LA POLÍTICA DE I+D: EFICIENCIA Y HERRAMIENTAS · 2016. 9. 9. · IESE Business School-Universidad de Navarra LA POLÍTICA DE I+D: EFICIENCIA Y HERRAMIENTAS Lluís Torrens1 Xavier

IESE Business School-Universidad de Navarra - 1

LA POLÍTICA DE I+D: EFICIENCIA Y HERRAMIENTAS

Lluís Torrens

Xavier Vives

La finalidad de los IESE Occasional Papers es presentar temas de interés general a un amplio público.

IESE Business School – Universidad de Navarra Avda. Pearson, 21 – 08034 Barcelona, España. Tel.: (+34) 93 253 42 00 Fax: (+34) 93 253 43 43 Camino del Cerro del Águila, 3 (Ctra. de Castilla, km 5,180) – 28023 Madrid, España. Tel.: (+34) 91 357 08 09 Fax: (+34) 91 357 29 13 Copyright © 2016 IESE Business School.

Occasional Paper

OP-285

Septiembre, 2016

IESE Business School-Universidad de Navarra

El Public-Private Sector Research Center es un centro de investigación adscrito al IESE. Su misión es impulsar investigación académica que analice la relación entre el sector económico privado y las administraciones públicas prioritariamente en los siguientes campos: regulación y competencia, innovación, economía regional y política industrial, y economía de la salud.

Los resultados de la investigación se difunden a través de publicaciones, foros y coloquios. Con todo ello, se desea abrir una puerta a la cooperación y al intercambio de ideas e iniciativas.

Son patronos del Public-Private Sector Research Center las siguientes entidades:

Ajuntament de Barcelona Departament d’ Economia i Coneixement de la Generalitat de Catalunya Departament d’ Empresa i Ocupació de la Generalitat de Catalunya Diputació de Barcelona EVERIS Fundació AGBAR Institut Català de les Empreses Culturals (ICEC) PricewaterhouseCoopers Sanofi

El contenido de esta publicación refleja conclusiones y hallazgos propios de los autores y no refleja necesariamente las opiniones de los patronos del Centro.



Lluís Torrens1

Xavier Vives2

Resumen El gasto en I+D+i en España se ha visto seriamente comprometido por la crisis económica y, en particular, por la crisis de las cuentas públicas. En este contexto, los autores se plantean si, aparte de invertir más, es posible hacerlo mejor y extraer, así, un mejor rendimiento del gasto en I+D+i. Para ello, se analizan la inversión en I+D+i, así como algunos de los aspectos principales de las políticas aplicadas en los últimos años.

Del análisis destacan los siguientes resultados: ni el Estado ni los Gobiernos autonómicos de las regiones menos avanzadas han priorizado el gasto en I+D+i como una política que se debe preservar ante la consolidación fiscal mientras continúa aumentando el gasto en infraestructuras físicas. En términos de eficiencia del gasto, la producción científica presenta un buen rendimiento, aunque una parte significativa se explica por el menor coste de personal. Las empresas, como el Estado, tampoco parecen priorizar su gasto en I+D+i ante su caída de actividad y márgenes, pero, en cambio, sí lo han hecho para incrementar su actividad exportadora. En política científica, se necesita estabilidad y previsibilidad en los fondos destinados a I+D; es muy probable que los recortes derivados de la crisis representen un daño duradero para la capacidad investigadora, innovadora y competitiva del país. Es urgente implementar una nueva gestión de la carrera investigadora que potencie la atracción y retención del talento y el liderazgo de equipos, y abandone modelos obsoletos de contratación. Se debe valorar la transferencia tecnológica en las carreras académicas y en las asignaciones de fondos para la investigación.

El informe reciente del comité de expertos de la Comisión Europea (CE) es una buena hoja de ruta para recuperar el terreno perdido en los últimos años, ahora que parece que la economía ha recobrado parte de su dinamismo.

Palabras clave: investigación, innovación, crisis, Europa, empresas, eficiencia.

