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PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
LA PLANEACION EN COLOMBIA
GUIA DE LECTURAS
CONTENIDO
INTRODUCCIN
1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIN
1.1EL DILEMA DE LA DEMOCRACIA: DIRECTA, REPRESENTATIVA O
PARTICIPATIVA
1.1.1 La democracia directa
1.1.2 La democracia representativa
1.1.3 La democracia participativa
1.2 PARTICIPACIN Y SOCIEDAD
1.2.1 La participacin desde el Estado o desde la sociedad
civil
1.3 PARTICIPACIN Y DESCENTRALIZACIN
1.4 PARTICIPACIN Y GOBERNABILIDAD
1.5 SOCIEDAD CIVIL Y CONSTRUCCIN DE LO PBLICO
1.6 COLOMBIA: HACIA UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
1.7 ALGUNOS DESARROLLOS LEGALES DE LA PARTICIPACIN
1.7.1 El voto programtico
1.7.2 Mecanismos de participacin
2. LA PLANEACIN EN COLOMBIA
2.1 LOS PRIMEROS PASOS 1886 1936
2.2 LA CONSOLIDACIN DE LA INTERVENCIN 1936 1958
2.2.1 Intervencionismo de estado en el Segundo Gobierno de
Lpez
2.2.2 Las reformas econmicas, sociales y de planeacin en la
segunda administracin de Lpez Pumarejo
1
2.2.3 El Estado en la industria: ECOPETROL y Paz del Ro
2.2.4 El Consejo de Planeacin Econmica
2.2.5 La planeacin econmica en el rgimen militar
2.3 EL FRENTE NACIONAL Y LA PLANEACIN
2.3.1 El Plan Decenal de 1961
2.4 LOS PLANES DE DESARROLLO 1970 2006
2.4.1 Las cuatro estrategias 1970 1974.
2.4.2 Para cerrar la brecha 1974 1978.
2.4.3 Plan de Integracin Nacional PIN-, 1978 1982.
2.4.4 Cambio con equidad 1982 1986
2.4.5 Plan de economa social 1986 1990
2.4.6 La revolucin pacfica 1990 1994
2.4.7 El Salto Social 1994 -1998
2.4.8 Cambio para construir la paz 1998 2002
2.4.9 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado
Comunitario
2.4.10Concepto del Consejo Nacional de Planeacin sobre el Plan
Nacional deDesarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario
2.5 APORTES Y LIMITACIONES DE LA PLANEACIN EN COLOMBIA
2.5.1 La influencia ideolgica
2.5.2 Las caractersticas de la planeacin
3. LA PLANEACIN A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1991
3.1LA PLANEACIN EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
2
3.2 LA PLANEACIN EN EL TEXTO DE LA CONSTITUCIN
3.3EL PROCESO DE PLANEACIN EN LO NACIONAL: EL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO
3.4 ELABORACIN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
3.4.1 Propuesta del gobierno
3.4.2 Concepto del Consejo Nacional de Planeacin.
3.4.3 Presentacin al Congreso y aprobacin del Plan
3.5 PROCESO DE ELABORACIN DE LOS PLANES EN LAS ENTIDADES
TERRITORIALES
3.5.1 Elaboracin
3.5.2 Concepto del Consejo Territorial de Planeacin
3.5.3 Aprobacin
3.6 AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIN
3.7 EL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN, UNA EXPRESIN DE LA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
3.7.1 Convocatoria y designacin de los miembros
3.7.2 Calidades y funciones
3.8 CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIN
3.9 EJECUCIN Y EVALUACIN
4.PLANEACININTEGRALDELDESARROLLOBASADAENLA PLANEACIN
PARTICIPATIVA
4.1 QU ES LA PLANEACIN PARTICIPATIVA?
4.2 LA PLANEACIN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA
4.2.1 El Consejo Nacional de Planeacin
4.2.2 La Construccin del Sistema Nacional de Planeacin
3
4.2.3 Las trochas ciudadanas4.2.4 Retos y esperanzas
4.3 LA PLANEACIN PROSPECTIVA Y ESTRATGICA
4.4 LA PLANEACIN PROGRAMTICA
4.5 LA PLANEACIN OPERATIVA
4.6 LA PLANEACIN SECTORIAL
4.7 LA PLANEACIN REGIONAL Y LOCAL
4.8 LOS NUEVOS ROLES
4.8.1 Estado
4.8.2 La sociedad civil
4.8.3 El sector privado
4.9 PLANEACIN, DESIGUALDAD Y EXCLUSIN4.10 PLANEACIN Y DESARROLLO
SOCIAL BIBLIOGRAFA
4
INTRODUCCIN
El estudio de los aspectos relacionados con la formulacin,
ejecucin y seguimiento de los planes de desarrollo, constituye un
tema de especial inters, en razn a que a partir de la Constitucin
de 1991, los planes se han convertido eninstrumentos orientadores
de la asignacin y distribucin de los recursos pblicos a los
diferentes sectores y regiones del pas.
Los esquemas y procesos de planeacin desarrollados en el pas en
los ltimos doce aos, se enmarcan en el modelo de democracia
participativa adoptado en la Carta Poltica del 91; el presente
trabajo pretende ser una contribucin a la evaluacin del modelo en
mencin, a partir de la revisin de sus antecedentes, del estudio de
las normas constitucionales y legales que lo rigen y finalmente,
del anlisis de su aplicacin, especficamente en la formulacin de los
planes nacionales de desarrollo de los tres ltimos gobiernos.
El primer captulo se dedica al estudio de la democracia,
explorando conceptos modernos que concibenla democracia desde
perspectivas econmicas, polticas y sociales que trascienden lo
puramente poltico, el marco en que tradicionalmente se ha
entendido; este enfoque permiti definir y contextualizar el
concepto de democracia participativa, que es a su vez el soporte en
el que se ancla la planeacin participativa.
Como antecedente necesario para la comprensin del modelo de
planeacin, el captulo segundo se dedica a la revisin de los hechos
polticos, econmicos y sociales que en la historia colombiana han
marcado hitos en relacin con la democracia participativa y con la
planeacin participativa, especialmente en el siglo xx, como las
reformas institucionales de1923 proferidas a instancias de la
conocida misin Kemmerer, los movimientos sociales y
5
polticos desencadenados con la reforma constitucional del
treinta y seis, los primeros procesos formales de planificacin de
principios de las dcada del cincuenta, en los cuales participaron
acadmicos como el Padre Lebret y el Profesor Lauchin Currie, las
reformas institucionales del cincuenta y ocho que permitieron la
creacin del actual Departamento Nacional de Planeacin, la reforma
constitucional de 1968, los antecedentes inmediatos que provocaron
la convocatoria a la Asamblea Constituyente de 1991 y concluye con
una revisin de los tres planes de desarrollo que se han expedido
con las orientaciones de la Constitucin del 91, incluido el del
gobierno actual, todo esto contextualizado en las dinmicas
econmicas y polticas que se presentaron en el mundo en diferentes
perodos del siglo xx. Si bien es cierto el propsito ltimo del
trabajo se centra en el anlisis de la planeacin participativa, el
recorrido por estos hechos resulta de vital importancia para
ubicarla y entenderla en el momento actual. En la parte final de
este captulo se hace un apretado resumen de los aportes y
limitaciones de la planeacin en Colombia.
Una vez revisados los antecedentes de la planeacin y manteniendo
la Constitucin Poltica del 91 como referente, se hace un anlisis de
los desarrollos legales surgidos de la Constitucin, especialmente
de la ley orgnica de planeacin y de las instancias concebidas por
el constituyente para posibilitar la participacin, como son el
Consejo Nacional de Planeacin y los Consejos Regionales y Locales
de Planeacin.
En la parte final se presentan algunos elementos conceptuales
que se consideran apropiados para orientar la planeacin
participativa y un resumen de las experiencias de planeacin
participativa, centrado en las acciones del Consejo Nacional de
Planeacin; buscando con todo lo anterior, satisfacer las
expectativas tanto de los acadmicos, como de los ciudadanos y
funcionarios pblicos interesados en el tema.
La consolidacin de la planeacin participativa y la democracia
participativa, es un proceso de largo plazo, que requiere de una
parte, la formacin de una cultura de la participacin, es
6
decir, la transformacin del ciudadano pasivo en ciudadano
actuante, consciente de sus capacidades y posibilidades de ser
actor de su propio destino poltico, y de otra, de una nueva
concepcin de la gestin del Estado, en la cual los ciudadanos tengan
posibilidades reales de decisin ms all de la participacin formal o
de la simple consulta. Democracia y planeacin participativas
parecen ser, sino la nica va, si una de las ms importantes
paratransitar hacia una sociedad equitativa y de convivencia
pacfica entre los colombianos.
7
1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIN
La palabra democracia significa poder del pueblo (kratos-demos);
sin embargo, el anlisis de la democracia va mucho ms all de su
definicin etimolgica. Sartori dice que hay democracia cuando existe
una sociedad abierta en la que la relacin entre gobernantes y
gobernados es entendida en el sentido de que el Estado est al
servicio de los ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del
Estado, en la cual el gobierno existe para el pueblo y no
viceversa.1 Lincoln caracteriz el espritu del gobierno democrtico
como: goverment of the people, by the people, for the people.2
El trmino democracia tradicionalmente ha indicado una entidad
poltica, una forma de Estado y de gobierno. Algunos tratadistas han
aportado visiones desde la perspectiva de las disciplinas sociales
y econmicas, por lo que hoy se hablade democracia social y de
democracia econmica.
Tocqueville3 plante el concepto de democracia social en su obra
Democracia en Amrica; entendi sociolgicamente la democracia
estadounidense como una sociedad caracterizada por una igualdad de
condiciones y guiada por un espritu igualitario. La democracia en
este sentido es una estructura social horizontal en lugar de una
estructura social vertical.Bryce4 representa la democracia como un
modo de vivir y convivir, como un ethos igualitario, que se
resuelve en el valor que las personas les reconocen unas a otras.
La democracia social se expresa en una sociedad cuyo ethos exige a
sus miembros, verse y
1 SARTORI, Giovanni. Qu es la democracia?. Primera Edicin en
Colombia. Altamir, 1994. p.24
2 Ibid., p. 24.
3 Citado por SARTORI, Giovanni. Op. cit. p. 5.
4 BRYCE, J, The American Commowealtf, citado por SARTORI, Op.
cit., p. 5.
8
tratarse socialmente como iguales. La democracia social se
origina en la infraestructura de las microdemocracias, que son la
base de las macrodemocracias de conjunto, es decir, de la
superestructura poltica.
