Después de dos años de ardua discusión, el 7 de febrero del 2014, el presidente Barack Obama firmó la Ley Agrícola de

Estados Unidos 2014 (LA2014). Esta nueva le-gislación representa la mayor reforma al siste-ma de apoyos a la agricultura estadounidense desde la primera ley, promulgada en 1940, y aunque los recursos totales no cambian signi-ficativamente (USD 489 mil millones para los próximos 5 años), incluye cambios importantes en la asignación del presupuesto: recorta fon-dos de los programas de cupones de alimentos y lo que antes se destinaba a pagos directos se orienta ahora a la creación de una red de seguridad agrícola y de cobertura de riesgos1.

La Ley Agrícola 2014 de los Estados Unidos (Farm Bill) y sus repercusiones en la agricultura

de América Latina y el Caribe

Nota Técnica - Abril de 2014

Victor M.Villalobos A., Director General,Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

Las repercusiones de la nueva política agrícola de los Estados Unidos en América Latina y el

Caribe (ALC) serán, sin duda, complejas y aún están por estimarse.

Esta nota técnica consti-tuye un primer esfuerzo

por analizarlas.

Los programas de productos básicos y la gestión integral de riesgos

Uno de los cambios de mayor relevancia para la agricultura de ALC es la eliminación de los programas de pagos directos y pagos con-tra-cíclicos, así como del Programa de Opción de Ingresos Promedio Agrícolas (ACRE, por sus siglas en inglés), que en conjunto suma-ban cerca del 15 % del presupuesto total de la Ley Agrícola 2008 (LA2008). De estos tres, se anticipa que la eliminación de los pagos con-tra-cíclicos es el que tendrá mayor impacto en el mercado doméstico e internacional de pro-ductos básicos (soya, maní, trigo, maíz, sorgo,

cebada, avena, arroz, algodón y otras oleagi-nosas). Este programa básicamente aseguraba precios mínimos a los productores, lo que tenía efectos positivos directos en la producción agrí-cola de los EE. UU., y efectos negativos indi-rectos en la producción de los cultivos básicos señalados en el resto del mundo, pues debían afrontar precios internacionales más bajos y sin subsidios similares.

La eliminación de estos tres programas de incentivos directos a la producción de los EE. UU. podría reducir la presión a la baja de los pre-cios internacionales. En las Américas, Argentina,

1. Para más detalles sobre los cambios que se analizan en esta nota, se recomienda consultar el boletín técnico publicado por el IICA (www.iica.int)

Canadá, Chile, Paraguay, Uruguay y Brasil2 po-drían ser los países más favorecidos, al ser los principales exportadores de uno o varios de los cultivos básicos que compiten con los EE. UU. en los mercados mundiales.

Sin embargo, la LA2014 crea dos nuevos programas, uno de cobertura de pérdidas por precios, que autoriza un pago al productor si el promedio del precio de mercado para un año/cosecha es menor que el precio de referencia para cada cultivo, y otro de cobertura a los ingre-sos (rendimientos y precios), que le garantiza al productor un porcentaje de los ingresos, el cual se puede estimar en función de los ingresos de la finca o en función de los ingresos del conda-do. Estos programas se complementan con los seguros de cosecha, cuyas primas el Estado subsidia en un 65% (85% en algodón).

Estas coberturas de riesgos, por variación de precios y por variación de ingresos, pueden generar cuestionamientos por las potencia-les distorsiones que pueden ocasionar en las decisiones de producción y en el mercado, y pueden, por tanto, ser objeto de controversia en la OMC. El argumento a favor de los nuevos programas es que no están atados a las deci-siones de siembra de cada año, sino que los pagos se hacen sobre un porcentaje de área fija, definida al momento de la implementación de la ley, luego de que los productores hayan seleccionado los programas de cobertura que más les convengan.

El argumento en contra es que los subsi-dios, que en la práctica eliminan los riesgos y le aseguran los ingresos al productor, de todas for-mas estimulan la producción y reducen los pre-cios. El poder de mercado que posee EE. UU. en la mayoría de los productos subvencionados presiona los precios internacionales a la baja, si-tuación que luego se transmite a los mercados de ALC, en su mayoría tomadores de precios. Con ello, se abaratan artificialmente las impor-taciones latinoamericanas de productos básicos y se afecta negativamente a los productores lo-cales, que no disponen de apoyos similares. Al

mismo tiempo, los productores que se orientan a la exportación se ven obligados a competir con precios más bajos en los mercados internacio-nales. La situación podría agravarse porque, cuando los precios bajan, los subsidios tienden a incrementar la tendencia de los precios a la baja. Esto no es motivo de preocupación mientras los precios de mercado y los ingresos se manten-gan por encima de los valores de referencia, como lo están ahora.

