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I: INTRODUCCIÓNI: INTRODUCCIÓN

Este monográfico es una versiónmodificada del informeintroductorio elaborado para unaconferencia que se celebró enOttawa (Canadá), en la queparticiparon representantes de losEstados Miembros de laOrganización de EstadosAmericanos (OEA), de orga-nizaciones no gubernamentales yde la sociedad civil para debatirasuntos relacionados con laConferencia de la ONU sobre elTráfico Ilícito de Armas Pequeñas yLigeras en Todos sus Aspectoscelebrada en julio de 2001 (enadelante, la Conferencia de laONU). Esta versión tiene en cuentael Programa de Acción adoptadopor los Estados Miembros de laONU y otras iniciativas, incipienteso ya consolidadas, emprendidas enel hemisferio.1

La Conferencia de la ONU hizoun llamamiento urgente a lacomunidad internacional sobre lanecesidad de evitar la proliferación

y el uso indebido de las armaspequeñas y ligeras. Una de lascuestiones clave de estaconferencia fue el análisis de cómoencontrar la forma de interrela-cionar el Programa de Acción conlas diversas iniciativas y medidasregionales ya existentes, tales comola Convención Interamericanacontra la Fabricación y el TráficoIlícitos de Armas de Fuego,Municiones, Explosivos y OtrosMateriales Relacionados (enadelante, la Convención Inter-americana), aprobada por la OEAen 19972 . Con anterioridad, estaConvención había demostrado serun importante antecedente re-gional, así como un referentebásico para la elaboración delProtocolo de la ONU sobre el Trá-fico y Fabricación Ilícitos de Armasde Fuego, sus Piezas,Componentes y Municiones (enadelante el Protocolo de la ONUsobre Armas de Fuego).

Si bien la Conferencia de la ONUno cumplió las grandesexpectativas que numerosos

gobiernos y ONG habían puestoen ella, sí brindó la oportunidadde iniciar acciones regionales y, ala vez, demostró la necesidad deque estas acciones seaninternacionales, aunque por elmomento pereciera que no existatal posibilidad. El fracaso de laConferencia a la hora de decidirqué medidas deben adoptarse enel ámbito internacional ha hechorecaer la responsabilidad enlas iniciativas e institucionesregionales, que se convierten en laprincipal fuerza impulsora a la horade abordar el problema de lasarmas pequeñas en sus propiospaíses. La atención que la ONU ysus Estados miembros han prestadoal tema del tráfico ilícito de armasabre la posibilidad de alentarnuevas iniciativas regionales,potenciar la puesta en práctica deiniciativas ya existentes yproporcionar medios técnicos yeconómicos para apoyar suaplicación. Durante laConferencia, representantes yEstados miembros fueron muyminuciosos a la hora de garantizar

LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS YLA CONFERENCIA DE LA ONU SOBRE EL TRÁFICO

ILÍCITO DE ARMAS EN TODOS LOS ASPECTOSDE 2001: CÓMO ABORDAR EL TRÁFICO ILÍCITO

DE ARMAS PEQUEÑAS Y LIGERAS*WWILLIAMILLIAM H. G H. GODNICKODNICK

Postulante para el doctorado en Relaciones Internacionales y Estudios de Seguridad en la Universidad de Bradford (Inglaterra) ycolaborador de la publicación Small Arms Survey (http://smallarmssurvey.org).

* Informe publicado por el Departamento canadiense de Asuntos Exteriores y Comercio Internacional, en colaboración conBASIC, International Alert y Saferworld (integrantes de la coalición Biting the Bullet), Project Ploughshares y la Fundación Ariaspara la Paz y el Progreso, septiembre de 2001. El autor ha otorgado a la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México,el permiso correspondiente para reproducirlo en este órgano informativo.

1 Asamblea General de las Naciones Unidas, Proyecto revisado de Programa de Acción para prevenir, combatir y eliminar eltráfico ilícito de armas pequeñas en todos sus aspectos, A/CONF.192/L.5.Rev.1, 20 de julio de 2001. Disponible en inglés en<http://www.un.org/Deps/dda/CAB/smallarms/confdoc.htm> y en español en <http://un.org/spanish/conferences/smallarms/confdoc.htm>.

2 Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, Convención interamericana contra la fabricación y el tráficoilícitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados, noviembre de 1997. Texto completo enInternet, en español, francés, inglés y portugués, en <http://oas.org>.

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que las acciones emprendidas enel ámbito internacional fuerancoherentes con las característicasindividuales y específicas de lasregiones y subregiones mundialesen cuanto a sus prioridades,enfoques y experiencia.

La Conferencia de la ONU estuvopresidida por Camilo Reyes,embajador de Colombia. Tras laConferencia, y como presidente delConsejo de Seguridad de la ONU,el gobierno colombiano inició undebate sobre las armas pequeñase hizo una DeclaraciónPresidencial sobre la política conrespecto a estas armas.3 Ademásde Colombia, es importantereconocer el papel fundamentaldesempeñado por Brasil, Canadá,Estados Unidos y México en cuantoal resultado de la Conferencia dela ONU.

La Declaración de BrasiliaLa Declaración de Brasilia4

Del 22 al 24 de noviembre de 2000,representantes de paíseslatinoamericanos y del Caribe,incluida Cuba, se reunieron enBrasilia para buscar un enfoquecomún y contribuir con unaperspectiva regional a la labor dela Conferencia de la ONU.Además de apoyar el trabajo sobrearmas pequeñas de la ONU, y lasiniciativas paralelas sobre elProtocolo sobre Armas de Fuego,los representantes decidieronintentar alcanzar los siguientesobjetivos:

1. consolidar un enfoque globaly equilibrado con respecto aestos temas, teniendo en cuen-

ta las características específi-cas de las regiones,subregiones y países;

2. reforzar la cooperación inter-nacional en las áreas judicial,técnica y financiera, así comoen el cumplimiento de la ley;

3. reconocer la importancia quetienen tanto el trabajo en elámbito nacional de recuperarlas armas pequeñas en el pe-ríodo postconflicto, como elapoyo internacional a estasiniciativas;

4. recomendar la adopción demedidas concretas;

5. reconocer que la sociedad ci-vil debe desempeñar un papelimportante; y

6. fomentar los enfoques cons-tructivos y pragmáticos dentrodel ámbito de la conferenciade la ONU.

La reunión de los gobiernoslatinoamericanos y la Declaraciónde Brasilia demuestran que losEstados miembros de la OEAvaloran la importancia de unplanteamiento regional dentro delcontexto de la ONU. En marzo de2001, durante la tercera reunióndel Comité Preparatorio de laConferencia, Brasil aprobópropuestas específicas para darseguimiento al Programa deAcción, entre las que se incluían:

1. la creación de un sistema deseguimiento ad hoc subsidia-rio de la Asamblea General;

2. la convocatoria de reunionesy conferencias de seguimien-to, tanto en el ámbito regionalcomo subregional; y

3. la convocatoria, antes de2006, de una Conferencia deRevisión en la que participentodas las partes.

El Programa de Acción final de laConferencia de la ONU aprobó lacelebración de reuniones bianualesy una Conferencia de Revisión en2006 como continuación oficial dela Conferencia. El gobierno chilenoy el Departamento de Asuntos deDesarme de la ONU decidieronasignar recursos para lacelebración, en noviembre de2001, de una reunión regional delos Estados latinoamericanos y delCaribe para dar seguimiento de laConferencia de la ONU.5

La Declaración de ManaguaLa Declaración de Managua

Antes de la Conferencia de la ONU,la ONG Swedish Fellowship ofReconciliation tomó la iniciativa dereunir a parlamentarios de Europa,América Central y Brasil paradebatir el tema de la proliferacióny el uso indebido de las armaspequeñas y estudiar laparticipación de los gobiernoscentroamericanos en laConferencia de la ONU. Lasegunda reunión se celebró enManagua en abril de 2001; en ella,y a la espera de lo que ocurriría enla Conferencia sobre armaspequeñas de la ONU, losparticipantes centroamericanos secomprometieron a lo siguiente:6

3 La intervención del presidente del Consejo de Seguridad de la ONU sobre armas pequeñas puede encontrarse en la direcciónde internet <http://un.org/Docs/sc/statements/2001/prst21e>.

4 Declaración de Brasilia para la Conferencia de la ONU sobre el tráfico ilícito de armas pequeñas en todos sus aspectos de 2001.Reunión preparatoria regional de los Estados latinoamericanos y del Caribe para la Conferencia de la ONU sobre el tráficoilícito de armas pequeñas en todos sus aspectos, de 2001, Brasilia, 24 de noviembre de 2000.

5 Correspondencia del autor por correo electrónico con Bjorn Holmberg, Director del Centro de Intercambio de Información sobreArmas de Fuego, Municiones y Explosivos, Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo enAmérica Latina y el Caribe, 16 de agosto de 2001.

6 Castellanos, Julieta: El compromiso de Managua, El Heraldo, Tegucigalpa, Honduras, 2 de mayo de 2001.

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1. exigir la participación activa delas delegaciones de todos lospaíses centroamericanos en laConferencia de la ONU de2001;

2. hacer un llamamiento a losparlamentarios de todas lasnaciones centroamericanas,incluido el Parlamento Centro-americano, para trabajar consus respectivos Ministerios deAsuntos Exteriores a fin de pro-mover que su participación ypresencia en la Conferencia dejulio de 2001 fuesen lo másdestacadas y especializadasposible;

3. decidir y presentar unapostura centroamericanacohesionada ante la conferen-cia de la ONU de 2001,utilizando la Declaración deBrasilia como modelo; y

4. recomendar que las delegacio-nes gubernamentales ante laConferencia de la ONU de2001 tengan de antemano todala información pertinente sobrela proliferación y el uso inde-bido de las armas, así comosobre la legislación relativa aeste tema existente en sus paí-ses de origen.

Los gobiernos de América Centraldecidieron apoyar y sumarse a laintervención ante la Conferenciadel gobierno de Chile en nombredel Grupo de Río (véase másadelante), en lugar de presentaruna posición unificada de lasubregión. Sin embargo,representantes de Costa Rica, ElSalvador, Guatemala, Panamá yNicaragua intervinieron porseparado.7

I I : DESARROLLO DE LASII: DESARROLLO DE LASINICIATIVAS EXISTENTESINICIATIVAS EXISTENTES

La Convención Interamericana, losReglamentos modelo para elcontrol del tráfico internacional dearmas de fuego, sus partes ycomponentes, y municiones de laComisión Interamericana para elControl del Abuso de Drogas(CICAD), así como diversasiniciativas subregionales deCentroamérica y de Sudamérica,proporcionan puntos de referenciaútiles para llegar a un consensoglobal. Las actividades existentesilustran las áreas en las cuales sepuede alcanzar el consenso políticopara combatir el tráfico ilícito dearmas.

Las armas pequeñas enLas armas pequeñas enrelación con el control de larelación con el control de ladelincuencia: la Convencióndelincuencia: la ConvenciónInteramericanaInteramericana

La Convención Interamericana esel único acuerdo regionalvinculante existente que se ocupade la proliferación de las armas defuego en relación con elcumplimiento de la ley y el controlde la delincuencia. Con laexcepción de Dominica, todos losdemás Estados miembros de laOEA han firmado el acuerdo y, deellos, trece lo han ratificado. Alfinalizar la Conferencia de la ONU,los países que habían ratificado laConvención eran: las Bahamas(1998), Belice (1997), Bolivia(1999), Brasil (1999), Costa Rica(2000), Ecuador (1999), ElSalvador (1999), México (1998),Nicaragua (1999), Panamá(1999), Paraguay (2000), Perú(1999) y Uruguay (2001).

