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LA INSTITUCIONALIDAD, LA COHESIÓN SOCIAL Y LA DEMOCRACIA EN LA REGIÓN EN EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN Alejandro Díaz Quiroz 1
Resumen.
El presente artículo pretende abordar la problemática de la cohesión social en América
Latina y cómo este concepto se ve fuertemente afectado por las condiciones globales
que en términos económicos y políticos influyen en la región, especialmente se analiza
los factores de institucionalidad política que deben existir como condiciones previas al
desarrollo nacional.
Palabras clave.
Cohesión social, Institucionalidad, América Latina, Democracia, Desarrollo
Abstract.
This article aims to address the issue of social cohesion in Latin America and how this
concept is strongly affected by global conditions in economic and political influence in
the region, especially discusses factors that must exist political institutions as conditions
prior to national development.
Key Words.
Social Cohesion, Institutions, Latin America, Democracy, Development.
Introducción
La severidad de la crisis financiera internacional que viene azotando al mundo desde
mediados del año 2008, ha deteriorado la calidad de vida del promedio de los habitantes
de la región latinoamericana y a puesto en entredicho los modestos avances que se
habían producido en términos económicos en los últimos años. Sin embargo, estos
efectos han reactivado el malestar sobre el sistema integral de la sociedad
latinoamericana y la calidad y efectividad de las instituciones en nuestro continente
La cohesión social sintetiza un componente fundamental que caracteriza a los países que
progresan en lo económico y que al mismo tiempo logran distribuir los frutos de ese
crecimiento a todos sus ciudadanos. En ese sentido, el concepto de cohesión social se
torna un elemento conceptual válido para tratar de explicar y recomendar políticas de
incorporación de partes significativas de la población.
En América Latina, el concepto toma más relevancia debido a la urgente necesidad de
encarar graves problemas: elevados índices de pobreza e indigencia, extrema
desigualdad, variadas formas de discriminación y exclusión social y. por supuesto. una
creciente inestabilidad en los ingresos de los trabajadores que conlleva a la persistencia
del sector informal como vía de sobrevivencia de amplios sectores del país. La pobreza
sigue siendo el centro del discurso del desarrollo, “la miseria como atraso histórico,
producto de las crisis y costo social de la modernización aparece entonces como materia
prioritaria, un problema público que reclama acciones urgentes y el compromiso de los
gobiernos” (Bascones.2002: 25)
En primer lugar, se presentará una revisión sucinta del concepto de institucionalidad
para posteriormente y utilizando los últimos datos del Latinobárometro 2008, presentar
evidencias si existe o no grado de cohesión social en la región, en el sentido, que la
dinámica del desarrollo de la región latinoamericana aún dista de ser un espacio
cohesionado y más bien y por efectos de la presente crisis financiera internacional se
producirán efectos que tienden a perpetuar la desigualdad.
El concepto de Institucionalidad
A raíz del fracaso de las primeras medidas del llamado Consenso de Washington.2
Moisés Naim (1994) habló de la necesidad de una segunda generación de reformas para
complementar con reformas institucionales el decálogo del Consenso inicial, es decir,
ahora se trataba de enfatizar no en la estabilización económica sino profundizar en los
ejes institucionales que se constituyen en una traba al desarrollo de los mercados, éstos
entendidos como los mejores asignadores de la eficiencia y el desarrollo. Las reformas
en las instituciones se buscaron que fueran profundas, en campos como la política, los
sistemas judiciales, las instituciones fiscales, instituciones de propiedad y de los
sectores financieros incluyendo las reformas del sistema de pensiones.
Sin embargo, para la concreción exitosa de las medidas, se considera que una política
institucional es exitosa si:
a) Emana de un acuerdo político y social para atender un problema específico.
b) Establece objetivos y metas claras, y cuenta con instrumentos para evaluar su
consecución.
c) Establece obligaciones y derechos específicos para cada uno de los actores
relevantes.
d) Cuenta con la definición de normas y reglas de comportamiento.