El Programa Suplementario de Asistencia para la Nutrición (SNAP)

Junto a la eliminación de los subsidios di-rectos a los productos básicos, la reducción del presupuesto en los cupones de alimentos fue el segundo mayor recorte de la LA2014 (cerca de USD 8000 millones en 10 años). Además de reducir el apoyo económico men-sual que reciben los beneficiarios, las modi-ficaciones del SNAP incluyen reformas para disminuir al máximo los abusos y el mal uso del programa.

Una de las modificaciones más importan-tes se refiere a nuevas ayudas y regulaciones para estimular la compra de alimentos saluda-bles, como frutas y vegetales, lo que diversi-ficaría la oferta por parte de los proveedores del programa.

Lo anterior constituye una oportunidad para la producción estadounidense en el marco de normativas que dan prioridad a la adquisición de frutas y hortalizas regionales. Sin embargo, dado que la producción de este país no es suficiente para asegurar el abasto local, esta modificación al SNAP podría ser, también, una oportunidad para aumentar las exportaciones de ALC a Estados Unidos. Esta situación beneficiaría a los principales provee-dores latinoamericanos, como México (54 %), Chile (13 %), Guatemala 88 %), Costa Rica (7 %) y Ecuador (4 %).

2. La participación conjunta de Argentina, Canadá, Chile, Paraguay, Uruguay y Brasil en las exportaciones mundiales de los cultivos analizados es la siguiente: sorgo (27 %), maíz (24 %), trigo (20 %), algodón (5 %), arroz (6 %), y maní (17 %).

Los programas de apoyo específicos, por actividad agrícola

Algodón: como respuesta a los litigios co-merciales (principalmente con Brasil) ocasiona-dos por los antiguos apoyos a este cultivo (in-cluidos en la LA2008), la presente Ley excluyó al algodón de los programas mencionados, y en su lugar, creó un seguro especial denominado Plan de Protección al Ingreso Acumulado, que garantiza cierto grado de protección en caso de que los ingresos actuales a nivel de condado, atribuibles al productor de algodón, sean meno-res a los esperados. Para reducir los incentivos directos a la producción, el programa estableció que el total de todas las compensaciones al al-godón, previstas en la Ley, no puede superar el valor del cultivo. Sin embargo, las primas están subvencionadas por el Gobierno en un 80 % (el más alto entre todos los subsidios a las primas).

En la nueva LA2014 persisten apoyos y sub-sidios para el algodón que minimizan los ries-gos y aseguran niveles mínimos de renta a los productores, en función de precios de referencia y rendimientos. Su continuidad hace prever un crecimiento de la oferta y de las exportaciones de Estados Unidos, con la consiguiente tenden-cia —quizás más aguda— a la baja de los pre-cios, lo que afectará la competitividad de los paí-ses de ALC, principalmente de Brasil y en menor proporción de México, que son los principales productores regionales.

Por su parte, China, que es responsable de la mitad de las importaciones mundiales de al-godón, o países como El Salvador, Honduras, República Dominicana, Guatemala y Perú, que dependen total o parcialmente de las importacio-nes para satisfacer su oferta doméstica de algo-dón, se verán beneficiados por las bajas en los precios internacionales.

Lácteos: En un escenario de altos precios internacionales y gran dinamismo de las expor-taciones de productos lácteos estadounidenses, la LA2014 revoca tres programas que apoyaban

directamente los precios, las exportaciones y los ingresos del sector. En sustitución, y a fin de compensar a los productores lecheros por los incrementos en los costos de piensos, la nueva ley crea el Programa de Protección al Margen del Productor, que le asegura al productor una diferencia mínima (margen) entre su ingreso y el costo de los forrajes. Aunque la prima es sub-sidiada por el gobierno, el monto del seguro es fijo, para evitar que el productor busque maximi-zar las indemnizaciones.

Comparado con el movimiento de los pre-cios antes de la década de 1990, hoy los pre-cios son mucho más volátiles (de una variación de pocos dólares/t por mes, ahora pueden pasar de USD 44 a USD 66/t de un mes a otro). Ante esta situación, los productores estadouniden-ses tienen una clara ventaja competitiva en los mercados doméstico e internacional, puesto que la ley les ofrece varios instrumentos (compras estatales de excedentes de leche, ayudas a la comercialización, etc.) y protecciones que elimi-nan parcial o totalmente el riesgo por variación de precios y rendimientos.