La Convención define de un modogeneral las armas de fuego como

“cualquier arma que conste de porlo menos un cañón por el cual unabala o proyectil puede serdescargado por la acción de unexplosivo y que haya sido diseñadapara ello o pueda convertirsefácilmente para tal efecto(...) cualquier otra arma odispositivo destructivo tal comobomba explosiva, incendiaria o degas, granada, cohete,lanzacohetes, misil, sistema demisiles y minas”. La amplitud deesta definición es una de lasprincipales virtudes de laConvención Interamericana.Mientras que en otros foros estetipo de definiciones abarca unagama de armas mucho máslimitada, la ConvenciónInteramericana puede aplicarse atoda una serie de armas pequeñasy ligeras causantes de muertes,lesiones y traumas. Los objetivosde esta Convención son lossiguientes:8

· convertir en delito la fabrica-ción y el tráfico ilícito;

· marcar las armas en el mo-mento de la fabricación y laimportación;

· crear un sistema eficaz de li-cencias para la exportación, laimportación y el tránsito;

· reforzar los controles en lospuntos de exportación;

· intercambiar información sobrelos productores, comerciantes,importadores y exportadores,así como sobre las rutas y es-trategias que se emplean en eltráfico ilícito, e

· intercambiar experiencias y for-mación sobre aspectos como

7 Las intervenciones de las organizaciones regionales y de los Estados miembros de la ONU pueden encontrarse en la página dela Conferencia de la ONU de 2001, en la dirección <http://un.org/Deps/dda/CAB/smallarms/statements.htm>.

8 Clegg, E., Greene, O., Meek, S. y O’Callaghan, G.:(2000). Regional Initiatives and the UN 2001 Conference: Building MutualSupport and Complementarity , BASIC, International Alert y Saferworld. Londres, enero de 2001.

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la identificación, la detección,el seguimiento y la recolecciónde información por parte de losservicios de inteligencia.

En mayo de 2001, antes de la Con-ferencia de la ONU, el ComitéConsultivo de la ConvenciónInteramericana se reunió en la ciu-dad de Washington a fin de apro-bar el programa de trabajo paralos años 2001-2002, además derevisar las ratificaciones de la Con-vención, debatir el estudio presen-tado por el gobierno de México eidentificar cuáles son las personasde contacto en cada gobierno na-cional y quiénes son las autorida-des centrales responsables de losaspectos legales y legislativos de laratificación, la aprobación y laaplicación.9 Las siguientes son al-gunas de las actividades clave delprograma de trabajo para los años2001-2002:

1. promover la participación detodos los firmantes de la Con-vención para contestar elcuestionario aprobado en laPrimera Reunión de los Esta-dos Partes de la Convención.Desde el 15 de junio de 2001,sólo 16 de los 33 Estados fir-mantes de la Convención hanrespondido al cuestionario, quepermite el seguimiento y con-trol político, técnico yburocrático.10

2. actualizar la relación de medi-das adoptadas por los Estados,tal y como se indica en el cues-tionario mencionadoanteriormente.

3. crear listas privadas de correoelectrónico para compartir lainformación entre las autorida-des centrales y las entidades

nacionales.

4. elaborar un registro de provee-dores de armas en la regiónde la OEA.

5. formalizar los contactos y rela-ciones con la ONU, la UniónEuropea (UE) y otras organi-zaciones internacionalesinteresadas en la cooperaciónmultilateral.

6. publicar una página web so-bre la Convención condiferentes niveles de accesopúblico y privado.

7. invitar a los Estados a elabo-rar y presentar estudios, comoel presentado por México enmayo de 2001, sobre el entor-no que rodea al tráfico ilegalde armas y el estado actual dela ratificación y aplicación dela Convención.

8. promover la elaboración de lalegislación modelo que se ne-cesita para poner en prácticala Convención pero no se pre-vé en los Reglamentos Modelode la CICAD (véase el debatemás adelante).

En la reunión de mayo también sedebatieron la participación en laConferencia de la ONU y la De-claración de Brasilia. El 11 de juliode 2001, el representante del go-bierno mexicano, en calidad depresidente del Comité Consultivode la Convención, hizo una pre-sentación ante la Conferencia ennombre del Grupo de Río. En losdías posteriores a esta reunión, ycon el fin de debatir formas decooperación en el futuro, el presi-dente se reunió con el subsecretariode la ONU para Asuntos de Des-

arme, el director del Centro Regio-nal de la ONU para la Paz, elDesarme y el Desarrollo en Améri-ca Latina y el Caribe (UN RegionalCenter for Peace, Disarmamentand Development in Latin Americaand the Caribbean, UN-LiREC) yrepresentantes de la Unión Euro-pea.

Está claro que los Estados Partesde la Convención Interamericanaaprovecharon la Conferencia de laONU para reforzar el apoyo a di-cha Convención y su aplicación.Estas reuniones y la aparente vo-luntad política para llegar a unamayor colaboración se basan enla Carta de Entendimiento, firma-da por el Departamento de Asuntosde Desarme de la ONU y la OEAel 26 de enero de 2001, que esta-blece un marco legal para lacooperación en cuanto a las me-didas para reducir el tráfico ilegalde armas de fuego en la región. Alcomenzar la Conferencia de laONU, ya se había decidido que elUN-LiREC y la CICAD serían lasinstituciones respectivas encarga-das de poner en práctica esteacuerdo.

Reglamentos Modelo de laReglamentos Modelo de laCICADCICAD

Durante las negociaciones de laConvención Interamericana, lospaíses miembros de la OEAtambién formularon una serie dedirectrices prácticas paracomplementar con eficacia laaplicación de la Convención. LosReglamentos Modelo, elaboradosbajo el auspicio de la CICAD,fueron aprobados en noviembre de1997. Estos reglamentos constande una serie de medidas yprocedimientos armonizados parala supervisión y el control del

9 Correspondencia del autor con Jessica Cascante, Oficina del Director para el Sistema de la ONU, Ministerio de AsuntosExteriores, gobierno de México, 6 de agosto de 2001.

10 Íbid, los Estados que han remitido a la OEA los cuestionarios completados son Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá,Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, México, Panamá, Perú, Trinidad y Tobago y Venezuela.

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movimiento internacional de lasarmas de fuego, las partes y loscomponentes con los que secomercia entre los países de la OEAque han adoptado dichosreglamentos, que además cuentancon directrices sobre las normasmínimas necesarias para laarmonización de la concesión delicencias. También se esbozanpropuestas para mantener registrose intercambiar información sobrelas importaciones y exportaciones,incluida la cantidad, tipo y númerode serie de las armas de fuego.11

Sin embargo, los reglamentostienen tres puntos débiles quedificultan el impedir que las armasentren en el mercado ilegal. Enprimer lugar, no están vinculadosdirectamente con la ConvenciónInteramericana y, por lo tanto, sólose aplican en los países miembrosde la OEA que los hanadoptado.12 No afectan a otrosEstados con los que tienenrelaciones comerciales los países dela OEA ni a los Estados miembrosde la OEA que no los hanadoptado. Si un fabricante ointermediario procedente de un paísmiembro de la OEA le vende armasde fuego a un comprador o unintermediario de un país de la OEAque no ha adoptado losreglamentos, o que no forma partede la OEA, y en el que se utilizancontroles y reglamentos másflexibles, existe el peligro de que lasarmas sean desviadas hacia elmercado negro internacional. Hayque tener en cuenta que en muchaspartes de América se produce unfenómeno similar de “desviación”del mercado legal al ilegal,mediante la venta o exportación dearmas desde países en donde losreglamentos sobre tenencia,

utilización y reventa de armas defuego son relativamente estrictoshacia áreas con reglamentosnacionales más flexibles.

En segundo lugar, la Convencióny los reglamentos se limitan alcomercio de armas de fuego, perono regulan adecuadamente lastransferencias de armas pequeñasentre Estados destinadas a usuariosfinales que pertenecen al sectormilitar, policial y de seguridad.Además, existe un vacío en elcontrol de la transferencia dearmamento estatal a agentes noestatales. El resultado final de laConferencia de la ONU indica queaún no existe voluntad política,dentro y fuera de la OEA, paraemprender acciones enérgicassobre estos dos tipos detransferencias autorizadas por losgobiernos.

Por último, la adopción y aplicaciónde los reglamentos no estádebidamente coordinada con otrosacuerdos interamericanos yorganismos encargados deponerlos en práctica, como los quese dedican a la lucha contra lacorrupción, lo que hace que sedesperdicie la posible conexión quese podría establecer con otrasiniciativas regionales relevantes.

Pese a estos puntos débiles, losReglamentos Modelo de la CICADproporcionan una oportunidadpráct ica y real is ta para lacooperación técnica multilateral.En 2000 y 2001, a fin de dar aconocer los Reglamentos Modelo,el Centro Regional de la ONUpara la Paz, el Desarme y elDesarrollo en América Latina y elCaribe, en colaboración con laCICAD, celebró en Perú,

Martinica y Trinidad y Tobagotalleres de sensibilización abiertosa la participación de todos losEstados lat inoamericanosmiembros de la ONU, Cubaincluida. Está previsto que estosseminarios continúen en 2002.Además, la UE y los gobiernos deSuecia y los Países Bajos hanacordado financiar, a principiosde febrero de 2002 y en el ámbitosubregional, actividades deformación sobre este tema parala policía y los funcionarios deaduanas en las que participaránel UN-LiREC, la CICAD y,posiblemente, la INTERPOL y laOrganización Mundial deAduanas.

La necesidad de un enfoqueLa necesidad de un enfoqueglobal: la resolución de laglobal: la resolución de laOEA sobre armas pequeñasOEA sobre armas pequeñas

Los Estados miembros de la OEAhan reconocido que laproliferación y el tráfico ilícito dearmas pequeñas y ligeras tienenmúltiples facetas. En unaResolución de 1999, la AsambleaGeneral solicitaba “accionesintegradas que incluyan laseguridad, los procesos derecolección y la entrega de armascomo resultado de las acciones dedesmovilización de combatientesy su reinserción a la vida civil,cuestiones humanitarias,particularidades culturales yeconómicas, y aspectos legalesrelacionados con el control dearmas”.13 Esto indica que en laOEA existe, desde hace algúntiempo, al menos un consensomínimo a favor de un enfoque queno se limite únicamente al controlde la delincuencia y a laaplicación de la ley. El Programade Acción de la Conferencia de la

11 Clegg, E., Greene, O., Meek, S. y O’Callaghan, G.:(2000). Regional Initiatives and the UN 2001 Conference: Building MutualSupport and Complementarity , BASIC, International Alert y Saferworld. Londres, enero de 2001.

12 Según el informe Small Arms Survey 2001: Profiling the Problem, (Oxford University Press, pág. 254), hasta septiembre de 2000habían adoptado los Reglamentos Modelo de la CICAD los siguientes países de la OEA: Argentina, Belice, Canadá, ElSalvador, Estados Unidos y Panamá. Los siguientes Estados los habían aplicado parcialmente o estaban en vías de hacerlo:Bahamas, Barbados, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Nicaragua, Perú, RepúblicaDominicana, Santa Lucía y Trinidad y Tobago.

13 Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, Resolución sobre la proliferación y el tráfico ilícito de armaspequeñas y ligeras, AG/RES. 1642 (XXIX-0/99), 7 de junio de 1999.

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ONU y la ConvenciónInteramericana proporcionan a losEstados Miembros de la OEAimportantes instrumentos políticosinternacionales que permitencombinar formas de combatir laproliferación de las armaspequeñas en los distintos contextosnacionales y subregionales. Sinembargo, ambas iniciativas tienenpuntos débiles importantes (porejemplo, ninguna prohíbe deforma explícita las transferenciasde armas a responsables deabusos contra los derechoshumanos) que deben abordarsepara que resulten eficaces a lahora de tratar el problema en sutotalidad.

Un mes antes de la celebración dela Conferencia de la ONU de2001, la Asamblea General de laOEA aprobó otra resolución sobre“Proliferación y Tráfico Ilícito deArmas Pequeñas y ArmasLigeras”.14 Esta resolución tuvo encuenta la Conferencia de la ONU,la Declaración de Brasilia, laConvención Interamericana y losReglamentos Modelo de la CICAD,además del ofrecimiento delgobierno de EE.UU. de “prestarasistencia bilateral técnica yfinanciera para la destrucción delos excedentes de armas, así comoarmas ilegales que se confisquencomo resultado de la interdicciónde su tráfico ilícito”. Además, estaresolución también hizo unllamamiento para que seemprendan acciones como, entreotras, las siguientes:

· alentar a los Estados miembrosa adoptar los ReglamentosModelo de la CICAD.