1 Director gerente del Public-Private Sector Research Center. IESE, Universidad de Navarra. [email protected]

2 Profesor de Economía y Finanzas, titular de la Cátedra Abertis de Regulación, Competencia y Políticas Públicas. Director académico del Public-Private Sector Research Center. IESE, Universidad de Navarra. [email protected]



1. Introducción La crisis económica y, en particular, la crisis de las cuentas públicas han afectado severamente el gasto en I+D+i en España, invirtiendo la tendencia de incremento de su peso en el PIB de las pasadas décadas, lo cual aleja a España de las cifras de los países europeos más avanzados. Surge, en este contexto, la cuestión de si, aparte de invertir más, es posible hacerlo mejor y extraer, así, un mejor rendimiento del gasto en I+D+i que supla las carencias relativas del volumen de este gasto. Para ello, analizaremos algunos de los temas principales de las políticas aplicadas en los últimos años, teniendo en cuenta las recomendaciones de la CE, así como un análisis del gasto en I+D+i.

2. La evolución del gasto en I+D El Figura 1 nos muestra la evolución del gasto en I+D desde el año 2000, clasificado por los sectores institucionales1 que aportan los fondos, según la estadística del Instituto Nacional de Estadística (INE). En él, se puede observar el crecimiento sostenido hasta el pico máximo de 2008. A partir de ese año, empieza a disminuir el gasto empresarial (aunque el público aún experimenta crecimientos hasta 2010) y el total. Únicamente mantienen una tendencia estable o creciente los fondos procedentes del extranjero. En términos reales, el gasto en I+D total, público y empresarial de 2013 se situó por debajo del valor de 2006.

1 Sector público, sector privado lucrativo, instituciones privadas sin finalidad de lucro y fondos procedentes del extranjero –fundamentalmente, financiación procedente de la CE–.

2 - IESE Business School-Universidad de Navarra

Figura 1 Evolución de los fondos de I+D (millones de euros)

Fuente: INE.

Si comparamos esta evolución con la del resto de países de la Unión Europea (UE) vemos que, en promedio, el esfuerzo inversor en términos de PIB se ha incrementado ligeramente con la crisis, mientras que en España ha descendido (Tabla 1). Mientras que un tercio de los países ha disminuido su esfuerzo inversor en términos de PIB (entre ellos, España, que ha caído dos posiciones en el periodo 2008-2013) y ha habido reducciones importantes en dos países nórdicos (Finlandia y Suecia), los avances más significativos se han dado en países procedentes de la ampliación de la década pasada (Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría y la República Checa). Todos estos países, excepto Eslovaquia, ya invirtieron más que España en I+D en porcentaje del PIB en 2013.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Total 5.719 6.227 7.194 8.213 8.946 10.197 11.815 13.342 14.701 14.582 14.588 14.184 13.392 13.012Administración Pública 2.480 2.760 3.138 3.734 4.039 4.804 5.486 6.269 7.173 7.372 7.380 6.873 6.303 5.947Empresas 2.844 2.938 3.515 3.971 4.298 4.720 5.562 6.065 6.609 6.323 6.272 6.285 6.112 6.025IPSFL 117 52 50 37 59 87 66 73 81 91 100 78 86 82Extranjero 279 478 491 471 551 586 701 936 838 796 837 947 890 958

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000M

illon

es d

e eu

ros


Tabla 1 Gasto en I+D en Europa (porcentaje del PIB)

2000 2008 2010 2013

UE-28 1,86 1,92 2,01 2,02

Alemania 2,47 2,69 2,80 2,94

Austria 1,93 2,67 2,80 2,81

Bélgica 1,97 1,97 2,10 2,28

Bulgaria 0,51 0,47 0,60 0,65

Chipre 0,25 0,43 0,50 0,48

Croacia 0,96 (2002) 0,90 0,75 0,81

Dinamarca 2,24 2,85 3,00 3,05

Eslovaquia 0,65 0,47 0,63 0,83

Eslovenia 1,38 1,66 2,10 2,59

España 0,91 1,35 1,40 1,24

Estonia 0,60 1,28 1,62 1,74

Finlandia 3,35 3,70 3,90 3,32

Francia 2,15 2,12 2,24 2,23

Grecia 0,58 (2001) 0,6 (2007) - 0,78

Holanda 1,94 1,77 1,86 1,98

Hungría 0,81 1,00 1,17 1,41

Irlanda 1,11 1,46 1,69 1,72 (2012)

