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La d nuimíc..a p,eodemop,ráflcn protagonista del terrtturioL\ln.~ll)\nr 1)[ S.\..\'1\.\{'O DI: Cü~IPOS1El.A. 2003; pp. 21-60

• La población en la planificación del territorio

E UG ENIO L. B URRlEL DE UR UETA

t /ntt-erstdad de valencia

Las relaciones entre planificación territorial y poblaci ón parecen obvias,

es trechas e inevitables. Toda planificación de l te rritorio tiene siempre por obje­lO una se rie de medidas que buscan modificar la s ituació n de un espacio deter­minado para conseguir otra que asegure una mayor igualdad de o po rtunidadesy unas mejores cond iciones de vida a sus hab itantes. Por lo tanto, el conoci­miento de su número, su evolución y sus características resulta necesario en

cua lq uier tipo de planificación territorial.Sin embargo, esta aceptación genera lizada de la importancia de la po bla­

ción no ha venido acompañada de un análisis teórico de las relaciones entre

población y planificación terr itorial. Los manuales tradicionales de de mog rafía,de geografía de la pobla ción o de ordenación del territorio. no dedican uncapítulo específico al tema; tan sólo suele aparece r un apartado de las proyec­cio nes de población y sus p roblemas técn icos. Quizás la explicación provengaen parte de que la planificación no es una ciencia sino una práctica. casi siem­pre una po lítica pública (Zoido, 1998) . Pero si la importan cia de la poblaciónen e lla es la que se proclama solemne mente. no pa rece ' lógica esta ause nc ia de

_ _ _ J

22 la dinámica geod emográ fica protagonista del territorio

una teori zación sobre los supuestos. 1:1:, condiciones. las posibilidades )' laslimitaciones de esa práctica.

En la literatura científica. en cambio. son abundantes los trabajos empíri­

cos. sea sobre metodologías para el an álisis de la pobla ción en diversos aspec­

tos de la planificación territorial , sea estudios descriptivos de la evolución res tructura de la población de un territorio afectado por una planifícación... Peroso n escasos los trabajos sobre el papel q ue ha jugado la población en la prác­tica de la planificación territori al. la, dificultades para ello y las alternativas. Unaojeada a las aportac iones a las Jornadas }' Congresos de población españolescon ponencias referidas a este campo d emográfico muestra la amplia variedad

de temas incluidos, así como la ausencia de reflexión teórica y crítica sobre las

relaciones entre población y planificación territori al. Una brilla nte excepci ón esel artículo de Vinuesa referido a la planificación urbanística (Vinuesa. 1995).

Lógicamente no nos sentimos capaces de abordar aquí lo que tantos nohan podido o querido hacer. Por ello se ha pla nteado es ta Ponencia com o un"estado de la cuestiónl ' de esa relación: es decir, cuál es hoy en España la

presencia de la pob lación en la práctica de la planificación del territorio, quéfactores pu eden explicar esa s ituación y cuá les se rían "los desafíos de la plani­ficació n del terr ito rio" (Me rlín , 1999) a los que debe responder la de mog rafía ylos dern ógrafos para tener en ella una presencia m ás activa y eficaz.

En la primera parte de la Ponencia se analiza la relación actual en España

entre población y planificación del ter ritorio . No se trata de aq uellos estudiosde los dem ógrafos que pu dieran o debiera n ser tenidos en cuenta por losplanificadores; sino de la presencia de los demógrafos y/o la de mografia en laplanificación territorial. la cua l sólo es tal cuando se trad uce en un instru mentode planificación . en un p lan. Se ha revisado la situación en los diversos tipos depla nificac ión -urbanísrica , ordenación del territorio y sectorial (distingu iend o laambiental y la de equipamientos)- tanto en el plano normativo. si ex iste , comoen el de los planes rea lizados. Es imposible un es tudio exhaustivo de la prácti cade la planifi cación territorial en España. porque una de sus características es susingularidad cuando se con creta en un plan. a lo qu e se añade la dispersión ­la mayoría son obra de Comunidades Autónomas o de municipios- y la escasa

divulgación )' accesibilidad de muchos de los documentos de planifícación . Sinembargo , se han consultado U/1 ampli o número de plan es de divers o tipo. lamayoría de la Comunidad Valenciana : el co nocimiento directo de algunos deotra s zonas y el indirecto a través de trabaj os y análisis sobre ellos lleva apensar que la realidad es muy sim ilar en tod os lados y la muestra suficiente­mente representativa.

"r

La población en la planificación del territorio

BURRIEl DE O RUETA23

b

En una segunda parte de la Ponencia se presenta una age nda de aspec­tos que. en nuestra opin ión. habría que afrontar para contribuir ~I una mayor ymás eficaz presen cia de la población en la práct ica de la planificación delterritorio. Sin duda la mayoría han sido se nalacios por diversos autores y otrosson conclusiones ele sentido co m ún, casi obviedadcs. Pero es posible que al

presentarlos conjuntamente y con una cierta sistematización puedan servir debase para una imprescindibl e reflexi ón en comú n sobre lo que sería necesariohacer o mejorar si. co mo parece , la demografía y los dcm ógrafos quieren -ydeberían- estar presentes y con más influencia en las decisiones de los planifi­cado res.

1. La población e n los diverso s tipos de planificación territo rial

1 ,1 , Pobla ci ón y planificación urbanísticaLa plani ficación urbana es todavía en Espa ña e l pr incipal tipo de plan ifi­

cación territorial; porque es la única con una tradici ón de décadas y la única

que se extie nde a la totalidad del territorio , La relación entre la población y laplanificación urbanística ha sido estudiada co n rigor y amplitud por J, Vinuesa,e n el artículo am es citado : el papel qu e la legi slación es tatal del suelo, la vigen­te a principias de los añ os 90, atribuía a la población en los Planes Genera lesde Ordenación Urban a , y lo qu e el es tudio de la población pod ía aportar a laplanificación urba nística y la forma de abo rdar lo, Lo fundamental está dich o enese trabajo y coincidimos con sus plan teami entos. Por ello aquí nos limitamosa analizar la legislación urbanística actual. básicamente auton ómica, y a consi­

de rar cuál es la presencia rea l de la población en la práctica del planeamíenroy el por qué de esa situación,

1.1.1 La población en la no rmatiua u rbanística

La práctica del plan eamíento es un a activida d reglad a y por tanto resultaobligado pa rtir de las referenc ias a los as pectos dem ográfi cos en la normativa

aplicable, Constituc ionalme nte el urbanism o es en España una co mpetenciaautonómi ca¡ y la mayoría de las Comunidades Autónoma s han ido aprobando

su propia legislación urbanística; pero aC1I1 no tienen desarrollo reglamentarioque es donde, como ocurría en el Estado, se suelen precisar más estos aspec­tos'.

I Las re fere ncias más concretas a la función de la pobla ción e n la planiflcacíónurbanística aparecen en el Reglament o estatal de Plan ea míe nt o de 19-8 (artículo.... 2.3 .1.

24 la dinámica geodemogré'lfica protagonista del territorio

Los tres tem as en los que Vinucsa (1995, 15.. ) sintetizaba las refere ncias ala poblaci ón en la legislación estatal se mantienen en las legislaciones autonó­

micas :

al El estudio de la población en la ",\temoria que ha de acompañar a losplanes,

b) La pobl aci ón previst a en el horizonte del plan como factor de rcrrru­nan te de la expansión urbana (clasificació n de suelo urha nízable) )' de lossistemas generales y dotaciones. Este sería el aspecto m ás importa nte.

e) Los indicadores de población como criterio para la revisión del plan .

a) En casi toda s las leyes autonómicas se incluye una "i\1emo ria"' como

documentación o bligatoria de los Planes Gene rales de Ordenación Urbana , Envarias de ellas se especifica que esta Memoria debe incluir "información y jus­

tificación dem ográfi ca" ) o un "an ális is demográfico :" . En otras leyes auton óm i­

cas se hacen referencias genéricas, como "toda la información relevante par.! la

formulació n del modelo definido " o toda la documentaci ón necesa ria "parareflejar adecuadamente las determinaciones" del plan", En algunas no se espe­cifi ca e l co ntenido (Cataluña , Arag ón, La Río]a); cabe deducir que implíci ta ysupletor iame nte habrán de tener el contenido fijado para la "Memoria ' por elReglamento estatal de Plan eamiento . L;J ley gallega ofrece la singu laridad, enconsonancia con sus peculiaridades territoria les. de incluir en la Memoria elestudio de "el sistema de núcleos de poblaci ón'".

b) ¿Cuál es la razó n, el objetivo, de ese es tudio de población e n un PlanGeneral? Porque dicho objetivo será el que determine la consideración quehan de tener los aspectos demográficos en e l desarrollo de la p lanificaci ón

urbanística, Aque llas leyes autonómicas qu e son más prec isas señalan que elaná lisis demográfico deberá justificar las "de te rminacio nes" del plan-, Estas so nun co ncepto perfectamente de tallado y prácticamente similar en todas las

25. 29, 38j , I :; -~ Y 156): las recogió y coment óJ. Vinuesa en el artículo arriba cita do. Nosotroshemos revisado detalladam ente rodas las leyes del suelo autonómicas vigentes. incl uyendoe l anteproyec to andaluz en tramitación parla mentari a: en estos mom ento." tienen le) propi atodas las Comunidades Au tón oma s excepto Baleares )' País "a sco.

2 Art. 2- B de la Ley 6 1994. de 1'; de noviembre . de la Genera lirar Valcncíann .Reguladora de la Actividad Urbanística.

~ Art. 7;. 1 de la Ley 15 2001. de J I de dic iembre, del Suelo ~ Ordenación Territorialde Ext re madura. y a rt. 30 de la l ey ~ 1998, de 1 de junio, de Ordenac ión del Territorior de la Actividad L'rba nistica de Cas tilla- La Ma ncha .

i An 4,3a de la Ley 91200] de 17 de julio. del Suelo de la Comun idad de ,\ Iauri<.l.<; Art, 51 de la Ley ; 1999 . de ti de ahril , de Lrbarusmo de Cas tilla r León.t> Art. 20a de la Ley I 1997, de 2 1 de marzo. del Sucio de Ga lic ia- Are 30 de la ley de Castilla - La "lancha, ar t. 51 de la de Castilla y León , ano - :;.1

de la de Extre mad ura r arr. TB de la de la Comu ni dad Valenciana

F

La población en la planificación del territorio

BURRlfl DE ÚRUE lA25

1b

normativas autonó m icas: comprenden. de una manera resurnída, d os temas

fundamen tales:El modelo gene ral de evolución urbana y la clas ificac ión l' la califica­ción elesuelo: lo que viene a supo ner la previsión del suelo necesario

para la ex pa ns ión urbana. su localizaci ón, LISOS globales. e inten sida­de s y densidades m áximas. Y esta previsi ón se plantea para un plazono dem asiado largo. en tre 10 y 12 años"Los sistemas generales. qu e incluyen los de comunicaciones, los de

espacios libres y los de dotacion es y equipam ientos co munitar ios bá­

sicus .Es decir qu e la legislac ión autonómica reconoce e l papel de la pobl ación

(su evolución previsible a medio plazo -cl de los planes- y sus característicassoc ioeconó micas) en el d iagn óstico de la realidad ( r'Mc moria' del plan ) comocriterio funda mental para poder decidir luego lo que es e l contenido sustancialde un plan urhanísLico : el suelo urbaní zable necesario para la expansión urba ­na y para los eq uipamientos básicos y sistemas generales ele co municació n yes pacios libres.

e) Resp ecto a la relación entre la pobl ación y la revisi ón del Plan Ge ne­ral. algunas leyes autonómicas repiten la misma expres ión del Reglamento de197R "la apa rición de circunstancias sobrevenidas . de carácter demográfico oeconó mico:": otra s lo señ alan de man era indirecta '? o implícita!' .

Pero las normati vas autonómicas del sucio añade n ouus refe ren cias alanálisis demográfico e n el planeamien to urbanístico.

La adaptación de la normativa urbanística a las carac terísticas de lapobl ación. básicam ente al tamaño pequeño y a la .comple jidad territo­rial (leyes de Castilla y León, Arag ón. Cantabria, Extremadura o Galieia).Sin e mbargo. pese" amplias referen cias en los preámbulos de lasleyes, luego s ólo se trad uce e n sistemas y téc nicas de plan eamientomás sencilJos para los pequeños mun icipios.

ti "pa ra los 12 añoa xiguic ntes" ( arto 2 1 de la ley de Cas tilla - La Mancha): par a 10aúos (an. 1-.') ele la ley valenciana): " a me d io p lazo " (urt. 70 de la ley de Extr e madura).

Art 12'5 de la Ley Foral 10 199-"1. de ..J de ju lio. de Ordenación del Te rritorio yLrbarusmo. de la Comunidad Foral de Xavarra: r ar t ",'),2 de la ley de Galicia. En la leyde Aragón se hahla de la alteración de- -cl vistema de núcl eos de población" (art. - 2.2: )

1 En la reciente Le} 2.2002, de 1-1: de rn.rrzo. de Urbani ...rno de Cataluña se señalacomo criterio para la revisión del plan -las disfun cio nes e ntre las dis pos icio nes de l plan ..y las necesida de... reales de suelo para vivienda ... o para ac tiv idades eco nó m icas " (an . 93 .4).

