las proacuteximas liacuteneas se daraacute cuenta de este proceso de la evolucioacuten de las
reformas y su imbricacioacuten entre actores procesos y sistemas donde la conducta eacutetica y
responsable en entornos democraacuteticos son cada vez maacutes una condicioacuten indispensable de
la actuacioacuten de los ciudadanos los poliacuteticos y los funcionarios en la administracioacuten de
los asuntos puacuteblicos
En las uacuteltimas deacutecadas se han intensificado las poliacuteticas destinadas a incrementar
el control y la racionalidad de la Gestioacuten Puacuteblica Estas poliacuteticas estaacuten condicionadas por
aportaciones de la Nueva Gestioacuten Puacuteblica y de las poliacuteticas puacuteblicas en un contexto de
astringencia econoacutemica de los ingresos puacuteblicos por un lado y por otro por la demanda
ciudadana de mayor eficiencia teacutecnica por parte del sector puacuteblico ademaacutes de un mayor
11 shy
control democraacutetico aspectos en los cuales han coincidido los modelos de evaluacioacuten del
desempentildeo puacuteblico permitiendo interpretar la evolucioacuten de la fiscalizacioacuten de un objeto
estrictamente financiero a otro de medicioacuten del impacto del gasto puacuteblico en los
indicadores maacutes relevantes de la sociedad
A pesar de ello existen datos y anaacutelisis que sentildealan que la fiscalizacioacuten no ha
incidido de manera visible en la disminucioacuten de las deficiencias administrativas y la
corrupcioacuten en algunos contextos por lo que se plantea la necesidad de examinar dos
niveles uno es su proceso de institucionalizacioacuten al interior de la administracioacuten puacuteblica
y por otro lado el disentildeo y operacioacuten externa de la fiscalizacioacuten para interpretar sus
liacutemites y capacidades en un contexto en el que repasamos las consideraciones teacutecnicas
para entrar en la evaluacioacuten del contexto poliacutetico dentro y fuera de la administracioacuten que
constituye la aportacioacuten de actores de las poliacuteticas puacuteblicas
La presente investigacioacuten de tesis doctoral busca generar un aporte importante
sobre las condiciones contexto o factores determinantes para el eacutexito de la fiscalizacioacuten
como herramienta de control y racionalidad de la Gestioacuten Puacuteblica La tesis busca
interpretar con objetividad y cientificidad las determinantes administrativas socioloacutegicas
y poliacuteticas que determinan su papel en la articulacioacuten de los procesos de planeacioacuten
asignacioacuten de los recursos puacuteblicos y control de la gestioacuten puacuteblica entendiendo que va
maacutes allaacute de una mera teacutecnica contable o econoacutemica
El estudio igualmente pretende generar reflexioacuten y debate acadeacutemico sobre el
conocimiento existente acerca del tema y confrontar las teoriacuteas disponibles mediante un
anaacutelisis comparativo seleccionando dos sistemas especiacuteficos que seraacuten el Tribunal de
Cuentas de Alemania y la Oficina de Auditoria del Gobierno de Estados Unidos de
Ameacuterica
Mediante una vasta revisioacuten de la literatura que se presenta en los primeros cuatro
capiacutetulos de la tesis da evidencia de que este trabajo se ha construido sobre cimientos teoacutericos
soacutelidos revisa las aportaciones maacutes significativas en los temas de evaluacioacuten de la gestioacuten
puacuteblica y la fiscalizacioacuten Para ello analiza dichos aportes yendo de lo general (concepciones
teoacutericas) a lo particular (los estudios en caso de Estados Unidos y Alemania)
12 shy
Al mismo tiempo este proceso permitioacute identificar un hueco en la literatura
especializada de manera eficiente y justificar adecuadamente de queacute manera este trabajo
contribuye a llenar dicho vaciacuteo
Este trabajo aporta una siacutentesis de las condiciones contextos o factores que pueden
considerarse determinantes para el eacutexito de la fiscalizacioacuten como una herramienta de control
y racionalidad de la gestioacuten puacuteblica En particular identifica y discute los determinantes
administrativos socioloacutegicos y poliacuteticos que median el papel de la fiscalizacioacuten en los
procesos de planeacioacuten y asignacioacuten de recursos puacuteblicos
Posteriormente en sus diferentes secciones el texto deja en claro de queacute forma los
objetivos hipoacutetesis y preguntas de investigacioacuten responden a los huecos encontrados en la
literatura El meacutetodo propuesto para el anaacutelisis (estudios en caso) se implementa con el nivel
de detalle preciso para permitir al lector seguir la estructura argumentativa del trabajo
Destaco la utilidad de los diferentes cuadros y tablas utilizados para esquematizarresumir las
comparaciones de diversos elementos teoacutericos y praacutecticos a lo largo de la tesis
La tesis aporta un anaacutelisis y discusioacuten ineacuteditos que permitiraacuten avanzar el
conocimiento en el campo de gobierno y la administracioacuten puacuteblica En particular destaco los
anaacutelisis sobre la atomizacioacuten entre las poliacuteticas monetarias en los paiacuteses estudiados y sus
respectivas poliacuteticas fiscales asiacute como las diferentes reacciones en teacuterminos de poliacuteticas de
consolidacioacuten fiscal y resguardo econoacutemico de Alemania y Estados Unidos ante un entorno
de crisis
Ahora bien el objeto de estudio se basa en conocer los alcances y limitaciones
de la fiscalizacioacuten del presupuesto como una poliacutetica puacuteblica esencial para actualizar la
comprensioacuten en torno a las praacutecticas administrativas del Estado en el proceso de
adecuacioacuten que vive en el siglo XXI
En estos tiempos de crisis presupuestal se pide mayor control democraacutetico y
eficiencia teacutecnica esto ha afectado la evaluacioacuten del desempentildeo puacuteblico conflicto que
determina su orientacioacuten sus contenidos sus resultados y determina un fenoacutemeno maacutes
complejo para el anaacutelisis acadeacutemico y la misma instrumentalizacioacuten administrativa
Con las ideas que hemos venido manejando La fiscalizacioacuten forma parte del
conjunto de estrategias para racionalizar y reorientar la gestioacuten puacuteblica por lo cual se ha
13 shy
extendido su uso en los diversos aacutembitos administrativos Sin embargo es posible inferir
que el complejo contexto de la administracioacuten puacuteblica la ha limitado y mediatizado a la
vez que se le ha dado un uso legitimador por parte del poder puacuteblico resultando en un
bajo efecto en su objeto final declarado que es disminuir el gasto puacuteblico y mejorar el
impacto del mismo en los principales problemas de la sociedad
Estas poliacuteticas estaacuten condicionadas por aportaciones de la Nueva Gestioacuten Puacuteblica
y de las poliacuteticas puacuteblicas en un contexto de astringencia econoacutemica de los ingresos
puacuteblicos por un lado y por otro por la demanda ciudadana de mayor eficiencia teacutecnica
por parte del sector puacuteblico ademaacutes de un mayor control democraacutetico iquestQueacute factores
poliacuteticos y administrativos condicionan la esencia teacutecnica de la fiscalizacioacuten y la
evaluacioacuten de desempentildeo y queacute papel cumple
La estructura de la presente investigacioacuten reuacutene los textos maacutes actualizados de las
materias de gestioacuten puacuteblica y fiscalizacioacuten que son los ejes disciplinarios que utiliza
Asimismo se centra en el anaacutelisis de lo general a lo particular de las aportaciones maacutes
significativas en el tema de evaluacioacuten de desempentildeo y de fiscalizacioacuten que constituyen
hoy por hoy los elementos teoacutericos y praacutecticos que estaacuten modificando la gestioacuten puacuteblica
a nivel internacional
Por otra parte como en los casos de anaacutelisis aborda dos realidades la del sistema
alemaacuten y el sistema estadounidense que son referentes mundiales para definir las pautas
de la profesionalizacioacuten y actualizacioacuten de los sistemas de control y evaluacioacuten en las
administraciones puacuteblicas Considero asimismo que aborda un tema que arroja
elementos nuevos al anaacutelisis del estado contemporaacuteneo y de las caracteriacutesticas maacutes
destacadas de la gestioacuten puacuteblica por lo que es una investigacioacuten que plantea elementos
cognitivos destacados al tiempo que plantea nuevos escenarios para el desarrollo de
investigaciones en los campos de la economiacutea la ciencia poliacutetica y la administracioacuten
puacuteblica que sean emprendidos por otros investigadores e instituciones particularmente
en el contexto iberoamericano
14 shy
SUMMARY
PUBLIC OVERSIGHT OF THE BUDGET AND CONSTRUCTION OF
ACCOUNTABILITY
COMPARATIVE STUDY OF TWO COMPLEX SYSTEMS
GERMANY - UNITED STATES OF AMERICA (2000-2010)
The modern public management is based on a set of technical criteria governed
by the premises of quality efficiency and effectiveness in the execution of public policies
It is an evolutionary process resulting from the integration of methods of the private
economy management schools and the principles of the political science in the
management of public affairs
The most recent crisis of 2008 of which the after set is still visible with a global
economy slowed showed deep cracks in the coordination of the agents and institutions
regulating the financial sector and with this the discretionary actions of public officials
that constitutes it or of the elected political actors that coordinate the entire system
The bureaucracy as a visible agent of the entelechy that in the academy is called
ldquoStaterdquo has been the target of the guidelines for the reforms of the administration of the
State that have been occurring in the last quarter of the twentieth century inspired by the
management logic of the private economy in the Anglo-Saxon countries
In the following lines this process will be addressed the evolution of the reforms
and the connection between workers performing the duties and the higher supervision
processes and systems where the ethical and responsible conduct in democratic
environments are increasingly an indispensable condition of the action of the citizens
politicians and officials in the administration of public affairs
In the last decades policies intended to increase the control and the rationality of
Governance have been intensified These policies are conditioned by contributions of the
New Public Management and public policies in a context of economic stringency of
public revenues on the one hand and on the other by the citizen demand of greater
technical efficiency from the public sector in addition to greater democratic control
aspects which have coincided models for assessment in public performance allowing to
15 shy
interpret the evolution of the public oversight of a strictly financial object to another of
measuring the impact of public spending on the most relevant indicators of the society
In spite of this there are data and analysis which indicate that the public oversight
has not played a visible role in the decrease of administrative shortcomings and corruption
in some contexts it is stated the need to examine two levels one is the institutionalisation
process within the public administration and on the other hand the external design and
operation of the public oversight to interpret its limits and capabilities in a context in
which we reviewed the technical considerations to enter in the assessment of the political
context within and outside of the administration which constitutes the contribution of
actors of the public policies
This thesis research aims to generate an important contribution on the conditions
context or determining factors for the success of the public oversight as a tool of control
and rationality of Governancy and to interpret with objectivity and the scientific nature
of the administrative sociological and political components that determine its role in the
joint planning processes allocation of public resources and control of the public
management understanding that it goes beyond a mere accounting or economic
technique
The study also aims to generate reflection and academic debate on the existing
knowledge on the subject and confront the theories available through a comparative
analysis by selecting two specific systems which will be the German Federal Court of
Audit (Bundesrechnungshof) and the US Government Accountability Office (GAO)
The extensive review of the literature that is presented in the first four chapters of
the thesis gives evidence that this work has been built on solid theoretical foundations
reviews the most significant contributions in the evaluation issues of governance and
public oversight To do this it analyzes these contributions going from the general
(theoretical conceptions) to the particular (the studies in the case of the United States and
Germany)
At the same time this process allowed to efficiently identify a gap in the
specialized literature and adequately justify how this work contributes to fill this void
16 shy
This work provides a synthesis of conditions and contexts or factors which may
be considered to be crucial for the success of the audit as a tool of public oversight and
rationality of Governance In particular identifies and discusses the administrative
sociological and political determinants that mediate the role of the public oversight in the
processes of planning and allocation of public resources
Subsequently in its different sections the text makes clear how the objectives
assumptions and research questions respond to the gaps found in the literature The
method proposed for the analysis (case study) is implemented with the necessary level of
detail to enable the reader to follow the argumentative structure of the work I highlight
the usefulness of the various charts and tables used to outlinesummarize the comparisons
of various theoretical and practical elements along the thesis
The thesis provides an analysis and discussion that will advance the unpublished
knowledge in the field of government and public administration In particular I would
like to emphasise the analysis on the atomisation between monetary policies in the
countries studied and their respective fiscal policies as well as the differing reactions of
Germany and the United States in the presence of an environmental crisis in terms of
policies of fiscal consolidation and economic safeguarding
The object of study is based on understanding the scope and limitations of the
public oversight of the budget as a public policy essential to update the understanding
around the administrative practices of the State in the process of alignment that it goes
through during the twenty-first century
In these times of budget crisis greater democratic control and technical efficiency
are requested which has affected the public performance assessment conflict that defines
its orientation its contents and its results and settles a more complex phenomenon for
the academic analysis and the same administrative instrumentation
With the ideas that we have been managing the public oversight is part of a set of
strategies to streamline and reorient the Governance so its use has spread in the various
administrative fields However it is possible to infer that the complex context of the
public administration has limited and taken control of it while it has been given a
17 shy
legitimate use by the public power resulting in a low effect on its final object declared
which is to reduce public spending and improve its impact on the major problems of
society
These policies are conditioned by contributions of the New Public Management
and public policies in a context of economic stringency of public revenues on the one
hand and on the other by the citizen demand of greater technical efficiency on the part
of the public sector in addition to greater democratic control what political and
administrative factors condition the essence technique of the public oversight and
evaluation of performance and what role does it play
The structure of the present investigation meets the most up-to-date texts of substances
of public management and public oversight which are the disciplinary axis it uses It also
focuses on the analysis from the general to the particular of the most significant
contributions on the subject of performance evaluation and audit which are today the
theoretical and practical elements that are modifying the governance at the international
level
Moreover as case analysis addresses two realities the German system and the
US system which are global benchmarks to define patterns of professionalisation and
updating of monitoring and evaluation systems in public administrations It can also be
said that it addresses a subject that sheds new elements to the analysis of contemporary
state and the salient features of public management so it is an investigation that raises
prominent cognitive elements while suggesting new scenarios for the development of
research in the fields of economics political science and public administration to be
undertaken by other researchers and institutions particularly in the Latin American
context
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INTRODUCCIOacuteN GENERAL
La poliacutetica puacuteblica actual estaacute regida por principios rectores del accionar de sus
ejecutores se sustenta en la articulacioacuten de la democracia las demandas sociales y la
probidad transparencia y responsabilidad en el manejo de la administracioacuten puacuteblica Las
reformas que se han suscitado en eacutesta uacuteltima han sido fruto de un proceso evolutivo
resultante de la integracioacuten de meacutetodos de la economiacutea privada de las escuelas de
administracioacuten y de los principios de la ciencia poliacutetica en el manejo de los asuntos
puacuteblicos
La visibilidad del Estado moderno por medio de la llamada burocracia ha sido
objeto de un amplio abanico de reformas procedimentales y organizacionales tendientes
a mejorar su eficiencia y eficacia inspiradas por los patrones regidos en la gestioacuten privada
de la economiacutea y acentuada en marcos sociales de crisis recesiones y ajustes
La discrecionalidad de los funcionarios puacuteblicos en la adopcioacuten de medidas tras
la gran recesioacuten de 2008 colocoacute de manifiesto las debilidades de coordinacioacuten entre
agencias de un mismo Estado siendo que la desregulacioacuten del sector financiero y la
ausencia de coordinacioacuten poliacutetica previa estimularon el estallido de la crisis primero en
los Estados Unidos y luego en el resto del globo
Sin embargo los procesos de reforma de la administracioacuten puacuteblica se han venido
realizando desde principios del siglo XX de la mano de las principales teacutecnicas de
ingenieriacutea industrial y economiacutea aplicada aunque sin el impulso poliacutetico necesario Antildeos
despueacutes encontraraacute finalmente la mano de Thatcher en Reino Unido primero y seguido
de Reagan en los Estados Unidos en el uacuteltimo cuarto del siglo XX
Como se podraacute observar en los dos primeros capiacutetulos de esta investigacioacuten lo
anterior se trata de una evolucioacuten histoacuterica nutrida de las demandas sociales las
emergencias administrativas y la loacutegica acadeacutemica imperante Un proceso nacido y
materializado en democracias estables especialmente bajo los esquemas de resolucioacuten
de los paiacuteses anglosajones y que al probar su parcial eacutexito ha sido puesto en
recomendacioacuten por parte de instituciones multilaterales como la OCDE el FMI o el BM
entre otros
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Este proceso ha llevado sin embargo un camino paralelo de evolucioacuten histoacuterico ndash
juriacutedico haciendo del marco regulatorio un espacio propicio para avanzar en procesos
amplios de fiscalizacioacuten y rendicioacuten de cuentas que puedan satisfacer dos demandas en
paralelo por un lado promover la participacioacuten ciudadana y por el otro velar por la
transparencia de las finanzas puacuteblicas es a esto que se avoca el capiacutetulo III y IV de la
investigacioacuten
La tarea de fiscalizacioacuten engloba un conjunto de mecanismos juriacutedicos
dispositivos normativos y reglamentos funcionales que hacen posible ndash o procuran ndash que
la rendicioacuten de cuentas sea un recurso tangible para el fortalecimiento del sistema
democraacutetico en general y para la accioacuten del Estado en particular
El lector encontraraacute en el capiacutetulo cinco el papel desarrollado por las funciones
supervisoras contraloras y fiscales del gasto puacuteblico su rol en el sistema federal la
conformacioacuten de sus entidades y la naturaleza autonoacutemica de sus competencias ha sido
fundamental para ello Tanto el Tribunal de Cuentas de Alemania como la Oficina de
Rendicioacuten de Cuentas de los Estados Unidos han liderado procesos de revisioacuten de sus
poliacuteticas y han sido objeto de revisioacuten por parte de organismos independientes que han
avalado sus funciones y competencias no sin ante producirse una proceso de evolucioacuten
juriacutedica e institucional que las hacen estandarte de la fortaleza que sus respectivas
economiacuteas e instituciones puacuteblicas lucen de cara a la situacioacuten enfrentada por el sistema
financiero y econoacutemico internacional actual
Especial intereacutes en la rendicioacuten de cuentas entendida como la obligacioacuten de
reportar explicar o justificar la actuacioacuten de un funcionario en la administracioacuten del
Estado de cara a la ciudadaniacutea y por medio de los procedimientos y traacutemites que el estado
de derecho permite en los sistemas democraacuteticos Teacutermino originario de los llamados
padres fundadores de los Estados Unidos y su preocupacioacuten por crear un sistema federal
deacutebil que limita los poderes del Estado y balanceara la concentracioacuten entre ello al mejor
estilo del espiacuteritu de Montesquieu y Locke lo que quedoacute plasmado ampliamente en la
auacuten vigente constitucioacuten federal de ese paiacutes desde 1786
Con la evolucioacuten juriacutedica poliacutetica y social de maacutes de dos siglos este proceso es
ampliamente recogido en el cuerpo juriacutedico de la mayoriacutea de los paiacuteses ello bajo formas
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diferentes pero todas tendientes a colocar liacutemites al propio poder poliacutetico reducir la
discrecionalidad de la administracioacuten del Estado y combatir el acusado debate sobre el
deacuteficit democraacutetico de instituciones puacuteblicas dirigidas por funcionarios no electos
El desarrollo normativo las preocupaciones referidas a la transparencia y la
responsabilidad y sus consecuencias para el entorno de sistemas federales concentra la
atencioacuten de esta parte de la investigacioacuten especialmente se hace un eacutenfasis especial en
coacutemo se producen las relaciones intergubernamentales en sistemas federales de cara al
disentildeo implementacioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas la transparencia y la
eficacia de eacutestas
Este avance ha estado presente en las recomendaciones de las llamadas mejores
praacutecticas que instituciones como la OCDE ofrecen a sus paiacuteses para desarrollar poliacuteticas
puacuteblicas garantistas de la participacioacuten ciudadana la rendicioacuten de cuentas y la
transparencia puacuteblica acompantildeada de fuertes argumentos y tesis de la academia de la
ciencia poliacutetica y la administracioacuten sobre la materia
Ideas tesis y recomendaciones que se pusieron bajo presioacuten al estallar la crisis de
2008 como consecuencia de la manifiesta poliacutetica de desregulacioacuten del sector financiero
de los Estados Unidos y la inobservancia de las agencias reguladoras sobre los productos
e ingenieriacutea que los actores del sector implementaron para vulnerar el sistema
La metamorfosis institucional de los agentes supervisores de su economiacutea la
coordinacioacuten cooperativa entre agencias reguladoras de poliacutetica fiscal la poliacutetica
monetaria y oficinas especializadas en fraudes y gestioacuten del riesgo fueron un conjunto de
medidas implementadas por el gobierno federal de los Estados Unidos para hacerle frente
a una cooperacioacuten nacional (domeacutestica) que se explayoacute a nivel global una vez constatada
la crisis sisteacutemica en que derivoacute tal proceso a partir de 2009 Todo ello se analizaraacute en
clave comparada con lo sucedido en Alemania en la uacuteltima parte de la investigacioacuten
En este paiacutes europeo la respuesta inicial se dio a traveacutes de un fortalecimiento de
sus poliacuteticas de austeridad y transparencia en las finanzas puacuteblicas que tuvieran peso
suficiente para rescatar las instituciones del sistema financiero alemaacuten sin hacer peligrar
la fortaleza ni la institucionalidad del sistema puacuteblico poliacuteticas impulsadas al resto de sus
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socios de la zona euro ndash y emuladas en su mayoriacutea por eacutestos ndash con resultados deficientes
y desiguales una vez pasada la crisis inicial evidenciando las fortalezas de Alemania con
respecto a sus socios y vecinos europeos
La respuesta coordinada del sistema federal de los Estados Unidos y la fortaleza
institucional de Alemania seraacuten objeto de anaacutelisis comparado en teacuterminos de su poliacutetica
fiscal en la uacuteltima parte de la investigacioacuten siendo que las oficinas de rendicioacuten de
cuentas y sus roles en cada uno de los sistemas federales asiacute como la conformacioacuten de
sus entidades y la naturaleza autonoacutemica de sus competencias ha sido fundamental para
dicha respuesta coordinada
Tanto el Tribunal de Cuentas de Alemania como la Oficina de Rendicioacuten de
Cuentas de los Estados Unidos han liderado procesos de revisioacuten de sus poliacuteticas y han
sido objeto de revisioacuten por parte de organismos independientes que han avalado sus
funciones y competencias no sin antes producirse un proceso de evolucioacuten juriacutedico e
institucional que le hacen estandarte de la fortaleza que sus respectiva economiacutea e
instituciones puacuteblicas lucen de cara a la situacioacuten enfrentada por el sistema financiero y
econoacutemico internacional actual y que se puede apreciar en las semejanzas y diferencias
asentadas
En las uacuteltimas deacutecadas se han intensificado las poliacuteticas destinadas a incrementar
el control y la racionalidad de la Gestioacuten Puacuteblica Estas poliacuteticas estaacuten condicionadas por
aportaciones de la Nueva Gestioacuten Puacuteblica y de las poliacuteticas puacuteblicas en un contexto de
astringencia econoacutemica de los ingresos puacuteblicos por un lado y por otro por la demanda
ciudadana de mayor eficiencia teacutecnica por parte del sector puacuteblico ademaacutes de un mayor
control democraacutetico aspectos en los cuales han coincidido los modelos de evaluacioacuten del
desempentildeo puacuteblico permitiendo interpretar la evolucioacuten de la fiscalizacioacuten de un objeto
estrictamente financiero a otro de medicioacuten del impacto del gasto puacuteblico en los
indicadores maacutes relevantes de la sociedad
A pesar de ello existen datos y anaacutelisis que sentildealan que la fiscalizacioacuten no ha
incidido de manera visible en la disminucioacuten de las deficiencias administrativas y la
corrupcioacuten en algunos contextos por lo que se plantea la necesidad de examinar dos
niveles uno es su proceso de institucionalizacioacuten al interior de la administracioacuten puacuteblica
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y por otro lado el disentildeo y operacioacuten externa de la fiscalizacioacuten para interpretar sus
liacutemites y capacidades en un contexto en el que repasamos las consideraciones teacutecnicas
para entrar en la evaluacioacuten del contexto poliacutetico dentro y fuera de la administracioacuten que
constituye la aportacioacuten de actores de las poliacuteticas puacuteblicas
La presente investigacioacuten de tesis doctoral busca generar un aporte importante sobre
las condiciones contexto o factores determinantes para el eacutexito de la fiscalizacioacuten como
herramienta de control y racionalidad de la Gestioacuten Puacuteblica La tesis busca interpretar con
objetividad y cientificidad las determinantes administrativas socioloacutegicas y poliacuteticas que
determinan su papel en la articulacioacuten de los procesos de planeacioacuten asignacioacuten de los
recursos puacuteblicos y control de la gestioacuten puacuteblica entendiendo que va maacutes allaacute de una
mera teacutecnica contable o econoacutemica
Queremos dejar explicitado que no se trata de una evaluacioacuten del proyecto sino
maacutes bien en este trabajo en particular se recurrioacute a lo que se denomina ldquoestudios en casordquo
los cuales a diferencia de los estudios de caso -que implican abordar un caso como una
totalidad y de manera exhaustiva- se orientan a identificar en uno o en varios coacutemo
operan distintos aspectos estructurales yo coyunturales (Yureacuten 2005) Seguacuten Bertely
(2000) en un estudio en caso no se pretende generalizar la particularidad sino
particularizar la generalidad (por ejemplo la escalabilidad del proyecto el impacto en
poliacuteticas puacuteblicas las alianzas puacuteblico-privado etc)
El estudio igualmente pretende generar reflexioacuten y debate acadeacutemico sobre el
conocimiento existente acerca del tema y confrontar las teoriacuteas disponibles mediante un
anaacutelisis comparativo seleccionando dos sistemas especiacuteficos que seraacuten el Tribunal de
Cuentas de Alemania y la Oficina de Auditoria del Gobierno de Estados Unidos de
Ameacuterica
1 Objeto de estudio
Conocer los alcances y limitaciones de la fiscalizacioacuten del presupuesto como una poliacutetica
puacuteblica esencial para actualizar la comprensioacuten en torno a las praacutecticas administrativas
del Estado en el proceso de adecuacioacuten que vive el siglo XXI
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En estos tiempos de crisis presupuestal se pide mayor control democraacutetico y eficiencia
teacutecnica esto ha afectado la evaluacioacuten del desempentildeo puacuteblico conflicto que determina
su orientacioacuten sus contenidos sus resultados y determina un fenoacutemeno maacutes complejo
para el anaacutelisis acadeacutemico y la misma instrumentalizacioacuten administrativa
2 Hipoacutetesis
Con las ideas que hemos venido manejando La fiscalizacioacuten forma parte del
conjunto de estrategias para racionalizar y reorientar la gestioacuten puacuteblica por lo cual se ha
extendido su uso en los diversos aacutembitos administrativos Sin embargo es posible inferir
que el complejo contexto de la administracioacuten puacuteblica la ha limitado y mediatizado a la
vez que se le ha dado un uso legitimador por parte del poder puacuteblico resultando en un
bajo efecto en su objeto final declarado que es disminuir el gasto puacuteblico y mejorar el
impacto del mismo en los principales problemas de la sociedad
Estas poliacuteticas estaacuten condicionadas por aportaciones de la Nueva Gestioacuten Puacuteblica
y de las poliacuteticas puacuteblicas en un contexto de astringencia econoacutemica de los ingresos
puacuteblicos por un lado y por otro por la demanda ciudadana de mayor eficiencia teacutecnica
por parte del sector puacuteblico ademaacutes de un mayor control democraacutetico
3 Pregunta de investigacioacuten
iquestQueacute factores poliacuteticos y administrativos condicionan la esencia teacutecnica de la
fiscalizacioacuten y la evaluacioacuten de desempentildeo y queacute papel cumple
4 Estado del arte
La estructura de la presente investigacioacuten reuacutene los textos maacutes actualizados de las
materias de gestioacuten puacuteblica y fiscalizacioacuten que son los ejes disciplinarios que utiliza
Asimismo se centra en el anaacutelisis de lo general a lo particular de las aportaciones maacutes
significativas en el tema de evaluacioacuten de desempentildeo y de fiscalizacioacuten que constituyen
hoy por hoy los elementos teoacutericos y praacutecticos que estaacuten modificando la gestioacuten puacuteblica
a nivel internacional
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Por otra parte como casos de anaacutelisis aborda dos realidades la del sistema alemaacuten y
el sistema estadounidense que son referentes mundiales para definir las pautas de la
profesionalizacioacuten y actualizacioacuten de los sistemas de control y evaluacioacuten en las
administraciones puacuteblicas Considero asimismo que aborda un tema que arroja
elementos nuevos al anaacutelisis del estado contemporaacuteneo y de las caracteriacutesticas maacutes
destacadas de la gestioacuten puacuteblica por lo que es una investigacioacuten que plantea elementos
cognitivos destacados al tiempo que plantea nuevos escenarios para el desarrollo de
investigaciones en los campos de la economiacutea la ciencia poliacutetica y la administracioacuten
puacuteblica que sean emprendidos por otros investigadores e instituciones particularmente
en el contexto iberoamericano
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CAPIacuteTULO I EL NUEVO PARADIGMA PUacuteBLICO
Introduccioacuten
La gerencia puacuteblica moderna estaacute sustentada en un conjunto de criterios teacutecnicos
regidos por las premisas de calidad eficiencia y eficacia en la ejecucioacuten de las poliacuteticas
puacuteblicas Es un proceso evolutivo resultante de la integracioacuten de meacutetodos de la economiacutea
privada de las escuelas de administracioacuten y de los principios de la ciencia poliacutetica en el
manejo de los asuntos puacuteblicos
La crisis maacutes reciente de 2008 deacutebilmente superada y con una economiacutea global
ralentizada evidencioacute grietas profundas en la coordinacioacuten de los agentes e instituciones
reguladoras del sector financiero y con esto una discrecionalidad en las actuaciones de
los funcionarios puacuteblicos que le componen o bien de los actores poliacuteticos electos que
coordinan todo el sistema
La burocracia como agente visible de la entelequia que desde la academia se
denomina Estado ha sido blanco de las directrices de reformas en la administracioacuten del
Estado que se han venido produciendo en el uacuteltimo cuarto del siglo XX inspiradas por la
loacutegica de gestioacuten de la economiacutea privada en los paiacuteses anglosajones
En las proacuteximas liacuteneas de este primer capiacutetulo se daraacute cuenta de este proceso de
la evolucioacuten de las reformas y su imbricacioacuten entre actores procesos y sistemas donde
la conducta eacutetica y responsable en entornos democraacuteticos son cada vez maacutes una condicioacuten
indispensable de la actuacioacuten de los ciudadanos los poliacuteticos y los funcionarios en la
administracioacuten de los asuntos puacuteblicos
1 El nuevo paradigma puacuteblico racionalizacioacuten y calidad de la gestioacuten puacuteblica
La burocracia es la cara visible del Estado Es el conjunto de teacutecnicas y
procedimientos para la ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y las regulaciones oficiales
entre los ciudadanos que cohabitan una comunidad
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Max Weber apreciaba en la burocracia su precisioacuten su disciplina la asumiacutea como
una fuente legiacutetima de autoridad y una claacutesica forma de organizacioacuten del Estado aunque
advertiacutea de las condiciones necesarias para su adopcioacuten y el contexto externo para su
aplicacioacuten
El politoacutelogo alemaacuten afirmaba que soacutelo en algunos Estados de Oriente Medio
Asia y algunos paiacuteses europeos estaban las condiciones y contexto para una burocracia
moderna que requeriacutea de una estructura poliacutetica estable y una administracioacuten publica
regida por una jerarquiacutea vertical y una distribucioacuten de funciones A este respecto sentildeala
ldquoCuanto maacutes grande sea el Estado y cuanto maacutes sea o devenga una gran potencia maacutes
necesariamente estaraacute en ese caso [presente la burocracia]rdquo (Weber 1972 p40)
Precisa sin embargo decir que el propio autor escribiacutea en 1922 sobre las
diferencias entre la necesaria burocracia en la administracioacuten de la actividad puacuteblica y la
creciente burocratizacioacuten que podiacutea bloquear la eficiencia y eficacia que justificaba su
propia existencia a lo que indicaba las claras diferencias entre el sector privado y sus
principios gerenciales en el manejo de los recursos humanos sus objetivos y su
flexibilidad de adaptacioacuten a entornos menos estables o a condicionamientos maacutes
restrictivos por adolecer del poder ndash real o subjetivo ndash y el sector puacuteblico que podiacutea hacer
uso de siacutembolos historia y sentimientos colectivos asiacute como de la coaccioacuten
En la caracterizacioacuten de la burocracia el socioacutelogo franceacutes Alain Touraine dice
ldquoLlamo burocracia a un sistema de organizacioacuten donde los estatutos y los roles los
derechos y los deberes las condiciones de acceso a un puesto los controles y las
sanciones estaacuten definidos por la situacioacuten en una liacutenea jeraacuterquica y por lo tanto por
una cierta delegacioacuten de autoridad Estas dos caracteriacutesticas presuponen una tercera
que las decisiones fundamentales no son tomadas en el interior de la organizacioacuten
burocraacutetica que no es maacutes que un sistema de transmisioacuten y de ejecucioacutenrdquo (2001 p40)
Esta burocracia tiene como principio fundamental la homogenizacioacuten de dichos
procesos cuyo fin estaacute en hacer objetivos neutrales y expeditos los fines de sus acciones
para asegurarse esto requiere de la meritocracia y experiencia de quienes son los
encargados de ejecutarla los funcionarios puacuteblicos
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Los funcionarios puacuteblicos1 son los servidores del Estado que cumplen las tareas y
actividades conforme los requerimientos y procedimientos previstos su proceso de
seleccioacuten el desempentildeo de labores y la transparencia en el manejo del dinero puacuteblico es
lo que conforma la actual gestioacuten de la administracioacuten puacuteblica
Ahora bien la claacutesica administracioacuten puacuteblica y su burocracia teniacutean como objeto
al Estado siendo una mera correa de transmisioacuten en un proceso teacutecnico que invisibilizaba
a importantes sectores de la sociedad distintos a eacuteste y particularmente a los propios
funcionarios a los buroacutecratas Cuando es el Estado el que se convierte en un fin en siacute
mismo y no un medio para garantizar una serie de condicionamientos a la sociedad que
sirve la burocracia tiende a volverse corrupta e ineficiente porque adolece de los
mecanismos de control ndash institucional y ciudadano ndash que le demandan en sociedades
abiertas y democraacuteticas
Por su parte desde la loacutegica empresarial surge la llamada gestioacuten de calidad
teacutecnica administrativa de evaluacioacuten y control del proceso y consecucioacuten de fines por
medio de la maacutexima eficiencia y con los menores costes
La introduccioacuten de la gestioacuten de calidad en la esfera puacuteblica represento un cambio
extraordinario en la dimensioacuten de la burocracia se dejaba de administrar los recursos para
la sociedad y se pasaba a gestionar los recursos de la sociedad es decir se cambiaba la
idea de individuo como administrado por la idea de individuo como cliente Era una
transformacioacuten revolucionaria en la administracioacuten puacuteblica
En 1911 Frederick Taylor 2 publica en Estados Unidos su The Principles of
Scientific Management una guiacutea que seraacute en los siguientes dos deacutecadas libro de cabecera
de los principales administradores de empresas e iraacute permeando a la burocracia para su
adaptacioacuten en la administracioacuten del Estado Resultaba un trabajo pionero de lo que maacutes
1 Definidos en el Handbook Public Employees (1995) de Northeast Alabama Community College como ldquocualquier persona empleada por el gobierno en sus diferentes niveles en el Estado el condado o el municipio asiacute como por las agencias e institutos dependientes de eacutestehelliprdquo (p1) 2 Frederick Taylor (1856 ndash 1915) fue un economista e ingeniero norteamericano que desde 1878 inicia sus estudios sobre la organizacioacuten cientiacutefica del trabajo y los principios de administracioacuten maacutes eficiente para su gestioacuten En 1903 publica su primera obra ldquoShop Managementrdquo que relacionaba las variables tiempo experiencia y dinero en torno a la produccioacuten industrial el sector estrateacutegico de la economiacutea maacutes importante de ese momento
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tarde seriacutea la llamada Escuela de Taylor principios de la moderna Administracioacuten
puacuteblica
Persiguiendo los maacutes altos estaacutendares de calidad en el producto de la empresa
Taylor sentildealoacute que el principal objetivo de la administracioacuten ndash la gerencia ndash debiacutea ser
asegurar el maacuteximo desarrollo entrenamiento y satisfaccioacuten de sus trabajadores Dos
factores le persiguieron tiempo y teacutecnica ambos factores indica eran esenciales para
mejorar la productividad y la calidad del trabajo y con ello el rendimiento del propio
trabajador
Los principios de la administracioacuten cientiacutefica (PSM)3 propuestos por Frederick
Taylor fueron
V Reorganizacioacuten del trabajo conforme el meacutetodo cientiacutefico Tomando como
valores el tiempo los recursos la logiacutestica y el personal se debiacutea remplazar los
meacutetodos ineficientes para evitar la simulacioacuten y tardanza en las tareas de los
trabajadores Ello debiacutea hacerlo la administracioacuten de la empresa
V Selectividad y formacioacuten del trabajador gestionar profesionalmente la seleccioacuten
del personal conforme las necesidades y objetivos de la empresa posterior a su
seleccioacuten iniciar y ejecutar un programa de entrenamiento sobre las teacutecnicas
procedimientos y mejoras de la empresa al trabajador
V Cooperacioacuten entre administradores y trabajadores Acercar los intereses tanto del
personal directivo como del personal operario cuyo objetivo es mejorar la
productividad y evitar la simulacioacuten de trabajo Para ello se propuso una
remuneracioacuten por eficiencia y producto estableciendo mecanismos de
competencia al interior de la organizacioacuten entre trabajadores una revisioacuten del
sistema de jerarquiacuteas tendientes a la horizontalidad y la especificacioacuten de tareas
entre distintas aacutereas y jefes de grupos
V Divisioacuten del trabajo Los gerentes se responsabilizan de la planificacioacuten y disentildeo
de la gestioacuten y administracioacuten de programas y proyectos es decir se ocupan del
trabajo mental Los operarios soacutelo se encargan del trabajo manual de la ejecucioacuten
de las tareas y de las funciones asignadas El objetivo estaacute en buscar una mayor
3 Acroacutenimo en ingleacutes de Principles of Scientific Management
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eficiencia a traveacutes de la divisioacuten acentuada del trabajo (National Humanities
Center 2005)
La principal tarea de la administracioacuten puacuteblica debiacutea ser garantizar la maacutexima
prosperidad al empleador (Taylor 1911) aunado a una maacutexima prosperidad para cada
empleado Bajo esta premisa la meta maacutes importante tanto para el empleado como para
la administracioacuten deberiacutea ser la formacioacuten cientiacutefica y el conocimiento teacutecnico de cada
individuo en el negocio para que pudiera realizar un trabajo de la maacutes alta calidad
haciendo uso de las habilidades y destrezas individuales
El ingeniero y estadiacutestico americano William Deming (1900 - 1993)4 propone
una revisioacuten a los trabajos de Taylor a partir de los mismos postulados de la
administracioacuten cientiacutefica pero inspirado por la gestioacuten de calidad Observa Deming que
la formacioacuten cientiacutefica aunque necesaria resultaba incompleta para la emergencia de una
economiacutea que se transformaba raacutepidamente por lo que una gerencia que controlara todos
los procesos de calidad productividad y eficiencia resultaba necesaria para asumir las
reformas empresariales requeridas
La Total Quality Management (TQM) fue una estrategia de administracioacuten
orientada a crear conciencia de calidad en todos los procesos organizacionales maacutes que
una teacutecnica estaba inspirada como una filosofiacutea de vida y una conducta individual5
creada por Deming con el apoyo de su colega Joseph Duran
De acuerdo a la Fundacioacuten Europea para la Gestioacuten de Calidad (2015) las
estrategias de la TQM se caracterizaron por lo siguiente
V Excelencia en los procesos administrativos y operativos
4 Profesor de Yale Wyoming y G Washington fue parte del equipo estratega del despegue econoacutemico de Japoacuten post II Guerra Mundial Su obra maacutes famosa Los Catorce Puntos y las Siete Enfermedades de la Gerencia recoge algunos de sus postulados y revisiones de su trayectoria acadeacutemica En 1993 tras su muerte se creoacute el The Deming Institute que trata de expandir sus ideas sobre el liberalismo y la calidad gerencial 5 Su impacto estaacute en Japoacuten quien asumiraacute totalmente los postulados de la TQM y raacutepidamente transformaraacute su destruida industria despueacutes de la segunda guerra mundial Seraacute Japoacuten en los 60acutes ndash 70acutes quien sea ejemplo a seguir de su tejido empresarial iniciado en los trabajos de W Deming de 1944
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V Creacioacuten de una cultura por la innovacioacuten continua en todos los aspectos del
negocio
V Compresioacuten de que las mejoras en la calidad del producto son maacutes atractivas que
las potenciales ganancias sobre el mismo
V Un relacionamiento intenso entre clientes y proveedores
V Una participacioacuten activa e integral de todo el personal de la empresa
V Orientacioacuten del mercado hacia praacutecticas organizacionales
Junto con la TQM como reformulacioacuten de los postulados tayloristas y los aportes
del fiacutesico Walter Shewart (1891 ndash 1967) sobre el control estadiacutestico en la ciencia6 el
profesor Deming va a desarrollar el Ciacuterculo PDCA el resultado acadeacutemico de la escuela
de Taylor la propuesta de la TQM y los trabajos sobre correcciones estadiacutesticas de la
ciencia de Shewart El enfoque metodoloacutegico de Deming seraacute estudiado muy de cerca
para comprender las mejoras en la gestioacuten y la productividad que sus escritos formulaban
El Ciacuterculo PDCA (Plan Do Check Act)7 se fundamentaba en
V PLAN ndash Identificacioacuten Recopilacioacuten y anaacutelisis de los datos del proceso a mejorar
establecimiento de los objetivos y definicioacuten de los procedimientos para su
ejecucioacuten
V DO ndash Ejecucioacuten del Plan en funcioacuten de los objetivos y documentacioacuten del total de
las pautas efectuadas durante todo el proceso
V CHECK - Revisioacuten exhaustiva del conjunto de datos recopilados haciendo
anaacutelisis comparado con los valores iniciales y en relacioacuten a los objetivos
perseguidos observar la presunta mejora y documentar en las conclusiones
V ACT ndash Modificacioacuten yo reforma de los procedimientos iniciales como resultado
de las conclusiones siempre siguiendo la consecucioacuten de los objetivos iniciales
(Moen y Norman)
6 Fiacutesico estadiacutestico e ingeniero conocido como el precursor del control estadiacutestico de la calidad su obra Meacutetodo estadiacutestico desde el punto de vista del control de calidad (1939) seraacute el resultado de su trabajo en la empresa privada y sus implicaciones al campo acadeacutemico bajo dos premisas a)la informacioacuten no tiene significado fuera de su contexto y b) dicha informacioacuten tambieacuten contiene lo que denominoacute sentildeal y ruido Afirmaba que para extraer la informacioacuten se debiacutea aislar ambos elementos 7 Tambieacuten conocido como Ciacuterculo Deming fue una estrategia de mejora continua basada en la reformulacioacuten de las ideas previas de Walter Shewart
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El foco de atencioacuten en la gestioacuten empresarial empieza a girar en torno a la
satisfaccioacuten del cliente por medio de la calidad del producto o bien transable Es el
resultado de una sumatoria a los principios cientiacuteficos de Frederick Taylor a principios
del siglo XX ndash calidad entendida por ausencia de defectos ndash y la evolucioacuten acadeacutemica de
maacutes de 50 antildeos con especial atencioacuten en los trabajos de (Deming Shewart Von Mises y
Niskanen) quienes desarrollaran una comprensioacuten de la calidad entendida como un
marco conductual de la filosofiacutea empresarial Es asociar la definicioacuten de la calidad con el
prestigio honor y seguridad de la empresa ya no con el producto sino con su destinatario
una nueva relacioacuten entre organizacioacuten empresarial en siacute misma sus trabajadores y las
relaciones de transparencia y probidad entre proveedores productores y consumidores
La British Quality Foundation (BQF)8 afirmoacute en 1989 que la gestioacuten de calidad
centraba su atencioacuten en la eficacia maacutexima y el liderazgo comercial de las empresas es
decir otorgaba una nueva filosofiacutea a la relacioacuten empresacliente una simbiosis entre las
necesidades de los consumidores y las metas de la organizacioacuten Para que ello fuese
posible la BQF apostaba por un sistema que tendiese a la estandarizacioacuten de las mejores
praacutecticas mediante la minimizacioacuten de errores y el completo funcionamiento de todos los
procedimientos ello como resultado del impacto del (TQM) por medio del cual se asistiacutea
a una renovacioacuten en la administracioacuten empresarial
Las reformas del Estado su redimensioacuten espacial y estrateacutegica recibiraacute los
mayores impactos del avance de este proceso las reformas en Reino Unido bajo los
gobiernos de Thatcher (1979 ndash 1990) bajo la esfera liberal hizo que agencia y diversos
sectores puacuteblicos pasasen a manos privadas ya fuese por venta concesioacuten o algunas
foacutermulas mixtas Su objetivo estuvo en maximizar beneficios y reducir costos en el
marco reducido del Estado como garante del entorno
A su tiempo lo que se dio en llamar el Consenso de Washington de 1989 -bajo la
poliacutetica de Ronald Reagan- seriacutea la versioacuten americana del proceso de liberalizacioacuten
8 La British Quality Foundation (BQF) es una organizacioacuten independiente que apoya a diversas empresas y organismos puacuteblicos y privados de Reino Unido en las mejores praacutecticas a traveacutes de su EFQM Levels of Excellence un programa que certifica altos niveles de organizacioacuten empresarial y que lidera en Europa
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econoacutemica y poliacutetica de privatizaciones que emprenderiacutea EEUU y su oferta al mundo a
traveacutes de instituciones como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial
Se poniacutea en marcha el cumulo de conocimiento acadeacutemico y experticia teacutecnica en
la reingenieriacutea gubernamental Se pasaba a reformular la administracioacuten puacuteblica como un
factor clave en la transparencia y democratizacioacuten del propio Estado en sociedades
democraacuteticas que exigiacutean cada vez mayor probidad en el manejo de los asuntos puacuteblicos
Actualmente la gestioacuten puacuteblica es comprendida como la administracioacuten eficiente
y eficaz de los recursos puacuteblicos a traveacutes de la satisfaccioacuten de las necesidades reales de
los ciudadanos proveyendo servicios de mayor calidad menor coste y de elegibilidad
encofrada de forma institucional por marcos regulatorios que posibiliten no soacutelo la
transparencia de sus procesos sino que permitan la participacioacuten ciudadana
La caracterizacioacuten de la gestioacuten puacuteblica tiene su centro de atencioacuten en la calidad
de los servicios por lo que de acuerdo con Frans Leeuw (1996) estaacute indisolublemente
enlazada con la economiacutea la eficiencia y la eficacia de la estructura gubernamental no
ya en las normas y estamento procedimental del estilo weberiano sino con el enfoque
gerencial de satisfaccioacuten del cliente-consumidor que es el propio ciudadano
Desde esta perspectiva la gestioacuten puacuteblica tiene como vector principal el conjunto
de objetivos yo la misioacuten delegada para hacer realidad un determinado fin por parte del
Estado Es una orientacioacuten que proviene de la esfera empresarial que tanto por sus
caracteriacutesticas como por su composicioacuten le envuelven en una historia reciente de los
indicadores procedimientos y homogenizacioacuten de las normas que dentro de la empresa
privada y las escuelas de economiacutea han identificado para maximizar beneficios y reducir
costos por medio de la calidad la eficiencia y la eficacia
Es la racionalizacioacuten de los recursos puacuteblicos ndash tanto en los programas como en
el capital humano ndash por medio de la aplicacioacuten de los principios gerenciales en la
ejecucioacuten de las poliacuteticas del Estado como servidor del ciudadano-cliente que demanda
calidad en los servicios ofertados probidad en la administracioacuten de dichos recursos y
transparencia en la selectividad de los actores e intereses involucrados en su disposicioacuten
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11 Las bases econoacutemicas del comportamiento burocraacutetico
El estudio de la burocracia desde la perspectiva econoacutemica se nutre de un conjunto
de modelos y axiomas teoacutericos del campo de la administracioacuten la ingenieriacutea y de la propia
economiacutea Su desarrollo histoacuterico ha estado sin embargo en el campo de la sociologiacutea
siendo Max Weber su maacutes destacado exponente y al mismo tiempo causante de una
revisioacuten a sus postulados por diversos disciacutepulos de las ciencias econoacutemicas
ldquoLa estructura burocraacutetica implica la concentracioacuten de los recursos materiales de
administracioacuten en manos del jefe Esta concentracioacuten se produce por ejemplo de modo
conocido y tiacutepico en el desarrollo de las grandes empresas capitalistas las cuales
adquieren sus caracteriacutesticas esenciales en ese proceso En las organizaciones puacuteblicas
ocurre un proceso anaacutelogordquo (Weber 1972 p66)
Junto al politoacutelogo alemaacuten en el inicio de la teoriacutea econoacutemica de la burocracia
destaca las aportaciones del economista austriacuteaco Ludwing Von Mises9 quien en su obra
Bureaucracy (1944) sentildeala que los funcionarios puacuteblicos son los encargados de producir
bienes y servicios cuyo valor no estaacute signado por el mercado por el contrario los
buroacutecratas operan con escasos recursos pero con opacidad Afirma que estas ldquoindeseables
caracteriacutesticasrdquo de la burocracia soacutelo pueden ser reducidas conforme se minimiza el
tamantildeo de los gobiernos dado que el ciudadano no tiene el control de sus transacciones
Es comprender el comportamiento del buroacutecrata como consumidor no como un
agente aislado neutral y mecanizado en la instrumentalizacioacuten de una determinada tarea
o funcioacuten puacuteblica Por lo que desde la eleccioacuten racional no soacutelo se espera la maximizacioacuten
de beneficios para el ente al que trabaja ndash el Estado ndash sino que estima como conveniente
la maximizacioacuten de beneficios con los escasos recursos que tiene
Este buroacutecrata-cliente-consumidor que observa en los procedimientos y traacutemites
teacutecnicos de su quehacer diario una oportunidad para mejorar su calidad (de poder de
9 Ludwig Heinrich Edler von Mises (1881 ndash 1973) economista filoacutesofo e historiador judiacuteo nacido en Austria y exiliado en New York Estados Unidos Fuerte exponente del liberalismo econoacutemico y autor de numerosas obras cofundador de la llamada Escuela de Viena una escuela de pensamiento econoacutemico que desde la perspectiva del individualismo metodoloacutegico hace uso de los factores de utilidad marginal tiempo y productividad en lo que denomino praxeologiacutea Junto con su colega Eugen von Boumlhm-Bawerk la escuela se constituyoacute desde el liberalismo como un fuerte oponente a las corrientes del keynesianismo el socialismo entre otros
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prestigio de dinero) sin necesidad de invertir en ninguacuten bien ni arriesgar capital Desde
esta perspectiva el buroacutecrata estaacute constantemente presionado a tomar ventaja de su
entorno siguiendo el patroacuten de consumidor que propugna la loacutegica liberal soacutelo que en
este aacutembito no existe la presioacuten del mercado ni estaacute sometido a constrentildeimientos de tipo
social como pueden identificar la ciencia poliacutetica o la sociologiacutea (cooperacioacuten
colectividad eacutetica otros)
A este respecto se desarrollaraacute la conocida teoriacutea burocraacutetica de William
Niskanen10 publicada en 1971 Bureaucracy and Representative Government fue la
primera obra de modelos de eleccioacuten racional en el aacutembito de la burocracia En su premisa
fundamental sobre la burocracia Niskanen parte de la hipoacutetesis de que los funcionarios
(los buroacutecratas) actuacutean guiados por el objeto de maximizar su presupuesto bajo
relaciones de complicidad compartida por lo que denomina ldquocomunidad de interesesrdquo
cuya piraacutemide jeraacuterquica hace del director de la oficina puacuteblica un liacuteder ndash agente
(Niskanen 1968)
El profesor y economista americano seraacute padre de la llamada Teoriacutea de la Eleccioacuten
Puacuteblica la cual postula que las deficiencias del bienestar de la sociedad se deriva de los
llamados ldquofallos del gobiernordquo y no del mercado conforme las evidencia cientiacuteficas
ratifican el comportamiento de los agentes poliacuteticos y funcionarios buroacutecratas no es
diferente al de otros actores econoacutemicos que mediante la maximizacioacuten del presupuesto
hacen cumplir sus propios intereses dejando como segunda opcioacuten la satisfaccioacuten del
bienestar social
Al neutralizar Niskanen la presunta actuacioacuten del buroacutecrata por el bien comuacuten le
iguala a la esfera empresarial por lo que las deficiencias son asumidas en los teacuterminos
gerenciales ndash evaluacioacuten del desempentildeo ajuste de presupuestos objetivos de los
proyectos ndash y las funciones de este trabajador van a estar sujetas a los constrentildeimientos y
flexibilidad que aporta la loacutegica empresarial meritocracia competencia y eficiencia
10 William Arthur Niskanen (1933 ndash 2011) economista americano autor del programa econoacutemico del gobierno del presidente Ronald Reagan (1981 ndash 1989) exponente del liberalismo cofundador de la teoriacutea de la eleccioacuten publica y defensor del libre mercado y la competencia
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111 iquestCoacutemo cambian estos marcos institucionalizados de accioacuten
El desarrollo acadeacutemico y la praacutectica efectiva de la teoriacutea burocraacutetica estaacute centildeida
por la simbiosis entre la organizacioacuten institucional el pensamiento administrativo y los
indicadores de rendimiento La idea base estaacute en el principio de racionalidad y control
como los atributos de la estructura organizacional modelo que influiraacute de forma
tangencial en la organizacioacuten de la propia gestioacuten puacuteblica
El punto de partida para la comprensioacuten de los cambios que se producen en la
institucionalidad por la burocracia estaacute en la diferencia entre ser comprendida como un
instrumento o como una propia institucioacuten o agencia del Estado
El comportamiento de los aparatos burocraacuteticos ha sido centro de atencioacuten por
parte de numerosas escuelas y centros especializados buscando las mejores praacutecticas que
maximicen los estaacutendares de calidad y minimicen los costos asociados a ello El esquema
conductual del aparato burocraacutetico estaacute imbuido por su naturaleza normativista y la
manera de la estructuracioacuten de los recursos asignados (financieros logiacutesticos humanos)
tanto de forma cualitativa como de forma cuantitativa lo que se traduce en una
ralentizacioacuten de su productividad y una tendencia a la jerarquizacioacuten vertical claacutesica El
resultado directo (como ya se ha descrito) es la afectacioacuten en la calidad y cantidad del
producto final
La gestioacuten puacuteblica moderna tiene su base en los modelos econoacutemicos y de
eleccioacuten puacuteblica (public choice) cuyos principales precursores en el campo de la ciencia
de la administracioacuten son Kenneth Arrow Anthony Downs J Buchanan y Gordon
Tullock11 por el lado del institucionalismo y la ciencia poliacutetica se encuentran Max
Webber John Meyer Douglas North12 James March entre otros los cuales han llevado
el avance y la interdisciplinariedad acadeacutemica la experticia gerencial y la legitimidad
poliacutetica para su desarrollo actual En la mayoriacutea de las tesis de estos autores se exaltan
dos ideas comunes a) los individuos toman decisiones y b) los individuos intentan
11 James Buchanan y Gordon Tullock seraacuten considerados los principales arquitectos de este enfoque con su obra ldquoThe Calculus of Consentrdquo publicado en 1962 12 Douglas North ganoacute el Premio Nobel de Economiacutea en 1993
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maximizar su bienestar de cara a los incentivos y restricciones Operan en entornos con
escasa informacioacuten y su comportamiento es racionalista
Circunscrita a la comunidad poliacutetica claacutesicamente entendida como el Estado el
aparato burocraacutetico tiende por su propia naturaleza a la institucionalizacioacuten de sus normas
y procedimientos es decir a ser un fin en siacute mismo Es el elemento tangible entre la
comunidad y el Estado bajo el imperio de la ley Es el eslaboacuten entre un conjunto de
normas y compromisos entre los tomadores de decisioacuten ndash los liacutederes poliacuteticos ndash y los
afectados por eacutestas los ciudadanos juzgan como necesaria aunque no necesariamente
bienvenida
En palabras de Johan Olsen ldquoforma parte de un compromiso de largo plazo que
la sociedad tiene con un Rechtsstaat y con la racionalidad del procedimiento para
enfrentar conflictos y diferencias en relacioacuten con el poderrdquo (2005 p2)
El resultado tangible de la accioacuten institucional de los trabajadores puacuteblicos se
expresa en lo que algunos acadeacutemicos llaman la productividad burocraacutetica13 entendida
en la simbiosis eficienciandashefectividad que expresan Warren Ilchman y Norman Uphoff
en sus publicaciones14 en estrecha asociacioacuten con el logro de los objetivos que justifican
su propia existencia todo ello bajo los condicionamientos externos de caraacutecter
idiosincraacutesicos e histoacutericos de la sociedad y la comunidad poliacutetica
Bajo esta loacutegica la figura del buroacutecrata tiene una doble condicioacuten es tanto
empleado como empleador al ser eacuteste parte de la ciudadaniacutea a la que sirve (Benson
13 Oscar Oszlak (2006) dice que ldquola productividad burocraacutetica puede definirse como la capacidad de la burocracia para generar valor puacuteblicordquo (p8) Parafraseando a Moore (1998) sentildeala que el eacutexito en el sector puacuteblico estaacute atado a la realizacioacuten de actividades estatales generadoras de valor para el puacuteblico tanto en el corto como en largo plazo Para ello indica que puede darse de dos formas una por el incremento de la eficiencia eficacia o imparcialidad en los objetivos en un momento dado o dos puede implicar la introduccioacuten de nuevos programas que respondan a las nuevas aspiraciones poliacuteticas o a la redefinicioacuten de la misioacuten organizacional La generacioacuten de valor puacuteblico seraacute maacutes alta si es mayor el grado de alineamiento y congruencia entre la funcioacuten de objetivos (o combinacioacuten de metas) deseables y la funcioacuten de produccioacuten teacutecnicamente requerida 14 Especial relevancia en materia de economiacutea administracioacuten y finanzas en la esfera puacuteblica es The Political Economy of Change (1997) donde ambos autores exponen las debilidades de la burocracia pero tambieacuten los marcos limitados que encierran algunas premisas de la loacutegica empresarial para comprender la accioacuten puacuteblica del Estado
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1995) por lo que esta peculiaridad tangible de la posicioacuten que ocupa le hace benefactor
maacutes directo del presunto bienestar que persigue la accioacuten del gobierno
En estos marcos institucionales de accioacuten su experticia teacutecnica y continuidad
administrativa pueden ser una influencia positiva para la estructura organizacional El neo
institucionalismo y el paradigma constructivista en las ciencias sociales son
fundamentales para su compresioacuten A este respecto de March y Olsen (1989) sentildealan
ldquoLas normas tienden a incrementar la eficiencia y la capacidad de accioacuten Ellas hacen
posible la coordinacioacuten de muchas actividades simultaacuteneas de manera tal que permiten
que esas actividades sean mutuamente consistentes y reducen asiacute la incertidumbre [hellip]
ellas dan cuerpo a los roles colectivos e individuales a las identidades derechos
obligaciones intereses valores perspectivas del mundo y su memoria de esa manera
focalizan la atencioacuten proporcionan estaacutendares de evaluacioacuten fijan las prioridades dan
forma a las percepciones y delimitan recursosrdquo (1989 p7)
Desde esta perspectiva las normas y regulacioacuten de la vida puacuteblica no soacutelo es
necesarias sino positivas A March y Olsen (1989) se uniraacuten Evans y Rauch (1999) Knill
(1999) Christensen y Laegrid (2004) entre otros para explicar los liacutemites del mercado
para la compresioacuten integral de la burocracia y su accioacuten en la esfera puacuteblica
Dependiendo de la historia y constitucioacuten de determinados territorios y unidades
poliacuteticas las burocracias seraacuten maacutes o menos ldquoautoacutenomasrdquo o ldquoinstrumentalesrdquo (Knill
1999) lo que ejerceraacute diferentes marcos de libertad de accioacuten respecto al gobierno y los
liacutederes poliacuteticos El poder de aplicacioacuten de la norma es otro instrumento de poder de la
burocracia conforme la discrecionalidad e interpretacioacuten para su ejecucioacuten (Kaufman
1984) por lo que la linealidad discursiva sobre la corrupcioacuten y despotismo dentro de la
burocracia de los acadeacutemicos de la administracioacuten y la economiacutea va a ser revisada a la
luz del accionar institucional de los funcionarios
La efectividad de las normas cambia significativamente no soacutelo por contenido y
fundamentacioacuten sino por la justificacioacuten social de su implementacioacuten Las normas variacutean
en teacuterminos de precisioacuten obligatoriedad y liacutemites en el marco del estado de derecho pero
el valor subjetivo anclado en los procesos de socializacioacuten ocuparaacute un importante lugar
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en los tomadores de decisioacuten poliacutetica La eficacia y eficiencia de una norma y su
transparente ejecucioacuten burocraacutetica es parte fundamental pero no completa de los marcos
institucionales de accioacuten La participacioacuten ciudadana y los factores externos juegan un
rol cada vez maacutes importante en ello
112 NGP15 fuentes de una reconfiguracioacuten en la Administracioacuten Puacuteblica
La evolucioacuten cientiacutefica acadeacutemica gerencial y poliacutetica del conjunto de
argumentos teacutecnicas y procedimientos para la mejora en la administracioacuten puacuteblica
emergeraacute a finales del siglo XX como el resultado de las reformas del Estado la
democratizacioacuten institucional y la revalorizacioacuten poliacutetica de las categoriacuteas
epistemoloacutegicas que sustentan la gestioacuten de los recursos puacuteblicos y la burocracia
profesional
Y es justo sobre eacutesta uacuteltima la que requiere de un cuidadoso abordaje entre lo que
en su mayoriacutea se entiende como una ciencia de la administracioacuten puacuteblica y la emergencia
de un nuevo paradigma para acercarse a sus relaciones causales y abordajes la (NGP)
ldquoDebe quedar claro que el management es una orientacioacuten de un objeto de estudio
mayor y del cual comparte su origen la Administracioacuten Puacuteblica Otro problema lo
constituye la irrupcioacuten de ese paradigma autodenominado New Public Management
(Nueva Gestioacuten Puacuteblica) que es una reminiscencia antildeeja que incorpora las teacutecnicas
privadas a la administracioacuten puacuteblica pero ahora se realiza mediante la viacutea de la
economiacutea neoclaacutesicardquo (Saacutenchez 2001 p77)