La democracia econmica por su parte, persigue la eliminacin de
los extremos de pobreza y riqueza, y en consecuencia, su propsito
se enmarca en el bienestar generalizado. La democracia econmica
tiene varias formas de interpretacin, las primeras desde la visin
marxista, donde se debe reconocer su gnesis, y posteriormente, las
de otros tericos de la economa que se han ocupado de ella, como
Anthony Downs (1957), Buchanan y Tullock (1962) y Riker (1982).
La democracia sin adjetivos se entiende como democracia poltica,
y sta es condicionante para la existencia de la democracia social y
la democracia econmica. Las democracias en sentido social y/o
econmico amplan y completan la democracia en sentido poltico. Si
falta la democracia mayor, seguramente no existirn las menores.
1.1 EL DILEMA DE LA DEMOCRACIA: DIRECTA, REPRESENTATIVA O
PARTICIPATIVA
La discusin de la democracia es la discusin del gobierno y de
las decisiones. Desde esta ptica es pertinente analizar los
alcances y dimensiones de las formas de democracia.
Vale la pena resaltar que un rgimen no es democrtico porque el
mismo lo pregone o por las aparentes formalidades que lo cubran,
sino por la esencia, es decir, por las diversas posibilidades de
participacin que caracterizan a la democracia y por el respeto a
las decisiones que de all resulten; algunas veces se hacen pasar
por democrticos regmenes cerrados o autoritarios que de ello tienen
muy poco. Al respecto Bobbio advierte: Existen
9
democracias ms slidas o menos slidas, ms vulnerables o menos
vulnerables; hay diversos grados de aproximacin al modelo ideal,
pero an la ms alejada del modelo no puede ser de ninguna manera
confundida con un Estado autocrtico y mucho menos con uno
totalitarista5.
1.1.1 La democracia directa. Esta es sin duda la forma ms
perfecta de democracia, y para algunos autores, la nica. Segn
Bobbio, para Rousseau la soberana no puede ser representada, es ms,
este autor lleg a afirmar que no ha existido ni existir jams
verdadera democracia ya que para esto se requiere una serie de
condiciones difciles de cumplir: i) un Estado muy pequeo, ii) una
gran sencillez de costumbres, iii) mucha igualdad en los rangos y
en las fortunas y iv) poco o ningn lujo. Bobbio tambin nos recuerda
la conclusin de Rousseau: si hubiera un pueblo de dioses, se
gobernara democrticamente. Un gobierno tan perfecto no conviene a
los hombres6.
Dejando a un lado esta discusin y para concretarnos en la
democracia directa, digamos que en ella el pueblo autnomamente toma
las decisiones sobre los asuntos que lo afectan, el denominado
constituyente primario es quien decide directamente -sin
intermediacin- lo que se debe hacer. Si se hiciere aplicacin de
esta democracia como nica forma de gobierno en un Estado, no
quedara ms alternativa que darle la razn a Rousseau. Ahora bien, si
lo que se pretende es identificar y analizar en qu espacios sera
pertinente tener prcticas de democracia directa, podra ser en
organizaciones sociales, municipios y pequeas comunidades en las
cuales las decisiones sobre hechos de inters colectivo se tomen con
la participacin directa de todos los miembros de la comunidad.
5 BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura
Econmica. 1994, p. 29 - 30.
6 Ibid., p. 32.
10
1.1.2 La democracia representativa. El propio Bobbio seala que
en trminos generales la expresin democracia representativa quiere
decir que las deliberaciones colectivas, las deliberaciones que
involucran a toda la colectividad, no son tomadas directamente por
quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este
fin7. El ejercicio de la democracia de representacin consiste en
delegar en una persona o en un grupo de ellas la toma de
decisiones. Los ciudadanos no ejercen directamente su derecho a
decidir sino que por medio del voto hacen que sus intereses se
representen en los gobernantes.
Parte de la interpretacin errada de la democracia de
representacin, radica en entenderla como un acto puntual en el
tiempo, es decir, que democracia representativa es votar y nada ms,
mientras que una lectura ms a fondo de esta prctica nos ensea que
en la democracia de representacin se designa un delegado, un
portavoz, pero que esto no exime al pueblo de conservar el mandato.
En otras palabras, se delega transitoriamente el poder de decisin
pero no el mandato, en ltimas, el gobernante termina siendo el
mandatario pero la ciudadana conserva su investidura de
mandante.8
1.1.3 La democracia participativa. El eje central de la
democracia participativa es la organizacin ciudadana, es decir, la
capacidad que tenga la ciudadana para juntarse y organizarse de
acuerdo con sus intereses o aspiraciones. En ese orden de ideas, la
democracia de participacin supera la toma de decisin y la delegacin
por el voto y reemplaza las actuaciones individuales por la accin
colectiva entorno a intereses del mismo tipo.
7 Ibid., p. 34.
8 FORERO, Clemente, CARDONA, Guillermo y CRDOBA, Carlos.
Planeacin Participativa, estrategia de paz. Consejo Nacional de
Planeacin. 1999.
11
Participar es ante todo involucrarse, tomar parte, en este
sentido Sartori establece la diferencia entre el ejercicio del voto
y el verdadero alcance de la participacin, Votar es votar y basta;
no es bastante para calificarlo de tomar parte, que es
involucramiento y empeo activo9.As mismo, la democracia
participativa permite constantemente la intervencin de las
ciudadanas y ciudadanos en los asuntos pblicos. Esto quiere decir
que tiene una frecuencia de participacin superior a la
representativa, que es slo con el voto, pero no tan complicada como
la directa, que es la asamblea permanente10. Claude Lefort seala
que la participacin implica el sentimiento de los ciudadanos de
estar vinculados en el juego poltico, de ser tomados en cuenta en
el debate poltico, y no el sentimiento de esperar pasivamente las
medidas favorables a su destino 11.
Si bien es cierto que la Constitucin de 1991 abri un espacio
importante a la democracia participativa, es preciso reconocer que
esta forma de democracia apenas si est asomndose en el umbral del
rgimen poltico colombiano; su consolidacin es lenta y difcil, no
podemos olvidar que por ms de ciento cincuenta aos han imperado
prcticas centralistas y representativas cuya modificacin o
eliminacin requiere esfuerzos y acciones que van ms all de los
cambios constitucionales y legales, ya que estas prcticas estn
ligadas a los intereses de las clases que ostentan el poder poltico
y econmico en el pas.
9 SARTORI, Op. cit. p. 76.
10 FORERO, CARDONA y CRDOBA, Op. Cit., p. 22.
11 LEFORT, Claude. La representacin no agota la democracia. En
DOS SANTOS, Mario Qu queda de la representacin poltica?. Caracas:
Nueva Sociedad, 1997, citado por VARGAS V., Alejo.
ParticipacinSocial, Planeacin y Desarrollo. Universidad Nacional de
Colombia, 1994. p. 26.
12
1.2 PARTICIPACIN Y SOCIEDAD
La participacin en Colombia tiene amplios antecedentes y ha sido
el resultado de diversos procesos, cada uno de los cuales le ha
aportado elementos que hoy le permiten tener un espacio en el
contexto poltico del pas, sin embargo, para su consolidacin se
requiere todava de un largo proceso de maduracin. Veamos algunos
aspectos de importancia sobre las caractersticas de la
participacin:
1.2.1 La participacin desde el Estado o desde la sociedad civil.
Como se sabe, algunas formas de participacin han sido creadas y/o
patrocinadas por el Estado, mientras que otras son el resultado de
maduraciones internas dentro de la sociedad. Formas como la accin
comunal o la misma ANUC tienen sus orgenes institucionales en el
reconocimiento y apoyo que le ha prestado el Estado. Para el caso
de la ANUC esta posicin era tan evidente, que en el discurso de
apertura de su primer congreso campesino realizado entre el7 y el 9
de julio de 1970, el Presidente Carlos Lleras Restrepo afirm que la
propuesta buscaba vincular campesinos a la reforma agraria y
mejorar sus condiciones de vida e igualmente pretenda impedir la
infiltracin comunista. Mientras tanto, otras formas de participacin
como el sindicalismo o los movimientos sociales, han tenido su
gnesis en los inconformismos sociales12. Desde la perspectiva de su
creacin, es apenas lgico que la participacin social tiene mayor
independencia y autonoma que la participacin de origen estatal, ya
que en procesos de participacin lo que entra en discusin en ltimas
es la cesinde espacios de poder y decisin. Un Estado centralista
con una clase poltica dominante no est interesado en ceder estos
espacios y los que promueve terminan siendo formas de consolidacin
de sus prcticas.
12 MUNERA RUIZ, Leopoldo. Rupturas y continuidades, poder y
movimiento popular en Colombia 1968 -
1988. Universidad Nacional. 1998.
13
1.3 PARTICIPACIN Y DESCENTRALIZACIN
Se puede decir que desde sus orgenes, pero con mucho ms nfasis
en la segunda mitad del siglo xx, la participacin ha sido un
mecanismo de presin para la descentralizacin; la solicitud
permanente de acercar las decisiones sobre servicios pblicos y
sociales a la comunidad, para permitir que esta gestin se de desde
los entes territoriales, se sustenta en la evidencia emprica de que
en la medida que se acerque la oferta a la ciudadana esta se
optimiza; entonces, esta idea fue haciendo mella en las gastadas
estructuras centralistas, e influy tanto en la reforma de 1986 como
en la elaboracin de la nueva Constitucin en1991.
1.4 PARTICIPACIN Y GOBERNABILIDAD
La gobernabilidad se basa en los grados de confianza que exista
entre gobernantes y gobernados; en la medida que los gobernantes
generen confianza en los gobernados su gobierno ser ms legtimo, y
en la medida que estos confen en aquellos su gestin podr ser ms
desprevenida y eficiente. De igual forma, si los ciudadanos confan
en sus gobernantes estarn prestos a participar en la planeacin, la
gestin y el control de una forma democrtica y no como simple
oposicin o contraparte13. Los espacios de participacin en la
planeacin, en la gestin y en el control, al contrario de lo que
generalmente piensan los gobernantes, son valores agregados de su
gestin y permiten, por medio de la concertacin, que el gobierno se
ejerza sobre un complejo dinmico con capacidad de respuesta y de
interlocucin y no sobre una masa pasiva como tradicionalmente se ha
hecho.
13 CRDOBA, Carlos. Gobernabilidad y Planeacin Participativa.
Ponencia en el V Congreso Nacional de
Planeacin Participativa. Bogot, junio de 2000.
14
En segundo lugar, la participacin es un elemento fundamental de
la gobernabilidad, en cuanto aporta informacin importante sobre las
caractersticas de la demanda social y, por ser adems, un proceso
pedaggico que construye ciudadana constantemente, para que da por
da el ejercicio del gobierno y de la participacin se cualifiquen.