Italia 1,04 1,21 1,26 1,25

Letonia 0,45 0,62 0,60 0,60

Lituania 0,59 0,80 0,79 0,95

Luxemburgo 1,65 1,66 1,51 1,16

Malta 0,26 (2002) 0,56 0,66 0,85

Polonia 0,64 0,60 0,74 0,87

Portugal 0,73 1,50 1,59 1,36

Reino Unido 1,81 1,78 1,77 1,63

República Checa 1,17 1,41 1,40 1,91

Rumanía 0,37 0,58 0,46 0,39

Suecia 4,13 (2001) 3,70 3,39 3,21

Fuente: Información de Eurostat, www.ec.europa.eu/eurostat, último acceso mayo de 2016.

La Tabla 2 nos muestra que el recorte del gasto público en I+D en términos del total del gasto público ha sido muy elevado en España. De hecho, en el periodo 2008-2013, ha sido el país con un mayor recorte de la participación del gasto en I+D en el gasto público. En el año 2008, España era el tercer país con mayor gasto público en I+D sobre el total de gasto público. Cinco años después, ocupaba la decimoquinta posición.


Tabla 2 Porcentaje de gasto en I+D de las Administraciones Públicas sobre el total del presupuesto público

2000 2008 2010 2013

UE-28 1,61 1,52 1,48 1,44

Alemania 1,76 1,81 1,93 1,61

Austria 1,19 1,42 1,51 2,07

Bélgica 1,15 1,36 1,27 1,21

Bulgaria 1,01 0,80 0,74 0,66

Chipre - 1 1 0,80

Croacia 1,52 1,56 1,35

Dinamarca 1,42 1,64 1,68 1,83

Eslovaquia 0,69 0,79 0,96 0,83

Eslovenia 1,07 1,16 1,24 1,04

España 1,54 1,87 1,72 1,24

Estonia 0,92 1,62 1,77 2,18

Finlandia 2,03 1,99 2,08 1,78

Francia 1,86 1,65 1,49 1,27

Grecia 0,66 0,80 0,52 0,81

Holanda 1,83 1,67 1,61 1,60

Hungría - 0,87 0,73 1,35

Irlanda 0,97 1,22 0,80 1,04

Italia 1,39 1,30 1,22 1,07

Letonia 0,49 0,75 0,37 0,39

Lituania 0,73 1,24 1,01 1,05

Luxemburgo 0,34 1,21 1,33 1,56

Malta - 0,35 0,55 0,70

Polonia 0,93 0,70 - 0,88

Portugal 1,35 2,04 1,99 1,96

Reino Unido 1,83 1,32 1,25 1,26

República Checa 1,26 1,29 1,36 1,62

Rumanía 0,36 1,01 0,71 0,60

Suecia 1,27 1,54 1,69 1,64

Fuente: Información de Eurostat, www.ec.europa.eu/eurostat, último acceso mayo de 2016.


La caída del gasto público en los programas de I+D+i ha sido especialmente manifiesta en el caso del gasto del Gobierno central, y se ha visto acompañada de un descenso acusado del grado de ejecución del presupuesto aprobado. La Tabla 3 muestra, con datos de la Intervención General de la Administración del Estado, la caída del nivel de «ejecución» del gasto estatal en 33 puntos desde el año 2007. De la misma manera, aunque con un importe absoluto inferior, el nivel de ejecución del gasto autonómico en I+D+i también ha caído casi 29 puntos. El nivel agregado de ejecución central y autonómica del año 2012 es inferior a los dos tercios de la previsión presupuestaria y más de 5.000 millones de euros menor que en 2009.

Los datos de liquidación de 2013 y de ejecución provisional de 2014 del Estado y los presupuestos aprobados por las comunidades autónomas en esos años no indican ninguna mejora en los dos últimos ejercicios ya finalizados.