Desde esta perspectiva la discusioacuten ndash como en otras ciencias y objetos de estudio
ndash es un camino en constante construccioacuten que se desarrolla de forma paralela con el
avance tecnoloacutegico y su puesta en praacutectica y con la argumentacioacuten teoreacutetica de los
principales exponentes de la disciplina en formacioacuten gerencial empresarial y econoacutemico
ldquoLa administracioacuten puacuteblica elabora reglas regulaciones y hechura de decisiones
letaacutergica mientras que el nuevo manejo puacuteblico [la NGP] ostenta decisividad
imaginacioacuten y pasioacuten por la actividadrdquo (Vicher 2007 p165)
15 Nueva Gestioacuten Puacuteblica del ingleacutes New Public Management NPM
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El dinamismo emprendido en la construccioacuten de ese corpus teoacuterico de la
administracioacuten independientemente de las razones y justificaciones de su proceder ha
permeado y flexibilizado al propio objeto de estudio por lo que la NGP es comprendida
como un avance en esa heterogeneidad de la ciencia de la administracioacuten
La crisis del Estado de bienestar (escuela keynesiana) y la llamada ola neoliberal
(Thatcher y Reagan) de fines del siglo XX encauzaraacuten las criacuteticas contra la ineficiencia
de la burocracia como mecanismo para agilizar la dinaacutemica en ella haciendo uso de las
nuevas tecnologiacuteas y de la mercadotecnia de las ciencias poliacuteticas modernas se parte de
una nueva administracioacuten puacuteblica donde el liderazgo individual ejerce presioacuten para la
constitucioacuten de una red eficiente de agencias puacuteblicas donde los partidos poliacuteticos las
instituciones y el poder legislativo son participes activos de esta transformacioacuten
La NGP por tanto tiene como norte no soacutelo la eficacia calidad y eficiencia de la
claacutesica administracioacuten sino que su premisa reside en constituirse como un modelo a
seguir y a partir de alliacute en la constitucioacuten de redes activas de participacioacuten ciudadana
La NGP trata de convertir a la administracioacuten puacuteblica en un ejemplo de transparencia no
como el resultado de la experticia teacutecnica de sus funcionarios sino como una eacutetica
conductual de su ejercicio
12 La propuesta teoacuterica y directiva de la NGP
Christopher Hood16 y Michael Jackson17 (1991) son considerados los precursores
del enfoque teoreacutetico de la NGP junto con Peter Aucoin 18 (1990) sus trabajos
representan la siacutentesis de la NGP Varios autores sostienen sin embargo que la NGP no
16 Christopher Crooper Hood (1947 - ) britaacutenico profesor de la Universidad de Oxford se especializoacute en el anaacutelisis de gobierno poliacuteticas puacuteblicas y reformas del Estado Entre sus obras maacutes destacadas estaacuten The Limits of Administration (1976) The Tools of Government (1983) y The Art of State (1998) entre otras 17 PhD Michael Jackson profesor emeacuterito de la Universidad de Sidney Austrialia ha dedicado su investigacioacuten a la economiacutea poliacutetica la administracioacuten puacuteblica y la ciencia poliacutetica Destacan sus obras sobre Jean Jacques Rousseau Carl Smith y Georg Hegel 18 Peter Aucoin (1943 ndash 2011) politoacutelogo y profesor canadiense de la Universidad de Dalhousie dedicoacute su carrera a la administracioacuten puacuteblica y las poliacuteticas de gobernanza Fue asesor del Gobierno de Canadaacute para la reforma del Estado y participoacute en administraciones locales en comisiones de reforma electoral entre otros
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es nueva sino es el resultado del avance en las ciencias administrativas (Gruening 2001)
por lo que lo que se podriacutea delimitar en la NGP es un conjunto de caracteriacutesticas
especiacuteficas tomadas de la academia la poliacutetica y la burocracia
Las propuestas del neo taylorisimo la llamada teoriacutea de la agencia y los datos
empiacutericos sustraiacutedos las reformas de la administracioacuten publica en Nueva Zelanda
Australia y el propio Reino Unido son parte de este compendio que se suscribe bajo la
loacutegica de la nueva gestioacuten puacuteblica
Hood y Jackson sostienen claramente que la NPG no debe ser considerada una
teoriacutea sino como una filosofiacutea administrativa comuacutenmente aceptada En su obra
Administrative Argument (1991)19 sustenta que la emergencia de la llamada NGP debe
ser considerada como una doctrina un tipo ideal de conducta en la esfera administrativa
Enfatizan que en tanto filosofiacutea como argumento la NGP toma referencias del
cameralismo alemaacuten del siglo XVIII el utilitarismo britaacutenico del siglo XIX y el
progresivismo americano del siglo XX (Barcelay 2000)
Establecen que la NPG estaacute a medio camino entre la teoriacutea y la poliacutetica de alliacute la
dificultad para ser considerada como tal y los riesgos asociados a su aceptacioacuten
acadeacutemica ante la ausencia de datos duros La NGP surge como resultado de los cambios
en el aparato burocraacutetico de tres paiacuteses Reino Unido Australia y Nueva Zelanda en la
deacutecada de los ochenta Identifican siete variables que consideran esenciales sobre esta
doctrina
V El uso del teacutermino de administracioacuten puacuteblica
V La aplicacioacuten intensiva de la tecnologiacutea como clave en la eficacia y eficiencia
V La divisioacuten entre planificacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
V La austeridad como principio financiero del Estado
V Evitar la aplicacioacuten de procesos complejos de forma directa por el Estado
V La jerarquiacutea vertical continuada de la claacutesica administracioacuten puacuteblica
19 Publicada por Darmouth en Reino Unido (1991) y por Brookflied en Estados Unidos (1992) es una obra que explica el surgimiento de la NGP en cuatro fases y que arguye que el estudio de casos comparados ha tendido a la internacionalizacioacuten de las mismas normas de comportamiento de la gestioacuten puacuteblica lo que propicioacute a organizaciones como la OCDE para proponerlas a sus paiacuteses miembros
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V Ausencia de cuestionamientos sobre el entorno social y orden poliacutetico donde se
ejecuta la administracioacuten puacuteblica (Barcelay 2000)
Por otra parte el profesor canadiense Peter Aucoin argumentoacute que esta visioacuten
plasmada en la denominada NGP proveniacutea en esencia de la claacutesica teoriacutea de la eleccioacuten
puacuteblica en combinacioacuten con las premisas de la gerencia empresarial De acuerdo con su
tesis la nueva gestioacuten puacuteblica tiene como principales rasgos caracteriacutesticos
V El traspaso creciente del manejo de sectores por parte de la administracioacuten puacuteblica
a la esfera privada de servicios maximizacioacuten de la competencia y fractura de
mercados monopoacutelicos
V Eacutenfasis en la disciplina laboral y en la reduccioacuten de costos asociados al manejo de
personal Planificacioacuten estrateacutegica y poliacuteticas de bienestar
V Transparencia en la gestioacuten de desempentildeo y responsabilidades de los funcionarios
puacuteblicos
Aucoin (1995) catedraacutetico de una buena gobernabilidad requiere de un poder
ejecutivo (el gobierno) responsable y coherente explica que hace uso del anaacutelisis
comparado de poliacuteticas puacuteblicas para especificar los mejores casos de aplicacioacuten de esta
doctrina argumenta que la NGP es el corolario del conocimiento administrativo y la
praacutectica laboral por lo que la internacionalizacioacuten de las pautas y su progresiva
homogenizacioacuten seraacuten claves para comprender las reformas que desde la OCDE se
propugnaran con mucha fuerza en la deacutecada de los noventa En anaacutelisis sobre la
Administracioacuten post burocraacutetica el profesor canadiense sentildeala
En su abordaje sobre Estado la burocracia y la poliacutetica explica que el servicio
puacuteblico resulta necesario para mejorar la capacidad de respuesta y de rendimiento de la
Administracioacuten
ldquoLa receta es hacer que los administradores administren [hellip] Argumento que se deriva
de la eleccioacuten puacuteblica y la teoriacutea de la agencia Suele apreciarse como un enfoque
institucionalista porque asumen que el comportamiento es una consecuencia de las
reglas entre la mayoriacutea de individuos en la configuracioacuten organizacional y su relacioacuten
entre siacute con sus consumidores y clienteshellip Sobre todo con las normas que requieren ser
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revisadas y contienen incentivos y negativos para gestionar la organizacioacutenrdquo (Aucoin
1995 p 278)
Siguiendo el enfoque sisteacutemico la llamada Teoriacutea de la Agencia estaacute precedida
por el argumento central de divergencia como punto focal para explicar la delegacioacuten en
un individuo (el agente) de la ejecucioacuten de determinadas tareas contratadas previamente
a otro individuo (el principal) por medio de la contratacioacuten y prestacioacuten de servicios
(Ruiz 1997 Garciacutea 2007)
La eficienciaeficacia del principal estaacute directamente relacionada con las acciones
que realiza el agente por lo que la capacidad de recursos preferentes o la ausencia de
controles del principal sobre el agente obligan a una relacioacuten de dependencia del
principal
En la contextualizacioacuten en la administracioacuten puacuteblica la teoriacutea del agente resulta
compleja en la identificacioacuten de los actores involucrados y los roles asignados Mayston
(1993)20 sentildeala que la figura del principal puede estar en el electorado (en sistemas
democraacuteticos) pero que tambieacuten pueden estar en los consumidores de los servicios
puacuteblicos los ciudadanos asiacute como de los propios poliacuteticos tomadores de decisioacuten en el
gobierno Elector ciudadano y poliacutetico como figura de principal donde el agente es el
funcionario puacuteblico La realidad es que se producen relaciones yuxtapuestas sistemas
hiacutebridos de representacioacuten y delegacioacuten de autoridad y representatividad
Garciacutea Saacutenchez (2007) explica que estas relaciones son establecidas entre los
ldquoelectores los consumidores de los servicios puacuteblicos y los poliacuteticos del gobierno
central en el poder Establecen relaciones de agencia superpuestas entre distintos niveles
de la gestioacuten puacuteblica tales como ciudadanos parlamentarios gobierno agencias y
empleados puacuteblicosrdquo (p 41) donde se producen relaciones contractuales en funcioacuten de
la informacioacuten y la discrecionalidad en el proceso de toma de decisiones en que parte
cada uno de los actores Se establecen relaciones desiguales asimeacutetricas
20 David Mayston (1993) Principals Agents and the Economics of Accountability in the New Public Sector en Accounting Auditing amp Accountability Journal vol 6 nuacutem 3
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Dos niveles diferenciados uno por la representatividaddelegacioacuten de actividades
desde el ciudadano (elector) al representante (poliacutetico) y del poliacutetico al gestor (buroacutecrata)
y otro por la divisioacutencooperacioacuten interintra administraciones
Del elector al gestor la misioacuten de tareas donde el intercesor es el poliacutetico se
desarrolla en los distintos niveles de gobierno (estatal regional municipal) la delegacioacuten
de responsabilidades se produce a traveacutes del voto y queda en el poliacutetico el cumplimiento
del contrato (no escrito) la ejecucioacuten de las disposiciones Es una relacioacuten de agencia
donde el agente ejerce acciones que implican de forma integral al principal como al resto
de la colectividad exista o no contrato previo
Esta primera delegacioacuten al poliacutetico continua en la ejecucioacuten del programa electoral
(contrato) que se va a ejecutar bajo la loacutegica institucional la relacioacuten agente ndash principal
se hace muy visible dado que escapa al principal el control de la ejecucioacuten contractual
otorgaacutendole al agente (gestor) un poder decisivo que tiene relacionamiento directo con el
otro principal el elector Isabel Garciacutea dice al respecto que ldquoLa unioacuten de estos dos niveles
complica la relacioacuten de agencia pues existen muacuteltiples agentes en la relacioacuten ciudadano
- administracioacuten con distintas funciones de utilidad cada uno que pueden ocasionar
graves distorsiones en los principios que deben guiar a la administracioacuten en su
actuacioacutenrdquo (2007 p42)
La segunda relacioacuten en la teoriacutea de la agencia se produce al interior de la
administracioacuten es decir entre las agencias y oficinas de administracioacuten del aparato del
Estado entre la Administracioacuten central y las ldquoadministraciones perifeacutericasrdquo como les
define Manuel Arenilla Saacuteenz (1991)21
Los procesos de descentralizacioacuten y municipalizacioacuten del poder conllevan la
competencia en determinados territorios por mayor autonomiacutea y capacidad decisoria
conjuntamente con la transferencia de recursos financieros para su puesta en accioacuten Ello
21 El autor define a la administracioacuten perifeacuterica como ldquoel conjunto de oacuterganos de la Administracioacuten central del Estado implantados en el territorio Aunque la Administracioacuten perifeacuterica es parte de la Administracioacuten central eacutesta posee una serie de caracteriacutesticas que la definen y permiten estudiarla de forma singular entre eacutestas la fundamental el territoriordquo (1991 p352) Es una definicioacuten delimitada a la realidad de Espantildea en el estudio sobre la Constitucioacuten de 1978 y su proceso organizacional
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puede producir mejoras en la prestacioacuten de tareas pero tambieacuten conducir a la
fragmentacioacuten y la inestabilidad22 a una competencia entre agencias de la administracioacuten
puacuteblica por ser las conductoras de los servicios relegando al elector como principal y
convirtiendo al agente en la oficina administrativa (Arenilla 1991)
Bajo este uacuteltimo supuesto la clave para su funcionamiento estaacute en las estructuras
de control ndash y transparencia ndash inter agencias permitiendo la necesaria cooperacioacuten y
aupando la competencia por mejores servicios Sin embargo la praacutectica ha sentildealado que
por razones de diferencias poliacuteticas las relacioacuten de dominacioacuten inter agencias suele
reducir los maacutergenes de negociacioacuten cuando quien lidera el poder central estaacute opuesto al
resto de administraciones
Finalmente este debate y las diversas fuentes y recursos disponible de la llamada
NGP provee tanto a los acadeacutemicos como a los buroacutecratas de dos oportunidades
extraordinarias de acuerdo con la profesora de la Universidad de Harvard Linda
Kaboolian quien en su artiacuteculo The New Public Management Challenging the
Boundaries of the Management vs Administration Debate (1998) identifica los aportes
las especificidades y los liacutemites de eacutesta doctrina
Afirma la profesora Kaboolian que el primero de estos avances se da en las
reformas globales que se han producido en la administracioacuten puacuteblica a partir de la
comprensioacuten clara de los enunciados y principios que recoge la NGP En segundo
teacutermino indica ndash anclada desde la academia ndash las oportunidades que ofrece esta doctrina
para acercarse o llegar a otras fronteras del conocimiento y pedagogiacutea cientiacuteficas haciendo
uso de otras ciencias teacutecnicas y datos empiacutericos (Kaboolian 1998)
121 La directiva de la NGP en el estudio de casos
La NGP ha tenido tambieacuten su inspiracioacuten en las reformas adaptadas en Nueva
Zelanda Australia y Reino Unido de forma inicial y seguidas por las producidas en
Canadaacute y los Estados Unidos En palabras de Diana Vicher
22 Un ejemplo de ello se produce entre el gobierno provincial de Cataluntildea y el Gobierno Central en Espantildea el Ejecutivo central paralizoacute (nov 2015) la transferencia de recursos econoacutemicos ndash por deacuteficit en el sistema sanitario catalaacuten ndash ante las cada vez maacutes difiacuteciles relaciones poliacuteticas entre los titulares de sus gobiernos en un marco de difiacutecil traspaso de competencias de poder
46 shy
ldquoSe ha considerado que Reino Unido se ubicoacute como el centro de la reforma y en su
periferia lo hicieron naciones como Nueva Zelanda Estados Unidos y Canadaacute y que
entre este grupo se percibe una sincroniacutea reformista De este modo todo comienza en
Reino Unido en 1979 con Margaret Thatcher en Estados Unidos en 1993 con Al Gore
en 1984 con Brian Mulroney en Canadaacute y en 1986 con David Lange en Nueva Zelandardquo
(2007 p165)
Todos los casos descritos tienen una herencia cultural comuacuten por lo que las
normas y las instituciones que las canalizan tienden a una estandarizacioacuten maacutes
homogeacutenea siguiendo los patrones anglosajones de ldquobusiness friendlyrdquo es decir la
preeminencia de la esfera privada sobre la esfera puacuteblica que se ha trasladado tanto a la
norma (cuerpo juriacutedico) como a las convenciones (procedimientos aceptados)
1211 Caso Nueva Zelanda
Bajo el gobierno de David Lange (1984 ndash 1989)23 se inicioacute un conjunto de
reformas estructurales de las poliacuteticas puacuteblicas neozelandesas Tomando como sustento
la teoriacutea de la eleccioacuten puacuteblica la transaccioacuten de costos la rendicioacuten de cuentas y el
sistema de la NGP las acciones gubernamentales tuvieron como propoacutesitos
V ldquoPreferir al sector privado sobre las organizaciones del sector puacuteblico
especialmente para funciones comerciales
V Optar por organizaciones no departamentales sobre departamentos
ministeriales sobre todo para implementacioacuten de poliacuteticas
V Preferir organizaciones pequentildeas sobre las grandes
V Separar la administracioacuten directa de las operaciones
V Separar la recaudacioacuten tributaria de las compras puacuteblicas
V Separar las operaciones de la regulacioacuten
V Separar la provisioacuten de revisioacuten y los procesos de auditoriacutea
23 32ordm primer ministro de Nueva Zelanda por el Partido Laborista fue una abogado y poliacutetico de Auckland quien ingresa en 1977 al Parlamento y en 1983 gana para liderar al paiacutes para un primer teacutermino (1984 -1987) reelecto en 1987 la poliacutetica de austeridad econoacutemica y sus consecuencias sociales debilitan su liderazgo por lo que dos antildeos maacutes tarde renuncia en 1989 David Lange fallecioacute en agosto de 2005
47 shy
V Preferencia por organizaciones horizontales pequentildeas en detrimentos de
instituciones grandes con jerarquiacuteas verticales
V Aspirar a una rendicioacuten de cuentas en liacutenea recta
V Evitar muacuteltiples jefes o directores
V Descentralizar dondequiera que sea posiblerdquo (Pollitt y Bouckaert citados en Vicher
2007 p167)
La implementacioacuten de la reforma en Nueva Zelanda se produjo por la sumatoria
de un contexto externo altamente complicado y la emergencia de nuevos factores de poder
con la llegada del partido laborista de David Lange al gobierno en 1984
La crisis del petroacuteleo y el ingreso de Reino Unido a la entonces Comunidad
Econoacutemica Europea (CEE) se traduciraacute en Nueva Zelanda en el deterioro de su
agricultura en el crecimiento exponencial del deacuteficit puacuteblico y en la emigracioacuten acelerada
hacia su vecina Australia Todo ello mientras el Estado anclado en las poliacuteticas
keynesianas del Estado de Bienestar teniacutea desde la Administracioacuten central el control de
los sectores estrateacutegicos la economiacutea estaba regulada y se aplicaban fuertes subsidios con
el mercado interno como prioridad de crecimiento (Saacutenchez 2001)
El gobierno neozelandeacutes aplicoacute las reformas en tres etapas una primera
introductoria donde se examina el rol del Estado en la economiacutea y su preferencia por
dejar al sector privado guiar en esta aacuterea en lugar de ser eacuteste quien dirija el proceso como
hasta ese momento se habiacutea dado La segunda etapa llegaraacute con la aprobacioacuten de la State-
Owned Enterprises Act por medio de la cual se estableciacutean controles de calidad y
eficiencia a las empresas puacuteblicas Y finalmente la tercera etapa en la cual se produjo en
la administracioacuten el cambio del modelo de gerencia con la aprobacioacuten de las leyes de
State Sector Act (1988) y la Public Finance Act (1989) (Arellano Gil y Maciacuteas 2000)
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El caso de estudio en Nueva Zelanda es icoacutenico de los paiacuteses desarrollado porque
como indican David Osborne24 y Peter Plastrick25 en su obra Banishing bureaucracy The
five strategies for reinventing government (1997)
ldquola reinvencioacuten ha alcanzado el punto maacuteximo de la escala Richter de la poliacutetica
poniendo del reveacutes las instituciones y programas del gobierno maacutes inamovibles Ha
cambiado los propoacutesitos fundamentales del gobierno llevaacutendose por delante
departamentos enteros y privatizando las dos terceras partes de los activos comerciales
del gobierno dando lugar a una transformacioacuten radical del paisaje de los
departamentosrdquo (p120)
Tabla Nordm 1 NGP en Nueva Zelanda
Nombre Antildeo FuncioacutenObjetivos
Ley de Empresas
Estatales
1986
Identifica responsabilidades describe procedimientos y define los
principios en el manejo de las empresas del Estado (Operaciones
formacioacuten y rendicioacuten de cuentas)
Ley del Sector
Puacuteblico 1988
Maximiza los mecanismos de rendicioacuten de cuentas (accountability) de la
administracioacuten puacuteblica Enlaza los objetivos con la eficiencia la calidad
y la eficacia de los servicios que presta el Estado al ciudadano
Ley de Finanzas
Puacuteblicas
1989
Permite la fiscalizacioacuten del Parlamento en los proyectos puacuteblico de forma
maacutes directa (Revisioacuten de deuda estados financieros objetivos
propuestos gastos erogados en departamentos y agencias del gobierno)
Ley de Contratos
Puacuteblicos 1992
Nueva estructura legal y la rendicioacuten de cuentas en marcha en toda la
administracioacuten (Coacutedigo de conducta de 1990 de los funcionarios
puacuteblicos)
Ley de
Responsabilidad
Fiscal
1994
Especificacioacuten de los principios y determinacioacuten de las responsabilidades
de la gerencia fiscal (Transparencia en la conducta del buroacutecrata a partir
de requerimientos de reportes)
Reforma poliacutetica
del Estado 1996
Redimensionamiento del Parlamento y transparencia de funciones
reforma del marco juriacutedico del sistema electoral Carta de servicios del
sistema puacuteblico
Fuentes Elaboracioacuten propia con informacioacuten de Arellano 2000 Martiacuten 2003 y Vicher 2007
24 Profesor de la Universidad de Yale economista graduado con honores de la Universidad de Stanford ha sido asesor de diferentes gobiernos de los Estados Unidos ha sido autor (entre otros) de The Price of Government Getting the Results We Need in an Age of Permanent Fiscal Crisis (2004) The Reinventors Fieldbook Tools for Transforming Your Government (2000) Reinventing Government (1992) Laboratories of Democracy (1988) 25 Peter Plastrick periodista de formacioacuten y empresario de oficio fundador y CEO en Innovetion Network for Communities (INC) ha sido autor y co-autor de diversos documentos de trabajo libros y artiacuteculos dedicados a los procesos de enlace entre el sector puacuteblico y privado
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1212 Caso Australia
Siguiendo a la vecina Nueva Zelanda el proceso de reformas de la administracioacuten
puacuteblica en Australia se iniciaraacute a mediados de los ochenta y terminaraacute una deacutecada maacutes
tarde a mediados de los noventa del siglo XX26
Con las conclusiones del Informe Reid de 1983 que sentildealaba que el coste de la
administracioacuten puacuteblica era tres veces el coste de la administracioacuten en empresas privadas
en Australia la gestioacuten puacuteblica estaba centrada en los procesos y no en los resultados y
no existiacutea competitividad meritocraacutetica para hacerse con un cargo de funcionario puacuteblico
(Arellano 2000) el gobierno decide iniciar una reingenieriacutea organizacional de la
administracioacuten puacuteblica australiana
El objetivo central estuvo puesto entonces ldquoen promover la flexibilidad financiera
e introducir sistemas de gestioacuten por resultadosrdquo (Mascott 2003 p53) por lo que una
reduccioacuten de la plantilla laboral una simplificacioacuten en los procedimientos y una
delegacioacuten acelerada en la administracioacuten privada se pusieron en marcha27
Dos medidas especiacuteficas sentaraacuten las bases de la reforma en Australia la creacioacuten
del Financial Management Improvement Programme (FMIP) y del Programme
Management and Budgeting (PMB) de 1984
26 Aunque ya en 1976 se sentildealaba en el Informe Coombs la necesidad de reorganizar eficiente al sector puacuteblico como resultado de los trabajos de la Real Comisioacuten sobre la Administracioacuten Fuente Collin H (2008) ldquoThe Coombs report Bureaucracy diplomacy and Australian foreign policyrdquo en Australian International Affairs vol 30 nuacutem 3 pp 387 ndash 413 27 El programa de reforma administrativa estaba orientado en cuatro aacutereas a) Establecimiento de programas por objetivos para cada departamento federal con evaluacioacuten por resultados b) Flexibilidad operativa en presupuesto e implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas c) Desregulacioacuten de precios de servicios puacuteblicos competitividad y mercado y d) Reduccioacuten de la burocracia federal (Mascott 2003 p 57)
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Tabla Nordm 2 NGP en Australia
Nombre Antildeo FuncioacutenObjetivos
Programa de
Mejoramiento de la
Gestioacuten Financiera
(FMIP)
1984
El FMIP estaacute orientado a flexibilizar el proceso de toma de decisiones
presupuestarias en los gastos corrientes y la realizacioacuten de reportes por
medio de una base contable incluyendo acuerdos para calcular la
eficiencia los recursos no empleados y los preacutestamos a futuro
Es un sistema de gestioacuten con indicadores precisos de fiscalizacioacuten
contable y flexibilidad presupuestaria
Se establece un presupuesto para tres antildeos con revisiones anuales
Los ahorros federales por eficiencia son transferidos al mantenimiento
de servicios con menos recursos
Programa de
Gestioacuten y
Presupuesto (PMB)
1984
Fundamentado en las propuestas y programa de gobierno su eacutenfasis
estaacute en la aplicacioacuten rigurosa del FMIP en torno a la eficacia y
eficiencia de las actividades no necesariamente en los insumos
requeridos
Un papel muy importante a la planificacioacuten estrateacutegica tanto el
gobierno federal como los gobiernos provinciales presentan
proyecciones de gastos a futuro que se van ingresando al presupuesto
con vista a tres antildeos (Flexibilidad y estabilidad)
La rendicioacuten de cuentas es otro objetivo con el PMB los reportes
anuales estaacuten sujetos a los resultados alcanzados seguacuten los objetivos
propuestos (outcomes y outputs)
Fuente Elaboracioacuten propia con informacioacuten de la OCDE (1997) Modern Budgeting Paris CFC
Con esta estructura y cambios producidos en el sistema de gestioacuten en la uacuteltima
deacutecada del siglo XX su eacutenfasis seraacute en los recursos humanos En 1996 se flexibilizaron
las normas por despido en la administracioacuten puacuteblica enlazando el rendimiento del
trabajador por su evaluacioacuten de desempentildeo es decir quienes no cumpliesen la meta u
objetivo anual preestablecido en su contrato era susceptible de estar fuera de la
administracioacuten (Mascott 2003)
1213 Caso Reino Unido
Las fortalezas institucionales de Reino Unido le valieron tener una de las mejores
y mayores burocracias profesionales conocidas en el modelo weberiano del Estadoshy
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nacioacuten y la legitimidad consecuente de su administracioacuten durante el siglo XIX y XX A
pesar de ello ndash o justamente por ello - el Informe Fulton28 de 1968 concluyoacute que la
burocracia profesional britaacutenica era elitista y excluyente (Andrews Downe y Guerneros-
Meza 2013) por lo que la necesidad de una mayor democratizacioacuten seriacutea la baza
fundamental para las reformas que poco despueacutes llegariacutean a la Administracioacuten Puacuteblica
La llegada de Margaret Thatcher al poder en 1979 se daraacute al final de una deacutecada
caracterizada por la crisis del petroacuteleo y el incremento exponencial del costo del modelo
del Estado de Bienestar que predominaba desde la segunda guerra mundial enmarcado
en una administracioacuten profesional pero costosa y una economiacutea britaacutenica sumergida y
vigilada por el FMI29 El gobierno conservador teniacutea el propoacutesito de reducir el tamantildeo del
Estado30 incrementar la calidad y prestacioacuten de los servicios y asegurar la meritocracia
como fuente del llamado Servicio Civil
El ldquointereacutes puacuteblicordquo es el objetivo generalizado en la cultura administrativa del
Estado britaacutenico (Pollit y Bouckaert 2011) por lo que el fundamento de los funcionarios
puacuteblicos es anteponer la agenda del Estado sobre los intereses personales y donde el
gobierno central debe rendir cuentas lo maacuteximo posible Requiere de flexibilidad y
pragmatismo dos elementos que la elitista burocracia existente antes de las reformas
rechazaba (Andrews Downe y Guarneros 2013)
La crisis econoacutemica inicial y la breve guerra con Argentina por las Islas Malvinas
(1982) sentaraacuten las bases para su reeleccioacuten en 1983 y a partir de alliacute desarrollar el
conjunto de reformas que posteriormente se conoceraacuten como neo-liberales Imbuida en
la gestioacuten de calidad de la esfera empresarial la primera reforma seraacute la Iniciativa para la
Administracioacuten Financiera por medio de la cual el gobierno britaacutenico descentralizaba el
28 The Report of The Committee 1966 ndash 1988 por el Charman Lord Bulton al Parlamento Britaacutenico sobre el Servicio Civil documento disponible en liacutenea y que en su volumen 1 tiene 176 paacuteginas 29 En 1976 el Fondo Monetario Internacional (FMI) otorga un creacutedito a Reino Unido bajo condiciones muy estrictas de aplicacioacuten para el gobierno laborista de James Callaghan el objetivo estaba en controlar la inflacioacuten y reducir el deacuteficit puacuteblico el resultado sin embargo fue un aumento de la deuda externa britaacutenica y una draacutestica reduccioacuten del gasto puacuteblico 30 ldquoHasta el final de la deacutecada [1981 ndash 1990] el Estado iba a desnacionalizar entre otras las compantildeiacuteas British Telecom British Gas British Airways British Aerospace British Airports Authority y el Grupo Rover ameacuten del gigante British Petroleum vendido por etapas desde 1979rdquo sentildeala Ortiz (2013) en CIDOB ldquoTriunfal reeleccioacuten en 1983 el pulso final con los sindicatos y el zarpazo final a la IRArdquo
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proceso de toma de decisiones en la gestioacuten puacuteblica conforme los indicadores disponibles
sin embargo los cambios radicales se daraacuten con el Programa de Mejoramiento de la
Administracioacuten Puacuteblica por el que la reingenieriacutea organizacional del Estado se
flexibilizariacutea reduciriacutea y se evaluariacutea siguiendo los factores y variables propios del
gerencialismo empresarial de la eacutepoca (Andrews Downe y Guarneros-Meza 2013)
Tabla Nordm 3 NGP en Reino Unido
Nombre Antildeo FuncioacutenObjetivos
Financial
Mnagement
Iniciative (FMI)
1982
Evaluacioacuten de resultados en cada departamento de la administracioacuten
puacuteblica
Determinar centros de responsabilidad fiscal en cada departamento
Comunicar el desempentildeo operacional de las agencias puacuteblicas y su relacioacuten
con los gatos ejecutados
Improving
Management in
Government the
Next Steps
1988
Reorganizacioacuten interna de los departamentos del servicio civil britaacutenico
Actividades operacionales delegadas a las agencias ejecutivas de la
administracioacuten
Compensacioacuten por desempentildeo a los jefes de las agencias ejecutivas
incentivos y bonos de productividad en funcioacuten de los objetivos
alcanzados
Enlazamiento directo entre agencias y Ministros por medio de sistema de
comunicaciones
Fuente Elaboracioacuten propia con informacioacuten de Arellano Gil y Maciacuteas (2003) y Andrews Downe
y Guarneros-Meza (2013)
13 La extensioacuten de la NGP y su adaptacioacuten en los sistemas administrativos
continentales Evaluacioacuten de los principios y procesos de la fiscalizacioacuten puacuteblica
mediante el presupuesto basado en resultado (PBR)
La expansioacuten de las teacutecnicas previstas en la NGP se produjo como resultado de la
combinacioacuten de diversos factores por una parte los descritos anteriormente referidos a
la trilogiacutea calidad ndash eficiencia ndash eficacia anhelada en la burocracia proveniente de la
esfera privada pero por otra parte por los retos en materia de asistencia social seguridad
puacuteblica y transparencia que la ciudadaniacutea demandaba de sus liacutederes poliacuteticos a cargo del
gobierno
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Su internacionalizacioacuten se produce de la mano de la OCDE la cual propone la
reforma de la administracioacuten puacuteblica en sus Estados Miembros basados en los principios
de la NGP y para ello conforme las experiencias de algunos paiacuteses como los ya descritos
se introduciraacuten herramientas para su aplicacioacuten los indicadores de Gestioacuten Basado en
Resultados (GBR) y el Presupuesto Basado en Resultados (PBR) (OCDE 1999)
Aunque el concepto de Gestioacuten basada en Resultados (Result-based Management
ndash RBM) es relativamente reciente31 ya en 1958 Peter Drucker definioacute la Gestioacuten por
Objetivos (Management by Objetives ndash MBO) en su obra ldquoThe Practice of
Managementrdquo concepto y principios que seraacuten asimilados reformados y adaptados por
el Departamento de Defensa de los Estados Unidos y maacutes tarde puestos en praacutectica por
la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) en 1969
La USAID tomaraacute los principios de la MBO de Peter Drucker y los ampliaraacute hasta
obtener el Enfoque de Marco Loacutegico (Logical Framework Approach) Conocido
inicialmente como Logframe constituyoacute la puesta en praacutectica de la gerencia basada en
resultados fundamentada en la relacioacuten costos ndash objetivos y como prioridad ante el
desperdicio de beneficios y marginalizacioacuten de variables El presupuesto puacuteblico era el
objetivo central de la metodologiacutea la constitucioacuten por objetivos era la traduccioacuten del
gasto por proyectos en poliacuteticas puacuteblicas USAID daraacute inicio a una revolucioacuten de las
herramientas y teacutecnicas presupuestarias32 La GBR y el PBR son herramientas claras de
este proceso de evolucioacuten teacutecnica de la Administracioacuten circunscrita a la NGP
La diferencia entre ambos estriba en que la GBR es maacutes amplia y abarca sectores
como el manejo de los recursos humanos la formacioacuten y desarrollo de carrera lo relativo
a compras y servicios de contrataciones el disentildeo de sistemas de evaluacioacuten y control de
31 Definida en el III Foro de Alto Nivel del Banco Mundial (Ghana 2004) como ldquouna estrategia de gestioacuten centrada en la efectividad del desarrollo y en las mejoras sostenibles en los resultados del paiacutes Proporciona un marco coherente para la eficacia del desarrollo en la cual la informacioacuten del desempentildeo se usa para mejorar la toma de decisiones e incluye herramientas praacutecticas para la planificacioacuten estrateacutegica la programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria la gestioacuten de riesgos el monitoreo y la evaluacioacuten de los resultadosrdquo (p4) 32 Desde 2008 se desarrolla el Programa Circulo USAID para el Desarrollo que es una adaptacioacuten del programa inicial de marco loacutegico y se produce desde su centro de aprendizaje en liacutenea para incentiva el conocimiento por la planificacioacuten y evaluacioacuten de proyectos enfocados desde la perspectiva de la cooperacioacuten internacional y la ayuda oficial al desarrollo Se puede visitar en httpsusaidlearninglaborglearning-guideprogram-cycle-learning-guide-beta
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programas asiacute como los controles de auditoriacutea y fiscalizacioacuten que conforman un
conjunto integrado a la Administracioacuten (Barcelay 2000)
La clave de la llamada Gestioacuten por Resultados (GPR) 33 reside en el
financiamiento de los resultados de una determinada poliacutetica puacuteblica y no solamente en
los costos asociados (personal operaciones y logiacutestica) a sus insumos La GBR tiene
puesta la estrategia en la expectativa del ciudadano-cliente donde las competencias intershy
agencias puacuteblicas por alcanzar un mejor resultado es recompensado a traveacutes del
financiamiento del proyecto
Bajo este juicio el poder ejecutivo administra orientado a la consecucioacuten de
determinados resultados previamente pactados (programa electoral legislativo otros) y
reduce su actividad en el control de los recursos empleados El actor poliacutetico gerencia la
administracioacuten en funcioacuten de las necesidades del cliente (el ciudadano) y no de la empresa
(El Estado)
Sin embargo si bien el PBR no conforma todo el sistema de la GPR 34 siacute
constituye una parte esencial del mismo Le otorga validez financiera e informativa a las
ideas y proyectos en cuestioacuten Tiene como uno de sus fines ldquogenerar informacioacuten que
permita a los gobiernos tomar decisiones eficientes y acertadas en materia de gastordquo
(Jaacutecome 2012) De acuerdo con la OCDE
El presupuesto es el proceso por medio del cual se transforma la informacioacuten en
decisiones Los requerimientos de agencias descentralizadas o producidas por la
33 En el Documento de Debate IDB-DP-200 del Banco Interamericano de Desarrollo se afirma que ldquoLa gestioacuten para resultados (GpR) es una estrategia sisteacutemica para implementar su teoriacutea y principios Por su parte los conceptos principios y requisitos del presupuesto por resultados hacen que eacuteste sea uno de los componentes con mayor fuerza para avanzar hacia la visioacuten-objetivo de la GpR Para ello entre otros requisitos es necesario organizar el presupuesto en resultados y productos a traveacutes de los llamados programas presupuestarios que constituyen unidades baacutesicas de asignacioacuten de recursos gerencia evaluacioacuten y control de resultados definir las funciones de produccioacuten y los costos respectivos en base a criterios de eficiencia y rendimiento de los insumos de tal manera que la estimacioacuten del presupuesto sea cada vez de mayor calidadrdquo (Diacuteaz 2012 p4) 34 La elaboracioacuten seguimiento y evaluacioacuten de un presupuesto ldquoclaacutesicordquo estaacute evaluado de acuerdo a los recursos consumidos (gastos empleados) mientras en el presupuesto basado en resultados (PBR) la evaluacioacuten vienen dada por la cantidad de bienes y servicios producidos y los impactos que en la comunidad
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administracioacuten central son evaluadas al mismo tiempo son emitidas las asignaciones a
entidades proyectos y al resto de peticionarios La calidad de estas decisiones depende
de los datos disponibles por los tomadores de decisiones asiacute como de las herramientas
de anaacutelisis que utilicen para el procesamiento de eacutesta informacioacuten (Schick 2007 p 110)
De tal forma que el PBR es una definicioacuten a priori de los resultados previstos a
traveacutes de indicadores de desempentildeo (Tarschys 2002) No se trata del bien comuacuten o la
seguridad valores intangibles el PBR requiere la metodologiacutea cuantificable de ello Su
meacutetodo estaacute en la planificacioacuten previa sujeta siacute a los programas de gobierno (poliacutetica)
pero traducidas en proyectos y objetivos con indicadores medibles transables y por
tanto verificables subordinados a la auditoriacutea y control al resguardo de la probidad y a
una exhaustiva fiscalizacioacuten vertical y horizontal
La relacioacuten lineal objetivos ndash resultados estaacute presente en todo el ciclo del
presupuesto 35 cuyo propoacutesito es mejorar la asignacioacuten de recursos y la eficiencia
ejecutora a traveacutes de los indicadores de gestioacuten como marcos de accioacuten de los decisores
en la administracioacuten puacuteblica
Dado que dichos indicadores se producen en la esfera puacuteblica su relacionamiento
con actores factores y variables externas a los ejecutores del presupuesto es amplia y
reduce la aplicacioacuten categoacuterica de sus postulados Como se dijo al inicio de la
investigacioacuten los marcos institucionales de accioacuten juegan un rol importante y junto a la
cultura poliacutetica seraacuten esenciales para la consecucioacuten de un (PBR)
Un PBR debe ser el resultado de una amplia y dinaacutemica negociacioacuten previa por
la asignacioacuten de recursos conforme las necesidades de los agentes poliacuteticos las vialidades
institucionales para su adjudicacioacuten y las demandas sociales en curso (Untildea 2010 p10)
Un PBR debe ser medible por lo que debe responder a criterios de seguimiento control
y fiscalizacioacuten permanente
35 ldquoEl ciclo del presupuesto puede servir para mantener a un gobierno limitadordquo dice Jones y Bartlett en la obra The Bufget Cycle donde afirman que el ciclo consta de cuatro fases 1) Preparacioacuten y disentildeo 2) Aprobacioacuten 3) Ejecucioacuten y 4) Auditoriacutea y evaluacioacuten (p53)
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El (PBR)36 es el instrumento que permite el relacionamiento entre determinada
asignacioacuten de fondos puacuteblicos a un proyecto y los resultados tangibles sujetos a medicioacuten
que se obtenga de su aplicacioacuten en palabras de Roger Diacuteaz ldquoel PBR debe tener
expliacutecitamente un sistema de costos37 que permita a los tomadores de decisioacuten una
relacioacuten productoresultado congruente con los objetivos del proyectordquo (2012 p7)
Dos elementos son fundamentales para un PBR por una parte los indicadores de
desempentildeo que permiten la evaluacioacuten de los programas y por la otra un sistema
integrado de informacioacuten que garantice la eficiencia en la asignacioacuten de recursos por los
tomadores de decisioacuten La OCDE enfatiza que dichos indicadores estaacuten generados a partir
de la evaluacioacuten de los servicios puacuteblicos que el Estado presta contrastados por sus
impactos y en relacioacuten a los objetivos que persiguen los programas en los presupuestos
(OCDE 2007)
Como herramienta administrativa el PBR se disentildea y ejecuta siguiendo los
patrones convencionales de disentildeo presupuestario que incluyen
V Poliacutetica fiscal Determinante para el desempentildeo gubernamental constituye la fase
inicial donde se determinan los objetivos del presupuesto (Se estiman los
indicadores macroeconoacutemicos superaacutevitdeacuteficit inflacioacuten crecimiento cuentas
corrientes deuda puacuteblica entre otros)
V Asignacioacuten de recursos evaluacioacuten y priorizacioacuten de programas y asignacioacuten de
recursos financieros el gobierno los valida legislativamente a traveacutes de la
publicacioacuten de leyes o decretos en funcioacuten de cada paiacutes Son los objetivos que se
marca el gobierno para el proacuteximo presupuesto
V Ejecucioacuten del presupuesto Registro monitoreo y ejecucioacuten efectiva de los fondos
asignados en cumplimiento del presupuesto
36 De acuerdo a Christopher Pollitt (2000) ldquoel Presupuesto basado en Resultados ldquoes el instrumento para establecer y gestionar altas prioridades estrateacutegicas de gobierno y transformarlas en productos estrateacutegicos que repercutan en las organizaciones y en los propios individuosrdquo (p 188) 37 Comprendiendo un sistema de costos como ldquoun conjunto articulado de principios conceptos herramientas y procesos que generan informacioacuten relevante y oportuna sobre los costos de produccioacuten para la toma de decisionesrdquo de acuerdo al Banco Interamericano de Desarrollo (2012)
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V Rendicioacuten de cuentas elaboracioacuten de informes sobre contabilidad y auditoriacutea del
total de los gastos e ingresos del gobierno y el seguimiento al presupuesto Este
proceso normalmente se realiza tanto por el propio gobierno como por auditores
externos que certifican o rechazan la veracidad oficial con respecto al manejo de
los fondos puacuteblicos (Trujillo 2015)
Estos lineamientos presupuestarios son tanto una herramienta de tipo
administrativo como un proceso de toma de decisiones (Schick 2007) su puesta en
praacutectica se inicioacute tempranamente en Nueva Zelanda Australia y Reino Unido seguido
por Estados Unidos Canada Suecia y Finlandia (Vicher 2007 Arellano 2000
Andrews 2003) y su expansioacuten se dio de la mano de la OCDE a fines de la deacutecada de
los ochenta del siglo XX (Barcelay y Jacobsen 2009) como una poliacutetica de buenas
praacutecticas para el resto de sus Estados Miembros
Las condiciones iniciales de su implementacioacuten variaron conforme el paiacutes y el
contexto pero el objetivo comuacuten estuvo ndash y estaacute ndash en maximizar los mecanismos de
transparencia en la administracioacuten de fondos puacuteblicos en marcos de accioacuten
institucionalizados por democracias donde el ciudadano ejerce un rol cada vez maacutes
determinante en el disentildeo la evaluacioacuten y el seguimiento del presupuesto puacuteblico
El PBR como se describe tiene el propoacutesito de hacer maacutes eficiente el proceso por
medio de delimitar los rangos de accioacuten los liacutemites y la prudencia fiscal del gobierno
Hacer del ciudadano un tomador de decisioacuten de forma indirecta en los procesos de
rendicioacuten de cuentas que las democracias han establecido como mecanismos de
participacioacuten de la sociedad civil y grupos de intereacutes en ello
1 4 El nuevo servicio puacuteblico y el ciudadano-cliente
La Nueva Gestioacuten Puacuteblica reivindica el rol ciudadano como cliente y a partir de
alliacute las exigencias y determinaciones propias de la relacioacuten mercado ndash consumidor en la
esfera puacuteblica ya descrito anteriormente Para que ello sea posible la loacutegica de
produccioacuten en la NGP es la prestacioacuten de servicios de servicios puacuteblicos que al igual del
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que paga el servicio de telefoniacutea en una empresa privada adquiere una serie de derechos
en la contratacioacuten de alguacuten servicio puacuteblico contratado
Los servicios puacuteblicos asiacute comprendidos son un cataacutelogo de opciones que tiene el
cliente para adquirir un producto elaborado en la administracioacuten puacuteblica ndash desde un
documento oficial al desarrollo de infraestructuras ndash por lo que la intermediacioacuten estaacute
dada por una carta de servicios (Reino Unido Espantildea Dinamarca) imbuidos en el avance
de las reformas originadas en la NGP Ahora bien el Nuevo Servicio Puacuteblico (NSP)
avanza en este enfoque y rescata la naturaleza weberiana del bien comuacuten y del rol
socioloacutegico que desarrolla el funcionario puacuteblico
Este nuevo servicio puacuteblico resulta en la re-categorizacioacuten del ciudadano como
decisor y no como un mero cliente consumidor donde la interaccioacuten y el diaacutelogo entre
ciudadanos y funcionarios puacuteblicos (entendidos eacutestos de forma activa en la facilitacioacuten
de procesos y no como simples instrumentos de programas preconcebidos) generan y
retroalimenta el ejercicio de lo puacuteblico por parte del funcionario (Marintildeez 2013)
Lori Brainard y John Mcnutt (2010) afirman que eacuteste nuevo rol enfatiza la
creacioacuten de mayores alianzas entre ciudadanos lo que a su vez genera compromisos
estables en democracias Al respecto afirman
ldquoLos administradores puacuteblicos crean oportunidades para el compromiso con los
ciudadanos utilizando esas oportunidades para educar organizar y activar a eacutestos para
promover y participar en la esfera puacuteblica en su propia representacioacuten Tambieacuten
significa que los administradores puacuteblicos se comprometeriacutean con los ciudadanos a
colaborar para identificar y definir los problemas y crear y aplicar sus soluciones Como
parte de esto las relaciones gobierno-ciudadanos se convertiriacutean en maacutes deliberativas y
dialoacutegicas antes que exclusivamente regulativas y basadas en la autoridadrdquo (p 841)
El objetivo que este enfoque de Nuevo Servicio Puacuteblico (NSP) se propone es
recuperar la esfera participativa y modeladora como valor sustantivo del servicio puacuteblico
en sistemas democraacuteticos De acuerdo a Freddy Marintildeez este enfoque se presenta como
una alternativa a lo que denomina la ldquoadministracioacuten puacuteblica tradicionalrdquo (old public
administration) y frente a la loacutegica de la NGP (2013)
59 shy
ldquoDesde la perspectiva teoreacutetica el Nuevo Servicio Puacuteblico ofrece una importante y
viable alternativa a los modelos gerenciales tanto el convencional como el actualmente
dominante Esta es una alternativa que ha sido construida con base a las investigaciones
teoreacuteticas e innovaciones praacutecticas El resultado es un modelo normativo comparable
con otros modelos [hellip] Las decisiones que toman los administradores puacuteblicos estaacuten
marcadas fuertemente por los principios y argumentos en que se basen Siacute asumimos que
la accioacuten del gobierno es garantizar su propio intereacutes entonces tomaremos un conjunto
de medidas Siacute por otro lado asumimos que la responsabilidad del gobierno estaacute en
promover la participacioacuten ciudadana el debate y el intereacutes puacuteblico entonces nosotros
tomaremos un conjunto enteramente diferente de accionesrdquo (Denhardt y Denhardt 2000
p557)
Es por ello que tras el surgimiento y aplicacioacuten de la NGP diferentes escuelas
centros de pensamiento y empresas tecnoloacutegicas avanzan del enfoque inicial hacia la
facilitacioacuten de procesos y requerimientos por un nuevo servicio puacuteblico como elemento
clave para la adaptacioacuten de la burocracia y su cumplimiento gerencial en los marcos
institucionales participativos y dialoacutegicos de una sociedad democraacutetica y abierta en el
siglo XXI Su centro de accioacuten estaacute en el ciudadano en la recuperacioacuten de su rol como
participe de la esfera puacuteblica no como mero espectador bajo el rol de cliente ndash
consumidor38 en que se enfocaron las reformas administrativas del Estado a fines del siglo
XX
Mientras el (NSP) se identifica con la cooperacioacuten el trabajo en redes y la
colaboracioacuten permanente (Romaacuten 2011) la NGP tuvo sus rasgos distintivos en la
competitividad la eleccioacuten racional y los mercados puacuteblicos El surgimiento por tanto del
NSP busca mejorar las falencias del proceso previo en el aacutembito de la administracioacuten
puacuteblica aunque para ello debe trazar una criacutetica politoloacutegica de la interpretacioacuten del
ciudadano como mero consumidor39
38 Laura Romaacuten (2011) explica que ldquoel concepto de ciudadano-cliente hiacutebrido imposible ltcontradictio in terminigt ha recibido serias criacuteticas desde su consolidacioacuten en las Cartas de Servicios y su difusioacuten en los maacutes variados documentos administrativosrdquo (p6) Reafirma las criacuteticas que hacen autores como Jon Pierre (1995) que habloacute de la ldquoclientizacioacutenrdquo de los servicios puacuteblicos o de Francois Dreyfrus (1999) quien sentildealoacute que ese rol de ciudadano ndashcliente era una forma para la despolitizacioacuten de la esfera puacuteblica y el incremento del poder en manos del gobierno 39 Aberdach y Christiensen (2005) sentildealan que ldquocuando uno piensa en los receptores de los servicios puacuteblicos como clientes eacutestos son esencialmente vistos como individuos que se relacionan con el Estado con base a la satisfaccioacuten personal con los servicios recibidos por parte del gobiernordquo (p 226)
60 shy
Dentro de esta perspectiva la Unioacuten Europea (UE) desarrolloacute el European Primer
on Costumer Satisfaction Management (EPCSM)40 en 2008 cuya premisa estaacute enfocada
en la satisfaccioacuten del cliente donde la satisfaccioacuten del ciudadano-cliente no soacutelo sea
evaluable en la fase inicial del proceso de la toma de decisiones en poliacuteticas puacuteblicas sino
que tambieacuten pueda ser medido el nivel de satisfaccioacuten del ciudadano-cliente en la fase
de evaluacioacuten final enmarcado en un involucramiento cada vez mayor del individuo con
relacioacuten al programa-producto esperado Se trata de una visioacuten reformada de la NGP
coincidente con las criacuteticas del enfoque del NSP El documento sentildeala
ldquoLas estrategias de participacioacuten y el conocimiento sobre las necesidades son esenciales
Esto implica que las agencias puacuteblicas parten de un sistema egoceacutentrico centrado en la
autosatisfaccioacuten y provisioacuten de servicios a una organizacioacuten en redes abierta donde el
puacuteblico puede confiar Esto ocurre por medio de procesos transparentes de rendicioacuten de
cuentas a traveacutes de un diaacutelogo democraacutetico que va de lo interno (recursos y procesos) a
uno externo (productos y resultados) y desde un ciclo claacutesico [de poliacuteticas puacuteblicas] de
disentildeo ndash decisioacuten ndash produccioacuten ndash evaluacioacuten a una participacioacuten activa de los agentes
interesados (de forma general) y de los ciudadanos (en tanto consumidores) en particular
con cada una de las etapas de este ciclo Los ciudadanos consumidores se convierten en
co- disentildeadores co-decisores co-productores y co-evaluadoresrdquo (EPCSM 2008 p31)
En el NSP el ciudadano se involucra en el proceso Participa activamente Es una
relacioacuten bidireccional entre Estado y sociedad El ciudadano es cliente-consumidor y al
mismo tiempo es creador-protagonista del producto consumido Es un enfoque que
requiere de precondiciones para su fiel funcionamiento democracias liberales con
sociedades civiles organizadas es decir su eacutenfasis se produce en la mayoriacutea de paiacuteses de
Europa los Estados Unidos de Ameacuterica Australia Japoacuten y Nueva Zelanda (Barcelay
2000)
Ha sido asumido como una misioacuten de la OCDE en sus propuestas pero la
aplicabilidad de tales principios es el resultado de la cultura poliacutetica la doctrina gerencial
y las condiciones socioeconoacutemicas en donde se producen A nivel local y municipal se
han dado procesos mucho maacutes efectivos por ser instancias de poder iacutentimamente ligadas
40 Trabajo compartido entre European Public Administration Network (EUPAN) y el European Institute of Public Administration (EIPA)
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a redes de participacioacuten ciudadana sobre temaacuteticas propias de la comunidad que habita el
ciudadano
Las formas de participacioacuten por tanto seraacuten el resultado del juego poliacutetico
normativo en que la cultura ciudadana ejerce presioacuten para ejercer controles efectivos en
el mismo proceso de toma de decisiones aunque de la misma forma la ausencia de
actuacioacuten ciudadana puede ser comprendida como una forma reactiva (apatiacutea) frente al
hecho poliacutetico y al manejo de la poliacutetica puacuteblica por parte de la autoridad
Tabla Nordm 4 Formas de participacioacuten ciudadana en PGP
Nordm Nombre Objetivofuncioacuten
1 Control
Responsabilidad mediante el control social en el disentildeo e implementacioacuten
de las poliacuteticas puacuteblicas La responsabilidad puede darse mediante controles
procedimentales o a traveacutes de todas las formas posibles de informacioacuten
directa o indirecta
2 Delegacioacuten de
poder
Participacioacuten ciudadana por medio de sus representantes en los oacuterganos de
poder (legislativo asambleario y comunitario)
3 Asociacioacuten redes
Enfocado en el trabajo en redes define a la participacioacuten ciudadana en
determinados fines coacutensonos con sus expectativas en grupos comunes
privados con actividades licitas conjuntas
4 Empoderamiento Referido a la accioacuten individual del ciudadano en la observacioacuten
verificacioacuten y evaluacioacuten de la accioacuten del Estado u organismo puacuteblico
5
Apaciguamiento
Apatiacutea
Indiferencia
Participacioacuten reactiva Cooperacioacuten ciudadana en la reduccioacuten de un
conflicto que genera la insatisfaccioacuten final de quien participa por un
supuesto objetivo mayor
6
Opinioacuten
Informacioacuten
Persuasioacuten
Formulada a traveacutes de una consulta sobre determinada poliacutetica o programa
Puede tener efectos vinculantes o no
Fuente Ortegon D (2008) Guiacutea sobre gestioacuten y disentildeo de la poliacutetica puacuteblica p 315
141 Poliacuteticas de Gestioacuten Puacuteblica
Las poliacuteticas puacuteblicas se constituyen teoacutericamente a partir de los postulados de la
teoriacutea de la eleccioacuten racional la optimizacioacuten de las decisiones y a la evaluacioacuten de todos
los costos y beneficios que presuma tal decisioacuten en su ejecucioacuten Los individuos bajo este
prisma teoacuterico estaacuten completamente informados para tomar decisiones con una relacioacuten
jeraacuterquica del sistema de preferencias como respuestas ldquoEl tomador de decisiones
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(policy maker) evaluariacutea todas las posibles alternativas de poliacuteticas puacuteblicas y sus
consecuencias y elegiriacutea la opcioacuten poliacutetica que mejor calce con la meta u objetivos
establecidos independientementerdquo (Ortegon 2008 p25)
Las criacuteticas de este modelo vienen dadas por la no previsibilidad en los patrones
de comportamientos de los policy maker dado que como seres humanos su
racionamiento no estaacute completamente ajustado a justificaciones procedimentales del
quehacer puacuteblico De la misma manera la ausencia de informacioacuten o el costo de su
interpretacioacuten son factores limitativos de la eficacia del modelo de acuerdo con sus
criacuteticos
Knoepfel Larrue y Varone dicen a este respecto que ldquoAcabado el mito de la
racionalidad total nuevas reflexiones encaminaron los esfuerzos para encontrar el
modelo o etapa de poliacutetica que permitiera dar coherencia a todo el proceso mediante la
armonizacioacuten de los elementos considerados como claverdquo (citados en Gasteacutelum 2009
p497)
Surge a fines de los ochenta del siglo XX el neo-institucionalismo a partir de un
relectura sobre la concepcioacuten claacutesica sobre el Estado una revisioacuten de los postulados
neoclaacutesicos del individualismo metodoloacutegico imperante en la NGP y una criacutetica a los
principios marxistas del funcionamiento de la sociedad El neoinsittucionalismo se nutriraacute
del enfoque historicista de origen alemaacuten (Schmoller Roscher y Knies) y en el
institucionalismo proveniente de Estados Unidos (Veblen Mitchell) para configurarse
como un nuevo paradigma desde donde evaluar la relacioacuten entre el Estado y la sociedad
a partir de las poliacuteticas puacuteblicas41 (North 1993)
Sin embargo los postulados del enfoque de la eleccioacuten racional ha sido el eje
articulador entre la ciencia poliacutetica y la economiacutea para la configuracioacuten de las poliacuteticas
puacuteblicas y su desarrollo evolutivo como se ha descrito En el proceso de modelacioacuten de
41 El neoinstitucionalismo se nutre del Teorema de Coase sobre los costos de transaccioacuten (informacioacuten decisioacuten monitoreo) en que los agentes econoacutemicos incurren para la ejecucioacuten de una poliacutetica estos costos se producen para garantizar lo que denomina derechos de propiedad los cuales otorgan a sus titulares determinadas potestades para actuar conforme los mecanismos posibles en la sociedad En Azqueta D (2002) Introduccioacuten a la economiacutea ambiental Madrid McGrawHill
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poliacuteticas sobre la gestioacuten puacuteblica es necesario definir un objetivo los instrumentos y las
limitaciones presupuestarias buscando la maximizacioacuten de los beneficios la reduccioacuten
de costes para la administracioacuten y garantizando una solucioacuten eficiente sobre el objeto
intervenido
El sistema de preferencias y la informacioacuten disponible son elementos cruciales en
la operacionalizacioacuten de la gestioacuten de poliacuteticas puacuteblicas iquestPor queacute se toma un objetivo
primero y no otro los tomadores de decisioacuten se enfrentan a una serie de incentivos e
informacioacuten para seleccionar alternativas prioritarias de gestioacuten (sean de naturaleza
electoral de servicios sociales o de iacutendole poliacutetica entre otros) lo que no siempre
obedece a patrones conductuales racionales siendo los incentivos un asunto prioritario
Laffont y Martimort (2001) explican que los incentivos son el impulso necesario
de toda la poliacutetica Estos incentivos son los que induce al proceso de toma de decisiones
por parte del agente en poliacuteticas puacuteblicas Dependeraacuten tanto de las reglas normadas como
de las convenciones institucionalizadas en las organizaciones que se produzcan
Este proceso de toma de decisiones en materia de poliacuteticas de gestioacuten puacuteblica no
soacutelo procede de sus actores (con las preferencias los incentivos dentro de un marco de
prioridades) sino que se fragua en instituciones y organizaciones 42 que poseen una
cultura organizacional propia por lo que la pureza de las acciones de los primeros se
deben acoplar ndash adaptar a los constrentildeimientos propios de los segundos
La poliacutetica de gestioacuten puacuteblica -por tanto- es un hibrido a partir de dos modelos
base que estructuran su actuacioacuten mientras aplicando las reglas de la NGP para ajustarse
ndash homologarse ndash al sector privado (reduccioacuten de personal meacutetodos de gestioacuten calidad
eficiencia y remuneraciones) por otro lado reducen las normativas que encajonan su
actuacioacuten (gestioacuten de jerarquiacuteas procedimientos y estratificacioacuten departamental) para
hacerla maacutes coacutensona con las expectativas ciudadanas (Hood y Jackson 1991)
42 De acuerdo al profesor y premio Nobel de Economiacutea Douglas North (1993) las instituciones y las organizaciones son conceptos diferentes De acuerdo con el autor las instituciones son ldquoel conjunto de reglas formales e informales a traveacutes de las cuales se rige el proceso de interaccioacuten humanardquo Es decir responde a la vida en sociedad del ser humano las organizaciones por su parte son el resultado de esta sociedad son hechos concretos que reflejan un orden social con sus pautas doctrinas y conductas
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Es por ello que el objetivo de las poliacuteticas de gestioacuten puacuteblica estaacute en explicar queacute
se desea hacer coacutemo se va hacer y coacutemo ello sirve a los intereses comunes de la sociedad
Exige la ldquodesburocratizacioacuten de las administraciones puacuteblicasrdquo (Garciacutea 2007 p44) es
decir la simplificacioacuten de sus procedimientos internos la horizontalidad en su creacioacuten
y la transversalidad creativa en su desarrollo Algunas acciones en materia de poliacutetica de
gestioacuten puacuteblica son
Cuadro Nordm 1 Poliacuteticas de Gestioacuten Puacuteblica
Poliacutetica Objetivo Aacuterea o sector Modelo
Privatizacioacuten de
agencias puacuteblicas
Reduccioacuten de la
burocracia Estructura organizacional
Teoriacutea de la
eleccioacuten puacuteblica Gestioacuten compartida Reduccioacuten especiacutefica
en algunas agencias
Modificaciones en el disentildeo
de la organizacioacuten Competencia externa
Reduccioacuten de gastos Maximizacioacuten de la
eficaciaeficiencia y
reduccioacuten de costes
Formulacioacuten normativa de
patrones de conducta Nueva
cultura
Principios de
Taylor Reduccioacuten de personal
Participacioacuten
ciudadana Democratizacioacuten de la
gestioacuten
Poliacuteticas de transparencia
verticales y horizontales
Teoriacutea de la
agencia Poliacutetica
comunicacional
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de Barcelay 2000 Garciacutea 2007 y Gruening 2001
Conclusiones
La burocracia tiene como objetivo baacutesico la homogenizacioacuten de procesos y la
administracioacuten del Estado actuando de forma neutral y expedita a los fines de sus
acciones previamente establecidos para asegurarse esto requiere de la meritocracia y de
la experiencia de quienes son los encargados de ejecutarla los funcionarios puacuteblicos
La introduccioacuten de la gestioacuten de calidad ante las criacuteticas de ineficiencia representoacute
un cambio extraordinario en la dimensioacuten de la burocracia se dejaba de administrar los
recursos para la sociedad y se pasaba a gestionar los recursos de la sociedad es decir se
cambiaba la idea de individuo como administrado por la idea de individuo como cliente
Era una transformacioacuten revolucionaria en la administracioacuten puacuteblica sustentada en la
calidad del producto ofertado
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Proveniente de la esfera privada de la economiacutea la Total Quality Management
(TQM) fue una estrategia de administracioacuten orientada a crear conciencia de calidad en
todos los procesos organizacionales maacutes que una teacutecnica estaba inspirada como una
filosofiacutea de vida y una conducta individual
Con los procesos de reformas de la administracioacuten puacuteblica de fines de los ochenta
del siglo XX se poniacutean en marcha el cumulo de conocimiento acadeacutemico y experticia
teacutecnica en la reingenieriacutea gubernamental Se pasaba a reformular la administracioacuten
puacuteblica como un factor clave en la transparencia y democratizacioacuten del propio Estado en
sociedades democraacuteticas que exigiacutean cada vez mayor probidad en el manejo de los
asuntos puacuteblicos
La caracterizacioacuten de la gestioacuten puacuteblica tiene su centro de atencioacuten en la calidad
de los servicios por lo que estaacute enlazada con la economiacutea la eficiencia y la eficacia de la
estructura gubernamental es decir con el enfoque gerencial de satisfaccioacuten del cliente-
consumidor que es el propio ciudadano y que encarna la nueva gestioacuten puacuteblica
Desde esta nueva perspectiva la funcioacuten y administracioacuten puacuteblica tiene como
vector principal el conjunto de objetivos yo la misioacuten delegada para hacer realidad un
conjunto finito de fines por parte del Estado
Esta gestioacuten puacuteblica moderna tiene su base acadeacutemica en los modelos econoacutemicos
y de eleccioacuten puacuteblica en contraposicioacuten a los factores que hacen del aparato burocraacutetico
un fin en siacute mismo Burocracia entendida como el elemento tangible entre la comunidad
y el Estado bajo el imperio de la ley Es el eslaboacuten entre un conjunto de normas y
compromisos entre los tomadores de decisioacuten ndash los liacutederes poliacuteticos ndash y los afectados por
eacutestas los ciudadanos juzgan como necesaria aunque no necesariamente bienvenida
La crisis del Estado de bienestar y la llamada ola neoliberal (Thatcher y Reagan)
de fines del siglo XX encauzaran las criacuteticas contra la ineficiencia de la burocracia como
mecanismo para agilizar la dinaacutemica en ella haciendo uso de las nuevas tecnologiacuteas y de
la mercadotecnia de las ciencias poliacuteticas modernas
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La NGP por tanto tiene como norte no solo la eficacia calidad y eficiencia de la
claacutesica administracioacuten su premisa reside en constituirse como un modelo a seguir y a
partir de alliacute en la constitucioacuten de redes activas de participacioacuten ciudadana En eacutesta se
pasa del mero elector al gestor la misioacuten de tareas donde el intercesor es el poliacutetico se
desarrolla en los distintos niveles de gobierno (estatal regional municipal) la delegacioacuten
de responsabilidades se produce a traveacutes del voto y queda en el poliacutetico el cumplimiento
del contrato (no escrito) la ejecucioacuten de las disposiciones
Su internacionalizacioacuten se produce de la mano de la OCDE la cual propone la
reforma de la administracioacuten puacuteblica en sus Estados Miembros basados en los principios
de la NGP y para ello conforme las experiencias de algunos paiacuteses anglosajones se
introduciraacuten herramientas para su aplicacioacuten los indicadores de gestioacuten basado en
resultados (GBR) y el presupuesto basado en resultados (PBR) (OCDE 1999)
La Gestioacuten por Resultados (GPR) ahiacutenca sus objetivos en el financiamiento de los
resultados de una determinada poliacutetica puacuteblica y no solamente en los costos asociados