Es necesario trabajar en el gobierno y en la participacin de manera
simultnea, un crecimiento desorientado y desarticulado de la
participacin puede terminar por avasallar al gobierno, mientras que
el crecimiento inusitado de un gobierno sin participacin da como
resultado un rgimen totalitario.
1.5 SOCIEDAD CIVIL Y CONSTRUCCIN DE LO PBLICO
A travs de la organizacin y de la participacin ciudadana se
construye y toma forma la sociedad civil; la condicin necesaria
para la existencia de la sociedad civil es la organizacin, no
podemos seguir creyendo que esta es la suma de una masa sin forma
de ciudadanos.
Segn Bonamusa14, en el fortalecimiento de lo sociedad civil
existen tres tendencias: la primera pretende reafirmar la sociedad
civil desde una perspectiva sociocntrica, no se toma al Estado como
referencia, sino que se parte del supuesto de que la democracia se
realiza al interior de la sociedad civil y es all donde se debe
desarrollar; una segunda tendencia afirma que consolidar la
sociedad civil significa fortalecer su relacin con el Estado, para
esta tendencia lo pblico est representado en el Estado, en ese
orden de ideas, el papel de la sociedad civil es influir sobre este
y la participacin debera estar regulada por el Estado; para la
tercera tendencia, reafirmar la sociedad civil es fortalecer la
14 BONAMUSA, Margarita. Qu es la Sociedad civil?: Una mirada
desde Colombia. En: FESCOL, Sociedad
Civil, control social y democracia participativa. 1997.
15
dimensin pblica, es decir robustecer lo pblico, debe darse una
interaccin entre Estado y sociedad civil en espacios pblicos de
participacin, determinando que lo pblico desborda lo estatal y se
establece en lo colectivo, en el bien comn.
Lo que se busca con la formacin de sociedad civil es en ultimas
superar el individualismo, que los ciudadanos se unan en entorno a
sus intereses colectivos y que acten de manera solidaria, en
palabras de Cortina: percatarse de que resulta razonable compartir
con otros las cargas y los beneficios en una sociedad que, a fin de
cuentas, es un sistema de cooperacin, y la capacidad de tomar
inters en algo, no slo de obrar por inters15.
1.6 COLOMBIA: HACIA UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Con la Constitucin de 1991 se fortalece -de manera formal- la
democracia de participacin, pasan de 60 los artculos que hablan de
participacin, comenzando por el prembulo y el artculo primero,
extendindose por todo el texto constitucional. La Constitucin
menciona la participacin en lo poltico, en lo econmico, en lo
social, en la planeacin, en lo poblacional, en lo sectorial,
etc.
La legislacin posterior que se ha encargado de desarrollar la
Carta ha abordado generosamente el tema de la participacin. Un gran
nmero de las normas expedidas recrean la participacin, conformando
grupos y estableciendo momentos y formas para la participacin.
La participacin se convierte en una caracterstica intrnseca de
la democracia colombiana, es decir, de acuerdo con el texto
constitucional, no se podra hablar de democracia, sin que
15 CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. Taurus. 1998. p.
62.
16
implcitamente no se estuviera hablando de participacin, y
viceversa. Esta es la orientacin del artculo primero de la Carta
Poltica, cuando expresa: Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con
autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa
y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del inters general.
El artculo segundo le da a la participacin la categora de
derecho fundamental que debe ser promovido y protegido por el
Estado, como un medio para el cumplimiento de sus propios fines.
Este artculo establece: Son fines esenciales del Estado: servir a
la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y
cultural de la Nacin; defender la independencia nacional, mantener
la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la
vigencia de un orden justo.
El artculo tercero plantea la coexistencia de la democracia
participativa y de la democracia representativa como formas de
expresin de la soberana del pueblo.
La soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana
el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio
de sus representantes, en los trminos que la Constitucin
establece.
El artculo cuarenta, cuando seala: Todo ciudadano tiene derecho
a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder
poltico, le da a la participacin la categora de derecho poltico,
permitiendo su ejercicio a travs de una serie de acciones como las
de elegir y ser elegido, constituir partidos polticos, revocar
mandatos de los elegidos, tener
17
iniciativa en las corporaciones pblicas, interponer acciones
pblicas, acceder a funciones y cargos pblicos, etc.
El artculo noventa y cinco le impone a las personas y ciudadanos
colombianos la obligacin de participar en la vida poltica, cvica y
comunitaria del pas. La participacin no es simplemente una
alternativa o una opcin, es un derecho, cuyo ejercicio es
obligatorio para los ciudadanos colombianos.
El artculo ciento tres define los mecanismos o formas a travs de
las cuales se ejerce la participacin poltica y le impone al Estado
la obligacin de contribuir a la creacin, promocin y capacitacin de
grupos y asociaciones no gubernamentales que se conviertan en
instancias eficaces de participacin, control y vigilancia de la
gestin pblica. El texto del artculo mencionado es el siguiente: Son
mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana:
el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el
cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del
mandato. La Ley los reglamentar.
El Estado contribuir a la organizacin, promocin y capacitacin de
las asociaciones profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias,
juveniles, benficas de utilidad comn no gubernamentales, sin
detrimento de su autonoma con el objeto de que constituyan
mecanismos democrticos de representacin en las diferentes
instancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de la
gestin pblica que se establezcan.
1.7 ALGUNOS DESARROLLOS LEGALES DE LA PARTICIPACIN
Los preceptos constitucionales relacionados con la participacin,
fueron desarrollados mediante las leyes 131 y 134 de 1994, ambas de
carcter estatutario; sin embargo, es
18
preciso resaltar que para la consolidacin de una verdadera
democracia participativa, adems del ordenamiento legal, se requiere
impulsar procesos de fortalecimiento de la sociedad civil y de
construir una cultura ciudadana de la participacin, ya que estos de
dos ltimos factores son los pilares de este modelo democrtico.
1.7.1El voto programtico. La Ley 131 de 1994 reglamenta el voto
programtico y lo define como el mecanismo de participacin mediante
el cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y
alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento del
programa de gobierno que haya presentado en la inscripcin de su
candidatura.
En concordancia con lo anterior, el artculo 38 de la Ley 152 de
1994 -Por la cual se establece la ley orgnica del Plan de
Desarrollo- determina que las entidades territoriales adoptarn un
plan de desarrollo con el fin de garantizar el uso eficiente de los
recursos y el desempeo adecuado de sus funciones. El artculo 39 de
la misma ley seala que el alcalde o gobernador elegido ser
responsable de la elaboracin del plan de desarrollo con base en el
programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato.
1.7.2 Mecanismos de participacin. Mediante la Ley 134 de 1994 se
dictaron normas sobre mecanismos de participacin ciudadana,
especficamente sobre iniciativa popular y normativa, referendo,
consulta popular de orden nacional, departamental y local,
revocatoria del mandato, plebiscito y cabildo abierto.
Es evidente que la aplicacin y eficacia de las formas de
participacin ciudadana creadas por la Carta Poltica de 1991 ha sido
muy escasa, e igualmente es cierto, que slo un reducido grupo de
ciudadanos tiene adecuado conocimiento sobre las diversas
alternativas que tienen para convertirse verdaderos actores en las
discusiones y decisiones de los aspectos relacionados con el
devenir social, econmico y poltico del pas, por lo cual se requiere
de un mayor esfuerzo de los diferentes sectores interesados en el
tema.
19
2. LA PLANEACIN EN COLOMBIA
Si bien es cierto en el pas se han realizado diversos ejercicios
de planeacin a lo largo de la historia, se puede afirmar que la
segunda mitad del siglo xx marca el inicio de un proceso
planificador cuya importancia apenas alcanza un reconocimiento
constitucional con la Carta Poltica de 1991, que institucionaliz y
normaliz los planes de desarrollo tanto del Estado Nacional como de
los entes territoriales.
2.1LOS PRIMEROS PASOS 1886 1936
Es comn referenciar la reforma constitucional de 1936 como el
inicio de la intervencin del Estado en la economa; en realidad, la
Constitucin de 1886 ya contiene algunos elementos propios del
Estado interventor, como la sujecin del inters privado al inters
pblico y la imposibilidad de incluir en el presupuesto partidas que
no correspondieran a leyes preexistentes. Si bien es cierto, no se
refiri puntualmente al tema de la planeacin, el hecho de sujetar el
gasto a unas orientaciones anteriores, sugiere una mnima
programacin del mismo.
Los inicios del siglo xx encontraron al pas en un lamentable
estado de desorden poltico y econmico, marcado por hechos que
afectaron profundamente la vida nacional, como la Guerra de los Mil
Das (1899-1902) y la separacin de Panam en 1903. La Guerra de los
Mil Das dej al pas sumido en una gran crisis econmica, que slo
empieza a dar sntomas de recuperacin en 1904, cuando asume el poder
el General Rafael Reyes, con quien se inicia una etapa de
pacificacin y convivencia poltica.
20
Reyes present al Congreso Nacional en octubre de 1904 el
Programa Administrativo del Gobierno, el cual pese a no ser acogido
por el Congreso Nacional, puso en ejecucin algunos de sus
componentes en 1905, cuando convoc una Asamblea Nacional
Constituyente y clausur el Congreso. El programa de Reyes se orient
a la construccin de vas de comunicacin y sistemas de transporte, ya
que consideraba que con ellos se alentara un verdadero desarrollo
econmico e industrial.
La intervencin del Estado en la economa se ve expresada en la
Ley 4 de 1907 sobre minas, que facult al Ministerio de Obras
Pblicas y Fomento a inspeccionar las empresas pblicas de conduccin
y transporte de carga y pasajeros, y asegur para el Estado el
monopolio de las exportaciones de platino, paladio, iridio, rodio,
osmio, rutenio y los dems minerales radioactivos. Igualmente, es
importante destacar en este perodo la expedicin de la Ley 31 de
1907 sobre Estadsticas de la Nacin, ya que Reyes entenda la
importancia de los datos para el manejo de la poltica econmica.
En 1910 se adopt una reforma constitucional, que en materia
econmica contena medidas para promover un modelo de desarrollo
sobre la base de no establecer trabas al sector productivo de la
economa. Se autoriz la libertad de empresa para la refinacin y
explotacin de petrleo y se elimin el monopolio estatal de extraccin
y comercializacin de sal marina. Estos hechos muestran una
reorientacin del modelo econmico, abriendo espacios para la
inversin privada y extranjera en la actividad econmica del pas.
En los gobiernos de la segunda dcada no se generaron cambios
importantes en materia de planeacin y estructuracin del Estado. En
este periodo se consolid una relativa y transitoria paz poltica al
cesar las guerras civiles de los dos partidos tradicionales. No
financiar un pie de fuerza extraordinario y estabilizar el proceso
democrtico a partir de la reforma constitucional de 1910 fueron los
logros de los gobernantes de la poca.