Es preciso remarcar que buena parte de la no ejecución en los últimos años se debe a la no disposición del presupuesto de créditos o anticipos reembolsables a las empresas u otras instituciones públicas o privadas (capítulo 8 del presupuesto). Así, en el año 2012, los créditos o anticipos no dispuestos supusieron más del 62% del total de presupuesto no ejecutado, y, en el año 2013, alcanzaron el 75% (más de 1.600 millones de euros). Estas cifras contrastan con las de no ejecución de las subvenciones, inferiores al 5% del total del presupuesto no ejecutado en ambos años. Además, el peso de las partidas presupuestarias aprobadas de crédito y anticipos (capítulo 8) se ha incrementado desde el 55% en el año 2008 hasta más del 60% en los presupuestos de 2013, 2014 y 2015.2

Especialmente significativa es la comparativa del grado de ejecución del gasto en I+D+i del Estado frente al resto de actuaciones de carácter económico (agrupadas bajo el área 4), que, en el año 2013, tuvieron un grado de ejecución casi 20 puntos superior al de I+D+i y casi 35 puntos superior en los datos provisionales de 20143.

2 Las fuentes de estos datos son los Presupuestos Generales del Estado, la Cuenta General del Estado y diversos informes de COSCE que analizan los presupuestos de I+D del Estado (www.cosce.org/informes.htm). 3 Por ejemplo, el grado de ejecución del programa 45 de Infraestructuras fue del 92,2% en 2013 y del 93,5% en 2014.


Tabla 3 Porcentaje de ejecución de los gastos de I+D de las Administraciones Públicas españolas

Estado

Ejercicio Presupuesto aprobado Presupuesto

ejecutado Ejecución

2007 7.273,0 6.625,3 91,1%

2008 9.391,5 7.708,3 82,1%

2009 10.192,5 8.285,4 81,3%

2010 9.419,6 6.774,7 71,9%

2011 8.695,4 5.440,9 62,6%

2012 6.537,7 4.001,4 61,2%

2013 5.812,4 3.360,5 57,8%

2014* 4.883,4 2.606,3 53,4%

2015 6.395,2

* Ejecución provisional a diciembre de 2014

Comunidades autónomas



2007 2.073,8 2.181,9 105,2%

2008 2.523,6 2.677,6 106,1%

2009 2.651,2 2.599,0 98,0%

2010 2.741,9 2.117,7 77,2%

2011 2.409,3 1.899,7 78,8%

2012 2.446,4 1.869,8 76,4%

2013 2.147,6 2014 1.916,1

Estado y comunidades autónomas



2007 9.346,8 8.807,1 94,2%

2008 11.915,1 10.385,9 87,2%

2009 12.843,7 10.884,4 84,7%

2010 12.161,5 8.892,3 73,1%

2011 11.104,7 7.340,6 66,1%

2012 8.984,1 5.871,2 65,4%

2013 7.960,0 2014 6.799,5

Fuente: IGAE y Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.


Cabe, también, destacar el bajo grado de ejecución de la investigación básica (un 33,9% en el año 2013) y el gasto en I+D no básica del Ministerio de Economía y Competitividad (20,5% de ejecución en el 2013), partidas donde el peso del capítulo 8 es más elevado.

Otro de los factores que condicionan el bajo peso de la I+D en nuestro país es el menor grado de implicación de nuestras empresas. Así, en el año 2012, el gasto empresarial en I+D equivalió al 0,69% del PIB, frente al 1,32% de promedio en la UE (un 48% menos en términos relativos); por su parte, la Administración Pública y las universidades españolas gastaron, en I+D, el 0,61% del PIB, frente al 0,74% de la media comunitaria (un 18% menos).

El origen y el destino de los fondos de I+D por sectores institucionales en España muestra, también, un impacto diferencial de la crisis según los sectores (Tabla 4).

En primer lugar, el gasto realizado por el propio sector público y por las universidades (como destinatarios de los fondos de I+D –filas de las tablas–) se ha reducido un 8,8% y un 7,2% respectivamente en el periodo 2008-2013. El incremento de fondos del extranjero hacia las Administraciones Públicas (+70%) ha permitido compensar, en parte, el recorte de fondos disponibles (−19,2%).