El cambio de políticas del sector lácteo y el gran dinamismo de las exportaciones de Es-tados Unidos son un reto para la competitivi-dad de los principales exportadores de lácteos de América Latina y el Caribe, como Argentina (43 % de participación en el total exportado por ALC), Uruguay (24 %) y Chile (7 %). Al mismo tiempo, tener que competir con productos lác-teos importados más baratos puede afectar a los productores locales, sobre todo si no cuen-tan con un instrumental similar de protección a los ingresos. Los consumidores de los países importadores netos de productos lácteos, como México, principal destino de la oferta estadouni-dense (76 % del total exportado a ALC) se be-neficiarán con una oferta exportable a precios más competitivos.

Azúcar: La política de apoyo al sector azu-carero no sufrió ninguna modificación con la LA2014. Según las estimaciones de la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO), el pre-supuesto para el programa de apoyo al sector

azucarero no variará en la próxima década. Ante esto, el sector seguirá siendo beneficiario de préstamos de corto plazo que aseguren precios mínimos, cuotas de mercado para poder contro-lar la oferta de azúcar en el mercado nacional y el control de las importaciones a través de con-tingentes arancelarios. Ante un escenario futuro de menores precios internacionales para el azú-car (se espera que se reduzcan a una tasa pro-medio anual del 4 % en los próximo 5 años), los precios mínimos que se paguen a los producto-res de Estados Unidos se mantendrán por enci-ma de los precios internacionales, como lo han estado en el pasado (43 % más altos durante el periodo 2008-14). En años anteriores, los bajos precios internacionales del azúcar incentivaron un mayor uso de la caña de azúcar para producir etanol (principalmente en Brasil).

Etanol: Aunque se reduce en 47 % el mon-to global de financiamiento para el Programa de Energías Renovables, la LA2014 continúa pro-moviendo la inversión en tecnologías alternati-vas de producción de energía y la producción de biomasa para biocombustibles, si bien subraya la necesidad de diversificar las materias primas que se utilicen. Con este objetivo, promueve el desarrollo de energías de segunda generación que usan derivados de la biomasa y desincen-tiva el uso de granos forrajeros como el maíz, cuyos precios se vieron afectados en años pasa-dos por las políticas de estímulo a la producción y consumo de etanol. Además, la LA2014 ex-tiende programas para dar asistencia financiera a dueños de tierras agrícolas y forestales que deseen producir biomasa (excluyendo granos y

algas), a la vez que ofrece fondos competitivos, becas y asistencia financiera para la investiga-ción, el desarrollo y la puesta en marcha de tec-nologías y procesos que conduzcan a la produc-ción comercial de biocombustibles y productos de base biológica.

La eliminación de incentivos para utilizar el maíz como fuente para la producción de biocom-bustibles podría reducir la presión sobre los pre-cios nacionales e internacionales de este cultivo, y bajar, también, los costos de la alimentación animal. La caída en los precios del maíz también podría afectar las posibilidades de exportación de Brasil, no solo hacia EE. UU. sino hacia el resto del mundo.

Atención a temas emergentes que también son prioridad para ALC

Las leyes agrícolas de Estados Unidos to-maron un giro importante en el 2002 con el fin de abordar nuevos temas emergentes. Esta ac-titud invita a reflexionar sobre desafíos similares en ALC y sobre qué aspectos de las iniciativas de la LA2014 podrían usarse como insumo para enfrentarlos. En concreto, la LA2014 contempla apoyos específicos para fomentar los emprendi-mientos rurales, generar valor agregado, atraer los jóvenes al campo, promover la producción y la comercialización local de alimentos, y la pro-ducción orgánica, entre otros, todos temas que apuntan hacia el desarrollo y la sostenibilidad a largo plazo del sector agrícola y rural.

Consideración final:

Será más difícil competir con un país donde la actividad agrícola es “segura”

Aunque la nueva Ley Agrícola de los Estados Unidos elimina los apoyos directos a la produc-ción de productos básicos, los sustituye por una red de seguridad agrícola cuyos principales ins-trumentos son los mecanismos para el soporte de precios e ingresos, los seguros agropecuarios y la asistencia ante desastres naturales, los que básicamente aseguran los márgenes de ganancia de los productores, en una etapa donde los ingresos de los agricultores estadunidenses han au-mentado sosteniblemente y por encima del promedio, gracias a precios más elevados y menores riesgos. Lo previsible será que estos cambios incentiven el crecimiento de la oferta agrícola de los EE. UU., que ejerzan una presión a la baja de los precios y que la competitividad de los producto-res y exportadores de productos básicos agrícolas de América Latina y el Caribe se vea afectada.