21
El perodo del Presidente Carlos E. Restrepo (1910-1914) se
caracteriz por un manejo riguroso y probo de la hacienda pblica,
con una clara orientacin librecambista. Al final de este gobierno,
el 6 de abril de 1914 se suscribi el Tratado Urrutia-Thomson, que
permiti la reconciliacin de Colombia con el Gobierno Americano por
la separacin de Panam.
La normalizacin de relaciones con los Estados Unidos facilit la
reorientacindel comercio exterior, que hasta entonces haba sido
prioritariamente con Europa; a partir de1914 el intercambio con
Estados Unidos se dinamiza, hecho que posteriormente cobra
importancia por la parlisis que se dio en el comercio con Europa
con motivo de la Primera Guerra Mundial.
El efecto de la Primera Guerra Mundial en la economa fue
bastante negativo, se present un incremento en el costo de vida,
especialmente en los artculos de primera necesidad, originado en
los mayores precios de transportes martimos, combustibles y
seguros. De otra parte, el precio del caf se desplom y las minas de
esmeraldas se paralizaron. Para contrarrestar esta situacin el
gobierno adopt una poltica fiscal rigurosa, que le permiti sortear
con xito las dificultades que se derivaron del conflicto.
En 1922, el pas empez a recibir por cuotas, la indemnizacin de
25 millones de dlares que el Gobierno Americano reconoci por la
separacin de Panam. Estos recursos se invirtieron en la creacin del
Banco de la Repblica y el Banco Agrcola Hipotecario y en obras de
infraestructura vial como ferrocarriles, cables areos, el Canal del
Dique, el Puente de Girardot y el Muelle de Buenaventura.
En 1923 con el concurso del experto norteamericano Edwin Walter
Kemmerer, se expidieron una serie de leyes que apuntaron a la
consolidacin institucional del pas y a sentar bases para su
despegue industrial y econmico. Cabe mencionar entonces, las
leyes
22
de creacin del Banco de la Repblica, de organizacin y control
del sistema financiero y de creacin de la Superintendencia
Bancaria, de creacin de la Contralora General de la Repblica y de
regulacin del sistema de presupuestal. Esta reforma constituy un
marco institucional adecuado e importante para el avance del
ordenamiento de la hacienda pblica y para el despegue del sector
financiero.
El crecimiento del aparato estatal colombiano se inici en 1923,
con una espiral de creacin de entidades y dependencias en todos los
niveles de la administracin pblica, que lleg a su punto mximo en
1990, cuando se inicia la reduccin del tamao del Estado, en un
proceso involutivo que an no culmina.
El Presidente Olaya Herrera promovi ante el legislador la
expedicin de la ley 23 de
1931, mediante la cual se cre el Consejo Nacional de la Economa,
con la funcin general de solucionar el problema de la produccin y
del consumo global y otras de carcter especial, como establecer los
aranceles de aduanas, regular los tratados de comercio, dictar
normas sobre comercio exterior, etc. La misma norma orden la
creacin de consejos departamentales de economa.
Slo mediante el decreto 777 del3 de mayo de 1935 el Presidente
Lpez Pumarejo reglament el funcionamiento del Consejo, que tuvo un
carcter mixto; estaba conformado por el Presidente de la Repblica,
quien lo presida, los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda,
Industria, Trabajo, Obras y los gerentes del Banco de la Repblica,
Agrcola Hipotecario y, por los gremios de la produccin, los
presidentes de la Federacin Nacional de Cafeteros, Cmara de
Comercio, Sociedad de Agricultores y Federacin Nacional de
Industriales y Productores. Posteriormente se ampli con la
presencia de los ministros de Agricultura y Comercio y el Gerente
de la Caja de Crdito Agrario, instituciones creadas despus de 1931.
Este cuerpo asesor y consultivo del gobierno se concibi como un
espacio de coordinacin de los sectores econmicos para buscar un
equilibrio en su desarrollo.
23
Es importante anotar que para aquel entonces ya se haba
conformado, por la ley 89 de
1928, el Consejo Nacional de Vas de Comunicacin, que despus de
un largo trabajo de planeacin de infraestructura logra que se
expida en 1931 el Plan Nacional de Carreteras, que fue aprobado en
el Congreso por la ley 88 del 02 de julio. En 1931 es creado tambin
el Banco Central Hipotecario.
En este perodo se crearon instituciones de fomento como el Banco
Agrcola Hipotecario, el cual se encargara de otorgar crditos al
sector agrcola y es origen de la Caja Agraria; por otra parte, en
1923 surgi el monopolio de las loteras departamentales,
disponindose en la Ley 64 que el producto del juego se destinara
exclusivamente a programas de asistencia pblica.
2.2 LA CONSOLIDACIN DE LA INTERVENCIN 1936 1958
La reforma constitucional de 1936 -Acto Legislativo nmero 1 de
1936- promovida por el Presidente Lpez Pumarejo, contiene elementos
importantes para fortalecer la capacidad de intervencin del Estado
en aspectos sociales y econmicos de la vida nacional; le permiti
participar en la explotacin de industrias o empresas pblicas y
privadas, con el fin de racionalizar la distribucin y consumo de la
riqueza y dar proteccin a los trabajadores. Se reiter la
preeminencia del inters pblico sobre el particular y estableci la
funcin social de la propiedad privada. Dentro de las funciones del
Congreso se le asign la de Decretar el plan de obras pblicas.
Al Presidente Lpez lo sucedi en 1938 Eduardo Santos, quien nombr
como Ministro de Hacienda a Carlos Lleras Restrepo,que
promoviimportantes iniciativas para el desarrollo del pas; una de
las primeras acciones fue la reforma del Consejo de la Economa
Nacional, creado por la Ley 23 de 1931, y que segn Lleras, no haba
producido los frutos esperados. La reforma se orient a hacer
operativo este cuerpo asesor, modificando las
24
funciones de la Secretara para que se ocupara de actividades
tcnicas, del estudio de normas de carcter econmico y arancelario y
de la evaluacin de la actividad econmica extranjera.
Tambin promovi el Ministro Lleras la misin tcnica que en 1939
presidi Pierre Grandchamp, Director de Catastro de Ginebra, para la
creacin de la Seccin Nacional de Catastro en el Ministerio de
Hacienda y que con el tiempo se convirti en el Instituto Agustn
Codazzi. Con esta misin, a su vez se atendi una recomendacin que
haba formulado la segunda Misin Kemmerer en el sentido de hacer el
levantamiento del catastro nacional para fines tributarios.
En el mismo perodo se cre el Instituto de Crdito Territorial
ICT- como entidad estatal encargada de financiar vivienda para las
clases populares, cumpliendo as la promesa gubernamental de mejorar
las condiciones de vida de la poblacin.
Le correspondi al Presidente Santos dirigir los destinos del pas
en medio de la Segunda Guerra Mundial, conflicto que afect
severamente nuestra economa, especialmente por los efectos que tuvo
sobre las exportaciones de caf, que enaquel tiempo constituan el
rengln mayoritario de las exportaciones.
Para hacer frente a la incertidumbre que produjo la guerra en
los empresarios privados y a la carencia de inversin extranjera, la
nica alternativa medianamente sostenible era la de un gasto pblico
fuerte en inversiones del Estado. Para incentivar la industria
nacional se cre, mediante el decreto 1157 de 1940, el Instituto de
Fomento Industrial IFI- ...con el fin de promover la fundacin de
empresas que se dedicaran a la explotacin de industrias bsicas y de
primera transformacin de materias primas nacionales, que la
iniciativa y el capital particulares no hayan podido por s solos
desarrollar. En la misma fecha de creacin del IFI, con un crdito de
$20 millones otorgado por el Banco de Repblica, el
25
Gobierno capitaliz la Caja Agraria con el fin de destinar estos
recursos a crdito agrcola de mediano y largo plazo. Luis Fernando
Lpez sintetiza esta poltica indicando que El mayor afn de la poca
era, sin duda, que el Estado prestara todo su concurso al
crecimiento industrial y agrcola del pas, especialmente a travs de
aportes de capital a las entidades a oficiales de crdito para que
stas a su vez dispusieran derecursos para efectuar prstamos a los
empresarios que buscaban consolidar sus nacientes
exportacionesproductivas.16
2.2.1Intervencionismo de estado en el Segundo Gobierno de Lpez.
Para hacer frente al proceso inflacionario que se present en el
segundo mandato del Presidente Lpez, el Gobierno convoc al Congreso
a sesiones extraordinarias para tramitar un proyecto
intervencionista sin antecedentes en la historia del pas, conocido
como el Plan Econmico, que se convirti en la famosa Ley 7 de 1943.
Era necesario intervenir la economa ante el desmesurado aumento de
los precios de productos de primera necesidad, originado por el
crecimiento de la base monetaria. Esta norma autoriz al gobierno
para luchar contra la especulacin, especialmente en el precio de
los artculos de consumo masivo; con asesora de expertos
norteamericanos se expidi el decreto reglamentario 928 de 1943,
mediante el cual se cre una Interventora de Precios, con facultades
para establecer precios mximos y mnimos, prevenir el acaparamiento
de productos bsicos, impedir la aprobacin de licencias de
importacin o exportacin de productos que alterarn la poltica de
precios y establecer un juzgado para sancionar a los infractores de
estas medidas. Este organismo conducira posteriormente a la creacin
de la Superintendencia de Industria y Comercio y del Instituto
Nacional de Abastecimiento -INA-, transformado posteriormente en el
IDEMA.
16LPEZ GARAVITO, Luis Fernando. Pensamiento Econmico y Fiscal
Colombiano. Universidad
Externado de Colombia. 2001, p. 254.
26
La mencionada Ley 7 orden la creacin de la Comisin de Defensa
Econmica Nacional, como organismo consultivo del gobierno en
asuntos econmicos, financieros y fiscales y autoriz la creacin de
cooperativas para reducir el margen de intermediacin en la
comercializacin de productos bsicos.
2.2.2Lasreformaseconmicas,socialesydeplaneacinenlasegunda
administracin de Lpez Pumarejo. Antes de su renuncia en 1945, el
Presidente Lpez Pumarejo tramit y obtuvo la aprobacin del Congreso
de importantes iniciativas de carcter social y econmico, como el
Acto Legislativo No. 1 de febrero de 1945 y la Ley 6 de 1945.