II Se habl a de "lax a lteraciones q ue afectan de ma nera sustanc ia l a la es t ructura }ordenación gene ral" . (Art. 82 .1 de la Le y 2 200 1. de 2'5 de junio, de O rdenación Te rrito ria ly Régimen Urban ístico del Suelo. de Camabria. ) ano 68 de la ley madrileña) .

I

~

26l a dinámi ca geodemográfica protagonista del territor io

La previsión de las necesidades de vivienda con "algún régimen de

protección p ública' (Art. 70 de la le y de Extremadura y anolOBa delante proyecto de ley de Andalucía). Viene a se r una nueva ex igenciaaña dida al co nteni do básico de las de terminac iones del plan . que. sinduda , necesita pa ra su aplicación de l aná lisis de variables de mográfi­cas.Las "consecuencias demográficas... q ue las determinaciones (del plan)pueda n conlleva r" (a rt. 30 de la ley de Castilla - La Mancha y ano 75 dela de Extrernadura). Esta cs una no ved ad mu y interesante, porqueviene a incidir en una carencia básica de la normati va: no tenía en

cuenta "la posibilidad de una actuación dirigid a a en cauzar la din ámi­ca demográfica.. siempre considerada como una variable indepen­

diente en e l proceso de planearniento" (Vinuesa , 1995, 155). Suponeabri r un frente importante y necesar io ; porque las de cisiones del plantienen un efecto demográfico que se hace necesario conocer para

cambiar las propuestas o adoptar las respuestas o port unas, Pero la

norma tiva es tan recie nte que aún no ha pod ido verse traducida en lapráctica urbanística.

En una Comunicación a esta Ponen cia, J. Vinuesa plantea que la nueva

leg islación estatal del suelo (Ley 6/ 1998 y Decreto-Ley 4/ 2000), reflejo del con­cepto ultralibera l de l suelo urban izable, supone la ruptura de la relaci ón trad i­cional entre dinámica demográfica y cantidad de sucio urba nízable de los pla­nes ele urbanismo y, por lo tanto , eliminaría la necesidad de hacer pre visiones

dem ográficas en la planificación urbanística . Al pasa r el suelo urban ízable auna concepción residual -el que no es ni urban o ni no urbanizable- su dimen­

sión en el plan no dependería ya de la din ámica demográfica previsible (Vinuesa,2002).

Sin embargo, esta conclusión no resulta ni mucho menos evidente. En

primer lugar, porque sigue siendo necesario el co noc imiento del crecimiento

de la población para otras dete rminaciones importantes del plan, como son lossistemas generaJes y en particul ar los equipamientos ¿Con qué criterio si no seva a reservar el suelo adecuado para ellos?

Pero, además, porque el co nce pto de l "todo urbanízable' va a resul tar dedifícil, si no imposible, aplicac ión. L~ Sentencia del Tribunal Constitucional de11 de julio de 2001 declaró inconstitucional esos artículos de la Ley 6/98 porestimar que la clas ificac ión del sue lo es competencia auto n ómica, y lo mismocabe e n co nsecuencia co nside rar respecto al Decreto-Ley 4/ 2000. Por lo tanto ,no es apli cable ntientras no sea recogido en las legislaciones de cada autono­mía. Algunas tien en un con cepto de sue lo urbani zable cas i idénti co al es tatal

rLa población en la plan ificación de l territorio

BURRIEl DE ORUETA27

(Murcia, Ga licia ), pero en otras se reduce bastante su alca nce . al señalar que esel planea miento el qu e conc reta la clasificación (Madrid ) o al ampliar mucholos valores que justifican calificar suelo no urbanizable (Castilla y León) o ha­

blar de "valores genéricos" (Canrabria) . Pero en otros muchos territorios se

mantiene el concepto trad icional de suelo urhanizable (Navarra, Aragón, Co­mu nidad Vale nc iana", Extrernadu ra, Cataluña. Castilla la Mancha, Andalucía

(anteproyecto), e incluso en La Rioia ), Tampoco pa rece, por ot ro lado , que losAyu nta mientos. de todos los co lores políticos . vaya n a es tar muy por la labor:porque . aparte de la pérdida de ca pacidad pa ra decidir algo tan importantecomo su modelo terr itorial , saben que sería una fuente enorme de inseguridad

juríd ica , y por co nsiguiente de co nfl ictos: al basar la clasificación de sue lo noe n elem entos ob jetivos como hasta aho ra - los qu e como tal decl are el plan­sino en conceptos valo rarívos (e l "valor agrícola " o "natura l' de una zona)

serían susceptibles de interpre taci ón . por los partic ulares pero también por los

trib unales.

1.1.2 La población en la práctica del pla neamientoEn consecuencia, con esta normativa lodos los planes de urbanismo in­

cluyen en su "Memo ria" un estud io. Con frecuencia ex'tenso . de la din ámica de

la població n y de las diferentes varia bles estructu rales. Sin emb argo, este análi­

sis de mográfico no tiene luego prácticam ente incidencia en las determinacio­

nes del pla n!'. Por lo general, éste se limi ta casi exclusivamente a una previsión

mur globa l del n úmero de habitantes del municipio -sin escenarios diversos ni

una justificación precisa de la cifra obtenida- y a una s consideraciones genera­

les so bre la evolució n de los sectores de ac tividad (casi siempre con la simpleclas ificación de Colín Clark). utilizad os como justificación de la previsión desuelo urbaruzable . y. desd e luego . para nada se hace referencia a la población-y mucho menos a "las características socioeconómicas de la población" (a rt, 29

Reglamento de Plancarn iento) - en la justificación de la ordenación urbana, el

tipo de equipa mientos, e l de viviendas o las densida des ed ificator ias. Los

I ~ Pero en el borrador 1It'1 anteproyecto de ley de ordenación del terruorio. que incluyeuna sustitución completa de la ley valenciana del sucio no urbaruzablc de 1992. el conceptode suelo no urbaruzablc -y COIllO rcsuharue el de ... uelo urba nizable- se acerca al delDecreto-Ley -4 2000

1.< Hemos re visado los tres planes de la ciudad de Valencia 09·16. 1966 Y 1989), asícomo un a docena de planes de municipios vale ncianos de más de 20.000 habitan tespos teriores a la Ley Reguladora de la Actividad Urba nística de 199'5 , La lectura de trabajossobre planes de otras regio nes y nuestro co nocim ien to de algunos de el los nos confirmaque la situación no ha sido muy diferente en el resto del país.

28 La dinámica geodemográfica protagonista del te rritor io

..

detallados aná lisis de las "Memorias" de los planes sobre la d inámica natural ola estructu ra por edades u otras variables no tiene n luego aplicación en la

p ráctica urbanística.Cabe preguntarse por las razones de esta inadecuación entre teoría y

práctica: por qué la pobl ación , cuya imp ortancia para el plan eami en to urbanís­tico se recon oce en los textos legales, se limita luego en la práctica urbanísticaa un requisito pu ramente formal, incluido por ob ligación legal pero no implica­do en las decisiones so bre la ciudad deseada.

Se pu ed e argume nta r que la planificación urbanística ha sido en nuestropaís competencia profesional de arquitectos, cuya preocupación fun dam en tales la "[Ori ll a " de la ciudad y cuya preparación es escasa en los aspectos demo­gráficos y soc ioecon6micos , la importancia de los cual es no es tán ha bitu ados avalorar. El estudio de la poblaci ón, co mo Otros apartados de la "Memoria", seen carga a otros profesionales, pero no influye en el planearni ento. En el fondolos urbanistas , y no 56]0 e n Espa ña1\ no valo ran las previsiones demo gráficas.qu e co nsideran que se han revelado siempre falsas; el error se ría la regia y nola excepción. Razones para es ta imagen negativa no les faltan, si co nsideramosla experiencia de las previsiones demográficas ele los planes urbanos anterio­res. En los de las ciuda des es pañ olas de los anos 60 -los del desarro llism o­proyecciones a largo pla zo de una coyuntura de elevado cre cimiento dem ográ ­fico sirvieron para justificar clasificaciones desmesuradas de sue lo de "reservaurbana" y altísimas densidades edificato rias, que destrozaro n la ciudad existen­te y desorganizaron la ex pa nsión urbana ". Los plan es de los años 80, realiza­dos en una coyu ntura de escaso crecimie nto demográfico, llevaron a una pre­visión también errón ea, ahora por defe cto , a la qu e se qui so responsab ilizarmás tarde del fuerte incremento de los precios del sue lo.

Pero es necesario señalar qu e en es tos p lan es no se realizaron análisisdemográficos realmente rigurosos y qu e las previsiones obedecían más bien aa prioris ide ol ógicos, con frecuen cia p ara los pla nificadores urbanos la demo­grafía "es más una justifi cación qu e un au tént ico argumento" (Etchelecou, 1999J

364), una "coartada cíenríííca" (Requés y De Cos, 2002). ¿O es qu e u n dem6grafomínimamente riguroso hubi era proyect ado a vei nte y más a ños el altísimo cre­cimiento de los años 60' Del mismo mod o , e n los años SO habría sido posible ,

h Así :le se ñala , po r ejemplo, po r un der uógrafo francés (Sagot, 1999).r, Por eje m plo , e l Plan de Valencia y su co ma rca ele 1966 se basó en una previs ión

par a e l 2050 ¡es deci r a 84 anos! de 1.900.000 habitan tes . Vinuesa aporta un expres ivocuadro CO n las d esmesu radas previsiones de los p lanes de num erosos municipi os (Vlnuesa .1995, 163) .

TLa población en la plan ificación del terr itorio

BURRIEl DE OR UETA29

-

a partir de un análisis fino de las tendencias demográfi cas de nuestro entorno

europ eo, prever, pese al escaso crecimiento delmomento , una din ámica demo­

gráfica distinta para las ciudades españolas en la década final del siglo XX: elaumento notable de la inmigraci ón extranjera, la recuperación económica urba­

na y el incremento de la demanda de vivienda por el cam bio e n los patronesfamiliares.

Es decir, qu e qu izás las responsabilidades por la falta de presencia delaná lisis demográfico en la prácLica de la planificación urb anística hayan debuscarse e n la falta de inte rés de los demógrafos por la realización de trabaj osapli cables al planeam iento. En la inmensa mayoria de los casos los apartadosde población de las "Memor ias" de los Planes Ge ne rales son traba jos standa rd,con una estructura muy académica, que no se plantean el objetivo específico

del estudio ni sus aspectos relevantes; se incluyen, y al mismo nivel , todos los

capítulos habituales en una investigación demográfica sin preguntarse por su

necesidad " . Predominan los trabajos descriptivos sobre los analíticos, la acu­mula ción de datos más que el análisis cu alitativo '" y. salvo excepciones. sin

de sagregación territorial de la diversidad de espacios urbanos" . Las posibilida­de s q ue la desagregación espacial de l análi sis de la población abre para lapla nificación urbana fueron bien mostradas por un pionero - y poco seguido­

trabajo sobre el Avance del PGOU de Sevilla (Caravaca , Cruz y Marchena, 1986) .Si en algunos planes se han realizado proyecciones técnicamente mu y correc­

tas, éstas han sido casi siempre poco atrevidas en el planteamiento de las ten­dencias demográficas futuras .

Por otro lado. el necesario paso posterior de los plan es urbanísticos , elde co nvertir las variables pobla cíonales obtenidas en necesidades espaciales desuelo , viviendas y equipamientos, se ha realizado. CGID O ya demostr ó Vinucsa

0995. 155-156), aplicando coeficientes -poco precisos e inadecuados para losfines". No ha habido interés desd e la demografía en buscar y ofrecer a losurbanistas métodos alternativo s que sustituyeran a los simplistas que se utili za­

ban . Mu ñoz Ramírez insiste en esta debilidad, que "relega (al anál isis dernográ-

Ir> Por ejemplo. se incluían siempre análisis muy deta llados de la natal idad o lamortali dad -e scasa mc nte re le vantes para una previsión de la demanda urbana a un plazotan COrl O e n poblaciones avanzadas en la tran sición demográfica- mierurus que apenas seanalizaban 10:-. movi miento... migratori os.

1- Estas deficiencias c-oinc ide n con las que se ñala muy exp resivamente P. Requ és p :H3

los Diagn ósticos de Salud (Requ és. 1993, 305).111 Una ex cepci ón sería el Plan Ge ne ra l de CÓrdoba de 1986; es te análisis de las

diferencia s demogr áfica s es pacial es se reflejaría luego. al parecer, en determinadaspropuestas de pollucas urbana s (Pércz Gálvez. 199.3 ).