Como se puede apreciar la estabilización económica no bastó para propiciar condiciones
mínimas del desarrollo y sobretodo reducir el alto grado de desigualdad y potenciar la
cohesión social en América Latina.
El concepto de cohesión social
Desde los escritos de A. Tocqueville sobre su experiencia en la incipiente democracia
americana a comienzos del siglo diecinueve, se fueron sentando las bases para justificar
el éxito de un sistema político, el pensador francés encontró que los lazos de
convivencia y el desarrollo de una fuerte sociedad civil sustentan y viabilizan a una
sociedad en el futuro. Sin embargo, van a ser los postulados de E. Durkheim a
comienzos del siglo veinte y su clásica distinción entre solidaridad mecánica y orgánica
como conceptos que permitían la explicación del comportamiento de los individuos en
su paso de sociedades atrasadas a las modernas, es decir, el concepto de cohesión social
encuentra su primera formalización teórica con este pensador.
Su evolución se ramifica en la versión comunitarista predominantemente en la literatura
estadounidense con fuerte énfasis en el mercado y un proyecto colectivo de bienestar
social, y en la versión republicana que predomina en el ámbito europeo y enfatiza que
la cohesión social se construye desde el Estado y el desarrollo de la ciudadanía en
términos amplios.
El punto central de establecer una relación entre cohesión social y la desigualdad y la
fragmentación existente en una sociedad como la latinoamericana ha sido desarrollada
por investigadores como Sorj y Tiróni, en sus palabras “la cohesión social puede ser
definida como la capacidad dinámica de una sociedad democrática para absorber el
cambio y el conflicto social mediante una estructura legítima de distribución de sus
recursos materiales y simbólicos a través de de la acción combinada del Estado, el
mercado, la familia, la sociedad civil y las redes comunitarias” (Sorj, Tironi, 2007:118).
Importante resulta también la definición de la CEPAL, para esta institución la cohesión
social reside en la dialéctica entre integración e inclusión por un lado, y el capital social
y ética social por el otro. El concepto de cohesión social se ha puesto sobre la mesa de
la discusión académica por instituciones como la Unión Europea, el BID, la CEPAL, el
CIEPLAN, y el PNUD, en todos ellos existe el interés y el propósito de avanzar en la
construcción de este concepto pero adaptándolo a la problemática de la región y su
especificidad en términos de desarrollo.
Han sido los fundamentos teóricos del enfoque republicano los que abonaron en las
grandes instituciones internacionales – CEPAL- UE- BID- OIT – para dar respuesta a
las crisis de sociedades como las latinoamericanas, todas ellas con características
comunes en la pobreza, desigualdad y exclusión social.
En el continente europeo, el Consejo de Europa (2004) entiende a la cohesión social
como aquel mecanismo institucionalizado que sirve para disminuir las disparidades
entre sus miembros y fomentar un conjunto de políticas de inclusión para alcanzar el
desarrollo integral de toda la comunidad, los objetivos a cumplirse son:
a) Garantizar un nivel suficiente de protección social
b) Favorecer el empleo, la formación y los derechos de los trabajadores
c) Proteger eficazmente a los grupos sociales más vulnerables.
d) Favorecer la igualdad de oportunidades
e) Luchar contra la exclusión y la discriminación
f) Consolidar la cooperación europea en materia de emigración.
En América Latina se puede argumentar que el concepto de cohesión social se
construye desde la participación del Estado, buscando la equidad a través de una
redefinición posible del patrón de desarrollo que propicie no sólo crecimiento sino
inclusión social. En esta línea de investigación se inscribe el pensamiento de la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL).