El Acto Legislativo mencionado ampli el contenido de la
intervencin econmica adoptada en la reforma constitucional de 1936,
buscando una proteccin al consumo y al trabajo, como se desprende
del siguiente texto El Estado puede intervenir por mandato de la
Ley en la explotacin de industrias o empresas pblicas y privadas,
con el fin de racionalizar la produccin, distribucin y consumo de
las riquezas, o de dar al trabajador la justa proteccin a que tiene
derecho.17
La ley 6 cre un rgimen de prestaciones laborales, que
reivindicaron derechos de los trabajadores y pusieron a tono la
legislacin laboral colombiana respecto de otras naciones. Los
beneficios laborales se refirieron a indemnizaciones por accidentes
de trabajo, pensiones, vacaciones, pensiones, asistencia mdica y
gastos funerarios; la ley introdujo normas para regular las
relaciones colectivas de patronos y trabajadores como las
convenciones colectivas de trabajo y los conflictos laborales; en
relacin con los empleados estatales, cre la Caja de Previsin Social
de los Empleados y Obreros Nacionales, que posteriormente se
convertira en la Caja Nacional de Previsin Social.
17 Acto Legislativo nmero 1 del 16 de febrero de 1945. Artculo
4.
27
La reforma constitucional de 1945 contiene dos artculos sobre
planeacin de la economa nacional: el artculo 7 le asign al Congreso
Nacional la funcin de aprobar los planes y programas sobre el
fomento de la economa nacional y los planes y programas de todas
las obras pblicas, y el 2 decretar las obras pblicas que hayan de
emprenderse o continuarse, con arreglo a los planes y programas
correspondientes.
Esta reforma moderniz la funcin legislativa, cre las comisiones
permanentes y estableci la aprobacin de los proyectos de ley en dos
debates. A los tres das de promulgadaa la reforma de la Carta, se
expidi la Ley 5 del 19 de febrero de 1945, contentiva del primer
plan formal de direccin econmica adoptado por el Estado
colombiano.
En 1946 asumi el Gobierno Mariano Ospina Prez, en cuya
administracin se dieron algunos hechos importantes en el campo de
la planeacin, como el proyecto de ley de creacin del Departamento
Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos, propuesta que slo
se concret en 1958. Para el desarrollo de acciones de proteccin de
la clase trabajadora, se cre el Instituto de los Seguros Sociales,
con la funcin de manejar los aspectos relacionados con salud y
pensiones de invalidez, vejez y muerte y en 1948 se cre el
Instituto de Parcelaciones, Colonizacin y Defensa Forestal,
antecesor del Incora, del Inderena y de las corporaciones
regionales de desarrollo, en las acciones de reforma agraria y
manejo de recursos naturales.
En el gobierno de Ospina se dio un hecho significativo que marc
en forma importante los procesos planificadores de la segunda mitad
del siglo xx, derivado de la invitacin que el Presidente de la
Repblica hizo al Banco Mundial para que visitara el pas y asignara
un cupo de crdito de acuerdo con los programas que real y
tcnicamente fueran necesarios. La misin estuvo presidida por
Lauchlin Currie, cont con el aporte del experto en temas
28
fiscales Richard Musgrave y de otros 7 asesores norteamericanos;
fue la primera misin de planeacin adelantada por el Banco en
Latinoamrica.
El plan de desarrollo formulado por la misin dirigida por
Currie, se puede considerar como el primero que se elabor con una
metodologa tcnica, que incluy captulos sobre diagnstico, objetivos,
estrategias y fuentes de financiacin. Es preciso recordar que la
constitucin de 1945 haba consagrado la obligacin del Estado de
elaborar planes de fomento econmico, funcin que se reiter en la
enmienda constitucional de 1968, pero que slo se materializ en
1995, cuando el Presidente Samper present y obtuvo la aprobacin del
Congreso del plan de desarrollo denominado El Salto Social, dando
cumplimiento al precepto establecido en la constitucin de 1991.
El Profesor Currie, como fue conocido posteriormente, traz un
camino definitivo para la planeacin en Colombia, sus orientaciones
nutrieron planes de desarrollo posteriores, especialmente la
propuesta de gobierno de Misael Pastrana Borrero, que condujo a una
gran dinmica en el sector de la construccin como estrategia para
combatir el desempleo con el uso de recursos del ahorro privado,
iniciativa que se materializ con la creacin y puesta en marcha del
sistema de ahorro unidades de valor constante UPAC.
En los ltimos das de su gobierno, el Presidente Ospina cre
mediante decreto 2586 del 3 de agosto de 1950 el Instituto
Colombiano de Especializacin Tcnica en el Exterior, conocido
actualmente como ICETEX, como parte de una estrategia que
consideraba la educacin como factor determinante para el
crecimiento econmico y el desarrollo social.
2.2.3El Estado en la industria: ECOPETROL y Paz del Ro. En 1951,
el gobierno de Laureano Gmez reglament la reversin de la Concesin
de Mares en Barrancabermeja, explotacin iniciada en 1928 por la
Tropical Oil, filial colombiana de la Standard Oil. Esta reversin
dio origen a la Empresa Colombiana de Petrleos, ECOPETROL, y con
un
29
crdito de US$10 millones, se acometi la construccin de la
Refinera de Barranca. En este mismo ao, el Gobierno promovi la
constitucin y financiacin de Aceras Paz del Ro, empresa creada para
la explotacin de las reservas probadas de hierro existentes en el
departamento de Boyac y financiada a travs de una sobretasa del
2.5% del impuesto de renta o de la inversin sustitutiva del tributo
mencionado que podan realizar los contribuyentes.
2.2.4El Consejo de Planeacin Econmica.La reforma constitucional
de 1945 estableci la obligacin de elaborar y aprobar planes de
fomento econmico y social. El Gobierno Nacional, mediante el
decreto 389 de 1952 cre el Consejo Nacional de Planeacin,
reglamentado con el decreto 999 de abril de 1953, con el cual se le
asignaron a este cuerpo consultivo funciones detalladas en materia
de asesora planificadora para la direccin de la economa por parte
del Estado.
Este Consejo, con responsabilidades tcnicas y operativas, es el
antecedente directo del Departamento Nacional de Planeacin,
establecido en 1958 en el Gobierno de Lleras Camargo. Las funciones
que se le dieron al Consejo Nacional de Planificacin Econmica
fueron entre otras, las de analizar la evolucin de las variables
macroeconmicas, estudiar y coordinar los proyectos de inversin
pblica, ser cuerpo consultor y asesor del Presidente de la Repblica
en materia econmica y colaborar con la presentacin de propuestas de
financiacin extranjera.
2.2.5La planeacin econmica en el rgimen militar. En el gobierno
del Presidente Rojas Pinilla continuaron fortalecindose los
procesos de planeacin iniciados en 1950; por decreto firmado en
1954 se cre el Consejo Nacional de Economa y en el mismo ao se
contrat al jesuita francs Lois Marie Lebret, para que adelantara un
trabajo de sntesis de los documentos elaborados por el profesor
Curie, aportndoles un enfoque humanista. El gobierno orientaba la
planeacin hacia polticas de favorecimiento de los sectores mas
30
desprotegidos de la sociedad, para lo cual se tomaron
estadsticas muestrales de diferentes sectores urbanos y rurales del
pas. Adems de los trabajos de planeacin antes mencionados, en 1958
el padre Lebret formul una propuesta de planeacin econmica para
Colombia. El gobierno militar contrat adems al consultor
norteamericano David Lillienthal, experto en planeacin regional,
quien centr su labor en el Valle del Cauca, a raz de la puesta en
funcionamiento de la Central Hidroelctrica de Anchicay. Como
resultado de este trabajo se cre la Corporacin Regional de
Desarrollo del Valle del Cauca, conocida como CVC.
2.3 EL FRENTE NACIONAL Y LA PLANEACIN
El Frente Nacional se inici en 1958 con la presidencia de
Alberto Lleras Camargo, quien en el propio discurso de posesin
anunci un rgimen de austeridad en el gasto pblico y la necesidad de
reducir la estructura de la administracin pblica, sin afectar su
eficacia, reconociendo al mismo tiempo la importancia que las
instituciones estatales tenan en la poca para la vida econmica del
pas.
Para poner en ejecucin las reformas planteadas por el presidente
Lleras, el Congreso aprob la ley 19 de noviembre de 1958, mediante
la cual se crearon el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
CONPES- cuya secretara ejecutiva se asign al Departamento Nacional
de Planeacin y Servicios Tcnicos, organismo creado por la misma
ley. La creacin de estos dos organismos fue fundamental para darle
estabilidad y continuidad institucional al proceso planificador del
pas, ya que se dejaron atrs las misiones y grupos temporales de
expertos que acompaaron los procesos de planeacin desde 1923 y por
otra parte, se empez a contar con un organismo tcnico de apoyo como
lo es el DNP.
31
Adicional a la creacin de los organismos antes mencionados, la
ley 19 dispuso que en todas las entidades pblicas deban funcionar
oficinas de planeacin, para armonizar los planes nacionales y
sectoriales con los planes institucionales. Por ltimo, la norma en
mencin orden poner en ejecucin la carrera administrativa, para
darle estabilidad a los funcionarios y despolitizar el manejo de la
planta de servidores del Estado.
El presidente Lleras en su mensaje al Congreso en julio de 1960,
resaltaba los primeros logros obtenidos con los instrumentos
aportados por la ley 19 de 1958: (...) Hemos venido poniendo en
ejecucin el pensamiento de Congreso Nacional, traducido en la Ley
19 de1958. Creados y reforzados con el concurso de expertos
nacionales y extranjeros, y particularmente de una misin de la
CEPAL, los organismos de planeacin han venido realizando trabajos
que nos permiten hoy comprometer (...) en programas (...) de
desarrollo econmico y bienestar social, recursos previsibles (...)
y acudir al crdito externo en las mejores condiciones para
obtenerlo. Simultneamente, hemos concluido una reforma
administrativa que coloca al aparato gubernamental (...) en las
condiciones ms favorables para desarrollar los planes propuestos.
Hemos venido adelantando (...) el examen y laevaluacin de los
recursos con que puede contar el pas para un plan de
desarrollo18.
En febrero de 1960, el Gobierno Nacional, con el aporte de las
instancias de planeacin creadas por la ley 19, present la
Plataforma de Desarrollo Econmico y Bienestar Social, como un plan
estratgico conformado por el Plan General de Desarrollo Econmico y
el Plan Cuatrienal de Inversiones, en los cuales se plasmaba la
poltica social y econmica del gobierno y los recursos para su
ejecucin; este esquema guarda similitud con los componentes que
estableci la Constitucin de 1991 para el Plan Nacional de
Desarrollo. En esta plataforma es importante resaltar el Programa
de Sustitucin de
18 LLERAS CAMARGO, Alberto. Mensaje del Presidente de la
Repblica al Congreso Nacional, 20 de julio de 1960. D.O. N 30.291,
p. 277 y ss. Citado por LPEZ GARAVITO, Luis Fernando.
PensamientoEconmico y Fiscal Colombiano, p. 333.