30l a dinámica geodemográfica p rotagonista del terr itori o

fico) a un plan o casi decorativo en la redacci ón del planeamiento' y proponeun a metodología para conocer las necesid ades de viviendas en un PERf ( Mu ñoz

Ramíre z. 1993).Segurame nte ha exis tido una preocupació n excesiva por obtener una

pobl ación total exacta. cuando e n un plan urbanístico parece más necesario en­focar bien las tendencias de l futuro . lo que ex ige más reflexi ón demográficaque cálculos matem áticos . Quizás por ello se ha descuidado OH:I faceta de larela ción e ntre población y pl anificació n urbaníst ica . a nu estro juicio másimportante : e l es tudio de las consecuencias sobre la pob lación de lasdeterrn inacines del planeamicnto urbano. que pudieran haber alertado a losurbanistas sobre la necesidad de un diálogo previo con los es tudiosos de lapoblación . Por e jemplo la movilidad - y sus consecuencias- resultant e de laub icación de determinados equipamientos o infraestru cturas o de la locali za­ción de los sec tores y tipos de sue lo urb ani zabl e ; o los riesgos de una segrega­ción demográfica si la expansi ón urbana es demasiad o rápida y no se favore ceuna heterogen eidad de tamaños y tipos de viviendas. Sorp rende en este se nti­do posi tivamente la disposición, antes se ñalada, en la reciente ley del sue loex treme ña y en el anteproyecto anda luz que obliga a analizar "las consecuen­cias demográficas, socio lógicas y am bientales" de las determinaciones de l plan .

En de finitiva, hasta ahora se ha hecho poco caso a las acertadas reflexio­nes de]. Vinuesa: hacer estud ios adecuados a las demandas del plan . aportan­do info rmaci ón sobre las variables n ecesarias para interp retar la realidad yconrcxtualizando el análisis; tornar como unidad básica de estos trabajos. porsu mayor significac ión territorial, el hogar y no el habitante indi vidual ; dar másimport ancia a las migraciones y hacer encuestas esp ecíficas para conoce rlas ;partir de la co mposición por edades y sexo, con una mayor de sagregaciónterrito rial. Y. además, pensar con rigor y antelación los cambios que se puedenproducir y valorar sus consecuenc ias so bre la dinámica urb ana (Vinuesa, 199~) .

1.2. La población e n la ordenación d el territorioEl t érmino "planificación territorial" se usa también co n frecuencia en un

se ntido restringido. referido só lo a la p lanificaci ón integral de ámb ito regional y

subreg iona l. El desarrollo legislativo )' la práctica plan ificadora a es ta esca la enEspaña se corresponderían con el co ncepto de "orde nación del territorio" (Zoido .

1998)'"

l' Tambi én en el pr ó logo del lib ro de Hild e bran d señala Zoido la equivalencia en Espa ñade l co nc e p to -o rde na cióu del territo rio " con M l~l plan ificaci ón física a escala regi onal ysubregional" (HILDEBRA'\'D. A.: Polít ica de ordena ción del territorio e n Europa . Sevi lla .j u nta de Anda lucía. Co nsejería de Obras Públicas v Transportes. 1996. efe. p. 33).

rLa población en la planificación del te rritorio

B URR1El DE O RUETA31

1.2.1 La población en la normatira de orde nación de/ territorio.El Reglamento estatal de Planea mien to de 1978 incluía el análisis de la

pobl ación como un componente básico de las determinaciones de los dosinstrumentos de ord enación del territorio de la Ley del suelo de 1975, e l PlanNacional de Ordenac ión (art, 8) y los Planes Directores Territoriales de Coo rdi­nación (art. 10.3 y 12). El Plan Nacional de Ordenació n ni siqu iera ha sidoplanteado hasta hoy: )' los Planes Directores Territoriales han decaíd o, dadoque la o rdenació n del territorio de esca la regio nal es ha }' una co mpetenciaautonómica.

Las Comunidades Autóno mas han ido aprobando desde mediados de losaños 80 su propia legislación de orde nación del terri torio . co n plantea mie ntosbastante similares. Los aspectos de mográficos aparecen como importantes entodas e llas:

1.2.1.1. De una manera directa.Se es tab lece la necesidad de un análisis de la pobl ación y sus caractcrís­

ricas e n el diagnóstico de la realidad te rritorial que se quiere ordenar. En unoscasos se d ice exp resamente : "la población y su di s tribu ci ón?": o "losase ntamientos humanos'?' : en otros queda impl ícito al hablar de "los proble­mas ex istentes en el rcrrítorío":". Más explícitame nte se cita "la pobl ación" en elcontenido del diagnóstico en plan es de escala subregional: en los Planes Terri­toriales Insulares de Baleares o en los Planes Territoriales Integrados de Gal ícía" .

1.2.1.2. De una man era indirecta.Las var iables demográficas resu ltan imprescindibles .para una se rie de

ternas qu e conforman aspectos sustanciales de la ord enación del territorio yque se recogen . de manera co incide nte. en las no rmativas autonómicas co moconte nido de los pla nes o de las directrices territo riales. Estos temas son:

a) El sistema de ciudades y sus áreas de influencia .Se se ñala en casi todas las leyes como uno de los componentes básicos

~ " Are 33 de la Ley 11 1992. de 21 de novi embre . de O rdenación del Territorio deArag ón .

11 Are 12a de la Ley 2/2001. de 25 de julio , de Ordenación cid Te rrit ori o }' Régimenl.rban ístico de Ca nru bria .

n Art. 6. 1 de la Le y ",/ 1990, de 31 de may o , de Ordenación del Te rrito rio del Pa ís Vascoy a no ..:.¡ 9a de la Ley 1512001, d e 14 ele d ici em bre, del Suelo y O rdenació n Territo ri al deExrrc rnad u ra .

J' Are 9a de la Ley 14 ' 2000, de 21 de dicie mbre , de O rde nación Te rritorial de Balea resy art o na de la Le )' 10 1995 . de 23 de noviembre . de O rdena ción del Te rrito rio de Galicia.

~ ~~ -~--~--~~~-

32 l a dinámica geodemográfica protagonista del territorio

de "el esquema de articulaci ón terri to ria l":" que incluye además el sistema de

infraest ructuras de comunicación y el sistema de es pacios natu rales.b) La delimitación de áreas para la planifi cación .En ge neral se deriva directamente de las áreas ele influen cia de las ciuda ­

des , sin necesidad de explicitarlo ; pero en la ley de o . T. de Castilla) León seprecisa q ue los "ámbitos geográficos funcional es" actuarán "como unidades

eleme ntales para la ordenac ión del territorio" (art. 1O. lc). En la ley de Andalu­cía se da una mayor ampli tud a la delimitación espacial. porq ue el plan regionalha de incluir: "los crite rios te rritoriales básicos para la de limitación y se lecciónde áreas de planificación territori al . ambienta l, económica y secto rial" (art. ""'c).

e) Los criterios territoriales básicos para la localización de equipamiemosy serv ic ios.

Aparecen en prácticame nte todas las leyes auton óm icas. En alguna seprecisa que se trata de los de "ámbito o carácter supra rnurucípal " o "regional osubrcgional":",

d) Los criterios para la evaluación de las necesidad es ele suelo para vi­viendas.

o es una exigencia gen eral . Se e ncuentra so bre todo en el contenido delos planes subregionales. precisando para "viviendas de protección oficial' (planesterri toriales integrados de Galicia (art. 13g) y planes territoriales parciales deCatalu ña"). En las de terminac iones de las directrices regionales ele Castilla yLeón y del País Vasco se le da un contenido más a mplio : "especialme nte en lasde protecció n oficial" ¡ la ley vasca ex ige ad emás su cuantificación para "lasdiferentes áreas o zonas del territorio" :ro

e) La evaluación del impacto de las actuaciones territoriales so bre lapoblación.

l-l Art. 7 .16 de la Ley 1 /199~ , dc 11 de e ne ro, de Ordenac ión de l Te rritori o de laComunida d Aut ónom a de Andal uc ía . y 3 11. 19b de la ley de Rxrrcrnadura . En o tra ...legislaciones se u tiliza n té rminos equivalen te--, como "las áre as fu ncio na les (a re 3c de laLey de é rag ón ) o I ()~ "á mbitos geográficos funcionales" (a n . l O.l e de la l e y 10 199H, de') de diciembre . de O rde nación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Cas tilla yLeón): pero también Otros término.. más amplios como "ase ruarn icntos urbanos ~ (un. "ade la Ley de Galic ¡a y a rt. 19a de la Ley 10 L99R. d e 2 de ju lio, de Ordenaci ón del Territorioy Urba ni..... mo de La Rio]a) o ..asentamientos humanos" (a rt. 11 de la Ley de Bateares rart , 12 de la de Can tabri a) o la "distrib uci ón. loca ltzactón y fun ción de los distintos núcleo sde as e ntam iento pobla cional" ( art . 36a de la Le y 4,·1992. de 30 de julio de Ordenacióny Protecci ón del Tc rrh ono dc la Regi ón de Mur cia )

H An. -lIJd de la le y de Exrremad ura r ar t. " h de la de Galíc ia respect ivamente .!b "para da r acogida :11 crecimiento de poblaci ón prcvi..... to " (le) I 1995. de 16 de marzo.

del Plan Terr ito rial Genera l de Catal uña . art. .1.2) .r- Art. lOd6 de la ley de Cas tilla y Leó n y a rt o 6. - de la del Pa ís Vasco.

•

La població n en la p lanificación de l terri torio

BURRIEL DE O RUETA33

•

b un instrumento -ri mpacto territorial" en la ley murciana (are --19 .2 ) }

en la extremeña (art. 50), "impacto estructu ral" en la de Astu rias2$- co n el que se

ínrenra ir más allá de las habit uales eva luaciones de impacto de las actuaciones

> políticas territoriales que se li m itan casi con exclusiv idad a los aspec tos arn­

hienralcs. Supone eva luar b~ incide ncias so b re el medi o socioeconó mko. co nespecial referencia él los impactos sobre "la poblac ión" o "el sistema de núcleosde población." 2') Cree rnos que es un tipo de estud ios imprescindibles, qu e van

a ir co brando importancia -sea co mo e valuac ión específica o sea como partemis desarrollada que hoy de la eva luaci ón ele impacto amh ícnral- )' para los<-¡ ue no hay aú n modelos desarroll ados: por tamo abren un campo de trabajo

interesa nte para 10 :-:. demógrafos.

1.2,1.3. La población como objetivo de la orde nación del territor io .Pero en la ordenaci ón del terri to rio la población no es só lo un elemento

del diagn óstico territo ri al o unas variab les necesarias para la definici ón de im­

portantes co mponerucs del model o territorial , sino qu e tambi én. con frecuen­cia, las cuestiones demográficas en sí mísmas aparece n como un ob jetivo di rec­

to de la planificación ; porque son vistas como un problema pa ra la ca lidad elcvida o para el desarrollo eco nómico y soci al elel territorio . Simplificando mu ­

cho, se pued en co nsiderar dos tipos de pro ble mas demográficos co ntrapues­

tos: e n linos casos se trata de una situac ión de crisis demog ráfica - p érdída depo blación y/o escasa den sidad ...- que compro mete las posibilidades de futu roL1c una zona; en o tros casos . en cambio, los problemas derivan de una co nccn­

o-ación excesiva de poblaci ón o de un crecimi en to dema siado ráp ido.

En este se ntido el Reglamento de Plan camiento de 19' R atr ibu ía al PlanXacio na l de O rdenación la "usignació r. de la distribuci ón recomenda ble de la

población". En los objetivos de la planificaci ón territorial de las legislacionesautonó mica-, se sigue utilizando ese tipo de conceptos valorauvos muy poco

precisos: "u n desa rro llo eq uilibrado de las comarcas" () "una adecuada es uuctu­ra espacial '? ". que sin duda incl uyen una di stri b ución más equil ibrada de la

población, sin zonas vacías n i co nce nt raciones excesivas: la ley de Aragón (art .

2) sí atri bu ye ex presamente a la o rde nac i ón del terri torio "la protecci ón y recu ­

pe ración de la poblaci ón

2M Ley L 19H7, de :SO de marzo . ele Coordi nación y Orden aci ón Territorial de l Principadod e As tur ia s. art . ¡ - ,2b

~" En 1."1 bo rrador de l ante proyecto \ alenciano de reforma eh- la Ley d e orde nac i ón delterritor io se estahlecen 10 5 " e st u d ios de localizaci ón e impacto territoria l" (ur t . ':;0); Y entrelos efectos socroccon óruíco .... a evaluar incl uye -tas \ a rtacionex ..obré' la poblaci ónresidente "

, Art. Zu de la ley de Arag ón v :HI. 301 de la lev de G31iciJ respecuvameme

34 l a dinámic a geodemográfica protagonista del territorio

•

En las Directrices Territoriales de Aragón y en el Plan Territorial de Cata­luña resulta obligado delimitar las áreas en las quc la población es un factorproblem ático : "áreas deprimidas" las quc present an "tendencia a la despobla­ción"; "áreas co ngestionadas" en las que "la e levada de nsidad de pobla ción yde actividades crea deseconornias y problemas crecientes de calidad de vida"'l.