En la región, han sido la CEPAL y el BID las instituciones que más han trabajo el tema
de la cohesión social. Incluso se encuentran en la fase de construcción de indicadores de
cohesión social, adecuando los que se utilizan en Europa a nuestras propias realidades.3
La aproximación que hace la CEPAL involucra cuatro nociones vinculadas al tema de la
cohesión social “una primera noción es la de capita social, entendido como patrimonio
simbólico de la sociedad en términos de la capacidad de manejo de normas, redes y
lazos sociales de confianza. Una segunda noción cercana es la integración social,
entendida como el proceso dinámico y multifactorial que posibilita a las personas
participar del nivel mínimo de bienestar que es consistente con el desarrollo alcanzado.
La tercera noción se refiere a la inclusión social que podría considerarse como una
forma ampliada de la integración, y por último, la noción de “ética social que alude a la
comunidad de valores, el consenso en torno a mínimos normativos y mínimos sociales”
(CEPAL. 2007:42).
En este sentido, la definición operativa que establece considera a la cohesión social
como la dialéctica entre mecanismos instituidos de inclusión y exclusión sociales y las
respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos
operan (CEPAL. 2007).
Un aporte interesante es aquel que vincula este concepto con la noción de ciudadanía,
aquí es importante el sentido de pertenencia, el cual presenta una doble dirección: como
acceso y compromiso. Un ciudadano es pasivo en cuanto se le confieren derechos, pero
es activo en cuanto aporta a la cohesión social (Hopenhayn.2007).
Al estudiar las vinculaciones entre la equidad y la tributación encontramos definiciones
como “el proceso que involucra el conjunto de externalidades positivas que genera el
capital social más la suma de factores que fomentan el equilibrio en la distribución de
oportunidades entre los individuos” (Gómez.2007).
La relación de la cohesión social con la democracia también se ha analizado por
especialistas que manifiestan “se requiere la construcción de mecanismos de cohesión
social ante el desmantelamiento de políticas de protección social de corte corporativo y
su sustitución por mecanismos de individualización de riesgo, es decir, estamos ante
una democracia sin mecanismos de promoción de la igualdad y de la cohesión social”
(Fleury. 2004 :14).
Finalmente, existen dos estudios que se convirtieron en clásicos del concepto de
cohesión social para el mundo anglosajón, en el primero se hace un recorrido por las
posiciones sobre el concepto destacando las cinco dimensiones que lo involucran a lo
largo de todo el estudio (Jenson.1998): las dimensiones son:
• Pertenencia-aislamiento
• Inclusión-exclusión
• Participación-no participación
• Reconocimiento-rechazo
• Legitimidad-ilegitimidad
Por su parte, Beauvais y Jenson (2002) presentan sus puntos de vista, focalizando los
ejes de la investigación en distinguir si el concepto constituye causa o es consecuencia
en el devenir de una sociedad
El surgimiento de regimenes democráticos en las naciones de América Latina coincidió
con el desmoronamiento del Estado desarrrollista y de los mecanismos corporativos que
lo habían sostenido. Todos los beneficios sociales que se obtuvieron en esta etapa
histórica se distribuyeron en la mayoría de los países mediante una red de intercambios
de favores clientelares, es decir, al limitar los beneficios sociales a la población incluida
en el mercado formal de trabajo urbano, la política social paso a funcionar como un
criterio adicional de exclusión y marginación social.
El crecimiento económico sin distribución de la riqueza paulatinamente fue abonando a
la crisis de gobernabilidad estatal que aunado al funcionamiento de regimenes
dictatoriales iba a desembocar en exigencias cada vez mayores por espacios de libertad
y bienestar. En la transición a la democracia se da la movilización de un conjunto de
organizaciones que no siendo partidarios o dependientes del Estado propician el debate
político y político-académico, es decir, se produce un desplazamiento hacia la llamada
sociedad civil. Esta participación se gestó con mayor profundidad a raíz de la caída de
los países que conformaron el llamado socialismo real:
“El Estado en ningún sentido podía identificarse con lo general ni común; tampoco garantizaba ni los espacios de libertad y seguridad ni el marco legal para el desarrollo de planes de vida individuales. Emergió así la consigna de la sociedad civil, oscuramente identificada con el antiEstado, cuando no con el mercado, con redes difusas de solidaridad o con la defensa de lo estrictamente privado. El discurso de la sociedad civil trascendió su lugar de origen y se fue apropiando de ciertos ámbitos académicos y de varios estratos de la politización de la sociedad” (Rabotnikof. 2005:12).