32
Importaciones, el cual se enmarca en las orientaciones cepalinas
de fortalecer el desarrollo industrial de las pases
latinoamericanos.
En 1959 triunfa la Revolucin Cubana y ante una posible difusin
del comunismo en Amrica Latina, en 1961 se realiz en Punta del Este
una reunin de los mandatarios del continente, que tendra como
resultado un acuerdo de cooperacin entre Estados Unidos y los pases
Latinoamericanos que se denomin Alianza para el Progreso. Dentro de
las estrategias que quedaron sentadas en la Carta de Punta del Este
se encontraba el desarrollo social, la reforma agraria y la
necesidad de someter las economas de estos pases a un proceso de
planeacin econmica.
Tal vez los cambios ms relevantes de este pacto internacional,
protocolizado en la Declaracin a los pueblos de Amrica, tienen que
ver con: 1) la apertura de crdito externo para el fomento econmico
y mejoramiento social, cambiando la tesis de las dcadas
pasadas,cuando el crdito externo slo financiaba lo econmico, 2)
reconocimiento de la necesidad de sustentar precios de productos
bsicos de exportacin y3) la aceptacin de programas radicales de
reforma agraria integral y vivienda social rural y urbana.
Se crea por entonces el Consejo Interamericano de Planificacin
Econmica CIAP- que no tarda en proponer la elaboracin de planes
decenales para todos los pases, adems, se inicia la campaa de la
CEPAL, en cabeza de Ral Prebisch, que propende por un modelo de
sustitucin de importaciones en Amrica Latina, programa que
identifica este perodo econmico de nuestra Nacin y que domina por
varios aos el panorama latinoamericano.
2.3.1El Plan Decenal de 1961. Atendiendo los compromisos de
Punta del Este, en 1961 se elabor un Plan General de Desarrollo a
10 aos, que permiti el ofrecimiento de crditos externos por parte
de los organismos multilaterales, quienes valoraron los
objetivos
33
y estrategias de dicho plan. Este plan puede considerarse como
un vano intento, ya que en
1963 el Gobierno del Presidente Valencia lo ignor
totalmente.
Para afrontar la crisis econmica que se present en la primera
mitad de los aos sesenta, el Gobierno del Presidente Valencia
tramit ante el Congreso un proyecto que se convirti en la Ley 21 de
1963, con la cual se cre la Junta Monetaria: esta Junta asumi las
funciones de direccin de las polticas monetaria, cambiaria y
crediticia que estaban en cabeza de la Junta Directiva del Banco;
la ley 21 cre el impuesto a las ventas (posteriormente denominado
el valor agregado IVA), otorg facultades al Presidente de la
Repblica para expedir normas con fuerza de ley que conjuraran la
crisis cambiaria y fiscal imperante, lo que permiti crear la
Superintendencia de Comercio Exterior y la Junta de Comercio
Exterior, organismos que deban contribuir al manejo y control del
rgimen cambiario que estableciera la Junta Monetaria.
En el tercer perodo del Frente Nacional, el gobierno lo ejerci
Carlos Lleras Restrepo, quien denomin su mandato de la
Transformacin Nacional. En este lapso la planeacin no present
avances significativos, a tal punto que no se cont con un plan de
desarrollo aprobado por el Congreso; los esfuerzos del gobierno se
focalizaron en dos campos, el rgimen cambiario y la reforma
institucional.
Se expidi el rgimen de control de cambios mediante el decreto
444 de 1967, instrumento que conform un sistema para el manejo y
control de las operaciones de importaciones y exportaciones y para
el manejo de divisas y que fue reconocido como una de los grandes
aportes de este gobierno.
En el campo institucional se crearon y reestructuraron un nmero
importante de entidades pblicas del orden nacional, lo que origin
un aumento en la participacin del Estado en el PIB; se impuls la
creacin de nuevos organismosy fondos pblicos, como el Fondo
34
Nacional del Ahorro, entidad oficial encargada de administrar
las cesantas de los empleados nacionales y de financiar crditos
para vivienda; el Fondo Vial Nacional; el Fondo Financiero
Industrial y el Fondo Financiero Urbano. Se crearon adems la Cuenta
Especial de Cambios en el Banco de la Repblica y el sistema de
retencin en la fuente para que la administracin tributaria mejorara
su flujo de fondos por recaudo del impuesto de renta.
Adicionalmente, con la reforma constitucional y administrativa
de 1968 se cre la Comisin del Plan en el Congreso de la Repblica.
Esta comisin tena las funciones de discutir y aprobar el plan de
desarrollo, las de vigilar la ejecucin del mismo y del gasto
pblico; estara conformada por un senador y un representante a la
cmara por cada departamento y dos adicionales por las intendencias
y comisaras. La imposibilidad de conciliar los intereses regionales
y partidistas, arroj como consecuencia que esta comisin nunca se
conformara.
2.4 LOS PLANES DE DESARROLLO 1970 2006
En 1970 asume la presidencia Misael Pastrana Borrero para
cumplir con el ltimo periodo de gobierno del Frente Nacional y a
partir de esta poca los gobernantes empiezan a presentar planes por
gobierno. Analicemos brevemente cada uno de ellos.
2.4.1Las cuatro estrategias 1970 1974.El presidente Pastrana
nombra a Roberto Arenas Bonilla como director del DNP, quien a su
vez incorpora como asesor a Lauchlin Curie, despus de diez aos de
haber escrito supropuesta, que llam Operacin Colombia. Acogiendo
gran parte de los planteamientos de Curie se elabor el Plan de
Desarrollo del Gobierno Pastrana que se denomin Las cuatro
estrategias.
35
Currie plante que era necesario identificar los sectores
impulsadores o estratgicos que contribuyeran al crecimiento de la
economa. En trminos generales, se pensaba que la clave para
estimular el crecimiento global estaba en dinamizar sectores cuya
expansin pudiera independizarse de la demanda nacional y que a la
vez tuvieran suficiente concatenacin con ms sectores para que as
sirvieran como efecto multiplicador, caractersticas que presentaban
los sectores exportadores y de construccin de vivienda urbana. En
ese orden de ideas, las cuatro estrategias fueron: i) Expansin de
la industria edificadora, ii) Fomento de las exportaciones, iii)
Fomento de la produccin agropecuaria y iv) Distribucin equitativa
del ingreso.
Se destaca en este perodo la concrecin de la propuesta de
expansin de la industria constructora como estrategia para
dinamizar otros sectores de la economay simultneamente como
alternativa para atacar el desempleo, que era uno de los mayores
problemas del pas. Se cre el sistema de valor constante UPAC-
administrado por unas nuevas entidades financieras denominadas
Corporaciones de Ahorro y Vivienda, quienes captaron ahorro del
pblico asegurando el mantenimiento de su poder adquisitivo a travs
del reconocimiento de la correccin monetaria que pagaban msuna tasa
de inters remuneratoria. Esta estrategia constituy un xito, ya que
evidentemente se capt una masa considerable de ahorro que apalanc
la financiacin de crditos a constructores y adquirientes de
viviendas, lo cual permiti desde el sector de la construccin
jalonar otros sectores de la economa por un perodo de
aproximadamente 20 aos.
2.4.2Para cerrar la brecha 1974 1978. El plan de desarrollo del
presidente Alfonso Lpez Michelsen denominado Para Cerrar la Brecha
buscaba atacar los problemas de marginalizacin recurrente de mas
del 50% de la poblacin colombiana. Este plan se elabor sobre un
diagnstico completo de la problemtica social del pas, en el cual se
ubica la desnutricin como detonante de otros problemas sociales,
como los de salud, educacin, vivienda, etc. Como eje de la
estrategia para atacar la desnutricin se cre el Programa
Alimentario Nacional PAN- y se impuls el consumo masivo de
Bienestarina.
36
En el sector agropecuario se cre el Programa de Desarrollo Rural
Integrado DRI-, como una alternativa innovadora para fortalecer y
tecnificar el desarrollo agrario y rural.
En el gobierno de Lpez se presentaron dos situaciones paradjicas
para la economa del pas, de una parte, Colombia pas de exportador a
importador de petrleo, lo cual lgicamente afect la disponibilidad
de reservas, sin embargo, nos vimos favorecidos por las heladas
ocurridas en Brasil que dispararon el precio del caf en los
mercados internacionales a niveles sin antecedentes, con
repercusiones positivas para las reservas internacionales.
Lpez bas igualmente el plan de desarrollo en el impulso a las
exportaciones, para lo cual se traz una estrategia de devaluacin
gota a gota que favoreca a los exportadores en la monetizacin de
las divisas. Este modelo reemplaz al tradicional de sustitucin de
importaciones, que tanto en Colombia como en otros pases
latinoamericanos demostr su incapacidad para fortalecer el
crecimiento econmico.
Al respecto, Rodrigo Botero Montoya, citado por Luis Fernando
Lpez, expresa (...) Los estudios empricos de distintas experiencias
de desarrollo en el mundo confirman que el modelo de sustitucin de
importaciones conduce no slo al estancamiento econmico, sino,
adems, al empeoramiento de la distribucin del ingreso y a la
inequidad social. Aquellos pases que han originado su
industrializacin hacia la promocin de exportaciones han logrado en
cambio, ms empleo y condiciones ms favorables de equidad
social19.
19 BOTERO MONTOYA, Rodrigo. Memoria de Hacienda 1974-1978. Banco
de la Repblica, Tomo I, p. 6 -
7.
37
2.4.3Plan de Integracin Nacional PIN-, 1978 1982.El plan de
desarrollo del Presidente Turbay Ayala se orient al fortalecimiento
de la inversin en la infraestructura social y econmica del pas. Se
gestaron megaproyectos como la explotacin de carbn en la Guajira
-Cerrejn-, la explotacin de nquel en Cerromatoso, la Represa del
Guavio, la autopista Bogot - Medelln y estudios para otros como la
represa de Urr y el transporte masivo de pasajeros, que permiti
posteriormente la construccin del Metro de Medelln. Este esfuerzo
de inversin fue posible con un crecimiento de la deuda externa, que
se proyect cubrir con rendimientos de exportaciones que a la postre
no se alcanzaron.
2.4.4Cambio con equidad 1982 1986. El plan de gobierno del
Presidente Betancur denominado Cambio con equidad, tuvo como
componente principal el programa de vivienda sin cuota inicial,
cuya ejecucin le fue encomendada al Instituto de Crdito
Territorial. Si bien es cierto este programa permiti dotar de
vivienda a un importante nmero de colombianos de las clases
populares, tambin fue el principio del fin del Inscredial, en razn
a las deficiencias administrativas y financieras que en l se
presentaron.