Hay también referencias al tipo de actuaciones necesarias en estas áreas.En algún caso so n indicaciones gené ricas, co mo "fijar criterios de actuación enáreas des favorecidas por decli ve eco nó mico o demográfico">'. Pero en otras

normativas se concre ta más el cipo de ac tuaciones: así , fijar los nú cleos depob lació n "q ue ha yan de consti tui rse e n im pulsores de l desa rro llosoc ioeconó rn ico de la zona"·H o "con funci ón de rcequilibrio y de descentrali za­

ción"'~·; o "proced imieru os de di suasión o de fomento de instalacion es produc­

rivas"3S. En la norma tiva de Baleares hay un a referencia cons tante a la del imita­

ción de un techo máximo de crecimiento de l suc io urbano y urbanizable , qu eresponde a una preocupación por las co nsec ue ncias territoriales de un excesode población residente y turística .

1.2.2 Lapoblación en la práctica de la orde nación del territorto.En Espa ña la práctica dc la o rdenac ión del territorio es In uy recien te y

por ello muy escasa. El Estado no tuvo interés por e lla dura nte la dictad ura , nitiempo de aborda rla e n la convulsa y corta etapa entre el restablecimien to de lade mocracia y el traspaso de esta co mpe tencia a las Comunidades Autónomas.Estas han ido promulgan do su legis lación propia de ord e nac ión del territorio yhasta bien avanzados los años 90 no empeza ron a ap robarse los primeros PIa­nes o Directrices Territoria les regionales, siendo aún más esc asos los planes decarácter regional o sub regional".

li emos analizado la planificación de ámbito regional y fundarnentalmen ­te las "Directrices de Ordenación Terri torial de la Comunidad Autónoma delPaís '(asco" -en adelante OOT vascas -", las "Bases y estrateg ias" del "Plan de

.\1 An . 18 de la Ley 7.1998. de 16 de jul io , por ln que se aprueban las DirectricesGenera les de Ordenación del Te rritorio para Arag ón )' an. 6 de la Ley 23 1983. de 21 denoviembre, de Política Territorial de Cataluña.

.U Art. IO. lg de la ley de Castilla y León .

.H Ley de Ga lícia an. 3e, le y de Balea res art . 2e y ley de O .T. de Cataluña ar t. 5b.\, An . "d de la le y de O. T. de Catalu ña..i~ Art. 3d de la ley de Galicia.j6 Andalucía es la que más planes subregtcnales ha aprobado, mie ntras que Canarias

Baleares es t án desa rroll ando, como exigencia de su estructura territorial. Planes Insulares.\~ Hay dos publicaciones d e las DOT vascas: una de 1994. que corres ponde a las

aprobadas inicialme nte, y ot ra de 1997 que son las aprobadas definitivamente tras la sa lida

s

La población en la planificación del territorio

BURRIEL DE OR UETA35

Ordenación de l Territorio de Andalucía ' -cn ade lante Bases andalu zas- (juntade Anda lucía , 1998) y las "Estrategias de ve rte hració n te rritorial" del "Plan deDesa rrollo Urban ístico Valenciano " -en ade lante PD U valenc iano- (GeneralitatValenciana, 1995)"' . Son los qu e desarrolla n con más amplitud una planifi ca­ci ón ele ámbito regional y los que presen tan documentos publicad os ele ciertaextensión. También se han conside rado las Directrices Territoriales ele Aragón yde Baleares, aunque SOI1 n15$ recom endaciones que propuestas definidas.

Los aspectos demográficos aparecen profusamente utilizados en estospl anes y directrices respondiendo a los diversos aspectos qu e, según señalamos

antes, requería la normativa de ordenación del terri torio:

a) El análisis dem ográfico de la fase de diagn óstico territorial.La pec uliaridad de estos aná lisis es qu e , junto al es tudio clásico de la

dinámica de la población y de la estru ctura de eda d, inclu yen , co n especialénfasis, la distribución territ orial de la población (es tructu ra por tamaño ele los

asentamientos y sus tendencias, densidades, concentración espacial) y las va­riables socioccon ómicas. En las DOT vascas la población es, junto con la eco­nomía, elemento clave de la ca rac te rizació n del territorio y conduce a detectar

problemas demográficos como "retos y desafíos de futuro" (Gobierno Vasco,

1997,32-37) . En las Bases andaluzas , en cambio , el an álisis demográfico apare­ce en cada una de las zona s que se diferencian en la estruc tura del territorio de

Anda lucía, precisam ente a pa rtir de criterios demográficos y econó micos (juntade Anda lucía , 1998, 26-60). En e l P])U valenc iano se dedica un apartado a ladinámica ele la población de los núcleos urbanos, subrayando las dife renciasterritoriales resu ltantes (Generalitat Valenciana, ]995, 12-13) .

b) La determinaci ón del sistema de ciudadesEl sistem a de ciudades es componente básico para casi todas las pro­

puestas de la ordenación territorial ; a part ir de él se deciden las necesidades, las

localizaciones más adecuadas y las características de activ idades económicas,

equi pamientos, infraestru ctura s e comunicación ... en función de los objetivosde cada planificaci ón territorial.

El tamaño potencial, el tamaño funcional, los parámetros de centralidad(cuya variable principal son los despl azamientos para la pro visión de se rvicios)y la delimi tac i ón de las áreas de influencia ele cada n úcleo ele población son loselementos básicos para la delimitación del' sistema de ciudades . Y todos ellos se

del gobie rno vasco del PSE y 1<1 asunción de la Consejería de Ordenaci ón del Te rr uoriopor EA (ver Bibliografía)

:w No llegó a estar operativo, porq ue se abandonó tras el cambio de gobiernoauto nómico en junio de 1995 .

36la dinámica geodemográfica protag onista del ter ritor io

•

definen a partir de variables de mográficas: volumen de población, poblaciónac tiva y su distribución por sectores. movilidad interurbana y en especial los

desplazamientos para la provisión de serv ic ios. En el PlJl' valenciano se explici té!

todo e l proceso , la metodología y los datos )' fue ntes utilizados. En las OOTvascas se señalan los núcleos cabecera de cada nivel territorial y se delimitan

las áreas funcion ales del siste ma urbano , pe ro no se explica el mé todo ut iliza­do. En las Bases anda luzas se habl a de l sistema de ciudades, pero tampoco seexplicitan los criterios para éste.

La d iná mica territorial de las principales ciudades plantea también. parauna planificación adecuada. la necesidad de delimitar la ciudad rea l, la qu efunciona como un único conjunto más allá ele los límit es administrativos muni­

cipales; so n las "áreas urbanas integradas" (A 1) de l POU valenciano . y el

criter io de delimitación fundamental que se utiliza es una variable demográfica,

la intensidad de movimientos labora les diarios .Un tema novedoso es la co nside raci ón en el PDU de "la cualificación

urba na", a partir de las características formativas de la poblaci ón de cada ciu­

dad o AUT. Es un aspecto que va a co brar importancia po r el papel crec ie nteatribuido a los aspectos culturales y formativos en las diferencias territo riales de

desarrollo econó mico (Salom. Albe rtos el . al. , 1999).e) La delimitación de áreas de p lanificación.Las características demográficas se utilizan tarnbién como criterio funda­

mental para diferenciar áreas con problemática distinta que requieren propues­

tas distintas en la planificación. De modo mu y explícito se recoge así en las

Directrices dc Arag ón-". Ya lo señalamos para la estructura del territo rio de

Andalucía . en la que se d istingu en "áreas urbanas", "el litoral ", "áreas de agri ­cultura intensiva" y "áreas de montaña ",

Especial interés tiene la delimitaci ón dc los espacios rurales, Estos se

defincn en negativo en rela ci ón al siste ma urban o, como l as ár eas

desestructuradas. alejadas o mal servidas por éste. La problemática pecul iar deestos espacios no urbanos - el "sistema rural" del PO U- exige un tratarnieruoes pecífico y diferenciado en las propuestas de los planes de ordenación. Perose plantea una cuestión previa : la defin ición y consiguiente delimitaci ón espa­

cial de esas áreas rurales. Los co nocidos "índices de ruralidad" de Cloke" se

, ~ Entre las cinco variables que el arto ')0 se nula pura 13 definición de áreas deplaniñcacl ón est á la "evo luc ión de la poblac ión . d ens idad demográ fi ca y proyeccióndemográfica."

t' Cl O KE, P. J. (19- - ): An index of rural ity for England 3mI Wale s. Regional Stud ies.nO JI , 3 1-46. CI.O KE P. J. and EOWAHDS, G . (986) : Ruraliry in England and \\ales 19tH ·a re plica uon of the J9- 1 index o Region al Studiev. o" 20. 289-306.

s

La población en la planifi cació n de l terri to ri o

BURRIEL DE ORUElA37

basan so bre tocio en facto res demográficos: la sa de crec im iento , peso de deter­minados grupos de edad . % de población agrícola. intensidad mig ratoria.. ElPD U vale nciano ap lica una técnica similar para la delimitaci ón del "sistemarural " yen su análisis ele componentes princip ales tam bién el indicador sin téti­co de tres factores demográficos -juventud , saldo migratori o , crec imiento- serevela decisivo (Gencralitat Valenc iana, 1995, 113-133). En las DOT vascas y enlas Bases andaluzas se di ferencia n espacios rurales para la plani ficación , perono se exp licitan los criterios de delim itaci ón utilizados. En este tema hay unimportante reto para los es tud ios dem ográficos: la b úsqueda de indi cadores eledelimi tación de los es pac ios rurales. ada ptados a una realidad rural camb iantey que pe rmi tan a la vez una apli cación general y una diferenciaci ón de maticesrcrritoria les .

d) La delimitación de equipamientos.Las DOl" vascas fijan los criterios para la distribución territorial de los

equipamientos y seña lan como determinante el volume n y las ca racterísticas dela población a la que sirven -q ue implican que "la configuración del serv icio aprestar es distíma"- y la d istribuci ón de la població n en el espacio (GobiernoVasco, 1997, 268). Y el criterio demográfico aparece continuamente en las de­terminaciones r ara dist intos tipos de eq uipamientos (educativos . sanitarios ,judic iales)" En la, Directrices de Aragón también se exp licitan co n amplitudes tos criterios , linos generales y otros para cada clase de equipamiento (art, 128a 134) y la referencia d irec ta o indirecta a (as variables demográficas es constan­te. Todo el POU vale nciano está destinado a la delimitación ele la localizaciónde los equipam ien tos bás icos , apoyándose en el sistema de ciu dades p ropues­to , en el que intervien en sus tancialmente criterios dem ográficos.

e) La eval uación de las necesidades de vivienda .En las DOT del País Vasco se utiliza la evoluci ón demográfica previsible

para valorar las necesida des de sue lo residencial en cada municipio y. poragregación . e n cada área de planificaci ón. Se plantea de modo similar a la pla­nificac ión urban ística: a partir de proyecciones de población! qu e sólo extrapolantendencias anteriores, y del tama ño familiar, basado e n valores medios. y ello á

pesar de que en el propio texto se reconoce la insuficiencia de los métodos

t I Así se habla de te ne r en cuenta la población en una "perspectiva evolutiv a" y enconsecue ncia luego "dada la previsible evolució n demográfica de Eu skadi" se pr opone queel eq uipa mie n to educativo y sa n itario "d ebe apoya rse priorltartamente en 1rJ reu tilizac ióndel exlstenrc". Ig ual ment e , cada á rea funcional ha de se r autosuflcien te , en re lació n a supoblación, en la e nseñanza 110 uruvcrs iraria . O la demarcación jud icial ha de "log ra r elmáximo equilibri o posible en cuanto a población serv ida por los d istin tos Pa rtidosJudicia les " (Gob ierno Vasco. 1997, 268 -275) .

38la dinámica geodemográfica protagonista del te rrito rio

basados en "extrapolación de tenden cias identificadas" y la necesidad de utili­zar criterios flexibles para dar respuesta a los "habituales cambios de la coyu n­tura demográfica" y a "los cambios de co mportamiento " que determinan lasd imensiones de las unidades familiares" (Gobierno Vasco, 1997,175-184) .

En la práctica ele la ordenación e1 el territorio no se produ ce, por tanto , a

difere ncia de lo qu e vimos en la plani ficación urb anística, una marginación ele

los aspectos dem ográficos. Los problemas so n de otra índole. En primer lugar,que se afrontan aspectos poco desarro llados en los estudios tradicionales de

pobla ción: El poblamiento y su distribución, que exige una preocupación terri­torial poco frecuente entre los dem6grafos y que plantea el problema de lapobreza de información a la esca la de núcleo de población (M ódenes y Arribas ,1993) . Las funciones urbanas y las áreas de influencia de las ciudades que , pesea su de pendencia de variables dem ográficas , ha sido un tema dejado tradi cio­nalme nte a los geógrafos urbanos; su estudio no sólo requiere una mayor pre­

ocupación por los as pectos es paciales de la población . sino además el manejode un tipo de variables -las característícas socioeconómicas de la po blación , la

movilidad no residencial- y de fuen tes -encuestas ad hoc. informaciones esta­

dísticas de organismos no de mográficos- poco desarrolladas en los trabajos delos dem ógrafos.