(personal operaciones y logiacutestica) a sus insumos La GBR tiene puesta la estrategia en la
expectativa del ciudadano-cliente donde la competencias inter-agencias puacuteblicas por
alcanzar un mejor resultado es recompensado a traveacutes del financiamiento del proyecto
Por su parte un presupuesto basado en resultados (PBR) debe ser el resultado de
una amplia y dinaacutemica negociacioacuten previa por la asignacioacuten de recursos conforme las
necesidades de los agentes poliacuteticos las vialidades institucionales para su adjudicacioacuten y
las demandas sociales en curso Un PBR debe ser medible por lo que debe responder a
criterios de seguimiento control y fiscalizacioacuten permanente
Aquiacute el ciudadano es cliente-consumidor y al mismo tiempo es creador-
protagonista del producto consumido Es un enfoque que requiere de precondiciones para
su fiel funcionamiento democracias liberales con sociedades civiles organizadas dado
que el sistema de preferencias y la informacioacuten disponible son elementos cruciales en la
operatividad de las poliacuteticas puacuteblicas
Bajo este marco de accioacuten ndash y constrentildeimiento ndash los tomadores de decisioacuten se
enfrentan a una serie de incentivos e informacioacuten para seleccionar alternativas prioritarias
de gestioacuten (sean de naturaleza electoral de servicios sociales o de iacutendole poliacutetica entre
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otros) lo que no siempre obedece a patrones conductuales racionales siendo los
incentivos un asunto prioritario
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CAPIacuteTULO II PROCESOS DE REFORMA EN MATERIA FISCAL
PRESUPUESTARIA Y ORGANIZATIVA DEL ESTADO
Introduccioacuten
Finalizando el siglo XX el profesor filoacutesofo y politoacutelogo italiano Giovanni
Sartori se preguntoacute ldquoiquestBajo queacute condiciones podraacute cualquier intervencioacuten especiacutefica
cualquier instrumento concreto producir el efecto perseguidordquo una interrogante
perseguida por todas las corrientes de la administracioacuten puacuteblica y que encierra un juicio
sobre el sentido de oportunidad la calidad de la intervencioacuten y el ejercicio de
corresponsabilidad de los actores que intervienen en este proceso Ha sido el leitmotiv de
numerosos acadeacutemicos para proponer sus ideas en torno a la sociedad el Estado y el
poder
El objeto central de este segundo capiacutetulo estaraacute alliacute en los procesos de reformas
en materia fiscal presupuestaria y organizativa que se han dado en el Estado para
continuar satisfaciendo una serie de condiciones sociales garantistas del ciudadano
especialmente las condiciones materiales necesarias que permitan su autonomiacutea en un
marco de accioacuten regido por el modelo keynesiano del Estado de bienestar en que han
operado la mayoriacutea de las economiacuteas industrializadas y paiacuteses democraacuteticos desde
mediados del siglo XX
La coyuntura actual de debilidad institucional y con una agenda social amplia
cargada de pobreza desigualdad y regida por patrones de seguridad sustentados en el
terrorismo y el cambio climaacutetico como nuevos constrentildeimientos de la actuacioacuten del
Estado hacen vaacutelido los postulados aquiacute plasmados en buacutesqueda de la excelencia la
eficacia y la experticia sujetas a las necesidades individuales como aacutereas prioritarias de
la accioacuten social del Estado
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1 Crisis fiscal del Estado creciente demanda social y reordenamiento puacuteblico
La crisis fiscal del Estado43 tomoacute relevancia acadeacutemica con el agotamiento de los
ciclos de crecimiento que el modelo keynesiano habiacutea desarrollado desde su implantacioacuten
(antildeos 50) hasta fines de la deacutecada de los setenta con la llegada de Margaret Thatcher al
poder en Reino Unido
El modelo del Welfare State del estado de bienestar44 esbozado por Keynes y
desarrollado ndash fundamentalmente en Europa occidental ndash partiacutea de dos premisas baacutesicas
uno teniacutea la capacidad de intervenir en la sociedad (viacutea acumulacioacuten donde el Estado
busca crear mejores condiciones para la acumulacioacuten de capital a traveacutes de favorecer
poliacuteticas de consumo e inversioacuten social) y dos favoreciacutea la integracioacuten y el consenso
social (viacutea la legitimidad el Estado ejecuta gastos sociales para reducir pobreza
desigualdad y fomentar el consenso social) (Rodriacuteguez 1981)
Pero la crisis del modelo es el propio gasto social efectuado por el Estado al no
tener rentabilidad se financia viacutea impuestos o a traveacutes de la generacioacuten orgaacutenica de
moneda generando a su tiempo inflacioacuten y enormes deacuteficit puacuteblicos James OacuteConnor en
su obra The fiscal crisis of the State en 1973 ya lo planteaba asumiendo que la crisis del
Estado de bienestar era producto de una creciente brecha entre los gastos presupuestarios
y la reducida capacidad del Estado para captar maacutes ingresos (Ramiacuterez 2014)
La recurrente inversioacuten en gastos sociales en economiacuteas industrializadas propicioacute
el establecimiento de monopolios y la creencia ciudadana de que tales gastos eran
derechos adquiridos por lo que la legitimacioacuten del Estado se realizaba a traveacutes del gasto
Los resultados son el aumento de impuestos generalizado y la reduccioacuten de la
oferta de los bienes puacuteblicos del Estado Para OacuteConnor esto era un caldo de cultivo para
43 ldquoSe manifiesta en un deacuteficit estructural de la hacienda puacuteblica que en algunas ocasiones se define como aquel deacuteficit primario recurrente por cinco antildeos o maacutes que se traduce en aumentos sustanciales de los gastos financieros que limitan la capacidad de realizacioacuten de las funciones de provisioacuten de bienes puacuteblicos asiacute como la promocioacuten del crecimiento econoacutemicordquo (2014 80) opina Roberto Ramiacuterez en su anaacutelisis sobre la crisis fiscal desde la sociologiacutea 44 Definido ldquocomo el encargado de llevar a cabo una serie de medidas que permitan a los ciudadanos de una nacioacuten el acceso a un miacutenimo de servicios que hagan posible su supervivencia dentro del modelo de economiacutea de mercadordquo (Barroso y Castro 2011 p 9)
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la deslegitimacioacuten del Estado ante el ciudadano favoreciendo la desilusioacuten y resistencia
en tanto contribuyente frente a la Hacienda y que se traduciacutea en constantes
manifestaciones puacuteblicas de rechazo social sean eacutestas generalizadas o por sectores
productivos y gremios (OacuteConnor 2001)
La perspectiva neomarxista de Oacuteconnor tendraacute importante relevancia en el campo
acadeacutemico haciendo de ella una base de criacuteticas sobre el tema de impuestos y la
naturaleza de la hacienda puacuteblica En la obra ldquoTheories of fiscal crisis An essay in fiscal
sociologyrdquo (1980) Richard Musgrave intenta descategorizar la propuesta de OacuteConnor
para eacutel el anaacutelisis de los beneficios netos de la actividad presupuestaria es maacutes factible
de realizarse seguacuten ciertos grupos de intereacutes (por nivel de ingresos) y no necesariamente
por la relacioacuten capital ndash trabajo del primero (Aron y Boskin 1980)
Interesante para el estudio de la crisis fiscal del Estado los aportes proporcionados
por el profesor de la Universidad de Reims Marc Leroy sobre la sociologiacutea fiscal
concebida como el conjunto de relaciones que se producen entre la sociedad y el Estado
a traveacutes del pago de tributos (impuestos) considerados maacutes como un proceso social que
como una mera teacutecnica procedimental del contrato social rousseauniano
Leroy describe una tipologiacutea del Estado fiscal a manera de los tipos ideales
weberianos el profesor franceacutes identifica un ldquocoacutedigo deontoloacutegico fiscalrdquo que ubica la
reforma fiscal como resultado de un conjunto de procesos que escapan al mero impuesto
Se trata de buscar los argumentos e ideas que conllevan los cambios en las reformas
fiscales emprendidas por el Estado haciendo uso de la evolucioacuten de las ciencias poliacutetica
la gestioacuten puacuteblica y las herramientas gerenciales (Leroy 2005)
Marc Leroy establece fases de la reforma de conformidad con las premisas que
adopten y requieran los tomadores de decisioacuten en la gestioacuten del Estado
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Cuadro Nordm 2 Tipologiacuteas del Estado Fiscal de Leroy
Nivel de
Tipos de Estado
fiscal
Nivel de Intervencioacuten
Deacutebil Fuerte
tributacioacuten Deacutebil Estado liberal Crisis del Estado fiscal
Fuerte Estado derrochador Estado intervencionista
Fuente ldquoLa sociologiacutea fiscal moderna desde la perspectiva de Marc Leroyrdquo (p85) en Ramiacuterez
R (2014) La teoriacutea de la crisis fiscal
De conformidad con la propuesta Leroy concluye que todas las economiacuteas
industrializadas (Europa Estados Unidos Japoacuten Australia) poseen Estados
intervencionistas fuertes donde la tributacioacuten ciudadana es alta y el grado de
intervencioacuten variacutea en funcioacuten de las preferencias poliacuteticas y la cultura econoacutemica de su
sociedad (Leroy 2005)
En estos paiacuteses el encofrado institucional del Estado no se ha debilitado por las
reformas de gestioacuten puacuteblica y los procesos cientiacuteficos administrativos y gerenciales que
han emprendidos sus gobiernos Lo que ha cambiado es la manera de reformar la hacienda
puacuteblica a traveacutes de la reconversioacuten de gastos y la arquitectura producida por los principios
gerenciales
El tema de los derechos sociales se circunscribe a una dinaacutemica maacutes amplia sobre
la modernidad y su vinculacioacuten a los derechos y las corresponsabilidades asociadas de las
instituciones en velar por su cumplimiento La progresividad de los derechos (de primera
generacioacuten los derechos humanos de segunda generacioacuten los derechos civiles y
poliacuteticos de tercera generacioacuten los derechos socio-ambientales) es parte de la discusioacuten
sobre el tema de la ciudadaniacutea y el papel del Estado en la sociedad (Herrera 1998 p20)
La demanda social por tanto es parte de un proceso de revisioacuten y reformas del papel que
debe jugar el Estado y sus implicaciones en la satisfaccioacuten de necesidades
La sociedad del riesgo como describioacute el socioacutelogo alemaacuten Ulrich Beck a la
sociedad actual45 presenta desafiacuteos comunes en temas como el medioambiente o el
45 ldquoWorld Risk Societyrdquo es una bestseller de la sociologiacutea contemporaacutenea publicado en el antildeo 1999 donde su autor el profesor alemaacuten Urich Beck (1944 ndash 2015) sentildeala que la humanidad se encuentra en un estadio de desarrollo donde los riesgos sociales poliacuteticos econoacutemicos e
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terrorismo esferas que no compaginan con la garantiacutea baacutesica de los derechos humanos
que no tienen cabida en la esfera de los derechos a la seguridad social pero que son temas
que afectan globalmente a la sociedad y por la que los Estados deben ejercer alguacuten papel
Es este tipo de derechos sociales que al no ser tangibles no generan los impactos
y las reacciones ciudadanas ndash de afeccioacuten o desafeccioacuten ndash con respecto a la autoridad y
las instituciones siacute conllevan la erogacioacuten de cuantiosos recursos puacuteblicos Una sociedad
del riesgo 46 costosa desigual y borrosa donde las demandas sociales por servicios
asistenciales se combinan con los requerimientos de comunidades de inteligencia y
tecnologiacutea de punta en temas diversos como armas nucleares crimen organizado entre
otros
Ante los desafiacuteos de la sociedad contemporaacutenea (U Beck 1999) y las tipologiacuteas
de Estado fiscal (M Leroy 2005) se deben encauzar tanto los requerimientos como las
preferencias en la actuacioacuten institucionalizada de la gestioacuten puacuteblica El ajuste de las
demandas sociales estaacute dado por la capacidad ndash o su ausencia ndash que la ciudadaniacutea delegue
en el Estado y que el propio aparato burocraacutetico del Estado esteacute capacitado para asumir
11 Ingenieriacutea constitucional juriacutedica e institucional
ldquoiquestBajo queacute condiciones podraacute cualquier intervencioacuten especiacutefica cualquier
instrumento concreto producir el efecto perseguidordquo se pregunta el italiano Giovanni
industriales tienden cada vez maacutes a escapar a las instituciones de control y proteccioacuten de la sociedad industrial 46 Entendiendo por riesgo la definicioacuten aportada por Beck ldquoRiesgo es el enfoque moderno de la previsioacuten y control de las consecuencias futuras de la accioacuten humana las diversas consecuencias no deseadas de la modernidad radicalizada Es un intento (institucionalizado) de colonizar el futuro un mapa cognitivordquo (1999 p 5)
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Sartori47 en su obra La ingenieriacutea constitucional y sus liacutemites (1999)48 Ha sido el
leitmotiv de numerosos acadeacutemicos para proponer sus ideas en torno a la sociedad el
Estado y el poder
La realizacioacuten de los fines del Estado es posible en la medida en que se dota de
los instrumentos poliacuteticos y juriacutedicos capaces de hacer efectivo su propia existencia Las
constituciones como norma positivista recogen los principales postulados en que se
asienta la dinaacutemica poliacutetica y la arquitectura legal en que un momento dado ndash por diversas
circunstancias histoacutericas poliacuteticas militares y sociales ndash las relaciones de poder en una
determinada sociedad
La constitucioacuten en teacuterminos garantistas es ldquouna forma de Estado que implica una
cierta proteccioacuten de los ciudadanosrdquo 49 por lo que el Estado de bienestar del
keynesianismo y sus disciacutepulos o el Estado miacutenimo del liberalismo tienen sus raiacuteces en
la constitucionalidad de su edificacioacuten y en la institucionalidad de su proyeccioacuten
De forma tal que la proteccioacuten de los ciudadanos hace de la constitucioacuten no soacutelo
una forma de Estado sino tambieacuten una accioacuten de gobierno Una constitucioacuten que debe
velar por la proteccioacuten de los derechos ciudadanos pero limitar el ejercicio y
concentracioacuten del poder poliacutetico (Montesquieu Locke y Rousseau)
La ingenieriacutea constitucional asiacute comprendida no soacutelo refleja el documento
fundacional ndash la carta magna ndash sino que comprende la materializacioacuten de la voluntad
ciudadana en el ejercicio del poder poliacutetico El sistema poliacutetico el sistema electoral y el
47 Giovanni Sartori nacioacute en Florencia Italia el 13 de mayo de 1924 licenciado en Ciencias Sociales y Doctor en Ciencias Poliacuteticas por la universidad de Florencia ha sido un prestigioso investigador en el campo de la ciencia poliacutetica especializado en el estudio de la poliacutetica comparada Su obra maacutes destacada es Teoriacutea de la Democracia Sartori ha contribuido firmemente en distintas vertientes de la teoriacutea democraacutetica los sistemas de partidos y la ingenieriacutea constitucional En particular Sartori ha sugerido que los sistemas de partidos no deberiacutean estar clasificados en funcioacuten del nuacutemero de formaciones sino seguacuten su estructura interna introduciendo el concepto de partido relevante Tambieacuten ha preconizado la aplicacioacuten del conocimiento adquirido con estudio de la ciencia poliacutetica para el disentildeo de las instituciones poliacuteticas y mejorar su funcionamiento Fue galardonado con el Premio Priacutencipe de Asturias de Ciencias Sociales de Espantildea en el antildeo 2005 48 p86 49 en Capiacutetulo I Constitucionalismo de Giovanni Sartori (1992) Elementos de teoriacutea poliacutetica Madrid Alianza
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tipo de gobierno son parte neuraacutelgica de la ingenieriacutea constitucional dado que ello
demarcaraacute el tipo de relacioacuten entre el Estado y la ciudadaniacutea y sus representantes
Esta ingenieriacutea constitucional desborda las funciones juriacutedicas requiere de los
cientiacuteficos poliacuteticos y sociales cuando se adentran en el disentildeo organizacional del Estado
A este respecto sentildeala Sartori
ldquoUna misma estructura organizativa funciona de manera muy distinta dependiendo de
queacute sistema electoral condiciona que sistema de partidos De manera que para el
ingeniero constitucional el modo de votar y los partidos son un componente inevitable de
su oficio y son los cimientos desde donde debe comenzar su trabajordquo (1999 p 81)
111 Sistemas electorales
La concepcioacuten de sistema electoral50 involucra una variedad de temas - desde la
regulacioacuten de la participacioacuten de la ciudadaniacutea los partidos poliacuteticos el sufragio los
oacuterganos electorales los procesos de votacioacuten entre otros aspectos ndash por lo que el
catedraacutetico alemaacuten Dieter Nohlen (1981) lo define como ldquoun conjunto de disposiciones y
procedimientos mediante el cual el resultado de las elecciones se traduce en la provisioacuten
de un cierto nuacutemero de cargos de autoridad poliacutetica [hellip] Es un procedimiento de
conversioacuten de votos en cargos ejecutivos y legislativosrdquo (p89)
El sistema electoral estaacute provisto de tres (3) estructuras baacutesicas fundamentales que
le categorizan como tal postulacioacuten de candidatos (listas) circunscripciones electorales
y formulacioacuten matemaacutetica de conversioacuten de votos en escantildeos yo cargos La formulacioacuten
de cada una de estas estructuras del sistema va a definir la naturaleza del entramado
electoral Antonio Martino sentildeala la importancia del mismo
ldquoEl sistema electoral puede ser presentado en modo sintaacutectico como meras operaciones
o formulas a realizar con base a ello clasificarlo y colocarlo en un mapa de sistemas
electorales pero el sistema no seraacute entendido hasta que no se una con otros elementos
50 Carter Center for Democracy (2006) considera que los sistemas electorales y las buenas praacutecticas de ingenieriacutea constitucional estaacuten intriacutensecamente relacionados con la transformacioacuten del reacutegimen democraacutetico La influencia de los sistemas electorales sobre la vida poliacutetica de un pueblo es innegable Al decir de Linares Quintana soacutelo basta comprobar ltel cambio ocasionado en la estructura de los Estados por la adopcioacuten del sufragio universal o de la representacioacuten proporcionalgt para darse cuenta de ello (Documento en liacutenea)
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semaacutenticos como el cuadro institucional y el sistema poliacutetico y pragmaacutetico como el
comportamiento efectivo de los actores poliacuteticos los grupos de presioacuten y los ciudadanos
Una vez hecha estaacute integracioacuten es posible volver la atencioacuten en el contexto institucional
y pragmaacutetico de una sociedad dadardquo (1999 p54)
Por lo que en los sistemas democraacuteticos el disentildeo del sistema electoral tiene
impacto en el sistema de partidos (sea por la forma de su seleccioacuten por las variables de
las conversiones de escantildeos por su representatividad) (Sartori 1999) mientras el propio
sistema electoral tiene por objeto transformar la expresioacuten y voluntad ciudadana en
opciones de representatividad institucionalizadas por la ingenieriacutea constitucional
ldquoEl sistema electoral tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la
expresioacuten auteacutentica libre y espontaacutenea de los ciudadanos y que los escrutinios sean
reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votacioacuten
directa Tiene por funciones baacutesicas el planteamiento la organizacioacuten y la ejecucioacuten de
los procesos electorales o de refereacutendum u otras consultas populares el mantenimiento
y la custodia de un registro uacutenico de identificacioacuten de las personas y el registro de los
actos que modifican el estado civilrdquo (Nohlen D 2005 p 978)
Tabla Nordm 5 Tipologiacutea de los sistemas electorales
Sistema Electoral Ventaja Desventaja
Sistema Electoral
Mayoritario
El elector estaacute consciente de su
decisioacuten poliacutetica y de la
comprensioacuten sociopoliacutetica externa
Permite la estabilidad a las fuerzas
en el poder
Achatamiento del paisaje partidario y
sobredimensioacuten de la primera fuerza
poliacutetica Potencial disminucioacuten de la
participacioacuten electoral
Sistema Electoral
Proporcional
Igual valor entre voto y escantildeo La
representatividad es maacutes fiel a la
voluntad popular reflejando la
heterogeneidad (o en su caso la
homogeneidad) de la sociedad en el
poder poliacutetico
Fomenta la dispersioacuten del voto y la
peacuterdida final de buena parte de ellos al
carecer de viacuteas para su
representatividad Puede potenciar la
fragmentacioacuten poliacutetica parlamentaria y
mayores dificultades en el ejercicio de
gobierno
Fuente Elaboracioacuten propia con informacioacuten de Nohlen D (2005) Tratado de Derecho Electoral
Comparado Ameacuterica Latina Meacutexico DF IFE
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La ingenieriacutea constitucional es el resultado inacabado de los intereses ciudadanos
y las capacidades estatales en su transformacioacuten institucional Refleja los liacutemites del
Estado y la manera de ejercer la participacioacuten de los ciudadanos en eacutel
12 El equilibrio financiero y la capacidad de respuesta estatal
El deacuteficit puacuteblico y el desequilibrio fiscal han sido temas recurrentes en las
negociaciones entre la Unioacuten Europea y Grecia por un tercer rescate a su economiacutea que
finalmente se pactoacute en el verano de 2015
Las deficiencias administrativas y la falta de transparencia puacuteblica por parte del
Estado griego obligaron a las autoridades econoacutemicas de la UE a un programa de
seguimiento y control de los fondos europeos que se han usado para el saneamiento de la
economiacutea helena En ello le acompantildean los teacutecnicos del Banco Central Europeo (BCE) y
del Fondo Monetario Internacional (FMI) conocidos como el grupo de la troika
El costo socio poliacutetico y las consecuencias econoacutemicas del enorme ajuste fiscal ha
reducido un 25 el PIB de Grecia de 2010 a 2015 La reingenieriacutea institucional tiene su
centro en el llamado equilibrio financiero que no se produjo anteriormente y que una
vez desarrollada la crisis global de 2008 encontroacute a las autoridades griegas con un gasto
muy superior a sus ingresos y la ausencia de poliacuteticas puacuteblicas para reducir su abultada
deuda externa El modelo de Estado debiacutea transformarse
ldquo[El] Estado social llega a sus liacutemites de operacioacuten social y legitimidad poliacutetica cuando
cae en un croacutenico desequilibrio entre ingresondashgasto ocasionado sobre todo porque las
demandas sociales en aumento rebasan las capacidades de gasto puacuteblico que son
determinadas por el ingreso tributario el cual tambieacuten tiene liacutemites y no puede
incrementarse mediante superior recaudacioacuten o endeudamiento sin provocar una espiral
de efectos econoacutemicos contradictorios y contraproducentes (fuga de capitales carestiacutea
inflacioacuten agudizacioacuten de las demandas materiales al Estado) La situacioacuten termina en
crisis fiscal cuando el desequilibrio desemboca en un deacuteficit financiero inmanejable que
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colapsa al Estado y lo deslegitima poliacuteticamente por su imposibilidad de cumplir sus
funciones socialesrdquo (Aguilar 2010 p193)
La NGP y la progresiva flexibilizacioacuten de los objetivos la adecuacioacuten de los
indicadores de gestioacuten y el conjunto de la reingenieriacutea administrativa desarrollada por el
Estado es justo para evitar su propia deslegitimacioacuten como resultado de bajos niveles de
productividad en asociacioacuten con un manejo irresponsable de las finanzas puacuteblicas Se
trata de hacer de la gestioacuten no soacutelo eficiente y productiva en sus objetivos finales sino
hacer la propia gestioacuten orgaacutenicamente responsable con los liacutemites en los gastos a tenor de
la responsabilidad fiscal subyacente
El equilibrio financiero es la capacidad para dar respuesta a los compromisos de
pago adquiridos sea este una empresa o sea por parte del Estado ldquoHay un equilibrio
financiero cuando los elementos patrimoniales presentan una estabilidad econoacutemica [hellip]
cuando la sociedad tiene la posibilidad de satisfacer los gastos y las obligaciones
contraiacutedas a sus respectivos vencimientosrdquo (IBEF 2012)
Ese equilibrio financiero sucede mediante una poliacutetica transparente en el manejo
del presupuesto No soacutelo de los recursos puacuteblicos sino de todo el ciclo presupuestario
atado a los indicadores de desempentildeos y los objetivos estrateacutegicos que permitan un
gestioacuten de calidad garantista de la eficiencia y la eficacia comprometida en el manejo
responsable de las finanzas puacuteblicas
El principio del equilibrio financiero en el presupuesto del Estado establece por
normativa general que el monto de los gastos presupuestados no podraacute exceder el de los
ingresos previstos en el ejercicio fiscal previsto (lapso del presupuesto anual bianual)
La naturaleza propia del presupuesto puacuteblico garante de satisfacer determinados fines
sociales del Estado estaacute constrentildeido por su capacidad auditable en funcioacuten contable y
sujeta a los mayores caacutenones de rendicioacuten de cuentas y transparencia
El equilibrio financiero tiene como objetivo evidenciar que la Administracioacuten
Puacuteblica esteacute en capacidad y disposicioacuten de hacer frente a los pagos contraiacutedos es decir
siacute tiene liquidez y puede satisfacer las obligaciones de deuda El presupuesto es un
instrumento para ello sin embargo el equilibrio financiero debe ser un objetivo
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permanente de largo plazo por lo que como poliacutetica de Estado soacutelo es posible a traveacutes de
la ingenieriacutea constitucional y la adopcioacuten de normas tendientes a su transversalizacioacuten
jeraacuterquica entre agentes
13 Asignacioacuten y reasignacioacuten de recursos puacuteblicos
El gasto puacuteblico como uno de los principales instrumentos de la poliacutetica fiscal
permite estimular y estabilizar la economiacutea redistribuir el ingreso y riqueza a los sectores
maacutes vulnerables y asignar los recursos puacuteblicos de forma eficiente con el fin de proveer
los bienes y servicios requeridos por la sociedad (Musgrave 1980) por lo que la
asignacioacuten y reasignacioacuten de recursos puacuteblicos tiene un impacto directo en dichos
sectores
Esta asignacioacuten de los recursos puacuteblicos y su criterio en los gastos de la
administracioacuten estaacute formulada en el Manual de Finanzas Puacuteblicas que desarrolloacute el Fondo
Monetario Internacional en el antildeo 2001
ldquoEl gasto es una disminucioacuten del patrimonio neto como resultado de una transaccioacuten
Los gobiernos tienen dos funciones econoacutemicas generales asumir la responsabilidad de
proveer ciertos bienes y servicios a la comunidad sobre una base no de mercado y
redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos de transferencia Estas funciones se
cumplen principalmente mediante transacciones de gasto que en el sistema de EFP se
clasifican de dos maneras una clasificacioacuten econoacutemica y una clasificacioacuten funcionalrdquo
(FMI 2001 p 71)
En el Manual el FMI clasifica el gasto puacuteblico en sectores permitiendo a las
autoridades puacuteblicas un conocimiento expedito de la partida y los criterios de asignacioacuten
y potencial reasignacioacuten de recursos puacuteblicos Clasificacioacuten del gasto seguacuten el Manual
1 El Gasto Corriente es el principal rubro del gasto programable se desagrega en Sueldos
y salarios Compras de bienes y servicios Pago de intereses Subsidios y Transferencias
corrientes otros gastos corrientes
2 El Gasto de Capital comprende aquellas erogaciones que contribuyen a ampliar la
infraestructura social y productiva asiacute como a incrementar el patrimonio del sector
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puacuteblico La inversioacuten puacuteblica a traveacutes del gasto en infraestructura permite promover los
sectores productivos de la economiacutea lo que mejora la tasa de crecimiento en el mediano
plazo Este tipo de gasto se clasifica a traveacutes de la adquisicioacuten de activos de capital
transferencias de capital y otros gastos de capital (FMI 2001)
La gestioacuten puacuteblica y las poliacuteticas de mejores praacutecticas de la OCDE y las
propuestas del Banco Mundial asiacute como un conjunto de organizaciones internacionales
han observado en esta clasificacioacuten una metodologiacutea concisa para la asignacioacuten y
reasignacioacuten de los recursos puacutebicos
14 Demanda conflicto legitimidad y mejoramiento socio-econoacutemico
Los estadios de desarrollo en que las economiacuteas industrializadas permiten vivir a
la inmensa mayoriacutea de sus ciudadanos ha sido un proceso dialeacutectico entre visiones
contrapuestas de la organizacioacuten social de los modos de produccioacuten y de la legitimidad
del uso del poder
Ha sido la configuracioacuten de un contrato social (J Rousseau) que imperfecto e
inacabado ha dado cabida a la participacioacuten ciudadana a las organizaciones de la sociedad
civil y ha sido objeto y sujeto de los predicados econoacutemicos y poliacuteticos gobernantes
El juego dialeacutectico entre la legitimidad poliacutetica y la satisfaccioacuten de las demandas
sociales ha sido propenso a utilizar la poliacutetica econoacutemica como baza ante las demandas
ciudadanas La no adecuacioacuten en esa satisfaccioacuten genera conflictos sectoriales que buscan
la reivindicacioacuten de las propuestas y programas planteados
El difiacutecil consenso entre actores y sectores distintos sobre un modelo de Estado
que beneficiando a las mayoriacuteas logre regirse por los paraacutemetros de eficiencia eficacia y
calidad propios de la esfera privada pero que defienda promueva e impulse la
participacioacuten de la ciudadaniacutea en la construccioacuten del propio Estado a traveacutes de poliacuteticas
y programas soacutelo es posible con las garantiacuteas de condicionamientos miacutenimos para ambos
sectores
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Las perspectivas del desarrollo humano han sido relativizadas por los teoacutericos
sociales que asumen el debate a partir de los postulados relativistas y revisionistas sobre
lo dado como universal
La emergencia de la globalizacioacuten como forma de produccioacuten finita global de
fines de los setenta hasta hoy ha permeado el pensamiento en torno de las conductas
patrones y rasgos de la sociedad mundial Desde J Habermas a A Sen todos han
resentildeado sus posturas frente a los desafiacuteos de una agenda internacional centrada en
desafiacuteos comunes con causales y consecuencias diferenciadas
La superpoblacioacuten el medio ambiente la desertificacioacuten el terrorismo el crimen
organizado internacional la produccioacuten de estupefacientes la trata o el fenoacutemeno de los
refugiados son comprendidos como causa consecuencia o perspectiva por la temaacutetica
del desarrollo de la sociedad internacional
Las desigualdades crecientes entre el Norte y el Sur ha obligado a una
comprensioacuten maacutes amplia del fenoacutemeno donde las demandas ciudadanas y el papel del
Estado en su consecucioacuten lleva adoptadas normas eacuteticas y compromisos ciacutevicos distintos
a la loacutegica mecanicista del proceso gerencial anclado en el individualismo metodoloacutegico
La sociedad internacional es asumida a partir de la praacutectica garantista de los
derechos sociales y como colectivo es abordada por teoacutericos y poliacuteticos para su abordaje
141 Ian Gough precondiciones para la satisfaccioacuten de necesidades
La satisfaccioacuten de necesidades y sus precondiciones pertenece a una perspectiva
criacutetica a la visioacuten dominante de la escuela neoclaacutesica del liberalismo y del enfoque
economicista convencional para la categorizacioacuten de llamado homus economicus
El filoacutesofo economista y premio nobel indio Amartya Sen51 es pionero en este
campo de anaacutelisis al centrar sus estudios en las capacidades que tiene determinada
51 Nacido el 3 de noviembre de 1933 en la regioacuten india del golfo de Bengala economista graduado en 1955 de la Universidad de Cambridge filoacutesofo y autor de numerosas Es profesor en
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sociedad por adquirir determinados nuacutemeros de bienes y recursos y no a la cantidad
misma que poseen
Se fundamenta en la acepcioacuten de ldquocapabilityrdquo como una habilidad potencial
donde el desarrollo econoacutemico es el resultado del aumento de capacidades en un entorno
de libertad libertad no soacutelo entendida como procedimientos o teacutecnicas sino poliacuteticas Sen
considera que el desarrollo es mucho maacutes que la eficiencia y la eficacia de alliacute que las
capacidades potenciales tengan mayores efectos que los bienes en siacute mismos (Sen 2000)
Amartya Sen es pionero en el desarrollo de este enfoque criacutetico con el teacutermino
desarrollo y las condiciones que le prefiguran teniendo presente los aportes del psicoacutelogo
americano Abraham Maslow de mediados del siglo XX Junto a eacutel se destacaraacuten los
aportes de los irlandeses Doyal y Gouch (teoriacutea de la necesidad humana) la filoacutesofa
americana Martha Nussbaum (Capacidades centrales) y el economista chileno Manfred
Max-Neef (Necesidades y satisfactores)
Las necesidades como objetivos y estrategias cuyo cumplimiento resulta
fundamental para la existencia de las personas en la vida social cuya satisfaccioacuten
garantiza la propia reproduccioacuten y existencia de esa sociedad es el enfoque que estos
criacuteticos coinciden respecto a la valoracioacuten de las necesidades y la economiacutea para la
sociedad Un enfoque muy distinto a la escuela claacutesica donde la reconfiguracioacuten y la
eleccioacuten racional de preferencias ordenadas hacen al individuo un mero instrumento de
todo un rompecabezas del juego econoacutemico
Ian Gough y Len Doyal (1991) presentan un enfoque sobre necesidades humanas
a partir de la categorizacioacuten de lo que denominan ldquograve dantildeordquo su trabajo buscaba sentildealar
indicadores tangibles para medir el bienestar ndash o su ausencia ndash en la sociedad mundial A
priori distinguen un concepto universal de necesidad como estrategia u objetivo
descartando otras acepciones
la Universidad de Harvard y Oxford y director de diversas asociaciones internacionales e indias sobre el desarrollo y la sociedad humana
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La necesidad seguacuten esta teoriacutea es puacuteblica en tanto es compartida por el conjunto
de la sociedad es decir dependen de ldquocoacutemo es el mundordquo y no estaacute sujeta al racionalismo
econoacutemico ni a los deseos psicoloacutegicos
Para ello su enfoque descansa en dos pilares salud fiacutesica y autonomiacutea
(necesidades baacutesicas) que estimando como universales su satisfaccioacuten es requisito sine
cuan non para la consecucioacuten de fines de desarrollo posteriores Distinguen dos
concepciones de las necesidades como impulso y como metas o propoacutesitos Descartan la
primaria porque en muchos casos los impulsos vienen de deseos y no de necesidades
ldquoMientras los deseos son subjetivos las necesidades son objetivasrdquo (Gough y Doyal
p41)
Gough y Doyal sentildealan que todas las necesidades consiguientes estaacuten sujetas a las
precondiciones de salud y autonomiacutea como componentes universales su planteamiento
hunde raiacuteces en la loacutegica existencialista kantiana
ldquoAunque no estaba directamente interesado con la naturaleza de la necesidad humana
[Kant] articuloacute varios conceptos y argumentos relevantes a su teorizacioacuten Kant
demostroacute que para que los individuos actuacuteen y sean responsables deben tener tanto la
capacidad fiacutesica como la mental para hacerlo como miacutenimo un cuerpo vivo y gobernado
por todos los procesos causales relevantes y la competencia mental para deliberar y
elegir Identifiquemos esta uacuteltima capacidad de eleccioacuten con la existencia del nivel maacutes
baacutesico de lsquoautonomiacutearsquo personalhellip Ser autoacutenomos en este sentido reducido del teacutermino es
tener la habilidad para hacer elecciones y tomar decisiones informadas sobre lo que
deberiacutea hacerse y coacutemo hacerlo Esto conlleva el ser capaces de formular objetivos y
creencias sobre coacutemo alcanzarlos junto con la habilidad para evaluar el eacutexito de las
creencias a la luz de las pruebas empiacutericashellip Por tanto si la supervivencia fiacutesica y la
autonomiacutea personal son las condiciones para cualquier accioacuten individual en cualquier
cultura ambas constituyen las necesidades humanas maacutes baacutesicas ndashaquellas que deben
ser satisfechas en cierta medida antes de que los actores puedan participar en su propia
forma de vida para alcanzar cualquier otro objetivo valoradondashrdquo (1994 p55)
La universalidad que los autores afirman presupone la satisfaccioacuten de necesidades
baacutesicas debe poder formularse de manera individual a cualquier medio social
independientemente del grado de consecucioacuten que dependa del entono social a que se
refiera Describen que una vez cumplidos los requisitos universales de salud fiacutesica deben
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darse ciertos condicionamientos de esa autonomiacutea donde los individuos puedan
ejercitarla entre otros aspectos en
1 La formulacioacuten de objetivos y la construccioacuten compartida de creencias sobre su
forma de vida conjunta a traveacutes del raciocinio intelectual
2 Motivacioacuten y confianza en las redes de participacioacuten de la vida social
3 Comunicacioacuten fluida y confidencia entre miembros de la comunidad para plantear
objetivos y dudas sobre los proyectos comunes
4 Creer que son protagonistas de los cambios sociales que les involucra
5 Conciencia sobre los marcos y liacutemites de accioacuten de las actuaciones deseos y
objetivos potencialmente alcanzables en comunidad
6 Capacidad de asumir responsabilidades individuales frente a las acciones que se
ejecutan en la comunidad
Para que se pueda dar este ejercicio de autonomiacutea es necesario una comprensioacuten
del contexto histoacuterico y cultural donde se desenvuelve el individuo una variable sobre la
autonomiacutea que debe cuidarse de acuerdo con Gough y Doyal tambieacuten explican que la
autonomiacutea tiene un rango de actuacioacuten (tercera variable) donde la oportunidad y la
eleccioacuten conjugan un factor capital de la actuacioacuten del individuo
Las necesidades baacutesicas (salud supervivencia salud fiacutesica capacidad cognitiva y
emocional) junto con (autonomiacutea intervencioacuten participacioacuten y transformacioacuten) estaacute
mediada por un conjunto de indicadores (ldquosatisfactoresrdquo) que los autores denominan
ldquonecesidades intermediasrdquo
1 ldquoagua limpia y comida nutritiva
2 vivienda protectora
3 ambiente laboral no riesgoso
4 medio ambiente no riesgoso
5 cuidado adecuado de la salud
6 seguridad en la infancia
7 relaciones primarias significativas
8 seguridad fiacutesica
9 seguridad econoacutemica
10 educacioacuten apropiada
11 parto seguro y cuidado neonatalrdquo (Gough 2007)
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ldquoSi de las necesidades baacutesicas se debe procurar un oacuteptimo de realizacioacuten (lo que no
significa que su valor sea maacuteximo pues un exceso puede generar una disminucioacuten del
bienestar) en las necesidades intermedias se debe intentar obtener la miacutenima cantidad
de satisfaccioacuten requerida para producir el nivel oacuteptimo de satisfaccioacuten de necesidades
baacutesicas ltminimum optimorum o minoptgtrdquo (Groppa 2004 p 9)
Las necesidades intermedias son especificaciones y condiciones de las
necesidades baacutesicas que se realizan de formas distintas en distintos contextos sociales y
poliacuteticos La propuesta de una teoriacutea de necesidades humanas de Ian Gouch y Len Doyal
aunque presenta deficiencias desde la epistemologiacutea del objeto de estudio representoacute un
fuerte avance dialeacutectico para el abordaje del desarrollo desde la perspectiva cultural y
antropoloacutegica En su decurso el capital tiene un uacutenico requerimiento la generacioacuten de
ganancias mientras que las personas requieren de un sinnuacutemero de satisfactores seguacuten se
trate de su cultura su historia y su sociedad
142 La perspectiva de Manfred Max Neef Las necesidades en el desarrollo a escala
humana
Manfred Max Neef economista chileno y teoacuterico del desarrollo avanza en la
propuesta de Gough y Doyal Max-Neef Ganador de un premio Nobel alternativo52 Max
Neef contextualiza el sub desarrollo de Ameacuterica Latina y el Caribe a traveacutes de su enfoque
sobre el desarrollo y las posibles opciones para conseguirlo
Se focaliza en el crecimiento cualitativo de los seres humanos y no en lo que
denomina el ldquocrecimiento cuantitativo de los objetosrdquo (1993 p9) propio del paradigma
tradicional de la escuela neoclaacutesica de la economiacutea y sus tesis sobre el mercado Su
premisa estaraacute en que el desarrollo y la calidad de vida estaacute directamente sujeta a la
capacidad de satisfacer las necesidades humanas fundamentales
Las necesidades humanas ndash a diferencia del postulado de Ian Gough ndash no cambian
seguacuten la cultura e historia lo que cambia son los medios para satisfacer esas necesidades
Max Neef explica que lo variable son los ldquosatisfactoresrdquo (los indicadores) no las
52 Premio Right Livelihood Award en 1983 Es un destacado economista poliacutetico y ambientalista chileno en 1993 fue candidato a la presidencia de su paiacutes
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necesidades donde los bienes y materiales son instrumentos para la eficiencia de los
satisfactores es decir son herramientas que permiten medir su eficiencia positiva o
negativamente
El chileno propone un conjunto de premisas para alcanzar el desarrollo a escala
humana a partir de
1 La participacioacuten colectiva y transdisciplinaria desde el principio para garantizar
la satisfaccioacuten de las aspiraciones reales de las personas
2 La autodependencia para impulsar el proceso de desarrollo
3 La construccioacuten de una relacioacuten coherente y consistente de interdependencia
equilibrada entre seres humanos naturaleza y tecnologiacutea lo global y lo local lo
personal y lo social la planificacioacuten con la autonomiacutea y la sociedad civil con el
Estado
El economista chileno haciendo uso de la metodologiacutea baacutesica presenta una
propuesta de diagnoacutestico y evaluacioacuten de dichas necesidades Observa un conjunto de
categoriacuteas existenciales (Ser Tener Hacer y Estar) vinculadas de forma directa con la
situacioacuten el entorno el desempentildeo y la realizacioacuten personal mientras contrapone un eje
transversal que denomina categoriacuteas axioloacutegicas donde enumera determinados
indicadores (Subsistencia proteccioacuten afecto entendimiento participacioacuten ocio
recreacioacuten libertad e identidad) Los satisfactores son las estrategias acerca de coacutemo se
intentaraacuten satisfacer las distintas necesidades (axioloacutegicas) en cada contexto cultural
seguacuten sean los modos (existenciales) en los que se manifiestan
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Cuadro Nordm 3 Matriz de Necesidades de M Max-Neef
CATEGORIacuteAS Eje Existencialista
Ser Tener Hacer Estar
Eje
Axi
oloacuteg
ico
Subs
iste
ncia Salud fiacutesica salud mental
equilibrio solidaridad
humor adaptabilidad
Alimentacioacuten
abrigo trabajo Alimentar procrear
descansar trabajar
Entorno vital entorno
social
Pro
tecc
ioacuten Cuidado adaptabilidad
autonomiacutea equilibrio
solidaridad
Sistemas de
seguros ahorro
seguridad social
sistemas de salud
legislaciones
derechos familia
trabajo
Cooperar prevenir
planificar cuidar
curar defender
Contorno vital
contorno social
morada
Afe
cto
Autoestima solidaridad
respeto tolerancia
generosidad receptividad
pasioacuten voluntad
sensualidad humor
Amistades parejas
familia animales
domeacutesticos plantas
jardines
Hacer el amor
acariciar expresar
emociones
compartir cuidar
cultivar apreciar
Privacidad
intimidad hogar
espacios de
encuentro
Ent
endi
mie
nto Conciencia criacutetica
receptividad curiosidad
asombro disciplina
intuicioacuten racionalidad
Literatura maestros
meacutetodo poliacuteticas
educacionales
poliacuteticas
comunicacionales
Investigar estudiar
experimentar
educar
analizar meditar
interpretar
Aacutembitos de
interaccioacuten
formativa escuelas
universidad
comunidades
familia
Par
tici
paci
oacuten
Adaptabilidad receptividad
solidaridad disposicioacuten
conviccioacuten entrega
respeto pasioacuten humor
Derechos
responsabilidad
obligaciones
atribuciones
trabajo
Afiliarse cooperar
proponer compartir
discrepar acatar
dialogar acortar
opinar
Oci
o
Curiosidad receptividad
imaginacioacuten
despreocupacioacuten humor
tranquilidad sensualidad
Juegos
espectaacuteculos
fiestas calma
Divagar abstraerse
sontildear antildeorar
fantasear evocar
relajarse divertirse
jugar
Privacidad
intimidad espacios
de encuentro tiempo
libre ambientes
paisajes
Rec
reac
ioacuten
Pasioacuten voluntad intuicioacuten
imaginacioacuten audacia
racionalidad autonomiacutea
inventiva curiosidad
Habilidades
destrezas meacutetodo
trabajo
Meacutetodo trabajo
Trabajar inventar
construir idear
componer disentildear
interpretar
Retroalimentacioacuten
talleres ateneos
agrupaciones
audiencia espacias
de expresioacuten libertad
temporal
87 shy
Iden
tida
d Pertenencia coherencia
diferencia autoestima
asertividad
Siacutembolos lenguaje
haacutebitos costumbres
grupos de
referencia
sexualidad valores
normas roles
memoria histoacuterica
trabajo
Comprometerse
integrarse
confundirse
definirse conocerse
reconocerse
actualizarse crecer
Socio-ritmos
entornos de la
cotidianeidad
aacutembitos de
pertenencia etapas
madurativas
Lib
erta
d
Autonomiacutea autoestima
voluntad pasioacuten
asertividad apertura
determinacioacuten audacia
Igualdad de
derechos
Discrepar optar
diferenciarse
arriesgar conocerse
asumirse
Plasticidad
espaciotemporal
rebeldiacutea tolerancia desobedecer
meditar
Fuente Elaboracioacuten esquemaacutetica propia a partir de Max-Neef (1993) Matriz de Necesidades vs
Satisfactores p 58
Las necesidades para Max Neef son un proceso dialeacutectico de alliacute que no les
considere una carencia en siacute misma sino una potencialidad para su desarrollo La matriz
propuesta por el autor es una herramienta de intervencioacuten social que permite la precisioacuten
metodoloacutegica en un terreno confuso y presto a poleacutemica en torno al desarrollo Al
respecto el autor sentildeala que
ldquoLas necesidades humanas fundamentales conforman un sistema en el que no cabe
establecer linealidades jeraacuterquicas Esto significa por una parte que ninguna necesidad
es per se maacutes importante que otra y por otra parte que no hay un orden fijo de
precedencia en la actualizacioacuten de las necesidades (que la necesidad B por ejemplo soacutelo
pueda ser satisfecha luego de que la A haya sido satisfecha) Simultaneidades
complementariedades y compensaciones (nade-offs) son caracteriacutesticas de la conducta
del sistema Existen sin embargo liacutemites para esta generalizacioacuten Es preciso reconocer
un umbral presistema por debajo del cual la urgencia por satisfacer una determinada
necesidad llega a asumir caracteriacutesticas de urgencia absolutardquo (Max Neef 1993 p 79)
Las urgencias de acuerdo con el chileno vienen dadas por la supervivencia del
individuo en situaciones donde la vida se encuentre comprometida Por lo que la matriz
y la escala de las necesidades humanas no subyacen al contexto sino que son
independientes de las variables intervinientes Los indicadores son medidores de la
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satisfaccioacuten de dichas necesidades conforme el contexto histoacuterico social y poliacutetico de la
comunidad en referencia
Mientras que las necesidades humanas son para Max Neef pocas clasificables y
variacutean poco en la historia los satisfactores son muchos y alternativos dependiendo de la
cultura y la situacioacuten histoacuterico social de cada sociedad tomada particularmente Frente al
establecimiento de medidas de bienestar cuantitativas que unilateralmente parten de los
objetos y no de las personas el autor evaluacutea que la principal caracteriacutestica de las
necesidades humanas es su complementariedad la persona es un ser de necesidades
muacuteltiples e interdependientes (Santarsiero 2011)
143 Necesidades derechos y obligaciones sociales del Estado
El Estado de bienestar en sus diferentes acepciones comporta la garantiacutea de un
conjunto de derechos sociales que permiten la sustentacioacuten de la vida ciudadana y la
participacioacuten critica reflexiva y democraacutetica en la mayoriacutea de las sociedades abiertas y
modernas en la actualidad
Es asiacute que el disfrute de derecho sociales sean estos denominados servicios
puacuteblicos o poliacuteticas asistenciales son parte fundamental del bienestar de este modelo de
Estado la exclusioacuten del acceso efectivo a tales servicios poliacuteticas y programas baacutesicos
implica una reduccioacuten de la ciudadaniacutea no soacutelo porque reduce el cataacutelogo de derechos
sino porque afecta a la realidad de la ciudadaniacutea como estatus civil y poliacutetico
Los derechos sociales son efectivos en tanto y cuanto los ciudadanos tienen
garantizados requisitos materiales miacutenimos por parte del Estado para el ejercicio de tal
ciudadaniacutea
ldquohellip el Estado del Bienestar responde a la idea de que para la equiparacioacuten juriacutedica de
los ciudadanos al objeto de favorecer su plena autonomiacutea es necesaria una
equiparacioacuten faacutectica Y ello exige el reconocimiento y establecimiento de derechos
fundamentales de tipo social que tienen que ser proporcionados por el Estado Las
compensaciones y prestaciones del Estado social establecen la igualdad de
89 shy
oportunidades para poder hacer un uso de las facultades de accioacuten juriacutedicamente
garantizadas que quepa considerarse igual Los derechos sociales por tanto deben ser
reconocidos como derechos esenciales porque aseguran los requisitos miacutenimos de una
vida digna y son presupuesto del ejercicio de los derechos fundamentales civiles y
poliacuteticosrdquo (Anchustegui 2012 p39)
Entran en juego dos principios del desarrollo social por una lado el de igualdad
de oportunidades y por el otro el de igualdad de condiciones mientras el primero hace
referencia a las condiciones procedimentales y acceso informativo para la concurrencia
competitiva entre ciudadanos por un bien objeto o cargo el segundo establece una
discriminacioacuten positiva que busca garantizar que la competencia a esa concurrencia
suceda desde estadios de iguales condiciones entre esos ciudadanos53
Mientras el primero exige un estado de derecho y un conjunto de normas a
cumplir el segundo estaacute asociado ndash en los Estados de bienestar ndash a una equivalencia
garantista de derechos baacutesicos (salud vivienda comida) soportes econoacutemicos frente al
desempleo a la maternidad entre otros Tales derechos suelen denominarse derechos
sociales
Al ser derechos sociales las categoriacuteas de anaacutelisis no pueden darse desde el
individualismo metodoloacutegico de la esfera liberal sino que es en el entramado social
donde la comunidad y la familia juegan un rol esencial las que le avalan tal diferenciacioacuten
como derechos sociales de los ciudadanos (en tanto parte de esa comunidad) y
obligaciones sociales del Estado (en tanto instrumento de esa comunidad o comunidades)
ldquoLas poliacuteticas sociales se instrumentaron desde esta brecha entre capital y necesidades
de las personas y tienentuvieron un comportamiento variable seguacuten las formas sociales
institucionales que cada estado planteoacute en teacuterminos de regulacioacuten y control del capitalrdquo
(Santarsiero 2011 p33)
53 Eduardo Bustelos (1998) sentildeala que desde el discurso liberal ldquohay entonces una forma de ciudadaniacutea que se deriva de la racionalidad capitalista en donde es el individuo quien tiene un valor moral y no la familia la comunidad o la sociedad En consecuencia los derechos sociales no existen pues no pueden ser adscriptos a sujetos individuales y por lo tanto no son demandables [hellip] Del otro lado en la concepcioacuten de la ciudadaniacutea marshaliana no hay derechos que no puedan ser derivados de la pertenencia a una comunidad ni ser exigidos en contra de ella [hellip] la ciudadaniacutea social es la ciudadaniacutea habilitante de la civil y la poliacuteticardquo (p242) en Expansioacuten de la ciudadaniacutea y construccioacuten democraacutetica
90 shy
Ese antagonismo seraacute uno de las causas fundamentales del surgimiento del Estado
de bienestar para el procesamiento que exige el capital y las necesidades que demanda la
sociedad La negociacioacuten articulacioacuten y mediacioacuten entre ambos y con ambos elementos
ha sido cristalizado en un tipo estatal de obligaciones puacuteblicas ldquoEl Estado de bienestar
fue un momento clave en el discurso histoacuterico de las poliacuteticas sociales una forma de
regular el poder estructural del capital otorgando colectivamente titularidad de
derechosrdquo (Gough 2007 189)
ldquoEl Estado de Bienestar supuso un modelo sustentado en la distribucioacuten equitativa del
ingreso entre los sectores de la sociedad sobre todo en beneficio de los asalariados
quienes ademaacutes fueron los destinatarios de la implementacioacuten y desarrollo de poliacuteticas
sociales que impactaron positivamente en la satisfaccioacuten de necesidades baacutesicas de las
sociedades occidentales provocando una mejora cualitativa en las condiciones laborales
todo esto bajo la eacutegida del Estadordquo (Trotta 1996 p21)54
De conformidad con Trotta 1996 Gough 2007 y Santarsiero 2011 la percepcioacuten
de necesidad como carencia que guioacute el curso de las acciones del Estado de bienestar fue
determinante para la implementacioacuten el disentildeo y la evaluacioacuten de procesos sociales
tendientes al logro de la promocioacuten social como poliacuteticas de derechos sociales de los
ciudadanos y obligaciones morales eacuteticas y comprometidas de los planificadores
poliacuteticos y sociales del Estado
ldquoEl aspecto fundamental para la garantiacutea de los derechos sociales es que su
implementacioacuten estaacute condicionada a los recursos con que cuenten los Estados [hellip]
cuando los recursos abundan no hay riesgo para su cumplimiento en cambio la escasez
de recursos imposibilita materialmente el goce de los derechos sociales La criacutetica a los
derechos sociales se basa precisamente en estos dos aspectos relevantes por un lado
resalta la estrecha relacioacuten entre recursos econoacutemicos del Estado y goce de los derechos
sociales y por otro lado los costos que suponen la puesta en marcha y mantenimiento
de los derechos socialesrdquo (Anchustegui 2012 p45)
La crisis del modelo del Estado de bienestar en los antildeos setenta del siglo XX y el
reacomodo institucional bajo el enfoque neoliberal induciraacute hacia la mercantilizacioacuten de
los derechos sociales lo que se traduciraacute en agudas crisis sociales en Estados
54 Edgardo Trotta El concepto de necesidad y estilos de desarrollo Buenos Aires Dunken Una obra que revisa los principales postulados de las teoriacuteas del desarrollo desde la sociologiacutea
91 shy
democraacuteticos tardiacuteos o en viacuteas de desarrollo sin la fortaleza institucional y el acervo
ciudadano para garantizar su supervivencia
Sin embargo la proteccioacuten juriacutedica internacional y la demanda social cada vez
maacutes eneacutergica ha puesto su acento en el concepto moderno de ciudadaniacutea como referencia
a la autonomiacutea de los sujetos y a derechos basados en la igual dignidad es decir los
individuos no pueden ser considerados desde la abstraccioacuten metodoloacutegica sino desde el
reconocimiento de las diferencias sociales subyacentes por lo que las garantiacuteas sociales
resultan imprescindibles para la realizacioacuten de los valores de esa ciudadaniacutea
Este Estado observa las necesidades y los compromisos sociales adquiridos con el
propoacutesito de disentildear y poner en marcha poliacuteticas de distribucioacuten del ingreso
fundamentando en la democratizacioacuten del bienestar social donde los derechos miacutenimos
colectivos sean una garantiacutea y no un favor al ciudadano
La redefinicioacuten del modelo del Estado de bienestar cuyo objeto estaacute centrado en
la focalizacioacuten de los recursos a los sectores maacutes vulnerables y de cuyos servicios
sociales se garantiza su capacidad de acceso al mercado ndash la Gran Recesioacuten de 2008 lo
ha puesto en evidencia ndash exige de la Administracioacuten Puacuteblica un compromiso con el
rendimiento con la eficacia y eficiencia no soacutelo hacia los procedimientos teacutecnicas y
programas sino de cara especialmente al potencial beneficiario de ello los ciudadanos
La efectiva garantiacutea de los derechos sociales comporta una adecuada
instrumentalizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de la planificacioacuten donde las
obligaciones del Estado estaacuten sujetas a la normativa sobre transparencia y control
presupuestario en orden con las prioridades socioeconoacutemicas de los sectores maacutes
vulnerables que pretenden satisfacerse
15 Planificacioacuten estrateacutegica en la coordinacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
La planificacioacuten estrateacutegica ha sido parte del lenguaje militar en teatro de
operaciones y ejercicios de guerra Focalizada a ello se le enmarca dentro de la
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geopoliacutetica la estrategia de operaciones y la consecucioacuten de objetivos a traveacutes de taacutecticas
y maniobras
Siguiendo los oriacutegenes de las revoluciones tecnoloacutegicas como la internet la
planificacioacuten estrateacutegica originada en la industria militar seraacute raacutepidamente asimilada por
el sector empresarial a inicio de la deacutecada de los setenta del siglo XX
Seraacute la OCDE la primera organizacioacuten internacional que adopte parte de la
planificacioacuten estrateacutegica en sus propuestas sobre mejores praacutecticas que desarrollaraacute a
mediados de los ochenta La planificacioacuten estrateacutegica surge entonces como instrumento
de apoyo a la gestioacuten puacuteblica en el marco de las iniciativas del New Public Management
(NGP) que se estaban dando con las reformas de en la administracioacuten puacuteblica en los paiacuteses
anglosajones liderados bajo el thatcherismo de Reino Unido
Su aplicacioacuten en la esfera puacuteblica se consolidaraacute en 1993 cuando el Congreso de
los Estados Unidos aprueba la Government Performance and Results Act (Ley de Eficacia
y Rendimiento del Gobierno) Esta Ley obligaba por primera vez a las agencias federales
del gobierno que para la aprobacioacuten de recursos financieros viacutea el presupuesto debiacutean
presentar planes estrateacutegicos anuales de desempentildeo cubriendo el conjunto de actividades
que potencialmente continuaraacuten desarrollaraacuten y promoveraacuten asiacute como la elaboracioacuten de
reportes anuales de seguimiento y evaluacioacuten de desempentildeo durante el ejercicio fiscal
consiguiente
El redimensionamiento del Estado de bienestar actual y la configuracioacuten de la
administracioacuten puacuteblica moderna han encontrado en la planificacioacuten una herramienta para
la focalizacioacuten en el ciudadano a partir de las necesidades especiacuteficas es decir ha
permitido la focalizacioacuten de los recursos a sectores definidos privando la eficiencia y
legitimando el sistema
ldquoLa planificacioacuten estrateacutegica es una herramienta de gestioacuten que permite apoyar la toma
de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben
recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el
entorno y lograr la mayor eficiencia eficacia calidad en los bienes y servicios que se
proveenrdquo (ILPESCEPAL 2009 p5)
93 shy
De esta manera la planificacioacuten estrateacutegica es una herramienta clave en el proceso
de toma de decisiones en las instituciones puacuteblicas por medio de la cual se establecen
objetivos de caraacutecter prioritario donde el eacutenfasis estaacute puesto en la consecucioacuten de dichos
objetivos a traveacutes de un conjunto de acciones especiacuteficas (estrategias)
Sujeta a la temporalidad la planificacioacuten estaacute pensada en poliacuteticas puacuteblicas con
planes anuales o plurianuales es decir pensada en teacuterminos del mediano y largo plazo
por lo que se establecen objetivos indicadores y metas para la conformacioacuten del programa
operativo (anual) que se emplea como base para los proyectos de presupuestos basados
resultados y la gestioacuten de desempentildeo fundamentada en la calidad aacutembitos de la NGP
como se evidencioacute en los apartados previos
La planificacioacuten estrateacutegica es un proceso continuo que requiere constante
retroalimentacioacuten acerca de coacutemo estaacuten funcionando las estrategias
El disentildeo de indicadores resulta fundamental en la planificacioacuten estrateacutegica a
traveacutes de estos indicadores se puede lograr un monitoreo y seguimiento realista de la
eficiencia y eficacia de una poliacutetica puacuteblica evaluar su estadio y tomar decisiones sobre
su funcionamiento reformulacioacuten o retiro de la administracioacuten ldquoLos indicadores
entregan informacioacuten valiosa para la toma de decisiones respecto del curso de las
estrategias validaacutendolas o bien mostrando la necesidad de efectuar un ajusterdquo
(ILPESCEPAL 2009 p12)
La planificacioacuten estrateacutegica es un marco de actuacioacuten en poliacuteticas puacuteblicas se
trata de la materializacioacuten de la misioacuten y la visioacuten de la institucioacuten puacuteblica o agencia
gubernamental que se haga referencia Es la base para el establecimiento de mecanismos
de seguimiento y evaluacioacuten los objetivos del programa puacuteblico El eacutexito de la aplicacioacuten
por tanto de las poliacuteticas puacuteblicas no puede darse sin la planificacioacuten como factor clave
para el control de la gestioacuten en general
La planificacioacuten operativa -por su parte- estaacute referida a la inmediatez de la
estrategia es decir a la taacutectica a seguir para la materializacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas
Aun cuando ambas ndash la planificacioacuten estrateacutegica y la planificacioacuten operativa ndash tratan de
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determinar los mejores cursos de accioacuten la primera se refiere al largo y mediano plazo y
la segunda se relaciona con el corto plazo
La Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina (CEPAL) ha desarrollado un
Manual como guiacutea para los hacedores de poliacuteticas puacuteblicas que busquen mejores praacutecticas
en el aacuterea de gestioacuten de calidad y transparencia puacuteblica En ella sentildealan que la
planificacioacuten operativa debe plantearse siguiendo algunos lineamientos
1 ldquoSu realizacioacuten debe ajustarse con el calendario presupuestario
2 La metodologiacutea y contenido del proceso debe responder preguntas baacutesicas para avanzar
hacia un presupuesto orientado a resultados queacute productos generamos para quienes
en queacute condiciones que resultados comprometemos
3 Las metas y las liacuteneas de accioacuten de corto plazo deben estar alineadas con las definiciones
estrateacutegicas Este alineamiento debe permitir la identificacioacuten de los aspectos
financieros y operativos para materializar el presupuestordquo (CEPAL 2009 p14)
Aunado a ello la planificacioacuten operativa debe estar orientada a resultados por lo
que no estaacute en su objeto revisar los objetivos estrateacutegicos o la Misioacuten de la institucioacuten a
menos que ello incida en facilitar la determinacioacuten presupuestaria maacutes favorable para la
contribucioacuten al resultado deseado
La planificacioacuten estrateacutegica se traduce en planificacioacuten operativa lo que en el
marco del PBB y la NGP estaacute regido por la formulacioacuten de presupuestos puacuteblicos
plurianuales en la mayoriacutea de paiacuteses de la OCDE Se trata de una herramienta
administrativa que genera alguacuten grado de predictibilidad frente al gasto puacuteblico y las
tendencias gerenciales de la administracioacuten en cada paiacutes
ldquoEn los paiacuteses miembros de la OCDE los marcos presupuestarios plurianuales son la
base de la consolidacioacuten fiscal Estos requieren establecer claramente los objetivos
fiscales de mediano plazo en teacuterminos de metas agregadas como el nivel de ingresos
gastos deacuteficitsuperaacutevit y deuda puacuteblica Luego es necesario operacionalizar estas
metas estableciendo restricciones presupuestarias para los ministerios y programas por
una cierta cantidad de antildeos Esto otorga estabilidad y credibilidad a los objetivos fiscales
del Gobiernordquo (Blondal 2005 p 803)
95 shy
La adopcioacuten de marcos plurianuales son una ldquorevolucioacuten culturalrdquo de acuerdo con
Blondal quien observa el compromiso de transparencia en lo especifico y detallado de
los programas puacuteblicos y su transformacioacuten en unidades de gastos del presupuesto
puacuteblico
ldquoEl antildeo 1 del marco del antildeo anterior se transforma en la base del presupuesto y se agrega
un nuevo antildeo 3 Esto ha incrementado fuertemente la efectividad de la planificacioacuten y
facilitado el proceso presupuestario anual Estos marcos plurianuales no son sin
embargo objeto de legislacioacuten se trata de documentos de planificacioacuten que reflejan un
compromiso poliacutetico con la disciplina fiscalrdquo (Blonal 2005 p 807)
La planificacioacuten estrateacutegica es por tanto una herramienta de transversalidad en
la gestioacuten puacuteblica orientada a la coordinacioacuten axiomaacutetica y solidez metodoloacutegica entre
el ser y el hacer de la institucionalidad puacuteblica
151 iquestQuieacutenes han promovido el consenso de Washington
En el antildeo 2009 justo un antildeo posterior a la quiebra de Lehman Brothers Inc y el
inicio de la crisis financiera global (2008 ndash 2013) el entonces primer ministro de Reino
Unido Gordon Brown reunido en la Cumbre del G-20 declaroacute ldquoel viejo consenso de
Washington se acaboacuterdquo una expresioacuten que haciacutea eco de las libertades irrestrictas del
mercado que bajo el paraguas del denominado ldquoConsenso de Washingtonrdquo se creiacutean un
conjunto de medidas de poliacuteticas econoacutemicas aupadas por las instituciones financieras
internacionales (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional)
Ese consenso del Consenso sin embargo no es real Los poliacuteticos los acadeacutemicos
y los medios han generalizado el teacutermino del Consenso de Washington como una forma
global para determinar las poliacuteticas neoliberales de fines del siglo XX promovidas por
Estados Unidos y Reino Unido y ancladas en los llamados paquetes de preacutestamos
internacionales del BM y el FMI
El Consenso de Washington fue un teacutermino acuntildeado en 1989 por el economista
jefe Instituto Peterson de Economiacutea Internacional John Williamson para referirse a los
elementos comunes en que coincidiacutean las instituciones financieras internacionales y las
96 shy
agencias de los Estados Unidos sobre la crisis y estrategias de recuperacioacuten econoacutemica
de los paiacuteses latinoamericanos frente a las profundas recesiones y desestabilizaciones
sociopoliacuteticas de la deacutecada de los ochenta del siglo XX en el continente americano
Williamson (1990) enumera diez (10) poliacuteticas comunes
1 Disciplina en la poliacutetica fiscal enfocaacutendose en evitar grandes deacuteficits fiscales en
relacioacuten con el Producto Interno Bruto
2 Redireccioacuten del gasto puacuteblico en subsidios (especialmente de subsidios
indiscriminados) hacia una mayor inversioacuten en los puntos claves para el
desarrollo servicios favorables para los pobres como la educacioacuten primaria la
atencioacuten primaria de salud e infraestructura
3 Reforma tributaria ampliando la base tributaria y adopcioacuten de tipos impositivos
marginales moderados
4 Tasa de intereses que sean determinadas por el mercado y positivas (pero