En este cuatrienio se continu con el Programa de Desarrollo
Rural Integrado formulado ocho aos atrs por el Presidente Lpez y
complementariamente se dise el Plan Nacional de Rehabilitacin PNR-,
cuyo objetivo fue proporcionar condiciones de vida digna a los
desplazados por el conflicto. En este gobierno se incorpor por
primera vez la poblacin desplazada como sector prioritario para su
atencin.
Es importante destacar como el plan de desarrollo Cambio con
Equidad pas a un segundo plano por razones de fuerza mayor, ya que
en este perodo se presentaron hechos calamitosos como el terremoto
de Popayn, la avalancha que destruy Armero y otras poblaciones de
la zona del Nevado del Ruiz e igualmente tambin tuvo lugar la
cruenta toma al Palacio de Justicia. Estos tres hechos requirieron
acciones especiales de gran
38
esfuerzo desde el punto de vista fiscal que impidieron el normal
cumplimiento de los planes del gobierno.
A los hechos mencionados anteriormente, es necesario agregar el
esfuerzo del gobierno por devolver la confianza en el sector
financiero, afectado por la crisis de 1982, por lo que fue
necesario un aporte importante de recursos para darle estabilidad
al sector; en este perodo se cre el Fondo de Garantas de
Instituciones Financieras FOGAFIN-, entidad que se especializ en
administrar y liquidar sociedades financieras con problemas de
solvencia como los bancos Tequendama, Colombia, de los Trabajadores
y del Comercio.
En el sector de la educacin, la secundaria social y la
universidad a distancia fueron algunos de los programas bandera del
Plan de Cambio con Equidad.
2.4.5Plan de economa social 1986 1990. Barco plantea la lucha
contra la pobreza absoluta como uno de los vrtices de su plan,
mostrando la necesidad de una verdadera redistribucin de los
ingresos nacionales de una manera ms equitativa. Adicionalmente, se
inicia la discusin sobre el agotamiento del modelo de sustitucin de
importaciones y la utilidad que tendra para el pas adoptar una
nueva estrategia de desarrollo. Se plantea un modelo de apertura de
la economa, comenzando por un proceso de liberacin de
importaciones.
El gobierno se comprometi con un plan de modernizacin del
Estado, meta que se cumpli bsicamente mediante el traslado al
sistema bancario de una serie de tareas que cumplan oficinas de la
DIAN en los diversos departamentos y municipios del pas;
adicionalmente, se expidi la ley 12 de 1986, que en concepto del
ex-ministro de Hacienda Alarcn Mantilla, constituye un paso
fundamental hacia la descentralizacin poltica y administrativa de
la gestin pblica, mediante el fortalecimiento de los fiscos
municipales y
39
la transferencia a los municipios de funciones que anteriormente
desarrollaba el nivel central.20.
La descentralizacin tuvo en este perodo un impulso muy
importante, con la eleccin popular de alcaldes establecida mediante
el Acto de Reforma Constitucional No. 01 de1986.
Con respecto a las finanzas pblicas se promovi la reforma y
modernizacin del sistema presupuestal o Ley 38 de 1989,
introduciendo las siguientes innovaciones: creacin del Consejo
Superior de Poltica Fiscal CONFIS-, establecimiento de un sistema
integral de manejo presupuestal conformado por un plan financiero
de mediano plazo y de un plan operativo anual de inversiones
coherentes con el programa macroeconmico, organizacin del proceso
de inversin pblica con base en la formacin de un banco de
proyectos, implementacin de una planeacin mensual de giros del
Tesoro con el Programa Anual de Caja PAC- y evaluacin y seguimiento
de las empresas industriales y comerciales del Estado.
A la administracin Barco se le reconoce como la iniciadora de
los procesos de apertura econmica y de privatizaciones que
significan el desmonte del estado keynesiano y la entrada al modelo
neoliberal que hoy impera en el pas y en el contexto
latinoamericano.
2.4.6La revolucin pacfica 1990 1994. Sobre la base de un
diagnstico que mostraba a Colombia como un pas poco competitivo,
cerrado, con rezago institucional y falta de desarrollo en
educacin, salud e infraestructura, se plante abiertamente el nuevo
modelo
20 ALARCN MANTILLA, Luis Fernando. Memoria al Congreso Nacional,
Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, 1986-1987. p.5.
40
de apertura, que buscaba reconvertir la estructura de produccin
en una mucho ms competitiva, libre de subsidios, donde solo la
calidad y el precio definen la presencia y permanencia en los
mercados internacionales.
El plan propuso reformas estructurales en el mercado de bienes,
el mercado laboral y el mercado de capitales. Se impulsa la
infraestructura social -educativa, salud y nutricin, vivienda, agua
y alcantarillado- y la infraestructura fsica -plan vial de la
apertura, red frrea, adecuacin de tierras, ciencia y tecnologa y
medio ambiente-; igualmente, el plan propone un ajuste
institucional y el desarrollo de la descentralizacin.
Es preciso aclarar que el modelo de planeacin econmica del
Presidente Gaviria en sus dos primeros aos estaba dirigido al
crecimiento econmico exclusivamente. As se lo impona su propuesta
de apertura e internacionalizacin de la economa. En la segunda
parte de este periodo (1993-1994) se hizo nfasis en la poltica
social, destacndose los programas de cofinanciacin auspiciados con
recursos de la Nacin para financiar obras regionales a travs del
DRI, Findeter, Fondo de Inversin Social (FIS), y el Fondo de
Solidaridad.
Las reformas en lo social y en lo econmico se posibilitaron con
la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991 y fueron conocidas
como el Revolcn Econmico. Las principales disposiciones de carcter
econmico y social son las siguientes: Reforma Financiera (Ley 45 de
1990); Reformas tributarias de 1990 y 1992; Reforma de
endeudamiento (Ley 51 de 1990); Reforma cambiaria (Ley 9 de
1991),Reforma al rgimen laboral y de previsin social (ley 50 de
1990 y ley 100 de 1993); Reforma al Sistema Nacional de Vivienda
(ley 3 de 1991) Reformas al comercio exterior y programa de
apertura econmica (Ley 7 de 1991 y ley 9 de 1991).
41
La normatividad expedida para el sector laboral se puede
considerar como uno de los hechos relevantes del gobierno Gaviria,
se crearon los fondos de cesantas y pensiones y las EPS, encargadas
de prestar los servicios bsicos y complementarios de salud para los
trabajadores y su grupo familiar.
A lo anterior es preciso adicionar la reforma que la Constitucin
le introdujo al Banco de la Repblica, recomponiendo la conformacin
de su Junta Directiva (Ley 34 de 1992) y otorgndole funciones de
direccin de las polticas monetaria, crediticia y cambiaria del
pas.
En 1990 la inflacin alcanz el nivel del 33%, que dej al pas al
borde de una hiperinflacin y que se convirti en tema de especial
preocupacin para el gobierno y para el Banco Emisor.
Con respecto a la modernizacin del sector pblico, el proceso de
privatizacin que se implement durante el Gobierno Gaviria, signific
la adopcin de un modelo de Estado ms pequeo y eficiente, para lo
cual se implementaron planes de retiro compensado en casi todos los
organismos pblicos, que tocaron generalmente empleos de baja
remuneracin.
El modelo neoliberal de la administracin Gaviria condujo a un
programa de privatizaciones, especialmente en los sectores de
servicios pblicos, bancario, de puertos y de concesiones para el
mantenimiento de carreteras y puentes.
El perodo Gaviria introdujo profundas transformaciones en los
modelos institucionales y econmicos del pas, de cara a asumir el
nuevo milenio en condiciones de competitividad en lo econmico y de
equidad en lo social; sin embargo, su evaluacin despus de casi
10
42
aos de haber terminado este mandato, encuentra un pas con
recesin, los ms altos ndices de desempleo de la historia, mayores
desigualdades en lo social y en lo econmico y con un conflicto
interno que no encuentra alternativas de solucin.
2.4.7El Salto Social 1994 -1998.El plan de desarrollo del
Presidente Samper, denominado El Salto Social tenia un enfoque de
alto contenido social, que en buena parte era opuesto a los
planteamientos del plan del Gobierno anterior. El apoyo a la clase
trabajadora, a los informales y a los marginados eran temas
centrales del plan.
La formacin de un nuevo ciudadano era el propsito del plan de
desarrollo del presidente Samper. El plan tena como estrategia
importante el crecimiento del empleo (propuso la creacin de un
milln seiscientos mil empleos durante el perodo de gobierno);se
comprometi a incrementar el promedio de aos de educacin, y a lograr
un pacto de productividad, precios y salarios para bajar la
inflacin. El Salto Social propuso consolidar gradualmente la
apertura y generar procesos competitivos en la economa nacional.
Adicionalmente, hizo nfasis en asistencia a la poblacin pobre con
programas como la Red de Solidaridad Social; este Plan introdujo de
manera formal la discusin sobre capital social en el pas.
El alto dficit fiscal que se present en los aos 1995 y 1996
oblig al Gobierno a realizar importantes recortes en la inversin
pblica, a tramitar una reforma tributaria en 1995, con cuyos
recursos se financiaron algunas actividades de carcter social, como
rgimen subsidiado de salud, hogares comunitarios, vivienda social
rural, subsidio de crdito para pequeos productores, desarrollo
rural, subsidio de servicios pblicos y masificacin del gas natural,
entre otros.
La administracin del presidente Samper realiz estudios
orientados a reducir el dficit fiscal y mejorar la democratizacin
de las acciones y la dinmica del estrecho mercado de
43
capitales; no slo era necesario superar el dficit fiscal,
tambin, en el corto plazo era urgente romper dos tendencias
alcistas: la tasa de inters y la inflacin.
Ante la grave crisis fiscal y la alta acumulacin de reservas
internacionales, en enero de
1997 se decret la emergencia econmica, con los siguientes
argumentos y propsitos: 1) disminuir los efectos de un ingreso
extraordinario de divisas y evitar la revaluacin del peso frente al
dlar, como consecuencia del exceso de moneda extranjera en el
mercado cambiario; 2) apoyar a los exportadores nacionales
afectados por la menor tasa de cambio y por el proceso
inflacionario interno, que en 1996 alcanz un ndice del 21.6%, lo
cual afectaba su margen de competitividad en los mercados
internacionales; y 3) recuperar el nivel de recaudo de los ingresos
corrientes de la nacin, producto del menor crecimiento econmico
registrado en 1996. En marzo de 1997 la Corte Constitucional declar
inexequible la emergencia econmica y el Gobierno tuvo que recurrir
a medidas internas para mantener el ritmo de crecimiento de los
recursos provenientes de impuestos.
El Gobierno de Samper se desarroll en medio de una crisis
poltica originada en el sealamiento de ingresos de fondos
provenientes del narcotrfico a la campaa que lo llev a la
presidencia, situacin que desvi la atencin del gobierno hacia
mantener una gobernabilidad mnima, desatendiendo temas importantes
de su plan de desarrollo.