No debe ex trañarnos por ello que e l análisis de los aspectos poblacionalesde la plani fi cación territorial esté sien do abordado con frecuencia por no es pe­cialistas, que muchas vece s se limi tan a trasladar mecán icamente modelos e

indicadores ele planes de otros países y que se co pian unos a otros; o que seutili cen criterios poco rigu rosos o indi cadores demasiado simples o sin unacritica rigurosa del valor y significado de la fue nte de datos. Pero, por Otro lado.este es un campo de la planificación territorial que aún está empezando enEspaña y no tiene todavía, a diferencia de la planifi caci ón urba nística, unaasigna ción profesional clara ni unas pa utas ar raigadas, por lo qu e abre un retonotable a los estudiosos de la población . L ópez de j leredia }' co laboradoreshan mostrado las posibilidades del análisis demográfico en la orde nación de lterritorio y los problemas que plantea , a partir de su ex pe riencia en la "Estrate­gia Territorial de Navarra" (Lopez de Heredia , Pons y Dom inguez., 2002).

J .2.3 La población corno p roblema para la ordenación del territorioEn los planes ele ordenac ión terri torial en ocasiones tan sólo se plantea la

necesidad de adaptarse a las tendenc ias demográficas y sus consecuen cias,intentando dar respuestas ajustadas a la demanda. ASÍ, por ejemplo, en la valo­

ración de necesidades y localización de infraestructuras y equipamientos públi­cos: cierre y consiguie nte co nce ntración de centros educativos o sanitarios.

a _

s

La población en la planificación de l territorio

BURRIEl DE ORUElA39

supres iÓn de líneas de transp orte público en las áreas en crisis dem ográfi ca ;·creación de nuevos equ ipa mientos, nuevos barrios de viviendas , incluso "ciu­dades nu evas"1 aumento de infraestru cturas y de se rvicios de tran sporte en lasáreas en creci miento . Por lo general, esta planificación adaptativa a las tenden­cias demográficas no resuel ve los probl em as. Al co ntrario, más bien los agrava:en las zonas en crisis alimenta la aceleració n del declive; y en las zonas enex pans ión mantiene o acentúa la atracción y, por tanto , el increm ento dem o­gráfico, 10 que vuelve a plantear más necesidades no atendidas, cuando noaume nta ele escala los probl em as. En este planteamiento la población aparececomo elemento del an álisis previo - dc tecrar el probl ema- y co mo factor claveen el cálculo de la demanda de la localización del servicio; o pera de modosimilar a como señalarem os en la planificación sectorial de equ ipamie ntos.

Sin e mba rgo , cada vez más la orde nació n del territorio se plantea cam­biar el signo de los procesos demográficos problemáticos o al menos paliar susco nsec uencias; y así se refleja en los planes y dire ctrices. Es el primer "princi­pio " del "modelo de orde nación territorial" de las Directrices de Arag ón. "pro­picia r el incremento de la población y su ordenado asentarníeruo en el territo­rio..."·ll, que luego aparece reflejado en las estrategias, en los criterios orientadorespara las ad ministrac iones y en las directrices de ordenación territorial.

En las áreas e n crisis las propuestas más frecuentes van en dos línea s:actuaciones qu e intentan atrae r, o mantener, actividades econó micas generadoras

de emp leo y con él de población; y apl icación de criterios es peciales, distin tosde los ge nerales y basados en la equidad social, para la dotación y localizaciónen ellas de servicios e infraestru cturas básicos que mejoren la calidad de vidade la zona . En la p rime ra línea , las D01' vascas señ alan CO l110 uno de susobjetivos "estrategias integradas de recuperación de núcl eos peque ños regresi­

vos económica y demográficamente" (Go bierno Vasco . 1997, 53). Esto se co n­cre ta luego en las propuestas del modelo territori al: así, en [as estrategia s parael espacio rural plant ea un "Plan de Desarrollo Rural inte gral orientado a frenarel despoblamiento", o en las de las áre as funcionales propone la potenciación

de núcleos que puedan ayudar a generar nuevos pro cesos de desarrollo yreeq uilíbrar e l territorio , como Salvat ierra ° Laguardía en Alava (Gobierno Vas­

co, 1997, 99 Y97) . En cua nto a la locali zación de dotaciones, el PDU valenc iano

.¡l ~ diseñando y eje cu tando las políticas demográfica s y las te ndentes almanten imie nto y mejora de las dotaciones y servicio." co mu nita rios en las zo na", de baj ade ns idad de població n y ad o ptand o medida s para facili tar la inmigración " (art. 58 de laLey ele las Directri ces de O. T. de Aragón).

40 l a dinám ica geodemog ráfi ca protagon ista del territo rio

.

plantea u nos nnÜcleos de apoyo al sistema rural". sustitutivos de una estructuraurbana débil () inex istente en estos espacios: y las DüT vascas refuerzan losservicios de algunos núcleos rurales alaveses . En las áreas con problemas deexces iva co nce ntrac ión dem ográfica las propuestas se orientan a ofertas alte r­nativas de suelo, resid encial O industria l. y mejora de serv ic ios en zonas delentorno, para intentar descent rali zar las actividades y la población: así. e n lasDOT vascas ante los p roblemas de co ngestió n del Bilbao metropolitano. d

En ambos casos la co rrecció n de un p roblema de mográfico es el objetivode la orden ación del territo rio . Pero las propuestas para ello no son de rnogr.í­

ficas, sino instrume ntos de planificaci ón econó mica. e n es pecial actuacionespúblicas (programas de sucio. ayudas e ince ntivos. mejora de infruestrucu uus y

equipamiento', ..), Al dem ógrafo le co rresponde , en pr ime r lugar, describir co nclaridad el problema, mostrand o con rigo r científico la, tenden cias de la pobla­ción y sus consecue ncias. Pero debe hacerlo ex ante, cuando aún sólo so n unaposib ilidad o es t án en su inicio --con frecuen cia no percibido por los no exper­tos- y por tamo es más factible su co rrección o evitar sus peores efec tos. Puedey debe propon er esque mas rendencíales. tras analizar bien la evo lución <I nte­rior y los e jemplos comparativos , y mostrar que la evoluci ón futura dependeráde decisiones pol íticas plasmad as en las propu estas de la plan ificación , Sine mbargo, lo I11ás habitua l son perfectos estud ios CIpostertori. de escasa utilidad

para e l planificad or.Igualmente el demógrafo puede evaluar la e ficacia de las medidas de

co rrección propuestas . su arrastre demográfi co real o su incon gruencia co notras propuestas del plan. Tambi én en e.ste aspecto so n escasas las aportacio­nes de los estudiosos de la pobla ción. quizás porq ue ~ req uiere una acti tudprospcctiva y un a implicación mayor en la probl em ática socíoeconó rníca . Pero ,

en todo caso. un a buena formación demográ fica y un conocim iento a rondo dela población del territorio es un punto de partida imprescindi ble : porque cono­cer bien la complejidad de los procesos demográfi cos y sus consecue nc iaspe rmite una valoració n adecuada de las medidas de o rde nación del territo rio )'alej a de so lucio nes simplistas.

~_\ Se proponen "operaciones de crecimiento se lecuvo.. . de suelo residencia l e indust rial .rc cq ui pamieru o . conexiones ínfracstructura les. pote n ciación del tra nsporte" -c u lo....espacio.... 1l1¡Í 'i p róximos al Bilbao Metropol itano " como Balmascda-Zalla . víungufa. Igorre.Orduúa y Durango (Gob lernovasco. l ~r . 9 1 r 9'5).

p

La población en la planificación del territorio

B URRIEL DE O RUETA

1.3. La Pob lació n en la planifica c ión sectoria l

41

1.3.1 La planificacion cunbientalAunque su ob jetivo es la p lanificación de un aspecto sectorial de un

territ orio -la protección de sus valores ambienta les- su o rdenació n se extiende

en la pr áctica a todo ese terruorio y. además. sus determinaciones se imponenJ las de las demás p lanificacion es territo ria les y sectoriales e n ese espacio pro­

tegido '.:\i en la legislación am biental estatal ni en la autonómica se han encon­

trado referencias ex plícitas a la necesidad de cons iderar los as pec tos dem ográ­ficos en los in strument os de planificaci ón ambiental! '. Desde mediados los

años HO del siglo XX han sido numerosos los espacios prot egidos por las Ce.

AA.: y para su ordenac ión se han ido aproba ndo los instrument os de planifica­ci ón pertine ntes de los que los más importantes -ohligato rios para Parques y

Reservas Naturales- son sin duda los Planes de O rdenación de los RecursosNatu rales (en adelante P.O.R.NJ . La ausencia de desarrollo reglamentario de laley estata l es co nsiderada C0 111 0 una de las calisas de la disparidad de criterio e nel planteamiento de estos P.O.R.N. por las diversas ce. AA.; y también conrribu­ye a la falta de referencias al papel de la poblac íon y de Otros facto ressociocconó micos en la planificaci ón ambiental .

A pesar de esta indefinición , tocios los P.O.KN. co ntienen una "Memo ria

Informati va' co n un apartado de "caract erización socíoeconó mica de la zona ysu entorno" e n e l qu e siempre hay un capítulo dedi cado a la poblaci ón". Pare­ce que se han seguido las recom endacion es de un es tudio realizado por encar­go de la Jun ta de Andalucía (Castanyer. J991. jO ). F.n (o~o caso resul ta lógico.ciada la ímponan cía del conocimiento de la població n para la planificación delos espacios pro tegidos: porque e n e llos pu ede haber asentamientos de pobla­ci ón y sus habi tantes. o los de su e ntorno pued en esta r presentes e n ese terri­torio con liSOS mu y variados , o tener una determinadas ex pectativas sobre él: y

11 Scglin 'le de ... prende de los artículos 11 de la Ley 1 89. de j" de marzo.... obreConse rva ció n de la , Espacios Xaturalex. Li Flo ra y la F<HIO<J Silvestre (Castanycr. 19(1 ).~t' n.-cogc de manera mú ... c-lara en el articule .3~ dv la lev 11 91 . de Z" de diciembre.tic ti Geueraluat valenciana. de Espacios Xaturule-, Protegidos de la Comunidad Valenciana

'cada se dice del analis¡-, de la poblaci ón en la Ley I H<) . ni siquiera en su art . 1. I

qu e scnala el conlenido nunímo de los Planc de Ordenaci ón de lo.... Recur...os 'vaturule-,Ante la imposibilidad de consultar todo lo,; P.O,H.'\: aprobados por las diversas Ce.

A..\ . por su elevado número. por la dificultad de acceder .1 alguno... \ porque de mucho."solo ...e ha publicado su parte dispositiva. hemos leido todo.... lo ... P.Olt"\. de la Comurud,rdValenciana (y los P.R.l-.G. en los espacio... protcgrdos en que aquél no existe a ún) . ungran número de los de Anda lucía r algunos del Pul ... \'~hI..O \ de Canaria ...

42La dinámica geodemográfica protagon ista de l territorio

porque el es pacio protegido atrae a visitantes en busca del disfrute de susvalores específicos. atracción que pu ede verse muy increm entada por la irna­

gc n deri vada dc la propia declaración protectora . Pob lación de la zona y vísi­

[ames temporales producen o pueden produci r impactos diversos. directos ()indirectos, so bre el te rritorio prot egido quc exige de la plani ficación ambientalun conocimiento riguroso para su regulación protectora: limitati va de su

presencia -cn volumen, lugares o formas- de sus actividades, de sus expectati­vas, incluso de su demanda de infraestructuras y se rvicios Con frecuencia pococompatibles co n la protección del med io .

Sin emba rgo, e l apartado dedicad o a la pobl ació n en la "Memoria lnfor­rnariva" de los P.O.R.N. es prácticamente sie mpre -y de man era aún más evi­dente qu e en los plan es de urbanismo- un capítu lo de relleno . cuyos resultadosno aparece n luego utilizados en la parte dispositiva de la planificación ambien­tal. Se trata de estud ios demográficos de tipo standard. que realizan un recorri ­do descriptivo , en ocas iones mu y extenso, por los di versos apartados de la

población de los muni cipios que tienen territori o e n el es pacio protegido (evo­lución hist órica, estru ctura del poblarnienro , dinámica , es tructura por edades y

por sectores de actividad)". Por lo gene ral, es un capítulo sin conclus iones. O

co mo mucho con un resum en mu y sim ple de la situ ación demográfica.

Es evide nte qu e los planificadores ambientales, mayoritariamente biólo­gos, no dan importancia a los problemas poblacionales y se limitan a encargarun capítulo, qu e ni siq uiera es en es te caso de obligado cu mplimiento legal. yque se mantien e por erudición o por similitud con el plan earniento urbanísticoen el que parecen inspírarsc", Pero parece tam bié n claro que los dern ógrafos110 hem os reflexionado sobre nuestra posibl e aportación a estos planes ni sobrelas implicacion es entre demografía y espacios a proteger ; la rep etici ón de estu­

dios descriptivos y sin análisis sign ificativos para los planifi cadores amb ientalesace ntúa la falta de interés de éstos por los aspectos demográficos.