moderadas) en teacuterminos reales
5 Tipos de cambio competitivos
6 Liberacioacuten del comercio liberacioacuten de las importaciones con un particular
eacutenfasis en la eliminacioacuten de las restricciones cuantitativas (licencias etc)
cualquier proteccioacuten comercial deberaacute tener aranceles bajos y relativamente
uniformes
7 Liberalizacioacuten de las barreras a la inversioacuten extranjera directa
8 Privatizacioacuten de las empresas estatales
9 Desregulacioacuten abolicioacuten de regulaciones que impidan acceso al mercado o
restrinjan la competencia excepto las que esteacuten justificadas por razones de
seguridad proteccioacuten del medio ambiente y al consumidor y una supervisioacuten
prudencial de entidades financieras
10 Seguridad juriacutedica para los derechos de propiedad
Se trataba de darle organizacioacuten a la administracioacuten del conjunto de poliacuteticas
puacuteblicas del Estado en Ameacuterica Latina a traveacutes de la planificacioacuten estrateacutegica y regidos
por la loacutegica liberal de enfoque empresarial vigente para ese momento
La enumeracioacuten de tales poliacuteticas desataraacute cientos de argumentaciones
econoacutemicas poliacuteticas sociales y eacuteticas respecto al tratamiento de tales enunciados y su
97 shy
vinculacioacuten al entorno a los actores que la promovieron y las consecuencias arrojadas en
algunos paiacuteses por la aplicacioacuten de tales ldquorecetasrdquo
Los enunciado de Williamson sin embargo no resultan claros dado que no son
todos los elementos comunes no son todos los actores involucrados y se mezcla de una
forma muy faacutecil la localizacioacuten de Washington como sede de los organismos financieros
internacionales y la agencias financieras de los Estados Unidos haciendo borrosa la
directriz del Consenso entre los Estados Unidos y las instituciones de Bretton Woods
De alliacute provienen en su mayoriacutea las diferencias entre acadeacutemicos y teacutecnicos y los
promotores de este modelo para explicar las diferencias estructurales de lo que cada uno
denomina Consenso de Washington
De acuerdo con el propio Williamson y a los premios nobel de economiacutea Joseph
Stiglitz y Paul Krugman las divergencias en el consenso pueden ser mayores que las
similitudes por lo que siacute bien hay elementos comunes de una poliacutetica econoacutemica entre
las instituciones de Bretton Woods y los formuladores del gobierno de los Estados
Unidos sus promotores principales estaraacuten en las elites poliacuteticas latinoamericanas que
seraacuten los que apliquen este conjunto de medidas a sus respectivas economiacuteas
Tal como lo sugiere Krugman sobre el estallido de una burbuja de consenso
ldquocuando los gobiernos de paiacuteses en desarrollo aplicaban los paquetes de medidas del
FMI los mercados de capitales invertiacutean en ellos y este fenoacutemeno reforzaba el consenso
y las expectativas a corto plazo pero a medio plazo las economiacuteas reales no mejoraban
y de este modo estallaba la burbujardquo (Krugman 1995 p 59)
Despueacutes de una deacutecada el propio Banco Mundial se convirtioacute en uno de sus
principales criacuteticos bajo el eufemismo revisionista sus principales economistas se
hicieron eco de los errores cometidos en la exigencia de una aplicacioacuten del recetario
ldquoAlgunos paiacuteses han seguido muy de cerca los dictados del modelo pero no han
experimentado funcionamientos econoacutemicos especialmente fuertes Otros paiacuteses han
ignorado muchos de los dictados -como miacutenimo respecto a detalles cruciales de
secuenciacioacuten- y han experimentado algunas de las tasas maacutes altas de crecimiento
98 shy
sostenido que el mundo haya visto jamaacutes Concentraacutendose en un grupo excesivamente
estrecho de objetivos -incremento del PIB- otros objetivos como la equidad pueden
haber sido sacrificados () Intentando forzar una transformacioacuten raacutepida -a menudo
imponiendo una acentuada condicionalidad al recibir la asistencia vitalmente necesaria-
no soacutelo han sido minados los procesos democraacuteticos sino que se ha debilitado a menudo
la sostenibilidad poliacutetica (Banco Mundial 1999)
152 iquestPor queacute se aplicaron las reformas de poliacutetica econoacutemica del consenso de
Washington
De los diez puntos desarrollados por Williamson todos en materia de conduccioacuten
econoacutemica la disciplina fiscal (1) la reforma fiscal (3) el gasto puacuteblico (2) y la
liberalizacioacuten financiera (4) seraacuten los cambios estructurales de mayor calado para el
Estado en las sociedades
1 Disciplina fiscal la principal prioridad del consenso estaacute en reducir los enormes
deacuteficit puacuteblicos del Estado ya que eacutestos constituyen una fuente primaria de
dislocamiento macroeconoacutemico que se presenta como inflacioacuten deacuteficit de pagos
y fuga de capitales ademaacutes un deacuteficit presupuestario acompantildeado de altos
niveles de inflacioacuten socava la confianza de los inversionistas
2 Gasto Puacuteblico La reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico debiacutea darse por una parte a traveacutes
de una fuerte reduccioacuten en los gastos sufragados con el dinero puacuteblico el objeto
era reducir el deacuteficit presupuestario sin recurrir a los impuestos Los subsidios de
la administracioacuten puacuteblica principalmente a empresas paraestatales seriacutean los
primeros perjudicados debido a que la asignacioacuten de esos recursos se consideraba
un despilfarro la eliminacioacuten paulatina de las subvenciones permitiriacutea asignar
esos recursos en aacutereas estrateacutegicas de caraacutecter social
3 Reforma fiscal seguacuten las condiciones econoacutemicas de la regioacuten una reforma fiscal
debiacutea emprenderse para ampliar la recaudacioacuten tributaria disminuir el gasto
puacuteblico y en consecuencia remediar el deacuteficit presupuestario De esta manera
tener una amplia base tributaria era garantiacutea de crecimiento
4 Liberalizacioacuten financiera A fin de mejorar la inversioacuten productiva pero evitando
un desbordamiento de los pagos de la deuda externa el consenso propuso la
liberalizacioacuten financiera a traveacutes del manejo de los tipos de intereacutes fijados por el
99 shy
mercado El objetivo de esto es evitar la asignacioacuten inadecuada de los recursos
que se deriva de la restriccioacuten del creacutedito por parte de los buroacutecratas de acuerdo
con criterios arbitrarios (Martiacutenez y Soto 2012 p46)
Estas poliacuteticas constituyen el nuacutecleo duro del Consenso ya que lucen
intervinientes al resto de las medidas impulsadas tipo de cambio competitivo
liberalizacioacuten del comercio liberalizacioacuten de la inversioacuten extranjera directa
privatizaciones desregulacioacuten y garantiacutea de los derechos de propiedad
La aplicacioacuten del modelo de poliacuteticas liberales fue eclipsada por la
homogeneizacioacuten cultural que en un lapso histoacuterico tuvieron los principales asesores
econoacutemicos en la conduccioacuten de las economiacuteas nacionales en Ameacuterica Latina y el Caribe
No fueron sus proponentes los que lograron el consenso El consenso vino por el lado de
quienes observaron en el modelo una poliacutetica para aplicar en sus respectivos paiacuteses
El consenso fue pensado para la regioacuten de Ameacuterica Latina y el Caribe entender
el porqueacute de esta aplicacioacuten viene de entender la crisis econoacutemica en que se sumergioacute en
la deacutecada previa la casi totalidad de los paiacuteses del aacuterea
ldquoLa crisis de la deuda y la aguda recesioacuten econoacutemica la que condujo empujoacute a los
gobiernos de Ameacuterica Latina a emprender las reformas estructurales de tipo neoliberal
condensadas en el Consenso La capacidad de maniobra de los gobiernos ante presiones
externas se vio reducida ante una crisis tan poderosa como la vivida en la regioacuten que
amenazoacute la sostenibilidad econoacutemica de estos paiacutesesrdquo (Batista 2009 p44)
El pago de la deuda externa - en Ameacuterica Latina poliacuteticos socialistas como el ex
presidente de Venezuela H Chaacutevez le denominaba la deuda eterna ndash seraacute el principal
motivo de adopcioacuten de los esquemas de poliacuteticas neoliberales La crisis del petroacuteleo de
finales de los setenta el deterioro en los teacuterminos del intercambio y las reformas pro
mercados de Europa y EEUU haciacutean maacutes incompetentes las deacutebiles y pequentildeas
economiacuteas del aacuterea Sus elites poliacuteticas suscribieron la mayoriacutea de compromisos
tendientes a la aplicacioacuten de modelos foraacuteneos sin tomar en cuenta las peculiaridades
socio histoacutericas y culturales de los choques consecuentes en su implementacioacuten55
55 Johana Batista Polo (2009) en La aplicacioacuten del Consenso de Washington en Argentina (1989 ndash 2001) indica que Argentina fue un paiacutes que aplicoacute la praacutectica totalidad del ideario del Consenso
100 shy
153 El Consenso de Washington en la organizacioacuten administrativa del Estado
EL Consenso de Washington se produce tras las reformas emprendidas en Reino
Unido y Estados Unidos hacia una reduccioacuten generalizada del tamantildeo del Estado y la
reformulacioacuten de la gestioacuten puacuteblica en concordancia a la loacutegica empresarial
El Consenso teniacutea como objetivo a los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
aunque luego se adecuaraacute para sus aplicaciones en algunos paiacuteses de Asia y Aacutefrica Su
eacutenfasis y principales criacuteticas por tanto seraacute de su implementacioacuten excesos o falencias
en los paiacuteses del continente americano
Para el ex director del Banco Mundial Stanley Fischer 56 el Consenso de
Washington se sustentoacute en la democracia como encofrado de la libertad y en la libertad
como individualizacioacuten de la propiedad De acuerdo con Fisher los puntos fundamentales
del Consenso son
1 Marco econoacutemico estable y equilibrado Ademaacutes de la aplicacioacuten de una poliacutetica
fiscal eficiente los tipos de cambio (con respecto al doacutelar estadounidense) son
cruciales para la competitividad y productividad
2 Revisioacuten del gasto puacuteblico La eficiencia y calidad de los servicios puacuteblicos soacutelo
pueden darse por medio de la reduccioacuten del tamantildeo del Estado y de las agencias
de la administracioacuten puacuteblica
3 Economiacutea abierta liberalizacioacuten de barreras arancelarias a las importaciones y un
sector privado domeacutestico fuerte
4 Programas sociales la pobreza y desigualdad debe ser focalizada es decir debe
prestarse ayuda social en situaciones de salud y educacioacuten a los sectores maacutes
vulnerables
cuyos oriacutegenes estaacuten los desajustes macroeconoacutemicos del paiacutes surentildeo ldquoUn ejemplo de esto son las crisis hiperinflacionarias como la experimentada en Argentina en 1989 que erosiona la capacidad estatal de extraer recursos y crea la sensacioacuten de caos social y de quiebre institucional [hellip] La condicionalidad del FMI fue el vehiacuteculo perfecto para lograr mantener la relacioacuten crediticia de este paiacutes pues los preacutestamos del organismo multilateral se otorgaron a cambio de una fuerte injerencia en el disentildeo e implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas de Argentina al igual que como sucedioacute en otros paiacutesesrdquo (p44) 56 Ex economista jefe y Vicepresidente de Economiacutea del Desarrollo del Banco Mundial (1988 ndash 1990) y ex Primer Subdirector Gerente del Fondo Monetario Internacional (1994 ndash 2001) entre 2005 y 2013 fue presidente del Banco Central de Israel
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De acuerdo con Williamson y Fisher el Estado en Ameacuterica Latina debiacutea
readecuarse reducir su tamantildeo cambiar su composicioacuten neutralizar las barreras
redibujar esferas de competencias y hacerlo con menos recursos y menos personal El
Consenso de Washington en su versioacuten inicial implicaba la reduccioacuten del Estado en
sociedades latinoamericanas ausentes de otras instituciones (sociedad civil red
empresarial agentes privados etc) por lo que las criacuteticas no se hariacutean esperar poco
despueacutes Han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del
Estado pero tambieacuten fracasaraacuten los que se quieran realizar a sus espaldas Sin un Estado
eficaz el desarrollo es imposible (Banco Mundial 1997)
Sin embargo la coincidencia inicial de todos los actores involucrados en su
adecuacioacuten y las simpatiacuteas de quienes debiacutean implementarlo encontraron en la reforma
del Estado y la administracioacuten puacuteblica un diagnoacutestico comuacuten
ldquoLos aparatos burocraacuteticos de los Estados Latinoamericanos centralizaron los
procesos de toma de decisiones controlando los recursos gastos personal etc
Los puestos burocraacuteticos superiores son designaciones discrecionales de caraacutecter
poliacutetico El promedio de permanencia de un ministro latinoamericano es de
quince meses en su puestordquo (Mengo 2009)
La horizontalidad del proceso de toma de decisiones la minimizacioacuten de las
poliacuteticas discrecionales en la asignacioacuten y designacioacuten de partidas programas y personal
asiacute como la supervisioacuten monitoreo y control de tales instrumentos seraacuten los objetivos al
interior del Estado que el Consenso de Washington promovioacute como parte de la
organizacioacuten administrativa en liacutenea con las premisas de la OCDE y con el conjunto de
reformas emprendidas de forma inicial en los paiacuteses anglosajones bajo el liderazgo de la
NGP en la deacutecada previa
Conclusiones
La evidencia acadeacutemica visibiliza la presencia de Estados intervencionistas
fuertes en la inmensa mayoriacutea de las economiacuteas industrializadas (Europa Estados Unidos
Japoacuten Australia) donde la tributacioacuten ciudadana es alta y el grado de intervencioacuten variacutea
en funcioacuten de las preferencias poliacuteticas y la cultura econoacutemica de su sociedad
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En estos paiacuteses el marco institucional del Estado no se ha debilitado por las
reformas de gestioacuten puacuteblica y los procesos cientiacuteficos administrativos y gerenciales que
han emprendidos sus gobiernos Lo que ha cambiado es la manera de reformar la hacienda
puacuteblica a traveacutes de la reconversioacuten de gastos y la arquitectura producida por los principios
gerenciales
El tema de los derechos sociales se circunscribe a una dinaacutemica maacutes amplia sobre
la modernidad y su vinculacioacuten a los derechos y las corresponsabilidades asociadas de las
instituciones en velar por su cumplimiento se trata de un aacuterea temaacutetica de la agenda
contemporaacutenea donde las relaciones entre el Estado y la sociedad deben encauzarse tanto
desde los requerimientos como las preferencias en la actuacioacuten institucionalizada de la
gestioacuten puacuteblica El ajuste de las demandas sociales estaacute dado por la capacidad ndash o su
ausencia ndash que la ciudadaniacutea delegue en el Estado y que el propio aparato burocraacutetico
del Estado esteacute capacitado para asumir
La proteccioacuten de los ciudadanos tiene un piso formalista en los preceptos
constitucionales no soacutelo una mera forma de Estado sino tambieacuten una accioacuten de gobierno
Una constitucioacuten que debe velar por la proteccioacuten de los derechos ciudadanos pero
limitar el ejercicio y concentracioacuten del poder poliacutetico en un marco democraacutetico garantista
La ingenieriacutea constitucional asiacute comprendida no soacutelo refleja el documento
fundacional ndash la carta magna ndash sino que comprende la materializacioacuten de la voluntad
ciudadana en el ejercicio del poder poliacutetico El sistema poliacutetico el sistema electoral y el
tipo de gobierno son parte neuraacutelgica de la ingenieriacutea constitucional dado que ello
demarcaraacute el tipo de relacioacuten entre el Estado y la ciudadaniacutea y sus representantes
En este contexto de derechos sociales y actuacioacuten del Estado el acento estaacute en el
gasto puacuteblico como uno de los principales instrumentos de la poliacutetica fiscal el cual
permite estimular y estabilizar la economiacutea redistribuir el ingreso y riqueza a los sectores
maacutes vulnerables y asignar los recursos puacuteblicos de forma eficiente con el fin de proveer
los bienes y servicios requeridos por la sociedad
El juego dialeacutectico entre la legitimidad poliacutetica y la satisfaccioacuten de las demandas
sociales ha sido propenso a utilizar la poliacutetica econoacutemica como baza ante las demandas
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ciudadanas La no adecuacioacuten en esa satisfaccioacuten genera conflictos sectoriales que buscan
la reivindicacioacuten de las propuestas y programas planteados El difiacutecil consenso entre
actores y sectores distintos sobre un modelo de Estado que beneficiando a las mayoriacuteas
logre regirse por los paraacutemetros de eficiencia eficacia y calidad propios de la esfera
privada pero que defienda promueva e impulse la participacioacuten de la ciudadaniacutea en la
construccioacuten del propio Estado a traveacutes de poliacuteticas y programas soacutelo es posible con las
garantiacuteas de condicionamientos miacutenimos para ambos sectores
Las necesidades como objetivos y estrategias cuyo cumplimiento resulta
fundamental para la existencia de las personas en la vida social cuya satisfaccioacuten
garantiza la propia reproduccioacuten y existencia de esa sociedad es el enfoque que criacuteticos
como Gough y Max Neef coinciden con respecto a la valoracioacuten de las necesidades y la
economiacutea para la sociedad moderna
Gough sentildeala que todas las necesidades humanas estaacuten sujetas a las
precondiciones de salud y autonomiacutea como componentes universales Universalidad que
afirma presupone la satisfaccioacuten de necesidades baacutesicas donde deben formularse de
manera individual a cualquier medio social
Max Neef a su tiempo contextualiza eacuteste enfoque sobre el desarrollo y las posibles
opciones para conseguirlo focalizaacutendose en el crecimiento cualitativo de los seres
humanos entiende que el desarrollo y la calidad de vida estaacute directamente sujeta a la
capacidad de satisfacer las necesidades humanas fundamentales
Estos marcos criacuteticos sobre la importancia del ser humano en la sociologiacutea
comparada tiene su enlace con la administracioacuten puacuteblica y la economiacutea en los derechos
sociales es decir los derechos que los seres humanos en tanto ciudadanos de una
determinada comunidad poliacutetica (Estado) tienen garantizados requisitos materiales
miacutenimos para el ejercicio de tal ciudadaniacutea
El Estado de bienestar resultado de esta concepcioacuten previa en sus diferentes
acepciones comporta la garantiacutea de un conjunto de derechos sociales que permiten la
sustentacioacuten de la vida ciudadana y la participacioacuten critica reflexiva y democraacutetica en la
mayoriacutea de las sociedades abiertas y modernas en la actualidad
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Al ser derechos sociales las categoriacuteas de anaacutelisis no pueden darse desde el
individualismo metodoloacutegico de la esfera liberal sino que es en el entramado social
donde la comunidad y la familia juegan un rol esencial las que le avalan tal diferenciacioacuten
como derechos sociales de los ciudadanos (en tanto parte de esa comunidad) y
obligaciones sociales del Estado (en tanto instrumento de esa comunidad o comunidades)
La efectiva garantiacutea de los derechos sociales comporta una adecuada
instrumentalizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de la planificacioacuten donde las
obligaciones del Estado estaacuten sujetas a la normativa sobre transparencia y control
presupuestario en orden con las prioridades socioeconoacutemicas de los sectores maacutes
vulnerables que pretenden satisfacerse
El redimensionamiento del Estado de bienestar actual y la configuracioacuten de la
administracioacuten puacuteblica moderna han encontrado en la planificacioacuten una herramienta para
la focalizacioacuten en el ciudadano a partir de las necesidades especiacuteficas es decir ha
permitido la focalizacioacuten de los recursos a sectores definidos privando la eficiencia y
legitimando el sistema integrando la importancia del sujeto de derechos (el ciudadano) y
los requerimientos del sistema (el Estado)
La planificacioacuten estrateacutegica es por tanto una herramienta de transversalidad en la
gestioacuten puacuteblica orientada a la coordinacioacuten axiomaacutetica y solidez metodoloacutegica entre el
ser y el hacer de la institucionalidad puacuteblica
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CAPIacuteTULO III DESARROLLO NORMATIVO DE LA RENDICIOacuteN DE
CUENTAS
Introduccioacuten
La tarea de fiscalizacioacuten engloba un conjunto de mecanismos juriacutedicos
dispositivos normativos y reglamentos funcionales que hacen posible ndash o procuran ndash que
la rendicioacuten de cuentas sea un recurso tangible para el fortalecimiento del sistema
democraacutetico en general y para la accioacuten del Estado en particular
El teacutermino ldquoRendicioacuten de cuentasrdquo deriva del teacutermino ingleacutes ldquoaccountabilityrdquo
mismo que se entiende en su contexto originario como la obligacioacuten de reportar explicar
o justificar la actuacioacuten de un funcionario en la administracioacuten del Estado de cara a la
ciudadaniacutea y por medio de los procedimientos y traacutemites que el estado de derecho permite
en los sistemas democraacuteticos
Dependeraacute de la tradicioacuten administrativa como sentildeala la OCDE los mecanismos
empleados por los paiacuteses para poner en praacutectica este proceso en sus paiacuteses Sin embargo
su origen constitucional se haya en el sistema federal de los Estados Unidos en 1786
extendido maacutes tarde y bajo formas diferentes a la mayoriacutea de paiacuteses para colocar liacutemites
al propio poder poliacutetico reducir la discrecionalidad de la administracioacuten del Estado y
combatir el acusado debate sobre el deacuteficit democraacutetico de instituciones puacuteblicas dirigidas
por funcionarios no electos
En la primera parte de este capiacutetulo se observaraacute su desarrollo normativo las
preocupaciones referidas a la transparencia y la responsabilidad y sus consecuencias para
el entorno de sistemas federales
La segunda parte refiere coacutemo se ejecuta este proceso en entornos complejos de
gobierno especiacuteficamente coacutemo se dan cabida las relaciones intergubernamentales en
sistemas federales de cara al disentildeo implementacioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas
puacuteblicas
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Los sistemas democraacuteticos y la participacioacuten ciudadana demandan espacios y
cuentas de la administracioacuten del Estado de alliacute que la compartimentacioacuten de poliacuteticas y
la actuacioacuten en red revele una nueva perspectiva para los hacedores de poliacuteticas puacuteblicas
como coloca de relieve la academia en teacuterminos de los estudios administrativos
comparados y los reportes de instituciones como la OCDE manejan al respecto
1 Rendicioacuten de cuentas (accountability) y el desempentildeo puacuteblico en un contexto
federal
La rendicioacuten de cuentas (accountability) real es soacutelo posible en sociedades
democraacuteticas en donde la relacioacuten entre gobernantes y gobernados estaacute mediada por la
confianza depositada en los representantes y refrendada por los ejercicios de
transparencia continua que hacen del ejercicio del cargo para el que son asignados De
igual manera la rendicioacuten de cuentas estaacute dada por las poliacuteticas comunicacionales y los
mecanismos de participacioacuten que establece el Estado en su relacioacuten con la sociedad por
lo tanto la rendicioacuten de cuentas es un profundo ejercicio de eficacia democraacutetica que
encierra patrones de cultura poliacutetica y confianza institucional por una parte y una
participacioacuten activa de la ciudadaniacutea por la otra
The Random House Dictionary of English Language (1987) define la
accountability como ldquoser sujeto a la obligacioacuten de reportar explicar o justificar algo
ser responsable ante alguien de algordquo57 lo que en lengua castellana no tiene un sinoacutenimo
exacto por lo que la generalizacioacuten ha tendido a colocar la rendicioacuten de cuentas como
una traduccioacuten inexacta del teacutermino anglosajoacuten con el que se comprende la obligacioacuten de
quien es responsable por recursos y capital humano de hacer uso de ellos con probidad y
eacutetica sujeto a la supervisioacuten tanto de sus superiores inmediatos como sujeto al control y
potencial aprobacioacuten de sus subordinados
Sin embargo los regiacutemenes no democraacuteticos tambieacuten son sujetos de algunas
formas de rendicioacuten de cuentas bien sea frente a un liacuteder religioso (Iraacuten) o a un Partido
uacutenico (Cuba) la diferencia de eacutestos con los sistemas democraacuteticos estaacute en el grado de
57 Traduccioacuten libre del autor
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apertura la naturaleza de las poliacuteticas de transparencia y las corresponsabilidades
derivadas de la rendicioacuten de cuentas
Mientras las dictaduras no basan su legitimidad en el poder ciudadano y por lo
tanto no estaacuten sujetos a su beneplaacutecito electoral los regiacutemenes poliacuteticos de democracias
representativas estaacuten fundamentados en la rendicioacuten de cuentas tanto de tipo horizontal
(entre poderes del Estados entre agencias de gobierno) como de tipo vertical de las
autoridades frente a los ciudadanos (elecciones refereacutendums congresos) y frente a la
presioacuten de grupos de intereses nacionales e internacionales (Empresarios sindicatos las
ONG y agencias de las Naciones Unidas entre otros)
Los procesos de rendicioacuten de cuentas se dirigen a buscar mayor transparencia y
corresponsabilidad entre quienes observan (los ciudadanos) y los observados (las
autoridades legalmente constituidas) tranversalizados por los agentes de control los
funcionarios burocraacuteticos y las redes de la sociedad civil vinculadas a los procesos de
transparencia y eacutetica en el manejo de las funciones puacuteblicas Las responsabilidades
derivadas de este ejercicio variacutean en funcioacuten de quien administra la cosa puacuteblica y los
oacuterganos de control y fiscalizacioacuten en su ejecucioacuten Se trata tanto de un ejercicio de control
vertical como de una tarea horizontal por la supervisioacuten y el resguardo de la integridad
del bien comuacuten
ldquoLa rendicioacuten de cuentas es elemento central de la democracia representativa
uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder y
garantizar que los gobernantes cumplan su mandato con transparencia
honestidad y eficaciardquo (Ugalde 2002 p 10)
Comprender la rendicioacuten de cuentas en un contexto federal requiere de la
comprensioacuten previa de su constitucioacuten en democracia y el papel ejercido por el Estado en
ello Ello fue abordado por el economista ingleacutes John Stuart Mill58 en el siglo XIX sobre
58 (1806 ndash 1873) fue representante de la llamada Escuela Claacutesica de Economiacutea y teoacuterico del utilitarismo Desarrolloacute gran produccioacuten intelectual sobre la economiacutea la libertad y el reacutegimen poliacutetico Destacado su concepto sobre libertad que lo conectaba con su propia concepcioacuten antropoloacutegicamente negativa del hombre al respecto dice ldquoEl uacutenico propoacutesito por el cual el propio poder puede ejercerse adecuadamente sobre cualquier miembro de una comunidad civilizada contra su voluntad es la prevencioacuten del dantildeo ajeno La uacutenica parte de la conducta
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la democracia como el meacutetodo institucional para la toma de decisiones poliacuteticas en
funcioacuten del bien comuacuten dejando en manos de los ciudadanos la decisioacuten sobre temas en
conflicto por medio del ejercicio del sufragio y la seleccioacuten de individuos encargados de
hacer valer su propia voluntad (principio de representacioacuten)59 (Vidal de la Rosa 2010)
JS Mill haraacute uso de los escritos de James Madison sobre el gobierno y la
organizacioacuten del Estado en El Federalista Nordm 10 de fines del siglo XVIII60 con dos ideas
principales la representatividad y la soberaniacutea popular como instrumentos de la
ciudadaniacutea para delegar en el gobierno la elaboracioacuten de leyes en funcioacuten del intereacutes
comuacuten el intereacutes general Al mismo tiempo el pueblo contariacutea con instrumentos para
exigir al gobierno esa delegacioacuten de poder dada En su obra Representative Government
(1861) John Stuar Mill sentildeala
ldquoTan importante es que los electores designen a un representante maacutes instruido
que ellos como que eacuteste individuo maacutes ilustrado sea responsable hacia ellos []
El hombre de conciencia y de talento reconocidos deberiacutea exigir plena libertad
de obrar seguacuten lo que estima mejor no supeditaacutendose a otras condiciones Pero
los electores tienen derecho a saber coacutemo piensa obrar seguacuten queacute opiniones se
propone dirigir su conducta en todo lo que se refiere a su deber puacuteblicordquo (2001
p 140 ndash 145)
Se trata sobre todo de comprender que Stuart Mill estaba inspirado por las
discusiones iniciales de los llamados padres fundadores de los Estados Unidos (Thomas
Adams Benjamin Franklin James Madison Alexander Hamilton George Washington
de una persona por la cual eacutesta es doacutecil ante la sociedad es aqueacutella que concierne a los demaacutes En la parte que soacutelo atantildee a uno mismo su independencia es por derecho absoluta Sobre siacute mismo su propio cuerpo y mente el individuo es soberanordquo (The Contest in America 1862) Traduccioacuten propia 59 La rendicioacuten de cuentas es por tanto un proceso de construccioacuten sociopoliacutetica propio de la racionalidad weberiana donde autoridad soberaniacutea y legitimidad tendraacuten roles diferenciados y protagoacutenicos La idea sobre por queacute se debiacutea obedecer al gobernante (en tanto depositario de la soberaniacutea nacional) haraacute que su desafiacuteo inicial se traslade a la legitimidad otorgada por los ciudadanos libres en procesos competitivos de elecciones 60 Publicada el 22 de noviembre de 1787 es la deacutecima publicacioacuten de una serie de los propulsores del federalismo ldquoThe Federalist Papersrdquo de alliacute que su nombre en ingleacutes fuese The Federalist X Se trata de la exposicioacuten de Madison sobre la proteccioacuten de la Nacioacuten frente a las facciones que puedan hacerse con el poder poliacutetico
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entre muchos otros) quienes preocupados fundamentalmente porque el nuevo paiacutes no
degenerase en una repuacuteblica tiraacutenica ni incompetente como los ocasos de las grandes
formaciones antiguas (Roma y Atenas a la cabeza) observaron ingente contenido en las
propuestas liberales del ingleacutes John Locke y su modelo de contrapesos entre el Ejecutivo
el Legislativo y el Judicial La rendicioacuten de cuentas asiacute inspirada se sustentaraacute
inicialmente en la propia creacioacuten de la constitucioacuten y el sistema federal de los Estados
Unidos de Ameacuterica en 1776 bajo la Convencioacuten de Filadelfia
ldquoPara los padres fundadores de la democracia norteamericana la rendicioacuten de
cuentas democraacutetica es ante todo un mecanismo para evitar los abusos de poder
y es tambieacuten una fuente -aunque no la uacutenica- de legitimidad poliacutetica Las
elecciones son suficientes para generar rendicioacuten de cuentas en la medida en que
autorizan a los gobernantes a actuar en nombre de los ciudadanos y los
sancionan (no reeligieacutendolos) en caso de no hacerlo adecuadamente lo que crea
una relacioacuten de dependenciardquo (Isaza 2012 p35)
La rendicioacuten de cuentas sustentada en la configuracioacuten del sistema poliacutetico de
Estados Unidos tendraacute de forma inicial todo el proceso discursivo entorno al federalismo
y sus formas Los esfuerzos federalistas de los Estados de la Unioacuten por hacer constituir
un gobierno central deacutebil que en la praacutectica fuese incapaz de cortar competencias a cada
uno fue categoacuterico para los balances y contrapesos que la constitucioacuten de ese paiacutes puso al
Ejecutivo federal y su evolucioacuten hasta la actualidad61
Ahora bien la rendicioacuten de cuentas tiene dos aspectos answerability o informar
puacuteblicamente de las acciones y explicarlas enforcement la capacidad de imponer
sanciones a los que no hayan cumplido su deber y receptividad a las solicitudes y
expectativas de los ciudadanos Ademaacutes existe rendicioacuten de cuentas centrada en dos
aspectos diferentes legal que se refiere a la posibilidad de prevenir y castigar acciones
ilegales y de desempentildeo que estaacute orientada a controlar la ejecucioacuten de los compromisos
del gobierno o las funciones del cargo puacuteblico (World Bank 2004)
61 A este respecto en su teoriacutea sobre la democracia Borowiak dice ldquoLa dependencia asiacute producida junto con un sistema bien disentildeado de chequeos y contrapesos permitiriacutea un gobierno seguro sin amenazar las competencias del gobiernordquo (2007 p1004)
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Ambos aspectos de la rendicioacuten de cuentas buscan maximizar la eficiencia la
transparencia y reforzar el papel de la eacutetica puacuteblica en el manejo de los asuntos comunes
Es un ejercicio de pedagogiacutea institucional al tiempo que un mecanismo de participacioacuten
ciudadana y de corresponsabilidad poliacutetica y administrativa entre funcionarios no electos
autoridades poliacuteticas y sectores involucrados
Como sentildeala el Banco Mundial la rendicioacuten de cuentas se bifurca en dos
direcciones (las explicativas de las decisiones tomadas y la asuncioacuten las
responsabilidades derivadas de dichas decisiones) ambas aunque distintas en meacutetodos y
procesos se componen del mismo conducto de la poliacutetica puacuteblica y estaacuten llamadas a los
mismos fines transparentar la informacioacuten sobre el conjunto de procedimientos llevados
a cabo para la ejecucioacuten de una poliacutetica puacuteblica los actores que intervienen y el resultado
de la misma
En funcioacuten a ello este mecanismo estaacute dado entre el gobierno y los ciudadanos
entre el gobierno y el poder legislativo (parlamento) y entre la burocracia y el gobierno
(Elster 1999) se trata de tres tipologiacuteas para los procesos de rendicioacuten de cuentas con
metodologiacutea distintas y objetivos finales distintos aunque transversales al proceso de
transparencia eacutetica y probidad
Mientras las elecciones son el principal instrumento para las relaciones entre
gobierno y ciudadanos la rendicioacuten de cuentas entre gobierno y parlamento se da por
medio de la interpelacioacuten y fiscalizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas variable en torno al tipo
de sistema poliacutetico en un sistema parlamentario la rendicioacuten es total dado que el gobierno
actuacutea en nombre de eacuteste mientras que en regiacutemenes presidencialistas (Estados Unidos)
se trata de una rendicioacuten de cuentas maacutes de tipo poliacutetico e institucional Un control
variable en todo caso
Sin embargo el tercer tipo entre la burocracia y el gobierno la rendicioacuten de
cuentas es un proceso maacutes complejo y fundamental para la legitimidad de eacuteste uacuteltimo
buena parte de las decisiones y acciones no sujetas a control electoral estaacuten desarrolladas
por funcionarios puacuteblicos por lo que el control ciudadano frente a estos (la burocracia)
es de forma indirecta (a traveacutes del gobierno) lo que le otorga una doble responsabilidad
a las autoridades poliacuteticas frente al desempentildeo institucional de la administracioacuten del
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Estado Es esta uacuteltima tipologiacutea la de mayor intereacutes en torno a la corrupcioacuten y la
fiscalizacioacuten del Estado
11 La rendicioacuten de cuentas (accountability) en el marco de la OCDE
La rendicioacuten de cuentas ha sido una de las poliacuteticas maacutes extensas por parte de los
programas desarrollados por la OCDE para sus paiacuteses miembros aunque la propia
organizacioacuten aclara que no existe un uacutenico concepto con respecto a la rendicioacuten de
cuentas al referir que estaacute sujeta a las normativas costumbres y sistema poliacutetico que son
factores que difieren entre sus miembros
Se trata de un concepto moderno tanto en la teoriacutea como en la praacutectica
administrativa de la gerencia puacuteblica Constituye una auto-evaluacioacuten de los
administradores puacuteblicos (desde gerentes hasta operarios) en el uso de los recursos
puacuteblicos la consecucioacuten o no de los objetivos y la asuncioacuten de las consecuencias
derivadas de los puestos que ocupan dichos funcionarios
ldquoLa rendicioacuten de cuentas es un asunto que estaacute recibiendo creciente atencioacuten por
parte de todos los paiacuteses miembros de la ODCE Un nuacutemero destacado de
miembros estaacuten dando pasos importantes para colocar la rendicioacuten de cuentas en
sus procesos de reformas puacuteblicas Otros miembros pueden no haberlo hecho de
forma expliacutecita pero las reformas en sus sectores puacuteblicos ha dirigido la atencioacuten
al tema de rendicioacuten de cuentas desafiando las normativas existentes (a traveacutes de
otorgarle maacutes autoridad a directores de aacuterea por ejemplo) La rendicioacuten de
cuentas tiene un significado diferente en diferentes paiacuteses lo que es reflejo de las
diferentes tradiciones administrativas Los acuerdos sobre rendicioacuten de cuentas
pueden resultar distintos al interior de un paiacutes de acuerdo al estatus y forma de
sus instituciones los niveles de gobierno y la naturaleza de sus actividades A
pesar de estas diferencias hay temas comunes que hacen que la rendicioacuten de
cuentas sea muy pertinente y oportuna Lo maacutes importante parece ser el avance
desde la rendicioacuten de cuentas basada en el cumplimiento a una rendicioacuten de
cuentas fundamentada en el rendimiento en que se dirige el esfuerzo de la mayoriacutea
de los gobiernosrdquo (ODCE 1997 p1)
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La Organizacioacuten recoge las dificultades teacutecnicas en la definicioacuten del proceso y lo
engloba en los esfuerzos tendientes a mejorar la gerencia puacuteblica hacerla maacutes
transparente y organizar el balance de resultados en funcioacuten del marco local (regional y
nacional) sobre las expectativas ciudadanas y normativa juriacutedica vinculante Observa la
ODCE que siacute bien el proceso de rendicioacuten de cuentas puede no resultar expliacutecito en los
marcos nacionales se han producido y se siguen produciendo reformas a la
administracioacuten puacuteblica del Estado en sus paiacuteses miembros dirigidos a otorgar mayores
responsabilidades a los directores y funcionarios puacuteblicos de menor nivel con la finalidad
de acercar la funcioacuten puacuteblica al ciudadano y reducir brechas de opacidad en las distintas
organizaciones del servicio puacuteblico
Estas diferencias se encuentran en la valoracioacuten del proceso desde una
perspectiva positiva sobre la rendicioacuten de cuentas como el marco de una poliacutetica
comunicacional por transparentar las acciones de gobierno y con ello mejorar la confianza
institucional aportar en la construccioacuten y refuerzo de la cultura poliacutetica democraacutetica y
fortaleciendo protocolos de eacutetica en las autoridades poliacuteticas llamada ldquoanswerabilityrdquo o
por otra parte comprendida desde una esfera negativa provista de sanciones y
penalizaciones para quienes no ejerzan acciones de rendicioacuten de cuentas la llamada
ldquoenforcementrdquo
Un asunto importante en torno a la rendicioacuten de cuentas es la responsabilidad
administrativa en la gerencia de los asuntos puacuteblicos Existen dificultades para observar
esta relacioacuten cuando quien debe rendir cuentas es un Ministro o Alta Autoridad poliacutetica
dado que siacute bien estaacute sujeto a rendir cuentas por la gestioacuten no necesariamente es el decisor
ndash ejecutor de la gestioacuten de la que se hace responsable poliacuteticamente frente a un
determinado oacutergano contralor (desde el Parlamento hasta las asambleas de ciudadanos)
A este respecto la ODCE se pregunta ldquoiquestla rendicioacuten de cuentas poliacuteticas versus la
rendicioacuten de cuentas administrativas pueden estar separadas o un ministro debe ser
responsable por decisiones administrativasrdquo (1997 p2)
No existe una uacutenica respuesta correcta a este planteamiento dependeraacute de los
acuerdos precedentes de la normativa aplicable y de la sustentacioacuten democraacutetica en el
ejercicio poliacutetico de cada uno de los paiacuteses lo que inclinaraacute la balanza final entre la
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responsabilidad administrativa en la funcioacuten puacuteblica y la rendicioacuten de cuentas de los
cargos poliacuteticos
De alliacute el avance en la generalizacioacuten de la rendicioacuten de cuentas como un proceso
maacutes en la gestioacuten puacuteblica y no una mera declaracioacuten puacuteblica a traveacutes de los indicadores
de gestioacuten la eficiencia de resultados y la evaluacioacuten de recursos
ldquoLa rendicioacuten de cuentas incluye una evaluacioacuten comparada entre los objetivos
propuestos plenamente definidos y los rendimientos alcanzados En la propiedad
estatal suelen ser difusos contradictorios y vagos por lo que la mejora en la
definicioacuten de eacutesta aacuterea es tiacutepicamente el primer paso hacia una mejor rendicioacuten
de cuentas en generalrdquo (OCDE 2008 p 9)
Mientras la rendicioacuten de cuentas se produzca en funcionarios de menor nivel y en
agencias de gobierno con actividades maacutes finitas y claramente tipificadas mayores seraacuten
los procesos de transparencia y responsabilidad individual que puede conseguirse por
medio de la evaluacioacuten comparada que propone la ODCE De la misma forma los niveles
maacutes altos de rendicioacuten de cuentas (altas autoridades ministros primer ministro) suelen
ser rendiciones de cuenta de tipo poliacutetico no necesariamente (aunque no lo excluye) de
tipo administrativo Los procesos de descentralizacioacuten administrativa y las reformas
gerenciales tienen un peso importante en ello de alliacute que la forma de organizacioacuten del
Estado (unitario federal) y su sistema poliacutetico (monarquiacutea parlamentaria
presidencialista) jueguen un importante rol en la asignacioacuten de responsabilidades por la
gerencia de la Administracioacuten del Estado
12 Contexto federal en la rendicioacuten de cuentas
Los procesos de descentralizacioacuten y desconcentracioacuten de la administracioacuten
puacuteblica tendientes a mejorar su eficacia y eficiencia y con ello elevar los niveles de vida
de la sociedad a la que sirve han llevado a la creacioacuten de agencias y oficinas puacuteblicas
locales reduciendo la participacioacuten de autoridades o directores nacionales de grandes
empresas puacuteblicas o de alguacuten oacutergano de gobierno que no se encuentre familiarizado con
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la contingencia de sucesos y la subsanacioacuten inmediata en entornos cercanos a los
afectados
Sin embargo este eacutenfasis puesto en la gerencia puacuteblica ha reducido las
responsabilidades administrativas centrales por parte de las autoridades poliacuteticas es decir
las competencias y autoridad cedida a los agentes locales conlleva las consecuencias tanto
para quienes ejercen dichos cargos como para los ciudadanos a los que sirven pero que
no necesariamente han votado por eacutestos Se trata de un tema de legitimidad institucional
transparencia administrativa y corresponsabilidad poliacutetica
Los sistemas federales son un ejemplo bastante recurrente para citar casos como
los anteriores Los acuerdos y arreglos institucionales entre los territorios que componen
un sistema federal (como los Estados Unidos por ejemplo) son el resultado histoacuterico de
la evolucioacuten poliacutetica de las comunidades que lo habitan ndash guerras constituyentes
acuerdos y concesiones ndash dando como resultado la formacioacuten de oacuterganos de gobierno a
nivel federal y a nivel estatal ndash provincial
Podemos citar un ejemplo en materia aduanera y de tributacioacuten la agencia federal
encargada normalmente se reserva la primaciacutea tras un proceso de negociacioacuten
diferenciada con cada estado ndash provincia y la coordinacioacuten fiscal nacional gerencia su
aplicacioacuten a nivel nacional con arreglo a los dispositivos constitucionales y las claacuteusulas
de igualdad distribucioacuten y cooperacioacuten entre el nivel federal y el nivel provincial (Espantildea
es un ejemplo no perfecto de esto)
Los proyectos partidas y en general la administracioacuten puacuteblica a nivel federal estaacute
comprometida ndash por costumbre yo norma ndash a informar de sus directrices de forma
recurrente generalmente de modo propio aunque algunas veces de forma obligada por
los oacuterganos de justicia y los instrumentos legislativos vigentes62
La normativa juriacutedica federal suele ser maacutes estricta y maacutes restrictiva que la
normativa local o principal esto dado que los maacutergenes de accioacuten ndash y discrecioacuten ndash del
62 Un ejemplo de esto fue un derecho de peticioacuten (2014) ante la Corte Suprema de Justicia de EEUU de un periodista sobre los correos electroacutenicos de la ex secretaria de Estado Hillary Clinton bajo la Ley de Informacioacuten Puacuteblica vigente La decisioacuten del alto tribunal obligoacute al Departamento de Estado a publicar los correos de Clinton (2015) despueacutes de llegar a una negociacioacuten entre el gobierno federal y los tribunales
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funcionario puacuteblico se ampliacutean no soacutelo en la jerarquiacutea vertical sino en el nivel de
gobierno Mientras maacutes centralizado sea el gobierno mayor seraacute la disponibilidad de
manejo de informacioacuten privilegiada y menor la oportunidad de verse comprometido a
compartirla
Meacutexico con un sistema desconcentrado de gobierno (semi ndash federal) ha liderado
las reformas en materia de transparencia y rendicioacuten de cuentas entre las democracias en
viacuteas de desarrollo y miembros de la OCDE Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacioacuten Puacuteblica63 de 1966 y maacutes tarde la ley de gobierno abierto de 2007 ldquoobliga a
poner a disposicioacuten de la sociedad la informacioacuten sobre el desempentildeo del gobierno por
lo que es un instrumento que coadyuva a la rendicioacuten de cuentas y el combate a la
corrupcioacuten del gobiernordquo (Morales Ruiacutez y Alor 2010 p2)
El control y la fiscalizacioacuten suelen usarse como sinoacutenimos de la rendicioacuten de
cuentas aunque no son necesariamente sinoacutenimos La rendicioacuten de cuentas y
especialmente en un contexto federal implica la necesidad de informar a la ciudadaniacutea
de forma perioacutedica sobre las decisiones adoptadas por sus autoridades sean eacutestas electas
o pertenezcan estatutariamente a la administracioacuten puacuteblica El control y la fiscalizacioacuten
por su parte estaacuten en estrecha relacioacuten con la supervisioacuten de actos de gobierno es decir
con los procesos de contraloriacutea y auditoriacutea
A este respecto observa Ian McLean (1996) que la rendicioacuten de cuentas es ldquoel
requerimiento para que los representantes den cuenta y respondan frente a los
representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades actuacuteen como respuesta a
las criacuteticas o requerimientos que les son sentildealados y acepten responsabilidad en caso de
errores incompetencia o engantildeordquo (p1)
63 El derecho de acceso a la informacioacuten fue reconocido y normado en la Ley federal de Libertad de Informacioacuten (Freedom of Information Act FOIA) de 1966 Si bien esta ley no conteniacutea una disposicioacuten especiacutefica en donde se contemplara expliacutecitamente el principio de maacutexima divulgacioacuten la Ley de Gobierno Abierto (Open Government Act) de 2007 a traveacutes de la cual se enmienda la FOIA establece en el preaacutembulo que el sistema poliacutetico nacional debe regirse por una presuncioacuten de transparencia en las relaciones del gobierno y los ciudadanos
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13 Federalismo y relaciones intergubernamentales
La rendicioacuten de cuentas es heredera de la democracia representativa es un
mecanismo anclado en el sistema de balance de poder que la democracia moderna inicia
consigo Sus oriacutegenes se remontan a 1789 con la promulgacioacuten de la Constitucioacuten federal
de los Estados Unidos de Ameacuterica y su celoso proceso de pesos y contrapesos entre la
Administracioacuten federal y los estados de la Unioacuten por una parte y de las tareas encargadas
a cada una de las ramas del poder (ejecutivo federal y legislativo) bajo un sistema
poliacutetico de tipo presidencialista por la otra
Cuando los ciudadanos otorgan el voto por un candidato de su preferencia y luego
eacuteste convertido en autoridad electa ndash del ejecutivo o del legislativo ndash actuacutea en el ejercicio
de sus competencias ello implica la delegacioacuten de confianza y una evaluacioacuten post facto
cuando se someta nuevamente a la confianza de la ciudadaniacutea por una reeleccioacuten Este
mecanismo opera tanto de forma individual como de forma colectiva hacia el partido o
agrupacioacuten poliacutetica que apoya al poliacutetico ndash candidato a la reeleccioacuten Esta es la forma maacutes
primigenia de la rendicioacuten de cuentas socioloacutegicamente una rendicioacuten de cuenta de tipo
electoral y pasiva64
Como se describioacute anteriormente la obra El Federalista X de James Madison
(1751 ndash 1836) sirvioacute no soacutelo para configurar las instituciones poliacuteticas de ese paiacutes sino
que recoge algunas de las ideas centrales de los procesos de transparencia y rendicioacuten de
cuentas en que siguen sustentaacutendose hoy diacutea y que sirvieron para privilegiar al
federalismo como sistema poliacutetico
64 John Elster (1999) sentildeala los mecanismos provistos en la antigua democracia de las ciudades-Estados de Grecia que se enlazan con la hoy rendicioacuten de cuentas ldquo1) El ostracismo que consistiacutea en una deliberacioacuten en la asamblea para elegir entre dos proyectos de poliacutetica puacuteblica pero serviacutea tambieacuten como un mecanismo de voto de confianza 2) El euthinay era el proceso por el cual se revisaban las cuentas de fondos puacuteblicos administradas por alguacuten funcionario al teacutermino de su gestioacuten 3) El eisangelia y el aphofasis eran mecanismos por los cuales se culpaba y eventualmente se reprimiacutea la conducta criminal por delitos poliacuteticos como la traicioacuten o el intento por derrocar el sistema democraacutetico y 4) el graphe paranomon era un mecanismo de proteccioacuten contra el mayoritarismo en la asamblea Si la asamblea aprobaba un decreto propuesto por alguacuten ciudadano y eacuteste resultaba violatorio de la ley o afectaba el intereacutes general el decreto era considerado nulo y su proponente sujeto a castigordquo (p 259)
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Antes que JS Mill y el propio Madison escribieran y apoyasen el sistema federal
fue el ingleacutes John Locke (1632 ndash 1704) precursor de la ciencia poliacutetica moderna quien
en su ceacutelebre obra Segundo Tratado sobre el gobierno civil (1689) introdujo la
separacioacuten de poderes como instrumento fundamental en sistemas democraacuteticos bajo una
teoriacutea del Estado desde la filosofiacutea poliacutetica Observaba el filoacutesofo ingleacutes que la autoridad
poliacutetica del gobierno era conferida para propoacutesitos limitados y podiacutea ser revocada si era
excedida o si el gobierno abusaba de sus poderes
ldquoNo siendo sino el poder conjunto de todos los miembros de la sociedad que se
ha otorgado a la persona o asamblea que legisla no puede ser superior al que
teniacutean esas mismas personas cuando viviacutean en estado de naturaleza antes de
entrar en sociedad poder que renunciaron a favor de la comunidad poliacutetica
Nadie puede transferir a otro un poder superior al que eacutel mismo posee y nadie
posee poder arbitrario absoluto sobre siacute mismo ni sobre otra personardquo (Locke
2012 p144)
Sustentado en ello esta visioacuten antropoloacutegica negativa sobre el hombre de Locke65
va a inspirar el miedo de Madison ante la posibilidad que una faccioacuten con poder se hiciese
con el control poliacutetico de toda la nacioacuten Su propuesta federal se anclaba en la necesidad
de supervisioacuten constante al gobierno central donde la constitucioacuten de diversos oacuterganos
federales (pesos y contrapesos) y sus pares estadales hariacutea de muy difiacutecil acceso que
intereses particulares se impusieran frente a intereses colectivos
A pesar de esta inspiracioacuten en los postulados de Locke Madison sus colegas
federalistas no eran partidarios del parlamentarismo como forma de gobierno para
Ameacuterica Las amenazas externas y la debilidad institucional con que naciacutea la reciente
independencia de la Nacioacuten requeriacutean apostar por una cabeza visible al frente de la
seguridad y la defensa un ejecutivo federal
65 Sentildeala que ldquo[] entregar a quienes ya tienen el poder de legislar tambieacuten el de ejecutar las leyes seriacutea provocar una tentacioacuten demasiado fuerte para la fragilidad humana ya de por siacute sujeta a la ambicioacuten Porque entonces les seriacutea muy faacutecil dejar de obedecer a las leyes que han promulgado o rehacerlas y aplicarlas de acuerdo con sus interesesrdquo (Locke 2012)
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Ese balance de pesos y contrapesos que inspira y trata de configurar los sistemas
federales obtiene sin embargo una criacutetica sobre la asignacioacuten de responsabilidades inter
ndash agencias del Estado en la gobernabilidad Los procesos de coordinacioacuten de poliacuteticas
puacuteblicas descentralizadas con atribuciones desiguales de funciones y de fondos crean
dificultades para los procesos de rendicioacuten de cuentas ante los ciudadanos ello dado que
cada aacuterea poliacutetica cuenta con reglas propias sobre la distribucioacuten de competencias
responsabilidades y ejecucioacuten entre los diferentes aacutembitos del gobierno
La competencia configurada como una norma al interior de las agencias y
estamentos del gobierno en el federalismo buscando una maacutexima eficiencia y reduciendo
las posibilidades de privilegios tienen en algunos casos una consecuencia no deseada
en materia de responsabilidad haciendo complejos los procesos de identificacioacuten de la
agencia encargada de su ejecucioacuten De alliacute que el modelo deba hacerse con una legislacioacuten
especiacutefica que obligue a las autoridades ndash y a la burocracia en general ndash a informar de
forma perioacutedica yo a peticioacuten de la ciudadaniacutea ndash sobre las actividades desempentildeadas en
el ejercicio de sus competencias A este respecto comenta Evan Criddle que
ldquoiquestLas agencias administrativas socavan la soberaniacutea popular cuando aplican las
leyes federales Durante las uacuteltimas deacutecadas algunos acadeacutemicos han
argumentado que la regulacioacuten de las agencias por parte de funcionarios no
electos coloca en peligro la soberaniacutea popular y que el derecho federal debe
resolver la aparente tensioacuten entre la praacutectica normativa y los principios
democraacuteticos al permitir que el presidente sirva como un elector preferente de la
voluntad de las personas en el estado administrativo De acuerdo con este punto
de vista el proceso de toma de decisiones en el sistema federal deberiacutea contar
con las preferencias y un firme control del mandatario toda vez que supondriacutea
las preferencias del pueblo en todo el sistema federalrdquo (2010 p 441)
Observa el profesor Criddle que esta debilidad en el sistema federal en el proceso
de toma de decisiones a nivel intergubernamental ha sido tratado de reducirse por una
intervencioacuten ndash cada vez mayor ndash del jefe del poder ejecutivo y por medio de eacuteste de las
preferencias del pueblo en los procesos decisorios en los sistemas federales
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Considerar ello una participacioacuten de la ciudadaniacutea a nivel federal es muy pobre
por lo que en el caso de los Estados Unidos se propone una ldquorepresentacioacuten fiduciariardquo
en todas las agencias del sistema federal con el objetivo de que eacutestas ldquoactuacuteen razonable
y responsablemente en la promocioacuten del bienestar puacuteblicordquo (2010 p442) Su tesis
fundamental estaacute en la intervencioacuten ciudadana directa en las agencias como
representantes de la ciudadaniacutea e independientes de los intereses poliacuteticos y del control
partidista
Aunque su propuesta resulta interesante en torno a la forma de reducir la debilidad
democraacutetica de las agencias su idea sobre representacioacuten fiduciaria en el sistema federal
deja de lado las competencias requeridas para el ejercicio de determinados cargos la
informacioacuten asimeacutetrica entre actores del sistema y el principio de representatividad del
sistema democraacutetico
14 El derecho federal y las competencias intergubernamentales
Las responsabilidades y consecuencias administrativas civiles y penales en el
ejercicio de los cargos puacuteblicos estaacuten reguladas por la normativa juriacutedica vinculante Por
esto las relaciones de competencias intergubernamentales esteacuten sustentadas en el derecho
federal susceptible de aplicarse en los modelos estudiados
Siendo Estados Unidos un sistema federal el derecho federal estaacute regido por los
dispositivos constitucionales en materia de competencias diferenciadas en los niveles de
gobierno y por la jurisprudencia asentada por la tradicioacuten juriacutedica en este paiacutes
Los vaciacuteos juriacutedicos presentes en la constitucioacuten federal han sido subsanados en
numerosos casos por medio de interpretaciones que realiza la Corte Suprema de Justicia
de los Estados Unidos Ello ha permitido que la llamada claacuteusula de supremaciacutea (en la
lectura que realiza la Corte sobre el artiacuteculo VI2 de la Constitucioacuten de los Estados
Unidos) haga que prevalezca la normativa legislativa federal sobre la estatal Al mismo
tiempo y por medio de casos especiacuteficos la Corte Suprema ha desarrollado la preepmtion
doctrine que consiste en ocupar el lugar de normativas estatales por parte de legislacioacuten
federal una doctrina que ha resultado clave para la determinacioacuten de competencias entre
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la Administracioacuten federal y los Estados que le componen ldquoLo maacutes frecuente en la
praacutectica sin embargo es que cuando el Congreso [de EEUU] legisla en alguacuten sector
tradicionalmente regulado a escala estatal ndash como es tiacutepico de la legislacioacuten mercantil ndash
legitime la aplicacioacuten de las normas estatales en tanto en cuanto no entren en conflicto
con la legislacioacuten federalrdquo (De Miguel 2006 p6)
Se trata de casos especiacuteficos no de generalizaciones por lo que debe
contextualizarse tanto su aplicacioacuten como sus consecuencias para los actores
involucrados su importancia deriva de que han asentado marcos juriacutedicos de actuacioacuten
en un sistema federal multinivel como el caso especiacutefico de los Estados Unidos
Y este caso especiacutefico estaacuten en concordancia con respecto a las relaciones
intergubernamentales en los sistemas federales generalmente vinculadas a los
dispositivos legales e interpretaciones juriacutedicas formuladas por instituciones
democraacuteticas e independientes muy enlazadas en la cosmovisioacuten sobre los derechos
individuales y el papel del Estado en el contrato social por lo que no existe un modelo
uacutenico cada sistema federal tiene su propia configuracioacuten maacutes allaacute de la estructura que se
asemeja en la mayoriacutea de los casos o de los tipos ideales que la teoriacutea poliacutetica
proporciona
La singularidad de la constitucioacuten del sistema federal de Estados Unidos proviene
de la concepcioacuten de derechos del individuo como una fase previa al derecho establecido
por el legislador y asentado por la justicia (Zagrebelky 2003) Las discusiones entre los
padres fundadores tanto en la Declaracioacuten de Derechos de Virginia como en la posterior
Declaracioacuten de Independencia de 1776 encierran la aceptacioacuten consensuada de acuerdo
con este autor de un patrimonio previo de derechos subjetivos individuales que debiacutean
ser protegidos en la conformacioacuten de las instituciones de este paiacutes Este patrimonio debiacutea
ldquohellipmantenerse inalterado y protegido de todas las posibles amenazas ndash ya
externas como el Parlamento ingleacutes y especialmente de su poder tributario ya
internas de un eventual legislador omnipotente ndash y en consecuencia los derechos
constituiacutean a los individuos en sujetos activos originarios y soberanos haciendo
de este modo posible el acto de delegacioacuten constitucional fundando el Estado
(Government) y en eacutel el poder legislativordquo (Avezuela 2008 p5)
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La debilidad constituyente que de forma expliacutecita fueron creadas las instituciones
federales de Estados Unidos provienen de esta concepcioacuten respecto al Estado en general
y frente a los derechos individuales en particular Importante el eacutenfasis inicial en la
constitucioacuten del poder legislativo en ello dado que en sus funciones estaacute la capacidad de
controlar y supervisar numerosas tareas de otras ramas del poder puacuteblico tanto a nivel
federal como a nivel estatal
El derecho administrativo desarrollado de forma a posteriori ha sido el hilo
conductor de las relaciones intergubernamentales e inter agencias de la burocracia
americana Conceptuado por la doctrina como un derecho regulador de las tareas
administrativas de las instituciones con funciones ldquocuasi legislativas o ltrulesmakinggt
y cuasi judiciales o ltadjudicationgt y la revisioacuten por los tribunales de su actividadrdquo
(Avezuela 2008 p7)
La dificultad para legitimar las decisiones por agencia independientes que han
ganado autonomiacutea y han sido protegidas por el derecho administrativo en los Estados
Unidos ha puesto en las uacuteltimas deacutecadas el acento en la regulacioacuten normativa cada vez
mayor de la presidencia federal para mejorar la conducta de esos organismos Mientras
el ejecutivo es electo la mayoriacutea de agencias responden a la burocracia profesional no
electa El deacuteficit democraacutetico de origen ha sido centro de atencioacuten por parte del sistema
federal especialmente de las decisiones emanadas de la Casa Blanca a partir del uacuteltimo
cuarto del siglo XX
La dificultad juriacutedica observan Schoenbrod Lowi Bagley y Revesz de la
situacioacuten de las agencias en el sistema federal norteamericano estriba en el poder casi
omniacutemodo que se le otorga a las oficinas de buroacutecratas con facultades legislativas
judiciales y administrativas sumamente amplias Siacute bien son creadas como una
ldquosubdelegacioacutenrdquo del poder del Congreso su operatividad deriva en un amplia y extensa
capacidad de funcionamiento (Avezuela 2008)
La accioacuten administrativa es fundamental en la compresioacuten del sistema federal de
los Estados Unidos ya que de ella provienen los liacutemites y alcances de su sistema federal
y no de la propia Constitucioacuten en la que se da cabida a meros principios y enunciados
postulares El sistema federal de este paiacutes exige una comunicacioacuten y diaacutelogo constante
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intergubernamental no soacutelo en sentido vertical sino en sentido horizontal presionado por
un derecho administrativo amplio y un contexto externo demandante
Es menester sentildealar que el federalismo es asumido con las peculiaridades propias
de cada comunidad nacional por lo que la generalizacioacuten del sistema federal y la relacioacuten
estructural con las agencias las oficinas de gobierno y la relacioacuten intergubernamental son
procesos evolutivos resultantes del marco juriacutedico la evolucioacuten poliacutetica y el sistema
poliacutetico imperante Los mecanismos para su abordaje variacutean conforme son interpretados
por sus actores e instituciones
ldquoLa estructura baacutesica de la ltgovernancegt estaacute siendo transformada en los paiacuteses
alrededor del mundo donde la autoridad y los recursos migran del gobierno
central a gobiernos sub-nacionales Los politoacutelogos y economistas han
desarrollado un conjunto de teoriacuteas para explicar las causas y consecuencias de
estos cambios pero la evidencia empiacuterica sistemaacutetica ha quedado rezagada [hellip]
La data transnacional disponible sobre federalismo y descentralizacioacuten luce
escasa y los conceptos que se usan puede ser complementarios y faacutecilmente
intercambiablesrdquo (Rodden 2004 p481)
Las diferencias lucen sutiles ello porque no soacutelo se fundamenta en los procesos
de reorganizacioacuten administrativa del Estado sino en la complementariedad entre el
conjunto de teacutecnicas y procesos gerenciales y los atributos y normas imperantes en el
sistema poliacutetico e institucional 66 tomando como sinoacutenimos a los procesos de
descentralizacioacuten administrativa con los sistemas poliacuteticos federales que Jonathan
Rodden analiza en clave comparada
El federalismo implica por su parte que para que se materialicen algunas de las
decisiones y acciones del gobierno federal se debe contar con el consentimiento yo
cooperacioacuten activa de los gobiernos sub-nacionales Es decir es un sistema por medio del
66 ldquoLa visioacuten emergente de la descentralizacioacuten muestra una transferencia orgaacutenica entrelazada con la poliacutetica fiscal y la autonomiacutea poliacutetica Algunos estudios transnacionales tratan de explicar la descentralizacioacuten desde fuerzas endoacutegenas Otros observan la descentralizacioacuten y el federalismo como eventos exoacutegenos y tratan de medir sus efectos sobre el crecimiento econoacutemico o sus implicaciones en la rendicioacuten de cuentas la corrupcioacuten y la calidad de la governancerdquo (p 485) sentildeala J Rodden (2004)
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cual la autoridad no soacutelo estaacute dividida sino que se redistribuye con la propia accioacuten de
gobierno bajo este marco de accioacuten Jonathan Rodden (2004) coloca a Estados Unidos
Brasil y Alemania donde los gobiernos centrales (federales) estaacuten en constante arreglos
con los estados (unidades sub-nacionales) por contrataciones intergubernamentales fuera
de su propio aacutembito de accioacuten
El mismo autor excluye a Canadaacute India y Austria los cuales a su juicio carecen
de sistemas federales integrales dado que las unidades sub-nacionales no tienen en la
praacutectica poder de veto frente a las decisiones del gobierno central a nivel federal Rodden
explica que Rusia y Espantildea operan con un conjunto de incentivos en los procesos de
negociacioacuten con sus unidades sub-nacionales logrando amplios procesos de negociacioacuten
y cooperacioacuten a traveacutes de la redistribucioacuten del poder poliacutetico enmarcando aacutembitos
sectoriales delegados haciendo de sus sistemas unitarios sistemas federales en la
praacutectica especialmente en los aacutembitos tributarios
15 Coordinacioacuten conflicto y disentildeo de poliacuteticas puacuteblicas
ldquoLa debacle de Katrina ha tenido tanto un lado positivo como un lado negativo
para la praacutectica del estudio de la administracioacuten puacuteblica Algo positivo ha sido
la disponibilidad de informacioacuten sobre la toma de decisiones durante una crisis
de tal magnitud No hay duda de que el huracaacuten Katrina fue maacutes allaacute de lo comuacuten
tanto en su alcance como en su intensidad Las fallas en la planificacioacuten
implementacioacuten y ejecucioacuten se hizo evidente tambieacuten lo hicieron las fallas del
pasado la desigualdad entre razas la pobreza local y las poliacutetica aplicadas Por
lo tanto los cientiacuteficos sociales asiacute como los estudiantes y los profesionales de la
administracioacuten puacuteblica tienen a su alcance una oportunidad de oro para