2.4.8Cambio para construir la paz 1998 2002. El plan de
Desarrollo del Gobierno de Pastrana Arango se expidi mediante la
Ley 508 de junio de 1999, sin embargo, la Corte Constitucional
declar inexequible esta ley por vicios en el trmite para su
aprobacin. El Procurador General de la Nacin, en concepto rendido
en relacin con este proceso de inconstitucionalidad, manifiesta que
la aprobacin irreglamentaria de una ley equivale a su no aprobacin.
Visto lo anterior, se puede afirmar que en el Gobierno de Pastrana
no existi oficialmente plan de desarrollo.
44
Para subsanar parcialmente las dificultadas anteriormente
indicadas, haciendo uso de facultades constitucionales, se expidi
el decreto 955 de 2000 por el cual se puso en vigencia el Plan de
Inversiones del perodo 1998-2000; es decir, solo se expidi la
segunda parte del plan de desarrollo.
El plan de desarrollo de Andrs Pastrana focaliz su inters en
cuatro aspectos: la paz como primera estrategia, de la que en
documento de presentacin se dice es el meollo del asunto,
complementada con las estrategias de fortalecimiento del tejido
social, consolidacin del desarrollo y reactivacin de la produccin,
teniendo como horizonte las exportaciones y la competitividad
regional.
El plan se fundamenta en un vnculo estrecho entre la paz y el
desarrollo y al respecto expresa: La nica forma de romper el nudo
gordiano en el que parece haber cado el pas en virtud del cual la
violencia obstaculiza el desarrollo y la falta de ste impide la
superacin de aqulla es resolver ambos de manera participativa por
medio de un proceso que fortalezca la democracia.21 Considera que
la violencia tiene races de orden econmico, social y poltico, y en
este mismo sentido plantea objetivos hacia la paz que resuelvan la
integralidad del problema. Con estos objetivos se busca:
a)Promover la produccin de riqueza y asegurar su distribucin
equitativa, reduccin significativa de las tasas de desempleo,
eliminacin de la pobreza y la proteccin y adecuado aprovechamiento
del medio ambiente.
21 PRESIDENCIA DE LA REPBLICA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO
NACIONAL DE PLANEACIN. Plan Nacional de Desarrollo 1998-2000,
Cambio para construir la paz , Tomo I. p. 28.
45
b) Ofrecer incentivos para la promocin social y econmica de la
poblacin, en particular, para la que se encuentra en condiciones de
vulnerabilidad, por sus caractersticas socioeconmicas, culturales,
tnicas, territoriales, religiosas o de gnero.
c) Construir una cultura de paz, que valore la convivencia en
solidaridad, la tolerancia y el respeto por los derechos humanos,
como base de la reconciliacin nacional.
d) Mejorar los criterios de equidad para la asignacin de
recursos pblicos e igualmente mejorar la eficiencia en la
distribucin de los mismos.
En sntesis, los objetivos de la paz estaban relacionados con la
satisfaccin de las aspiraciones y necesidades ms sentidas de los
colombianos en aspectos como el empleo, la pobreza y la justicia
social, presentando acciones tanto de corto como de largo plazo,
reconociendo al mismo tiempo la importancia de darle sostenibilidad
a la cohesin social.
2.4.9 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado
Comunitario. El Plan de Desarrollo de cuatrienio 2002-2004
presentado por el gobierno del Presidente Uribe a consideracin del
Congreso y adoptado mediante Ley 812 del 26 de junio de 2003, busca
promover un Estado participativo que involucre a la ciudadana en la
consecucin de sus fines sociales; un Estado gerencial que invierta
con eficiencia y austeridad los recursos pblicos y un Estado
descentralizado que privilegie la autonoma regional con
transparencia, responsabilidad poltica y participacin
comunitaria.
Para alcanzar los propsitos anteriormente mencionados, El Plan
Nacional de Desarrollo se basa en cuatro objetivos esenciales:
46
1. Brindar seguridad democrtica, que asegure la viabilidad de la
democracia y afiance la legitimidad del Estado. Se buscar brindar
seguridad y proteccin a todos los colombianos
sindistingodecolorpoltico,credoreligioso,conviccinideolgicaonivel
socioeconmico.
2. Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de
empleo bajo un ambiente de estabilidad macroeconmica y de precios,
garantizando la sostenibilidad de la deuda pblica y un adecuado
acceso de la economa colombiana en los mercados financieros y de
bienes y servicios internacionales.
3. Construir equidad social, mejorando la distribucin del
ingreso y el crecimiento econmico jalonado por el sector privado.
Se buscar la consolidacin de un pas de propietarios, que al mismo
tiempo vincule al Estado en el gasto social eficiente y en la
proteccin a los sectores ms vulnerables de la sociedad.
4. Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado, a travs
de un rediseo de las entidades, reformas transversales de fondo y
una profundizacin de la descentralizacin.22
SeguridadDemocrtica.Elprimerobjetivo,denominadoSeguridad
Democrtica constituye la parte novedosa, en razn a que privilegia
un tema que no fue prioritario para los gobiernos anteriores; los
otros tres objetivos, es decir, los que se refieren a crecimiento
econmico ygeneracin de empleo, equidad social, y a transparencia y
eficiencia del Estado, no se pueden considerar como innovadores, ya
que de una u otra forma han hecho parte de todos los planes de
desarrollo promulgados desde la Constitucin
22 Ley 812 de 2003, Artculo 1.
47
de 1991, quiz con denominaciones, matices y nfasis diferentes,
pero en el fondo con los mismos enfoques.
En el plan se afirma que la violencia ejercida por
organizaciones criminales de diversa ndole es el principal problema
que afronta la sociedad colombiana y que la inseguridad es el mayor
obstculo para el crecimiento econmico y an ms, que constituye una
amenaza para la viabilidad de la Nacin. Bajo estas consideraciones,
el objetivo denominado seguridad democrtica busca atacardos
problemas sensibles y estructurales de la sociedad colombiana: el
conflicto armado y el narcotrfico.
Para hacer frente al conflicto armado y al narcotrfico se
plantean lo que podramos denominar estrategias bsicas y estrategias
complementarias. Las primeras y de mayor nfasis, se refieren al
fortalecimiento de la fuerza pblica y de la justicia, y otra, muy
cuestionada por diversos analistas, es la denominadaestrategia de
promocin de la cooperacin ciudadana, a travs de la cual se busca
que los ciudadanos se conviertan en un apoyo para la fuerza armada
en el suministro de informacin, incentivando esta prctica con
estmulos econmicos y de otro orden, lo cual ya ha dado muestras de
corrupcin y riesgo para los actores implicados.
Adems del fortalecimiento de las fuerzas armadas y de la
justicia, este objetivo tiene otros componentes, como apoyo al
desarrollo de zonas deprimidas y en conflicto y promocin y
proteccin de los derechos humanos y del Derecho Internacional
Humanitario.
Crecimiento econmico sostenible y generacin de empleo.En el
Documento Bases del Plan de Desarrollo se afirma que desde la dcada
anterior el pas viene mostrado un tendencia decreciente en los
indicadores econmicos y deterioro en los indicadores sociales. Se
refiere el documento a las tres causas que han tenido mayor
incidencia en la cada del crecimiento econmico: a) la
intensificacin del conflicto armado, b) el desbalance de las
48
finanzas pblicas, y c) el deterioro de las condiciones externas
(en particular, la volatilidad de los flujos de capital y la cada
en los trminos de intercambio). De estos tres factores, el primero
y el segundo son internos, y precisamente sobre ellos se deben
ejercer acciones que permitan recuperar la confianza y retornar a
la senda de crecimiento econmico. As, la estrategia de crecimiento
del gobierno tiene dos pilares fundamentales: la recuperacin de
laseguridad y el ajuste de las finazas del Estado.23
Adicional a lo anterior, se plantea la necesidad de realizar
acciones focalizadas de corto plazo para contribuir a la
reactivacin econmica, en los sectores de construccin, minero
(incluido el de hidrocarburos), de servicios pblicos, de transporte
y de telecomunicaciones, buscando simultneamente atraerla inversin
extranjera y superar el rezago en infraestructura tecnolgica que
constituye un obstculo para el crecimiento econmico. Al unsono, el
gobierno plantea la necesidad de impulsar una insercin ordenada de
la economa nacional en la economa mundial y la importancia de un
gran impuso a la formacin del capital humano, como estrategias que
contribuyan al crecimiento econmico sostenible y la generacin de
empleo.
Construir equidad social.En el plan de Desarrollo se reconoceel
deterioro creciente de la calidad de vida de un gran nmero de
colombianos, lo que se evidencia con el aumento en las tasas de
pobreza ydesempleo, la disminucin en la dinmica de cobertura en
salud y el crecimiento de la desercin escolar, para citar algunos
de los indicadores ms representativos; mientras que paradjicamente,
en la dcada de los 90 el gasto social paso del 8% del PIB en 1991
al 13% en 1999.
23 PRESIDENCIA DE LA REPBLICA. Bases del Plan de Desarrollo
2002-2006. Documento que hace parte del Plan de Desarrollo,
preparado en colaboracin con el Departamento Nacional de
Planeacin.
49
Para revertir esta problemtica, el Gobiernoplantea una
estrategia de tres puntos: a) aumentar la eficiencia del gasto
social para que los mayores recursos se traduzcan en mejores
resultados; b) mejorar la focalizacin del gasto para que los
recursos lleguen a los ms necesitados; y c) consolidar un sistema
de proteccin y asistencia social para mitigar los efectos negativos
del ajuste fiscal y la volatilidad macroeconmica. Contempla
asimismo, aumentar la inversin en algunos sectores claves,
manteniendo el precepto de eficiencia en el gasto social.
Reconociendo que ha existido un desequilibrio en el desarrollo,
el gobierno se compromete a cerrar brechas, entre ricos y pobres,
entre la ciudad y el campo, entre hombres y mujeres, entre
regiones, entre generaciones y grupos tnicos. Este desequilibrio,
afirma el Plan, puede conducir a la inestabilidad social.
Para el desarrollo de las estrategia generales mencionadas
anteriormente, el Plan incluye programas especficos, como la
revolucin educativa, con aumento significativo en la cobertura y
mejoramiento de la calidad; aumentos sustanciales en el
aseguramiento en salud, con programas de nutricin y salud pblica;
manejo social del campo, incluyendo la proteccin al campesino;
impulso a la microempresa y a la economa solidaria; y esquemas de
capitalismo social para el manejo del os servicios pblicos.
Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado.El plan de
Desarrollo presenta un panorama desolador del Estado, con un c