Así, se utilizan datos a escala muni cipal , a pesar de que el espacio prote­gido afecta con frecuencia tan sólo a una parte limitada de los municipios, o deman era muy diferenciada a las distintas zonas de és tos. Por ejemplo, en e lP.O.R.N. del Parqu e Natura l de la Albufera , de los asenta mientos ubicados en el

4- En ocasiones la abundancia y detall e de los daros demog ráficos de es tas Mem or iasresul tan llam ati vos: se llega a incl u ir incluso e l n ive l educa tivo y el conocim iento de lale ng ua propia de la a utonomía de todos los mu nici pios con te rreno en e l Pa rque (p. c .en el P.O.R.N. de la Sierra Mariolu en la Comunidad Valenciana)

.11 No ofrece n gra ndes d ifere ncias con respecto a los Planes Especiales de Proteccióndel Medio Pfsico y a los Plan es Directo res Te rritoria les d e Coordinación (Troitíño. 1995.30)

•La pob lación en la planificación del territorio

BURRIEL DE O RUETA43

•

interior del Parqu e y más directa me nte vincul ados a su problemática (El Saler,El Palmar. El Pere llon ct...) só lo se ex plicita el número de habitant es y su evolu­ción , mientras que se aporta un aná lisis demográfico detallad o para el co njuntodel municipio de Valencia y para tocios los demás mun icipios que tienen algúntrozo de su término en este Parque Natural.

Con frecuencia las Memorias ele los P.O.R .N . no tratan aquellos aspectospoblacíona les más relevantes para ese espacio protegido. Por ejemplo, el e1el

Parque Natural de Sierra Neva da ded ica su apartado dem ográfico a la pé rdidaele población, crisis del mo vimiento natural y envejeci miento ele los municipios

del Parque ; pero no ana liza las migracion es periódicas ligada s al deporte de lanieve o al turismo de natura leza , pese a consrararse en el propio P.O ,R.N . su

enorm e incremento reciente y considerarlo la amenaza pri ncipal para su con­

se rvación, Q el P,Q ,R N, del Parqu e Natural de la Sierra Norte dc Sevilla qu econsidera mu y importante la acc ión degradadora de la es tancia de fin de se rna­na en la Ribera del Hu cznar. pero no analiza ni el volumen ni las características

de es ta migración de oc io , Es evidente que en el Parqu e Natu ral de la Albuferasería rele vante la co ntribuc ión de los demógrafos aportand o indicadores signi­ficativos (del número , características socíoccon ómícas , evo lución previsible...)

de los visitan tes de la playa y de la restinga de El Saler O de los usua rios de lasres idencias secunda rias del Perell ó o de los cazadores y pescadores del lago ,Como excepci ón, el Plan Rector de Uso y Gestión del Parqu e Natural de l Peñónde Ifach incluye u na interesante encuesta realizada a los visitantes.

1.3, 2 Laptanificacion de equ ipa mientos y seruicios púb licos.Se incluye aq uí fundamenta lmente la planifica ci ón sa nitaria y la educati­

va, los equ ipamientos públi cos más básicos y uni versalizados en nuestro país.

Pero se podrían añadir o tros temas como el mercado de vivienda )' la oferta detrabajo que, como los anteriores, se derivan de la interacción entre demografía

y socioecono mía (Godenau )' Arrcaga. 1995, 414) o la planificac ión de la pre­vc nción de riesgos (p rotecci ón civil), En Espa ña es fund am emalmenre p lani fi ­cación regional, al ser temas competenciales de las Comunidades Autónomas.

En la mayoría de los países europeos son con frecuencia políticas de carácter

local; y en España por algunos de esos temas -mercado de trabajo, vivienda,

protección civil- se están empezando a preocupar también los entes locales.

A pesar de la inexistencia de normativa que determine la necesidad del

es tudio de los aspectos poblacíonales, son las prácticas plan ificadora s en quemás importancia ha adquirido el análisis demográfico y su aplicación. Es indu­

dable que el vo lume n de p oblación , la es tructura por eda des y sexo, la distribu­ción te rritor ial de la poblaci ón y los cambios pre visibles de todas estas

44la dinámica geodemográfica protagonista del territo rio

.

variab les, son el elemento básico para la determ inación de la demanda actualy futu ra de los bienes y servicios de que se ocupa n es te tipo de plan ificaciones(Blanes, 1993). Por tanto. resu lta fundam ental el conocimie nto de la situaciónac tual de las variables demográficas r de la previsible en un futuro no mu ylejan o.

La demografía y los demógrafos est án presentes en los planes educativoso sa nitarios de las Comunida des Autónomas . que inclu yen d iagnósticos detalla­dos de la situación actual de la pobl ación y proyecciones y previsiones de lafutura, tanto globalmente como para subsecrorcs concretos (Requés }' De Cos,2002). La dota ción y la localización de es tos equipa mientos se plantea en direc­ta relaci ón con el volumen de pobla ción y su distribución territorial , En Jos

trabaj os de planificación sanitaria se es tá ha ciendo es pecial hincapi é en losprocesos ele cambio demográfico -en la estructura por edades y/ o en los nive­

les de fecundidad y morta lidad- que puede n conducir a cambios significativosen la demanda )' plantear la necesidad de una reestructuración de los recursos

sanitarios y hospi talar ios (A racil, 1993; Bonmatí. 1994: Godenau y Arteaga . 1995).Tambi én están apareciendo trabajos que desarrollan metodologías específicas,

con participación esencial de variab les demográficas, para valorar la demanda

(Ca lvo el. al .. 1993: Gu tié rrez Pu ig y P érez, .1 995) , par~ la determinación de la

localización de equ ipa mientos (L ópez Lara , 1995: Moreno. 1988) o para el tra­

bajo con poblac iones de pequeñ o tama ño (Tcrrnotc , 1991; Sánc hez Antón ,

.1995).

En paralelo, en el ámbito académico han florecido estudios que señalan

problemas de la población él abordar por estas planificaciones (envejecimiento,

dispersión de la población, características de la demanda...) o que va loran CI

posteriori la planificación realizada. sus características y déficits (Gonz ález Pérez,

2000; Salom y Albortos. 2000: Mornparr l' P ércz. 1995). Otra cosa es qu e esos

trabajos haya trascendido del ámbito académico e interesado al de los decisoresde la planifi cación.

Toda vía la princ ipal presencia de la demografía en esta planificaci ón es

la realización de proyecciones. A. Blan es se ña ló co n m uch a claridad la dificul ­

tad de da r respuesta a las demanda, de los responsables de la planificación

respecto a la población futura (Blanes. 199.~ ) por la co nfus ión entre proyeccio­

nes l' previsiones . Dado qu e la principal práctica planificadora ha sido hasta

ahora la educativa y sanitaria a escala regional. se ha tratado casi siempre de

proyecciones mu y globales y bastante rígid as . pero e n las que el margen deerror no iba a tener consecuencias graves, La tendencia a considerar la pobla­ción como una variable independiente conduce a plantear las previsiones ele la

s

La población en la planificación de l territorio

BURRI EL DE ORUE TA45

•

demanda como un simple probl em a técni co }' por tanto aplicable mec ánica­me-nte por cua lqu ier profe sional no necesariament e experto en dem ografía .Habría que insistir en la necesidad ele un análi sis previo más fino del ob jetivoele la planificación para fijar las cond iciones y límites de la previsi ón en cada

caso. Por ot ro lado, frente a la idea de la cert eza y la proyección Única hay 4ue

abrir camino a la de la probabilidad y la simulació n de escenarios posibles,

bastante más real y qu e además deja m ás campo para las opcio nes políticas .

Cada vez más la planificación de es tos tem as -y otros co mo la oferta de

vivienda o la del mercado de trabajo- se es tán planteando¡ siguiendo la pauta

eu ropea, e n la escala local, en lo qu e de una man era genéri ca se está llamando

"desarro llo local." Algunos ele es tos temas, co rn o la enseñanza. no SOn de com­

petencia municip al; pero los Ayuntamientos los incluyen en sus planes estraté­

gicos po rque son claves para impulsar su desarrollo. El ámbito local hace posi­

ble "un co noci miento detallado y permane nte ele la rea lidad ...que permita rea­

lizar la evaluac ión y plan ificación de las demandas del ento rno socioeconó­

mico" (Salom y Pitarch, 1999, 268). Esta escala micro va tI exigir a los dern ógrafos

afinar los instrumentos ele proyecci ón y las fuen tes ele información y a obligar­

les. a trabajar e n variables (01110 las soc iocconómicas (nivel forma tivo , tipos eleactividad ...) mucho menos desarrolladas hasta ahora en los estudios de pobla­ción.

En es ta línea hay que incluir much os progran1as e uropeos pa ra el desa­

rrollo local , co rno las Iniciativas Comunitarias. En ellos la población no sólo es

un eleme nto básico elel diagnóstico / sino tam bién el o bjeto de la planificaci ón,

Sería el caso de los programas de la iniciativa Leader, destin ad os a las áre asrura les dep rimidas, o de los de la Iniciativa Urba ri rara problem as urbanos. Enrelación a los Leader . S. Raquel' y J I3lay han mostrado con brillantez y rigor loque pu ede aportar un dem ógrafo al planteamiento del problema ya las medí­das propuesta s, pero también a la va loració n y mejora de los indi cad ores utili­zados (Roque r y !llay, 2002). En el clocu rncnro de la propuesta para un progra­ma Urba n para el ba rrio de vellute rs (el más degrad ad o del centro histórico de

Valenci a) hay también un buen diagn ósti co elel problema a través de variablesdernográfícas.!"

¡'I GENERAI.ITAT VALENC IANA (995) ; Propuesta de ac tuaci ón de velluters: lrncia tlvaLrban. Consellena dObres Publiques. Pla ele Rehahili taci ó de Valencia Cíurat vclla , RIVA.documento iné dito .

46 l a dinámica geodemográf ica protagonista del ter ritorio

.

2. Los desafíos del demó gr afo an te la plan ificación del territorio

Del análisis realizado sobre la s ituación de la población en la planifica­ci ón territo rial en España se desprenden para la demografía y para los dem ógrafos

una se rie de importantes "desafíos" (Merl in , 1999) que se ex ponen a continua­ci ón.

2. 1 Proporc ionar diagnóstico s p revio s ade cuado sLos an álisis demográficos incl uielos co mo previos en los trabajos ele pla­

nificación territoria l deben servir para co nocer mejor los problemas de la po­blación e n ese espacio y apu nta r los que habría que abordar luego en laspropu estas de planificación . Por ello no pueden limitarse. como ha sido lo más

frecuente, a trabajos standard, que siguen un guión simi lar; sea cual sea elobjetivo de l plan, tra tan, e n cada caso y del mismo modo, tod os [os apartadostradicio nal es de la din ámica y la es tructu ra de la poblaci ón, y cas i siemp re a lamisma esca la muni cip al.

Hay que se r capaces de pensar y producir mo delos de diagnósticos de­mográficos es pecíficos (Requés y De Coso 2002). adecuados a cada tipo deplanifi caci ón - urbanística, ordenación del territori o. ambi ental, educativa , sa­

nitaria, de Carreteras... : seleccionar los temas relevantes, buscar indi cadoressignificativos y generalizables, elegir la escala espacial "más co nveniente para

el abordaje de cada tipo de problema" (Moreno, 1999, 199). analiza r el valor delas fuentes genera les en cada caso y buscar si hace falta otras es pecíficas odemandar el desarrollo de nuevas in formaciones.

El de rn ógrafo debe se r capaz de llamar la atención de los respon sables

de la planifi cación territorial sobre la relevan cia ele los hech os ele población enel tema concreto planteado, Por ejemp lo, la incid encia de los factores dem ográ­ficos sobre la demanda ele vivienda )', como consecuencia, sobre la movilidad

residencial , con sus eviden tes efectos para la planificación urbana, la de

infraestructuras del transporte o la de viv ienda (Móde nes, 1995).Y, sobre tod o . debe de lograr mostrar al planificador algo que el dern ógra­

fo no es tá muy acostum brado a analizar: la relación de los hech os dem ográfi­cos con los hechos sociales, económicos, territoriales. Es decir, para participar

más activamente en la planificación el dcm ógrafo debe trabajar tambi én C01110

geode rnó grafo o soc iodcmógrafo. Por ejemplo. para una po lítica de planifica­ción familiar más que la s ituaci ón de la fecundidad y su evolución debe se rcapaz de mostrar la relación entre fecundidad y factores sociales o económicos

que intervienen en la incompatibilida d actua l e ntre maternidad y trabajo de lamujer en determinad as clases sociales (Carbonero, 1993).

•

La po blación en la planificación de l territorio

BU RRIEL DE ORUET A47

•

2 .2 Ad o pta r un a actitu d prospcctivaLa mayor parte ele los trabajos demogr áficos so n an á lisis de situaciones

actuales a la luz de lo que acontec ió en el pasad o: o s imp leme nte un a valora­ción de lo que ya ha oc urrido . Van aparec iendo también interesantes es tudioscríticos de las decisio nes de los planificadores, explicando a posterior! las con­secuencias de los erro res en los aspectos dem ográficos o an alizando los rcsu l­rados de una plan ificación ante rior; sin duda es otra posibl e campo de aporta­ción de la dem ografía a la planificación territorial: la evalu ac ión de és ta.