· dar instrucciones al Comitésobre Seguridad Hemisféricapara que realice un estudiosobre el transporte y el corre-taje de las armas pequeñas yligeras.

· alentar a los Estados miembrosa que adopten medidas conrespecto al corretaje y el trans-porte a fin de combatir el tráficoilícito.

· pedir a la CICAD que propor-cione asistencia a los Estadosmiembros en las labores decapacitación y puesta en prác-tica de la ConvenciónInteramericana.

· solicitar que el Comité sobreSeguridad Hemisférica celebreun seminario sobre gestión dearsenales, destrucción e iden-tificación de armas pequeñas.

· alentar a los Estados a quedestruyan las armas pequeñasy ligeras procedentes de con-fiscaciones o excedentes, asícomo adoptar medidas paraimpedir el robo o la desapari-ción de armas de losinventarios oficiales.

Coordinación de los enfoquesCoordinación de los enfoques

Tal y como se menciona en laresolución de la OEA de 2001, enel caso de algunos países senecesita enfocar el tema de laproliferación de las armaspequeñas desde un punto de vistamás amplio y multidisciplinario.Guatemala aún no ha ratificadola Convención Interamericana acausa de los obstáculos legislativosque plantea su Constitución, las

dificultades para aprobarlegislación más restrictiva sobre elcontrol de armas de fuego en elactual clima de inseguridad y losretrasos en la aplicación deaspectos pertinentes de losAcuerdos de Paz.15 El apartado delos acuerdos que habla sobre el‘Fortalecimiento del Poder Civil yel Papel de las Fuerzas Armadasen una Sociedad Democrática’,pide que la autoridad paracontrolar las armas, municiones yexplosivos pase del Ministerio dela Defensa al recién creadoMinisterio del Interior.16 En elreferéndum de mayo de 1999, enel que el índice de abstención fuemuy elevado, los votantesrechazaron un conjunto de 50enmiendas a la Constitución queel Congreso había aprobado elaño anterior, y que se habíanelaborado conforme al plan de pazauspiciado por la ONU. El rechazode este conjunto de medidasdificultó la reforma de la legislaciónsobre armas, municiones yexplosivos; además, obstaculizó eldesarrollo de muchas otras leyes,como las que regulan a lasempresas de seguridad privada.

Guatemala es un buen ejemplo decómo algunos países que deseansumarse a un tratado paracontrolar las armas pequeñascomo forma de impedir ladelincuencia deben abordartambién este tema en el contextodel período posterior al conflicto yla transición hacia la paz. ElPrograma de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) en ElSalvador, conocido como“Programa contra la Violencia enuna Sociedad en Transición” centraespecíficamente parte de sus

14 Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, Resolución sobre la proliferación y el tráfico ilícito de armaspequeñas y ligeras, AG/RES. 1797 (XXXI-0/01), 5 de junio de 2001.

15 Entrevista del autor con Gabriel Aguilera, ex viceministro de Asuntos Exteriores de Guatemala, ciudad de Guatemala, 24 denoviembre de 1999.

16 MINUGUA-PNUD: La construcción de la paz en Guatemala: compendio de Acuerdos de Paz, Editorial Serviprensa, ciudad deGuatemala 1997, pág. 311-329.

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actividades en reforzar losmecanismos de control de las armaspequeñas.17 En Guatemala seríaconveniente trabajar para llegar aun acuerdo similar mientras laMisión de Observación de lasNaciones Unidas y el PNUD aúndesarrollen sus actividades en elpaís. Tanto los países de la OEAcomo aquellos que no forman partede la organización deberían prestargran atención a estos proyectospiloto sobre armas pequeñas yligeras.

Iniciativas subregionalesIniciativas subregionales

El MERCOSUR y los paísescentroamericanos han suscritoacuerdos políticos subregionalespara controlar el tráfico ilícito dearmas. El acuerdo del MERCOSURdebe analizarse en el contexto deuna subregión donde dos de susmiembros, Argentina y Brasil, sonimportantes productores de armaspequeñas; Paraguay, además,debe enfrentarse al importantecomercio en el mercado negro. Porsu parte, durante las últimasdécadas todos los paísescentroamericanos se han vistoafectados por los conflictos de laGuerra Fría, así como por elaumento del tráfico de drogas enla región, lo que ha llevado a lacooperación subregional conrespecto a diversos temas.

MERCOSURMERCOSUR

Tras la Declaración Presidencialsobre cómo Combatir laFabricación y el Tráfico Ilícito deArmas, Munición y Materiales

Relacionados en el Cono Sur,firmada en abril de 1998, losministros del Interior del MercadoComún Sudamericano(MERCOSUR) y sus asociados(Argentina, Brasil, Paraguay yUruguay), además de Bolivia y deChile, decidieron desarrollar unmecanismo conjunto de registro dearmas de fuego, municiones,explosivos y otros materiales afinesdentro del Sistema de Informaciónsobre Seguridad del MERCOSURpara incluir:18

· registro(s) de individuos y per-sonas jurídicas que compren,vendan, intercambien, impor-ten, exporten y distribuyanarmas de fuego;

· registro(s) de puertos de em-barque e importación,incluidos los puntos interme-dios; y

· registros nacionales de propie-tarios, tanto personas comoinstituciones, de armas de fue-go.

Las partes también acordaron usarel marco de los ReglamentosModelo de la CICAD paraestablecer centros nacionales deprocesamiento de datos y asíasegurar su cumplimiento. El marcode la colaboración entre el UN-LiREC y la CICAD ofrece laoportunidad de progresar en eldesarrollo de ese mecanismo.

Las decisiones del MERCOSUR sonde cumplimiento obligatorio y noexigen la aprobación o ratificaciónde las asambleas legislativas

nacionales. En noviembre de 2000,los ministros del Interior delMERCOSUR, Bolivia y Chile sereunieron en Río de Janeiro yaprobaron una nomenclaturacomún en la que se determinan lasdefiniciones de las siguientescategorías de armas: civiles, civilesde uso condicionado, prohibidas,susceptibles de serrecoleccionadas, de usoexclusivamente militar ycomponentes/accesorios. Desdenoviembre de 2000 no ha habidoavances en este tema, debido a lasdiferencias de opinión sobre cuáles el mejor software que debeutilizarse para poner en marcha unSistema de Información sobreSeguridad del MERCOSUR.19

Además de la formación parapolicía y funcionarios de aduanasque la CICAD y el UN-LiREC estánauspiciando conjuntamente en elámbito regional, este últimoorganismo está elaborando basesde datos sobre armas de fuego,munición y explosivos enLatinoamérica y el Caribe, con lafinanciación de la Unión Europeay la colaboración del StockholmInternational Peace ResearchInstitute (SIPRI) y el Instituto deInvestigación sobre Desarme de laONU.20 Estos instrumentos estarána disposición de la policía y losfuncionarios de aduanas, lo quedemuestra que se están tomandomedidas importantes en el ámbitoburocrático y técnico. Aún está porver si se tomarán medidasprovechosas para que existaseguimiento político y diplomáticopor parte de los gobiernos delMERCOSUR y sus asociados.

17 Conversación telefónica del autor con Robert Scharf (División de Respuestas de Emergencia, PNUD), sobre las actividades delPNUD en El Salvador, 13 de agosto de 2001.

18 Mercado Común Sudamericano (MERCOSUR), Mecanismo conjunto de registro de compradores y vendedores de armas defuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados para el MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC nº 7/98, BuenosAires, 7 de julio de 1998.

19 Correspondencia del autor por correo electrónico con Santiago Villalba, Oficina de Asuntos Nucleares y Seguridad Internacional,Ministerio de Asuntos Exteriores, Argentina, 27 de agosto de 2001.

20 Correspondencia del autor por correo electrónico con Björn Holmberg, Director del Centro de Intercambio de Información sobreArmas de Fuego, Municiones y Explosivos, Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo enAmérica Latina y el Caribe, 16 de agosto de 2001.

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América CentralAmérica Central

En vista de los altos niveles dearmamento que proliferan en laregión centroamericana, comoresultado de los conflictos civiles desus países y de la dinámica de laGuerra Fría, el istmo ha sido elreceptor de diversas medidas ypropuestas para controlar lasarmas pequeñas en el ámbitonacional y subregional.Recientemente, la Declaración deBrasilia tuvo en cuenta la Cumbrede Presidentes Centroamericanosde 1997, de la que salió laDeclaración sobre la Recuperaciónde Armas Ilegales en Manos deCiviles en Centroamérica. Hasta elmomento, lo expuesto en estaDeclaración no se ha cumplido.21

El “Tratado Marco de SeguridadDemocrática en Centroamérica”,otro acuerdo firmado en 1995 y queincluye a todos los paísescentroamericanos, es aún másexhaustivo y trascendental.22 En élse hace un llamamiento a lacreación de un registro homogéneode armas, equipos y explosivos, lamodernización y armonización de lasleyes pertinentes, y la creación desistemas para resolver controversiasen los casos en que el tráfico dearmas afecte a más de unajurisdicción nacional. Sin embargo,la Comisión Legislativa de Costa Ricarechazó de forma unánime laratificación del tratado,mencionando que no se hacedistinción entre el papel de las fuerzasmilitares y el de las fuerzas de

seguridad civiles.23 Costa Rica tieneprevista la revisión de este tratado.Panamá y Belice apoyan de formaoficial la posición de Costa Rica.

Además, la OEA también hacoordinado un programa global dedetección y retirada de minas enCentroamérica, en el queparticipan Guatemala, Honduras,Nicaragua y Costa Rica. Estodemuestra las posibilidades queexisten de colaboración positivaentre los donantes internacionales,los países beneficiarios de la OEA,sus gobiernos, las institucionesmilitares y los asesores técnicos dela región procedentes de la JuntaInteramericana de Defensa (JID).24

Acuerdos y estructuras similarespodrían resultar útiles para abordarel comercio ilícito de armas enCentroamérica, en especial el depistolas y rifles de asalto destinadosal conflicto de Colombia.

Aunque en el ámbito nacional sehan adoptado medidas positivas,los resultados de las iniciativas enla subregión de América Centralsuelen ser pobres, debido a lasnumerosas disputas territoriales, queafectan a casi todos los países, y alclima de desconfianza que existe engeneral. Una posibilidad decolaboración sería que el Sistemade Integración de Centroaméricafirme un acuerdo o Carta deEntendimiento con el UN-LiREC, taly como se ha hecho en el terrenoeconómico con la ComisiónEconómica para América Latina.Los gobiernos centroamericanos yaestán en condiciones de recibir

apoyo del UN-LiREC en el ámbitonacional; sin embargo, un acuerdosubregional de este tipo podríafomentar la confianza y colaboraciónentre los Estados centroamericanospara luchar contra el tráfico dearmas sin estancarse en lasdiferencias de opinión existentes conrespecto al Acuerdo Marco sobreSeguridad Democrática.

Aspectos destacados sobre elAspectos destacados sobre elcontrol de armas en Elcontrol de armas en ElSalvadorSalvador

De marzo de 1992 a agostoDe marzo de 1992 a agostode 1993de 1993

La Misión de Observación de laONU (ONUSAL) supervisa laentrega y destrucción de armas porparte del Frente Farabundo Martíde Liberación Nacional, entre lasque se incluyen 10.230 armaspequeñas, 4.032.000 balas y9.228 granadas.25

De 1996 hasta elDe 1996 hasta elmomento actualmomento actual

El Movimiento Patriótico contra laDelincuencia, una asociación delsector privado, en colaboración conla Policía Nacional Civil, el Ministeriode Defensa, la iglesia católica, laoficina del Presidente, la AsambleaLegislativa y el Rotary Club, llevan acabo el programa Bienes porPistolas, en el que se cambian armaspor vales para comida, zapatos omedicamentos. Durante los primeroscuatro años, el programa consiguiórecoger 1.354 pistolas y revólveres,3.043 armas largas, como rifles de

21 La Declaración sobre la recuperación de armas ilícitas en manos de civiles en América Central se cita en la Declaración deBrasilia de noviembre de 2000. Véase la nota a pie respectiva.