La ampliación de los espacios democráticos a través de la gestación y consolidación de
la sociedad civil va a coincidir con el surgimiento del pensamiento neoconservador en el
mundo y propiciar una limitación en el actor democrático, según Nuria Cunill (1997), el
proyecto hegemónico del neoconservadurismo en definitiva buscaba restaurar los
fundamentos no políticos de la sociedad, convertir a la democracia en un procedimiento
más que en un proceso incluyente. En el mundo la ascensión al poder de Margaret
Tatcher y Ronald Reagan en Inglaterra y los Estados Unidos respectivamente van a
contribuir a expandir el neoliberalismo por el mundo, enterrando a su vez los conceptos
del Estado de Bienestar. En el nuevo contexto internacional el Estado no es la solución,
es el problema, y esto encuadraba las grandes ideas privatizadoras que iban a sustentar
los programas de estabilización de la década de los noventa.
Democracia y Desarrollo en la región
La legítima aspiración por la democracia que se expresa con fuerza en la década de los
ochenta va a constituir un ensayo dinámico para la sociedad civil que se constituye y se
torna en espacio de mediación ante el Estado que teniendo un origen democrático carece
de recursos financieros para potenciar el desarrollo económico de los países.
El conocido triángulo latinoamericano – democracia-pobreza-y desigualdad- se va a
consolidar como característica común en la región de sociedades que carentes de
ciudadanía integral se convierten en simples ciudadanos electores pero no encuentran
una respuesta satisfactoria a sus principales demandas económicas, el cansancio de la
población conlleva a que se prefiera a gobiernos no democráticos si con ello, se logra
resolver fundamentales asuntos económicos como el empleo y los salarios (ver tabla 1).
El caso más representativo en la década de los noventa lo constituyó el régimen
autoritario de Alberto Fujimorí en Perú, este gobierno violó sustanciales normas
democráticas “a cambio” de generar en la sociedad la percepción que se estaba
ocupando de los aspectos delicados de la economía peruana.4 De los datos se destaca
que a mayor pobreza la naturaleza del gobierno queda en un segundo plano si lo que se
busca es reducir en algo los gravísimos problemas que enfrenta la sociedad. Es
importante destacar el caso paraguayo, en donde a pesar de unas elecciones muy
transparentes y un gobernante elegido con todas las credenciales democráticas, sin
embargo, ante su pueblo carente de muchas necesidades prima lo económico a lo
político. Por su parte, en el caso mexicano parece ser que nos encontramos ante la
nostalgia del pasado corporativo y autoritario de los regimenes del PRI,
lamentablemente la alternancia política nos e tradujo en una transición como las que
sucedieron en España o en Chile.
Tabla 1. Preferencia por un gobierno no democrático a condición de resolver los principales problemas de la sociedad. País ( % ) Paraguay 69 R. Dominicana 64 Honduras 63 México 61 Brasil 57 Perú 56 Chile 49 Argentina 43 Venezuela 32 Uruguay 31 Latinoamérica 53 Fuente: Corporación Latinobarómetro. Informe 2008: p. 26.
El cuestionamiento a la forma que tienen los gobiernos de resolver los problemas
conlleva a plantearse el que tipo de democracia es necesaria para la región, en ese
sentido, se coincide con Touraine, quien establece: “Es entre la democracia procesal que
carece de pasión, y la democracia participativa que carece de sabiduría, donde se
extiende la acción democrática cuya meta principal es liberar a los individuos y a los de
las coacciones que pesan sobre ellos” (2006:12). Aún más, y siguiendo al pensador
francés se puede afirmar que la democracia no puede ser un conjunto de garantías
institucionales, una libertad negativa.