Pero, como se pregunta expresivamente un dern ógrafo francés, "¿esta­

mos co ndenados ]0 5 dem ógrafos a explicar hoy 10 que pasó ayer?" (Sahli, 1999.309) . La dem ografía puede y elebe tambi én participar en la fase ele propuestasde la planificación territ orial. Esta bu sca en es enc ia obtene r un te rrito rio futurodis tin to , mejor qu e el actual; Y, por tanto , el qu e tien e que t0111ar decisionesnecesita visiones prospectivas de ese futuro; en nu estro caso de la evo luc iónp rev isible de las variables dem ográfica s, así C00 10 de los efectos previsibles desus decision es sobre las variables demográficas,

Si se quiere ser relevan te en las tareas de planificación y qu e nuestrostrabajos y nuestra s op iniones sea n tenidos en cue nta, ha y qu e cambiar de acti­tud: dejar de ten er mied o a eq uivoc arse y atreverse a plant ear los posiblescambios en la din ámica y en la es tructura de la población, a mostrar el cursoprev isib le de su evo lución. Muchos ele los trabajos de Anna Cabré han ido enesa línea (Cabré, 1991 y 1998) . ¿Qué nos parece hoy su "Volverán tórtolos ycig üeñas " (Cab ré, 1992) tan provocador sin emba rgo en s u mom ento cuan dola fecundidad es pañola parecía en un declive imparable? So n una prueba dequ e no se trata sim plemente de dejar volar la imaginaci ón, sino de las posibili­dades de una bu ena preparación demográfica dirigida a pensar el futur o posi­ble.

La forma de trabajar de los dem ógrafos, apoyándose en se ries largas , conun co nocimiento profundo de la evolución histó rica de los hechos demográ fi­cos; pu ede ayudar a ex plorar co n pruden cia , pero co n imaginación, e l futuropos ible. En ese se nt ido serfa válida la afirmación , apa re nte me nte tan radical , dequ e "si nu estros traba jos se limitan a eso (estudiar el pa sado) entonces es q ueno hemos sido capaces de ana lizar correctamente la situació n actual " (Sahli,

1999, 310). Porqu e ]0 qu e va a pasar ya es tá anunciándose hoy co n mayor omenor nitidez; y el demógrafo debe intentar captarlo para part icipar en ]a orde­nación del futuro que pretende toda plan ificación. En és ta result a m ás impor­tante alertar sobre posibles rupturas en las te ndencias demográficas, y sus co n­secue nc ias, qu e p lantear las continuida des, ya co nocidas y para las cuales elconcurso del dern ógrafo no resultaría imprescindible .

48 l a di námica geodemog ráfica protagonista del territorio

•

Pero en esta proyección del futuro demográ fico e~ importante la preci­

s ión de P. Merlín de qu e e l dc rn ógrafo no debe conduc ir al p lanifi cador a hacer

"futurol ogfa ": es decir prolongar sobre un pe ríodo largo tend enc ias observadas

en un período co rto. co n frecuencia a partir de cifras dud osas, establ eciend o

un a previsión única q ue Cree y presenta como segura (Me rlí n. 1999,402) ¿Cuámas

de las previsiones demográfica s de los p lan es territori ales n o se ve n bien refle­

jad as en esa aparente ca rica tur a? En la p lanificación hay que adopta r una ac ti­

rud p rospcct íva , presentando un a plu ralidad ele futu ros imaginados, discerniendo

e n e llos lo probabl e. ]0 \ UOSÚ1U I. La actitud prospcct iva es la Única qu e aportaalgo al planificador,

Es cie rro que "Ia experiencia demuestra que a los urbanistas (y a los

políticos añ ad imos nosotros) no les gusta la incertidumbre" (Sagot. 1999. 23" ).

Pero la función del c1cmógrafo C0 l110 es pecia lista ha de ser sens ibilizarles de

qu e una pla nificación que pretenda ser eficaz se ha de pla ntear en el marco de

ciertas inseguridad es; au nq ue a la vez es necesario ayuda rles a gestio nar esa

inseg uridad.

Por otro lado . es ta actitud de at reverse a pen sar el futuro se debe mani­

testar tam bi én en el aná lisis de las posibles co nsec ue nc ias de mográficas de las

determ inac iones de una planificación territo rial. Po r ejem plo, el riesgo dcmo­

gráfico que co mpo rt ará an os más tarde el establecimiento de grandes con juntos

de vivie ndas de tipología homogénea y sin re lación con el espacio social cons­

truido'"; o los e fectos inducidos de un plan de viviendas sociales; o la movi li­

dad resu ltante de una determinada planificación urbanística co n su correlato de

demand a de transpone; o las conse cuencias de un plan ele rehabil itación sobre

la poblac ión res idente en un ba rno histórico . según las medidas que se ad op­

len" : o el re fuerzo de la polarización del poblamiento por un plan de autopis­tas y tren de alta velocidad.

, A')Í, S~ plantea la ina de cuació n de- la-, infre..tructuras y equipamientos de estos barrio..para una población que llegó joven de golpe 10 ano-, untes y que por ello ha envejecidode manera generalizada y carece de gana-, r rec-urso... para cambiar de ha rria; por ejemplo.la falta de asccnso rc.... e incluso la imposibilidad estructu ra l de incorporarlos ahora (Io~

edificios ..c h icieron de menos de :; al turas . porque as í aquello... no eran obhgator¡o..I.~1 El Plan de Rehabil itaci ón del Centro Hi..torteo de Valencia es tableció una serie de

med idas para evitar la expulsi ón de la poblaci ón re ..iderue, ru nvor y de eSC3SOS rc-cursossuhv c nc ione.. muy alta.... a los re side ntes graduada.... segun ingresos , a ...eso rumie-mo Ju rídicor t écnico gratuito. rea lejo en el ba rrio d urante 135 obra .... (Al HHJEL. E. (2000): Claves

de la rehabilitac ión urba na. El caso del cent ro histórico de Valencia. Cuadernos deGeografía. nO 6~·68 , .329-j'-!9)'

d

•

La población en la planifica ción de l territorio

BURR!El DE ORUETA49

•

Se trata de que el pla nificador territo rial comprenda la gra n import anciade las variables de mográficas sobre las determi naciones a adoptar y de éstassobre la pobl ación . princ ipa l destinatar io de toda plani ficación. Pero d io nose rá posible só lo con perfectos traba jos sobre las características dem ográfi casde la estructura ele una población en los diversos barrios de una ciudad poredad o sectores de actividad. sino mostrando la co rrelación e ntre los hechosdemogr áfíco-, y los aspectos sociales econ ómicos y ter rito ri ales , y aquí apareceotro déficit notabl e de los traba jos demográficos, en buen parte heren cia deuna trad ición es tadística e "inde pe ndiente." Son demasiado escasos los estud ios

que intentan descubrir los mecanismos de regul ación demográfica e n relaci óncon las formas de organi zación social o familia r y con los modos de ordenacióny utilización del espacio: el dcmógrafo debía escucha r más a histor iadores.geógrafos, economistas. sociólogos (Etche lccou. 1999. 46]). Esto ha lle vado atende r a conside rar la población como una va riable inde pend iente . al no ex istiruna teo ría general que interrelacione los asp ectos demogr áfi cos co n los econó­micos, sociales y terri toriales; y puede qui zás ex plicar el co ntraste e ntre losnotables avances en el p lano t écnico y los escasos en el plano te órico (Blanes,

199.3. .337 ) .

2..3 Exigencias conexas: problem as de escala, tem ática. metodología y fuentes.Unos diagnó sticos más incardinados en las neces idades ele cada Lipo de

plan ificació n ) una act itud prospectíva que intente po ner de manifiesto lasconsecuencias previs ibles tanto de la evolución ele la pobl ación sobre el terriro­rio como ele las decisiones de la planificación te rrito rial. 1 1c \'~1n conexas unaserie de exigencias en el trabajo ele los dcmógrafos, no siempre su fi cienteme nteasumidas :

- Trabajar en otras escalas.- Prestar más atención a otros campos temáticos.- Problemas de fue ntes y de metodología... Capta r mejor la "multitcrritor ialida d" de 1" población.- L'n diálogo permanente co n planificadores y es tadís ticos.

2..3. 1 Xecesidad de trabajar a escalas diferentes.Los dcm ógrafos se han senti do cómodos en la escala municipal: en ella

obtiene n hoy la mayoría de la información)' para e lla han desarrollado lasmetodolog ías de aná lisis de los da tos. Pero co n frecue nc ia los planes territoria­les exigen trabajara una escala inferior a la muni cipal : en unos C~ISOS porque se

... necesita una zonificació n más de tallada. co mo en cas i toda la planificaciónlocal , sea urbanística o social: ) en otros po rq ue se afecta só lo a una parte de

- - - - - - - - -----~

50La dinámi ca geodemográfica protagonista del territorio

los términos municipales, como en la planificación amb iental o en la local de

vivienda. Otros planes, en cambio , han de ser necesariamente su prarn u nicipa les.

com o los de ordenación del territorio o los sectoriales de eq uipamien tos einfraestructuras. l a defini ción previa del marco territorial es básica para unanálisis dem ográfico pro spectívo (Mendizábal, Requ és y Solsona , 1995, 177)

En la necesaria tarea previa de delimi tación de zonas para las determina­

ciones de la p lanificaci ón territor ial. es casi siem pre rel evante, como vi mos en

la orde nación del territorio, el pa pel de los criterios demográficos. La aporta­ción de indicadores signi ficativos para esas delimitaciones puede ser también

una contribución de los c1emógrafos a las tareas de planificación , como ya

se ñalamos, por ejemplo , a propósito de los índices de ruralidad.Es necesario , por tanto, aprender a trabajar a unas escalas con las que no

se está tan habituado y para las que con frecuencia no se dispone de daros ni

de metodologías adecuadas (Req u és, 1993, 301). La planifi cación exige estudiarmucho s problemas a escala ele las entidades men ores de población -Móde nesha mostrado la necesidad y las defi cien cias del No menc láto r (Módenes y Arri­

bas, 1993)- y en los ámbitos urbanos a escala de ba rrio e incluso de manzana oedificio. A es to ha y que añadir la artificia lidad de algunas delimitacion essuprarnunicipales, sin significación di ferenc iada en lo demográfico; o en oca­

siones la diversidad de divisiones elel territorio utilizadas, sin demasiada justifi­

cación, por distintos departamen tos de una misma administraci ón,

2.].2. Desarrollo de campos temáticos de la población menos atendidos!radicionalmente.

La fo calizac:ión tradicional de los estudios demográficos hacia el creci­

miento demográfico , la dinámi ca natural y las estructuras demográficas stric to

sensu (edad, sexo, estado civil) han supuesto un menar desarrollo de los aná­

lisis - y con ello de las fuen tes y ele las rnetodologtas- de otras aspectos cada vezmás presentes en las necesidades de la planifi cación terri torial. Entre estostemas destacan:

a) Las características soc íocconórnícas de la pob lación . Casi ausentes de

los manuales tradicionales de demografía, su conocimiento resulta, sin embar­

go , imprescindible para una adecuada planificación de l desarrollo local o delos equipamientos básico s. Especial interés está adquiriendo, por ejemplo, el

análi sis de las cualidades formati vas de la población, tan to para la orde nac ióndel territorio -según se ñalamos en el PDU valenciano- como para la planifica­ción del de sarrollo local. En esta línea son de gran interés trabajos como el de]. Salorn y M' D. Pitarch sobre la planificación de los recursos humanos para el

s

La población en la p lanificación de l t erritorio

BURRIEl DE ORUETA51

desarrollo local (Salorn y Pitarch, 1999)" ; o las propuestas pa ra locali zación ytipología de la Form ación Pro fesional en la Comunidad Valenc iana (P ítarch.

1998)b) La movilidad de la pobl ación. Es cada vez más decisiva e n la evolu­

ción de la poblac ión y sus diferencias ter ritoriales. Espec ial atenc ión reclama lamovílidad no residencial. tanto por motivos laborales co mo po r oc io , vacacio­

nes...; es ta mov ilidad incluso no era conside rada por la de mografía tradicion alal no impli car cambio en el volumen de una población de base admin istrativa.Alcan za singular desa rrollo en los es pacios metropolitanos; por ello la movili­dad laboral obli gada se ha usad o co mo criterio de delimitaci ón de espaciosurbanos sup ram unicipales, imprescindibles pa ra establecer ámbitos de ord ena­ción rcrr ito rialv.

e) El número de hogares y su composición y tamaño . Esta es ya una líneade trabajo cada vez mis present e en la preocupaci ón de los de rn ógrafos'".Incluso pa ra determinadas planifi caciones , como la del n úmero y tipo de "i­vienda s, su proyección parece más import ante q ue la de la fecundidad y mor­talidad . Pero el estudio adecuado de los hogares prec isa de una notab le mejorade las fuentes disponibles , escasas, de ficientes y con poca desagregación es pa ­cial y tipol ógica (López de He redia, Pon s y Domínguez, 2002; Vinuesa, 1995,160)

d) Los aspe ctos territoria les de la población -d istrib uc i ón tcrritoria i, den ­sidad, co ncentración y dispersión , sistema de ciudades y sus áreas ele influen­cia- que, como señalamos, resultan básicos en la ordenación del territor io .