22 Sistema de Integración Centroamericana (SICA), Tratado marco de seguridad democrática en Centroamérica, CumbrePresidencial Centroamericana, San Pedro Sula, Honduras, 15 de diciembre de 1995.

23 Ministerio de Asuntos Exteriores de Costa Rica, Costa Rica confirma no ratificación del Tratado Marco Seguridad Democrática,comunicado de prensa, 4 de abril de 2001.

24 La Junta Interamericana de Defensa es una organización internacional e independiente con sede en la ciudad de Washingtony presidida por las instituciones militares de los siguientes países: Antigua y Barbuda, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,Colombia, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, RepúblicaDominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. El mandato de la Junta consiste en trabajar conjuntamente en asuntosde seguridad hemisférica. En la actualidad se está deliberando acerca de la relación de la Junta con respecto a la OEA.

25 JTO Wire. Brazil Levies Tax on Firearms to Prevent Killings, 17 de noviembre de 2000, Join Together Online - http://www.jointogether.org>.

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asalto, 3.180 granadas y 129.696municiones.26

8 de enero de 19998 de enero de 1999

El Salvador ratifica la Convencióninteramericana contra lafabricación y el tráfico ilícitos dearmas de fuego, municiones,explosivos y otros materialesrelacionados, depositando losinstrumentos de la ratificación enla OEA el 18 de marzo de 1999.

Mayo de 1999Mayo de 1999

El Instituto de Opinión Pública dela Universidad Centroamericanapublica un estudio sobre actitudesy normas culturales con respecto ala violencia, en el que también setrata el tema del uso y posesión dearmas de fuego.27 El estudiopreparaba el terreno para nuevasinvestigaciones de la UniversidadCentroamericana sobre armaspequeñas y seguridad pública.

1 de julio de 19991 de julio de 1999

La Asamblea Legislativasalvadoreña aprueba una nueva leysobre el control y regulación de lasarmas de fuego, municiones,explosivos y objetos similares.Aunque dista mucho de serperfecta, refleja mejor la realidaddel país durante la época posterioral conflicto y es un punto departida para un debate nacionalpermanente.

III: LAS ARMAS PEQUEÑAS -III: LAS ARMAS PEQUEÑAS -EL PAPEL DE LOSEL PAPEL DE LOSPROVEEDORESPROVEEDORES

La OEA ha sido la primera de lasorganizaciones regionales en po-ner freno al suministro de armas

pequeñas que se fabrican y comer-cializan de forma ilegal. Prueba deello es la firma de la ConvenciónInteramericana y la elaboración delos Reglamentos Modelo de laCICAD. La ConvenciónInteramericana ha servido de mo-delo y como primera aportación alProtocolo sobre Armas de Fuegode la ONU.

Los países miembros de la OEAtambién han tomado medidas uni-laterales para evitar que las armasde fuego fabricadas y comerciali-zadas legalmente pasen a los mer-cados ilegales o a aquellos en losque no está clara la frontera entrelo legal y lo ilegal. En noviembrede 2000, el gobierno de Brasil gra-vó con un impuesto del 150% lasarmas pequeñas y las municionesdestinadas a Centroamérica, elCaribe y Sudamérica, con la ex-cepción de Argentina, Chile yEcuador, debido a lo estricto de susleyes sobre el control de armas y ala eficacia de sus iniciativas paraimpedir el contrabando.28 En1999, el gobierno estadounidensesuspendió la venta de armas pe-queñas a las empresas venezola-nas debido a su preocupación anteel hecho de que muchas de estasarmas terminaban en manos de lostraficantes de drogas y de organi-zaciones guerrilleras en la vecinaColombia.29

El rastreoEl rastreo

Existe la opinión, relativamente ge-neralizada, de que las armas defuego comercializadas de modo le-gal deberían marcarse de formaindividualizada en el momento desu fabricación, para poder rastrear-las en caso necesario.30 Sin em-bargo, en el ámbito internacionalse debate con mucha mayor vehe-

mencia si deben marcarse las ar-mas en el lugar desde donde seimportan o aquellas destinadas alas fuerzas militares o de seguridad.En la lucha contra el tráfico ilícitode armas, la información que per-mita identificar al importador másreciente resulta sumamente valio-sa, ya que permite hacer un segui-miento de la ruta por la que setransportaron las armas e identifi-car cuándo pasaron del mercadolegal al ilegal, sobre todo si tene-mos en cuenta que el importadorinicial podría estar en un país ale-jado del lugar donde se confiscanesas armas. El Protocolo sobre Ar-mas de Fuego de la ONU prevé elmarcaje en el punto de importa-ción, así como una serie de medi-das para garantizar que las armasse marcan con números de serieindividuales, el nombre del fabri-cante y el lugar de fabricación.Además, el protocolo exige que lospaíses marquen las armas que pa-san de los almacenes militares almercado civil, lo que constituye unprimer paso para fomentar nuevasiniciativas a favor del marcaje detodas las armas militares.

El Protocolo sobre Armas de Fue-go también supone un avance sig-nificativo en los intentos de hacerseguimiento de las armas confis-cadas, ya que promueve el inter-cambio de información entre lospaíses con el fin específico de ha-cer seguimiento de las armas y co-nocer los métodos y medios queutiliza el tráfico ilícito de armas.La información sobre el fabrican-te sirve de poco, puesto que lasarmas pueden cambiar legalmentede manos en varias ocasiones an-tes de llegar al mercado negro.

El artículo VI de la ConvenciónInteramericana pide que en el mo-

26 Bonner, R. U.S. Suspends Sales of Handguns to Venezuela. The New York Times, 6 de mayo de 1999.27 Meek, S. Combating Arms Trafficking: Progress and Prospects, en Lumpe, L., ed.: Running Guns: The Global Black Market in

Small Arms, Zed Books, Londres, enero de 2001.28 JTO Wire. Brazil Levies Tax on Firearms to Prevent Killings, 17 de noviembre de 2000, Join Together Online - http://

www.jointogether.org>.29 Bonner, R. U.S. Suspends Sales of Handguns to Venezuela. The New York Times, 6 de mayo de 1999.30 Meek, S.: Combating Arms Trafficking: Progress and Prospects, en Lumpe, L., ed.: Running Guns: The Global Black Market in

Small Arms, Zed Books, Londres, enero de 2001.

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mento de la fabricación, importa-ción y confiscación se marquen nosólo las armas de fuego, sino tam-bién las granadas y otras armas alas que dicha Convención alude.El artículo XI se refiere a la crea-ción de registros, pero es muy im-preciso, mientras que el artículo XIIIhabla del intercambio de informa-ción, aunque de un modo bastan-te general. Lamentablemente, el li-mitado número de países que hanratificado la Convención y las po-cas respuestas obtenidas al cues-tionario oficial sobre dicha Con-vención (véase más atrás) indicanque a los Estados de la OEA aúnles queda mucho camino por re-correr antes de instaurar un siste-ma que permita un rastreo eficazde las armas.

Con frecuencia, los intentos de ha-cer seguimiento de un arma conuna marca completa e individualse ven frustrados ante la inexisten-cia de un registro adecuado.31 Engeneral, el hecho de que no se pue-da realizar ese seguimiento obs-taculiza los intentos de obtener in-formación sobre los puntos dedesviación de armas concretas. Elnivel de intercambio de informa-ción necesario para identificar estadesviación requiere un nivel deconfianza entre los Estados quepuede suponer un reto para todala región o las subregiones. Noobstante, ante la incapacidad deutilizar documentación guberna-mental oficial para hacer un se-guimiento preciso del flujo de ar-mas, las autoridades tendrán quecentrarse más en la recolección dedatos por parte de los servicios deinteligencia.

Si bien el Programa de Acción dela Conferencia de la ONU deja lamayor parte de la responsabilidad

del marcaje y rastreo en manos delos Estados individuales, tambiénpromueve la asignación de asis-tencia técnica y financiera para losEstados interesados en este tema yen utilizar nuevas tecnologías. Encuanto al rastreo internacional, lamedida más atrevida adoptada porel Programa de Acción de la ONUfue la decisión de realizar un estu-dio para examinar “la viabilidadde elaborar un instrumento inter-nacional que permita a los Esta-dos detectar y localizar de maneraoportuna y fiable las armas peque-ñas y ligeras ilícitas”. Sin embar-go, al no haber un compromiso in-ternacional con respecto a la co-laboración sobre el rastreo, y antela falta de una mayor voluntad po-lítica, es cuestionable la posibili-dad de que ese estudio de viabili-dad arroje resultados positivos.

Además de poner en práctica lasdisposiciones de la ConvenciónInteramericana sobre el marcaje yel intercambio de información, losEstados miembros de la OEA pue-den desempeñar un papel catali-zador y de liderazgo sumamente útilen el ámbito internacional. Al com-partir las experiencias prácticas ensu región, los Estados de la OEApueden ayudar a la elaboración deuna legislación avanzada en elámbito internacional; además, tie-nen la posibilidad de favorecer uncontexto en el que se promueva lacolaboración internacional sobre elmarcaje y el rastreo y se inicie elproceso de elaboración de un ins-trumento internacional.

IntermediariosIntermediarios

Pese a que cada vez es mayor lacantidad de pruebas sobre las con-secuencias del papel de los inter-

mediarios y transportistas de armas,cuyas actividades no están regula-das, muchos países miembros de laOEA carecen de leyes para contro-lar tales actividades. Estados Uni-dos constituye una excepción impor-tante, ya que cuenta con ampliasdisposiciones sobre el registro y con-cesión de licencias a intermediariosque tienen plena aplicación extra-territorial. Sin embargo, reciente-mente se ha cuestionado la efica-cia de la aplicación de estas dispo-siciones.32

Aunque la ConvenciónInteramericana no se ocupa explí-citamente del tema de los interme-diarios y el transporte de armas, sepodría considerar que hay una se-rie de disposiciones que se refierenal control de tales actividades. Porejemplo, teniendo en cuenta queel tráfico ilícito se define como “laimportación, exportación, adquisi-ción, venta, entrega, traslado otransferencia de armas de fuego,municiones, explosivos y otros ma-teriales relacionados desde o a tra-vés del territorio de un Estado Par-te al de otro Estado Parte si cual-quier Estado Parte concernido nolo autoriza”, cabría la posibilidadde aplicar esta definición a las ac-tividades de los intermediarios ytransportistas de armas, cuando lastransferencias de estas armas serealizan sin autorización y los paí-ses de los que proceden, por losque pasan o que son sus destina-tarios son Estados Partes de la Con-vención. Es más, los Estados Par-tes han acordado intercambiar in-formación que podría ser relevan-te para el control del transporte ycorretaje ilegales de armas, en laque se incluirán datos sobre los“productores, comerciantes,importadores, y exportadores y,

31 Greene, O. J. Enhancing Traceability of Small Arms and Light Weapons: Developing an International Marking and TracingRegime, BASIC, International Alert y Saferworld, Londres 2000.

32 Información sobre la aplicación que el gobierno de Estados Unidos hace de las disposiciones para evitar la intermediaciónilícita, véase el informe del Fund for Peace titulado Casting the Net y disponible en la siguiente dirección de Internet: <http://www.fundforpeace.org/resources/pubs.thenet.pdf>.

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cuando sea posible, transportistasautorizados de armas de fuego,municiones, explosivos y otros ma-teriales relacionados” e informa-ción sobre “las rutas que habitual-mente utilizan las organizacionesde delincuentes que participan enel tráfico ilícito…” Finalmente, tam-bién podría aportar importante in-formación sobre el papel de lostransportistas y los intermediarios la“entrega vigilada” de armas de fue-go al supervisar cargamentos sos-pechosos a su paso por el territo-rio de uno o más Estados miem-bros, con el objeto de “identificara las personas involucradas en lacomisión de delitos…”

Con respecto al marcaje y rastreo,el Programa de Acción de la Con-ferencia de la ONU deja en ma-nos de los gobiernos nacionales lasmedidas a adoptar para controlara los intermediarios en el comerciode armas, aunque, para hacer se-guimiento de este tema, acuerdaestudiar nuevas iniciativas para“aumentar la cooperación interna-cional en la intermediación ilícitaen armas pequeñas y ligeras, la lu-cha contra esta y su eliminación”.