describir explicar y entender lo que salioacute mal y lo que salioacute bien Maacutes importante
auacuten tienen una responsabilidad para avanzar en medidas correctivas para
asegurar que las futuras Katrinas no traigan la muerte y la devastacioacuten a nuestros
orillas de tal magnitudrdquo (2006 p 811)
Asiacute describiacutea hace 10 antildeos el profesor Donald Menzel lo sucedido en el delta del
riacuteo Mississippi y especialmente a la ciudad de New Orleans tras el paso del huracaacuten
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Katrina en 2005 La deacutebil respuesta inicial de la Agencia Federal de Medio Ambiente
(FEMA por sus siglas en ingleacutes) y la erraacutetica informacioacuten puacuteblica del gobierno del ex
presidente George W Bush pusieron de manifiesto las debilidades de coordinacioacuten que
la Administracioacuten federal de los Estados Unidos tuvo en un momento de crisis como el
sucedido con Katrina
La responsabilidad de los funcionarios puacuteblicos y de las autoridades electas en la
coordinacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas debe ser el resultado de una visioacuten amplia sobre las
responsabilidades y consecuencias de las competencias de los cargos de ocupan en la
Administracioacuten del Estado Como Menzel coloca de manifiesto a pesar del apoyo de
individuos organizaciones no gubernamentales y redes de cooperacioacuten tras el paso de
Katrina la ausencia o debilidad de la respuesta federal agravoacute las consecuencias de tal
desastre
Propone el modelo de gestioacuten adaptativa de Charles Wise para ldquodesmantelar la
estructura jeraacuterquica de los organismos federalesrdquo (p812) Afirma que este modelo tiene
en su esencia el elemento sorpresa al no proveer toda la informacioacuten disponible Observa
el autor que este modelo de gestioacuten adaptativa opera en un marco informal lo que facilita
la interaccioacuten entre agencias tanto de forma horizontal como vertical sin que ello
implique riesgos para el personal adscrito es decir no se trata de sustituir el personal
calificado y entrenado en las tareas que desempentildea sino de facilitar la comunicacioacuten ndash y
consecuente coordinacioacuten ndash de todas las agencias en la implementacioacuten de las poliacuteticas
puacuteblicas (Menzel 2006)
Y es que en el centro de la coordinacioacuten de cualquier poliacutetica puacuteblica el manejo
de la informacioacuten es un requisito sine cuan non para todas las fases de su disentildeo las
etapas cruciales de su implementacioacuten y para la evaluacioacuten post facto requerida Como
menciona Menzel (2006) el sistema federal norteamericano colocoacute de relieve sus
falencias en el traacutegico suceso natural del huracaacuten Katrina en el otontildeo de 2005 sobre la
gestioacuten de la crisis entre los distintos niveles de gobierno y en la inexistencia de canales
de comunicacioacuten inter agencias que permitiesen una accioacuten eficaz y oportuna tanto desde
el punto de vista econoacutemico como desde el desempentildeo institucional del Estado
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Afirma Petrizzo (2008) que ldquoLa accioacuten gubernamental no puede entenderse en
conjunto desligaacutendola del anaacutelisis de las poliacuteticas puacuteblicas y viceversardquo (p1) es decir
la decisioacuten uacuteltima del Estado es el resultado de los arreglos formales e informales
sucedidos entre los actores del sistema de administracioacuten publica involucrados de forma
previa
La actuacioacuten institucional es una poliacutetica puacuteblica con el proceso de fines medios
acciones y resultados hacia un actor o actores que se producen dentro del sistema y su
interaccioacuten con el entorno indiferente al modelo o sistema de organizacioacuten del poder y
de la autoridad
Su eacutenfasis proviene del coacutemo se hace la poliacutetica lo que le deviene en su caraacutecter
decisional reflectante del proceso de toma de decisiones gubernamentales y los juegos de
balance de poder sucedidos en sus deliberaciones En la fase implementadora el gobierno
juega un rol fundamental en la aplicacioacuten de poliacuteticas de diversa iacutendole ndash especialmente
en entornos federales ndash propiciando la conformacioacuten de una red poliacutetica como resultado
de la fragmentacioacuten de recursos provenientes del entramado de relaciones poliacuteticas
niveles de institucionalidad ejercicio del poder y movimientos poliacuteticos que influyen en
el proceso de toma de decisiones (Petrizzo 2008)
Las poliacuteticas puacuteblicas constituyen los cursos de accioacuten mediante los cuales los
decisores puacuteblicos atienden los asuntos definidos como de intereacutes general entendiendo
por decisores puacuteblicos los directores jefes del maacutes alto nivel en sus respectivas oficinas
departamentos que definen el camino a seguir de los programas y tareas a ejecutar
Estos decisores puacuteblicos juegan un rol clave en la formulacioacuten de poliacuteticas
puacuteblicas pero la mayoriacutea de ellos no son electos por los ciudadanos sino que ocupan
cargos relevantes derivado del desarrollo de una carrera profesional en la administracioacuten
del Estado designacioacuten especial de los poderes (del Ejecutivo Legislativo o Judicial) o
son nombrados de forma independiente sin experiencia previa por parte de comisiones
especiales
Existen por su parte mayor o menor incidencia en el proceso de toma de
decisiones dependiendo de quieacuten o cual actor esteacute involucrado en su disentildeo Mientras la
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sociedad civil organizada y los sectores empresariales pueden tener gran incidencia en la
elaboracioacuten correccioacuten y reformas de poliacuteticas puacuteblicas sectoriales para sus intereses
actores como el presidente del paiacutes o un congresista tendraacute una mayor incidencia al ser
eacuteste uacuteltimo un actor con mayor legitimidad y con un abanico maacutes amplio de informacioacuten
y con una capacidad mayor de actuacioacuten
La incidencia en poliacuteticas puacuteblicas es el conjunto del esfuerzo desarrollado por
determinado(s) actor(es) para que los decisores de poliacuteticas puacuteblicas adopten ellos
programa(s) accioacuten(es) que consideran maacutes legiacutetimas y beneficiosas para su intereacutes
Entendiendo la incidencia como la capacidad de influenciar en la autoridad puacuteblica (electa
y no electa) por medio de presiones persuasiones y medios liacutecitos disponibles La fase de
disentildeo requiere del involucramiento de todos los actores por lo que el conocimiento
sobre la estrategia del otro es crucial para conseguir avances en esta fase inicial
ldquoCada movimiento que los diferentes participantes o actores involucrados
realizan tiene el propoacutesito de consolidar su posicioacuten y acercarlos al objetivo que
persiguen [por lo que] precisan de cierto conocimiento para poder jugar
capacidad para analizar los movimientos de los otros y asiacute tener posibilidades de
triunfar pero sobre todo porque nadie sabe a ciencia cierta quieacuten o quienes van
a ganarrdquo (Chaquisnet 2004)
El anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas desde el modelo desarrollado por la teoriacutea de la
eleccioacuten racional otorga ciertas condicionantes al proceso de toma de decisiones a) La
configuracioacuten de las metas y su valoracioacuten b) La consideracioacuten de las opciones c) La
evaluacioacuten de sus consecuencias y d) La maximizacioacuten de valor Todas parten de esa
fase inicial de informacioacuten requerida y de comunicacioacuten compartida para la consecucioacuten
de los objetivos a posteriori determinados por un entorno democraacutetico donde la
participacioacuten ciudadana es parte importante del proceso
A este respecto Denhardt y Denhardt (2003) en su trabajo sobre el Nuevo Servicio
Puacuteblico (NSP por sus siglas en ingleacutes) resaltan las imbricaciones entre la informacioacuten
el anaacutelisis estrateacutegico y el entorno democraacutetico
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ldquoPensar estrateacutegicamente actuar democraacuteticamente Para alcanzar los objetivos
que una determinada intervencioacuten puacuteblica persiga no basta con la participacioacuten
ciudadana en el establecimiento de la visioacuten colectiva dentro de la cual dicha
intervencioacuten debe implementarse Se trata ademaacutes de involucrar a la comunidad
en la puesta en marcha de las acciones necesarias para llevar a cabo el programa
de actuacioacuten El liderazgo poliacutetico en el contexto de un gobierno abierto y
accesible ha de ser el encargado no tanto de crear comunidades cuanto de
promover el sentido de orgullo ciacutevico y la responsabilidad compartidardquo (p 88)
151 Una nueva perspectiva de anaacutelisis
Con los amplios procesos de reforma de la administracioacuten puacuteblica especialmente
con las introducidas bajo el marco de la NGP junto con la compresioacuten cada vez maacutes
amplia del sistema poliacutetico de coaliciones y agentes no estatales con poder las poliacuteticas
puacuteblicas son examinadas desde una nueva mirada tendientes a consensuar los
mecanismos de participacioacuten ciudadana con la experiencia de los funcionarios puacuteblicos
no electos y poder ser empleado en un sistema federal
El marco institucional y en especial la distribucioacuten de las competencias
conforman las reglas de juego en que los distintos actores dotados de unos determinados
recursos juriacutedicos poliacuteticos financieros y organizativos intervienen con arreglo a sus
propios objetivos intereses y estrategias Bajo la tesis de Dante (1985) las relaciones
intergubernamentales en los sistemas federales se pueden convertir en variables
estructurales del anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas toda vez que el relacionamiento producido
en su interior se esparce en todo el sistema afectando la constitucioacuten de los demaacutes
procesos
Estas relaciones intergubernamentales estaacuten supeditadas al gasto tanto en un
marco estrecho como en un amplio marco de financiamiento los fondos y la erogacioacuten
de partidas presupuestarias tienden a regir el ritmo de coordinacioacuten entre distintos niveles
del gobierno federal
ldquoEl federalismo ha instaurado mecanismos de cooperacioacuten entre las diversas
instituciones que posteriormente se han ido extendiendo a otros sistemas maacutes o
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menos descentralizados En general se trata de facilitar la integracioacuten poliacutetica
de los diversos territorios en el sistema de decisioacuten general Este se canaliza
normalmente a traveacutes de instituciones representativas de los intereses
subcentrales o mediante procedimientos de negociacioacuten y consensordquo (Morata
1991 p 157)
Para que se produzcan esos compromisos reciacuteprocos y con ello se reproduzca la
legitimidad decisional del sistema federal su abordaje requiere de la conformacioacuten de
redes institucionales participativas una nueva perspectiva frente al claacutesico enfoque
piramidal de la administracioacuten puacuteblica en la aplicacioacuten de acciones y programas
gubernamentales
La discusioacuten avanza de quienes son los actores involucrados en las poliacuteticas
puacuteblicas a las formas de implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas con una multiplicidad
de actores con una difusioacuten del poder y una agregacioacuten de intereses
Desde el anaacutelisis de implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas se sobrepasa la visioacuten
claacutesica tenida en la academia y entre legisladores y cuerpo juriacutedico como mera fase
ejecutiva que le haciacutea ver como una simple cuestioacuten de tecnicismo donde la ley ejerciacutea
enorme influencia para ser la guiacutea instrumental de la puesta en praacutectica de las decisiones
administrativas
Se diferencia entre las autoridades poliacuteticas (electas y designadas) y la burocracia
profesional y de carrera (meritocraacutetica y no electa) a cargo de la implementacioacuten de las
poliacuteticas puacuteblicas para explicar la calidad de esa intervencioacuten puacuteblica Las organizaciones
administrativas son entonces concebidas como conjunto de unidades que participan en
una red de interacciones con pares (organizaciones intergubernamentales) e instituciones
De la capacidad para gestionar estas redes complejas de intereses y actores
resultaraacute la implementacioacuten positiva de una determinada poliacutetica puacuteblica En teacuterminos
acadeacutemicos la nueva perspectiva sobre la fase de implementacioacuten en poliacuteticas puacuteblicas
asumioacute la teoriacutea de la accioacuten colectiva formulada por Olso (1965) y el trabajo desarrollado
por Crouzier (1977) sobre la sociologiacutea y conducta de las organizaciones los cuales
130 shy
ampliaron la esfera puacuteblica y dieron cabida a los actores no estatales una novedad en su
momento y que permitioacute el avance en el estudio de las ciencias administrativas
ldquoLa obra The implementation game de Bardach (1977) propone la metaacutefora del
juego para atraer la atencioacuten de los investigadores sobre los actores que
interactuacutean cuales son los retos que consideran como construyen sus estrategias
y sus taacutecticas los medios que usan para entrar en el debate las reglas que
establecen (que fijan las condiciones para interactuar) y las reglas del fair play
(que establecen los liacutemites a partir de los cuales se entra en el fraude o la
ilegalidad) Dicho autor tambieacuten insiste acerca de las caracteriacutesticas de las
interacciones entre los actores-jugadores y sobre el grado de incertidumbre
tolerable en relacioacuten al resultado final outcomes La nocioacuten metafoacuterica de la
implementacioacuten como juego permite entre otras cosas laquollevar la atencioacuten del
analista sobre aquellos que no quieren participar en el juego sobre los motivos
de su abstencionismo y sobre aquellos que piden que se modifiquen las reglas del
juego para poder entrar en el mismordquo (Bardach citado en Subirats 2014 p 187)
De la misma forma la cultura administrativa y procedimental juega un importante
rol en la fase implementadora Con las excepciones de programas absolutamente
novedosos todas las acciones en materia de poliacuteticas puacuteblicas estaacuten enmarcadas en
condicionamientos previos bien sea de la propia poliacutetica o de los constrentildeimientos que
le afectan Una poliacutetica puacuteblica por nueva que sea deberaacute integrarse abrirse camino o al
menos tomar en consideracioacuten las estructuras organizacionales procedimientos y
relaciones entre actores preexistentes La actuacioacuten en red debe tener en cuenta las
presiones e impulsos de este aspecto
152 Otros problemas de la fase implementadora El concepto de laquopolicy networkraquo
y las relaciones intergubernamentales
Los teoacutericos del poder poliacutetico han sido claacutesicos bajo el paradigma realista que ha
imperado en la disciplina de relaciones internacionales bajo la escuela del alemaacuten ndash
americano Hans Morgentau desde 1954 Tendriacutea respuestas en la interdependencia y el
trans-nacionalismo de James Rosenau en 1979 sin embargo seraacute el profesor americano
Josep Nye (2004) quien argumentaraacute sobre la constitucioacuten de un poder blando como
131 shy
amalgama de los presupuestos previos y los condicionamientos nuevos que rodean el
poder poliacutetico relativo a las fuentes que originan dicho poder
Conocido por su tesis del poder blando (soft power) de los Estados Unidos en el
marco del sistema internacional Nye argumenta que eacuteste es una habilidad para hacer que
otros actores hagan lo que un actor especiacutefico quiere viacutea la persuasioacuten y el
convencimiento Esa influencia indirecta para lograr que otros hagan lo que yo quiero
bajo un determinado contexto no marca diferencias estructurales con el poder duro (hard
power de la tesis de Morgentau) su divergencia fundamental estriba en el
comportamiento de los actores influenciados y en las fuentes de poder en que se incurre
para lograrlo
ldquoLa diferencia entre ambos es cuestioacuten de categorizacioacuten tanto en la naturaleza
del comportamiento como en la tangibilidad de los recursos () Los recursos del
poder blando suelen estar asociados con el spectrum de la cooptacioacuten de la
conducta mientras las fuentes del poder duro estaacuten relacionadas con la induccioacuten
del comportamiento por la sancioacutenrdquo (Nye 2004 p7)
El poder y los recursos (las fuentes) que configuran las relaciones poliacuteticas tanto
del gobierno hacia fuera (en relaciones internacionales) como a lo interno (la esfera
domeacutestica) en la accioacuten gubernamental refleja una fragmentacioacuten y dispersioacuten en su
conformacioacuten y por lo tanto en su capacidad decisoria so pena de verse sobrepasado por
otros actores de menor nivel poliacutetico pero con mayor poder
Ello es el resultado de un enramado de relaciones entre los actores que
intercambian sus recursos (informacioacuten o apoyo poliacutetico por ejemplo) para lograr sus
objetivos en el poder poliacutetico en general y en la accioacuten gubernamental (poliacutetica puacuteblica)
en particular Esta dispersioacuten de los recursos no reviste necesariamente una esfera
negativa es el resultado de los amplios procesos de descentralizacioacuten administrativa y
NGP enlazada con la desconcentracioacuten de poder la participacioacuten ciudadana y la
globalizacioacuten econoacutemica mundial Lo interesante es que la interconexioacuten de diversos
actores con pequentildeas cuotas de poder y la interdependencia creciente en ellos ha
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constituido una red poliacutetica (policy network)67 en algunos Estados donde los recursos del
poder poliacutetico se han fragmentados
ldquoPor ello la sola reconstruccioacuten de la poliacutetica puacuteblica tras la cual podriacutea
conocerse el proceso de decisioacuten o parte de eacuteste no puede explicar la
complejidad que encierra el proceso de las poliacuteticas puacuteblicas La aplicacioacuten de
la metodologiacutea de anaacutelisis de redes sociales al campo de la poliacutetica solventa esta
dificultad y permite no soacutelo reconstruir la poliacutetica puacuteblica sino estudiar su
comportamiento durante el tiempo que se desee Ademaacutes permite identificar
grupos especiacuteficos en un determinado aacutembito poliacutetico sentildealar los actores maacutes
relevantes dentro de cada grupo o sector y estudiar el surgimiento y desaparicioacuten
de las relaciones y de las redes Es un instrumento para seguir casi en paralelo
tanto la decisioacuten que conduce a la poliacutetica como la implementacioacuten de eacutestardquo
(Nicandro y Petrizzo 2009)
El anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas a partir del enfoque de redes (networks) observa
al gobierno como un actor protagoacutenico en su disentildeo pero no el uacutenico La metodologiacutea de
redes permite ldquomapearrdquo los actores involucrados reduciendo con ello la incertidumbre
que sentildealan Menzel y Wise redes que trabajan en escenarios poco institucionalizados
valiendo al gobierno ndash y actores involucrados ndash de mayores herramientas de
comunicacioacuten informacioacuten maacutes fidedigna y por tanto mayor capacidad de negociacioacuten
en los procesos decisorios La idea detraacutes es visibilizar e involucrar a los actores
corporativos que influyen ndash desde los lobbies ndash en estos procesos propugnando la
preeminencia del trabajo gubernamental como representante de la opinioacuten puacuteblica
ldquohellip en el mundo de la administracioacuten en red corresponde a los funcionarios
puacuteblicos responder ante una nutrida constelacioacuten de actores lo que vuelve mucho
maacutes compleja la cuestioacuten de la responsabilidad Asiacute administradores y gestores
deben de acuerdo con el nuevo modelo de toma de decisiones puacuteblicas compartir
con los otros actores participantes los conflictos producto de dicha complejidad
67 ldquoLa metaacutefora del network conlleva la idea de unas pautas sisteacutemicas de relaciones interorganizacionales las cuales deben su cohesioacuten asiacute como su demarcacioacuten en relacioacuten con el entorno a compartir significados vinculados con la interaccioacuten que se produce en el interior del networkrdquo (Jordana 2011 p 511)
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en el afaacuten de hacer de las redes auteacutenticas forjadoras de ciudadaniacuteardquo (Denhardt
y Denhardt 2003 p101)
Revisionistas de las tesis del ciudadano ndash cliente propio de los inicios de la
llamada NGP y fundamentados en los trabajos de Barber y Cooper los profesores
Denhardt observan los compromisos ciacutevicos y la eacutetica individual como nuevos marcos
taxativos de accioacuten de los funcionarios puacuteblicos donde el concepto aristoteacutelico (del
hombre virtuoso) resalta
Frente a la NGP proponen el Nuevo Servicio Puacuteblico (NSP) donde la burocracia
puacuteblica tiene como funcioacuten proteger y cuidar las organizaciones (instituciones agencias
oficinas) puacuteblicas en las que laboran asiacute como los recursos financieros procedentes de
fondos puacuteblicos considerando al ciudadano al que sirve como principio rector de su
desempentildeo laboral
ldquoDe un paradigma de reforma administrativa que propone lo que algunos autores
han denominado ldquouna democracia sin poliacuteticardquo pasamos a otro en el que la
administracioacuten puacuteblica se situacutea en el centro de procesos decisionales en forma de
red en los que el ciudadano no es soacutelo receptor de servicios puacuteblicos sino
colaborador imprescindible de su disentildeo De una concepcioacuten del ciudadano que
lo deteriora hasta dejarlo convertido en mero cliente de los servicios puacuteblicos
pasamos a otra en la que el que se exalta la participacioacuten ciudadana como valor
esencial y no soacutelo instrumental de la democraciardquo (Romaacuten 2011 p12)
Los estudios de redes poliacuteticas surgen de las tesis de H Heclo (1978) sobre los
issues networks (redes de asuntos) frente a los iron triangules (triaacutengulos de hierro)
donde describiacutea las intimas relaciones que se produciacutean entre oficinas del Ejecutivo los
distintos comiteacutes del Congreso y los lobbies de grupos de intereacutes en el sistema federal de
los Estados Unidos Mientras este enlazamiento era cada vez mayor en las issues
networks los iron triangules eran descritos como la jerarquiacutea vertical que se daba en cada
aacuterea de la poliacutetica en los niveles menores (Heclo en March 1998)
March y Rodhes (1992) avanzan en la tesis de Heclo y proponen la policy
community como una esfera superior de los issues networks La comunidad poliacutetica
134 shy
baacutesicamente se diferenciaba de la propuesta de Heclo atendiendo a los intereses
involucrados en una comunidad poliacutetica asiacute como la integracioacuten y distribucioacuten de poder
en ella Observan estos actores que las policy community establecen relaciones maacutes
estrechas produciendo un intercambio mayor de recursos (informacioacuten fondos cargos
resultados)
La presencia de redes lleva impliacutecito la existencia de mecanismos y procesos de
coordinacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas donde en su fase implementadora es el resultado del
intercambio previo la discusioacuten y el debate de las agendas estrateacutegicas (conjuntas o
individuales) de los actores que participan en los diversos niveles de gobierno y fuera de
eacuteste
Cuadro Nordm 4 Caracteriacutesticas de Policy Communities y Issue Networks
Fuente March y Roddhes (1992) en Jordana (2011) p 510
De acuerdo con el catedraacutetico Guy Peters (1999) el estudio de la formacioacuten de
redes en poliacuteticas puacuteblicas resulta muy importante en torno al anaacutelisis de los factores
micros que influyen de forma decisiva en su implementacioacuten
ldquoCon ella existe una capacidad mayor para describir las pautas de [las]
interacciones (hellip) se aumenta maacutes la informacioacuten existente acerca de quieacuten habla
con quieacuten en el proceso de decidir acerca de la poliacutetica (hellip) [La naturaleza
empiacuterica de la investigacioacuten en redes] nos permite comparar la influencia grupal
sobre las poliacuteticas como quizaacutes no podriacuteamos hacerlo con otros enfoques [y] no
135 shy
presupone la cooperacioacuten y acuerdo sobre las poliacuteticas como lo implica la
bibliografiacutea corporativista (hellip) [donde] el conflicto es permitido y auacuten
esperadordquo (1999 p 310)
Esta red de poliacuteticas es lo que refleja el paradigma del nuevo servicio puacuteblico
(Denhardt y Denhardt 2003) respecto al ejercicio de la administracioacuten puacuteblica con
arreglo a las organizaciones y las redes en las que participan El enfoque de redes pretende
el estudio de la complejos entramados de relaciones entre actores sean eacutestos formales o
no tanto de la esfera puacuteblica como de la esfera privadas en conjunto con otros actores
del llamado tercer sector (ONG) que interactuacutean en determinadas aacutereas de la formulacioacuten
y disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas y acciones gubernamentales con el fin de lograr sus
objetivos68 Para ello la participacioacuten y conformacioacuten de redes y nuacutecleos tipo cebolla luce
esencial
Cada actor estaacute en posesioacuten de recursos poliacuteticos (informacioacuten y distinto tipo de
poder) pero lo que le facilitan y potencia como decisor es la actuacioacuten conjunta en el
sisteacutemico enlazamiento que se produce por la actuacioacuten en red Los incentivos para
participar en ella provienen de la propia fragmentacioacuten del poder es decir de la
dispersioacuten de intereses entre cada uno de los actores lo que consecuentemente genera
debilidad para actuar de forma individual de alliacute que sea necesaria la conformacioacuten de
redes con una agenda comuacuten a sus miembros sustentadas por los intercambios de
recursos poliacuteticos entre los involucrados
Petrizzo sentildeala que ldquoel estudio de redes poliacuteticas debe asumir como de naturaleza
dialeacutectica la relacioacuten entre la red como estructura y las acciones de los agentes que
ocupan posiciones en ellardquo (2008) es decir la propia configuracioacuten del sistema hace que
su transformacioacuten sea constante por el mero hecho de la agregacioacuten de actores y la
modificacioacuten de incentivos de forma constante Sin embargo la autora sentildeala las deudas
a nivel acadeacutemico que persisten para profundizar en la vinculacioacuten entre la policy network
y el reacutegimen poliacutetico que le contextualiza asiacute como a un anaacutelisis detallado de poliacuteticas
68 Tomando la definicioacuten general de G Peters (1999) sobre poliacuteticas puacuteblicas como ldquoel conjunto de actividades de las instituciones de gobierno actuando directamente o a traveacutes de agentes y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanosrdquo (p 9)
136 shy
puacuteblicas concretas estudios de casos especiacuteficos que permitan observar los avances o
retrocesos de este proceso
La coordinacioacuten y el conflicto en poliacuteticas puacuteblicas es un proceso que responde a
la propia naturaleza de los actores que estaacuten involucrados Es la coordinacioacuten entre el
poder poliacutetico la administracioacuten puacuteblica y numerosos extendidos y variados grupos de
presioacuten (desde el lobby corporativo hasta las organizaciones defensoras de derechos
humanos) que tratan de influir en el disentildeo implementacioacuten y control de la accioacuten del
Estado
El modelo del NSP de los profesores Denhardt (2003) resulta de intereacutes en la
conformacioacuten de redes poliacuteticas en que se difumina el poder entre la multiplicidad de
actores vinculantes Bajo este enfoque las organizaciones puacuteblicas y las redes en las que
participan tienen maacutes probabilidades de eacutexito a largo plazo si operan en un contexto de
colaboracioacuten y liderazgo compartido basados en el respeto hacia todos los participantes
Para formar la conciencia ciacutevica de los funcionarios se hace necesario partir de una visioacuten
de los mismos que transcienda el clicheacute de su intereacutes exclusivo por la seguridad y el
salario Para proceder de igual modo con los ciudadanos parece imprescindible darles
poder y compartir liderazgo en un entorno de ayuda compromiso y respeto mutuos Se
trata de un tipo ideal que requiere un ambiente adecuado para que se produzca tal avance
16 Instituciones y marco del desempentildeo de la administracioacuten puacuteblica
Con la tesis de que las instituciones proporcionan una infraestructura que sirve a
los seres humanos para crear orden y reducir la incertidumbre el premio Nobel de
economiacutea Douglass North economista y profesor americano escribioacute Structure and
Change in Economic History II en 1981 A partir de alliacute desde las ciencias sociales y la
economiacutea poliacutetica el trabajo de North seraacute pieza fundamental en el anaacutelisis y evaluacioacuten
del desempentildeo de las instituciones
En teacuterminos de la administracioacuten puacuteblica el estudio sobre instituciones se ha
concentrado principalmente en los costos de transaccioacuten que implican y su empleo como
137 shy
soluciones eficientes a los problemas de organizacioacuten en un entorno competitivo cuyo
eacutenfasis estaacute en la obra de 1970 sobre desempentildeo institucional
Las instituciones son analizadas como restricciones explicitas por voluntad de los
seres humanos en general y por los dirigentes poliacuteticos en particular para limitar las
interacciones poliacuteticas econoacutemicas y sociales Incluyen restricciones informales
(sanciones tabuacutees costumbres tradiciones y los coacutedigos de conducta) como asiacute tambieacuten
reglas formales (constituciones leyes derechos de propiedad) En el curso de la historia
las instituciones tuvieron como causa primigenia la creacioacuten de orden en la sociedad y a
traveacutes de ello reducir la incertidumbre del intercambio
En forma conjunta con las restricciones usuales de la economiacutea definen el
conjunto de eleccioacuten y por consiguiente determinan los costos de transaccioacuten y de
produccioacuten (la rentabilidad y factibilidad de llevar adelante la actividad econoacutemica) entre
otros aspectos North explica que evolucionan de manera incremental estableciendo una
conexioacuten entre el presente y el futuro en consecuencia la historia es principalmente un
relato de la evolucioacuten institucional donde la conducta histoacuterica de las economiacuteas soacutelo
puede ser comprendida como parte de un relato en secuencia Las instituciones facilitan
la estructura de incentivos de una economiacutea a medida que la estructura va cambiando
dan forma a la direccioacuten de cambio econoacutemico hacia el crecimiento el estancamiento o
el declive Es decir las instituciones son adaptables y adaptadoras al mismo tiempo
En 1970 el profesor Douglass North realiza su primer trabajo en co ndashautoriacutea con
su colega Lance Davis titulado ldquoInstitutional Change and American Economic Growth
A First Step Towards a Theory of Institutional Changerdquo En donde concentra su atencioacuten
en una teoriacutea general del cambio institucional e intentan aplicarla al desarrollo econoacutemico
de los Estados Unidos
Sostienen que los cambios en los arreglos institucionales son consecuencias de los
intentos de maximizar las utilidades La oportunidad de obtener utilidades a traveacutes de
innovaciones institucionales se presenta cuando se producen desplazamientos exoacutegenos
de la demanda variaciones en el costo de organizar u operar una innovacioacuten o cambios
en el poder poliacutetico de grupos particulares
138 shy
North y Davis sugieren que su teoriacutea les permite predecir tanto la forma de la
innovacioacuten (individual cooperacioacuten voluntaria o gubernamental) como el intervalo de
tiempo entre la creacioacuten del desequilibrio y el establecimiento de la nueva institucioacuten los
fines son variados obtener ganancias en economiacuteas de escala incorporar externalidades
reducir riesgos corregir fallos de mercado o redistribuir ingresos entre los actores
gubernamentales y los agentes corporativos (North y Davis 1971)
Ahora bien en su obra de 1981 Structure and Change in Economic History II
North asume el papel del Estado como un vector fundamental vinculado al concepto de
desempentildeo institucional
Conceptualiza ldquodesempentildeordquo como el crecimiento de la produccioacuten y su
distribucioacuten en la sociedad y ldquoestructurardquo como las caracteriacutesticas de la sociedad mdash
instituciones poliacuteticas econoacutemicas tecnologiacutea demografiacutea e ideologiacutea mdash que
determinan el desempentildeo (1981 p 3ndash5) Considera que la teoriacutea neoclaacutesica es apropiada
para tratar los aspectos relativos al producto total y per caacutepita del desempentildeo pero no lo
es para explicar la distribucioacuten del ingreso o la estructura de una economiacutea
El papel del Estado y el desempentildeo institucional resulta fundamental para explicar
el eacutexito econoacutemico de los Estados Unidos La defensa de la propiedad privada y la
seguridad proporcionada por las instituciones puacuteblicas fueron requisito sine cuan non
para ello A partir de esto su teoriacutea descansa en tres componentes a) los derechos de
propiedad b) teoriacutea del Estado y c) el papel de la ideologiacutea (North 1981 p19)
A partir del intercambio entre el Estado y la sociedad (justicia y seguridad por
tributos e impuestos) se establecen las reglas de juego para que se sucedan las esferas de
competencias y cooperacioacuten entre los actores de la sociedad reduciendo incertidumbres
y costos de transaccioacuten Esta competencia se sucede en el manejo y control del Estado
conforme los niveles de gobierno North habla sobre los ldquocostos de oportunidadrdquo entre
actores poliacuteticos por capitalizar recursos y poder del contribuyente para luego radiarlo en
beneficio propio o en detrimento de otros potenciales competidores al interior de las
instituciones El papel de la administracioacuten puacuteblica y la coordinacioacuten intergubernamental
seraacute central en ello Afirma que
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ldquoLas instituciones son las reglas del juego en una sociedad o maacutes formalmente
los constrentildeimientos u obligaciones creada por los humanos que le dan forma a
la interaccioacuten humana En consecuencia eacutestas estructuran los alicientes en el
intercambio humano ya sea poliacutetico social o econoacutemico El cambio institucional
delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo y es a la vez la clave
para entender el cambio histoacutericordquo (North 1994 p 3)
Mientras las instituciones son definidas como las reglas de juego en que se
produce ese intercambio las organizaciones son los actores que ldquojueganrdquo en ello Estas
organizaciones estaacuten conformadas por grupos poliacuteticos (partidos poliacuteticos congresistas
agencias reguladoras comisiones especiales directores de organismos puacuteblicos) grupos
econoacutemicos (empresas sindicatos granjas familiares cooperativas) c) cuerpos sociales
(Iglesias clubes asociaciones deportivas) y d) cuerpos educativos (colegios
universidades centros de adiestramiento vocacional) (North 1994)
Los compromisos de la administracioacuten puacuteblica en la sociedad contemporaacutenea son
muacuteltiples complejos y constantes Se orientan al tratamiento y solucioacuten de las demandas
sociales poliacuteticas y econoacutemicas las cuales compiten para ingresar a la agenda de las
respuestas institucionales y tener asiacute los apoyos y recursos que permiten trascender en
sociedad La intervencioacuten de la administracioacuten puacuteblica tiene diversos matices que la
configuran como un sistema de poliacuteticas puacuteblicas diferenciadas encaminadas a modificar
y solucionar aspectos puntuales de las condiciones de la vida colectiva
El desempentildeo de las instituciones administrativas en la sociedad contemporaacutenea
es una labor que demanda responsabilidad y eficacia la primera devenida de la rendicioacuten
de cuentas en democracia y la segunda por los principios de la Nueva Gerencia Puacuteblica
De alliacute que la administracioacuten puacuteblica pueda definirse como
ldquoUn sistema de direccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas que tienen a su
cargo el destino colectivo de las personas familias y grupos asiacute como el
compromiso de desenvolverse con apego a la legalidad y constitucionalidad que
son condiciones a cumplir para valorarla como una institucioacuten prudente y
efectiva en la produccioacuten de los resultados de gobiernordquo (Uvalle 2004 p45)
140 shy
La fortaleza y productividad de la sociedad son el resultado del desempentildeo
institucional propiciado por la eficiencia de la administracioacuten puacuteblica (North 1994) ello
a traveacutes del fortalecimiento de la legitimidad de los resultados a traveacutes de la participacioacuten
democraacutetica y la rendicioacuten de cuentas a todos los actores involucrados tanto internos
como externos El desempentildeo en la democracia implica conseguir resultados especiacuteficos
relevantes y comprobados para que el mundo de la ciudadaniacutea refrende su lealtad con las
instituciones administrativas
Es el estado de derecho el que permite que la administracioacuten puacuteblica organice el
disentildeo institucional del Estado (North 1994) en donde el poder estaacute sujeto a reglas que
autorizan tanto sus competencias como las restricciones las cuales no soacutelo debe obedecer
sino velar por su estricto cumplimiento
Los constrentildeimientos del poder estaacuten en la normativa constitucional vinculante
de alliacute que la maniobrabilidad de la administracioacuten puacuteblica provenga del marco taxativo
de accioacuten impuesto por la institucionalidad democraacutetica es decir compuesto por frenos
y balances que complejizan su accionar e impulsan a la cooperacioacuten y distribucioacuten del
poder entre los diversos niveles de gobierno y las unidades sub-nacionales De esta
forma indica Ricardo Uvalle
ldquoLa administracioacuten puacuteblica moderna estaacute sujeta a la razoacuten juriacutedica y la razoacuten
institucional En el primer caso la razoacuten juriacutedica tiene su origen y sustento en
los valores del constitucionalismo y el reconocimiento de las normas positivas del
derecho que son la plataforma para la organizacioacuten y el ejercicio de las
atribuciones que le corresponden Por su parte la razoacuten institucional se origina
desde el momento en que su compromiso es con la sociedad las personas los
ciudadanos y la amplitud de la vida puacuteblica y de ese modo las reglas que debe
cumplir tienen como caracteriacutestica que son universales generales abstractas e
impersonalesrdquo (2004 p49)
Esta razoacuten institucional de Uvalle (2004) estaacute en liacutenea con lo expuesto por
Douglas North (1981 1994) sobre la naturaleza limitada de la administracioacuten puacuteblica en
tanto marco de accioacuten para la aplicacioacuten de los dispositivos reglamentarios y normativos
141 shy
de caraacutecter positivos para asegurarse el desarrollo de una sociedad productiva y
econoacutemicamente eficiente
De alliacute que el desempentildeo de la administracioacuten publica en las instituciones esteacute
mediado por la coordinacioacuten entre el marco constitucional y las disposiciones
reglamentarias de menor nivel (Piraacutemide de Kelsen) para favorecer la mejor aplicacioacuten
del accionar gubernamental a traveacutes del cuerpo burocraacutetico profesional en las tareas y las
limitaciones que el estado de derecho en democracia le permite
Las instituciones aumentan los beneficios de una solucioacuten cooperativa o el costo
de aislarse en los teacuterminos de la teoriacutea de los juegos Las instituciones y la efectividad en
hacer cumplir lo determinan el costo de hacer una transaccioacuten El desempentildeo de la
administracioacuten puacuteblica por tanto debe fortalecer el papel ejercido por las instituciones
asumiendo un rol como ente articulador entre el Estado y las distintas organizaciones que
hacen vida en eacutel (North 1981)
Dos aspectos cruzan el marco de desempentildeo de la administracioacuten puacuteblica con
respecto a las instituciones el control y la evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas
El control estaacute referido al conjunto de procedimientos y operaciones que permiten
la regulacioacuten institucional de manera pragmaacutetica y loacutegica de las tareas gubernamentales
y acciones administrativas como base del comportamiento del Estado con el resto de
instituciones Este control es normativo orientado a conseguir los resultados por medio
del esfuerzo cooperativo y la coordinacioacuten entre los responsables de las unidades y
agencias de la administracioacuten que intervienen en el proceso la finalidad estaacute en minimizar
de la administracioacuten puacuteblica procesos engorrosos lentos y por tanto que aumentan los
costos de transaccioacuten
La evaluacioacuten por su parte determina el desempentildeo institucional de la
administracioacuten puacuteblica a traveacutes de la transparencia informativa La informacioacuten generada
por medio de la evaluacioacuten de una determinada poliacutetica puacuteblica permite conocer el
conjunto de aciertos errores y deficiencias identificar trabas fallas operativas y
obstaacuteculos burocraacuteticos Se trata de una actividad comparativa reflexiva y critica de los
elementos teacutecnicos que fallan en la fase de implementacioacuten de la poliacutetica puacuteblica
142 shy
maximizando su peso en relacioacuten a la pertinencia en teacuterminos de tiempo para sus
potenciales correcciones desde la propia administracioacuten lo que demanda flexibilidad y
pragmatismo
ldquoEl nuacutecleo para la evaluacioacuten de la administracioacuten puacuteblica es la relacioacuten entre
los valores y los hechos porque son la piedra de toque que nutre la legitimidad
que la acredita como la institucioacuten necesaria uacutetil e imprescindible para la vida
productiva de la sociedad En consecuencia los valores y los hechos son las
esferas que dan sentido a la relacioacuten de confianza que establece con el puacuteblico
ciudadanordquo (Uvalle 2004 p 58)
17 Desempentildeo gubernamental y acuerdo poliacutetico multinivel
ldquoGestionar las relaciones entre distintos niveles de gobierno seraacute una necesidad
ya que casi todos los paiacuteses estaacuten descentralizados en mayor o menor medida La
consecuencia de la actual crisis econoacutemica y la implementacioacuten de planes de
recuperacioacuten econoacutemica en la mayoriacutea de los paiacuteses de la OCDE subrayan la
necesidad de una coordinacioacuten efectiva entre diferentes niveles de gobierno Por
consiguiente cada vez es maacutes importante identificar desarrollar y compartir
experiencias para promover la cooperacioacuten y generar capacidad para salvar los
vaciacuteos que tienen lugar de un modo naturalrdquo (OCDE 2009)
Asiacute describiacutea la OCDE sobre las necesidades de coordinacioacuten multinivel en los
distintos sistemas de gobierno de los Estado miembros de la Organizacioacuten en su reporte
ldquoMind the gaps Managing Mutual Dependence in Relations among Levels of
Governmentrdquo coordinado por C Charbit y M Michalun en plena crisis financiera global
Los amplios procesos de descentralizacioacuten administrativa iniciados en los paiacuteses
anglosajones se han extendido a la praacutectica totalidad de los miembros de la Organizacioacuten
tres deacutecadas maacutes tarde Variables en grado y asignacioacuten de responsabilidades todos han
tendido a ceder competencias a unidades menores de gobierno El resultado parcial es un
proceso complejo de interacciones entre unidades descentralizadas de poder por una
parte y las fuerzas centriacutepetas en torno a actividades (re) centralizadoras por la otra
143 shy
Al no ser posible una separacioacuten total entre el conjunto de responsabilidades y los
resultados poliacuteticos los distintos niveles de gobierno (lo que la OCDE denomina
multinivel) se basa en una relacioacuten de dependencia mutua donde la coordinacioacuten de los
actores gubernamentales es crucial para lograr la superacioacuten de obstaacuteculos y el
cumplimiento de los objetivos
Como se aprecia es una relacioacuten multinivel dado que se formula en tres
direcciones de forma simultanea a) en sentido vertical entre los diferentes niveles de
gobierno b) en sentido horizontal al interior de cada gobierno entre sus agencias y
departamentos y c) en red dado que la implicacioacuten de numerosos actores puacuteblicos y
privados se comunican y coordinan acciones en ello La gestioacuten de este proceso complejo
es lo que la OCDE denomina gobernanza multinivel para caracterizar relaciones
mutuamente dependientes entre los actores poliacuteticos de los distintos niveles de gobierno
Sin embargo entre esos niveles de gobierno siguen existiendo ldquohuecosrdquo en la
coordinacioacuten vaciacuteos69 institucionales que encierran desafiacuteos para la gobernanza de alliacute
que una gestioacuten eficiente resulte en una reduccioacuten de estas brechas Informacioacuten
capacidad fiscal y gerencia administrativa dominan estos huecos
La informacioacuten ndash su ausencia ndash es con mucha diferencia la que lidera esos vaciacuteos
entre los diferentes niveles de gobierno Estaacute caracterizada por las asimetriacuteas de
informacioacuten disponible entre niveles de gobierno a la hora de disentildear implementar y
llevar a cabo las poliacuteticas puacuteblicas
Le siguen la capacidad fiscal o la incapacidad de las unidades sub ndash nacionales
para hacer frente a los compromisos adquiridos Es una evidencia de dependencia directa
de niveles superiores de gobierno y de limitaciones en su autonomiacutea en lo relativo a su
funcionamiento y gestioacuten administrativa
La gestioacuten administrativa ldquocaerdquo en un vaciacuteo al no estar correspondida con las aacutereas
funcionales de la unidad sub ndash nacional lo que estaacute iacutentimamente ligado con la ausencia
69 ldquoEn teacuterminos generales un vaciacuteo de capacidad se crea cuando existe una falta de recursos humanos de conocimiento (basado en la experiencia) o de infraestructuras disponibles para desarrollar las tareas con independencia del nivel de gobiernordquo (ESADE 2010)
144 shy
de coordinacioacuten poliacutetica especialmente en temas transversales que ligan tanto al gobierno
central como a los niveles menores de gobierno
De alliacute que el desempentildeo gubernamental sea directamente proporcional a los
acuerdos multinivel que se logren al interior del Estado La clave de acuerdo con la OCDE
estaacute en los marcos regulatorios que faciliten maximicen las oportunidades y reduzcan las
aacutereas de conflicto entre los actores involucrados
ldquoEn la mayoriacutea de los paiacuteses de la OCDE coexisten diferentes niveles de
gobierno Oacuterganos de gobiernos centrales respaldados por una red de
instituciones y normas funcionan junto con gobiernos regionales y locales que
tienen sus propios conjuntos de normas y atribuciones En este contexto los
diferentes niveles de gobierno tienen la capacidad de disentildear implementar y
hacer cumplir las regulaciones Este marco regulatorio multi-nivel plantea una
serie de retos que afectan las relaciones de las entidades puacuteblicas con los
ciudadanos y las empresas y que cuando es mal administrado puede tener un
impacto negativo en el crecimiento econoacutemico la productividad y la
competitividad Los retos incluyen evitar la duplicacioacuten o superposicioacuten de
normas la regulacioacuten de baja calidad y la aplicacioacuten desigual entre otrosrdquo
(Garciacutea 2010 p12)
En el documento titulado ldquoOECD Guiding Principles for Regulatory Quality and
Perfomancerdquo (Principios Rectores para la Calidad y Desempentildeo Regulatorio) del antildeo
2005 ya la organizacioacuten antes de la crisis financiera global en 2008 - hellip llamaba a
fomentar una mejor regulacioacuten en todos los niveles de gobierno a traveacutes del mejoramiento
de los mecanismos de coordinacioacuten y reduciendo aquellas agencias gubernamentales que
dupliquen el trabajo de regulacioacuten de las responsabilidades de los diferentes niveles de
gobierno (OCDE 2005)
El marco analiacutetico proporcionado en 2009 sobre la gobernanza multinivel coloca
su acento justo en ello en los procesos de regulacioacuten (poliacuteticas estrategias instrumentos
e instituciones) como el mecanismo maacutes efectivo para la consecucioacuten de sus fines en
materia de poliacuteticas puacuteblicas
145 shy
Armonizacioacuten y calidad en la accioacuten regulatoria vertical es el punto de partida
para reducir los vaciacuteos institucionales del desempentildeo gubernamental en sistemas de
gestioacuten con multinivel de gobiernos Aunado a ello resulta necesario un conjunto de
poliacuteticas e instrumentos regulatorios a aplicarse en los niveles locales de gobierno desde
la introduccioacuten y el uso de las evaluaciones de impacto regulatorio la transparencia y la
reduccioacuten de cargas administrativas hasta la aplicacioacuten de instrumentos para mejorar el
cumplimiento y el respeto de la regulacioacuten todo ello hace parte de una agenda amplia de
la gobernanza multinivel propuesto por la OCDE
Por uacuteltimo observa Jacobo Garciacutea que el marco regulatorio no soacutelo es importante
para el vaciacuteo institucional que se produce en la gobernanza multinivel que indica la
Organizacioacuten tambieacuten la calidad regulatoria en los niveles inferiores tienen igual o mayor
impacto a sectores especiacuteficos de la sociedad de alliacute que su afectacioacuten resulte sisteacutemica
para el conjunto de la gobernanza
ldquoLa calidad regulatoria sub-nacional tambieacuten es importante debido a que existe
una fuerte influencia regional en la capacidad de un paiacutes para atraer inversioacuten y
crear empleos Las poliacuteticas orientadas al desarrollo de cluacutesteres o sistemas de
innovacioacuten por ejemplo son baacutesicamente de caraacutecter regional y por lo tanto
requieren de un entorno regional favorable para las empresas en lo que sin
duda la calidad regulatoria desempentildea un papel importanterdquo (Garciacutea 2010
p14)
171 El disentildeo institucional de las entidades de fiscalizacioacuten superior
La tendencia en los procesos de descentralizacioacuten en torno al gasto y las
capacidades de ingresos de los gobiernos o unidades sub- nacionales estaacute precedida por
la idea central sobre la responsabilidad en torno a ello y el acento en la eficienciaeficacia
como principio rector ello impulsado por la matriz que avala a los gobiernos locales
como las entidades con mejor informacioacuten relativa a las necesidades y preferencias de su
poblacioacuten y puede por tanto proporcionar una composicioacuten cantidad y calidad de bienes
puacuteblicos maacutes cercanos a las preferencias de su beneficiarios
146 shy
Pero la descentralizacioacuten tiene tambieacuten sus inconvenientes las diferencias
regionales profundas minan la equidad distributiva lo que convierte el equilibrio de las
cuentas e indicadores macroeconoacutemicas general en aspectos maacutes delicados es decir si
bien la descentralizacioacuten otorga mayores recursos y autonomiacutea a unidades subshy
nacionales tambieacuten le obligan a un ejercicio de corresponsabilidad por las cuentas
nacionales al tener la oportunidad de colocar en riesgo el equilibrio fiscal del gobierno
central
El aumento de las responsabilidades de los gobiernos subnacionales en el
financiamiento y la entrega de recursos puacuteblicos han magnificado interdependencias
verticales entre los niveles de gobierno y por lo tanto la importancia de la gobernanza
multinivel En los paiacuteses de la ODCE los gobiernos subnacionales tienen dos fuentes
principales de ingresos impuestos propios y subvenciones intergubernamentales de los
gobiernos centrales
Observa la organizacioacuten que los disentildeos institucionales de fiscalizacioacuten suelen ser
entorpecidos por cuatro interrogantes que atraviesan las relaciones integubernamentales
en el manejo fiscal de las cuentas puacuteblicas iquestquieacuten es el responsable de los bienes y
servicios puacuteblicos iquestquieacuten paga por ellos iquestcoacutemo se asegura la estabilidad
macroeconoacutemica y por uacuteltimo iquestcoacutemo se puede aumentar la eficiencia en el equilibrio
fiscal (OCDE 2009)
La responsabilidad sobre la proporcioacuten de bienes y servicios puacuteblicos los gastos
y las partidas previstas son respondidas parcialmente por la OCDE a traveacutes de 3
conclusiones preliminares sobre los estudios realizados
1 Los indicadores sentildealan que los gobiernos sub-nacionales incurren en un gasto
relativamente bajo en condiciones de autonomiacutea Esto se produce porque o bien las
partidas de gastos estaacuten fuertemente reguladas o bien el gasto que incurren las unidades
sub-nacionales no estaacute influenciado por el gobierno central
2 En el aacuterea de educacioacuten particularmente el nivel de gasto en que incurren
gobiernos subndashnacionales es especialmente bajo esto se debe a que es el gobierno central
el que incurre en ello (por encima del 50)
3 Los paiacuteses con sistemas federales de gobierno otorgan maacutes poder a las unidades
y gobiernos sub-nacionales con respecto a sistemas unitarios aunque los potenciales
147 shy
beneficios de esta relativa mayor autonomiacutea suelen ser mitigados por el solapamiento de
responsabilidades que lleva consigo (OCDE 2009)
Por su parte el tipo y tamantildeo de los ingresos en que incurren los gobiernos o
unidades sub-nacionales es parte de este proceso de disentildeo institucional para las agencias
de fiscalizacioacuten Los gobiernos sub-nacionales tienen dos fuentes principales de fondos
impuestos propios (municipales estadales) y transferencias (del gobierno central por
sector o servicios o por redistribucioacuten de la renta nacional global) Cada uno de estos
tipos de ingresos tiene diferentes implicaciones en los objetivos de eficiencia equidad y
estabilidad y por lo tanto la composicioacuten de los ingresos sub-nacionales afectaraacute a los
resultados finales del equilibrio fiscal nacional
Estas transferencias que en la praacutectica son subvenciones intergubernamentales
del gobierno central a las unidades sub-nacionales para su financiamiento se producen en
casi todos los paiacuteses dado que el gasto de estas unidades suele superar sus ingresos
propios Las transferencias buscan eliminar esa brecha entre gastos e ingresos en los
gobiernos sub-nacionales con vista al equilibrio fiscal
El tema de impuestos y cargas tributarias a nivel sub-nacional es complejo para el
mantenimiento del principio de la igualdad de los ciudadanos entre diferentes regiones
lo que impulsa la accioacuten del gobierno central para reducir asimetriacuteas en torno a las cargas
fiscales de cada unidad sub-nacional a traveacutes de acciones de discriminacioacuten positiva o
diferenciada o por medio de homologacioacuten de objetivos miacutenimos en materia de
recaudacioacuten de impuestos a los gobiernos sub-nacionales La equidad estaacute en el horizonte
de este problema para el equilibrio fiscal
La ODCE define al equilibrio fiscal como
ldquoUna transferencia de recursos fiscales a traveacutes de los gobiernos subnacionales
con el objetivo de la compensacioacuten de las diferencias en la capacidad de
recaudacioacuten de ingresos o el coste de servicio puacuteblico Su objetivo principal es
permitir a los gobiernos subcentrales proporcionar a sus ciudadanos con
conjuntos similares de servicios puacuteblicos a una carga fiscal similar (2009)
148 shy
La mayoriacutea de los paiacuteses han establecido de forma expliacutecita o impliacutecita formas de
equilibrio en las trasferencias de tipo vertical que se suceden desde el gobierno central al
resto de los gobiernos sub ndash nacionales Sentildealan Bloechlinger y Charbit (2008) que ldquouna
de las funciones maacutes importantes de las transferencias intergubernamentales es reducir
las diferencias en la capacidad de recaudacioacuten de impuestos y las necesidades de servicio
puacuteblico a traveacutes de los gobiernos subnacionalesrdquo (citados en Chabit y Michalun 2009
p88)
172 Las entidades de fiscalizacioacuten superior
Las entidades de fiscalizacioacuten superior (EFS) son el conjunto de instituciones de
la Administracioacuten puacuteblica encargada de velar por la transparencia en el manejo
presupuestario por parte de los funcionarios y demaacutes operadores del mismo Se trata de
organismos teacutecnicos independientes y especialmente autoacutenomos con respecto a los
partidos poliacuteticos y las transacciones del sistema
Las circunstancias nacionales y los sistemas poliacuteticos imperantes han llevado a
numerosos paiacuteses a darle un sustento juriacutedicamente robusto lo que se traduce en los
contenidos de los textos constitucionales federales en alguna ley especiacutefica o en decretos
y tienen regularmente variadas formas y denominaciones de acuerdo con la legislacioacuten
nacional y los usos
Su creacioacuten es la respuesta al agravamiento de los problemas criacuteticos en torno al
funcionamiento de los oacuterganos de control en la Administracioacuten Su caraacutecter autoacutenomo
tiene como principal funcioacuten proteger a sus funcionarios de las influencias poliacuteticas y
preferencias temporales del sistema lo que se traduce en una actuacioacuten independiente y
maacutes eficiente
Las entidades de fiscalizacioacuten superior operan en diversos aacutembitos de la
administracioacuten desde comisiones electorales independientes la operatividad de Bancos
centrales comisiones de Derechos Humanos o agencias recaudadoras de impuestos asiacute
como entidades de control externo de otras agencias gubernamentales Hiram Escudero
(2006) le define como
149 shy
ldquoUn oacutergano autoacutenomo es una entidad que realiza funciones esenciales del
Estado que estaacute establecida normalmente en el maacuteximo ordenamiento juriacutedico
de un paiacutes -la Constitucioacuten- y que tiene autonomiacutea en su administracioacuten y en el
ejercicio de sus funciones Normalmente los oacuterganos autoacutenomos ejercen
funciones que estaacuten asignadas a alguno de los poderes tradicionales del Estado
y que asumen ante la baja eficiencia con que el estado realiza dichas funciones
puacuteblicas debido a limitaciones de disentildeo operacioacuten e influencia poliacutetica Debido
a su aparicioacuten relativamente reciente auacuten existen dudas en torno al lugar que
deben ocupar este tipo de figuras en el derecho puacuteblico Si se parte de la teoriacutea
claacutesica en la cual existen tres poderes de gobierno el Ejecutivo el Legislativo y
el Judicial los oacuterganos constitucionalmente autoacutenomos no entrariacutean del todo en
esa clasificacioacuten pues no pertenece a ninguno de los poderes existentesrdquo (p119)
Paiacuteses como Venezuela han implementado constitucionalmente dos poderes
puacuteblicos adicionales (Poder Electoral y Poder Ciudadano) como entidades de
fiscalizacioacuten superior en su ordenamiento juriacutedico sin embargo la regla por lo general es
que estos organismos autoacutenomos esteacuten adscritos al Poder Legislativo lo que le presupone
alguacuten tipo de dependencia funcional y disentildeo operacional
Las actuales EFS encuentran su origen en el siglo XIX en Europa
fundamentalmente donde los partidos poliacuteticos ocupan tanto la escena parlamentaria
como el ejecutivo La funcioacuten primaria de las EFS fue el control de estos poderes
puacuteblicos En el caso de los paiacuteses americanos no seraacute sino en el siglo XX que se
desarrollen algunos de ello toda vez que el sistema presidencialista haciacutea maacutes factible los
balances y contrapesos entre el poder ejecutivo y el poder legislativo como sucede en el
caso del sistema federal de los Estados Unidos
A este respecto Escudero sentildeala que en el derecho estadounidense no estaacuten
previstos los oacuterganos constitucionales autoacutenomos pero hay ciertos oacuterganos que han
adquirido caracteriacutesticas de oacuterganos autoacutenomos como el caso de la Reserva Federal
(Escudero 2006) Entre los paiacuteses en viacuteas de desarrollo y miembros de la OCDE Meacutexico
ha realizado importantes avances en la creacioacuten de oacuterganos autoacutenomos como el Caso de
su Instituto Federal Electoral (IFE) o de la Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos
(CONADE)
150 shy
La caracteriacutestica que distinguen a las EFS es la independencia en su
funcionamiento es decir la autonomiacutea Autonomiacutea entendida en su sentido maacutes amplio
como lo sentildeala Paolo Grossi (1997) lo cual incluye aspectos financieros teacutecnicos y de
gestioacuten por lo que este concepto implica la no dependencia o sujecioacuten a otra autoridad y
por tal motivo la autonomiacutea puede verse como una forma adicional de divisioacuten del poder
sin que eacutesta deba ser entendida como soberaniacutea70
Tabla Nordm 6 Caracteriacutesticas de las Entidades de Fiscalizacioacuten Superior (EFS)
Fuente Guajardo 2013 Oacuterganos autoacutenomos p61
La caracterizacioacuten asiacute de una EFS es de acuerdo a Guajardo (2013) el resultado
del disentildeo institucional que se da para siacute el sistema poliacutetico en el marco del estado de
derecho y las garantiacuteas democraacuteticas del Estado con la sociedad Refleja las necesidades
que a lo interno del funcionamiento de la administracioacuten son requeridas instancias de
limitacioacuten y rendicioacuten
70 Al respecto Grossi (1997) profundiza en este concepto afirmando que soberaniacutea y autonomiacutea son conceptos excluyentes entre siacute ya que la soberaniacutea aiacutesla a su titular mdashya sea eacuteste un individuo o un entemdash porque prescinde de cualquier contribucioacuten proveniente del exterior intensificando al maacuteximo la separacioacuten del soberano de todo el resto Por el contrario la autonomiacutea es una tiacutepica situacioacuten de relacioacuten de independencia relativa porque mantiene una estrecha relacioacuten con otros que con base a este viacutenculo limita la esfera de otros individuos o bien se ve limitado por eacutestos La relatividad y la elasticidad son las caracteriacutesticas esenciales de la autonomiacutea asiacute como lo absoluto lo es para la soberaniacutea (p 127 ndash 128)
151 shy
Dependeraacute de los arreglos institucionales de caraacutecter histoacuterico y poliacutetico la
organizacioacuten interna de los Estados de alliacute que el sistema federal o unitario converjan en
una creciente dinaacutemica de descentralizacioacuten administrativa y desconcentracioacuten del poder
Como se observa en las siguientes tablas Nordm 7 y 8 los paiacuteses de la OCDE tienen
tanto el sistema federal como el unitario donde se dan cabida variadas formas de
organizacioacuten del poder a nivel poliacutetico - administrativo enmarcado en esos arreglos y de
forma particular en el caso de algunos paiacuteses de Europa como Francia donde las regiones
y los pueblos tienen un valor sociocultural maacutes amplio que otros paiacuteses
Tabla Nordm 7 Gobiernos sub ndash nacionales en paiacuteses federales de la OCDE
Fuente Charbit y Michalun (2009) OECD p 102
Tabla Nordm 8 Gobiernos sub ndash nacionales en paiacuteses unitarios de la OCDE
Fuente Charbit y Michalun (2009) OECD p 102
152 shy
Conclusiones
La rendicioacuten de cuentas es posible mayoritariamente ndash y genuinamente ndash en
sistemas democraacuteticos donde el estado de derecho y la independencia de poderes sean
pilares baacutesicos del funcionamiento del sistema poliacutetico La rendicioacuten de cuentas debe ser
entendida en su acepcioacuten anglosajona en tanto representa un recurso para informar un
compromiso para actuar y una responsabilidad administrativa de los funcionarios
puacuteblicos y de las autoridades poliacuteticas en el manejo de la administracioacuten del Estado
Sus oriacutegenes se hayan en la constitucioacuten del propio sistema federal de los Estados
Unidos siendo James Madison uno de sus precursores fundamentales en torno a la
necesidad de balances y contrapesos con que debiacutea iniciar la democracia en ese paiacutes
La rendicioacuten de cuentas tiene dos variantes importantes la answerability (la
obligacioacuten de informar por parte de las autoridades poliacuteticas perioacutedicamente a la
ciudadaniacutea sobre las decisiones adoptadas) y la enforcement (las sanciones y multas
punitivas en contra de aquellos que no observen transparencia y remisioacuten de informacioacuten
puacuteblica) de acuerdo con los principios que instituciones como el Banco Mundial y la
OCDE estiman como buenas praacutecticas
Esta uacuteltima institucioacuten la OCDE asume la existencia de diversidad de criterios en
torno al teacutermino de rendicioacuten de cuentas y las implicaciones que se derivan en su
aplicacioacuten al interior de cada uno de sus paiacuteses miembros Sentildeala sin embargo la creciente
homologacioacuten sobre transparencia y responsabilidad que se han venido estableciendo
conforme las divergencias entre la responsabilidad poliacutetica y la fiscalizacioacuten
administrativa en que se ha sumergido la administracioacuten puacuteblica siguiendo los criterios
de eficiencia y eficacia de la Nueva Gestioacuten Puacuteblica
Fiscalizacioacuten que tanto en su faceta auditora como en teacuterminos de contraloriacutea se
distingue de la rendicioacuten de cuentas en tanto informacioacuten a la ciudadaniacutea que siendo
complementarias no se solapan sino se suman y retroalimentan
153 shy
Estas acciones de rendicioacuten de cuentas y tareas fiscalizadoras se produce en los
sistemas federales por medio de las relaciones intergubernamentales multiniveles en que
operan el conjunto de agencias e instituciones puacuteblicas que conviven en su seno
Sistema federal que como en el caso de los Estados Unidos ha propiciado la
formacioacuten de agencias con poderes faacutecticos muy amplios y que carecen de legitimidad
democraacutetica obligando a actuar con mayor peso en tareas de supervisioacuten al poder
ejecutivo como representante y preferente de la ciudadaniacutea
Importante sentildealar la claacuteusula de supremaciacutea que la Corte Suprema y el derecho
administrativo de los Estados Unidos ha desarrollado para operacionalizar el sistema
federal vigente desde 1786 En este paiacutes el derecho administrativo funciona como eje
regulador de las relaciones intergubernamentales entre agencias y oacuterganos multinivel en
el sistema federal
Ha sido la respuesta que la historia y la evolucioacuten juriacutedica y el condicionamiento
poliacutetico ha encontrado a los problemas de coordinacioacuten poliacutetica y conflictos inherentes al
disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas Siendo que la asimetriacutea en la informacioacuten y el uso de eacutesta
representa el principal handicap del sistema federal La gestioacuten del desastre natural tras
el paso del huracan Katrina en el antildeo 2005 lo colocoacute de manifiesto
Y es que la efectividad de las poliacuteticas puacuteblicas requiere de una coordinacioacuten en
todas sus fases desde el disentildeo institucional hasta la implementacioacuten y posterior
evaluacioacuten Negociacioacuten y consenso para la canalizacioacuten de los intereses particulares en
el intereacutes general se convierte entonces en el principal objetivo de los hacedores de
poliacuteticas puacuteblicas en las maacuteximas instancias de poder bajo un esquema federal
Una negociacioacuten que se produce no soacutelo con los diferentes niveles de gobierno
sino que se realiza con actores no estatales obligando a un dialogo mayor y una
participacioacuten maacutes complejas de distintos intereses en el disentildeo y moldeamiento de
preferencias particulares para la elaboracioacuten de poliacuteticas puacuteblicas pensadas en el intereacutes
general todo ello consensuando las novedades en teacuterminos de metodologiacutea e intereses
con los procedimientos y metodologiacuteas existentes a fin de maximizar los niveles de
cooperacioacuten y reducir las fricciones entre los actores
154 shy
Para poder coordinar esto se producen las redes poliacuteticas (policy networks) donde
encuentran cabida diversidad de actores con el protagonismo del gobierno pero que
aunque la informacioacuten es aislada la conformacioacuten estructural en redes permite el mapeo
de intereses y actores mejorando el rendimiento y eficiencia de la accioacuten gubernamental
al tiempo que legitimando la participacioacuten de actores y los mecanismos de validacioacuten
democraacutetica posteriores
Por uacuteltimo la creacioacuten de entidades de fiscalizacioacuten superior (EFS) son las
llamadas a velar por el buen manejo de las acciones gubernamentales para que esto