El espíritu democrático no se termina de consolidar y a la vez los procesos de
modernización económica generan exclusión y discriminación deteriorando el concepto
de ciudadanía y perpetuando la desigualdad. Lamentablemente, los mecanismos que
pudieron generar cohesión social brillaron por su ausencia y la pobreza sigue siendo el
principal factor que afectando a más de la mitad de la región se constituye en el
principal factor de discriminación (ver Tabla 2).
Tabla 2. Grado de discriminación en América Latina
Personas ( % ) Pobres 31 Indígenas 11 Otros 10 Homosexuales 7 Negros 6 Inmigrantes 5 Viejos 3 Descapacitados 2 Fuente: Latinobarómetro. 2008. p35.
Como se puede apreciar la democracia se va desarrollando con niveles crecientes de
desigualdad, y en ese sentido se hace necesario optar por encontrar un modelo de
democracia, Mouffe introduce su concepto de modelo agonístico de democracia para
comprender mejor la relación entre adversarios y no enemigos. “Una diferencia
importante con el modelo de la democracia deliberativa es que para el pluralismo
agonístico la primera obligación de la política democrática no consiste en eliminar las
pasiones de la esfera de lo público para hacer posible el consenso racional, sino en
movilizar esas pasiones en la dirección de los objetivos democráticos” (Mouffe.
2003:44).
La existencia de una democracia sin política, sin inclusión y sin mecanismos que
propicien la cohesión social conlleva a tomar a la democracia como un simple trámite
como lo analizan en varios estudios instituciones como FLACSO.
Los actores políticos
Según Touraine, no hay democracia que no sea representativa. Pero ¿Cómo se canalizan
los intereses y proyectos de la sociedad a través de los agentes políticos?
Lamentablemente, en la región la confianza en los institutos políticos va en sentido
contrario a las legítimas aspiraciones de bienestar de toda la sociedad. El deterioro de
las condiciones de vida de la población abona en el incremento del rechazo a la clase
política y su mecanismo de discusión y acuerdo – el congreso o parlamento-. Así viene
sucediendo prácticamente desde que se recuperó la democracia en los años ochenta.
Como se puede apreciar en las Tablas 3 y 4 la confianza en el congreso que se
constituye en el espacio natural de confrontación de las diferencias políticas, sólo la
tercera parte de los latinoamericanos tiene plena confianza en este poder del Estado.
Situación más adversa sucede con los partidos políticos, en donde sólo la quinta parte de
la población tiene confianza en el proceder de los políticos. Si la confianza en los
poderes del Estado e Instituciones políticas puede abonar en la generación de capital
social imprescindible para el desarrollo, la situación es crítica para países como
Argentina o Perú, en el primero, se deber recordar el cansancio de la población
argentina durante la grave crisis económica del año 2002, la frase “váyanse todos”
ejemplificaba el total desprecio por la clase política argentina.
Aquí nos volvemos a encontrar a Touraine (2006:84) quien expresa que “No puede
haber democracia representativa si los actores sociales no son capaces de dar sentido a
su acción en lugar de recibirlo de partidos políticos”.
Tabla 3. Confianza en Congreso / Parlamento País ( % ) Paraguay 41 R. Dominicana 38 Honduras 26 México 31 Brasil 34 Perú 12 Chile 32 Argentina 31 Uruguay 50 Venezuela 41 Latinoamérica 32 Fuente: Latinobarómetro. 2008. p55 La “partidocracia” destruye la democracia al quitarle su representatividad como bien lo
señala Touraine, y el riesgo mayor es la fragmentación de los actores sociales y
convertir a la democracia como una concepción puramente institucional convirtiéndola
en un elemento más del mercado político. La población no se siente representada por los
partidos políticos y más bien crece el rechazo al actuar de este importante poder del
Estado moderno, esto lo podemos apreciar en la siguiente tabla.