En la resolución de la AsambleaGeneral de la OEA de 2001, men-cionada con anterioridad, la OEAtomó algunas medidas para abor-dar el transporte y la intermediaciónen las armas pequeñas: dicha re-solución hace un llamamiento paraque se realice un estudio sobre lazona y se aprueben leyes naciona-les para impedir las actividades delos transportistas e intermediariosilegales. En este momento, los Es-tados miembros de la OEA queconsideran que no se está hacien-do lo suficiente para controlar lasactividades de los intermediarios ile-gales pueden encabezar la aplica-ción (voluntaria) de las disposicio-nes sobre el registro y concesión

de licencias a los intermediariosque figuran en el Protocolo sobreArmas de Fuego de la ONU.

Leyes nacionales sobre armasLeyes nacionales sobre armasde fuegode fuego

Las Naciones Unidas han ratificadoen diversos contextos laimportancia de que existanlegislaciones nacionales eficacessobre las armas de fuego parareducir la proliferación y el usoindebido de las armas pequeñas yligeras: la resolución 1209 delConsejo de Seguridad de la ONU(1998), el Informe de la Comisiónde Desarme evaluado en laAsamblea General (1999) y elInforme del Comité de la ONU parala Prevención del Delito y la JusticiaPenal (1997), que hace un llamadoa los países para que elaborennormas que garanticen laconcesión de licencias, elalmacenamiento seguro y el rastreode las armas de fuego.

El Programa de Acción de laConferencia de la ONU plantea 25medidas que los Estados miembrosdeben tomar en el ámbito nacional;estas medidas abarcan aspectoscomo la elaboración de leyes queregulen la producción de armaspequeñas o impedir que estasarmas se utilicen contra niños enlos conflictos armados. Un elementoclave en el debate, que finalmenteno se incluyó en el Programa deAcción, fue la cuestión concreta dela posesión de armas pequeñas porparte de civiles. Durante lasnegociaciones, algunos Estadossolicitaron la prohibición del usode armas pequeñas y ligeras detipo militar por parte de civiles,mientras que otros Estados, que seoponían a ello, afirmaron que unaacción similar supondría unainjerencia en cuestiones desoberanía nacional. Sin embargo,

ninguno de los debates de laConferencia de la ONU se plasmóen iniciativas para ejercer controlsobre este tema ni influir en lasactitudes en el ámbito local, quees donde normalmente se decidela compra y utilización de las armaspequeñas.

Las leyes nacionales también sonimprescindibles para combatir eltráfico ilícito de armas pequeñas.Casi todas las armas pequeñasilegales fueron, en un primermomento, legales, bien en manosdel Estado, de agentes no estataleso de civiles. Existe una granvariedad de formas de desviar estasarmas del mercado legal al ilegal,entre las que se incluyen:33

· la venta ilegal por parte de loscomerciantes;

· la reventa ilegal y la comprapor parte de representantes;

· la pérdida o el robo;

· el desvío de excedentes; y

· la falsificación de documentosy la importación ilegal (por ejem-plo, mediante su ocultación).

Los países o regiones en los quela legislación sobre este tema espoco eficaz desempeñan amenudo un papel relevante en elsuministro i legal de armaspequeñas y ligeras a los países conleyes más restrict ivas. Confrecuencia, la aplicación de lostratados sobre el control de armasya firmados y ratificados por partede los gobiernos exige laaprobación de nuevas leyes. Enel caso concreto de Canadá,destacado partidario de laConvención Interamericana(aunque aún no la ha ratificado),antes de proceder a la ratificación

33 Cukier, W. Combating the Illicit Trade in Small Arms and Light Weapons: Strengthening Domestic Regulations, BASIC, InternationalAlert y Saferworld, Londres, enero de 2001.

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de una convención o un tratadodeben incorporarse plenamente ala legislación nacional lasmedidas plasmadas en ellos. Estorequiere la aprobación de leyes yla elaboración de procedimientosburocráticos, además denegociaciones políticas en elparlamento y, a menudo,coordinación con los gobiernosestatal, provincial o municipal.

El sistema internacional del queforman parte la OEA y la ONU estábasado, en gran medida, en lasoberanía nacional. Al intentarponer freno al comercio ilícito dearmas, los gobiernos se enfrentana la difícil tarea de mantener elequilibrio entre la seguridadnacional y la seguridad pública.Seguridad humana es ladenominación que se da, cada vezcon mayor frecuencia, a esteequilibrio. La ConvenciónInteramericana y el Programa deAcción de la Conferencia de laONU no serán instrumentospolíticos eficaces si los gobiernosnacionales no elaboran leyesanálogas y complementarias.

Regulación de los aspectosRegulación de los aspectoseconómicoseconómicos

Otro factor que contribuye a facilitarla transferencia ilegal de armaspequeñas en el hemisferiooccidental es la existencia de unagran cantidad de paraísos fiscalesy financieros como, entre otros,Anguila, Antigua y Barbuda,Aruba, Bahamas, Belice, las IslasVírgenes estadounidenses ybritánicas, las Islas Caimán, SantoDomingo, Granada, las AntillasHolandesas, Panamá, Santa Lucía,San Vicente y las Islas Granadina,y Turcas y Caicos.34 La falta dereglamentación y de supervisióncon respecto a las transacciones

económicas, características delfuncionamiento de los paraísosfiscales, contribuyen en granmedida a la dimensión económicaque tiene el tráfico ilícito de armas.

El artículo XIII de la ConvenciónInteramericana estipula que losEstados Partes intercambiaráninformación sobre “técnicas,prácticas y legislación contra ellavado de dinero relacionado conla fabricación y el tráfico ilícitos dearmas...”, pero no estableceninguna acción concreta sobre estetema. El Programa de Acción dela Conferencia de la ONU no haceninguna referencia directa ala regulación económica,aunque anima a los Estados aratificar los instrumentos legalesinternacionales sobre el crimenorganizado transnacional. Lasiniciativas previas para controlar lasactividades de los intermediarios enel comercio de armas podríanrelacionarse de modo indirecto conla cuestión de la regulación delaspecto económico, aunque estesigue siendo un tema que exige sertratado con mayor detenimiento.

La vinculación de las armasLa vinculación de las armaspequeñas con otras medidaspequeñas con otras medidasregionalesregionales

La Convención Interamericana yotros acuerdos y moratoriasregionales han elevadoexponencialmente el nivel de losdebates sobre el tráfico ilícito dearmas. Sin embargo, la eficacia deestas medidas se ve reducida almínimo debido a la corrupcióngeneralizada y a la falta devoluntad política para adoptar yponer en marcha las decisionestomadas tras los acuerdospolíticos. A escala internacional,los únicos países de la OEA querespondieron y ofrecieron

información detallada a lasNaciones Unidas durante el EstudioInternacional sobre la Regulaciónde las Armas de Fuego, celebradoen Viena en 1997, fueronArgentina, Brasil, Canadá,Colombia, Costa Rica, Ecuador,Estados Unidos, Jamaica, México,Perú y Trinidad y Tobago.Guatemala se sumó a esta lista en1999. La falta de respuesta de otrospaíses de la región puede debersea la falta de capacidad institucional,a las prácticas de recolección dedatos, a los cambios enresponsabilidades ministeriales y alos vacíos burocráticos existentesdespués de las eleccionesnacionales.

IV: LAS ARMAS PEQUEÑAS -IV: LAS ARMAS PEQUEÑAS -LA DEMANDALA DEMANDA

Es bien sabido que las medidas alargo plazo para poner freno a lademanda de armas pequeñas yligeras tendrán que ser unacombinación de la reforma de lossectores económico, político y deseguridad y de programas nacidosdel Estado de Derecho. Lasrecientes conferencias de ONGcelebradas en Durban, Nairobi yToronto enfatizaron el hecho de quela demanda subyacente de armasestá estrechamente vinculada a lascuestiones de género, desarrollosostenible y seguridad humana, yque, dentro de ese contexto, paliarla pobreza debe ser una cuestiónprioritaria.35 El aumento delnúmero de empresas de seguridadprivada y los programas derecolección de armas son dos delas áreas que permiten conocermejor el tema de la proliferaciónde las armas pequeñas desde laperspectiva de la demanda, aúncuando sea desde dos puntos devista distintos.

34 Small Arms Survey 2001: Profiling the Problem, Oxford University Press, Oxford, pág. 105.35 Gerami, A. Addressing the Demand Side of the Small Arms Complex, Ploughshares Monitor, marzo de 2001.

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La privatización de laLa privatización de laseguridad pública y laseguridad pública y laproli feración de las armasproli feración de las armaspequeñaspequeñas

En Latinoamérica en general, y enCentroamérica y Colombia enparticular, han proliferado lasempresas privadas de seguridadque utilizan armas de gran alcance(con frecuencia de diseño militar),ante la incapacidad de las fuerzasde seguridad pública deproporcionar una sensación deseguridad a la ciudadanía. Lademanda de estos serviciosaumenta debido a la necesidad deprotección armada que sientenmuchos bancos, camiones dereparto, empresas y viviendas. Lasarmas utilizadas por las agenciasque ofrecen estos serviciosalimentan el comercio legal; sinembargo, la falta de controlgubernamental sobre estasagencias, sus empleados y susarmas facilita que estas últimas sedesvíen hacia el mercado negro yterminen en manos de delincuentes.Una vez más, la ausencia deoportunidades económicas y lainexistencia de un Estado deDerecho aceleran el círculo viciosode la creación de demanda dearmas pequeñas.

La transición del control militar alcontrol civil de la policía enHonduras y los tres paísescentroamericanos que vivieronperíodos de posconflicto,(Guatemala, El Salvador yNicaragua), ha dado lugar a un

deficiente servicio de seguridadpública, en una época de aumentode la delincuencia y la violencia almargen del contexto del conflictopolítico. Ante esta situación, lasempresas privadas de seguridad,que cuentan con un gran númerode armas, se han encargado desatisfacer la demanda del mercadopara la protección de bancos,hoteles, centros comerciales,edificios gubernamentales ypersonas acaudaladas. Panamá yCosta Rica también están viviendoun rápido aumento del número deagentes y empresas de seguridadprivadas.36

En Guatemala, por ejemplo, laCámara de Industria afirma queexisten 52 empresas de seguridadprivada, mientras que el gobiernoindica que hay 116, con 35.000agentes empleados37 , es decir,más del doble del número depolicías civiles del país (que en1999 contaba con 14.800agentes).38 Resulta preocupante nosólo la inquietud que causa elcreciente número de empresas deeste tipo, sino también la falta deformación y legislación adecuadasy de responsabilidad a la hora derendir cuentas. En El Salvador, acomienzos de 1999, sólo 8.118 delos 17.000 agentes de seguridadprivada habían completado elcurso, de cinco días de duración,que exige la Academia Nacionalde Seguridad Pública para ejerceresa profesión.39 La policíasalvadoreña informa de que casiel 25% de las armas que se

confiscan en el país pertenecen aagentes de seguridad privada. Lainfracción más común es elincumplimiento de las leyes sobreconcesión de licencias.40

En Honduras, al menos unadocena de agencias privadas deseguridad cuentan con rifles AK-47en sus arsenales, aun cuando laley establece que este tipo dearmamento es de usoexclusivamente militar.41 “LaArmería”, filial del instituto depensiones militares, y el Ministeriode Defensa son los únicosorganismos del país autorizados aimportar y vender armas de fuego,y nunca han vendido AK-47 através de sus puntos de venta alpúblico; por otro lado, el ejércitotampoco cuenta con este tipo derifles en sus arsenales. En octubrede 2000, y como respuesta a estasituación, el ministro de Seguridadhondureño ordenó a todas lasempresas de seguridad privada laentrega de ametralladoras,metralletas, rifles de asalto ypistolas semiauto-máticas.42 Laprimera en seguir estas órdenesdevolvió 33 armas ilegales y, pocodespués, otras empresas siguieronsu ejemplo.