suceda deben contar con mecanismos garantes y garantistas de la independencia en sus
funciones Numerosos paiacuteses atienden esa independencia desde la normativa juriacutedica al
constitucionalizar las EFS en diversos aacutembitos de actuacioacuten para prevenirles o mitigarles
de las presiones poliacuteticas del sistema Su objetivo fundamental estaacute en garantizar la
transparencia y probidad de la administracioacuten en las tareas asignadas
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CAPIacuteTULO IV FACTORES SUCESOS CONSECUENCIAS Y PERSPECTIVAS
DE LA CRISIS DE 2008
Introduccioacuten
La crisis econoacutemica global que se inicioacute en 2008 y que en algunos paiacuteses todaviacutea
persiste reveloacute la interconexioacuten y fragilidad del sistema econoacutemico internacional para
ese momento asiacute como la pobre respuesta de la arquitectura institucional para enfrentar
un desafiacuteo como el sucedido
La necesidad de replantear el desarrollo y crecimiento econoacutemico de los paiacuteses ha
estado en el centro del amplio conjunto de reformas que se han producido en los pasados
antildeos ello bajo el dialogo poliacutetico de alto nivel en el G-20 y el papel desarrollado por
instituciones como la OCDE el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional Se
tratoacute de un descalabro de la economiacutea internacional soacutelo comparable con lo sucedido 80
antildeos previos con la llamada Gran Depresioacuten de 1929 y preludio de la II Guerra Mundial
de 1939 ndash 1945 por lo que la duracioacuten y profundidad se maximizaron de la mano de las
flaquezas del sistema regulador y del uso de la tecnologiacutea en la interconexioacuten global
La rendicioacuten de cuentas la participacioacuten ciudadana y la experticia teacutecnica se
revelan como principales asuntos para garantizar la transparencia y probidad de la
administracioacuten asiacute como velar por el cumplimiento de las disposiciones normativas que
regulan un sector tan crucial para el acceso al creacutedito el comercio internacional el
crecimiento econoacutemico y el acceso de bienes y servicios como es el sistema financiero
internacional
Sistema financiero internacional que de manera irresponsable desarrolloacute un
conjunto de innovaciones tecnoloacutegicas de productos financieros para opacar la veracidad
de cuentas creacuteditos e inversiones y a partir de alliacute realizar praacutecticas de tipo especulativo
que terminariacutean dantildeando el conjunto de la economiacutea En el siguiente capiacutetulo el acento
estaraacute en dar cuentas de los factores sucesos consecuencias y perspectivas que la crisis
de 2008 ha propiciado de cara a retomar el desarrollo econoacutemico con poliacuteticas que
apuesten por la igualdad y sustentadas en economiacuteas verdes de conocimiento
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11 La globalizacioacuten y la rendicioacuten de cuentas
La globalizacioacuten no es un fenoacutemeno nuevo como coinciden Aldo Ferrer (1998)
James Rosenau (1999) Dirk Messner (2001) se trata de un proceso histoacuterico que hunde
sus raiacuteces con la propia ruta de la seda dos siglos antes de la era cristiana Este comercio
incipiente construyoacute los primeros lazos entre Europa y Asia a traveacutes del comercio y con
eacuteste la conformacioacuten de un tejido cultural de intercambio soacutelo que el proceso fue
inicialmente limitado a un puntildeado de personas por lo que no se transformoacute en algo
masivo Muy diferente de la visioacuten actual ldquoLa globalizacioacuten contemporaacutenea es maacutes
raacutepida maacutes barata y maacutes profundardquo (Rosenau 2000 p8)
Este proceso histoacuterico de globalizacioacuten econoacutemica social y cultural le despacha
importantes retos al Estado ndash nacioacuten ante la incongruencias que comporta el principio de
territorialidad juriacutedica y soberaniacutea por una parte y la agenda compartida a escala global
(y regional) por temas transnacionales y especialmente transfronterizos Todo ello en el
marco de una dispersioacuten del poder (Joseph Nye 2004) entre actores y fuentes (gobiernos
empresas cientiacuteficos otros) que coloca mayor presioacuten a las instituciones puacuteblicas que
operan en el marco de este proceso71
Es un debate sobre la gobernabilidad global como afirma el politoacutelogo alemaacuten
Dick Messner quien aprecia que se trata preferentemente de una agenda de la OCDE para
encarar los retos de la globalizacioacuten De acuerdo con eacuteste autor las raiacuteces de la
globalizacioacuten estaacuten en la finitud del mercado
ldquoLa necesidad de un mercado cada vez maacutes extenso para sus productos persigue
a la burguesiacutea en todo el globo terrestre En todas partes tiene que anidarse
cultivarse en todas partes establecer relaciones en todas partes Mediante la
71 En palabras de Jame Rosenau ldquoAsistimos a la evolucioacuten de una nueva eacutepoca como ya se indicoacute una eacutepoca de muacuteltiples contradicciones El sistema internacional es menos dominante pero todaviacutea es poderoso Los Estados estaacuten cambiando pero no desapareciendo La soberaniacutea estatal estaacute desgastada pero todaviacutea se ejerce vigorosamente Los gobiernos son maacutes deacutebiles pero todaviacutea pueden hacer gala de su autoridad Las poblaciones algunas veces son maacutes exigentes otras maacutes doacuteciles Las fronteras siguen impidiendo el paso de intrusos pero son maacutes porosas Los paisajes geograacuteficos estaacuten dando paso a paisajes eacutetnicos multi-mediaacuteticos tecnoloacutegicos y financieros pero la territorialidad sigue siendo preocupacioacuten baacutesica de mucha genterdquo (1997 p 70)
158 shy
explotacioacuten del mercado mundial la burguesiacutea estructuroacute la produccioacuten y el
consumo de todas las naciones en forma cosmopolita Antiquiacutesimas industrias
nacionales fueron destruidas y otras se destruyen a diario las desplazan nuevas
industrias cuya introduccioacuten se convierte en una cuestioacuten vital para todas las
naciones civilizadas industrias que ya no procesan materias primas nacionales
sino de regiones distantes y cuyas manufacturas se consumen no soacutelo en el propio
paiacutes sino en todas partes del mundo a la vez Nuevas necesidades que soacutelo pueden
satisfacer los productos de los paiacuteses y climas maacutes remotos reemplazan las viejas
necesidades satisfechas con pro- ductos nacionales Un comercio universal una
dependencia universal de las naciones entre siacute reemplaza la vieja independencia
econoacutemica y autonomiacutea local y nacional Y asiacute como en lo material tambieacuten en
la produccioacuten intelectual Los productos intelectuales de las naciones se
convierten en patrimonio generalrdquo (Messner 2001 p49)
La globalizacioacuten y la tesis de la erosioacuten del Estado ndash Nacioacuten ha visto coacutemo se
borran las esferas entre las pautas locales y globales conforme se vive un proceso de
transicioacuten para definir las pautas de socializacioacuten en una nueva dinaacutemica social y cultural
regida por el mercado y los mecanismos de participacioacuten que de eacutel se desprenden y
modelan el comportamiento de la sociedad civil72 Se pasa de un sistema mundial claacutesico
dominado fundamentalmente por los Estados y se pasa a un sistema social mundial
ldquoUn nuevo orden mundial no va a surgir de una organizacioacuten de la poliacutetica
mundial sino mediante una legitimacioacuten y civilizacioacuten de las relaciones
internacionales conducidas por los Estados pero las ONG constituyen una nueva
fuerza motriz y de cambio porque contraponen a la globalizacioacuten desde arriba
una globalizacioacuten desde abajo A traveacutes de su intervencioacuten a favor de los bienes
puacuteblicos globales (global public goods) fomentan el desarrollo de una eacutetica
mundial que constituye el fundamento normativo del buen gobierno mundialrdquo
(Messner 2001 p 51)
72 Octavio Ianni teoacuterico de los globalistas sentildeala que en ese ltnuevo desorden globalgt descrito por Zigmun Bauman ldquolos Estados y la soberaniacutea quedariacutean maacutes que limitados anulados en la praacutectica toda vez que maacutes desarrollo significa menos efectividad de los controles y resguardo del espacio geograacutefico nacional y supresioacuten de intereses nacionales a mecanismos desconocidos creadores de un supuesto orden todaviacutea no definidordquo (1999 p 21)
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La participacioacuten juega un rol fundamental en este proceso no es lo mismo la
participacioacuten en las democracias representativas donde el sufragio representa
participacioacuten a aquellos mecanismos donde la colectividad se ve reflejada en sus
demandas e intereses yendo desde lo micro a lo macro y de lo local a lo global observa
el politoacutelogo italiano Giovanni Sartori sobre el procesos de globalizacioacuten ldquoes
fundamental para la esencia de las microdemocracias (entendido como lo maacutes local) y
la levadura infraestructural de la sobreestructura de conjunto del Estado democraacuteticordquo
(Sartori 2003 p 70)
La participacioacuten se convierte en un requisito que no pasa de convocar a grandes
masas sino crear una estructura social consciente de su potencial deliberante y criacutetico
ello mediante la construccioacuten de redes entre la escena internacional y los espacios maacutes
locales donde la ciudadaniacutea hace suyo el espacio de lo puacuteblico y lo poliacutetico por ello en
la naturaleza de su intervencioacuten radica la capacidad de las democracias en el proceso de
globalizacioacuten y con ella la legitimidad que para los procesos de gobernabilidad conlleva
En este sentido el alemaacuten Dick Messner (2001) parte del hecho que la
globalizacioacuten exige a la humanidad entera nuevas perspectivas de integracioacuten asiacute como
nuevas pautas que regulen el proceso Hace una criacutetica a los defensores del status quo
actual a quienes acusa de pasivos y reactivos ante una realidad que los desborda73 donde
la organizacioacuten de un orden mundial de superpotencias carece de valor explicativo para
la complejidad y los retos del mundo actual
El objetivo de ello estaacute en que la gobernabilidad a escala global tenga un caraacutecter
cooperativo con pautas institucionalizadas y con la vista puesta en reducir las
desigualdades ldquoaprender a manejar interdependencias complejas y soberaniacuteas divididas
en un mundo cada vez maacutes interconectadordquo (2001 p52)
En el centro del debate coinciden los autores estaacute la fragmentacioacuten de la
soberaniacutea y la interdependencia compleja (Joseph Nye (2004) James Rosenau 2000)
73 En referencia a los ldquoestadistas empedernidos de los ministerios de asuntos exteriores y a los realistas de la disciplina acadeacutemica de las relaciones internacionalesrdquo (p 61)
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La globalizacioacuten debilita operativamente la soberaniacutea de los Estados (no
juriacutedicamente) donde el control puacuteblico no puede hacerse con recursos e instrumentos
que se encuentra fuera de sus fronteras el uacutenico camino que le queda al Estado es aunar
esfuerzos y compartir con sus homoacutelogos parte de su soberaniacutea interna en sectores
especiacuteficos debilitados por el proceso global en aras de fortalecerse y realizar ciertos
fines nacionales desde la perspectiva cooperativa interestatal (El caso de la actual UE lo
ilustra muy bien)
Messner habla de la soberaniacutea externa 74 ligada estrechamente al campo de
interaccioacuten internacional es decir a un sistema internacional que no posee ni una
autoridad central ni un absoluto monopolio del poder cuya distincioacuten viene dada por la
anarquiacutea ldquoLa interdependencia internacional denota asiacute una condicioacuten de sensibilidad
y vulnerabilidad reciacuteprocas en el sistema internacional Desde la perspectiva de cada
Estado la fuente de la sensibilidad y vulnerabilidad es externardquo (Reinicke citado por
Messner 2001 p51)
La propuesta de la gobernabilidad enmarcada en la globalizacioacuten es vista entonces
como un ldquoesfera de competencia cooperadorardquo (Reinicke) elemento clave para manejar
los procesos de interdependencia que se suscitan en el sistema internacional globalizado
iquestCoacutemo interiorizar ese proceso de globalizacioacuten en regiacutemenes democraacuteticos El
director del Centro Hertie de Gobernanza de Berliacuten el profesor y socioacutelogo alemaacuten Claus
Offe (1940 - ) argumenta que exige mayores pulsaciones de las instituciones nacionales
con una mayor participacioacuten ciudadana en todas las fases de los procesos de toma de
decisiones puacuteblicas asiacute como un acompantildeamiento cercano en su fase posterior
Claus Offe sentildeala que las relaciones de representatividad entre ciudadanos y
poliacuteticos son complejas y hace difuso el ejercicio previo y posterior de rendicioacuten de
cuentas frente a las campantildeas electorales y los objetivos programaacuteticos comprometidos
Para el autor se producen tres enfoques posibles en democracia participacioacuten
deliberacioacuten y confianza
74 Dirk Messner asocia la soberaniacutea externa con la independencia del Estado ndash nacioacuten en el marco de las relaciones internacionales
161 shy
La democracia consolidada otorga mecanismos de participacioacuten y rendicioacuten de
cuentas en cada uno de estos enfoques pero observa Offe que el contexto externo en que
operan les imponen pautas de comportamiento internas llevando en algunos casos a una
fase que denomina ldquode-consolidacioacutenrdquo durante el cual la ausencia de mecanismos
institucionales para encauzar los conflictos propicia finalmente la emergencia de la
veeduriacutea ciudadana en las acciones de sus dirigentes poliacuteticos
Este socioacutelogo marxista afirma que cuando eso se produce se entra de lleno en un
nuevo estadio donde la rendicioacuten de cuentas pasa a ser un elemento indispensable para
la legitimacioacuten del poder y con ello una frontera a la degradacioacuten del sistema
democraacutetico en el marco de la globalizacioacuten Offe se reencuentra aquiacute con sus colegas de
la disciplina para revalidar el posicionamiento central que conlleva el Estado a pesar de
su soberaniacutea diluida
12 Rendicioacuten de Cuentas Vertical
La preocupacioacuten por la calidad y eficiencia institucional de la democracia ha sido
permanente entre la academia y los poliacuteticos El fortalecimiento y la modernizacioacuten de
las agencias y mecanismos de rendicioacuten de cuentas es un aspecto central para producir
mejoras en estos aspectos Actualmente los mecanismos de fiscalizacioacuten del poder
constituyen una demanda compartida entre diversos sectores de la sociedad civil desde
empresarios organizaciones medioambientales y sectores organizados
El reto central en torno a la rendicioacuten de cuentas es coacutemo regular y reducir la
separacioacuten que inevitablemente se establece entre representantes y representados sin
necesariamente eliminar dicha distancia (Pitkin 1985) en el marco de los regiacutemenes
democraacuteticos actuales
Los gobiernos electos en sistemas representativos tienen en su geacutenesis una
delegacioacuten electoral donde se combina un marco institucional de autorizacioacuten por una
parte con un marco institucional de responsabilidad por la otra El gobierno asiacute
constituido debe combinar la responsabilidad recibida junto con la receptividad de
162 shy
demandas sobre sus conductas es el proceso de rendicioacuten de cuentas ajustado al estado
de derecho y los mecanismos de participacioacuten en sistemas representativos
La rendicioacuten de cuentas asiacute concebida implica el establecimiento de un sistema
institucional de control basado en la creacioacuten de agencia y mecanismos especializados de
fiscalizacioacuten que poseen la autoridad para evaluar el comportamiento de determinadas
agencias puacuteblicas y para aplicar sanciones a aquellas agencias o funcionarios que se
consideren en falta Se trata de un mecanismo que engloba mecanismos de transparencia
administrativa responsabilidad poliacutetica y experiencia teacutecnica Se trata de las sanciones
derivadas y aplicables en el sistema
ldquoLa idea de accountability sin embargo va maacutes allaacute de la cuestioacuten del
establecimiento de mecanismos de acceso a la informacioacuten y de escrutinio sino
que refiere tambieacuten a la existencia de alguacuten tipo de capacidad por parte del actor
que demanda cuentas de aplicar sanciones a los funcionarios que hayan incurrido
en actos de ilegalidad o incumplido sus obligaciones puacuteblicas El concepto de
rendicioacuten de cuentas sosteniacuteamos anteriormente supone no solo la posibilidad
de obligar a los funcionarios puacuteblicos a que informen sobre y justifiquen acerca
de sus decisiones sino tambieacuten de que estos uacuteltimos sean eventualmente
formalmente sancionados por sus accionar si la informacioacuten o los argumentos
dados no son satisfactorios Es precisamente esta amenaza de sanciones lo que
lleva a los actores poliacuteticos a restringir el flujo informativo de manera de que
salga a la luz los deacuteficit de gestioacuten Esta dimensioacuten de sancioacuten es considerada un
aspecto crucial de la idea misma de rendicioacuten de cuentas no puede haber
accountability si el actor que demanda answerability no tiene la capacidad
institucional para generar correcciones y aplicar sanciones a aquellos que han
incurrido en comportamientos ilegales o que no tienen en cuenta el intereacutes
puacuteblico Es por esto que la relacioacuten de accountability nunca puede ser una
relacioacuten entre iguales sino que supone una relacioacuten asimeacutetrica entre quien posee
la autoridad y el poder para demandar cuentas y el agente que estaacute siendo
controladordquo (Peruzotti 2008 p5)
El principal hilo conductor para hacer ello posible son las elecciones consideradas
el mecanismo de control poliacutetico vertical por excelencia (Manin 1997 Przeworski 1999)
163 shy
aunque la sociedad civil y el periodismo juegan un rol importante en ejercer presioacuten
poliacutetica en una sociedad cada vez maacutes conectada (Arato 2002 Schmitter 1999)
De acuerdo con Guillermo OacuteDonnell (2004) la rendicioacuten de cuentas se produce
en dos sentidos una direccioacuten vertical que hace referencia a una accioacuten de un agente
externo contralor (la sociedad civil la prensa o el electorado) sobre el conjunto de
instituciones puacuteblicas que conforma el Estado por un parte y una direccioacuten horizontal la
cual estaacute referida a las agencias y oficinas junto con algunos actores cuya misioacuten estaacute en
la supervisioacuten de sus homoacutelogos en el propio Estado lo que ya se desarrolloacute previamente
referido en forma geneacuterica a las entidades de fiscalizacioacuten superior (EFS)
En la rendicioacuten de cuentas vertical el fin estaacute puesto en los resultados mientras
que en la rendicioacuten de cuentas horizontales el fin estaacute en el uso de los procedimientos y
en el desempentildeo de gestioacuten (March y Olsen 1995)
La rendicioacuten de cuentas tanto la vertical la horizontal ndash y la propuesta de
OacuteDonnell sobre la social ndash vertical ndash son el resultado de los procesos histoacutericos en que
se fraguaron las democracias representativas desde el republicanismo (respeto a la ley y
buen gobierno pasando por el propio liberalismo (liacutemites del Estado y defensa de la
libertad y derechos individuales) hasta los valores asociados a la democracia (respeto a
las minoriacuteas y gobierno de mayoriacuteas)
ldquoLa rendicioacuten de cuentas vertical tiene lugar cuando se desarrolla una relacioacuten
de control que se da desde la sociedad hacia el Estado es decir cuando es la
ciudadaniacutea la que pone un liacutemite o controla el accionar de los funcionarios
puacuteblicos Esto ocurre por ejemplo cuando en el desarrollo de unas elecciones
democraacuteticas la ciudadaniacutea decide no favorecer en las urnas a un candidato o
partido determinado debido a que considera que este no ha actuado de la manera
correcta Tambieacuten tiene lugar cuando la sociedad civil de diversas maneras
posibles (como marchas de protesta o movilizaciones sociales por medio de
ONG a traveacutes de la denuncia en medios de comunicacioacuten etc) busca ponerle
freno a un comportamiento estatal considerado inadecuado o ilegalrdquo (Cortez
2010 SP)
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En el sentido vertical la rendicioacuten de cuentas es impulsada por un sujeto que se
encuentra en la sociedad y que busca fiscalizar el comportamiento de un agente estatal
donde las elecciones son la principal faceta de este proceso
Przeworki (1998) y Maravall (2003) coinciden con OacuteDonnell (1998) sobre la
efectividad del sufragio como instrumento de rendicioacuten El esquema electoral de este
proceso supone la delegacioacuten expresa de responsabilidad del votante en el representante
pero tambieacuten supone la sujecioacuten ndash en la mayoriacutea de los casos ndash de las preferencias y
prioridades del representante a las expectativas ciudadanas ejercidas por medio del voto
en un marco de libertad y argumentacioacuten
Fearon (2002) considera que en este acto el sufragio operan dos variables claves
que tienen estrecha relacioacuten con la rendicioacuten de cuentas de tipo vertical la seleccioacuten y la
sancioacuten que estrecha las relaciones entre autoridades y sociedad en los sistemas
democraacuteticos amparados por el estado de derecho y normalmente considerados en las
normas constitucionales75
ldquo1 Los mecanismos de sancioacuten y seleccioacuten podriacutean impulsar la adopcioacuten de las
poliacuteticas deseadas por el electorado Los representantes implementariacutean esas
poliacuteticas para aumentar la probabilidad de reeleccioacuten (sancioacuten) o bien porque el
electorado logra seleccionar a tipos buenos
2 Una serie de observaciones empiacutericas han confirmado la idea de que los
votantes entienden las elecciones sobre todo desde el punto de vista de la
seleccioacuten de tipos buenos maacutes que desde la sancioacuten para frenar acciones
indebidas de futuros gobiernos
3 Los mecanismos de seleccioacuten y sancioacuten interactuacutean forzosamente de modo que
aunque los votantes se centren en la seleccioacuten de tipos buenos ello entrantildea
control pues la mala actuacioacuten gubernamental seraacute sancionada cuando se
deduzca de ella que el gobernante es un tipo malordquo (Fearon 2002 p171 ndash 172)
75 Sus oriacutegenes se consiguen en la obra El Federalista J Madison ya descrita anteriormente Aquiacute el constituyente sentildeala que ldquoEl fin de toda constitucioacuten poliacutetica es o deberiacutea ser primeramente conseguir como gobernantes a los hombres que posean mayor sabiduriacutea para discernir y maacutes virtud para procurar el bien puacuteblico y en segundo lugar tomar las precauciones maacutes eficaces para mantener esa virtud mientras dure su misioacuten oficialrdquo (p242)
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En este mismo sentido Przeworski (1998) considera que la utilizacioacuten del voto
para tener los mejores gobernantes y para que se mantengan virtuosos no es irracional en
el pensamiento del ciudadano ldquomientras los votantes pierden cierto control sobre el
gobernante a cambio de ello eligen un mejor gobiernordquo dice (p70)
Es una compresioacuten desde el enfoque de la responsabilidad de la representacioacuten
por medio de la cual los gobernantes construyen una relacioacuten de confianza con los
ciudadanos lo que denomina una relacioacuten de representacioacuten-mandato el autor Con ello
se aumenta la comprensioacuten entorno a la responsabilidad que encierra este ejercicio de
confianza aunque implique una distancia mayor entre el representante y el elector
En este sentido el disentildeo del sistema electoral y la designacioacuten de escantildeos revelan
no poca importancia en la cadena de responsabilidades y asignacioacuten de competencias
Przeworski (1998) considera que aquellos surgidos de sistemas mayoritarios de eleccioacuten
se ubican maacutes lejos de los electores pero son maacutes responsables en teacuterminos de las
poliacuteticas puacuteblicas (p20)
Dos modelos centran la atencioacuten sobre esta relacioacuten por un lado el sistema
poliacutetico parlamentario donde el gobierno es resultado de un ejercicio de segundo grado
de soberaniacutea y debe su cargo al Parlamento y por el otro lado el sistema poliacutetico
presidencialista donde el gobierno es electo de forma directa por la ciudadaniacutea
El modelo parlamentario requiere de una cadena de agentes y transmisores
mayores en los procesos de rendicioacuten de cuentas Es a traveacutes del parlamento que el elector
puede controlar al gobierno lo que implica otros juegos relativos a la designacioacuten de
escantildeos los partidos poliacuteticos y los mecanismos institucionalizados para ello
El modelo presidencialista a su tiempo estaacute inspirado en el disentildeo norteamericano
en su nivel federal donde existe una marcada diferencia y separacioacuten de poderes entre el
Ejecutivo y el Legislativo Como se ha sentildealado reiteradamente este modelo fue
concebido como una forma de restar poderes entre siacute (checks y balances) por los propios
padres fundadores en la constitucioacuten poliacutetica vigente en EEUU desde 1786 El parlamento
bajo este sistema no puede interferir en el aacutembito competencial del Ejecutivo y
especialmente no puede destituir a un Presidente ya que este deriva del sufragio no del
oacutergano legislativo
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Autores sostienen que en el esquema presidencialista y en una democracia
consolidada como los Estados Unidos se constatariacutea la existencia de mayores flujos de
informacioacuten desde el agente (el ejecutivo) hacia el actor delegante los ciudadanos para
intentar mantener un elevado apoyo y popularidad mientras que la rendicioacuten de cuentas
horizontales encausariacutea la interaccioacuten con el poder legislativo
El eacutenfasis sin embargo no proviene del tipo de gobierno (presidencialista o
parlamentario) sino de la fortaleza institucional de las interacciones que se produzcan
con los diversos sectores y aacutembitos de la sociedad civil asiacute como de las caracteriacutesticas
institucionales del reacutegimen (sistema electoral y sistema de partidos esencialmente) como
se ha descrito en los capiacutetulos previos
13 El monitoreo internacional del presupuesto
Desde la deacutecada de 1970 y en el marco de las reformas iniciales en Reino Unido
seguidas por Estados Unidos Australia Nueva Zelanda y maacutes tarde replicadas en la
mayoriacutea de los paiacuteses de la OCDE comuacutenmente denominadas como la Nueva Gestioacuten
Puacuteblica (NGP) se ha desarrollado y maximizado la evaluacioacuten por indicadores de
desempentildeo y la gestioacuten por resultados en buacutesqueda de la formacioacuten de cultura
organizacional en la administracioacuten de los recursos puacuteblicos
Con los inmensos avances en materia de las tecnologiacuteas de la comunicacioacuten e la
informacioacuten (TIC) este proceso se ha profundizado en especial lo concerniente a los
sistemas operativos de apoyo a los presupuestos puacuteblicos y los procesos de toma de
decisiones en un proceso de integracioacuten de datos en una misma plataforma tecnoloacutegica
de toda la informacioacuten financiera junto con las evaluaciones parciales relativas al
monitoreo del gasto de las partidas vinculadas a proyectos planes programas y
administracioacuten
Este esquema ha evidenciado una supervisioacuten maacutes detallada del ejercicio
presupuestario medido en tiempo real y como herramienta teacutecnica para garantizar la
estabilidad fiscal y los liacutemites de endeudamiento de la agencia o institucioacuten supervisada
y consecuentemente la prosecucioacuten de mecanismos que aseguren una correcta
167 shy
apreciacioacuten del impacto de las poliacuteticas puacuteblicas y el efectivo logro de los resultados
buscados por la planificacioacuten
Estos nuevos desarrollos estaacuten en sintoniacutea con una tendencia global a asegurar el
equilibrio en las cuentas puacuteblicas procurando una gobernanza financiera real sobre los
maacutergenes que tienen los paiacuteses en teacuterminos de sus economiacuteas y su impacto en terceros
dada la interdependencia que les enlazan en el mundo actual
Afirma Marc Robinson76 (2015) que el monitoreo y la evaluacioacuten es importante
para la planificacioacuten presupuestaria porque el anaacutelisis generalizado de los indicadores de
desempentildeo en la NGP se revelan parciales no completos para generar la matriz sisteacutemica
requerida como garantiacutea de la eficiencia y eficacia de los programas de gobierno
El centro del monitoreo internacional sobre la planificacioacuten presupuestaria se
origina de acuerdo con el autor en las limitaciones que tiene el gobierno de un Estado en
determinar la influencia de factores externos al momento de construir los indicadores de
desempentildeo sobre los resultados econoacutemicos de la administracioacuten puacuteblica ldquoEn el
despertar de la crisis financiera mundial el intereacutes renovado en el papel de la evaluacioacuten
como herramienta de planificacioacuten presupuestaria es cada vez maacutes evidente entre los
paiacuteses de la OCDE con paiacuteses como Estados Unidos y Holanda haciendo movimientos
en esta direccioacutenrdquo (Robinson 2015 p 36)
Sin embargo las evaluaciones de resultados son en general complejas y costosas
y llevan un tiempo significativo en su preparacioacuten demandando experiencia y habilidades
teacutecnicas que no son usuales en la mayoriacutea de los paiacuteses incluidos los de la OCDE ldquoesto
significa que en todos lados ndashno solo en los paiacuteses en desarrollondash las evaluaciones de
resultados necesitan ser racionadas cuidadosamente y concentrarse en los programas en
los que pueden ser de gran ayudardquo (p50) por ello la coordinacioacuten internacional por parte
de la arquitectura institucional de los oacuterganos existentes en el sistema lucen cada vez maacutes
apremiantes
76 Consultor Senior en PFM Results Consulting especializado en gestioacuten financiera puacuteblica planificacioacuten presupuestaria por resultados y poliacutetica fiscal El Dr Marc Robinson es asesor del Banco Mundial la OCDE y el Fondo Monetario Internacional
168 shy
Un ejemplo de ello es el caso del Acuerdo de Servicios Puacuteblicos que se produce
en Reino Unido este programa estaacute formulado bajo la loacutegica de desempentildeo por
resultados en donde las metas y objetivos estaacuten en el presupuesto Dice al respecto el
FMI que ldquoen este meacutetodo de presupuestos basados en los resultados se fijan objetivos de
desempentildeo para todos los ministerios ejecutores como parte del proceso
presupuestariordquo aunque aclara que se trata de casos especiacuteficos de algunos paiacuteses no
una generalizacioacuten en la materia (FMI 2009)
En este mismo tenor otro ejemplo del presupuesto basado en resultados se
encuentra en el proceso evaluativo que se produce en los Estados Unidos a traveacutes de un
instrumento denominado (Program Assessment Rating Tool) por medio del cual se
elaboran calificaciones resumidas de resultados (por desempentildeo) que se utilizan al
momento de preparar los presupuestos en los programas federales Bajo esta herramienta
se califica entre ldquoeficaz moderadamente eficaz adecuado e ineficazrdquo
131 El antecedente la crisis financiera del 2007
La Gran Recesioacuten de 2008 tuvo origen en Estados Unidos con la quiebra del banco
Lehman Brothers Inc sin embargo ya ese paiacutes teniacutea dos antildeos inmerso en una crisis
financiera nacional derivada de las llamadas hipotecas basuras que habiacutean debilitado
sensiblemente el sistema de corta fuegos en la economiacutea Observan algunos analistas que
la crisis global posterior tiene sus antecedentes en un conjunto de factores que se
combinaron para desencadenar el desastre
1 ldquoEl sostenimiento durante varios antildeos de una poliacutetica monetaria erroacutenea
y laxa por parte de la Reserva Federal
2 La autorizacioacuten de la SEC 77 en 2004 que permitioacute aumentar el
apalancamiento de la banca de inversioacuten
3 Las bajas impositivas a partir de 2001 a las empresas y a las ganancias
de capital que distorsionaron los incentivos al ahorro aumentando
peligrosamente el deacuteficit fiscal y
77 Securite Exchange Commision (Comisioacuten Nacional de Valores)
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4 La estructura de compensaciones a los ejecutivos en las empresas
puacuteblicas en la forma de opciones sobre acciones que se transformoacute en
un incentivo para presentar resultados manipuladosrdquo (Aspe 2009)
Un influjo sumamente importante de la liquidez exagerada en la economiacutea de los
Estados Unidos para ese periodo se encuentra en sus principales acreedores China y los
productores aacuterabes de petroacuteleo de medio oriente estos paiacuteses vieron crecer sus economiacuteas
en un mercado internacional caracterizado por la revalorizacioacuten de materias primas Con
esta abundancia en la economiacutea el mercado inmobiliario crecioacute por encima de las
necesidades alimentada por tasas de ahorro en nivel cero para la ciudadaniacutea Es lo que
finalmente originoacute las ldquoburbujasrdquo de los bienes raiacuteces (desde 2006) y finalmente de las
materias primas (los commodities) a partir de 2010
Afirma Pedro Aspe que en el antildeo 2005 se alcanzoacute el pico en el otorgamiento de
hipotecas y en la tasa de crecimiento del precio de las casas ldquoEstas hipotecas se daban
praacutecticamente sin enganche y con tasas de intereacutes muy bajas durante los dos primeros
antildeos de vida del creacutedito incluso se encontraban por debajo de las del mercado y con un
antildeo de gracia en el que soacutelo se pagaban los intereses Ademaacutes las hipotecas se daban
sin escrutinio sobre los antecedentes financieros de las personasrdquo (2009)
En los Estados Unidos se pasa del 64 al 70 de propietarios de casas como
poliacutetica promovida por el Gobierno federal para las familias de menores ingresos entre el
antildeo 1994 y 2004 Hipotecas vendidas a las instituciones financieras soacutelo posible tras la
desregulacioacuten del sector de la banca de inversioacuten que se inicioacute en el antildeo 2004
Al ser una inversioacuten segura ndash las casas ndash los bancos de inversioacuten las excluyeron
de sus estados contables por lo que las hipotecas de esas inversiones pasaron a la
opacidad fiscal En el verano de 200778 y con el mercado copado el desplome bursaacutetil
78 ldquoLa sensacioacuten de que algo andaba mal con los activos de algunas entidades financieras en especial los respaldados por hipotecas de baja calidad se percibioacute con toda intensidad entre mayo y agosto de 2007 cuando varios lthedge fundsgt afrontaron grandes peacuterdidas y las agencias de riesgo redujeron la calificacioacuten de los bonos garantizados por hipotecas de distinta calidad La incertidumbre se manifestoacute en el mercado de valores comerciales de corto plazo respaldados por activos que en pocos meses se redujo a la mitad La consecuencia fue una fuerte reduccioacuten de la liquidez de todos los bancos que habiacutean acudido a este mercado sin distincioacuten de la calidad de la cartera de cada uno de ellos Asiacute como la solvencia de algunas entidades
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hace que ldquoestallerdquo la burbuja el resultado es que el ciudadano americano con una casa
hipotecada (el 78 del total) tiene 30 menos valor que su compra en el antildeo 2006
mientras que sus ahorros puestos en bolsa se redujeron un 35 como consecuencia de la
contraccioacuten del mercado entre 2008 y 2012 En este lapso afirma Aspe su capital se
redujo 33 y la confianza en el sistema econoacutemico y en las autoridades poliacuteticas se
desplomoacute
Cuando eso pasoacute en los Estados Unidos empezariacutea la crisis por los grandes
bancos la mirada puesta en Wall Street y la alarma en la coordinacioacuten financiera
internacional por posibles contagios En 2008 todos los temores se cumpliriacutean para dar
inicio a una recesioacuten econoacutemica global soacutelo superada por la sucedida en 1929 80 antildeos
previos a la economiacutea globalizada de hoy
132 Un tsunami financiero y econoacutemico
La arquitectura financiera internacional evidenciariacutea su fraacutegil base para contener
los dantildeos producidos por la situacioacuten de la banca de inversioacuten en los Estados Unidos La
interdependencia profunda entre sistemas financieros y su entorno fundamentado en la
confianza y la previsioacuten seriacutean la baza de la recesioacuten global por venir entre 2008 y 2013
principalmente
Su origen estuvo en la seguidilla de bancas pequentildeas y medianas que se declararon
en bancarrota (default) y con ellas los grandes bancos de inversioacuten que le siguieron
afectando de forma sisteacutemica al conjunto de la economiacutea primero en los Estados Unidos
y luego enseguida en Europa y el resto de mercados internacionales
Las llamadas hipotecas subprime entendidas como de altos riesgo eran unas
hipotecas normalmente empleadas para la adquisicioacuten de viviendas en los Estados
Unidos el perfil de su titular es un cliente que tiene escasa solvencia financiera por lo
que conlleva un nivel superior en el riesgo por impago superior al promedio del resto de
financieras afectoacute la liquidez del sistema inicialmente por la asimetriacutea de informacioacuten y crecientemente por la incertidumbre generalizada la falta de liquidez potencioacute los problemas de solvencia de ellasrdquo (Machinea 2009 p 40)
171 shy
los creacuteditos disponibles Ya en 2006 el servicio de estudios del espantildeol BBVA sentildealaba
que
ldquoLos creacuteditos hipotecarios en Estados Unidos se dividen en prime y subprime En
una escala de calificacioacuten entre 300 y 850 puntos los creacuteditos subprime son
aquellos con una calificacioacuten menor de 620 puntos En un contexto de bajos tipos
de intereacutes e inversores aacutevidos por alcanzar mayores rentabilidades este producto
se ha desarrollado raacutepidamente las hipotecas subprime suponen alrededor del
20 del total de las hipotecas originadas en Estados Unidos en los uacuteltimos antildeos
Si bien esto ha posibilitado el acceso a una vivienda en propiedad a un nuacutemero
creciente de norteamericanos algunas empresas hipotecarias han abusado de
este producto desarrollando modalidades muy rentables pero que a cambio
incorporan probabilidades de impago excesivas como resultado de la indebida
reduccioacuten de los estaacutendares de aceptacioacuten de riesgo Como consecuencia se estaacute
produciendo un aumento considerable de la morosidad en esta modalidad de
preacutestamos y problemas para las entidades que operan este mercado desde enero
de 2006 en torno a 30 originadoras de subrime han cerrado se han vendido o
han reducido considerablemente su actividadrdquo (BBVA 2007)
La deuda contraiacuteda bajo este tipo de creacutedito para la adquisicioacuten de hipotecas podiacutea
ser objeto de ventas y transacciones en bolsa lo que representaba para las bancas un
producto especialmente atractivo para las casas de inversioacuten y fondos de pensiones Por
otra parte el potencial comprador de esa deuda (inversor ciudadano banca o entidad
financiera) desconociacutea la naturaleza del producto (el riesgo de impago) porque el
vendedor de estos ldquoproductosrdquo los disentildeaba de forma altamente sofisticada para opacar
sus oriacutegenes
El tsunami financiero viene cuando para hacer rentable estos productos los
vendedores deciden crear las Obligaciones Colaterales de Deuda (CDO siglas en ingleacutes)
las cuales tuvieron grado de inversioacuten por parte de las principales agencias de calificacioacuten
y que en forma de paquete financiero vendieron a muchas entidades casas de bolsa y
bancas de inversioacuten lo que terminoacute desequilibrando todo el sector ldquoLa inestabilidad es
una caracteriacutestica del capitalismo financiero moderno y estaacute vinculada con las
172 shy
expectativas que en gran medida se nutren del pasado generando comportamientos
especulativosrdquo (Minsky citado en Machinea 2009 p38)
Cuando la tasa de morosidad aumentoacute por el no pago de las hipotecas subprime
y la Reserva Federal decide aumentar los tipos de intereacutes tanto compradores como
vendedores de estos creacuteditos vieron las posibilidades de impago y con ella se agravoacute el
iacutendice de ejecuciones que se tradujo en el embargo de cientos de miles de casas a familias
en los Estados Unidos Un producto financiero propiciado por la desregulacioacuten de un
sector especulativo hariacutea su impacto en la propiedad de las familias La crisis estalloacute y la
confianza desaparecioacute Dice Ricardo Peacuterez Marco79
ldquoSeriacutea iluso tratar la economiacutea moderna como una ciencia exacta pues no se
puede dar una definicioacuten matemaacutetica ni cientiacutefica de riesgo ni de valor Estas dos
nociones que intervienen de forma crucial en toda la economiacutea y las finanzas no
son nociones matemaacuteticas son nociones intriacutensecamente psicoloacutegicasrdquo (Peacuterez
2008)
Esta perspectiva psicoloacutegica que resentildea Peacuterez parece ir en liacutenea con el estado de
confianza generalizado en la banca previo el desastre Interesante el papel de las unidades
de anaacutelisis de riesgo investigaciones especializadas de la banca quienes observan como
ldquoremotasrdquo las posibilidades de un quiebre crediticio en los Estados Unidos tan soacutelo meses
antes de que ocurra El servicio de estudios del banco BBVA en la primavera de 2007
dice
ldquoEl riesgo de ltcredit crunchgt cotizado por el mercado se percibe no obstante
como remoto La informacioacuten disponible en este momento no apunta a un
contagio a otros segmentos del mercado hipotecario Por ejemplo la tasa de
mora de los hogares es auacuten inferior a la vigente en los antildeos 2001 y 2002 Y lo
maacutes importante los determinantes fundamentales del consumo ndash empleo renta
disponible y posicioacuten financiera de los hogares- muestran una fortaleza notable
Me da la impresioacuten que los profetas de una gran crisis econoacutemica a la que
79 Catedraacutetico de la Universidad de California Los Aacutengeles Estados Unidos y ex director de Investigacioacuten del Centre National de la Recherche Scientifique de Pariacutes Francia
173 shy
estariacuteamos inevitablemente condenados tendraacuten que seguir buscando el shock
que la desencadenerdquo
133 La quiebra de los bancos maacutes grandes del mundo
Cuando estalla la burbuja de los creacuteditos subprime en el verano de 2007 y casi al
mismo tiempo la caiacuteda del precio de las viviendas se devaluacutea estrepitosamente hubo un
impacto directo en los activos del mercado financiero se empieza a producir una
sustitucioacuten de los depoacutesitos por colocaciones en el mercado de capitales reduciendo a
cero la liquidez de numerosas entidades bancarias de pequentildeo y mediano tamantildeo en
relacioacuten con la diversificacioacuten de su cartera de creacuteditos en la praacutectica no teniacutean dinero
liacutequido con queacute honrar los compromisos previos
Autoridades locales y federales desconocedoras ndash de forma oficial e inicial ndash de
las dimensiones de todo ello intervienen raacutepidamente en la nacionalizacioacuten de un banco
medianamente pequentildeo Northern Rock Bank en septiembre de 2007 (Milne y Wood
2008) intervienen en Bear Stearn para evitar una corrida bancaria pero la crisis se habiacutea
apoderado del sector en enero 2008 vendriacutea la quiebra de Lehman Brothers y con eacutel el
traslado de la crisis financiera inicial por la especulacioacuten inversionista a una crisis
sisteacutemica de toda la economiacutea de Estados Unidos pero que raacutepidamente se pasariacutea a
Europa especialmente en el mercado de deuda y la solidez del sistema bancario agrupado
en la zona euro
La idea de los creacuteditos subprime inicial estaba sustentada en la tendencia en la
securitization de las hipotecas de alto riesgo pasando por alto la calidad de esos creacuteditos
y con ella la responsabilidad de las entidades titulares del sector Aunado a ello ya los
mercados habiacutean estado como se ha descrito antes traspasando activos del mercado
monetario (money markets) al mercado de inversiones con el intereacutes en la reduccioacuten de
costes y la maximizacioacuten de beneficios todo ello en un entorno de desregulacioacuten expresa
por la Reserva Federal El sector financiero de esta forma ldquose evitaba el problema de los
depoacutesitos potenciaba el apalancamiento y eludiacutea la responsabilidad en materia de
calidad de los creacuteditos [otorgados]rdquo (Machinea 2009 p40)
174 shy
Esta crisis financiera tiene dos elementos estructurales que ahondaron su
gravedad un sistema ndash red y la opacidad informativa El sistema ndash red permite la
coordinacioacuten y especialmente de la mano de la tecnologiacutea la interconexioacuten en tiempo
real de todos los productos y variaciones en el mercado por lo que la sensibilidad del
sector es muy alta al comportamiento de los indicadores esto tambieacuten implica que los
problemas se interconectan afectando a maacutes actores y las fallas se reproducen con maacutes
rapidez La opacidad informativa resulta de la asimetriacutea entre los actores de este sistema
ndash red sobre la informacioacuten en tiempo real sobre la crisis desde el contenido de los creacuteditos
subprime la restriccioacuten de liquidez presente para ese momento o los pasivos contraiacutedos
por intermediarios de las operaciones financieras todos puntos de informacioacuten
estrateacutegicos para tomar decisiones asertivas80
Un ejemplo paradigmaacutetico de la consecucioacuten de errores y los riesgos asociados a
la opacidad informativa fue la necesidad que tuvo el gobierno federal de los Estados
Unidos en rescatar de la quiebra a la compantildeiacutea aseguradora privada maacutes grande del
mundo American International Group (AIG) a fines de noviembre de 2008
AIG era garante de los depoacutesitos de miles de pequentildeos bancos casas de bolsas
entidades de ahorro y fondos de inversiones por tanto la potencial quiebra de AIG
constituiacutea el quiebre de cientos de empresas del sector Un ldquoriesgo sisteacutemicordquo que el
gobierno de los EEUU no estaba dispuesto asumir La realidad es que la ausencia de
liquidez y la desconfianza de la industria llevaraacute a fines de 2009 tan soacutelo un antildeo despueacutes
a la quiebra de 53 bancos de conformidad con los datos aportados por la Corporacioacuten
Federal de Garantiacuteas de Depoacutesitos (FDIC) en los Estados Unidos
De acuerdo con la FDIC (2009) las entidades financieras en quiebra fueron 1
Bank of Wyoming 2 Founders Bank Worth 3 Millennium State Bank of Texas 4 First
National Bank of Danville 5 Elizabeth State Bank Elizabeth 6 Rock River Bank
Oregon 7 First State Bank of Winchester 8 John Warner Bank Clinton 9 Mirae Bank
10 MetroPacific Bank Irvine 11 Horizon Bank 12 Neighborhood Community Bank
13 Community Bank of West Georgia 14 First National Bank of Anthony 15
80 ldquoAmbos elementos han tenido especial relevancia en la crisis actual Nunca hubo un sistema financiero maacutes complejo y maacutes interconectado que el desarrollado en la etapa de la globalizacioacuten financierardquo (p36) dice la CEPAL en su informe de 2009
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Cooperative Bank16 Southern Community Bank 17 Bank of Lincolnwood 18 Citizens
National Bank 19 Strategic Capital Bank 20 BankUnited FSB 21 Westsound Bank
22 America West Bank 23 Citizens Community Bank 24 Silverton Bank 25 First Bank
of Idaho 26 First Bank of Beverly Hills 27 Michigan Heritage Bank 28 American
Southern Bank 29 Great Basin Bank of Nevada 30 American Sterling Bank 31 New
Frontier Bank 32 Cape Fear Bank 33 Omni National Bank 34 TeamBank NA 35
Colorado National Bank 36 FirstCity Bank 37 Freedom Bank of Georgia 38 Security
Savings Bank 39 Heritage Community Bank 40 Silver Falls Bank 41 Pinnacle Bank
of Oregon 42 Corn Belt Bank amp Trust Co 43 Riverside Bank of the Gulf Coast 44
Sherman County Bank 45 County Bank 46 Alliance Bank 47 FirstBank Financial
Services 48 Ocala National Bank 49 Suburban FSB 50 MagnetBank 51 1st
Centennial Bank 52 Bank of Clark County Vancouver y 53 National Bank of
Commerce (Torres 2009)
La mayoriacutea de analistas y expertos consideran que la raiacutez de esta situacioacuten con
los bancos en quiebra estuvo centrada en la existencia de informacioacuten asimeacutetrica como
determinante durante las primeras etapas de la crisis lo que condujo a agravar las
precariedades y debilidades del sector
1331 Los maacutes grandes de la crisis
1 Lehman Brothers
Fundado en 1850 por los hermanos Lehman como una compantildeiacutea de algodoacuten era
considerado el cuarto banco de inversioacuten del sistema financiero de los Estados Unidos
para 2007 el cual se declara en quiebra oficialmente finalizando el verano de 2008 el 15
de septiembre despueacutes de haber intentado infructuosamente encontrar un comprador
Para ese momento la deuda total rondaba los US$ 613000 millones provenientes de una
pequentildea entidad de la firma el BNC quien se habiacutea convertido en liacuteder de los creacuteditos
subprime y la morosidad de su retorno le haciacutea completamente insolvente
Con maacutes de 25 mil empleados y 61 oficinas en 39 paiacuteses del mundo su quiebra
resultoacute sisteacutemica para la salud del sector a nivel global El gobierno federal no evitoacute su
quiebra
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2 American International Group (AIG)
Ante lo sucedido por Lehman Brothers el gobierno federal decide auxiliar a la
compantildeiacutea aseguradora AIG en el otontildeo de 2009 una aseguradora considerada como la
primera en los Estados Unidos y hasta entonces la tercera a nivel global La Reserva
Federal otorga un creacutedito por US$ 85000 millones a AIG hacieacutendole propietaria del 80
de la empresa
La importancia de AIG estaacute en que su deuda proveniacutea en su mayoriacutea de un
sofisticado producto financiero los credit default swaps especie de seguros que le
garantizaban a los compradores o tenedores de acciones de AIG una garantiacutea total frente
a potenciales quiebras tal como habiacutea sucedido
Los datos manejados hasta entonces sentildealaban que entre enero y septiembre de
2008 AIG habiacutea perdido US$ 18000 provenientes de los creacuteditos subprime y teniacutea un
pasivo global con creacuteditos en bancos de todo el mundo por encima de los US$ 215000
millones Sus activos se valorizaban por encima de los US$ 700000 millones de alliacute que
ante la quiebra era casi seguro que los ahorristas y titulares de acciones no veriacutean sus
swaps sin la intervencioacuten de la Reserva Federal
3 Fannie Mae y Freddie Mac
En liacutenea con lo sucedido con AIG el gobierno federal a traveacutes de la Financial
Federal Agency (FFA) compra ambas compantildeiacuteas aseguradoras y le inyecta US$ 100000
millones a cada uno para que puedan hacer frente a sus deudas La clave de ello estuvo
en que ambas empresas representaban el 40 del total de las hipotecas subprime de alliacute
el valor sisteacutemico en las finanzas y especialmente ante la ejecucioacuten de hipotecas que se
produjeron en ese lapso dejaron a cientos de miles de familias en la calle
Una caracteriacutestica peculiar del caso es que la empresa Fannie Mae fue creada
como empresa puacuteblica de hipotecas en 1934 y se privatizoacute en 1968 por lo que su ldquoreshy
nacionalizacioacutenrdquo en 2009 recordaba su geacutenesis inicial A su tiempo Freddi Mac es una
empresa especializada de la primera en el mercado de creacuteditos para viviendas creado en
1970
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4 Bear Stearns
Fue considerado hasta 2008 el quinto banco de inversioacuten en los Estados Unidos y
noveno en el mundo Su posicioacuten y exposicioacuten explica porque el gobierno federal le
auxilia ante el colapso del 46 de sus acciones en la Bolsa de Nueva York tras reconocer
la falta de liquidez para honrar sus compromisos en la primavera de 2008
Con apoyo de la Reserva Federal (US$ 30000 millones) es comprado por su
competidora JP Morgan con un ldquoahorrordquo de maacutes del 93 del valor estimado previo a su
crisis en una operacioacuten cercana a los 236 millones de doacutelares por los tiacutetulos cotizados en
bolsa
5 FORTIS
Fue la entidad financiera no americana maacutes expuesta a la crisis en 2008 De origen
belga-holandeacutes teniacutea presencia en maacutes de 50 paiacuteses y era considerado el tercer banco
europeo en posicionamiento del mercado para ese entonces Su cartera de creacutedito estuvo
ldquoinundadardquo por las hipotecas subprime de los Estados Unidos asiacute como por la crisis tras
la compra de ABN Amor produjo un desplome del 70 del valor accionario cotizado en
bolsa para ese antildeo
Las autoridades belgas holandesas y luxemburguesas deciden intervenir e
inyectar maacutes de US$ 15000 millones de forma tal que FORTIS seriacutea reestructurada bajo
control puacuteblico de tres paiacuteses europeos En 2010 vende su filial de ABN a la francesa
BNP Paribas aunque sigue estando fuertemente regulada por la administracioacuten de los
gobiernos de estos tres paiacuteses (Quiacutelez 2008)
14 Globalizacioacuten econoacutemica y redisentildeo de los sistemas nacionales de cuentas
puacuteblicas
ldquoEl hecho de pasar del banco al mercado como elemento central de la
diversificacioacuten del riesgo tiene claras ventajas en materia de liquidez y ademaacutes permite
diversificar el riesgo maacutes allaacute de un aacuterea geograacutefica determinada incluidas las fronteras
del paiacutes de que se traterdquo (p40) afirmoacute la CEPAL en 2009 para sentildealar coacutemo la crisis de
entonces colocaba de manifiesto la profunda interdependencia que el sistema financiero
178 shy
internacional teniacutea en el marco de la globalizacioacuten econoacutemica y las deacutebiles hasta
entonces pautas de interaccioacuten que se sucediacutean por parte de los Estados a escala global
La crisis de 2008 colocoacute su acento en la eficiencia y eficacia de las instituciones
de Bretton Wood (FMI Banco Mundial) en torno a su papel para prevenir el colapso
registrado Tras dos antildeos de estudios el Fondo Monetario Internacional explicaba que los
gobiernos habiacutean aplicado ldquopoliacuteticas puacuteblicas incorrectasrdquo entorno a la creacioacuten de redes
se seguridad puacuteblicas lo que terminaba inhibiendo el efecto disciplinario del propio
mercado y propiciando por tanto actitudes especulativas que se saben a la postre
protegidos por el Estado dado su caraacutecter sisteacutemico para la economiacutea
Desde esta perspectiva la crisis seriacutea una consecuencia de una estructura de
incentivos que estimula la idea de que en caso de dificultades las autoridades habraacuten de
socorrer a los accionistas e inversores de las entidades financieras (Machinea 2009)
Observan Gerard Caprio Asli Demirguumlccedil-Kunt y Edward Kane del Banco Mundial
(2009) en un informe que uno de los problemas en la gestioacuten de la crisis fue una
ldquoinadecuada regulacioacuten y supervisioacutenrdquo por parte de las autoridades las cuales no
siguieron el mismo ritmo de la innovacioacuten de productos financieros como los creacuteditos
subprime y por consiguiente no previeron los escenarios de crisis
Una crisis que proporcionoacute herramientas teacutecnicas para la articulacioacuten de los
principales actores de la economiacutea global en una reformulacioacuten de los principios y
mecanismos de articulacioacuten que el sistema financiero precipitoacute con su actuacioacuten
irresponsable pero que la institucionalidad de ese momento permitioacute ante un abandono
parcial de sus capacidades regulatorias permitiendo con ello un ejercicio de especulacioacuten
financiera de actores confiados en las garantiacuteas de seguridad ofrecidas por los Estados
Mientras el FMI observa la creacioacuten de redes de seguridad puacuteblica excesivas que
fomentan la especulacioacuten y el Banco Mundial sentildeala la deficiencia de las autoridades
para innovar en la regulacioacuten de los factores principales que incidieron en el agravamiento
del crisis de 2008 los teoacutericos sentildealan que se producen dos factores que se retroalimenta
en torno a ello el riesgo sisteacutemico y el riesgo moral
179 shy
ldquoEn general lo que genera riesgos sisteacutemicos es la ausencia de informacioacuten
perfecta sobre la solvencia y la liquidez de las entidades financieras aunque
tambieacuten pueden darse en presencia de esa informacioacuten perfecta ya que puede ser
un comportamiento racional retirar los depoacutesitos de una entidad financiera
solvente si se piensa que la misma puede dejar de serlo como consecuencia de
que los otros depositantes corren sobre los depoacutesitos de esa entidad En este caso
hay expectativas racionales condicionadas al comportamiento de los demaacutes
agentes cuyo nivel de informacioacuten es desconocidordquo (Machinea 2009 p45)
Los anaacutelisis del FMI del Banco Mundial de la OCDE y del Convenio de Basilea
seraacuten la geacutenesis de las sinergias entre el G-7 y el G-20 en 2010 cuando los liacutederes
poliacuteticos de las naciones maacutes ricas del mundo redisentildeen los instrumentos de coordinacioacuten
econoacutemica con la introduccioacuten de poliacuteticas contra ciacuteclicas y una regulacioacuten maacutes restrictiva
de la globalizacioacuten financiera Dadas las peculiaridades tangibles en la Zona Euro seraacute
alliacute donde se profundice la crisis de deuda y la regulacioacuten especulativa de las entidades
financieras con mayor rigor
141 La crisis financiera se traslada a la economiacutea real
Una crisis sisteacutemica como la sucedida entre 2008 y 2013 genera costos elevados
en teacuterminos del aumento del desempleo del aumento de la desigualdad y pobreza y
reduccioacuten de la demanda global de alliacute que los datos evidencien una intervencioacuten
significativa de las autoridades nacionales e internacionales para gestionar el proceso
180 shy
Graacutefico Nordm 1 Mercado de Valores mundial 1932 - 2012
Fuente Machinea (2009) La crisis financiera internacional p35
La especulacioacuten de los productos financieros como geacutenesis de la crisis de 2008 y
el diagnoacutestico de opacidad y asimetriacutea de la informacioacuten disponible tanto por el conjunto
de actores de la economiacutea como para las autoridades puacuteblicas encargadas de su
regulacioacuten hizo que se pusiese en marcha mecanismos no soacutelo de coordinacioacuten sino de
transparencia para que si sucediesen nuevamente sucesos como los acontecidos sean el
resultado de los efectos depuradores del mercado y no de la confusioacuten de los ahorristas
respecto de la solvencia de las entidades donde depositan sus ahorros o de grupos que
deciden apostar a productos de inversioacuten liacutecitos
El canal principal hacia el resto de la economiacutea se da a partir de la contraccioacuten en
el creacutedito por parte de los intermediarios financieros eacutestos reaccionan de manera muy
diferente a fluctuaciones en la riqueza en comparacioacuten con la reaccioacuten de las familias o
de instituciones no financieras
A diferencia de las poliacuteticas contra ndash ciacuteclicas que las autoridades intentan
desarrollar los intermediarios financieros actuacutean determinados por poliacuteticas pro ndash
ciacuteclicas su nivel de apalancamiento es alto durante ciclos expansivos de la economiacutea
(caso 2001 ndash a 2007) y bajo durante periodos recesivos (crisis de 2008 en adelante) Un
ciclo negativo de la estructura econoacutemica donde una mayor demanda por activos implica
181 shy
presiones a la alza en los precios lo que llevariacutea a balances maacutes fuertes que a la vez
detonan una mayor demanda por activos Al detenerse los creacuteditos el sistema colapsa
Siacute el sistema financiero global estaba sustentado en la otorgacioacuten de creacuteditos de
alto riesgo y eacutestos creacuteditos habiacutean sido convertidos en refugio de ahorristas y fondos de
diversa iacutendole al haber un colapso en alguacuten punto todo el sistema falla La crisis de
confianza abona el resto para el contagio mundial
ldquoPueden identificarse cuatro elementos que ayudan a explicar la severidad y
escala global de los problemas i) el hecho de que los oriacutegenes de la crisis se
deban a peacuterdidas por parte de intermediarios financieros apalancados ii) los
mecanismos de ajuste por parte de los intermediarios financieros que amplifican
los ciclos financieros iii) una gran conexioacuten entre las instituciones financieras y
mercados riesgos financieros maacutes correlacionados y la importancia de los
Estados Unidos como nuacutecleo de los mercados financieros que ha intensificado lo
derrames entre mercados y paiacuteses y iv) el endeudamiento de las familias que ha
hecho que se complique la resolucioacuten de la crisis Si bien las autoridades en los
Estados Unidos de Ameacuterica respondieron de forma significativa a la crisis a
traveacutes de poliacuteticas monetaria y fiscal agresivas la crisis se vio auacuten maacutes agravada
por la peacuterdida de confianza a raiacutez de los efectos de los factores mencionadosrdquo
(Reyes 2011 p10)
Este desplome de los iacutendices de confianza en un sistema que opera bajo esquema
psicoloacutegicos de prevencioacuten y bajo fuerte presioacuten por las autoridades regulatorias y la
ojeriza ciudadana por una parte y las restricciones al creacutedito puestas por las propias
entidades privadas con temor al riesgo desencadena una contraccioacuten en aquellas
economiacuteas donde representan sectores muy importantes es decir la crisis de 2008 se
sentiraacute inicialmente en los paiacuteses desarrollados donde la cartera crediticia es mayor y
por tanto las limitaciones posteriores se profundizan Los analistas en 2010 estimaban
que de forma global la actividad se contrajese y que la recuperacioacuten seriacutea lenta dada la
profundidad de la intervencioacuten
Como consecuencia de la reduccioacuten crediticia internacional la contraccioacuten en los
paiacuteses desarrollados y la menor demanda comercial global la situacioacuten econoacutemica del
182 shy
resto de paiacuteses se veriacutea afectada a partir de 2009 especialmente como consecuencia de la
caiacuteda de los bienes primarios (los commoditties) que representaban el 60 de la canasta
exportadora de los paiacuteses en viacuteas de desarrollo para 2010 (Banco Mundial 2009)
Las medidas adoptadas estuvieron pronto en manos de los principales bancos
centrales del mundo La coordinacioacuten especialmente entre el Banco de Inglaterra la
Reserva Federal y el Banco Central Europeo estuvo orientada a la reduccioacuten de tasas de
intereacutes ndash que se inicia en EEUU desde 2008 y se mantuvo hasta diciembre 2015 mientras
que en Reino Unido y la Zona Euro se siguen manteniendo para estimular sus economiacuteas
ndash como estiacutemulo a la reactivacioacuten del creacutedito y con ello el crecimiento real de la economiacutea
A pesar de ello las respuestas no han sido homogeacuteneas la Reserva Federal inyectoacute
desde 2009 maacutes de US$700000 millones a la economiacutea de los Estados Unidos mientras
que las dificultades de la crisis de la deuda en los paiacuteses del sur de la Unioacuten Europea hizo
que se encallara la resolucioacuten del Banco Central Europeo hasta la primavera de 2013
cuando su autoridad decide emular a la Reserva Federal y comprar activos de deuda por
maacutes de US$ 60000 millones mensuales por un periodo de dos antildeos
El diaacutelogo poliacutetico para darle arquitectura institucional a una incipiente
colaboracioacuten estrecha en materia financiera ha estado gravitando alrededor de las
cumbres del G-20 las principales economiacuteas del planeta que concentran el 72 del PIB
global (FMI 2011)
142 Continuacutea el desplome del PIB y la explosioacuten del desempleo
Como se puede apreciar no existe un uacutenico factor considerado como determinante
para la comprensioacuten de lo intenso y profundo que ha provocado la crisis financiera inicial
de 2008 convertida raacutepidamente en una crisis real de la economiacutea ya para el 2009
A pesar de esto existe consenso en torno a factores explicativos como se han
detallado La regulacioacuten negligente del sector financiero (Goldstein 2008 Stiglitz 2008
y Krugman 2009) fallos y riesgos de los productos financieros (Fernaacutendez 2008
Persaud 2009) incentivos distorsionados de corto plazo (Stiglitz 2008) engloban las
183 shy
principales ideas y tesis de la academia sobre la materia no sin antes resaltar la ausencia
de estudios detallados al respecto
Por el lado de la administracioacuten puacuteblica y la regulacioacuten del sector las criacuteticas estaacuten
situadas en los procesos acelerados de desregulacioacuten de los mercados financieros propios
del esquema neoliberal donde las actividades de tipo especulativo se reproducen de
forma maacutes amplia y sin base en ninguacuten criterio cientiacutefico o teacutecnico
Bajo este contexto se dan operaciones de expansioacuten irresponsable del creacutedito
privado (las subprime) los organismos puacuteblicos reguladores relajan las normas para su
adquisicioacuten en paralelo se reducen las tasas de intereacutes y se potencia un mercado artificial
Cuando estiacutemulos y respuestas fallan la crisis aparece
Tras la quiebra de Lehman Brothers y la nacionalizacioacuten de AIG en los Estados
Unidos entre el verano y otontildeo de 2008 el PIB mundial caeraacute al antildeo siguiente en 08
soacutelo superado por el desastre de la II Guerra Mundial 63 antildeos atraacutes
La segunda economiacutea para 2009 ndash Japoacuten ndash cayoacute un 5 en teacuterminos de su PIB
mientras los Estados Unidos hariacutea lo propio con el 24 sus socios en Europa de la Zona
Euro con Alemania a la cabeza (16 paiacuteses para ese antildeo) cayeron en conjunto un 4 el
peor desde la creacioacuten de la Zona Euro en 1999 Entre 2008 y 2009 las inversiones
extranjeras directas (IED) se contraen 11 primera vez a nivel global que sucediacutea
Estos 2 paiacuteses maacutes la Zona Euro representaban el 57 del total del PIB global
para la fecha (FMI 2009) por lo que la crisis financiera llegaba a la economiacutea mundial
con un lapso de meses
El acento en el creacutedito y en el mercado inmobiliario seguidos por la contraccioacuten
de la demanda y el consumo serviraacute para que los maacutes afectados sean los empleos con su
consecuente impacto social en teacuterminos de crecimiento de la pobreza y ampliacioacuten de las
brechas de desigualdad
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Graacutefico Nordm 2 PIB promedio 1990 ndash 2009
Fuente Menezes y Rodill (2010) ldquoUna aproximacioacuten al impacto de la actual crisis
financierardquo p10
En el caso del empleo se destruyeron miles con la quiebra de bancos a escala
global miles seguidos por la paralizacioacuten de la industria constructora y con ella las tasas
de desempleo se convirtieron en principales problemas para numerosos paiacuteses
Para ese mismo antildeo 2009 la tasa de desempleo en los Estados Unidos pasa de
54 de 2008 a casi el doble el 93 al finalizar tan soacutelo un (1) antildeo despueacutes de la crisis
Japoacuten se ubicariacutea en el 51 y la Zona Euro lo haraacute en el 94 regioacuten que seraacute la
principal afectada en teacuterminos de destruccioacuten de puestos de empleos a nivel global
En teacuterminos de los componentes del PIB de esta aacuterea (EEUU Japoacuten y Zona Euro)
la inversioacuten en el aacuterea de consumo (57 del total del PIB) se reduce del 214 al 195
casi un punto entre 2008 y 2009 de alliacute la gravedad en la reactivacioacuten de la economiacutea
habida cuenta del peso del consumo en su estructura La respuesta puacuteblica inicial fue
aumentar el gasto por lo que se explica la relativamente raacutepida y agresiva inyeccioacuten de
dinero de la Reserva Federal en la economiacutea americana haciendo que su participacioacuten
pase del 191 al 226 (FMI 2009)
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Graacutefico Nordm 3 Desempleo 1990 ndash 2009
Fuente Menezes y Rodill (2010) ldquoUna aproximacioacuten al impacto de la actual crisis
financierardquo p10
143 Riesgo de corridas contra bancos en paiacuteses desarrollados
Las corridas bancarias son el resultado de riesgos ilimitados negligencias de los
actores reguladores del sector Como puso en evidencia la reciente crisis ambos factores
estuvieron presenten en la geacutenesis de la recesioacuten global
La seguridad financiera del sistema internacional soacutelo es posible a traveacutes de la
regulacioacuten y supervisioacuten de las entidades bancarias privadas La aplicacioacuten de un
legislacioacuten eficiente que limite las operaciones de riesgo dentro de unos marcos de