En la mayorí a de estos apartados es esc aso el desarrollo teóri co ymetodológico y se hace necesario el man ejo de otras fuentes me nos habitualeso de datos cuyo valor está menos ca librado. Pero la re nunc ia a estos temas se ríauna limitaci ón important e para la participaci ón de l dern ógrafo en la tarea deplanificac ión territo rial y supond ría además de jar su valo raci ón en man os deotros profesionales con un a preparación insuficiente para ello.

';2 Es un Info rme encargado por e l Ayunta miento d e Ga ndi a pa ra la p lanificac ió n dela o fert a de especialidades de For maci ón Profesional . En (un ción de la demanda delmercado de trab ajo local, las necesidadees de escolarización no sólo se cuantifican . sinoque tambi én se cualifican; para ello se analizan los niveles educativos de la poblaci ónoc upa da. co n una det allad a scctorializaci ón. r se cruzan co n las líneas es rratégíca .. parael de sa rro llo del área

H Así se delimitan las llamadas "áreas de co hesió n- de i\l. Casta ñcr para Cataluña( Castañer el . aí., 2000) y de J. Salom pa ra la Comunidad Valencian a (Sa lom el . al., 1997;Salo m y Dcl ios. 2000 ).

~~ Fue ob je to de una Ponencia con 16 Comunicaciones en el V Co ngreso de la Poblaci ónEspañola (Me ndi zábal . Requés y Solsona , 1996; y AGE: Hab itar , vivir, p rever. Actas delV Co ng reso de la Població n Espa ño la, Barce lon a , U. A. 11 ., Dc pa rtam en t de Geografía , C.E.D., Gru po de Població n de la AGE. 1 5 ~207).

..

S2l a dinámica geodemográfica prot agonista del te rrito rio

2.3.3. Problemas de fueru es y de metodologíaLa atención a ternas como la movil idad no reside ncia l o las características

socioccon ómicas y la creciente importancia de la planificación a escala local.

p lantea n problemas con las fuentes trad iciona les - poco desarrolladas o pococo ntrastadas en esos aspectos- )' demandan la búsqueda y uso de fuentes alte r­na tivas () complementarias no estrictamente de mog ráficas, Así. por ejemplo, los

e nfermos según es pecialidad médica (Arac il, 1993) y los Libros de Registros deAltas e Ingresos l Iospitalariox (López Lara , 1993) para la plan ifi cación sanitaria.o el reg istro de Tarjetas Individuales Sanitarias para el conocimiento de los

inmigrantes (Ló pez de Heredia. Pons y Domínguez) . Las encuestas ad boc soncada vez más imprescindibles , sobre todo en escalas micro y en temas comple­

jos y con informaciones insuficientes como los flujos migratorios (Vinuesa. 1995.

161)La necesidad de trabajar con frecuencia a una escala inferior a la munici­

pal tropi eza con que la información desagregada disponib le es escasa o confalta de control de calidad, su publicación tard ía y excesivo el coste de obtener

del li\'F. una explorac ión exprofeso (Requ és, 1993. 301). También se dispone depoca información estadís tica para los espacios metropoli tanos, una evidente

un idad es pacial a la ho ra de la pla nificación terri torial (Mendizá ba l, Req ués ySolso na, 199\ 176) . A. Moreno. qu e ha realizado interesantes aplicacion es ele 1"po blació n a la p lanificación de as pectos 111U Y di versos. insiste en la necesidad

de una informaci ón abundante )' muy detallada , sobre todo espacialmente.

para traba jos locales de planificación de lo deman da ele un se rvicio (Moreno el.

al., 1999, 13fn.ESIOS problem as ele fuentes refuerzan la necesidad de una sólida forma ­

ción t écn ica de lo> dem ógrafos qu e deseen participar en lo p lan ificaci ón parapoder valorar adecuadamente la calida d ele los da tos tan diversos disponiblesen cada caso, Adem ás, hay que convencer a los organismos públicos produ cto­

res de dalos dem ográficos de la necesidad ele ampliar y mejorar la infor mación

existente. así corno su mayor accesibilidad , física y económ ica,

La frecuencia temporal de deter m in adas informaciones es otra dificultad

para la tarea plani ficad ora: por ejemplo. la separació n tem poral de 10 anosentre censos. U na información social út il r ara la plani fica ción territorial requ ie­

re apoya rse en datos demográficos fiables; y cuanto más nos alejamos de la

fecha del censo -co mo se ha se nalado en un significativo e jemplo sobre laproporción de pob res en una V ille Nourelle frnncesa'"- más posibilidades hay

'i 'i La proporción de persona ... " pob res" en tina rille noucelle fue sobreestirnada alminusvalorarse 10 ... efectivo!'> de tina poblaci ón en fortísima expansi ón demográfica, difíci l

>

La población en la plan ificación del terri torio

BURRIEl DE OR UETA53

•

de error. Este riesgo aum enta en las ciud ades, principal escenario de las plani ­

ficaciones sociales, porque en ellas los cambios demográficos obedecen sobre

tod o a movimi ento s migrato rios me nos pre vi sib les y ma l med idos

intercensalmcnle. El mismo problema de o bso lesce nc ia de los da ros di sponi­bies - tablas de mortalidad, migraciones, estructura por edades- lo manifiestan

con frecuencia los estudiosos ele temas de plan ificación educat iva , sanitaria. delmercado de trabajo o de desarrollo loc al. La recu pe ración de las va riablessocioec on ómicas, absurdam ente perdidas por los Padrones M unicipales tras la

Sente nc ia del Tribunal Constituc iona l de 1988 . y la mejo ra de la calidad de éstospodía n ser pasos irnporta ntes en esta dirección.

Nuevos temas, nuev as escalas y nuevas fuentes conducen a la necesidadde desarrollar nuevas metodologías. Por un lacio , las que permiten obte ner

resultados significatiVOS en conjuntos estadísticos reducidos, un campo de cre­ciente avance en los trabajos de los dcm ógrafos. Por otro lado la necesidad debuscar ind icado res o modelos adecuados: los "poten cia les de població n" <Cal­\ '0. Pu eyo y j ovc r, 1992) o los modelos de "loca lización-as ignación" y lo "eva­luación ruulti cri teri o aplicados a la planificación de equipam iemos serían u nbuen ejemplo (Moreno. 1988) .

Entre los problemas metodológicos hay tres qu e cobran espe cial relieve.En pri.mer lugar. el de las proyeccione s, ya comentado antes: hay que insistir en

la necesidad de no basarse sólo en las tasas ele fecundidad y mortalid ad paraes tab lecer los escenarios de proyección (Rojo, Fc rn ánd ez Mayora l y Abe llán,1993). LUego , la necesidad de abordar e n un futuro inmediato la exigencia legalde evaluaciones de "impacto territorial " (a las que se hizo referen cia al tratar la

normativa autonóm ica de ordenación elel territorio) que: incluye de maneradestacada e l impacto sobre la población: esta e ra una obsesió n del profesor J.M' Berna b é. qu e lame ntabl emente no pudo llegar a desa rrollar: existe u name todo log ía. desarrollad a por biólogos e ingenieros. para evaluar los aspectos"naturales" del impacto amb iental. pero no para los aspectos socíoeco n ómícos.Yen tercer lugar. el problema ele la población que se asigna a cada territorio,

captando la "territorialidad m úl tiple " (Etchelcco u. 1999. 460) de una parte ere­cie nte de la pob lación . que comentamos a continuación.

2.3.4 La dificultad de asignar la población a cada te rritorioEl an álisis demográfico tradiciona l ha aceptado como población de cada

te rrito rio la asignada a éste administrativamente. en la perspectiva de una po-

de medir a part ir del últi mo censo <el de 199 1) ..jete años despu,..;~ . El f CSU!lado fue unaserie de dis curso..., ala rnust a s runas medidas ex cesiva s e innecesaria s con alto costeeconómico ( Kl ebanc r. 1999).

54la di námica geodemográfica protagon ista del territorio

blación estática, presente "a tiempo completo" en un único territorio . Pero hoy,

y de manera creciente. los individu os desarrollan una "territorialidad múltiple":mantienen su residencia administrativa en un municipio, pero utilizan en una

parte cada vez mayor de su tiempo diversos territorios municipales.

Esta disfun ción apen a ha preocupad o al demógrafo cua ndo se tratab a dees tudia r sobre todo la evolución de la población, el movimiento natu ral o lascaracterísticas estru cturales . Pero se ha agudizado e n la última década por la

creciente movilidad de la población- diaria, semanal, estacional- y porque los

núcleos no centrales de los municipios han pasado a se r los protagoni stas delpoblamiento metropolitano. El problema no se puede obviar cuando se trata departicipar en la planificación territorial, porque es la población que usa un

te rrito rio , aunque sea parcialmente , la que determina la demanda objeto de laplanificación : suelo. infraestructuras, determi nados equipamientos y servicios..

Las principales áreas turísticas (Requés, 1993, 30]), pero también los núcleos

del mu ndo rural despoblados ad ministrativam e nte qu e acogen usos nuevos ycrecientes (Roq ue r y Blay, 2002) y las nuevas zonas residenciales metropolita­nas, ofrecen un fuerte contraste entre el núm ero y características de las perso­

nas p resentes en e l te rritorio durante buena parte de l día. la semana o el año ysu población censal y padronal .

La plan ificación necesita una "poblac ión estadística" adecuada a la reali­dad del uso del te rritor io . Los dern ógrafos han de poner a punto los indicadores

más adecu ados para co nocerla -un exce lente ejemplo son los trabajos deMendizábal (Mendizábal, 1993a y 1993b, Mendizábal y Sánc hez, 1995, Mendiz á­

bal el. al. . 1996)- y para plantear a los organismos estadísticos la necesidad deproducir fuentes informativas pe rtinentes" . De no actuar así, seguiremos ha­

ciendo ses udos trabaj os académicos sobre, por e je mplo, la "despoblación" delinterior de la Comunidad Valenciana ... inad ecuados para la planificación urba­nística, territori al, de carreteras, o de determinados equipamientos: porque casi

la mitad del total de días del año (2,5 días cada se mana, más 2 meses de verano

y los otros festivos) esos municipios aumentan significativamente el número de

personas presente s, que usan el territorio y deben ser tenidos en cuenta a la

hora de p lanificarlo adecuadamente.

~ I labré que ver el resultado de algunas de las preguntas intro duc idas en este campoen el Censo de 200 1

p

La población en la planificación del territorio

BURRIEL DE ORU ElA55

2.3.5 Un diá logo per manente co n p lanificado res y prod ucto res deinformación.

Uno de los obstácu los prin cipales para la parti cipa ción de los dern ógrafosen la p lanifica ci ón es la enorme separación entre el mundo académico. en el

que se ha desarrollado casi siempre su trabajo, y el mundo administrativo ypolítico , que es el propio de la plan ificación. En és te no se conoce n los esru­dios realizados por los especialistas de po blaci ón, ni por tanto su utilidad para

lo planificación: y, además, hay un desfase de "tiempos" entre la urge ncia delque tiene qu e decidi r y la necesaria calma de l investigador (L ópez de He redia,Pons y Domínguez, 2002).

Por ello , resulta fundamental un diálogo perma ne nte con los responsa­ble> de 1:1 planificación , informando a éstos de los trabajos realizados y de susresultados pero tam bién aprendie ndo a conocer sus preocupacio nes para ha­

cerlas objeto de las investigaciones. La ex pe riencia demuestra que el conoci­

miento de lo que se está hacien do ab re el inte rés de los p lanificadores" . Enocasiones el abismo es tal que se hace necesaria la presencia social de los

planteamientos de los dcm ógrafos, con la participa ción -escasa en nuestro

país- en foros sociales O en medi os de comunicación; cuando así se ha hecho el

efec to ha sido irnponanrc".La premura de tiempo de los gestores públicos cuando han de abordar

un pro blema nos plantea la necesidad de trabajar en aspectos útiles para laplanificación territoria l sin esperar a la demanda concreta; porque entonces con

frecue ncia no hay tiempo pa ra un diagnóstico adecuado o para la elaboraciónde bases de datos e indicadores de garantía .

Este diálogo permanente es también imp rescindible con los productoresde información: pJ.ra hacerles ver las necesidades de informaci ón de los estu­

dios de población y los pro blem as de las fuentes e incitarles a aportar datosnuevos o a mejorar o a desagregar los actuales de modo más acorde con las

ex igencias de la planificación territoria l.

v- ,\ fa D. Pitarch. por ejemplo, nos explicaba el desconocimiento de la Cc nsel len a deEducació n valenciana -que precisamente estaba abordando el mapa escolar- resp ecto asus es tud ios so bre la planificación educativa y el in te r és que les susci taro n cuando losconocieron. Las necesidades del día <1 día impiden a los políticos responsables ele laplanificación territorial. pero tambi én u los técni cos que la preparan. pensar u medi o plazo;de a hí la importancia de elaborar y difundir análisis demográfi cos adecuados para laplanificación, que puedan servir de base cuando se plant ea, s iempre con un lempo másrápido que el de la investi ga ci ón. la decisión de plan ificar

'i!I Un buen ejemplo serian los a rtícu los en prensa de A. Cabré o la presencia habitualen Ci nco Días de la opini ón de P. Req u és sobre lema s demográfic os.

58 La dinámica geodemográfica protagonista del te rrito rio

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