Cada vez son más los empleadosde empresas privadas de seguridadque se ven implicados enactividades delictivas como el roboy el tráfico de armas. Mientras nose controle y regule con mayoreficacia la forma en que estasempresas obtienen, almacenan y

36 Para un debate exhaustivo sobre los retos actuales del sector de la seguridad pública en América Central, véase Isacson, A.Altered States: Security and Demilitarization in Central America, Center for International Policy y Fundación Arias para la Paz yel Progreso Humano, Washington D.C. y San José, 1997.

37 Rodríguez, M. Diagnóstico sobre la situación actual de las armas ligeras y la violencia en Guatemala, informe presentado anteel Primer Foro Centroamericano sobre Proliferación de Armas Pequeñas, Antigua, Guatemala, 27 de junio de 2000.

38 Íbid.39 Gómez, E. Podrían cerrar más empresas de seguridad, El Diario de Hoy, San Salvador, 18 de febrero de 1999.40 Beltrán, Mª A., y Cruz, J. M. Las armas en El Salvador: diagnóstico sobre su situación y su impacto, Instituto Universitario de

Opinión Pública de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” y Fundación Arias para la Paz y el ProgresoHumano, San Salvador, junio de 2000.

41 Castellanos, J. Honduras: armamentismo y violencia, Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, CIPRODEH y ForoCiudadano, Tegucigalpa, junio de 2000.

42 Arias, N. Desmantelarán y desarmarán las agencias de seguridad, La Tribuna, Tegucigalpa, 25 de octubre de 2000 y SISTEC,primera empresa en entregar armas prohibidas, Diario Tiempo, San Pedro Sula, 28 de octubre de 2000.

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distribuyen sus armas de fuego, esmuy probable que una cantidadimportante de estas armas sigapasando al mercado negro ycontribuya al creciente nivel deviolencia y de inseguridad. Porsupuesto, el ritmo de privatizaciónde las funciones de seguridadpública se puede contrarrestareficazmente si se realizan lasinversiones necesarias en lasfuerzas de policía civil y en unpoder judicial con la suficientepreparación y si, además, se tomanlas medidas necesarias para retirara los funcionarios corruptos. Sinembargo, estos objetivos sólo sonfactibles a largo plazo y, mientrastanto, existe la urgente necesidadde evitar el desvío de armas de losarsenales de las empresas deseguridad privada. Entre lasmedidas que podrían resultaradecuadas en este contexto de laseguridad privada, se incluyen larevisión de las prácticas actuales yla creación de un sistema eficaz degestión y rendición de cuentas,además de garantizar la existenciade normas y procedimientoscorrectos y detallados, la creaciónde un sistema eficaz de registro yde inventariado periódico, y lainformación sobre las pérdidas,que deben investigarse del modoadecuado.43

Los Estados deben adoptar leyesnacionales para controlar lasactividades de las empresasprivadas que proporcionanservicios militares y de seguridad,a las que debe exigírseles que seinscriban en un registro y solicitenautorización para todos loscontratos que quieran firmar. Estassolicitudes deben evaluarseconforme a una serie de criteriosque serían públicos basados ennormas de derechos humanos y enel derecho internacionalhumanitario.

Los Estados también debenpromover medidas para garantizarque las empresas militares y deseguridad privadas adoptan lassalvaguardas necesarias paraimpedir que sus empleados violennormas de derechos humanos, delderecho internacional humanitarioo de otros aspectos de lalegislación internacional. Elpersonal de estas empresas no debetener un historial de abusos contralos derechos humanos; además,debe haber controles, de estrictocumplimiento, que regulen el usode la fuerza y las armas de fuego.Estos controles deben ser conformesa las normas internacionales sobreel uso de la fuerza, como el Códigode Conducta para FuncionariosEncargados de Hacer Cumplir laLey de la ONU y los PrincipiosBásicos sobre el Empleo de laFuerza y de Armas de Fuego porlos Funcionarios Encargados deHacer Cumplir la Ley, también dela ONU. Todos los empleadosdeben recibir formación adecuadasobre estas normas ycomprometerse a respetarlas.

Ni en la Convención Inter-americana ni en el Programa deAcción de la ONU haydeclaraciones o propuestasespecíficas con respecto a lasarmas pequeñas propiedad de lasempresas de seguridad privada,aunque podría interpretarseindirectamente que muchasmedidas están relacionadas coneste tema. Por esta razón, el controlde las empresas de seguridadprivada y sus recursos sigueestando en manos de los gobiernosnacionales.

La recolección y destrucciónLa recolección y destruccióndel armamentodel armamento

La recolección y destrucción de las

armas ilícitas es un tema con dosvertientes: la del suministro apequeña escala y la de lademanda. Durante las reunionespreparatorias de la Conferencia dela ONU, Argentina sugirió que seañadiese una referencia al tema dela recolección y eliminaciónvoluntaria de armas para promovery consolidar una cultura de paz. ElPrograma de Acción de laConferencia de la ONU no vinculóla recolección de armas a la noviolencia, aunque acordó“fomentar un diálogo y una culturade paz promoviendo, cuandocorresponda, programas deeducación y sensibilización delpúblico sobre los problemas deltráfico ilícito de armas pequeñas...”a escala global. A la vez, larecolección y destrucción de armasfue una de las cuestionesplanteadas en el Programa deAcción en la que el consensoestaba generalizado.

El desarme en los períodos deEl desarme en los períodos deposconflicto en Américaposconflicto en América

A lo largo de la última década, lospaíses del hemisferio occidental hanaportado experiencias valiosas en elcampo de la recolección ydestrucción de armamento, tanto enel ámbito de la construcción de lapaz en períodos de posconflicto comoen el de la prevención de ladelincuencia. Con la recompra dearmas durante la época posterior alos conflictos de Panamá (1989-90)y Haití (1994-94), el ejércitoestadounidense recogió 10.000 y3.389 armas respectivamente; sinembargo, estas experiencias sirvieronpara poner sobre aviso, en posterioresactividades de recolección de armas,sobre el riesgo que existía de fomentarlas transacciones en el mercadonegro, al utilizar el pago en efectivopara motivar a la gente a entregarsus armas.44

43 Para un debate más a fondo sobre estos tipos de medidas, véase Greene, O. Stockpile Security and Reducing Surplus Weapons,BASIC, International Alert y Saferworld, Londres, enero de 2001.

44 Oficina General de Contabilidad de los Estados Unidos. Conventional Arms Transfers: U.S. Efforts to Control the Availability ofSmall Arms and Light Weapons, GAO, Washington D.C., julio de 2000.

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Durante el período transcurridoentre estas dos experiencias, elgobierno nicaragüense creó lasBrigadas Especiales de Desarme(BED, 1992-93) para recoger elarmamento de los ex combatientesy las milicias irregulares. Las BEDrecogieron y destruyeron unas142.000 armas en buen y en malestado.45 De estas armas, 78.000fueron confiscadas por la policía,mientras que unas 64.000 más seobtuvieron a cambio de dinero enefectivo y microcréditos procedentesde un fondo subvencionado por elgobierno italiano.

Las misiones de observación de lasNaciones Unidas en El Salvador yGuatemala también participaronen la recolección de armamento,como parte de su mandato dedesmovilización y reinserción de losex combatientes. En El Salvador serecogieron decenas de miles dearmas al finalizar el conflicto,mientras que las guerrillerasguatemaltecas entregaron menosde dos mil46 . Aunque importantes,estas iniciativas también hanresultado incompletas, ya queel armamento de tipo militarsigue proliferando en todacentroamérica. La asociaciónprivada salvadoreña MovimientoPatriótico contra la Delincuenciatuvo en cuenta esta situación einició el programa “Bienes porArmas”, gracias al cual, en unperiodo de cinco años, se hanrecogido más de 4.000 armas defuego, 3.000 granadas y cientos demiles de municiones entre lapoblación civil. Esto ha servido demodelo para otras iniciativas derecolección en todo el mundo,

tanto en contextos de posconflictocomo de prevención de ladelincuencia.

La destrucción de las armas fueun aspecto importante de todas lasactividades de recolección dearmas en situaciones deposconflicto que acabamos demencionar. Tanto en El Salvador(en los dos casos citados) comoen Nicaragua, la destrucción delas armas se llevó a cabo enpúblico, para simbolizar el fin delconflicto y asegurar a quienes lashabían entregado que no seutilizarían contra ellos o susfamilias.

La recolección de armas comoLa recolección de armas comoforma de prevención de laforma de prevención de ladelincuenciadelincuencia

Aunque muchos países miembros dela OEA tienen problemas con latenencia y circulación ilegal de armaspequeñas, la mayoría no sonrealmente sociedades en situación deconflicto o posconflicto. Cada vez sonmás las ONG y los gobiernoslocales, estatales y provinciales queestán creando sus propios programasde entrega de armas, en los que seintegran aspectos de construcción dela paz en períodos de posconflicto yde programas de recompra de armasiniciados en Estados Unidos. A finalesde la década de los 90, variosayuntamientos pusieron en marchaprogramas de amnistía orientados aldesarme de las pandillas juveniles.47

Recientemente, gobiernos estatalesy provinciales de Latinoaméricahan empezado a aprobar

programas de recolección dearmas, ya que ha resultado másfácil conseguir apoyo en estosámbitos que a escala nacional. EnMonterrey (Nuevo León, México),el gobierno estatal entregó vales de500 pesos mexicanos a cambio dearmas ilegales o que la gente nonecesitaba, lo que permitió larecuperación de numerosos tiposde armas; de ellas, las máscomunes fueron las pistolas decalibre 22.48 La iniciativa másreciente y destacada ha sido elPrograma de Intercambio de Armasllevado a cabo por el gobierno dela provincia de Mendoza(Argentina); la recolección dearmas se realizó en dos ocasionesdistintas durante la primera mitadde 2001 y arrojó un saldo de 2.000armas de fuego, en su mayoríarevólveres y escopetas fabricadosen el país.49 Este programa secentró tanto en la recolección ydestrucción de las armas como enla labor de concientización de laopinión pública y defortalecimiento de las relacionesentre la comunidad y el gobierno.

Además, la ONG brasileña VivaRío ha promovido diversasiniciativas de recolección ydestrucción de armas a granescala, en colaboración con elgobierno del estado de Río deJaneiro y con el apoyo político delgobierno federal. La última de estasiniciativas coincidió con elcomienzo de la Conferencia de laONU, el 9 de junio de 2001, fechaque recibió el nombre de “Día deDestrucción de las ArmasPequeñas”. Las actividades

45 Laurance, E. The New Field of Micro-Disarmament: Addressing the Buildup of Small Arms and Light Weapons, Bonn InternationalCenter for Conversion, Bonn, septiembre de 1996.

46 Godnick, W. y Lauranc, E. Weapons Collection in Central America: El Salvador and Guatemala, en Faltas, S. y Di Chiaro III, J.eds. Managing the Remnants of War: Micro-Disarmament as an Element of Peace-Building, Nomos Verlag, Baden-Baden 2001.

47 Archibold, V. Panamá: Diagnóstico de armas de fuego, informe presentado ante el Primer Foro Centroamericano sobreProliferación de Armas Pequeñas, Antigua, Guatemala, 27 de junio de 2000.

48 Tiene éxito programa de canje de armas por bonos en Nuevo León, Notimex, Monterrey, Mexico, 6 de mayo de 2001.49 Conversación telefónica del autor con Martin Appiolaza, Coordinador del Plan Canje de Armas por Mejores Condiciones de

Vida, Ministerio de Seguridad y Justicia, gobierno de Mendoza, Argentina, 26 de julio de 2001.

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realizadas el año anterior setradujeron en la destrucción de másde 100.000 armas pequeñasrecuperadas por la policía, de lasque el 73% era de origen brasileño.En la Conferencia de la ONU, elministro de Justicia brasileñopropuso celebrar anualmente elDía de Destrucción de las ArmasPequeñas, y elaborar una base dedatos detallada sobre las armasdestruidas en cada una de estasiniciativas, para que puedanidentificarse las prácticascomerciales que permiten a losdelincuentes inundar la sociedadde armas con tanta facilidad.50 Lasactividades de Viva Río destacanla buena relación existente entre elgobierno y las ONG, así como elhecho de que los programas derecolección y destrucción de armasno pueden llevarse a cabo ensolitario y deben ser un elementomás de la estrategia para aumentarla seguridad de la comunidad.