actuacioacuten transparente reduce las posibilidades de crisis sisteacutemicas del sector bancario
tanto nacional como internacionalmente
Para evitar las corridas sisteacutemicas y la operatividad del sector bancario se produce
por tanto la prioridad de las regulaciones de toda la industria haciendo de ello una poliacutetica
que al tiempo que proteja al pequentildeo ahorrador (23 de los clientes de bancos) posibilite
cortafuegos poderosos cuando alguna unidad decida emprender riesgos no respaldados
En el primer caso se trata que la autoridad regulatoria se coloque en la praacutectica
como representante de los pequentildeos ahorristas (ajenos en su mayoriacutea a la loacutegica del sector
financiero y al conocimiento teacutecnico de los productos ofrecidos caso subprime) mientras
186 shy
que en el segundo de los casos la naturaleza del agente regulador estaacute en mantener el
sistema financiero alejado de lo que se denomina economiacutea de casino donde la
especulacioacuten es el principal vector
ldquoUna corrida bancaria contagiosa puede tener efectos nocivos significativos
sobre el resto de economiacutea y por lo tanto impone un costo elevado sobre todo si
afecta a bancos solventes o impide el normal funcionamiento del sistema de
pagos Concretamente cuando quiebran bancos solventes en estas
circunstancias puede perderse informacioacuten sobre clientes privados y la economiacutea
puede sufrir una contraccioacuten del creacuteditordquo (Asociacioacuten Bancaria de las Ameacutericas
- ASBA 2010 p95)
Son los bancos centrales de los paiacuteses quienes fungen como agentes reguladores
del sector financiero generalmente y como se ha descrito tras la crisis de 2008 son ellos
los que deciden inyectar liquidez a la economiacutea para evitar un colapso de todo el sector
lo que convierte al banco central en un ldquoprestamista de uacuteltima instanciardquo como lo describe
ASBA81
La Reserva Federal de los Estados Unidos decide actuar en el otontildeo de 2008 y
promete un programa por al menos dos antildeos (2008 ndash 2010) de inyeccioacuten de hasta US$
800000 millones a la economiacutea de ese paiacutes El Banco Central Europeo (BCE) decide
finalmente en 2013 un programa similar por un monto superior a los euro 630000 millones
aunque destinados principalmente a la compra de deuda de los paiacuteses con mayores
debilidades de la Eurozona Ambos se tratan de formas para evitar corridas donde los
81 ldquoEl prestamista de uacuteltima instancia generalmente el banco central desempentildea una funcioacuten clave en la red de seguridad financiera Proporciona liquidez a los bancos en caso de insuficiencias transitorias de liquidez para reducir la posibilidad de perturbaciones en la concesioacuten de creacutedito el sistema de pagos y la estabilidad del sector bancario El principio fundamental en que se sustenta el prestamista de uacuteltima instancia es el principio de Bagehot seguacuten el cual debe proporcionarse asistencia de liquidez a bancos solventes pero de liquidez insuficiente a fin de evitar quiebras bancarias [hellip] Las deficiencias de liquidez de los bancos pueden suscitar paacutenico en los depositantes y provocar retiros masivos [hellip] La principal preocupacioacuten para las autoridades es que los retiros de un solo banco se vuelvan sisteacutemicos Este tipo de paacutenico puede evitarse proporcionando liquidez a bancos con insuficiencias temporales [hellip]En episodios de conmocioacuten este mecanismo no funciona porque a los bancos liacutequidos les resulta maacutes difiacutecil determinar si los bancos en dificultades realmente enfrentan un problema de liquidez o por el contrario si son insolventesrdquo (Asociacioacuten Bancaria de las Ameacutericas 2010 p 96 ndash 97)
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bancos centrales prometen inyectar liquidez a los bancos solventes es decir se convierte
en refugio de instituciones bancarias en apuros
Graacutefico Nordm 4 Propagacioacuten de la crisis sisteacutemica de 2008
Fuente FAES (2009) La reforma del sistema financiero internacional p 20
Por otra parte ASBA 2010 sentildeala que existe un segundo mecanismo por medio
del cual el Banco Central se convierte en un seguro de los depoacutesitos del sistema
financiero esto estaacute directamente relacionado con la estabilidad del sistema y evitar la
fuga de liquidez
Es una idea que varios liacutederes europeos han tratado de establecer para la eurozona
respecto a los problemas de deuda soberana de sus aliados sin embargo la idea de una
ldquomutualizacioacutenrdquo de las deudas y de los riesgos asociados ha encontrado la feacuterrea
oposicioacuten de Alemania para su implementacioacuten
ldquoSiacute los depositantes estaacuten asegurados se altera el viacutenculo entre la tasa de
rendimiento que requiere el banco y el riesgo subyacente que ha asumido y una vez maacutes
pueden modificarse los incentivos de los gerentes y duentildeos de los bancos Esta
modificacioacuten de los incentivos se conoce normalmente como riesgo moral Por
consiguiente la regulacioacuten de capital puede considerarse como un intento para corregir
el riesgo moral creado por la existencia de una red de seguridadrdquo (p97) sentildealaba ASBA
en el antildeo 2010
188 shy
iquestCuaacutel fue el mecanismo regulatorio para prevenir una crisis global como la maacutes
reciente por parte de los paiacuteses desarrollados El Convenio de Basilea III El principal
problema durante la crisis financiera global como se ha descrito fueron los productos
disentildeados para obtener liquidez (Structured Investment Vehicles ndash SIV) y tras el estallido
de la burbuja vino la desconfianza sobre todo el sector lo que ahondoacute los problemas de
sus activos obligando a la quiebra la fusioacuten o la venta muy por debajo de su precio real
Los paiacuteses por su parte han reconocido que durante el periacuteodo de resolucioacuten de
la crisis los requerimientos de capital han agudizado las recesiones a traveacutes de fuertes
contracciones de creacutedito y la demanda Con el Convenio de Basilea III se pasa del enfoque
previo guiado por una pequentildea regulacioacuten y mayor amplitud a la auto-regulacioacuten del
sector a un nuevo enfoque donde se re-direcciona y potencia el papel supervisor de los
agentes puacuteblicos en el sector financiero
1 Se enfoca al sistema financiero internacional como uno soacutelo y no como la suma
de varios
2 Su objetivo es evitar burbujas de activos y restricciones amplias de creacutedito en
periodos de crisis (credits crunches)
3 Se realiza requerimientos distintos en funcioacuten del ciclo econoacutemico
4 Se prioriza el aumento de capital en las entidades financieras con el fin de
evitar la reduccioacuten de activos (Lo que en Europa se denominoacute la ldquorecapitalizacioacutenrdquo del
sistema) (Comiteacute de Supervisioacuten Bancaria de Basilea 2010)
El Convenio de Basilea III se produce el 16 de diciembre de 2010 con los
acuerdos alcanzados entre los paiacuteses que conforman el G ndash 20 y el Foro de Estabilidad
Financiera (FMI y BM) Su implementacioacuten se produce desde el 1 de enero de 2013 y
tiene plazo para completarse hasta el 31 de diciembre de 2019
15 Corrupcioacuten inversioacuten y desempentildeo
La evidencia estadiacutestica y los estudios analiacuteticos han comprobado coacutemo la
corrupcioacuten actuacutea como inhibidor de las inversiones privadas en la economiacutea De alliacute que
la transparencia en el manejo de la Administracioacuten Puacuteblica por una parte y la probidad
del inversor empresario por la otra constituyen elementos indispensable que se asocian a
189 shy
las capacidades del desempentildeo institucional que el Estado tiene para hacer frente a
demandas en sectores estrateacutegicos de la economiacutea y la sociedad (desde infraestructura
hasta educacioacuten)
Siacute el Estado no garantiza que los ciudadanos tengan acceso a una informacioacuten
fidedigna y adecuada sobre las acciones de gobierno el riesgo de que las instituciones
puacuteblicas sean infiltradas por la corrupcioacuten es considerablemente mayor Por ello es
fundamental la rendicioacuten de cuentas para combatir con efectividad la corrupcioacuten y un
marco regulatorio eficiente que impida la actuacioacuten de grupos clandestinos propensos a
su ejercicio
La medicioacuten de la corrupcioacuten es un elemento indispensable para observar desde
fuera el rendimiento institucional del Estado haciendo de los iacutendices que se crean un
instrumento de facto de numerosas empresas grupos de inversioacuten y sociedad civil en
general para evaluar las poliacuteticas puacuteblicas la burocracia y de forma general el reacutegimen
poliacutetico de ese paiacutes
La relacioacuten contractual entre impuestos (de los ciudadanos al Estado) por
seguridad y servicios (del Estado al ciudadano) estaacute mediada por la probidad rendicioacuten
de cuentas y transparencia con que se efectuacutea este proceso de alliacute que en praacutecticamente
todo el mundo existe un intereacutes creciente por saber los efectos reales que tienen las
praacutecticas corruptas y la ausencia de transparencia en la vida poliacutetica y econoacutemica de las
naciones
Como sentildealoacute Dogan y Kazancigil ldquono puede existir estadiacutestica alguna sobre un
fenoacutemeno cuya naturaleza es ambiguardquo (1994 p32) por lo que lejos de ser una praacutectica
rutinaria de poliacutetica informativa se halla circunscrito a una tarea hercuacutelea de grupos y
organizaciones especializados en la materia
En tanto que la corrupcioacuten es un fenoacutemeno que puede distorsionar las
oportunidades de mercado empresarios e inversionistas son particularmente sensibles a
este tipo de indicadores La inversioacuten suele ir hacia donde exista mayor seguridad y
respeto a los derechos de propiedad La corrupcioacuten vulnera los principios de equidad e
190 shy
igualdad en la competencia entre los actores econoacutemicos y por tanto es considerado
como un factor de riesgo de inversioacuten
151 Principales conceptos de Corrupcioacuten
La corrupcioacuten es un fenoacutemeno complejo poliseacutemico por lo que los principales
conceptos sobre la materia que se produzcan por contraste o relacionados a otras variables
explicativas sobre la vulnerabilidad de los principios eacuteticos y honestos en la gerencia de
recursos
El Banco Mundial se refiere a la corrupcioacuten como ldquoel abuso de un funcionario
puacuteblico en beneficio privado en el entendido que ese beneficio pueda darse ya sea que el
funcionario acepte el soborno o extorsione al perjudicadordquo (1997)
Por oposicioacuten a la corrupcioacuten la transparencia envuelve una serie de acepciones
ligadas a conceptos como la eacutetica la moral puacuteblica el principio de honestidad o la
obligatoriedad informativa en el caso de los funcionarios puacuteblicos A este respecto
Guerrero y Hofbauer (2003) considera la transparencia como el conjunto de decisiones
gubernamentales y administrativas ejercidas por el gobierno donde los recursos y costos
implicados en dichas decisiones deben estar accesibles de manera clara para el
conocimiento puacuteblico Su ausencia es foco de corrupcioacuten
De esta manera la transparencia se vincula maacutes como un medio para evitar la
corrupcioacuten es decir su fomento y ejercicio activo representa lo contrario a un acto
corrupto precedido por la opacidad informativa y las preferencias en acceso a recursos
poder e informacioacuten La transparencia debe ser entendida como un instrumento del
sistema global de rendicioacuten de cuentas
En el marco de ello organizaciones privadas como Price WaterHouse Coopers
Inc de Estados Unidos han elaborado su propio iacutendice anti ndash corrupcioacuten le denominan
Iacutendice de Opacidad 82 entendido como un iacutendice que sirve para describir aquellas
82 Opacity Index disponible el informe del antildeo 2001 correspondiente a la evaluacioacuten del antildeo 2000 en httppeoplesternnyueduadamodarpdfilesarticlesopacitypdf
191 shy
instituciones que no hacen puacuteblico sus formas de operar que no informan a la gente sobre
las decisiones que adoptan y los recursos que emplean en su funcionamiento Un nuevo
marco praacutectico desde la esfera privada que genera confianza entre pares y un mecanismo
de evaluacioacuten a la administracioacuten puacuteblica
Este iacutendice mide el grado de opacidad percibida en diferentes paiacuteses De acuerdo
con esta empresa la opacidad desviacutea flujos de capital internacional impone lo que
equivale a un impuesto encubierto sobre las inversiones y eleva la prima de riesgo sobre
los bonos soberanos Dondequiera que exista opacidad se reducen las oportunidades de
crecimiento y desarrollo tanto a nivel de las empresas como de los gobiernos Este iacutendice
calcula en queacute medida cinco (5) factores claves contribuyen o limitan la transparencia de
los mercados de capitales y el ambiente econoacutemico general en los 60 paiacuteses donde se
aplica Dichos factores son 1) nivel de corrupcioacuten percibida 2) sistema legal 3) poliacutetica
econoacutemica 4) normas contables y de informacioacuten y 5) regiacutemenes reguladores Su
enfoque sentildeala que si se mide el grado de opacidad resultante de los factores como un
ldquoimpuesto encubiertordquo de la empresas para costear la corrupcioacuten en los paiacuteses estudiados
un inversor sabraacute que en un paiacutes de la OCDE como Meacutexico deberiacutea pagar alrededor del
15 por este concepto
Este iacutendice ha generado fuertes criacuteticas entre los gobiernos al sentildealar la parcialidad
de las fuentes informativas pero tiene una percepcioacuten positiva entre los clientes y socios
de PriceWaterHouse Coopers Inc
La corrupcioacuten como se ha dicho es un fenoacutemeno complejo que no responde soacutelo
a una uacutenica causa sino que estaacute enlazada con muchos actores variables y sistemas que
pueden llegar a considerarle un factor estructural en la sociedad que se analice Su centro
sin embargo siacute estaacute ampliamente consensuado se trata de un hecho con afectacioacuten directa
en la administracioacuten de los recursos puacuteblicos de alliacute que los estudios maacutes amplios en esta
aacuterea de las ciencias administrativas esteacuten relacionados con la burocracia la rendicioacuten de
cuentas y las autoridades
Della Porta y Vannucci (1999) distinguen dos tipos de corrupcioacuten en el sector
puacuteblico la corrupcioacuten poliacutetica y la corrupcioacuten administrativa De acuerdo con esta
192 shy
distincioacuten el servicio puacuteblico es ejercido por instituciones poliacuteticas (que hacen las
normas) y por estructuras burocraacuteticas (que ponen en praacutectica dichas normas)
La autoridad puacuteblica es ejercida por funcionarios electos (poliacuteticos) y designados
(buroacutecratas) que desempentildean respectivamente funciones de creacioacuten y ejecucioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas El uso indebido de un servicio y autoridad puacuteblicos en la formulacioacuten
de poliacuteticas podriacutea verse como corrupcioacuten poliacutetica y en la ejecucioacuten de dichas poliacuteticas
como corrupcioacuten administrativa Aunque no siempre es faacutecil distinguir la corrupcioacuten
poliacutetica de la administrativa puede decirse que los actores principales de los actos
corruptos son en la primera los poliacuteticos y en la segunda los buroacutecratas (Cap5)
La organizacioacuten Transparencia Internacional ya le definioacute en 1998 como ldquotodo
abuso de un poder puacuteblico con fines privadosrdquo y es que eacutesta es vista como una violacioacuten
de cumplir una obligacioacuten por parte del funcionario puacuteblico (buroacutecrata) o representante
popular (poliacutetico) con el objeto de obtener un beneficio personal en forma de dinero o
regalos de la persona que lo soborna o a quien extorsiona (del Castillo 2015)
ldquoEl agente interactuacutea en representacioacuten del principal con un cliente como por
ejemplo una empresa que solicita una licencia para desempentildear una actividad
considerada perjudicial para el medio ambiente En tal caso un agente seraacute
corrupto cuando a su juicio los beneficios de corromperse superen los posibles
riesgos de ser sorprendido en el iliacutecito De igual manera un cliente participaraacute
en el soborno o en la extorsioacuten cuando los beneficios que obtenga sean mayores
que los costos implicadosrdquo (del Castillo 2015 p 23)
Sus oriacutegenes metodoloacutegicos pueden hallarse en una serie de trabajos realizados por
Klitgaard (1988) donde expone su idea sobre una ldquoecuacioacuten baacutesica de corrupcioacutenrdquo dice
ldquoCorrupcioacuten = Monopolio de la decisioacuten puacuteblica maacutes Discrecionalidad de la decisioacuten
puacuteblica menos Responsabilidad (en el sentido de obligacioacuten de dar cuentas) por la
decisioacuten puacuteblica adoptadardquo (p 74 ndash 75)
193 shy
152 El origen de la corrupcioacuten y la forma para combatirla
Los estudios sobre corrupcioacuten comenzaron con el anaacutelisis de documentos escritos
como informes de prensa en los paiacuteses anglosajones quienes de forma investigativa
dieron inicio a una tendencia por mayor transparencia informativa sobre las decisiones y
actores involucrados en la actividad puacuteblica Desde la prensa escrita (Whitehead 1983
Morris 1991) la revisioacuten de los registros judiciales (Della Porta y Vannucci 1999
Correa 1985) o los informes especializados de las agencias anticorrupcioacuten (De Speville
1997 Loacutepez 1998)
Un trabajo pionero se produce en 1958 cuando Cagan A midioacute la corrupcioacuten
impositiva de las empresas informales por medio de encuestas sobre el total de efectivo
del puacuteblico y la oferta del mismo por la Reserva Federal de los Estados Unidos
Estimando la razoacuten de la actividad econoacutemica legiacutetima con la ilegiacutetima y suponiendo una
velocidad de circulacioacuten del dinero ideacutentica para ambas entre sus conclusiones pudo
ldquodeducirrdquo la cantidad de transacciones no reportadas (del Castillo 2015)
La realidad dificulta un estudio oficial sobre la corrupcioacuten toda vez que dichos
actos estaacuten en su naturaleza clandestina lo que hace imposible el acceso informativo
acadeacutemico y evaluativo necesario maacutes allaacute de fuentes de archivo A este respecto comente
Arturo del Castillo que ldquoLos datos registrados pueden ser sistemaacuteticamente parciales y
las mediciones que se deriven de ellos pueden ser cuestionables como indicadores
vaacutelidosrdquo (2015 p39)
Este fenoacutemeno vulnera el tejido social de cualquier paiacutes de alliacute que las
regulaciones tiendan cada vez maacutes a proceso de rendicioacuten de cuentas a demarcacioacuten de
conflictos de intereses entre legisladores y empresarios asiacute como un conjunto de medidas
para reducir los canales disponibles para su desarrollo
El profesor Joseph Nye afirma que la corrupcioacuten es un comportamiento que se
aparta de las obligaciones normales de la funcioacuten puacuteblica por motivos privados (la
familia el entorno cercano) pecuniarios o de incremento de estatus Tambieacuten sostiene
que implica una ldquoconducta que se desviacutea de las obligaciones de orden puacuteblico normales
debido a intereses personales o beneficios monetarios o de orden social o lo que viola
normas respecto al uso de cierto tipo de influencias con fines personalesrdquo (1994 p35)
194 shy
Las organizaciones especializadas en su medicioacuten publicitan iacutendices que intenta
atar el fenoacutemeno a uno conjunto de indicadores cuyo objeto sea ldquomedirrdquo o ldquocuantificarrdquo
la afectacioacuten por paiacuteses o aacutereas especiacuteficas Sin embargo su importancia no estaacute dada en
la fortaleza de la medicioacuten sino de la concientizacioacuten de la opinioacuten puacuteblica internacional
domeacutestica sobre los costos sociales ndash ademaacutes de los econoacutemicos ndash en que se traduce este
proceso de alliacute la reciente legitimidad que adquieren algunos de estos
Su importancia variacutea desde el establecimiento de prioridades en el sistema global
de rendicioacuten de cuentas hasta la formacioacuten e informacioacuten de la ciudadaniacutea sobre la
transparencia de los organismos puacuteblicos en los diferentes niveles de gobierno emplear
dichos iacutendices como mecanismos de fiscalizacioacuten puntual con el objeto de saber doacutende
hay fallas y en doacutende centrar la atencioacuten
Despertar el intereacutes del puacuteblico en general es una condicioacuten fundamental para
acelerar y consolidar las reformas que buscan fortalecer las instituciones de rendicioacuten de
cuentas en general y la participacioacuten ciudadana en particular
Al ser un concepto poliseacutemico y sujeto a la combinacioacuten de variables la
corrupcioacuten es una conducta delictiva que suele girar en torno a los recursos puacuteblicos En
un enfoque metodoloacutegicamente sucinto John Peters y Susan Welch (1978) clasifican la
conducta corrupta en funcioacuten de cuatro factores a) el funcionario puacuteblico b) el donante
recibidor c) la concesioacuten y d) el pago (soborno) Observan estos autores que dichos
actos adquiere mayor notoriedad si el funcionario involucrado no tiene un rol poliacutetico
como el caso del poder judicial o las agencias sectoriales generalmente de caraacutecter
teacutecnico Tambieacuten su notoriedad es menor cuando ldquoel acto se lleva a cabo como parte de
las tareas del servidor puacuteblico el acto es perpetrado por un servidor puacuteblico por cuenta
propia yo el beneficio es un bien particular de proporciones substancialesrdquo(p 978 ndash
979) En funcioacuten de esos factores y esas hipoacutetesis planteadas clasifican los actos entre
maacutes corruptos o menos corruptos
Ahora bien el tema para medir yo clasificar la corrupcioacuten ha generado numerosos
problemas de iacutendole acadeacutemico al momento de sustentar las fuentes confiables de las
195 shy
cifras y datos proporcionados La disponibilidad (o su ausencia) de datos asiacute como poder
acceder a ellos son los principales escollos de los estudios sistemaacuteticos en la materia
A pesar de su buena reputacioacuten y de ldquomodelordquo para evaluar algunas conductas y
paiacuteses los iacutendices de corrupcioacuten (en general) se construyen a partir de encuestas y
entrevistas con expertos La frontera maacutes nueva con este tipo de teacutecnica es encuestar a las
partes involucradas en la corrupcioacuten directa y preguntarles acerca de los costos y
ganancias privadas resultantes por el pago de sobornos para la obtencioacuten de servicios
puacuteblicos (Caso del Iacutendice de Opacidad por ejemplo)
En este tenor organismos financieros internacionales como el Banco Mundial
desarrollan estudios de diagnoacutestico en materia de gobernabilidad y anticorrupcioacuten
instrumentados a traveacutes de encuestas en funcionarios puacuteblicos hogares y empresarios de
forma simultaacutenea con el fin de cruzar variables y fortalecer los mecanismos de control y
confianza en las respuestas obtenidas
El objetivo estaacute en fomentar programas para combatir la corrupcioacuten que se
enfoquen en la reforma y la accioacuten colectiva tanto desde el punto de vista de la
regulacioacuten como de la actuacioacuten de la sociedad Es un manera de tasar la corrupcioacuten
atenieacutendose a la subjetividad de los encuestados lo que sirve para medir percepciones y
estados de la opinioacuten puacuteblica lo que fomenta un ciclo de retroalimentacioacuten entre sus
actores fomentando mecanismos y maximizando el debate por maacutes transparencia y
acceso informativo sobre la conducta de los funcionarios puacuteblicos y la participacioacuten de
los intereses privados en ello
153 Enfocando el lado de la oferta de corrupcioacuten
Como se ha descrito la corrupcioacuten maacutes que un recurso es una conducta conducta
sujeta a una serie de valores culturales disociados anclados de forma individual en una
mentalidad de naturaleza extractiva Una conducta regida por el sentido de oportunidad
para extraer beneficio propio en cualquier ocasioacuten donde los valores culturales estaacuten
confiados en los resultados y no en los medios para su consecucioacuten
196 shy
Es una conducta individual anclada en la escasez como envoltorio psicosocial
donde la persona tiene confianza en la rapidez de sus acciones reduciendo el valor social
del esfuerzo y con ello reduciendo las esferas de honradez y eacutetica Siacute ocupa un cargo en
la administracioacuten puacuteblica eacuteste representa un camino maacutes raacutepido para reducir su escasez
y apurar sus beneficios individuales
Cuando la organizacioacuten Transparencia Internacional publicoacute su informe de 1998
sentildealoacute ldquono hay corrupcioacuten sin iniciativa privadardquo colocando de manifiesto la necesidad
de un sector que participa del asalto en preferencias a la administracioacuten puacuteblica y estimula
la conducta anti ndash eacutetica de los funcionarios Hay una complicidad en la corrupcioacuten entre
lo puacuteblico y lo privado deciacutea ndash y continuacutea diciendo TI ndash colocando de relieve que para
1997 ldquolas empresas belgas francesas Italianas holandesas y coreanas son las maacutes
susceptibles de ganar contratos sobornando a funcionarios de otros paiacuteses A su vez los
funcionarios puacuteblicos de Nigeria Bolivia Colombia Rusia Pakistaacuten Meacutexico Indonesia
India Venezuela y Vietnam estariacutean entre los maacutes sensibles a aceptar sobornos de las
empresa privadasrdquo (1998) En este mismo sentido el acadeacutemico Robert Klitgaard
sostiene que
ldquoEl sector privado estaacute involucrado en la mayoriacutea de las situaciones de
corrupcioacuten gubernamental y las variedades con que se presenta tienen
repercusiones dantildeinas diferentes Esta situacioacuten es permitida por los gobiernos
sobretodo porque estos aportan recursos para el financiamiento de las campantildeas
electoralesrdquo (1988 p3)
Y es que uno de los enlaces ndash focos ndash en que poliacuteticos y empresarios se juntan es
en el marco del financiamiento de las campantildeas electorales donde las empresas aportan
recursos a los candidatos que consideran pueden satisfacer sus intereses de alliacute que las
presiones y la influencia sobre eacutestos uacuteltimos permita un caldo de cultivo para conductas
corruptivas Una invitacioacuten a delinquir
En su ceacutelebre obra El Poliacutetico y el Cientiacutefico el alemaacuten Max Weber sentildeala un tipo
particular de intervencioacuten el Boss un empresario capitalista dedicado a reunir votos
Dice
197 shy
ldquoEl Boss es un hombre absolutamente gris No busca prestigio social por el
contrario busca exclusivamente poder como medio de conseguir dinero [] El
Boss no tiene principios poliacuteticos firmes carece totalmente de convicciones y soacutelo
se pregunta coacutemo pueden conseguirse los votos No le importa ser socialmente
despreciado como profesional como poliacutetico de profesioacutenrdquo (1984 p143)
Existen elites econoacutemicas que otorgan financiamiento para las campantildeas poliacuteticas
tambieacuten existen hombres de negocios que directamente participan en poliacutetica es el lado
ldquoBrdquo de la corrupcioacuten donde la empresa privada incurre en una actuacioacuten desviada del
comportamiento eacutetico y tiene incentivos ndash oferta ndash para lograr sus cometidos a traveacutes del
soborno al funcionario o poliacutetico de turno
Desde la perspectiva acadeacutemica este proceso estuvo ldquojustificadordquo bajo el marco
funcionalista sentildeala Della Porta (2001) seguacuten el cual algunos teoacutericos ldquopensaron que la
corrupcioacuten teniacutea un efecto positivo en algunas fases del ciclo econoacutemico permitiendo
superar obstaacuteculos burocraacuteticos estimulando inversiones y fomentando la creacioacuten de
empresasrdquo (p 23)
Bajo este enfoque el corrupto es un ldquoexperto en atajosrdquo por lo que se evaluacutea como
necesario para acelerar los procesos La hipoacutetesis principal estaacute en que la corrupcioacuten es
una ldquodisfuncioacuten funcionalrdquo por la cual se reemplazan unas normas viejas y obsoletas por
otras nuevas que se adaptan a los cambios que se producen en otros subsistemas Una vez
cumplidas sus funciones poliacuteticas y econoacutemicas desapareceraacute
Las corrientes que justifican la corrupcioacuten sentildealan que en los paiacuteses en el que
existen demasiadas leyes y reglamentos soacutelo mediante el soborno es posible burlar el
control del gobierno y acelerar las gestiones necesarias para alcanzar los objetivos
comerciales y econoacutemicos El enfoque de la economiacutea poliacutetico tiene el meacuterito de reflejar
detalladamente las variables que influyen directamente en la decisioacuten de participar en la
corrupcioacuten aunque su empleo en la actualidad estaacute en desuso al no establecer
cientiacuteficamente las causantes de tales procesos
198 shy
16 El papel del BM y la OCDE
La crisis econoacutemica global de 2008 (y posterior) tuvo su origen y primeros
impactos en los paiacuteses desarrollados que como se ha dicho manteniacutean ndash y mantienen ndash
un mercado de creacutedito maacutes desarrollado y maacutes dependiente sus economiacutea de eacuteste Al ser
asiacute la llamada organizacioacuten de los paiacuteses ricos la OCDE seriacutea la primera en articular una
serie de diagnoacutesticos y medidas para reducir las consecuencias del desastre
Casi de forma paralela el Banco Mundial (BM) haciacutea lo propio aunque pensando
en las repercusiones maacutes amplias que la crisis estaba por confirmar en los mercados
emergentes de los paiacuteses en viacuteas de desarrollo La actuacioacuten del BM estuvo inspirada en
proteger los Objetivos del Milenio que los paiacuteses en el marco de las Naciones Unidas se
habiacutean puesto cumplir para el antildeo 2015
El BM raacutepidamente le describioacute como la grave desde la Gran Depresioacuten
extendieacutendose raacutepidamente por todos los paiacuteses del mundo haciendo una apreciacioacuten
inicial en 2009 sobre una crisis de larga duracioacuten Dice
ldquoLos paiacuteses pobres son especialmente vulnerables ya que carecen de los recursos
para responder con medidas paliativas La crisis pone en grave peligro los
progresos logrados con tanto esfuerzo en impulsar el crecimiento econoacutemico y
avanzar en los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) Los pobres suelen ser
los maacutes afectados y los maacutes desprotegidos Para millones de esas personas la
crisis pone en peligro su propia supervivenciardquo (BM 2009 p3)
Las razones de este raacutepido contagio estaacuten en la praacutectica paralizacioacuten de los
mercados financieros internacional y con ello la imposibilidad de acceso a capital por
parte de los paiacuteses con mercados emergentes El BM estimoacute en maacutes de US$ 700000
millones el volumen retirado hacia los paiacuteses en viacuteas de desarrollo para 2009 Con la
disminucioacuten del PIB global ademaacutes de cerraacutersele el acceso a los mercados financieros
se redujo su participacioacuten en el deacutebil comercio internacional una segunda ldquoolardquo de la
misma crisis
199 shy
La OCDE por su parte consciente desde el primer momento de la necesidad de
nuevos mecanismos institucionales que diesen respuestas integrales a una crisis global
multidimensional apoyoacute las recomendaciones emanadas de las sucesivas cumbres del Gshy
20 como principal foro internacional de coordinacioacuten macroeconoacutemica Especial
coordinacioacuten con los llamados Plan de Accioacuten del G-20 una serie de acciones puntuales
para cada paiacutes que en el caso de la OCDE ademaacutes de los miembros de pleno derecho
(Estados Unidos Europa Meacutexico entre otra treintena) debiacutean ser cumplidos por aquellos
en proceso de acceso o con acuerdos preferenciales (Chile Eslovenia Estonia Israel
Rusia Brasil China India Indonesia y Sudaacutefrica) en acciones que hagan sobre el terreno
econoacutemico realidad esa coordinacioacuten poliacutetica sin precedentes hasta entonces
La OCDE resalta la importancia de contar con un marco regulatorio soacutelido y
eficaz asiacute como con la supervisioacuten adecuada algo que estiman tuvo fallas importantes
tanto de mercado como poliacuteticas originadoras de la crisis Dice la organizacioacuten que
ldquoLa tarea consiste en establecer un marco regulatorio y de gobierno soacutelido que
pueda alinear incentivos mientras que a la vez mantiene un equilibrio sano entre
los mercados por una parte y las intervenciones de poliacutetica por otra Para
lograrlo los gobiernos podriacutean necesitar fortalecer las instituciones relevantes
Como lo ha demostrado la crisis financiera existe una fuerte interrelacioacuten entre
las regulaciones sobre el capital el seguro sobre los depoacutesitos las disposiciones
tributarias la poliacutetica de competencia las reglas de contabilidad y las
compensaciones a los ejecutivos que generan el entorno general en el que se da
la toma de riesgos A fin de tener un desempentildeo eficaz la OCDE consideraraacute
estos temas de manera integralrdquo (OCDE 2009 p 23)
El BM sentildealoacute en su informe de 2009 la responsabilidad de los paiacuteses desarrollados
en dar respuesta a la crisis especialmente porque fue alliacute en la distorsioacuten de sus mercados
financieros donde se dio su origen Estima el Banco que primero se debiacutea estabilizar esos
mercados para luego actuar en poliacuteticas que contrarresten las perturbaciones financieras
globales
El objetivo nuevamente del BM casi en teacuterminos iguales a los planteados por la
OCDE estaacute en requerir a los paiacuteses desarrollados de medidas ldquooportunas adecuadas y
200 shy
coordinadas [hellip] a fin de devolver la confianza en el sistema financiero para reanudar
el flujo de creacutedito y reactivar la demandardquo (BM 2009 p5)
Una de las primeras recomendaciones de la OCDE teniacutea que ver justo con el papel
de las instituciones bancarias la depredacioacuten de los maacutes fuertes contra los maacutes deacutebiles en
poliacuteticas de adquisiciones y fusiones previas al colapso del sistema financiero de creacutedito
Observa la OCDE que despueacutes de sanar el sistema deberaacute establecer el tamantildeo adecuado
por parte de los agentes reguladores de las bancas de inversioacuten asiacute como de fortalecer los
mecanismos de gobierno corporativo que le rigen reduciendo con ello sus facultades y a
la vez los riesgos asociados a su volatilidad La propuesta de 2009 estuvo en requerir un
soporte maacutes amplio en capital lo que como se veraacute a partir de 2011 se convirtioacute en una
poliacutetica general para el sistema bancario de la zona euro
Una recomendacioacuten preventiva estuvo del lado de evitar medidas proteccionistas
como cortafuegos de alguacuten paiacutes para evitar el contagio La interdependencia ndash y con ella
ndash de las economiacuteas hariacutea imposible evitar el impacto de las consecuencias de la crisis en
todos los paiacuteses De alliacute que la OCDE solicite en 2009 la eliminacioacuten de barreras
tributarias que obstaculizan el funcionamiento eficaz de los mercados financieros
especialmente a nivel internacional como medida para destrabar las interferencias en
acceso al creacutedito y en reactivacioacuten del comercio global
Las recomendaciones de la OCDE en 2009 para lograr una vuelta al crecimiento
de la economiacutea global eran una combinacioacuten de equilibrio en el corto plazo y
sostenibilidad para el largo plazo Para ello propone
1 ldquoMantener la apertura de los mercados
2 Lograr la solidez en las poliacuteticas macroeconoacutemicas fiscales y laborales para
lograr estabilidad y resistencia
3 Disentildeo y fomento de poliacuteticas del crecimiento ldquoverderdquo y basado en la innovacioacuten
para la economiacutea y
4 Restaurar el equilibrio de los mercados y las poliacuteticas y fomentar la eliminacioacuten
de la propiedad del sector puacuteblicordquo (OCDE 2009 p11)
201 shy
Por su parte las preocupaciones del Banco Mundial estaraacuten en la dinaacutemica para
el desarrollo humano de la crisis en el largo plazo las que considera maacutes grave que los
efectos iniciales observados tras su estallido en 2008 Colocaba de ejemplo un aumento
suacutebito en el nuacutemero de personas con dantildeos permanentes por malnutricioacuten ante el deterioro
grave de sus economiacuteas el BM lo estimaba en 44 millones de personas la inmensa
mayoriacutea en Aacutefrica
Con esa mirada en el largo plazo pero sustentado en la urgencia de evitar
cataacutestrofes humanitarias en el corto plazo el Banco Mundial exhortoacute a desarrollar esferas
de accioacuten prioritarias ante la emergencia de desarrollo
1 ldquoAsegurar una respuesta fiscal adecuada para promover el crecimiento
econoacutemico
2 proteger de las repercusiones de la crisis a los segmentos pobres y vulnerables
3 de la poblacioacuten manteniendo al mismo tiempo la estabilidad macroeconoacutemica
4 Respaldar el sector privado y mejorar las condiciones para la recuperacioacuten y el
5 crecimiento en el aacutembito de las inversiones privadas prestando especial
atencioacuten entre otras cosas al fortalecimiento de los sistemas financieros
6 Redoblar los esfuerzos para alcanzar los objetivos sobre desarrollo humano
7 promoviendo entre otras cosas la funcioacuten del sector privado
8 Aumentar la ayuda a los paiacuteses pobres y vulnerables gravemente afectados por
la crisis
9 Mantener un sistema comercial y financiero abierto con inclusioacuten de medidas
10 raacutepidas vinculadas a la ronda de Doha y
11 Asegurar que el sistema multilateral tenga el mandato los recursos e
instrumentos necesarios para apoyar una respuesta mundial eficaz frente a la
crisisrdquo (BM 2009 p6)
161 Progreso en la reforma estructural desde 2013
Con la coordinacioacuten institucional en marcha amparada en mecanismos informales
de dialogo poliacutetico y sincronizacioacuten teacutecnica sucedida entre un conjunto de instituciones
regionales vinculadas a la arquitectura econoacutemica global (Banco Mundial Unioacuten
Europea OCDE Banco Interamericano de Desarrollo entre otros) es el Fondo
202 shy
Monetario Internacional (FMI) quien recoge el testigo para hacer marchar esos cambios
en la estructura y funcionamiento de la economiacutea internacional
Conformada por 188 paiacuteses es la maacutes representativa de su tipo y por lo tanto la
maacutes legitimada para direccionar el proceso Un cambio clave sucede en el gobierno del
FMI y es que se produce la primera gran reforma para darle maacutes peso a las economiacuteas
como China India o Brasil en detrimento de Reino Unido Italia o Japoacuten Se tratoacute de una
reforma poliacuteticamente sensible y teacutecnicamente estructural conseguida en 2010 y que para
2013 se encontraba en proceso de adopcioacuten
Sentildeala su Informe Anual 2013 tres reformas importantes la creacioacuten de una
supervisioacuten integrada de las economiacuteas la interrelacioacuten sobre las vulnerabilidades del
sector externo y una directriz sobre los potenciales efectos de contagio para economiacuteas
en crisis El objetivo de ello afirma el FMI es la estabilidad del sistema en su conjunto
focalizando la atencioacuten ndash y las reformas ndash en las principales fallas ampliamente detectadas
durante la crisis
Con respecto a la primera reforma el FMI elabora un informe sobre economiacuteas
sisteacutemicas (Estados Unidos China Reino Unido y Zona Euro) resaltando la necesidad
de reequilibrio fiscal liberalizacioacuten comercial y estiacutemulos al creacutedito como principales
medidas
La siguiente reforma estaacute fundamentada en un documento sobre transparencia
rendicioacuten de cuentas y riesgos fiscales EL FMI insta a los paiacuteses a cubrir los vaciacuteos
detectados en materia de regulacioacuten y normativas en materia fiscal y financiera Resalta
una autocriacutetica para llamar a un seguimiento maacutes cercano ldquoanaliacutetico y calibradordquo para
evaluar el cumplimiento de dichas normas por parte de sus 188 paiacuteses miembros
Crea el Coacutedigo y Manual de Trasparencia Fiscal a implementarse a partir de 2014
como guiacutea de mejores praacutecticas para la coordinacioacuten de las cuentas y la probidad
informativa
Un cambio en los patrones de consumo energeacutetico requiere el FMI de sus
miembros Observa que los subsidios a la energiacutea imponen costos fiscales y econoacutemicos
sustanciales por lo que aporta una serie de elemento de su reforma
203 shy
1 ldquoUn plan de reforma exhaustivo del sector energeacutetico con objetivos a largo plazo
claros un anaacutelisis del impacto de las reformas propuestas y consultas con las
partes interesadas
2 Una amplia estrategia de comunicaciones respaldada por mejoras en materia de
transparencia
3 Aumentos de precios debidamente escalonados que pueden seguir una secuencia
diferente seguacuten el producto energeacutetico de que se trate
4 Mejoras en la eficiencia de las empresas estatales para reducir la dependencia
de subsidios
5 Medidas focalizadas para proteger a los pobres
6 Reformas institucionales para despolitizar la fijacioacuten de precios de la energiacuteardquo
(FMI 2013 p 26)
Otra aacuterea fundamental estaacute en el tema de la deuda puacuteblica en un entorno debilitado
como el proyectado para 2013 El FMI aporta tres conclusiones en su informe previo de
Perspectivas de la Economiacutea Mundial 2012
a) La reduccioacuten de la deuda puacuteblica en paiacuteses altamente endeudados y con acceso
limitado a un deprimido mercado financiero toma tiempo
b) La reduccioacuten eficaz de la deuda soacutelo es posible bajo procesos de consolidacioacuten
fiscal y aplicacioacuten de poliacuteticas que respalden el crecimiento econoacutemico
c) El eacutenfasis estaacute en la implementacioacuten de reformas estructurales especiacuteficas para la
naturaleza de la economiacutea del paiacutes ello con miras a garantizar la consolidacioacuten fiscal por
lo que las medidas fiscales temporales o de corto plazo tienden a agravar la situacioacuten en
el largo plazo
Finalmente el FMI recomienda
ldquoEs esencial combinar medidas de reestructuracioacuten del gasto con reformas
tributarias para reducir la carga sobre los grupos maacutes vulnerables y garantizar
que la poliacutetica fiscal apoye en mayor medida el crecimiento a maacutes largo plazo
La poliacutetica fiscal debe formar parte de un amplio programa de poliacutetica econoacutemica
que incluya poliacuteticas monetarias y estructurales y que pueda contribuir a
estimular el crecimiento mientras se corrigen los deacuteficitsrdquo (FMI 2013 p 35)
204 shy
En febrero de 2015 la OCDE publicoacute un documento titulado ldquoGoint for Growthrdquo
en donde hace un balance de los progresos y obstaacuteculos que persisten Afirma la OCDE
que el ritmo de las reformas estructurales en los dos uacuteltimo antildeos (2013 ndash 2015) se han
ralentizado en la mayoriacutea de los paiacuteses desarrollados miembros de la OCDE su causa
indica estaacute en que la presioacuten del mercado ha disminuido en especial en torno a la crisis
de la deuda en la eurozona
A este respecto la OCDE estima que las poliacuteticas reformistas se mantienen altas
en Japoacuten mientras han disminuido en Espantildea Grecia Italia e Irlanda ritmo que ha
disminuido en general en toda la eurozona
De forma general las reformas han estado encausadas en poliacuteticas de crecimiento
activo basado en la economiacutea del conocimiento en liacutenea con los objetivos de la OCDE
donde disminuir las altas tasas de desempleo que persisten es la prioridad de ello
Por el contrario la OCDE considera que el ritmo de reformas estructurales han
aumentado en las economiacuteas emergentes reflejo de generar poliacuteticas tendientes a recudir
vulnerabilidades entorno a las materias primas y eliminacioacuten de cuellos de botella de los
potenciales flujos de capital inversores (OCDE 2015)
162 Nuevas prioridades de reformas
La gravedad de la crisis y la multiplicacioacuten de sectores involucrados la lentitud en la
recuperacioacuten la debilidad de los mercados de valores internacionales y la reducida
participacioacuten de los sectores privados en la economiacutea propicioacute una segunda oleada de
reformas y programas para recuperar el dinamismo en amplios sectores de la economiacutea
amenazadas no soacutelo por la crisis inicial sino por la desconfianza generalizada de amplio
sectores estrateacutegicos para su impulso Algunas de las medidas para ello fueron
1 ldquoUn discurso anti-proteccionista en los foros internacionales que
sorprendentemente se combina con medidas tiacutepicas del keynesianismo ingenuo
en un solo paiacutes
2 Medidas de poliacutetica monetaria que suponen bajadas agresivas de tipos de intereacutes
3 Inyecciones extraordinarias de liquidez sin liacutemite
205 shy
4 Extensioacuten praacutecticamente ilimitada de las garantiacuteas a los depoacutesitos bancarios
Intervenciones de entidades financieras y nacionalizaciones sucesivasrdquo (FAES
2009 p 23)
Siguiendo los lineamientos y recomendaciones de la OCDE la Reserva Federal
de los Estados Unidos aplica los conocidos como stress tests (pruebas de tensioacuten) para
valorar la solidez patrimonial de las entidades financieras ante diversos escenarios de
evolucioacuten futura de la economiacutea y de los mercados financieros Medida inscrita en las
poliacuteticas de rendicioacuten de cuentas mejoramiento de la supervisioacuten y seguimiento a las
entidades bancarias
Estos stress test raacutepidamente seraacuten aplicados por sus socios de la Zona Euro
quienes haraacuten de ellos guiacuteas propias para evaluacioacuten de sus entidades una medida
considerada fundamental para el retorno del capital privado a las instituciones financieras
En el caso de la Eurozona el Banco Central Europeo (BCE) empieza desde 2010
a evaluar la cantidad de dinero disponible en el sistema financiero definiendo una poliacutetica
monetaria atada al valor del euro pero fraacutegilmente coordinada en la poliacutetica fiscal de
competencia nacional para cada paiacutes miembro de la Eurozona El objetivo definido por
el BCE estaacute en utilizar indicadores de alerta temprana de forma sencilla y bajo
procedimientos transparentes y teacutecnicamente instrumentados que adviertan de riesgos
para la estabilidad financiera a medio plazo Un mecanismo anti ndash burbujas
La OCDE en su informe de 2015 estima un conjunto de nuevas reformas que
reimpulsen un deacutebil crecimiento despueacutes de la crisis fundamentando en un conjunto de
criterios que expone
1 El crecimiento a largo plazo debe estar sustentado en la productividad laboral
La prioridad debe estar en el desarrollo de habilidades de una economiacutea
sustentada en el conocimiento El aumento de la inclusioacuten y la calidad de los
contenidos es clave en el sistema educativo
2 La reasignacioacuten de recursos despueacutes de los ajustes es clave para lograr un alto
crecimiento econoacutemico Los gobiernos necesitan promover un conjunto de
poliacuteticas que faciliten la competencia e innovacioacuten de nuevas empresas asiacute como
facilitar la relocalizacioacuten del capital en aacutereas de mayor productividad
206 shy
3 Las reformas de mercado en la zona sur del euro lucen todaviacutea pendientes de
cara a fomentar el raacutepido crecimiento especialmente en el sector servicios
4 El crecimiento econoacutemico puede aumentar si se remueven los obstaacuteculos que
persisten en el mercado laboral especialmente de grupos sub-representados
como las mujeres los joacutevenes y los ancianos Promover la asignacioacuten de mas
puesto de empleo de forma maacutes raacutepida donde los trabajadores puedan mejorar
sus competencias es una poliacutetica de inclusioacuten y crecimiento (OCDE 2015)
163 Reformas estructurales a favor del crecimiento y distribucioacuten de ingresos
La OCDE ha centrado su atencioacuten en las reformas estructurales enfocada en
maximizar el crecimiento del PIB per caacutepita especiacuteficamente la produccioacuten de bienes y
servicios de la economiacutea como objetivo central del proceso sin embargo la inequidad y
desigualdad en los ingresos se ha agravado en todos los paiacuteses especialmente en las
economiacuteas desarrollada de alliacute que el acento en nuevas reformas estaacute en la generacioacuten de
poliacuteticas que reduzcan las brechas de desigualdad entre la poblacioacuten con distintos ingresos
en cada paiacutes
El informe de 2015 ldquoGoin for Growthrdquo sentildeala
1 Algunas poliacuteticas de crecimiento del PIB sustentada en la aplicacioacuten de tecnologiacutea
aumenta la brecha salarial entre trabajadores y dificultan auacuten maacutes el acceso al
mercado de los desempleados
2 Ademaacutes de la tecnologiacutea se han promovido un conjunto de poliacuteticas para
aumentar la participacioacuten del mercado laboral y la creacioacuten de empleo o que ha
terminado generando una tendencia a dispersioacuten laboral En este caso no generan
efectos en torno al ingreso de los hogares
3 Es importante aumentar el nivel de ingresos de personas con pocas habilidades o
grupos vulnerables como mujeres y ancianos Los gobiernos deben priorizar las
poliacuteticas que promuevan crecimiento con equidad e inclusioacuten donde colectivos
especiacuteficos suelen ser maacutes vulnerables
Estas reformas estaacuten sustentada en los hallazgo que indica la OCDE ha
conseguido de la revisioacuten histoacuterica producida entre sus analistas y el papel de
207 shy
agravamiento que muchas de ellas han tenido despueacutes de la crisis Las principales
conclusiones que sustentan la propuesta son
1 ldquoLa desigualdad de ingresos ha aumentado en la mayoriacutea de paiacuteses de la OCDE
desde mediados de la deacutecada de 1990 La renta disponible de los hogares ha
crecido menos que el producto interno bruto (PIB) mientras que los ingresos de
hogares maacutes pobres han crecido tres veces menos que los de los maacutes ricos
2 Estas tendencias son impulsadas en gran medida por los cambios tecnoloacutegicos
que implican una fuerte demanda de trabajadores altamente cualificados Y es
probable que persistan en el futuro
3 Algunas poliacuteticas a favor del crecimiento que aumentan el PIB a traveacutes de una
mayor productividad pueden contribuir a la desigualdad impulsada por la
tecnologiacutea
4 Poliacuteticas que promuevan la participacioacuten de la fuerza laboral y la creacioacuten de
empleo tambieacuten ampliacutean la dispersioacuten salarialrdquo (OCDE 2015 p76)
La prioridad centra su atencioacuten e la equidad es decir en la reduccioacuten de la
desigualdad que la OCDE estima como obstaacuteculo para aumentar las tasas de crecimiento
de sus miembros
ldquoDel mismo modo la evaluacioacuten de la desigualdad tambieacuten depende de coacutemo se
mide la desigualdad es decir sobre coacutemo se agrega el conjunto de los ingresos
individuales en un indicador de la desigualdad [hellip] En particular los cambios
en la desigualdad medida por un indicador resumen como el Coeficiente de Gini
ampliamente utilizado puede enmascarar desarrollos divergentes a traveacutes de
diferentes porciones de la distribucioacuten del ingreso Por ejemplo la evidencia
reciente [hellip] sugiere que para muchos paiacuteses de la OCDE la desigualdad de
ingresos se ha ampliado entre los hogares de bajos y medianos ingresos como
los aumentos en los ingresos disponibles tienen sido particularmente sometido a
los hogares maacutes pobres En Espantildea las disparidades crecieron entre los hogares
en la mitad inferior de la distribucioacuten del ingreso mientras que el Coeficiente de
Gini no indica cambio en la desigualdad global En otros paiacuteses como Australia
el Reino Unido y los Estados Unidos las desigualdades crecioacute dentro de la mitad
superior de la distribucioacuten del ingreso y en especialmente en el muy alto nivel
208 shy
como el 50 y el 60 de las ganancias totales de ingresos han correspondido a
la parte superior del 1 de los hogaresrdquo (2015 p 78)
164 Tendencias de reformas desde 2005
La OCDE afirma que el ritmo de reformas se ha mantenido de manera constante
desde sus recomendaciones en el antildeo 2005 aunque sentildeala una aceleracioacuten del proceso en
el marco de la crisis de 2008 y que duroacute hasta 2013 luego de ello se sigue dando procesos
de reformas en la mayoriacutea de sus miembros aunque no en el mismo ritmo
El disentildeo de los sistemas de pensiones la regulacioacuten del mercado de productos y
los programas para mejorar el ingreso por desempleo constituyen en liacuteneas generales las
aacutereas principales del proceso de reformas
Indica que ello ha contribuido a una mejora superior del 5 promedio del PIB per
caacutepita en los paiacuteses OCDE que han aplicado dichas reformas concentrando las ganancias
procedentes de una mejora en la productividad de los sectores econoacutemicos De continuar
con el proceso a largo plazo se traduciriacutea en un aumento de hasta el 10 del PIB de los
paiacuteses unos US$ 3000 por persona sentildeala (OCDE 2015 p3)
La revisioacuten general que hace la organizacioacuten sentildeala por tanto pasos en la
direccioacuten correcta pero tambieacuten obstaacuteculos que persisten para garantizar la sostenibilidad
del crecimiento econoacutemico al largo plazo todos relativos a la incorporacioacuten de sectores
vulnerables y en sintoniacutea con una economiacutea verde sustentada en la productividad y el
conocimiento
La OCDE enumera una serie de principios que sentildeala han tenido eacutexito en este
camino Estos son
1 ldquoLos gobiernos deberiacutean tener un mandato electoral para la reforma Reforma
a hurtadillas tiene sus liacutemites severos e importantes reformas para las que los
gobiernos no han buscado previamente la aprobacioacuten del puacuteblico tienden a tener
eacutexito solamente cuando generan beneficios visibles muy raacutepidamente lo que las
principales reformas estructurales generalmente no lo hacen Mientras las crisis
209 shy
pueden crear oportunidades para reformas sorpresivas la sostenibilidad es
esencial para el impacto real
2 La comunicacioacuten efectiva de los gobiernos es importante Reformas importantes
por lo general han sido acompantildeados mediante la coordinacioacuten de esfuerzos
consistentes para persuadir a los votantes y partes interesadas de la necesidad de
la reforma y en particular para comunicar los costos de no reformar Cuando
como es a menudo sucede los costes del status quo son costos de oportunidad
tienden a ser poliacuteticamente ltinvisiblegt y el reto es auacuten mayor
3 El disentildeo de poliacuteticas debe basarse en la investigacioacuten y el anaacutelisis soacutelido Una
evidencia sustentada y analiacuteticamente soacutelida para producir reformas sirve tanto
para mejorar la calidad de la poliacutetica como para mejorar las perspectivas de la
sobre adopcioacuten de eacutesta La investigacioacuten presentada por una institucioacuten
autorizada independiente y no partidista generadora de confianza de todo el
sistema poliacutetico tiende a tener un impacto mucho mayor
4 Las reformas estructurales exitosas toman tiempo para ponerse en praacutectica Las
reformas maacutes exitosas en los estudios de caso en general se llevaron a cabo en
dos antildeos para preparar y adoptar ante las autoridades cuando deciden
desarrollar un determinado paquete de reformas en especiacutefico
5 Es importante la cohesioacuten en el Gobierno Si el gobierno de llevar a cabo una
iniciativa de reforma no estaacute unido en torno a la poliacutetica enviaraacute mensajes
confusos y los opositores explotaraacute sus divisiones la derrota es generalmente el
resultado Los estudios de caso sugieren que la cohesioacuten es maacutes importante que
factores tales como la fuerza o la unidad de los partidos de oposicioacuten o fuerza
parlamentaria del gobierno
6 El liderazgo del gobierno es esencial El progreso de las reformas a veces pueden
ser facilitadas por intensiva discusiones entre el gobierno y los interlocutores
sociales (es decir sindicatos y grupos empresariales) en un proceso formal Sin
embargo la firmeza de propoacutesito por parte del gobierno tambieacuten parece ser un
elemento criacutetico de eacutexito en este tipo de situaciones aunque esto es poco probable
que tenga eacutexito a menos que el gobierno esteacute en una posicioacuten para recompensar
la cooperacioacuten de los interlocutores sociales o puede hacer una amenaza creiacuteble
para continuar unilateralmente si un enfoque concertado falla
7 El estado del reacutegimen poliacutetico para ser reformado Las reformas exitosas han sido
establecidas por regiacutemenes poliacuteticos que suelen ser vistos como erosionados por
210 shy
las situaciones de crisis donde las reformas se producen por etapas o sectores o
bien donde la confianza en el sistema y las reformas no tiendan a socavar las
bases de apoyo que le sustentan tanto de forma institucional como popular
8 La reforma exitosa requiere persistencia Otra consecuencia importante de la
constatacioacuten relativa a los procesos de reforma es sobre la madurez entorno a
los proceso que bloquean invierten o limitan las primeras reformas las cuales
no deben considerarse un fracaso se puede jugar un papel que ilustra la
insostenibilidad de la situacioacuten actual y establecer las bases para un mayor
intento exitoso en el futurordquo (OCDE 2015 p 23)
De esta manera los diagnoacutesticos y proyecciones de la economiacutea son el resultado de
nuacutemeros estudios de caso de los paiacuteses que integran la organizacioacuten las propuestas de
reforma ndash y su profundidad ndash son vistas como ventanas de oportunidades devenidas de la
reciente y profunda crisis global
Conclusiones
La rendicioacuten de cuentas tiene como principal objetivo que la gobernabilidad a
escala global tenga un caraacutecter cooperativo con pautas institucionalizadas y con la vista
puesta en reducir las desigualdades por medio de poliacuteticas multilaterales capaces de
informar y asumir las consecuencias de sus actos
Las relaciones de representatividad entre ciudadanos y poliacuteticos es compleja y
hace difuso el ejercicio previo y posterior de rendicioacuten de cuentas frente a las campantildeas
electorales y los objetivos programaacuteticos comprometidos es el tipo vertical de rendicioacuten
de cuentas sustentado en el establecimiento de un sistema institucional de control basado
en la creacioacuten de agencia y mecanismos especializados de fiscalizacioacuten que poseen la
autoridad para evaluar el comportamiento de determinadas agencias puacuteblicas y para
aplicar sanciones a aquellas agencias o funcionarios que se consideren en falta Se trata
de un mecanismo que engloba mecanismos de transparencia administrativa
responsabilidad poliacutetica y experticia teacutecnica Se trata de las sanciones derivadas y
aplicables en el sistema
211 shy
Esta preocupacioacuten internacional agravada por la crisis de 2008 ha ido hilvanando
canales de coordinacioacuten para una supervisioacuten maacutes detallada de los sistemas
presupuestarios nacionales en tiempo real y como herramienta teacutecnica para garantizar la
estabilidad fiscal y los liacutemites de endeudamiento de la de las agencias y de la
administracioacuten del Estado y consecuentemente la prosecucioacuten de mecanismos que
aseguren una correcta apreciacioacuten del impacto de las poliacuteticas puacuteblicas y el efectivo logro
de los resultados buscados por la planificacioacuten
Estos nuevos desarrollos estaacuten en sintoniacutea con una tendencia global a asegurar el
equilibrio en las cuentas puacuteblicas de los paiacuteses procurando una gobernanza financiera
real sobre los maacutergenes que tienen los paiacuteses en teacuterminos de sus economiacuteas y su impacto
en terceros dada la interdependencia que le enlazan en el mundo actual
Con esta crisis la arquitectura financiera internacional evidenciariacutea su fraacutegil base
para contener los dantildeos producidos por la situacioacuten de la banca de inversioacuten en los
Estados Unidos durante el antildeo previo en 2007 La interdependencia profunda entre
sistemas financieros y su entorno fundamentado en la confianza y la previsioacuten seriacutean la
baza de la recesioacuten global por venir entre 2008 y 2013 principalmente
Su origen estuvo en la seguidilla de bancas pequentildeas y medianas que se declararon
en bancarrota (default) y con ellas los grandes bancos de inversioacuten que le siguieron
afectando de forma sisteacutemica al conjunto de la economiacutea primero en los Estados Unidos
luego en Europa y en el resto de mercados internacionales
Las llamadas hipotecas subprime entendidas como de altos riesgo eran unas
hipotecas normalmente empleadas para la adquisicioacuten de viviendas en los Estados
Unidos el perfil de su titular es un cliente que tiene escasa solvencia financiera por lo
que conlleva un nivel superior en el riesgo por impago superior al promedio del resto de
los creacuteditos disponibles
Los anaacutelisis del FMI del Banco Mundial de la OCDE y del Convenio de Basilea
seraacuten la geacutenesis de las sinergias entre el G-7 y el G-20 en 2010 cuando los liacutederes
poliacuteticos de las naciones maacutes ricas del mundo redisentildeen los instrumentos de coordinacioacuten
212 shy
econoacutemica con la introduccioacuten de poliacuteticas contra ciacuteclicas y una regulacioacuten maacutes restrictiva
de la globalizacioacuten financiera
La crisis inicial del sistema financiero en los paiacuteses desarrollados raacutepidamente se
transformoacute en una crisis econoacutemica global con impacto directo en todos los paiacuteses El
canal principal hacia el resto se da a partir de la contraccioacuten en el creacutedito por parte de los
intermediarios financieros eacutestos reaccionan de manera muy diferente a fluctuaciones en
la riqueza en comparacioacuten con la reaccioacuten de las familias o de instituciones no financieras
Siacute el sistema financiero global estaba sustentado en la otorgacioacuten de creacuteditos de
alto riesgo y eacutestos creacuteditos habiacutean sido convertidos en refugio de ahorristas y fondos de
diversa iacutendole al haber un colapso en alguacuten punto todo el sistema falla La crisis de
confianza abona el resto para el contagio mundial
El acento en el creacutedito y en el mercado inmobiliario seguidos por la contraccioacuten
de la demanda y el consumo serviraacute para que los maacutes afectados sean los empleos con su
consecuente impacto social en teacuterminos de crecimiento de la pobreza y ampliacioacuten de las
brechas de desigualdad De acuerdo a la OCDE para el antildeo 2009 la tasa de desempleo
en los Estados Unidos pasa de 54 de 2008 a casi el doble el 93 al finalizar tan soacutelo
un (1) antildeo despueacutes de la crisis Japoacuten se ubicariacutea en el 51 y la Zona Euro lo haraacute en el
94 regioacuten que seraacute la principal afectada en teacuterminos de destruccioacuten de puestos de
empleos a nivel global
Una de las aristas de la crisis la asimetriacutea en la informacioacuten y la ausencia de los
mecanismos de regulacioacuten del sector estaacute en los canales propios para generar conductas
corruptas viciadas de la transparencia y legalidad que demandoacute las poliacuteticas reformistas
posteriores a la crisis
La relacioacuten contractual entre impuestos (de los ciudadanos al Estado) por
seguridad y servicios (del Estado al ciudadano) estaacute mediada por la probidad rendicioacuten
de cuentas y transparencia con que se efectuacutea este proceso de alliacute que en praacutecticamente
todo el mundo existe un intereacutes creciente por saber los efectos reales que tienen las
praacutecticas corruptas y la ausencia de transparencia en la vida poliacutetica y econoacutemica de las
naciones
213 shy
Organismos financieros internacionales como el Banco Mundial desarrollan
estudios de diagnoacutestico en materia de gobernabilidad y anticorrupcioacuten instrumentados a
traveacutes de encuestas en funcionarios puacuteblicos hogares y empresarios de forma
simultaacutenea con el fin de cruzar variables y fortalecer los mecanismos de control y
confianza en las respuestas obtenidas Son mecanismos preventivos y de modelacioacuten de
la conducta de quienes tienen la responsabilidad de la administracioacuten de los recursos
puacuteblicos asiacute como de los agentes cercanos a eacutestos
Ahora bien las respuestas a la crisis concentraron una bateriacutea de medidas
tendientes a frenar su ampliacioacuten reducir los cuellos de botella y aprovechar las
oportunidades que brindaba La OCDE consciente desde el primer momento de la
necesidad de nuevos mecanismos institucionales que diesen respuestas integrales a una
crisis global multidimensional apoyoacute las recomendaciones emanadas de las sucesivas
cumbres del G-20 como principal foro internacional de coordinacioacuten macroeconoacutemica
De acuerdo con el informe del FMI para el antildeo 2013 tres procesos de reforma
considerados importantes se estaban desarrollando la creacioacuten de una supervisioacuten
integrada de las economiacuteas la interrelacioacuten sobre las vulnerabilidades del sector externo
y una directriz sobre los potenciales efectos de contagio para economiacuteas en crisis El
objetivo de ello afirma el FMI es la estabilidad del sistema en su conjunto focalizando la
atencioacuten ndash y las reformas ndash en las principales fallas ampliamente detectadas durante la
crisis
La OCDE ha centrado su atencioacuten en las reformas estructurales enfocada en
maximizar el crecimiento del PIB per caacutepita especiacuteficamente la produccioacuten de bienes y
servicios de la economiacutea como objetivo central del proceso sin embargo la inequidad y
desigualdad en los ingresos se ha agravado en todos los paiacuteses especialmente en las
economiacuteas desarrollada de alliacute que el acento en nuevas reformas estaacute en la generacioacuten de
poliacuteticas que reduzcan las brechas de desigualdad entre la poblacioacuten con distintos ingresos
en cada paiacutes
Por su parte la preocupacioacuten y eacutenfasis sobre el cambio climaacutetico y su repercusioacuten
en la economiacutea es un tema que la OCDE lleva deacutecadas analizando La crisis de 2008 y las
vulnerabilidades presenciadas significaron para la organizacioacuten una oportunidad para
214 shy
echar las bases de una transformacioacuten del crecimiento econoacutemico maacutes responsable con el
medio ambiente y las futuras generaciones
215 shy
216 shy
CAPIacuteTULO V LIacuteMITES Y ALCANCES DE LA TRANSPARENCIA Y EL
MODELO DE GOBIERNO DE RESULTADOS CASO ALEMANIA Y
ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA
Introduccioacuten
La reduccioacuten de la tasa de desempleo y la reactivacioacuten del creacutedito a partir de 2013
en la economiacutea de los Estados Unidos requirioacute de una metamorfosis institucional de los
agentes supervisores de su economiacutea la coordinacioacuten cooperativa entre agencias
reguladoras de poliacutetica fiscal poliacutetica monetaria y oficinas especializadas en fraudes y
gestioacuten del riesgo Toda una esfera de cooperacioacuten institucional nunca vista para hacerle
frente a la peor crisis econoacutemica desde la llamada gran depresioacuten de 1929
La capacidad decisiva del poder ejecutivo federal de los Estados Unidos y las
respuestas consensuadas de su departamento del tesoro de la reserva Federal de las
oficinas del Congreso y de la participacioacuten activa de los agentes privados de la economiacutea
permitieron una relativa raacutepida recuperacioacuten del paiacutes que originoacute la crisis global
Por su parte como se ha destacado en capiacutetulos anteriores la respuesta alemana
fue un fortalecimiento de sus poliacuteticas de austeridad y transparencia de las finanzas
puacuteblicas que tuvieran peso suficiente para rescatar las instituciones financieras sin hacer
peligrar la fortalece del sistema puacuteblico poliacuteticas impulsadas al resto de sus socios de la
Zona Euro con resultados deficientes y desiguales
Como se apreciaraacute en el siguiente capiacutetulo el papel desarrollado por las funciones
supervisoras contraloras y fiscales del gasto puacuteblico su rol en el sistema federal la
conformacioacuten de sus entidades y la naturaleza autonoacutemica de sus competencias ha sido
fundamental para ello Tanto el Tribunal de Cuentas de Alemania como la Oficina de
Rendicioacuten de Cuentas de los Estados Unidos han liderado procesos de revisioacuten de sus
poliacuteticas y han sido objeto de revisioacuten por parte de organismos independientes que han
avalado sus funciones y competencias no sin antes producirse una proceso de evolucioacuten
juriacutedica e institucional que le hacen estandarte de la fortaleza que sus respectivas
economiacuteas e instituciones puacuteblicas lucen de cara a la situacioacuten enfrentada por el sistema
financiero y econoacutemico internacional actual
217 shy
1 Los liacutemites y alcances de la transparencia y el modelo de gobierno de resultados
casos Alemania-Estados Unidos de Ameacuterica
El anaacutelisis de la administracioacuten puacuteblica las reformas llevadas a cabo los liacutemites
de los modelos federales en la conformacioacuten de gobierno en las relaciones inter agencias