Tabla 4. Confianza en los Partidos Políticos País ( % ) Paraguay 23 R. Dominicana 27 Honduras 20 México 17 Brasil 20 Perú 11 Chile 16 Argentina 14 Uruguay 36 Venezuela 32 Latinoamérica 21 Fuente: Latinobarómetro. 2008. p67
Los acuerdos clientelares entre las organizaciones políticas por perpetuarse en los
asuntos del estado va a aunado al crecimiento de la corrupción en todos sus niveles,
pero la población lo percibe con mayor fuerza en los políticos como se puede preciar
claramente en la Tabla 5. Por eso tiene algo de lógica que en el Paraguay se haya
elegido a un ex sacerdote, en Bolivia a un indígena, y en Brasil a un obrero, todos estos
hechos son clara muestra del desprecio a las tradicionales dirigencias políticas en estos
países.
Del cuadro se deduce que para más de la mitad de los latinoamericanos existe más
corrupción en los políticos que en el resto de la sociedad. Esta situación generó que en
algunos países surgieran los famosos outsiders políticos, como por ejemplo Fujimorí y
Humala en Perú, Correa en Ecuador, Chávez en Venezuela entre otros, constituyendo
sus movimientos ante el electorado una alternativa a la corrupción.
Tabla 5. Más corrupción en los políticos que en el resto de la sociedad País ( % ) Paraguay 74 R. Dominicana 56 Honduras 55 México 54 Brasil 66 Perú 63 Chile 40 Argentina 58 Uruguay 27 Venezuela 59 Latinoamérica 54 Fuente: Latinobarómetro. 2008, p.87
Conclusiones
La lucha contra la pobreza y la desigualdad está hoy más presente que nunca en las
agendas del desarrollo en América Latina. Sin embargo, ante las necesarias reformas
que se necesitan para eficientar los limitados recursos del Estado se trona
imprescindible preservar los acuerdos institucionales y potenciar el pacto social basado
en el dialogo y la participación plena de los actores sociales.
Los procesos de desarrollo en la región han sido acompañados de democracias cada vez
más representativas que son incapaces de atender al grupo creciente de marginados que
surgen de la aplicación de un modelo cada vez más concentrador y excluyente en la
toma de decisiones.
El desarrollo y siguiendo a la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) tiene
claros rasgos de inequidad que profundiza la postergación de las legítimas aspiraciones
de convivir en una sociedad plenamente democrática. La búsqueda de una nueva
institucionalidad para la democracia debe incluir el otorgar la ciudadanía integral a
todos los habitantes de la región.
La pregunta que se formuló el PNUD en su monumental estudio sobre la democracia en
Latinoamérica ¿Cuánta pobreza soporta la democracia? Se torna más vigente que nunca
y retoma en el plano académico las líneas de investigación que deben existir entre dos
macro conceptos fundamentales de las ciencias sociales: democracia y desarrollo.
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1 Profesor del Tecnológico de Monterrey campus Toluca. Su cuenta de correo electrónico es: [email protected]
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2 Conjunto de políticas económicas que se recomendaron para su aplicación después de la crisis financiera de los años ochenta en América Latina, enfatizaron en la estabilidad económica, especialmente en la apertura comercial, la desregulación financiera y la privatización. 3 Los Indicadores de Laeken, es un conjunto de 21 indicadores que han sido adoptados por todos los países miembros de la Unión Europea con el fin de medir su grado de cohesión social. Estos indicadores analizan y evalúan permanentemente condiciones de ingreso, empleo, educación y salud. 4 Alberto Fujimorí asume el gobierno de Perú después de la desastrosa gestión de Alan García que se tradujo en un hiperinflación de más de dos millones por ciento y además, los severos problemas ocasionados por la guerrilla maoísta de Sendero Luminoso.