La evaluación de la eficaciaLa evaluación de la eficaciade la recolección de armasde la recolección de armas

Aún se desconoce si los programasde recolección de armas encualquier contexto contribuyen areducir de forma tangible yperceptible el uso indebido y laproliferación ilegal de las armaspequeñas. De hecho, resulta muydifícil aislar los distintos factorespara medir su eficacia, ni siquieraen Estados Unidos, país en el queexisten datos de muchos años.51

Cada vez son más los analistaspolíticos especializados en estetema que consideran que losbeneficios cuantificables, en

términos de reducción de riesgos ydelincuencia, son más evidentes enel ámbito de la familia que en elde la comunidad.52

En el caso de El Salvador, en dondese han iniciado programas dedesarme organizados por lasNaciones Unidas y por la sociedadcivil, se recogieron casi 14.000armas, además de millones demuniciones. Esta cantidad se quedacorta con respecto a las 400.000armas de fuego que se calcula quetodavía están en circulación en ElSalvador (de las que 145.000 estánregistradas legalmente), lo queindica que la recolección de armasdebe enmarcarse en el contexto deuna solución más global.53 Sinembargo, el PNUD ha intentadoelaborar indicadores de resultadostras su participación directa en elprograma “Armas por Desarrollo”en Albania, que incluye medidassobre recuperación, delincuencia,tendencias en el mercado negro,coste de los programas y reduccióndel riesgo de muerte y lesionesfísicas.54 Aún cuando se utilicenmetodologías muy avanzadas, lacalidad de una evaluacióncuantitativa todavía depende de lacalidad de las estadísticas, lo queconstituye un problema ennumerosos países en desarrollo yen período de posconflicto.

¿Un consenso global y¿Un consenso global yregional sobre la recolecciónregional sobre la recolecciónde armas?de armas?

El Programa de Acción de laConferencia de la ONU, laConvención Interamericana y la

resolución de la Asamblea Generalde la OEA, más reciente,proporcionan amplio apoyopolítico y acceso a la asistenciatécnica y financiera para losprogramas de recolección ydestrucción que se ocupan de losexcedentes de armas y de lasentregadas voluntariamente oconfiscadas. Estados Unidos apoyóel Programa de Acción, que no esvinculante, al contrario de lo quehizo con el Tratado de Ottawa paraprohibir las minas terrestres, que sílo es. Es más, al parecer estáduplicando el programa de apoyoal desminado mediante esta ofertade proporcionar asistencia técnicay financiera a los Estados miembrosde la OEA que pretenden destruirlos excedentes de armas y lasconfiscadas. Esto es una muestrade la actitud de EE.UU. en losúltimos tiempos, al poner enmarcha programas bilaterales sobreel terreno incluso cuando no se hacomprometido a través de acuerdosinternacionales.

El Programa de Acción de la ONU(párrafo 17) hace diversos intentosde elaborar una normainternacional para la recolección ydestrucción de armas, pidiendo alos Estados que velen para que “sedestruyan todas las armaspequeñas y ligeras confiscadas,expropiadas o recoleccionadas”,aunque deja abierta la posibilidadde que esto pueda estar sujeto ainterpretaciones al afirmar, conrespecto a lo anterior, “a menos quese haya autorizado oficialmenteotra forma de eliminación”. ElPrograma de Acción (párrafo 21)

50 Véanse los comentarios de, Rubem Cesar Fernandes, director de Viva Río, ante la Conferencia de la ONU en la dirección deinternet <http://www.un.org/Depts/dda/CAB/smallarms/statements/Ngo/viva.html>.

51 Plotkin, M. ed. Under Fire: Gun Buy-Back,: Exchanges and Amnesty Programs, Police Executive Research Forum, WashingtonD.C.,1996.

52 Romero, M., Vernick, J.y Wintemute, G: Characteristics of a gun exchange program, and an assessment of potential benefits,Journal of Injury Prevention, 1998:4, pág. 206-210.

53 Beltrán, Mª A., y Cruz, J. M. Las armas en El Salvador: diagnóstico sobre su situación y su impacto, Instituto Universitario deOpinión Pública de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” y Fundación Arias para la Paz y el ProgresoHumano, San Salvador, junio de 2000.

54 Véase el cap. 4 de Hughes-Wilson, J. and Wilkinson, A. Safe and Efficient Small Arms Collection and Destruction Programmes:A Proposal for Practical Technical Measures, Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, División de Respuestas deEmergencia, Nueva York, julio de 2001.

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es algo más categórico cuandoalienta a los Estados a “concebir yaplicar, inclusive en situaciones deconflicto y después de los conflictos,programas de sensibilización yfomento de la confianza relativosa los problemas y lasconsecuencias del tráfico ilícito dearmas pequeñas y armas ligeras entodos sus aspectos, comprendidas,donde sea oportuno, la destrucciónpública de los excedentes de armasy la entrega voluntaria de armaspequeñas y armas ligeras, y de serposible, en cooperación con lasociedad civil y las organizacionesno gubernamentales (...)”.

Además, parece que existió unsignificativo consenso sobre lanecesidad de ayudar aproporcionar la formaciónnecesaria sobre el almacenamientoy la protección de las existenciasnacionales de armas en manos delos militares, la policía y otrasinstituciones gubernamentalesautorizadas. Resultaría positivo queen futuras acciones internacionalessobre armas pequeñas se potencienmedidas concretas sobre el controlde las empresas de seguridadprivada, especialmente lastransnacionales, y sus arsenales dearmas.

V: LA LUCHA CONTRAV: LA LUCHA CONTRAEL TRÁFICO ILÍCITOEL TRÁFICO ILÍCITOMEDIANTE TRANSFERENCIASMEDIANTE TRANSFERENCIASAUTORIZADAS POR ELAUTORIZADAS POR ELESTADOESTADO

La Declaración de la OEA sobreTransferencia de Armas Pequeñas

La Declaración de la OEA sobretransferencias de armas pequeñases una iniciativa regional que nose trató en el Apartado 2. Ante lapreocupación existente sobre elenfoque limitado que la

Convención Interamericana sobreel tráfico ilícito había dado a estetema, al centrarse exclusivamenteen el control de la delincuencia yen las transacciones comerciales,el Comité de SeguridadHemisférica de la OEA se reunióen marzo de 2000 para debatirsobre la creación de controles sobrela transferencia de armas por partedel Estado. Esta reunión concluyócon una propuesta preliminar sobre“Transferencia Responsable deArmas Pequeñas y Ligeras”,55 queesboza los siguientes criterios atener en cuenta al evaluar el temade las armas livianas y pequeñas:

· las necesidades legítimas dedefensa y seguridad del paísreceptor;

· la participación del país recep-tor en operaciones demantenimiento de la paz;

· la capacidad técnica del paísreceptor para garantizar con-troles eficaces de exportación;y

· la capacidad técnica del paísreceptor para garantizar la ges-tión eficaz de los arsenales, asícomo su seguridad.

Además, según esta propuestapreliminar, los países miembros dela OEA también secomprometerían a:

· respetar los compromisos inter-nacionales, tales como losembargos de armas;

· tener en cuenta las violacionesgraves de los derechos huma-nos y del derecho internacionalhumanitario en el país recep-tor;

· no transferir armas si existe elriesgo evidente de que puedanutilizarse para la represión in-terna;

· tener en cuenta la situacióninterna del país receptor, enespecial la existencia de con-flictos armados o de elevadosniveles de violencia;

· no transferir armas que puedanprovocar conflictos o exacerbartensiones ya existentes;

· no permitir la transferencia dearmas a países que empren-dan agresiones armadasinternacionales;

· tener en cuenta el alto riesgoque existe de que las armas sedesvíen; y

· evaluar las transferencias endel contexto de las necesida-des económicas y de desarrollodel país receptor.

Esta propuesta se debatió en lareunión de la Asamblea Generalde la OEA que se celebró enWindsor (Canadá) en junio de2000, en la que se aprobó unaresolución que le daba al Comitéde Seguridad Hemisférica elmandato de redactar unadeclaración destinadaexpresamente a la intervenciónante la Conferencia de la ONU de2001. Sin embargo, no semencionó la política propuestasobre “TransferenciasResponsables” ni los elementos dedicha propuesta mencionados conanterioridad.56 El Programa deAcción de la Conferencia de laONU incluye referencias a lanecesidad de tratar la cuestión dela desviación de las armas y de lacapacidad técnica de los Estados

55 Clegg, E., Greene, O., Meek, S y O’Callghan, G. Regional Initiatives and the UN Conference: Building Mutual Support andComplementarity, BASIC, International Alert y Saferworld, Londres, enero de 2001.

56 Véase Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, Declaración de la OEA sobre las armas pequeñas yligeras, AG/RES. 1743 (XXX-0/00), 5 de junio de 2000 y Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, Apoyoa la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Armas Pequeñas y Ligeras en Todos sus Aspectos, AG/RES. 1796(XXXI-0/01), 5 de junio de 2001.

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para gestionar los arsenales. Noobstante, el Programa de Acciónno incluye medidas sobre la mayorparte de los puntos de la políticade “Transferencias Responsables”propuesta por la OEA; de hecho,resulta sorprendente que no sehaga ninguna mención a losderechos humanos.

C o m p l e m e n t a r i e d a dC o m p l e m e n t a r i e d a dinterregional: el documentointerregional: el documentode la OSCE sobre armasde la OSCE sobre armasligerasligeras

Vale la pena destacar que EstadosUnidos y Canadá han acordadouna serie de criterios similares ala propuesta de la OEA sobre“Transferencias Responsables” alfirmar, el 24 de noviembre de2000, el Documento sobre ArmasPequeñas y Ligeras de laOrganización para la Seguridady la Cooperación en Europa(OSCE); este documento tambiénse basa en los Principios de laOSCE sobre Transferencia deArmas Convencionales, de1993.57 Ambos países hanrefrendado también los principiosdel Código de Conducta de laUnión Europea en materia deexportación de armas, en el quese incluyen una serie depreocupaciones análogas. Dehecho, los términos del acuerdode la OSCE son incluso másamplios que los de la propuestade la OEA, e incluyen también losiguiente:

· evitar las transferencias a paí-ses cuando esto implique unaamenaza para la seguridadnacional de otros Estados;

· decidir si las transferenciaspueden contribuir a que el paísreceptor responda de forma

proporcional y adecuada a lasamenazas militares y de segu-ridad a las que debe hacerfrente;

· tener en cuenta la posibilidadde que esas armas vuelvan avenderse o exportarse para fi-nes contrarios a los expuestosen el documento de OSCE;

· tener en cuenta si esas armaspueden servir de apoyo o alen-tar el terrorismo y el crimenorganizado; y

· evaluar si esas armas se pue-den utilizar para fines distintosa los de la necesidad de se-guridad y legítima defensa porparte del país receptor.

La necesidad de controles deLa necesidad de controles deexportación legalmenteexportación legalmentevinculantes basados en elvinculantes basados en elderecho internacionalderecho internacional

Aunque las iniciativas regionales ysupraregionales que hemosmencionado son importantes, lamayor parte son sólo vinculantesdesde el punto de vista político, ylo cierto es que se siguenautorizando transferencias entreEstados que violan loscompromisos y las obligacionesinternacionales existentes. Existe laurgente necesidad de elaborar unconvenio legalmente vinculante querelacione de forma expresa lastransferencias de armas con lasobligaciones de los Estados envirtud del derecho internacional.Como mínimo, tales controlesprohibirían las transferencias en loscasos siguientes:

· si la transferencia viola las obli-gaciones directas del país

exportador en virtud del dere-cho internacional, como, porejemplo, decisiones del Con-sejo de Seguridad de la ONUo tratados que el país ha fir-mado;

· si existe la posibilidad de quelas armas en cuestión se utili-cen para violar la prohibiciónde amenaza o uso de la fuer-za, de amenaza a la paz, deruptura de la paz, de actos deagresión o de interferencia ile-gal en los asuntos internos deotro país; o

· si esas armas pueden ser utili-zadas para cometer gravesviolaciones de los derechoshumanos o de las leyes deguerra, o para cometer geno-cidio o crímenes de lesahumanidad.