y multiniveles y finalmente en las relaciones entre el Estado y la sociedad difieren en
grado forma e intensidad entre los Estados Unidos de Ameacuterica y la Repuacuteblica Federal
Alemana
La probidad como principio rector en ambos gobiernos ha sido una maacutexima pero
las formas de implementarlas estaacuten en iacutentima relacioacuten con el desarrollo y evolucioacuten de
sus sistemas juriacutedicos en las especiales conformaciones de sus sistemas poliacuteticos y en el
desenlace histoacuterico que los sucesos acaecidos en sus respectivas sociedades han
impactado al conjunto de actores e instituciones
El principio de divisioacuten de poderes tuvo como origen evitar los absolutismos que
habiacutean creado poderes ejecutivos previos en el caso de Alemania o el temor a ello en el
caso de los Estados Unidos y plasmado en su constitucioacuten de 1786 La reduccioacuten de poder
concentrado estuvo presente tanto en los constitucionalistas alemanes como en sus
homoacutelogos americanos bien sea por medio de la distribucioacuten geograacutefica (caso de los
Laumlnders alemanes) o por medio del balance (caso del Congreso federal americano) tuvo
como propoacutesito un vector comuacuten la conformacioacuten de una red de pesos y contrapesos a
decisiones hegemoacutenicas permitiendo el equilibrio y legitimando a la postre la
representatividad de todo el sistema como lo expresa Kart Loewenstein (1983) ldquolimitar
a los detentadores del poder poliacutetico es el nuacutecleo de lo que en la historia antigua y
moderna de la poliacutetica aparece como constitucionalismordquo (p29)
Es asiacute como los procesos de fiscalizacioacuten tienen sus oriacutegenes en los controles y
balances de poder siendo las finanzas puacuteblicas la hacienda estatal el objeto central de
este proceso Sin embargo el avance y evolucioacuten de los sistemas democraacuteticos ha
permitido la profundizacioacuten de dicha actividad haciendo de la sociedad civil en sus
diferentes acepciones y organizaciones un actor cada vez maacutes relevante para mediar
influir y peticionar por la rendicioacuten de cuentas de todos los gobernantes y cargos de la
218 shy
219
administracioacuten puacuteblica incluidos los propios controladores es decir las propias oficinas
de transparencia
La participacioacuten ciudadana y los mecanismos efectivos para tales fines han sido
parte de dicha evolucioacuten actuando cada vez de forma maacutes independiente los llamados
oacuterganos de fiscalizacioacuten superior del resto de la burocracia y validando sus propios
resultados a traveacutes del anaacutelisis comparado y el sometimiento a pruebas de eficacia entre
pares como en el caso americano con su oficina de transparencia
Una vez observado con detenimiento los procesos de reforma la adopcioacuten de los
procesos teacutecnicos y cientiacuteficos en la administracioacuten los modelos de desarrollo humano
que imperan en el comportamiento de los Estados las poliacuteticas puacuteblicas desarrolladas en
funcioacuten de mayor transparencia rendicioacuten de cuentas fiscalizacioacuten y al mismo tiempo
profundizando y ampliando los procesos de participacioacuten democraacutetica en un marco regido
por el estado de derecho las formas de adaptacioacuten y flexibilidad variacutean en funcioacuten del
marco institucional en que operan todos ellos
En este caso se observa la independencia con que opera la Oficina de Rendicioacuten
de Cuentas en los Estados Unidos que en la coyuntura de la crisis de 2008 y al no estar
sujeta a control poliacutetico directo se demoroacute hasta el verano de 2009 para introducir
modificaciones sustanciales que hiciesen de su accionar una poliacutetica coordinada con el
gobierno federal y las comisiones del Congreso en torno al rescate bancario y la
desregulacioacuten del sistema financiero americano como se colocoacute en evidencia en el
capiacutetulo III
El Tribunal Federal de Cuentas de Alemania a su momento opera como una suerte
de coordinadora de las oficinas regionales de auditoriacutea que si bien gozan de
independencia absoluta estaacuten maacutes involucradas con los laumlnders en donde operan mientras
el Tribunal tiene una actuacioacuten maacutes cercana con el Bunderstad y la propia Cancilleriacutea
alemana La coordinacioacuten en materia de fiscalizacioacuten y coordinacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
en la materia especialmente tras la crisis colocoacute en evidencia las fortalezas del sistema
alemaacuten evitando una quiebra de su sistema ante una regulacioacuten maacutes activa de su sistema
financiero
220
Se trata de oacuterganos de fiscalizacioacuten superior profesionales altamente
tecnoloacutegicos independientes y con una probidad puesta a prueba pero que la
configuracioacuten institucional y la evolucioacuten histoacuterica ndash juriacutedica le diferencia en las liacuteneas y
formas de actuacioacuten en sus respectivos paiacuteses
11 El contexto de las Fiscalizacioacuten Teoriacutea y praacutectica en dos paiacuteses
El ejercicio de fiscalizacioacuten y control de las finanzas puacuteblicas es una de las
herramientas medulares de la mayoriacutea de los cuerpos legislativos alrededor del mundo
para influenciar el disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas para vigilar su implementacioacuten y para
frenar y mitigar la corrupcioacuten y la mala administracioacuten dentro de las organizaciones
gubernamentales
En ese tenor es comuacuten que el Estado otorgue el control financiero a un oacutergano
representativo del mismo (llaacutemese Parlamento Congreso Asamblea Legislativa
Tribunal de Cuentas Contraloriacutea) para que examine detenidamente la manera en que se
aplicoacute el gasto puacuteblico de forma perioacutedica y con capacidad funcional
Resulta indispensable establecer un reacutegimen de control eficaz para evitar las
irregularidades que pretendan cometerse y reprimir las que se hayan cometido y en su
caso tener la capacidad de establecer las responsabilidades y potenciales sanciones a que
haya lugar
Asiacute no es extrantildeo que los Estados contemporaacuteneos hayan adoptado medidas
necesarias para garantizar a los ciudadanos una mejor y maacutes transparente gestioacuten y
rendicioacuten de cuentas puacuteblicas de los servidores puacuteblicos
Justamente una medida fundamental para el control del gasto puacuteblico es la que
ejercen las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de los diferentes paiacuteses del mundo
y que en el capiacutetulo III se desarrolloacute su marco conceptual
221
Actualmente casi 200 EFS estaacuten asociadas en la Organizacioacuten Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)83 entidad reconocida por las Naciones
Unidas y que trabaja de forma cercana con organismos como la OCDE y al UE los
tribunales de cuenta de Alemania Francia Espantildea Brasil Uruguay la GAO de los
Estados Unidos AGA de Argentina o las Contraloriacuteas generales de Ecuador y Costa Rica
forman parte de esta organizacioacuten84
INTOSAI es el reflejo de las preocupaciones por hacer maacutes transparentes el
manejo de los recursos puacuteblicos a traveacutes de la supervisioacuten visioacuten control y evaluacioacuten
del gasto efectuado por las administraciones puacuteblicas de cada Estado
Es parte de los procesos de reformas amplias del sector iniciados con la Nueva
Gestioacuten Puacuteblica de la deacutecada de los ochenta del siglo XX de las poliacuteticas de mejores
praacutecticas propiciadas e impulsadas por la OCDE para sus paiacuteses miembros de la
democratizacioacuten horizontal del poder a traveacutes de la informacioacuten perioacutedica de las acciones
de gobierno
La fiscalizacioacuten es una faceta maacutes del avance administrativo en un marco
democraacutetico regido por el estado de derecho y el respecto a la voluntad ciudadana La
crisis econoacutemica de 2008 puso en evidencia como los fallos en la supervisioacuten se
tradujeron en consecuencias lamentables para todos los actores de alliacute se reafirmoacute su
importancias fundamental para fomentar las poliacuteticas de transparencia y oportunidad que
la economiacutea y la sociedad global demandan
83 La INTOSAI fue fundada en 1953 y tiene su sede central en Viena Austria de sus 34 miembros originales estaacute conformada para 2015 por 192 miembros plenos y 5 de caraacutecter asociados revelando con ello la legitimidad y representatividad de sus acciones y poliacuteticas La historia completa de la organizacioacuten estaacute disponible en httpwwwintosaiorgesacerca-de-nosotroshtml 84 Los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe se encuentran agrupados en la OLACEFS (Organizacioacuten Latinoamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalizacioacuten Superior) una organizacioacuten regional nacida en 1963 en Caracas Venezuela y que se adscribioacute a la INTOSAI bajo los preceptos de la Carta Constitutiva de esta uacuteltima siendo que a partir de 1990 funciona siguiendo los mismos principios Pueden consultarse la historia y los reglamentos constitutivos en httpwwwolacefscomhistoria
222
12 La fiscalizacioacuten en Alemania
Alemania es un Estado federal democraacutetico y social donde el poder emana del
pueblo y es ejercido por sus representantes conforme a la Ley Fundamental (Grundesetz)
aprobada en 1949 reformada tras la reunificacioacuten en 1990 y enmendada en 2001 esta
Constitucioacuten de la actual Repuacuteblica Federal de Alemania consagra tres poderes el
legislativo el ejecutivo y el judicial mientras que el primero estaacute sometido al control
constitucional los otros dos estaacuten sujetos a las leyes
La reunificacioacuten tras la caiacuteda del Muro de Berliacuten en 1990 recompuso la
organizacioacuten poliacutetica ndash administrativa de toda la Repuacuteblica Federal de Alemania
(Bundesrepublik Deutschland) en 16 provincias (Laumlnders)85 las cuales gozan de una serie
de prerrogativas y competencias autonoacutemicas a menos que sea expliacutecita la preeminencia
del gobierno federal en competencias como defensa o asuntos exteriores entre otras de
conformidad con los artiacuteculos 30 y 31 en la Constitucioacuten86
El parlamento alemaacuten estaacute compuesto por una caacutemara baja denominada
Bundestag y una caacutemara alta denominada Bundesrat El Bundestag lo conforman 614
diputados (representantes) electos a traveacutes de un sistema electoral mixto para un teacutermino
de 4 antildeos con posibilidad de reeleccioacuten mientras el Bundesrat lo conforman 69 senadores
(miembros) que actuacutean como jefes de los gobiernos de los 16 laumlnders
Al mismo tiempo existen un oacutergano denominado Asamblea Federal de Alemania
(conformada por el Bundestag y por el conjunto de Asambleas Legislativas de los 16
laumlnders en representacioacuten proporcional) que elige al jefe del Estado al presidente federal
(Bundespraumlsident) Se trata de una eleccioacuten de segundo grado del jefe de Estado quien
tiene limitadas funciones institucionales Del seno del Bundestag se elige al canciller
85 Los Laumlnder son Baden-Wurtemberg Baja Sajonia Baviera Berliacuten Brandeburgo Bremen Hamburgo Hesse Mecklemburgo-Pomerania Occidental Renania del Norte-Westfalia Renania-Palatinado Sajonia Sajonia-Anhalt Sarre Schleswig-Holstein y Turingia 86 Establece en su Artiacuteculo 30 ldquo [Competencia de los Laumlnder] El ejercicio de las competencias estatales y el cumplimiento de las funciones estatales competen a los Laumlnder siempre que la presente Ley Fundamental no disponga o admita una disposicioacuten en contrariordquo y en el Artiacuteculo 31 ldquo[Primaciacutea del Derecho federal] El Derecho federal deroga el derecho de los Laumlnderrdquo (2010 p38) puede consultarse en liacutenea en httpswwwbtg-bestellservicedepdf80206000pdf
223
federal (Bundeskanzler) quien actuacutea como jefe de gobierno del y titular del poder
ejecutivo por lo que se trata de una sistema parlamentario mixto
El presupuesto nacional es aprobado por el Parlamento a traveacutes de una ley el antildeo
precedente de forma tal que es eacuteste oacutergano legislativo quien tiene competencia legal
amplia y uacutenica en la aprobacioacuten del conjunto de ingresos y egresos para el ejercicio fiscal
del antildeo siguiente de la administracioacuten federal en Alemania El Ejecutivo presenta la
Cuenta Puacuteblica Federal a la aprobacioacuten del Legislativo esa rendicioacuten de cuentas por parte
del Gobierno Federal al Parlamento constituye uno de los frenos y contrapesos en la
divisioacuten de poderes en Alemania y por medio de ello le confiere al Bundestag (Caacutemara
de Diputados) y al Bundesrat (Senado Federal) el control financiero del Gobierno
Federal
Eacuteste actuando como legislador presupuestario planifica las aacutereas centrales de
incursioacuten del gasto por lo que el margen posterior de actuacioacuten tanto del gobierno federal
como del resto de las instituciones federales incluyendo al propio Tribunal Federal de
Cuentas estaacuten sujetos a las partidas asignadas para su funcionamiento en dicha ley87
121 Una revisioacuten al Tribunal Federal de Cuentas de Alemania
En teacuterminos de la fiscalizacioacuten la constitucioacuten alemana previoacute en su artiacuteculo 114
la constitucioacuten de un Tribunal Federal de Cuentas (Bundesrechnungshof BRH)
organismo supremo del control fiscal que tiene el mismo peso institucional y
competencias funcionales como las que se describen para la Cancilleriacutea federal los
ministerios y entes del Estado
87 El ciclo presupuestario en Alemania es 1) El proyecto de ley presupuesto (el cual abarca ingresos y egresos) y el correspondiente presupuesto es elaborado por el Ejecutivo 2) El Gobierno presenta el proyecto de presupuesto al Parlamento para que lo debata y apruebe 3) El Parlamento debate y aprueba la ley presupuesto y el presupuesto Ambos son publicados 4) El Ejecutivo y los demaacutes ejecutores del gasto ejecutan el presupuesto 5) Concluido el ejercicio presupuestario el Ministro de Finanzas elabora la rendicioacuten de cuentas y el informe final 6) El Tribunal Federal de Cuentas fiscaliza la gestioacuten presupuestaria y econoacutemicafederal y 7) Con base en la rendicioacuten de cuentas y en las observaciones del Informe Anual del Tribunal Federal de Cuentas el Parlamento decide sobre la aprobacioacuten de gastosdel Gobierno federal (Licona 2009 p 181 ndash 183)
224
El Tribunal de Cuentas moderno conformado en 1950 tiene una historia de larga
data en Alemania desde el imperio del Rey Guillermo I de Prusia en 1714 que crea la
oficina de Contaduriacutea de su laumlnder hasta cuando se constituye el Tribunal Federal de
Cuentas en Fraacutencfort del Meno el 27 de noviembre de 1950 de acuerdo con la Ley
Fundamental de 1949 denominado Gesetz uumlber Errichtung und Aufgabe des
Bundesrechungshofes 88
Al ser un oacutergano con competencias constitucionales el Tribunal Federal de
Cuentas en Alemania goza de absoluta independencia de gran prestigio y de fuerte
autonomiacutea durante todas las etapas del proceso fiscalizador (ex ante y ex post) asiacute como
de la independencia de actuacioacuten de sus miembros
Se trata de un organismo de control externo que examina la gestioacuten financiera de
la Repuacuteblica Federal y fiscaliza un volumen de ingresos y gastos Tal control abarca no
soacutelo la legalidad y regularidad de las operaciones sino tambieacuten la rentabilidad utilidad
economicidad y eficiencia de las operaciones estatales La previsioacuten evaluadora sobre las
operaciones financieras o administrativas es decir tiene poder y competencia para
decidir sobre la ejecucioacuten de presupuestos y partidas
En 1997 se realiza una reforma de la competencias y actividades del Tribunal
Federal de Cuentas (TFC) por medio de la cual se crean Oficinas Regionales de
Auditoriacuteas (ORA)89 por toda la Repuacuteblica sujetas a la coordinacioacuten del Tribunal Federal
en el marco del sistema federal de reparto de poder y corresponsabilidades fiscales
88 Algunos hitos en su evolucioacuten histoacuterica son 1) En 1871 las competencias de la Oficina de Contaduriacutea de Prusia no soacutelo serviacutean como oacutergano fiscalizador sino que ya operaba en la Confederacioacuten del Norte y a partir de ese antildeo a todo el Reich alemaacuten A partir de este momento el presidente de la contaduriacutea de Prusia era al mismo tiempo Presidente del Tribunal de Cuentas del Reich Hasta el antildeo 1945 la Contaduriacutea de Prusia ejercioacute su funcioacuten fiscalizadora En ese antildeo despueacutes de la Segunda Guerra Mundial la oficina del Tribunal de Cuentas del Reich de Hamburgo fue la primera en retomar su actividad Maacutes tarde esta delegacioacuten continuaba ejerciendo su labor bajo el nombre de Tribunal de Cuentas para Tareas Especiales En 1948 se establecioacute en Fraacutencfort del Meno el Tribunal de Cuentas de la Zona Econoacutemica Unida predecesor directo del Tribunal Federal de Cuentas actual que asumioacute las tareas y competencias del anterior Tribunal de Cuentas para Tareas Especiales y al que se le encomendoacute de forma transitoria despueacutes de la entrada en vigor de la Constitucioacuten Alemana (Ley Fundamental) fiscalizar la actividad de la Repuacuteblica Federal Finalmente en 1950 fue establecido en Fraacutencfort del Meno el Tribunal Federal de Cuentas 89 Ubicadas en Berliacuten Fraacutencfort Hamburgo Hannover Coblenza Colonia Magdeburgo Muacutenich y Stuttgart
225
avaladas en la Ley aprobada en 1998 sobre Desarrollo del Derecho Presupuestario de la
Federacioacuten y de los Estados Federados por parte del Bundestag alemaacuten
En el ejercicio de las competencias en materia fiscal el TFC en conjunto con el
apoyo de las ORA revisa las cuentas asiacute como la economiacutea y legalidad de la gestioacuten
presupuestaria y econoacutemica de la Federacioacuten en Alemania
El TFC estaacute regido por la misma proteccioacuten para el sistema judicial y los jueces
(art 97 numeral 1 y art 114 de la Ley fundamental) tal garantiacutea de independencia
judicial lo es en relacioacuten con los restantes poderes puacuteblicos (Ejecutivo y Legislativo) y
con cualquier tipo de presiones que pudieran recibir los miembros del poder judicial entre
ellos los integrantes del TFC Apunta Rodriacuteguez Schumacher (1999) que
ldquono existe la posibilidad de una revocatoria del mandato de los jueces del
Tribunal Federal de Cuentas Ello porque en Alemania para asegurarles
absoluta independencia a los jueces les aplica la garantiacutea constitucional de que
no pueden ser relevados antes de expirar su funcioacuten ni pueden ser suspendidos
en su cargo ni trasladados a otro puesto ni jubilados salvo en virtud de una
decisioacuten judicial y bajo las formalidades que determinen las leyesrdquo (sp)
La autonomiacutea por otra parte estaacute estipulada en la Ley Orgaacutenica del Tribunal
Federal de Cuentas90 quien detalla su actuacioacuten frente al Ejecutivo y al Legislativo Bajo
este marco juriacutedico el TFC es observado como un ldquooacutergano de apoyordquo al poder legislativo
ofreciendo funciones como asesor imparcial y considerado como interlocutor entre el
legislativo y el ejecutivo En palabras de su director general profesor Dieter Engels
(2002 p27)
ldquoEn este sistema de divisioacuten de poderes tenemos que enmarcar el control
financiero de la Federacioacuten La Ley Fundamental sentildeala que tenemos un Tribunal
90 Bundesrechnungshof Act de 1985 junto con otras bases legales que ha ampliado la independencia autonomiacutea y funciones del Tribunal la Ley de Principios Presupuestarios (Budgetary Principles Act) de 1969 disponible en httpwwwbundesrechnungshofdeenbundesrechnungshofrechtsgrundlagenbudgetary-principles-act el Coacutedigo Federal de presupuesto (Federal Budget Code) de 1969 y reformado en 2013 disponible en httpwwwbundesrechnungshofdeenbundesrechnungshofrechtsgrundlagenfederal-budget-code
226
Federal de Cuentas alemaacuten es decir el Oacutergano supremo de Control de cuentas
El papel del Tribunal de Cuentas queda por tanto amparado en la Constitucioacuten
y tambieacuten estaacute contemplado en una serie de leyes federales Seguacuten este marco
juriacutedico el Tribunal de Cuentas tiene que realizar el control del gobierno federal
y de los organismos subordinados en cuanto a su gestioacuten financiera y por otro
lado tiene que asesorar al Bundestag sobre la base de su fiscalizacioacuten apoyarles
en su trabajo legislador asiacute como en su tarea de contralar al gobierno federalrdquo
La cooperacioacuten rige las relaciones entre el TFC y las 16 ORA toda vez que cada
una de estas oficinas actuacutea de forma independiente pero bajo coordinacioacuten del TFC lo
que hace que la interconexioacuten del sistema financiero en toda la Repuacuteblica Federal apremie
una estrecha y compleja coordinacioacuten y cooperacioacuten funcional
122 Facultades y control del Tribunal Federal de Cuentas
De conformidad con lo dispuesto en la Ley fundamental el TFC tiene facultades
para revisar el sistema de cuentas puacuteblicas la economiacutea y la legalidad de gestioacuten y las
actuaciones presupuestarias asiacute como rendir un informe anual al Parlamento (tanto al
Bundestag como al Bundesrat) y al gobierno federal
Su actividad abarca gestiones para partidas anuales que superan los euro500 millones
por lo que realiza un control de muestreo lo que refuerza los mecanismos de
transparencia en sus actuaciones Es el propio TFC quien decide queacute sectores fiscalizar
(deuda puacuteblica gastos puacuteblicos ingresos fiscales patrimonio medidas que tienen
repercusiones financieras y recursos financieros asignados) asiacute como a quienes fiscalizar
(Ministerios Oficinas federales autoridades superiores empresas privadas con garantiacutea
federal empresas federales empresas puacuteblicas entidades puacuteblicas y patrimonios
especiales)
Se trata de un Tribunal de Cuentas con amplia capacidad de accioacuten garantizado
por la ley y respaldado por el sistema poliacutetico alemaacuten Su actuacioacuten permite el control de
los fondos de la Federacioacuten las empresas federales las entidades puacuteblicas la actividad
de la Federacioacuten en empresas privadas en las que tenga alguna participacioacuten los
227
ministerios De la misma forma vigila que las actividades de los entes fiscalizados se
desarrollen en cumplimiento de las leyes y demaacutes disposiciones federales
En su actividad fiscalizadora el Tribunal Federal de Cuentas tiene acceso a todos
los documentos relacionados con las operaciones y materia de la revisioacuten y puede pedir
todos los informes que para ello necesite a los oacuterganos fiscalizados Su fiscalizacioacuten no
se limita soacutelo a la revisioacuten aritmeacutetica de los datos numeacutericos sino que se efectuacutea tambieacuten
con arreglo a criterios de rentabilidad y eficiencia ajustados al presupuesto y orientados
a rendir beneficios sea tanto por la viacutea del ahorro como por la viacutea de reduccioacuten del gasto
Esta actuacioacuten estaacute enmarcada en modelar el comportamiento racional del conjunto de la
Administracioacuten puacuteblica alemana de forma de evitar gastos innecesarios y siendo cada
vez maacutes importante el superaacutevit fiscal en todos los gastos y partidas erogadas (Fernaacutendez
1978)
Las praacutecticas y actuaciones son generalmente requeridas por distintas instancias
de las caacutemaras del poder legislativo y del gobierno federal de modo que el TFC asiste en
las mejores praacutecticas a estos oacuterganos para la rendicioacuten de cuentas y fiscalizacioacuten interna
de sus procesos previo su propia evaluacioacuten En el desarrollo de esa actividad emite
propuestas concretas al Parlamento y al Gobierno con el fin de mejorar la calidad del
servicio puacuteblico obtener ahorros y aumentar los ingresos
Por otra parte el Tribunal Federal de Cuentas no tiene atribuciones disciplinarias
en caso de encontrar irregularidades de las que pueda resultar responsabilidad
administrativa derivada de que cualquier servidor puacuteblico en el desempentildeo de sus
empleos cargos o comisiones falte a la legalidad honradez lealtad imparcialidad y
eficiencia91 Tampoco tiene facultades para apuntar responsabilidades resarcitorias ni
para aplicar multas o sanciones cuando encuentre dantildeos patrimoniales a la Hacienda
Puacuteblica ni puede promover responsabilidades penales o poliacuteticas En todo caso lo que
puede hacer es informar a la administracioacuten puacuteblica para que eacutesta promueva las acciones
correspondientes a la irregularidad detectada
91 Ver el contenido de su Ley Orgaacutenica (Bundesrechnungshof Act) y especialmente consultar el alcance de sus bases legales relativas a las decisiones ejecutivas disponibles en httpwwwbundesrechnungshofdeenbundesrechnungshofrechtsgrundlagenstanding-orders
228
Igualmente tiene derecho a ser oiacutedo en el caso en que la administracioacuten puacuteblica
determine no investigar o accionar Asimismo informaraacute al Parlamento de las
irregularidades encontradas y de los avisos que haya formulado a la administracioacuten
puacuteblica asiacute como de la promocioacuten o no de acciones por parte de eacutesta Son competencias
reservadas a otros oacuterganos de justicia con el fin de no vincular al TFC como actor
investigador y sancionador al mismo tiempo haciendo prevalecer los mecanismos de
defensa de los potencialmente involucrados en delitos faltas yo irregularidades
descubiertos por eacuteste
Entre sus actuaciones de fiscalizacioacuten el TFC controla la gestioacuten econoacutemica y
financiera del conjunto de la administracioacuten federal alemana Abarca desde obras de
vialidad hasta la actividad de los correos puacuteblicos pasando por el sistema de seguridad
social o la participacioacuten del Estado en empresas privadas
Para ello se organiza por departamentos de fiscalizacioacuten y control (9
departamentos y 49 divisiones)
1 Departamento I control financiero derecho presupuestario y administracioacuten
puacuteblica Desde este departamento se dirige la coordinacioacuten y cooperacioacuten con las
dos caacutemaras del Parlamento a traveacutes de la Comisioacuten de Cuentas Puacuteblicas y con
el Gobierno federal a traveacutes de los distintos ministerios vinculados a la materia
Se trata de un departamento de mucho peso funcional en el TFC
2 Departamento II Su objetivo estaacute en la fiscalizacioacuten presupuestaria de los grandes
Ministerios asiacute como cooperar en las actividades de la Comisioacuten de Presupuestos
de la caacutemara baja (Bundestag)
3 Departamento III Es el encargado de revisar cuentas y fiscalizar el ejercicio de
las empresas privadas con participacioacuten puacuteblica en especial la red de empresas
sucesoras de la reunificacioacuten en el campo ferroviario y de telecomunicaciones
4 Departamento IV Encargado de los temas relativos al control del gasto en defensa
y seguridad interior servicios policiales y gestioacuten administrativa de caacuterceles y
recintos de detencioacuten
5 Departamento V Encargado de la fiscalizacioacuten de las obras puacuteblicas relativas al
sistema de transporte y comunicaciones tanto del sector civil como militar de la
administracioacuten federal
229
6 Departamento VI Encargado de la fiscalizacioacuten de los ministerios y oficinas de
asuntos sociales (Salud trabajo migracioacuten educacioacuten)
7 Departamento VII Encargado de la tecnologiacutea y las redes estaacute orientado a la
fiscalizacioacuten del gasto en materia de personal administracioacuten y servicios
auxiliares
8 Departamento VIII Encargado de aduanas y comercio es el encargado de la
fiscalizacioacuten del presupuesto del Ministerio de Hacienda y del conjunto de
agencias puacuteblicas en asuntos relativos a la Unioacuten Europea
9 Departamento IX Auxilia al departamento VI en los temas sobre asuntos
sociales92 93
Estos departamentos funcionan de forma desconcentrada y en enlace con las
ORA de forma tal que actuacutean interdependientes funcional y coordina con el
departamento de presidencia del TFC No es baladiacute tal distincioacuten toda vez que el
federalismo y el estricto apego a la autonomiacutea de las ORA en cada Laumlnder (provincia)
que componen la Repuacuteblica Federal de Alemania derivan en compromisos conjuntos
desde el TFC para hacer del trabajo compartido tareas que maximicen la eficiencia y
eficacia con arreglo en los marcos institucionales entre las 9 ORA y el TFC Algunos de
esos compromisos son
1 Se informaran reciacuteprocamente sobre la programacioacuten de su trabajo fiscalizador
para el antildeo siguiente
2 Coordinaran los controles que van aplicar de forma conjunta
3 Acuerdo previo sobre fecha de auditoriacuteas in situ
4 Compartimiento de informacioacuten entre el TFC y las ORA siacute cada uno de los que
participan estaacuten de acuerdo
5 Presentar ante el sistema federal las conclusiones de una ORA por parte del
TFC94
92 Para un anaacutelisis detallado de las divisiones y la organizacioacuten del Tribunal Federal de Cuentas de Alemania se puede visitar el enlace electroacutenico disponible httpwwwbundesrechnungshofdeenbundesrechnungshoforganisationabteilungen 93 Se puede apreciar el amplio y extenso organigrama del Tribunal en httpwwwbundesrechnungshofdeenbundesrechnungshoforganisationabteilungenorganisation-chart 94 Bases legales del Tribunal de Cuentas disponible en httpwwwbundesrechnungshofdeenbundesrechnungshofrechtsgrundlagen
230
Derivado de su grado de autonomiacutea el Tribunal Federal de Cuentas de Alemania
no estaacute sujeto a una revisioacuten permanente o perioacutedica por parte de un oacutergano de control
externo que lo fiscalice Si acaso estaacute sometido al control interno que realiza su propio
Departamento de Revisioacuten Interna encargado de examinar la ejecucioacuten de su
presupuesto Tambieacuten estaacute sujeto a la vigilancia que realiza su Departamento de
Organizacioacuten que inspecciona los resultados de su trabajo en buacutesqueda del
mejoramiento de funciones tomando en cuenta para ello requerimientos y patrones
internacionales
Igualmente estaacute sometido ndash como todos los organismos gubernamentales ndash al
control general que lleva a cabo el Parlamento al examinar la Cuenta Puacuteblica sobre todos
los ingresos y gastos federales la situacioacuten patrimonial y las deudas correspondientes a
cada ejercicio econoacutemico siguiente Finalmente estaacute subordinado a la criacutetica de la
sociedad mediante el Informe Anual que en una rueda de prensa presenta el Presidente
del Tribunal al puacuteblico en general
123 Presidente y el personal del Tribunal Federal de Cuentas
El presidente del Tribunal Federal de Cuentas tiene las mismas prerrogativas que
un magistrado del Tribunal Supremo y es denominado Comisionado Federal de la
Administracioacuten por lo que su objetivo final estaacute en la racionalidad econoacutemica del gasto
y la maximizacioacuten de la eficiencia y eficacia en la administracioacuten puacuteblica
Es director del Departamento presidencial del TFC cuyas funciones gestoras
estaacuten dirigidas al propio funcionamiento del Tribunal relativos a sus sedes bienes
organizacioacuten seguridad comunicaciones y personal
Actuacutea como asesor tanto del Gobierno federal como del Parlamento por lo que
apoya directamente en la evaluacioacuten de los marcos regulatorios aprobados en el Consejo
Federal de Ministros Tambieacuten ejerce como delegado federal para la buena gestioacuten por
lo que tiene autoridad para opinar sobre un amplio abanico de asuntos de su competencia
El personal adscrito al Tribunal Federal de Cuentas suma 1539 personas poco
maacutes de la mitad distribuido en las nueve (9) ORA en la Repuacuteblica Federal Para ser
231
miembros de su personal se requiere formacioacuten especiacutefica y competencias ajustadas que
pasan por rigurosos procesos de selectividad competitiva
El proceso de toma de decisiones es especialmente importante ya que existe
preferencia por los mecanismos colegiados y refrendados posteriormente a traveacutes de la
evaluacioacuten conjunta Estas decisiones se producen en lo que se denomina ldquooacuterganos
colegiadosrdquo normalmente compuestos por el director de un determinado departamento y
el jefe de divisioacuten competente al asunto tratado en algunos casos se produce la
participacioacuten del vicepresidente o presidente del Tribunal para tomar decisiones es decir
los oacuterganos colegiados son duacuteos o triacuteos de funcionarios que deben tener unanimidad de
criterio para adoptar dicha decisioacuten
En el funcionamiento interno se produce la conformacioacuten de lo que se denomina
ldquoEl Gran Senadordquo instancia conformada por el presidente vicepresidente directores de
departamentos y algunos jefes de divisioacuten de todo el TFC para discutir y decidir sobre
asuntos de transcendencia relacionados con potenciales reformas o con la aprobacioacuten del
Informe Anual en este caso se requiere de mayoriacutea simple para que sus decisiones sean
consideradas vaacutelidas
124 Cooperacioacuten institucional del Tribunal de Cuentas
La cooperacioacuten institucional de tipo horizontal se produce por diversos
mecanismos de cooperacioacuten entre el Tribunal el gobierno federal y el parlamento pero
en teacuterminos del alcance del artiacuteculo 114 de la Ley Fundamental de Alemania es a traveacutes
de la rendicioacuten del Informe Anual que el Tribunal Federal de Cuentas que coopera con el
resto del sistema para garantizar su solvencia y eficiencia en la erogacioacuten de gastos y
partidas puacuteblicas
Por medio de este informe de auditoriacutea a las cuentas puacuteblicas el gobierno y el
parlamento deciden el presupuesto generan incentivos de gastos o reducen partidas por
lo que su importancia es considerada capital para el manejo de las cuentas puacuteblicas A
traveacutes de ese Informe el Tribunal Federal de Cuentas comunica a las Caacutemaras
Legislativas al Gobierno Federal y a los ciudadanos sobre los resultados de auditoriacutea maacutes
significativos y presenta una serie de recomendaciones
232
Ademaacutes del informe anual el Tribunal Federal de Cuentas produce informes
especiales sobre algunos procesos de trascendencia para la economiacutea o el sistema
financiero alemaacuten ya sea por criterio propio o por peticioacuten del gobierno o parlamento
federal La estrechez cooperativa se revela fundamental con las distintas comisiones del
parlamento para mejorar la aplicacioacuten de las decisiones del Tribunal de alliacute que se
integren las comisiones conjuntas con mayor experiencia teacutecnica cada vez con mayor
frecuencia
Asiacute mismo elabora un informe sobre la aplicacioacuten de los resultados
implementados en la praacutectica administrativa con dos antildeos posterior a las deliberaciones
parlamentarias de su Informe Anual lo que suele denominar Informe de Impacto y se
trata de un mecanismo de supervisioacuten a la actividad del propio tribunal y de seguimiento
a las mejores praacutecticas95 informe que estaacute generalmente con acceso al puacuteblico a los fines
de rendicioacuten de cuentas
Al ser Alemania miembro de la Unioacuten Europea el TFC coopera con el Tribunal
de Cuentas de la UE y con el resto de sus socios del bloque Se trata de un mecanismo de
cooperacioacuten entre iguales no sujetos a subordinacioacuten pero siacute a una fluidez institucional
necesaria para garantizar la eficiencia y eficacia de los oacuterganos de fiscalizacioacuten superior
tanto en Alemania como en el resto del bloque La cooperacioacuten del Tribunal Federal de
Cuentas con entidades fiscalizadoras superiores de otros paiacuteses se desarrolla en varios
niveles en el marco de la INTOSAI organismo que agrupa a las entidades homoacutelogas en
el plano internacional
95 Algunos ejemplos de eacutestos son ldquoGestioacuten del personal y administracioacuten general en el seno de los Oacuterganos Supremos Federales Evaluar la eficacia de las medidas con impacto financiero en el seno de la Administracioacuten Federal Procesamiento de datos en la Administracioacuten Federal ndash comprobaciones y comentarios acerca de los riesgos relacionados con el uso de la informaacutetica y Errores tiacutepicos cometidos por la Administracioacuten Federal en la determinacioacuten del personal necesariordquo (Licona 2009 p 211)
233
13 La fiscalizacioacuten en los Estados Unidos de Ameacuterica
El sistema federal previsto en la Constitucioacuten de 1786 en los Estados Unidos
divide el poder entre el gobierno central (federal) y los 50 estados que le componen y el
Distrito de Columbia donde se asientan los poderes federales en la ciudad de Washington
Ello estaacute garantizado en el artiacuteculo IV seccioacuten 4 de la carta fundamental que consagra
una forma republicana en la constitucioacuten de los gobiernos que conforman el total de la
Unioacuten96
El poder ejecutivo ejerce las funciones de jefe de gobierno federal y jefe de Estado
de la Unioacuten electo para 4 antildeos y con posibilidad de una reeleccioacuten es un sistema de
segundo grado Tiene amplias competencias en diversidad de materias de acuerdo con la
normativa vigente
El poder legislativo denominado el Congreso federal estaacute compuesto de dos
caacutemaras (la llamada caacutemara de representante la caacutemara baja y la caacutemara de senadores
la caacutemara alta eacutesta uacuteltima es presidida por el vicepresidente ejecutivo) El Congreso tiene
amplios poderes bajo las leyes norteamericanas
Estaacute facultado no soacutelo para la elaboracioacuten de leyes sino que controla
especiacuteficamente todo lo relativo a los gastos federales en que incurre el gobierno de alliacute
que su capacidad legislativa en tareas de control seguimiento y evaluacioacuten a la gestioacuten
fiscal de gobierno sea una de las tareas maacutes resguardadas y protegidas de la funcioacuten
congresista nominalmente sustraiacutedo del artiacuteculo 1 seccioacuten 9 de la Constitucioacuten ldquoNo se
podraacute retirar cantidad alguna del Tesoro sino en virtud de asignaciones hechas por ley
ademaacutes perioacutedicamente se publicaraacute una declaracioacuten y recuento completo de los
ingresos y egresos puacuteblicosrdquo (US Government 2016)
Este precepto constitucional guarda muy celosamente los pesos y contrapesos en
que se inspiraron los llamados padres fundadores de los Estados Unidos en su
96 Sobre la Section 4 - Republican government la Constitucioacuten establece ldquoLos Estados Unidos garantizaraacuten a todo Estado comprendido en esta Unioacuten una forma republicana de gobierno y protegeraacuten a cada uno de ellos en contra de invasiones y en virtud de la Legislatura o del Ejecutivo (cuando la Legislatura no puede convocarse) contra la violencia domeacutesticardquo Disponible en httpwwwusconstitutionnetconstpdf
234
compromiso con un gobierno federal deacutebil pero necesario donde el dinero gastado por
eacuteste sea bajo estricto consentimiento del Poder legislativo como representante directo del
pueblo y de los estados federados siendo que el Congreso no soacutelo autoriza sino que
supervisa tal erogacioacuten de recursos por medio de solicitudes de declaraciones financieras
al titular del Ejecutivo
Cuando en 1921 el Congreso federal de los Estados Unidos expidioacute el decreto de
Budget and Acocunting Act (Decreto de presupuesto y contabilidad) sentoacute las bases
modernas de la Government Accountability Office (GAO) y de las reglas que rigen el
examen y potencial aprobacioacuten del presupuesto incluidos conceptos de ingresos egresos
asiacute como del conjunto de mecanismos que regulan la planificacioacuten supervisioacuten y control
de los gastos del gobierno federal
Bajo este marco el Congreso federal tambieacuten aprueba el presupuesto de la GAO
enviado por su director97 al poder legislativo lo que posibilita modificaciones y
prioridades aunque en la praacutectica dichas modificaciones raramente suceden
Nominalmente se entiende como una oficina del poder legislativo al momento de la
asignacioacuten de recursos sin embargo la GAO tiene autonomiacutea funcional y la ejerce de
forma muy amplia
Como se sentildealoacute en el capiacutetulo III y IV en el caso del sistema federal de los Estados
Unidos el presupuesto puede verse modificado por sucesos naturales o de seguridad tal
es el caso de los sucesos posteriores al paso del Huracane Katrina de 2005 Este suceso
impulsoacute al Congreso a dotar de recursos a la FEMA y la GAO para hacer frente a un
proceso adicional no planificado de sus actividades anuales
La crisis financiera iniciada en 2008 y que duroacute hasta buena parte de 2013 tuvo
especial afectacioacuten para los recursos asignados en los presupuestos federales el Congreso
restringioacute el incremento de personal y otras partidas a la oficina de la GAO lo que se
evidencioacute en sus planes estrateacutegicos de 2007 ndash 2012 y 2014 ndash 2019 eacuteste uacuteltimo vigente
El acento estuvo en la Reserva Federal como veacutertice de la accioacuten puacuteblica contra la crisis
97 Que funcionalmente es denominado Contralor General de la GAO
235
aunque ello no significoacute inaccioacuten por parte de la GAO en sus funciones de control y
fiscalizacioacuten que le son propias
Desde 2010 y por intervalos trianuales un conjunto de pares de la GAO revisan
sus procesos sus teacutecnicas y ofrecen una serie de diagnoacutesticos y recomendaciones a la
agencia para mejorar en las funciones de control y fiscalizacioacuten La maacutes reciente fue de
2013 y se publicoacute en 2014 certificando la calidad de las tareas emprendidas desde la
GAO
131 Una revisioacuten a la Oficina de Auditoriacutea del Gobierno de Estados Unidos de
Ameacuterica (US Government Accountability Office)
La GAO apoya al Congreso en el cumplimiento de sus responsabilidades
constitucionales de fiscalizacioacuten de los recursos federales con amplias facultades para
investigar todos los asuntos relacionados con la recepcioacuten el desembolso y aplicacioacuten de
los fondos puacuteblicos y para hacer recomendaciones que persigan una economiacutea maacutes fuerte
y una mejor eficiencia en el gasto puacuteblico federal
Creada en 1921 su funcioacuten estaraacute sometida a rigor cuando el gobierno del ex
presidente F Roosevelt desarrolle su programa del New Deal entre 1933 y 1938 periodo
en el cual el gobierno federal incurriraacute en enorme erogacioacuten de gastos puacuteblicos para
hacerle frente a la Gran Depresioacuten de 1929 ndash 1933 por lo que la antigua Oficina de
Contabilidad desplegaraacute su control en cada uno de los proyectos98 Hasta el final de la
Segunda Guerra Mundial en 1945 sin embargo la GAO principalmente comprobaba la
legalidad y adecuacioacuten de los gastos del gobierno99
98 La GAO pasaraacute de una plantilla de 170 empleados (1921) a una plantilla de 5023 empleados (1940) 99 En el lapso de la segunda guerra mundial la contratacioacuten de personal de la GAO pasaraacute de los poco maacutes de 5000 empleados a poco maacutes de 14000 tres veces antes de entrar en guerra los Estados Unidos en 1942 Su justificacioacuten vino dada por la explosioacuten del gasto federal en material beacutelico militar operativo y asistencial del presidente y con ello cientos de miles de auditoriacuteas a realizar controles de gastos y fiscalizacioacuten de cuentas puacuteblicas A pesar de esto y pasada la segunda guerra mundial la GAO redujo sensiblemente su tamantildeo para adecuarse a sus necesidades y las condicionantes del Congreso
236
Asiacute la GAO tiene una competencia muy amplia para examinar el uso de los
fondos puacuteblicos evaluar los programas y actividades federales proveer anaacutelisis
alternativas y otros apoyos para ayudar al Congreso en la realizacioacuten de decisiones de
poliacutetica puacuteblica financiamiento y vigilancia maacutes efectiva y para trabajar continuamente
para mejorar la economiacutea la eficiencia y efectividad del gobierno federal por conducto
de una variedad de actividades relacionadas con la vigilancia el control interno y la
previsioacuten
La uacuteltima reforma de calado institucional es de 2004 cuando bajo la Ley de
Reforma del Capital Humano define la GAO como la Government Accountability Office
dejando a tras su denominacioacuten como General Accounting Office por lo que optimizoacute la
organizacioacuten de las funciones y servicios y especialmente el alcance de los servicios
llevados a cabo por la moderna GAO
Algunas de las leyes previas a la reforma de 2004 que han intervenido en la
evolucioacuten juriacutedica e institucional de la actual GAO son
1 The Budget and Accounting Act de 1921 (Ley de Presupuesto y Contabilidad)100
2 The Government Corporation Control Act de 1945 (Ley de Control de la
Corporacioacuten Gubernamental)
3 The Budget and Accounting Procedures Act de 1950 (Ley de Procedimientos de
Contabilidad y Presupuesto) 101
4 The Legislative Reorganization Act de 1970 (Ley de Reorganizacioacuten Legislativa)
5 The Impoundment Control Act de1974 (Ley de Control de Confiscacioacuten de 1974)
6 The Inspector General Act de 1978 (Ley General del Inspector)
7 The General Accounting Office Act de 1980 (Ley Oficina General de
Contabilidad)102
8 The Competition in Contracting Act de 1984 (Ley de Contratacioacuten)
9 The Chief Financial Officers Act de 1990 (Ley de los Funcionarios Puacuteblicos
Titulares de Finanzas de 1990)103
100 httpsbulkresourceorggaogov67-1300001A37pdf Consultada el 14032016 101 httpsbulkresourceorggaogov81-78400001FBDpdf Consultada el 14032016 102 httpuscodehousegovstatutespl96191pdf Consultada el 11032016 103 httpwwwdolgovocfomediaregscfoapdf Consultada el 11032016
237
10 The Government Management Reform Act de 1994 (Ley de Reforma de la
Administracioacuten Gubernamental)
La GAO es de esta manera un organismo de control externo que apoya al
Congreso en la fiscalizacioacuten de la accioacuten del Gobierno internacionalmente denominada
como entidad de fiscalizacioacuten superior (Capiacutetulo IV) A este respecto establece
ldquoNuestra misioacuten es apoyar el Congreso en el cumplimiento de sus
responsabilidades constitucionales y para ayudar a mejorar el rendimiento y
garantizar la rendicioacuten de cuentas del gobierno federal para el beneficio del
pueblo estadounidense Proporcionamos al Congreso la informacioacuten oportuna
sustentada en la objetividad en hechos de caraacutecter no partidista no ideoloacutegico
de una manera justa y equilibrada Nuestros valores fundamentales son la
rendicioacuten de cuentas la integridad y la fiabilidad que se reflejan en todo el
trabajo que hacemos Operamos bajo estrictos estaacutendares profesionales de
revisioacuten y referencias todos los hechos y anaacutelisis que aparecen en nuestro
trabajo son revisados para la exactitud Ademaacutes nuestras poliacuteticas de auditoriacutea
son consistentes con los Principios fundamentales de auditoriacutea (nivel 3) de las
Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superioresrdquo (GAO
Overview 2016)
La mayoriacutea del trabajo que realiza es a peticioacuten del Congreso lo que concentra el
trabajo de la Oficina entre auditoriacuteas inspecciones y evaluaciones que realiza a solicitud
previa de las comisiones del Congreso o de algunos de sus liacutederes104 aunque y enmarcado
en el conjunto de leyes vigentes la GAO desarrolla labores especiacuteficas asignadas por
eacutestas en tareas de accioacuten con el poder ejecutivo o con agencias del sistema federal en
general
En el control que lleva a cabo la GAO no se limita a lo posterior (ex post) Realiza
controles previos y concomitantes a traveacutes de evaluaciones de los programas federales
de las poliacuteticas operaciones y resultados de las acciones gubernamentales en el sistema
104 La GAO pertenece al Poder Legislativo Esa pertenencia es sin perjuicio de que la GAO goce de autonomiacutea para determinar su organizacioacuten interna y reglamentar lo concerniente a la seleccioacuten reclutamiento y matriacutecula de su personal
238
econoacutemico y financiero y de otro tipo como las auditoriacuteas de gestioacuten a fin de determinar
si los fondos puacuteblicos se gastan eficiente y eficazmente asiacute como de conformidad con las
leyes aplicables
Entre las ofertas de cartera de servicios estaacute la posibilidad de realizar
investigaciones tendientes a determinar la ejecucioacuten de actividades ilegales o impropias
con recursos puacuteblicos anaacutelisis detallados de las actividades gubernamentales asiacute como
una serie de compromisos colaborativos con diversas agencias del poder ejecutivo en
materia de asesoriacutea y orientacioacuten metodoloacutegica para orientar sus resultados al esfuerzo
compartido de transparencia y rendicioacuten de cuentas
El control de la GAO es general en todo el sistema federal de los Estados Unidos
quedando sujetos a fiscalizacioacuten todos los departamentos y agencias que componen al
sistema tambieacuten las empresas privadas con participacioacuten puacuteblica asiacute como todos los
entes que de alguna forma manejen o se constituyan con dinero puacuteblico del presupuesto
federal
De esta manera la GAO controla las asignaciones de recursos las operaciones
estatales los ingresos fiscales los contratos puacuteblicos y las obras puacuteblicas entre otras
funciones especiacuteficas Un caso puntual de ello es el Informe financiero anual que el
Departamento del Tesoro y la Oficina de Presupuesto de la Presidencia Ejecutiva deben
presentar al Congreso desde 1994 tras la revisioacuten previa del cuerpo de inspectores
generales Este informe anual es revisado por la GAO y emiten opiniones al respecto de
alliacute que sus dictaacutemenes y juicios revelen la importancia y prestigio que la Oficina tiene
para todo el sistema federal
La GAO emite declaraciones de ese Informe anual en donde tienen cabida cuatro
tipos de opiniones
a) ldquoOpinioacuten no cualificada en la que se indica que la informacioacuten de las
declaraciones se presentan de manera aceptable conforme a los principios de
contabilidad determinados por el gobierno
239
b) Opinioacuten cualificada en la que se refiere que hay desviacioacuten de los principios de
contabilidad pero que no afectan la precisioacuten de las declaraciones tomadas en
su conjunto
c) Opinioacuten adversa en la que se sentildealan fallas que comprometen la precisioacuten de las
declaraciones en su conjunto y
d) Renuncia de responsabilidad en que la GAO expresa que se encuentra
incapacitada para emitir una opinioacuten cualificada no cualificada o adversa
debido a problemas de informacioacutenrdquo (Riacuteos 2007 p 137)
132 El personal y el director de la GAO
Al ser una oficina del Congreso en el presupuesto es necesario resaltar lo relativo
a la poliacutetica de personal estipulado en la citada ley de reforma de capital humano de 2004
por la que se disocia el pago de remuneraciones del sistema federal a los empleados de la
GAO Se trata de una medida uacutenica y especiacutefica tendiente a desvincular cualquier presioacuten
que los diversos oacuterganos de la administracioacuten federal puedan efectuar contra las labores
emprendidas desde y por la GAO A traveacutes de esto
1 Establece un sistema de remuneraciones que pone mayor eacutenfasis en el trabajo
desempentildeado a la par que se protege el poder adquisitivo de quienes estaacuten
realizando una labor plausible
2 Da a GAO autoridad permanente respecto de aspectos laborales como el
ofrecimiento de jubilacioacuten anticipada entre otros
3 Permite que ciertos empleados y oficiales con menos de tres antildeos de servicio
federal obtengan aumentos anuales al retirarse y
4 Autoriza un programa del intercambio con organizaciones del sector privado
Con los procesos de reduccioacuten de personal y readecuacioacuten del presupuesto entre
2009 ndash 2011 la GAO cuenta en la actualidad con aproximadamente 3300 trabajadores
integrados en equipos de investigacioacuten fiscalizacioacuten y evaluacioacuten que a traveacutes de los
antildeos se han adaptado a los requerimientos de los nuevos tiempos La sede del organismo
se halla en la ciudad de Washington pero tambieacuten tiene oficinas establecidas en 11
ciudades importantes de los Estados Unidos (Boston MA Norfolk VA Dayton OH
240
Chicago IL Atlanta GA Huntsville AL Dallas TX Denver CO Los Aacutengeles CA
San Francisco CA y Seattle WA)
El director de la GAO lo ejerce el contralor general electo por el propio presidente
de los Estados Unidos de una terna elaborada por el Congreso a traveacutes de la Caacutemara de
Representantes105 y que de forma posterior debe ser ratificada por el Senado
El nombramiento del Contralor General es por un periodo de 15 antildeos Este plazo
largo da a la GAO una continuidad en su direccioacuten que es de duracioacuten excepcional dentro
del gobierno de los Estados Unidos siguiendo lo pautado en la Ley de 1980 sobre su
proceso de eleccioacuten y las pautas de su ejercicio La vacante se produce por medio de la
renuncia de su titular siempre que se cumplan dos condiciones tener igual o maacutes de 70
antildeos y haber ejercido al menos 10 antildeos de su periodo
Por su parte las destituciones del titular de la GAO soacutelo son posibles en estrictas
condiciones muy detallas en la normativa esto como una garantiacutea de la autonomiacutea
organizacional de la GAO a) incompetencia fiacutesica permanente b) comisioacuten de delitos
graves y faltas graves a la moral y c) malversacioacuten de fondos En el procedimiento de
remocioacuten intervienen tanto el presidente de los Estados Unidos como el Senado por lo
que suele producirse una pequentildea crisis institucional como la sucedida en 2009 cuando
se produjo por primera vez
El texto constitucional es omiso en sentildealar un cataacutelogo exhaustivo de los altos
funcionarios puacuteblicos que puedan ser sujetos de las acusaciones oficiales Soacutelo alude
designaacutendolos expresamente al Presidente y al vicepresidente de los Estados Unidos de
105 Terna elaborada por una comisioacuten especial conjunta designada en el Congreso y compuesta de a) El Speaker of the House de la Caacutemara de Representantesb) El Presidente Pro Tempore del Senadoc) Los liacutederes de la mayoriacutea y la minoriacutea legislativas de la Caacutemara de Representantes y del Senadod) El Presidente y el liacuteder de minoriacutea de la Comisioacuten sobre Seguridad y Asuntos Gubernamentales del Senado yd) El Presidente y el liacuteder de minoriacutea de Comiteacute de Supervisioacuten y Reforma del Gobierno de la Caacutemara de Representantes Este proceso de designacioacuten del Contralor General de los Estados Unidos fue empleado por primera vez en 1981 cuando fue designado el sexto contralor de este paiacutes Carlos A Bowsher (1981 ndash 1996) al seacuteptimo Contralor General David M Walker en 1998 y al actual Contralor General Gene Dodaro para el periodo 2010 ndash 2025
241
Ameacuterica para insertar despueacutes una foacutermula general que engloba a todos los funcionarios
civiles sin distincioacuten (Licona 2009)
133 Historia de la Agencia
El surgimiento de la GAO se produce en 1921 en el marco de las consecuencias
para los Estados Unidos de la crisis del comercio internacional como consecuencia del
fin de la primera guerra mundial (1915 ndash 1919) y el aislacionismo reinante en su poliacutetica
exterior Antes de existir la GAO era el Departamento del Tesoro ndash ente dependiente del
poder ejecutivo ndash quien teniacutea las funciones de control del presupuesto limitadas a revisar
la exactitud el ajuste y la preservacioacuten de las cuentas puacuteblicas de las oficinas del
Gobierno Federal
A partir de la entrada en vigor del Decreto de Presupuesto y Contabilidad las
funciones de fiscalizacioacuten del Departamento del Tesoro pasaron a la GAO que asumioacute
las responsabilidades de auditoriacutea y contabilidad de los recursos puacuteblicos
ldquoEl origen de la GAO tiene como antecedente el caos en que se encontraba la
gestioacuten financiera federal de los Estados Unidos de Ameacuterica despueacutes de la
Primera Guerra Mundial El deacuteficit presupuestal por el gasto militar con el
desmedido incremento de la deuda nacional hicieron ver al Congreso que
necesitaba maacutes informacioacuten y un mejor control sobre el gasto gubernamental
Asiacute nacioacute la GAO con un amplio mandato para investigar coacutemo se gasta el Poder
Ejecutivo los dineros federales y para informar al Congreso acerca de las
irregularidades en la gestioacuten financiera de esos recursos Ello para que el
Congreso pudiera tomar en su caso las medidas pertinentes Maacutes tarde la
legislacioacuten amplioacute y mejoroacute el papel de la GAO pero la Ley de Presupuesto y
Contabilidad sigue sirviendo como base para sus operaciones Ese mejoramiento
fue en respuesta a las necesidades del Congreso y de la nacioacuten norteamericanardquo
(GAO 2016)
Al ser una cesioacuten de competencias de un departamento del Ejecutivo las esferas
de colaboracioacuten han sido generalmente muy amplias siempre manteniendo la
independencia y autonomiacutea de la GAO Esta colaboracioacuten se ve especialmente reflejada
242
en la elaboracioacuten del presupuesto federal disentildeado por el Ejecutivo antes de presentarlo
al Congreso federal
La GAO de acuerdo con el profesor e historiador Maarja Krusten (2001) ha
trabajado de forma continuada para ayudar a las agencias y oficinas dependientes del
poder ejecutivo en sus actividades de control y sistemas de contabilidad
Su expansioacuten pasada la segunda guerra mundial (1939 ndash 1945) le llevaraacute a un
programa de profesionalizacioacuten intensiva de su plantilla laboral entre 1950 y 1960
reduciendo su personal a la mitad En este periodo la GAO se internacionaliza abre
oficinas teacutecnicas en Europa occidental y Japoacuten para verificar in situ los ingentes
programas de reconstruccioacuten que EEUU lideraba en materia de infraestructuras y los
equipamientos militares en un nuevo orden mundial dominado por la Guerra Friacutea con la
ex URSS
Caso particular afirma el profesor Krusten (Ibid) sucede en 1973 cuando la GAO
decide abrir una oficina en Saigoacuten para verificar los gastos militares de la guerra de
Vietnam y la participacioacuten de los Estados Unidos Esto se hizo como consecuencia de
una peticioacuten formal del Congreso quien consideraba requeriacutea informacioacuten especiacutefica de
coacutemo los programas del gobierno federal se estaban ejecutando
La experiencia internacional y especialmente Vietnam redimensionaraacuten el papel
de la GAO quien a fines de 1970 sumariacutea la funcioacuten ndash de facto ndash de evaluacioacuten de los
programas del gobierno federal es decir implicariacutea una evaluacioacuten previa a la ejecucioacuten
de las acciones gubernamentales
La agenda se amplioacute de manera sensible para las actividades de la GAO entre
1970 y 1980 desde la poliacutetica energeacutetica la proteccioacuten de consumidores el manejo de la
poliacutetica medioambiental por la FEMA y poliacuteticamente el gran escaacutendalo de
Watergate106
106 En 1974 el Congreso ensanchoacute las facultades de la GAO y le dio una mayor responsabilidad en el proceso presupuestario Con las nuevas atribuciones el personal del organismo -la mayoriacutea contadores- empezoacute a mejorar su perfil para adaptarse a los cambios en el trabajo La GAO comenzoacute a contratar cientiacuteficos actuarios y expertos en diversos campos tales como la atencioacuten de la salud las poliacuteticas puacuteblicas y la informaacutetica
243
En la siguiente deacutecada la GAO asume actividades preventivas desde la
identificacioacuten de aacutereas de riesgo para el gobierno federal el anaacutelisis para la eficiencia
presupuestaria hasta el desarrollo de estrategias para mejorar la administracioacuten financiera
de las oficinas federales un conjunto de funciones alineadas con las llamadas mejores
praacutecticas que se estaban produciendo de forma general en las reformas de la
administracioacuten puacuteblica en general y en las entidades de fiscalizacioacuten superior como la
GAO en particular107
Alejandra Riacuteos (2007) sentildeala el trabajo de la GAO en la identificacioacuten de riesgos
y advertencias que sentildealoacute al ejecutivo federal sobre el endeudamiento que se produce en
la deacutecada de 1980 ndash 1990
ldquoEn la deacutecada de 1980 por ejemplo en repetidas ocasiones la GAO advirtioacute
sobre el fracaso del gobierno para controlar el gasto deficitario y sentildealoacute las
deficiencias en las operaciones gubernamentales En 1986 con un equipo de
investigadores profesionales muchos de ellos con antecedentes de aplicacioacuten de
la ley la GAO llevoacute a cabo el examen de denuncias de posible mala conducta
civil y penal de servidores puacuteblicosrdquo (p146)
A los fines del siglo XX la GAO se habiacutea convertido en una institucioacuten de enorme
prestigio dado la independencia de sus informes recomendaciones y la amplitud de sus
funciones todo un proceso evolutivo acompantildeado por el Congreso y refrendado por el
Ejecutivo sobre las competencias iniciales de la agencia
Los estudios de fiscalizacioacuten las evaluaciones previas los exaacutemenes financieros
y el entorno de seguridad del sistema apuntalaron esta nueva dinaacutemica de la GAO Sin
embargo la crisis de 2008 y especialmente la desregulacioacuten del sector financiero como
geacutenesis del ello (2004 ndash 2007) puso entredicho muchas de las acciones previas
Durante ese periodo especiacuteficamente en el antildeo 2005 la GAO creoacute una nueva
unidad interna denominada Unidad Forense y de Auditoriacutea Especiales una especie de
unidad elite formada por ex agentes e investigadores de las Oficinas de Investigaciones
107 Reformas bajo el modelo de Nueva Gerencia Puacuteblica (NGP) capiacutetulos I y II auspiciadas por la OCDE y lideradas por el gobierno de Thatcher en Reino Unido entre 1973 y 1979
244
Especiales de diversos departamentos federales para proporcionar al Congreso
informacioacuten delicada relativa a auditoriacuteas e investigaciones de fraude despilfarro y
abuso asiacute como evaluaciones de vulnerabilidades de seguridad y otros servicios de
investigacioacuten Es una unidad donde funciona un sistema en liacutenea disentildeado para facilitar
la notificacioacuten de las denuncias de fraude despilfarro abuso o la mala gestioacuten de los
fondos federales y que obtuvo especial relevancia en el Plan Estrateacutegico 2007 ndash 2012
que la GAO presento al Congreso en su momento
Con la salida de su director el contralor general en 2009 y la bateriacutea de medidas
legislativas del Congreso la GAO a partir de 2010 ha ido sumando controles preventivos
a los encargados de las formulaciones de poliacuteticas puacuteblicas en su tarea de alertar ante
posibles riesgos especialmente referidos a la rendicioacuten de cuentas en el manejo de los
ingentes recursos no exentos de poleacutemica en las coordinaciones con la Reserva Federal
y el Departamento del Tesoro
134 Supervisioacuten visioacuten y previsioacuten
Anclada en la rendicioacuten de cuentas la integridad y la confiabilidad como valores
en su misioacuten la GAO desarrolla sus funciones de supervisioacuten visioacuten y previsioacuten en las
actividades que ejecuta
Con el propoacutesito del fortalecimiento de la economiacutea ndash en teacuterminos de la
efectividad credibilidad y eficiencia ndash la GAO vigila los programas y operaciones
federales de recursos puacuteblicos llevando informacioacuten sensible al Congreso para cumplir
con su misioacuten supervisora Para hacer esto posible la GAO establece un coacutedigo de
conducta de sus actuaciones del desarrollo de sus funciones y del comportamiento de sus
funcionarios
La integridad juega un importante rol en la labor institucional de esta oficina por
lo que insiste en calificarse como no partidaria no ideoloacutegica y con una actuacioacuten sujeta
a la informacioacuten veraz y acciones justas Esta integridad y el profesionalismo de sus
acciones le han granjeado confiabilidad en sus acciones recomendaciones e informes
tanto puacuteblicos como privados una poliacutetica explicita de la GAO en torno a la rendicioacuten de
cuentas en sus dos acepciones informativa y punitiva
245
Con base en estos valores realiza cabalmente sus funciones de supervisioacuten visioacuten
y previsioacuten llevando a cabo auditoriacuteas de resultados y auditoriacuteas financieras
certificaciones e investigaciones asiacute como emitiendo opiniones juriacutedicas resoluciones y
dictaacutemenes para el Congreso
Supervisioacuten visioacuten y previsioacuten mediadas por la funcioacuten principal de la GAO el
control La funcioacuten contralora tanto de forma previa durante como posterior a la
ejecucioacuten de un programa o accioacuten del gobierno es esencial para el despliegue de las
herramientas teacutecnicas juriacutedicas e institucionales que le otorga poder a esta Oficina
Este control previo (ex ante) se centra en el establecimiento de criterios y en la
creacioacuten de normas que sirve de base para realizar despueacutes otro tipo de control y tambieacuten
consiste en la oportunidad o conveniencia de realizar la actividad que se estaacute juzgando
El control concomitante es el que se realiza durante la ejecucioacuten del acto desde su inicio
hasta su conclusioacuten El control es posterior (ex post o a posteriori) cuando se ejerce una
vez que ha terminado el acto cuando eacuteste ya estaacute consumado Con ello la GAO evidencia
si los programas estaacuten cumpliendo sus objetivos y comprueba si suministran un buen
servicio al puacuteblico su misioacuten final
La diferencia con otras agencias de control es que la GAO le suma un control
orientado hacia la rentabilidad utilidad economicidad y eficiencia de las actividades
estatales que no soacutelo abarca a cada operacioacuten sino a la accioacuten total de la administracioacuten
incluyendo su organizacioacuten y los sistemas administrativos
ldquoLa GAO se encarga de determinar si los fondos federales estaacuten siendo gastados
eficientemente (que no se hayan despilfarrado) y efectivamente (que en realidad
se hayan gastado) realiza la investigacioacuten de actividades ilegales e
inapropiadas reporta al Congreso que tan bien los programas y poliacuteticas estaacuten
logrando sus objetivos analiza las poliacuteticas y lineamientos para la consideracioacuten
del Congreso que emite decisiones legales y dictaacutemenes tales como
recomendaciones e informes sobre la entidad fiscalizada y aconseja al Congreso
y a los jefes de las agencias ejecutivas sobre maneras de hacer un gobierno maacutes
eficiente eficaz eacutetico equitativo y responsablerdquo (Licona 2009 p 37)
246
Es de resaltar que la competencia fiscalizadora de la GAO estaacute disentildeada para
asegurar en teacuterminos constitucionales la rendicioacuten de cuentas de la rama ejecutiva ante
la rama legislativa y la sociedad
135 Mediciones del rendimiento de la GAO
Las mediciones de rendimientos de la GAO se produce por dos viacuteas una interna
a traveacutes de evaluaciones sobre el alcance e impacto de sus recomendaciones informes los
meacutetodos empleados y la experiencia de su contenido por medio de evaluaciones de pares
(peers reviews) y de forma externa por conducto de la rendicioacuten de informes del contralor
general al Congreso
Estas evaluaciones de colegas (peers reviews) se producen cada 3 antildeos108 donde
agencias independientes realizan control al sistema de calidad que aplica GAO en su
trabajo auditor sobre las poliacuteticas gubernamentales el objetivo estaacute en determinar su estaacute
adecuadamente disentildeado y operando de una manera efectiva Dice GAO
ldquoLa revisioacuten por pares incluye una revisioacuten de la documentacioacuten de auditoriacutea
las pruebas de las aacutereas funcionales y entrevistas con el personal Los revisores
informan al Comiteacute Ejecutivo la administracioacuten y los miembros del personal
Comenzando con la revisioacuten por pares de 2010 un equipo internacional de
instituciones superiores de auditoriacutea lleva a cabo la revisioacuten por pares de
rendimiento y auditoriacuteas financieras Anteriormente la revisioacuten de las auditoriacuteas
de gestioacuten se llevoacute a cabo por separado de la revisioacuten de las auditoriacuteas financieras
(una empresa de contabilidad puacuteblica certificada internacional llevoacute a cabo la
revisioacuten por pares de los trabajos de auditoriacutea financiera)rdquo (GAO 2014)
La GAO realiza estudios y evaluaciones para determinar la manera en que puede
mejorar sus servicios Esos estudios y las evaluaciones han incluido un anaacutelisis de los
108 Los resultados maacutes recientes datan de septiembre de 2014 cuando se publicoacute el informe de la revisioacuten de pares realizada a la GAO en su evaluacioacuten sobre las praacutecticas de gestioacuten y auditoriacutea financiera llevadas a cabo en el antildeo 2013 De acuerdo con las conclusiones la GAO asegura la calidad de sus conclusiones a traveacutes de un disentildeo adecuado y eficaz donde la gestioacuten de calidad y la independencia funcional tienen un importante rol para el desempentildeo de la agencia Se trata de un Informe independiente disponible en su paacutegina web httpwwwgaogovaboutinternationalpeerreviewrpt2014pdf