En la actualidad, en la ONU y enotros foros internacionales se estádivulgando un modelo de acuerdo-Convención Marco sobreTransferencias Internacionales deArmas-, redactado por un grupode abogados y ONG.58

Resulta alentador que el Programade Acción comprometa a losEstados a “evaluar las solicitudesde autorización de exportación deconformidad con reglas yprocedimientos nacionalesrigurosos que abarquen todas lasarmas pequeñas y ligeras ycoincidan con laslasresponsabil idades asumidasresponsabil idades asumidaspor los Estados en virtud depor los Estados en virtud dela legislación internacionalla legislación internacional ,teniendo en cuenta, en particular,el riesgo de que esas armas sedesvíen al tráfico ilícito.” (negritaañadida por el autor). Esfundamental que todos los Estados

57 Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, documento de la OSCE sobre armas pequeñas y ligeras, FSC.DOC/1/00, 24 de noviembre de 2000.

58 La Convención Marco de la Comisión de los Laureados con el Premio Nobel de la Paz puede encontrarse en español, francése inglés en la dirección de internet <http://www.armslaw.org>.

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reconozcan que entre estasresponsabilidades figuran las trescategorías que acabamos dedetallar, y trabajen a favor de laadopción de los criterios deexportación correspondientes en losámbitos nacional, internacional yregional.

El apoyo a los mecanismosEl apoyo a los mecanismosde transparenciade transparencia

El tráfico ilícito de armas ligeras ypequeñas sólo se podrá identificarclaramente y abordar con eficaciasi se garantiza la transparencia delcomercio de armas autorizado porlos gobiernos y la obligación deéstos de rendir cuentas por lasdecisiones tomadas en este sentido.La experiencia cada vez mayor delos países de la OEA a la hora deelaborar y decidir criterios pararegular las transferencias de armasconvencionales entre Estadosindica que es posible conseguir unplanteamiento común sobre estetema en el contexto de las armaspequeñas.59

El Programa de Acción de laConferencia de la ONU nomenciona de forma expresa lasmedidas para aumentar latransparencia en los ámbitosnacional, regional y global. Eldocumento hace referencia a estetema en el ámbito nacional al pedira los Estados que hagan “... todolo posible, (...) sin perjuicio delderecho de los Estados a reexportarlas armas pequeñas y ligeras quehayan importado anteriormente,para notificar al Estado exportadororiginal, de conformidad con susacuerdos bilaterales, antes de la

reexpedición de las armas”. Sinembargo, esto aún está lejos de loque muchos gobiernos esperaban;algunos de ellos consideran que esun paso hacia atrás que dificultala creación de una norma de noreexportación sin el consentimientodel exportador inicial.

Por lo que respecta a latransparencia en las transferenciasautorizadas por el Estado, EstadosUnidos aporta mucho a lasiniciativas regionales, dado quepublica con regularidadinformación sobre las ventas decarácter militar al extranjero y lasventas directas de todo tipo,incluidas las transferencias dearmas pequeñas a gobiernos,aunque con la importanteexcepción de las ventasencubiertas. Dos ONG,Norwegian Initiative on Small ArmsTransfers y Federation of AmericanScientists, publican estainformación en las direcciones deinternet www.nisat.org ywww.fas.org/asmp/index.htmlrespectivamente.60 Canadá es otromiembro de la OEA que tambiénpublica información sobre lastransferencias de armas, aunque laforma en que lo hace necesitamejoras.61 Lamentablemente, entreel resto de los miembros de la OEAhay poca transparencia en laexportación e importación de armasligeras, tanto si son por parte delEstado o mediante transaccionescomerciales. Hay que alentar aotros Estados Miembros de la OEAa que publiquen informes, no sólosobre las exportaciones eimportaciones comerciales, sinotambién sobre las compras

realizadas para institucionesmilitares y de seguridad.

En la tercera reunión del ComitéPreparatorio para la Conferenciade la ONU, celebrada en marzode 2001, Colombia, país miembrode la OEA que sufre de formadramática el comercio ilícito dearmas pequeñas y ligeras, planteóuna propuesta audaz para diseñar,dentro del marco de la ONU, unmecanismo internacional quepermita potenciar la transparenciay el intercambio de información.La propuesta incluye oncecategorías de información que sedebe intercambiar de formavoluntaria y utilizar para medir losavances con respecto al Programade Acción de la ONU. Lapropuesta incluía el intercambiode información sobre los siguientesaspectos:

1. leyes que tipifiquen el comer-cio ilícito de armas pequeñascomo delito;

2. tipos de penas que se aplicana los condenados por tráficoilegal de armas;

3. número de investigaciones encurso sobre tráfico ilegal dearmas;

4. número de personas detenidasanualmente por el tráfico ile-gal de armas;

5. número de personas procesa-das y condenadas por el tráficoilegal de armas;

6. cantidad de armas pequeñas59 Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, Convención interamericana sobre transparencia en las

adquisiciones de armas convencionales, AG/RES. 1607 (XXIX-O/99), 7 de junio de 1999. En esta Convención se incluyenalgunas armas que también podrían considerarse armas ligeras, como ametralladoras, obuses y piezas militares de calibre 100o superior. Hasta julio de 2001, sólo Canadá, Ecuador y Guatemala habían ratificado la Convención.

60 La base de datos sobre de NISAT (Norwegian Initiative on Small Arms Transfers) recoge información sobre Estados Unidos yCanadá, Estados miembros de la OEA, y también sobre exportaciones de armas pequeñas procedentes de Alemania, Bélgica,Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Sudáfrica y Suecia. Muchos de estospaíses exportan a países de la OEA.

61 Además la información que aparece en la base de datos sobre transferencias de armas pequeñas de NISAT, también puedeobtenerse información sobre las exportaciones canadienses de armas pequeñas en la base de datos sobre la industria militarcanadiense poniéndose en contacto con Project Ploughshares en internet <http://www.ploughshares.ca>.

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y ligeras confiscadas, clasifica-das según su tipo;

7. cantidad y descripción de ope-raciones por parte de lasautoridades gubernamentalesque hayan tenido éxito;

8. cantidad de armas pequeñasrecolectadas y destruidas;

9. peticiones de colaboración yasistencia legal y técnica encasos de tráfico de armas;

10. número y tipo de las armaspequeñas extraviadas o roba-das de los arsenales militares;y

11. fuentes y rutas asociadas utili-zadas en el comercio ilícito dearmas.

Por lo que respecta al seguimiento,el Programa de Acción no es tanexplícito como la propuestacolombiana, aunque pide a losEstados que convoquen reunionescada dos años para evaluar suaplicación en los ámbitos nacional,regional y global. Muchos aspectosde la propuesta colombianapueden exponerse en este contexto.Al mismo tiempo, la Resoluciónsobre Armas Pequeñas de la OEA,que pide a los Estados que elaboreninformes sobre el entorno del tráficoilegal de armas en su país y tomenmedidas para la puesta en marchade la Convención Interamericana,da a Colombia y a otros Estadosde la OEA la posibilidad de hacerun seguimiento detallado. Sinembargo, este sistema no es losuficientemente avanzado comopara promover el intercambio deinformación sobre el comercio legalo informar sobre las existenciasoficiales de armas pertenecientes algobierno. Por esta razón, suimpacto será limitado a la hora de

determinar y tratar los vínculos entrelos comercios legal e ilícito dearmas pequeñas y ligeras.

VI: CONCLUSIÓNVI: CONCLUSIÓN

En la región de la OEA ya existeniniciativas avanzadas sobre elcontrol de los delitos relacionadoscon las armas pequeñas, ademásde importantes perspectivasrelacionadas con estos acuerdos.Sin embargo, su aplicación seretrasa debido a una serie derazones políticas, técnicas yfinancieras. La Conferencia de laONU se ha ocupado de muchosde estos asuntos, lo que haayudado a que adquieran mayorimportancia política y a que losEstados miembros de la OEAdispongan de mayores recursosfinancieros y más asistencia técnicaa través de la CICAD, el UN-LiREC,el PNUD y, mediante acuerdosbilaterales, los Departamentos deEstado y Defensa del gobierno deEstados Unidos.

Por ejemplo, para avanzar haciala puesta en marcha de laConvención Interamericana, másde 16 países, de los 33 firmantes,deben contestar el cuestionarioaprobado y decidir cuáles son lospuntos de contacto y lasautoridades centrales responsables,además de hacer un listado de lasmedidas y la legislación vigentes yrelativas a este tema. Si los Estadosno tienen una idea clara sobre susituación y capacidad desde elprincipio, la utilidad de la asistenciatécnica será limitada y los recursosfinancieros se desperdiciarán. Almismo tiempo, la OEA, las ONGy otras instituciones multilateralesdeben encontrar formas demantener el interés en la ratificacióny puesta en marcha cuando hayacambios en los gobiernosnacionales o las competencias

sobre este tema pasen de unministerio a otro.

La Red de Acción Internacionalsobre las Armas Pequeñas (IANSA),que es un organismo nogubernamental, señala que elPrograma de Acción de la ONU noplantea medidas que comprometana negociar tratados internacionalessobre el papel de los intermediarioso el marcaje y rastreo de las armas;indica también que no se hacereferencia a la regulación de laposesión de armas por parte deciviles ni a la protección de losderechos humanos.62 Son losEstados Miembros de la OEA losque tienen que buscar elementos deconsenso sobre este tema en elámbito regional o, si esto no seconsigue, adoptar medidasnacionales o bilaterales.

Es hora de que los Estados de laOEA empiecen a cambiar la formaen que se ocupan de estos asuntosy analizan las medidas para lucharcontra el tráfico de armas pequeñasy sus consecuencias. Por diversasrazones, es necesario reconsiderary flexibilizar las numerosasdiferencias existentes entre lasventas comerciales y lasgubernamentales, y entre las armasde fuego de uso militar y de usocivil. En primer lugar, losdelincuentes y los grupos armadosirregulares no se plantean estasdiferencias. En segundo lugar, ennumerosas ocasiones estasdiferencias se basan en decisionesque toman los pequeños fabricantesde armas sobre lacomercialización. En tercer lugar,aunque el impacto potencial dealgunas armas es superior al deotras, es importante tener en cuentael impacto real de determinadasarmas. En cuarto lugar, la mayorparte de las armas pequeñasilegales fueron en un principio

62 Véase la página de IANSA en internet <http://www.iansa.org>.

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productos fabricados ycomercializados de forma legal. Enquinto lugar, las fuerzas militares,policiales y de seguridad tambiénpueden hacer un uso indebido delas armas. Por ejemplo, conrespecto a Colombia, la mayorparte de la gente asocia elproblema del tráfico de armas arifles de asalto, lanzamisiles,guerrillas y paramilitares; sinembargo, un estudio recientellegaba a la conclusión de que el80% de todos los homicidiospolíticos y relacionados con ladelincuencia se cometían conrevólveres y pistolas de calibres 32,38 y 9 mm., y queaproximadamente el 80% de loshomicidios tenían relación directacon la delincuencia y no con elconflicto armado.63

63 Berman E. y Muggah, R. Humanitarianism Under Threat: The Humanitarian Impact of Small Arms and Light Weapons, estudioencargado por el Grupo de Referencia sobre Armas Pequeñas del Comité Permante Entre Agencias de la ONU, Ginebra, SmallArms Survey y el Centre for Humanitarian Dialogue, julio de 2001, pág 12.

Abordar la cuestión del comercioilícito de armas pequeñas y ligerases algo mucho más complejo quelas interesantes normas ya existentessobre el control de la delincuenciay la construcción de la paz enperíodos de posconflicto. Tambiénimplica la intervención en el ámbitode la sanidad pública, la culturapopular y de los jóvenes, losderechos humanos, el derechointernacional y el comercio debienes y servicios. A escalainternacional, son numerosos losgobiernos que han protegido susintereses en el comercio de armaspequeñas y ligeras. En la OEA, sontambién muchos los Estados a losque les interesa protegerse delimpacto negativo que estas armastienen en el desarrollo político,económico y social.