En segundo lugar, el gasto realizado por las empresas se reduce un 14,5% por la caída a la mitad de los fondos procedentes, sobre todo, de las Administraciones Públicas, pese a producirse un incremento del 185% de la financiación universitaria, aunque dicho aumento es testimonial en términos absolutos (cinco millones de euros). Esta caída está relacionada con la posible reducción del gasto público en créditos o anticipos reembolsables a I+D, a la que nos hemos referido anteriormente. Parece, pues, que los recortes de gasto del sector público han tratado de preservar el gasto interno propio, en especial, el universitario, y que la reducción de los fondos hacia el sector privado se materializa en una reducción del acceso al crédito. A su vez, las empresas han trasladado sus propios recortes hacia su sector y hacia los proyectos con universidades.

El resultado de estos cambios en los flujos es doble y preocupante. Por un lado, se produce una reducción de la participación privada en el total del gasto en I+D; esto es especialmente significativo porque, precisamente, el mayor diferencial en gasto en I+D entre España y la UE se genera en un menor gasto empresarial (seis décimas del PIB), frente a una décima de diferencia en gasto universitario y la equiparación en gasto de las Administraciones Públicas.

Y, por otro lado, estos cambios reducen el porcentaje de gasto cruzado: aquel en el que los fondos de financiación proceden del sector público y quien lo ejecuta es el sector privado, o viceversa, lo que sería un indicador de una mejor interconexión o transferencia de conocimientos entre el sector público y la empresa. Así, mientras que la cuota del gasto interno cruzado en I+D en el año 2008 fue del 13,7% del total, ésta se redujo al 9,2% en 2013. En cambio, el gasto interno puro (donde origen y destino tienen la misma naturaleza institucional) se ha mantenido estable en la Administración Pública y las empresas –con variaciones inferiores al 1% en valores corrientes– y se ha incrementado en la enseñanza superior y las instituciones privadas sin finalidad de lucro (IPSFL).


Tabla 4 Variación 2008-2013 de los gastos internos totales en I+D por sector de ejecución y origen de los fondos (miles de euros)

Origen de los fondos

Adm. Pública Ens. superior Empresas IPSFL Extranjero Total

Administración Pública -326.076 -130 -12.338 6.180 96.520 -235.844

Enseñanza superior -248.043 51.550 -106.572 -701 18.759 -285.006

Empresas -704.738 5.228 -467.067 -5.531 4.981 -1.167.125

IPSFL -4.084 -177 2.514 604 -476 -1.620

Total -1.282.941 56.471 -583.462 554 119.784 -1.689.595

Variación de los gastos internos totales en I+D por sector de ejecución y origen de los fondos durante el periodo 2008-2013 (en porcentaje)

Origen de los fondos

Adm. Pública Ens. superior Empresas IPSFL Extranjero Total

Administración Pública -13,9% -2,3% -7,9% 29,7% 70,8% -8,8%

Enseñanza superior -8,6% 11,1% -30,7% -1,9% 9,9% -7,2%

Empresas -48,8% 185,1% -7,7% -37,5% 1,0% -14,5%

IPSFL -53,7% -61,7% 43,8% 7,2% -40,9% -7,0%

Total -19,2% 11,9% -8,8% 0,7% 14,3% -11,5%

Fuente: INE.

La concentración del gasto regional en España

Una de las características del gasto en I+D en España es su concentración en unas pocas áreas geográficas. Así, la Comunidad de Madrid, el País Vasco, Navarra y Cataluña, con el 35% de la población, acaparan el 60% de las inversiones.

Con la crisis, únicamente el País Vasco ha sido capaz de incrementar su gasto per cápita en términos nominales; todas las demás regiones lo han reducido y se ha producido una brecha entre las tres primeras comunidades autónomas mencionadas y el resto, con Cataluña en una posición intermedia-avanzada y con cuatro regiones muy rezagadas, tanto antes como después de la crisis (véase el Figura 2).


Figura 2 Evolución del gasto regional en I+D durante el periodo 2007-2013 (en euros per cápita)

Si nos fijamos en el gasto empresarial en innovación tecnológica, observamos cómo el gasto se concentra (alcanzando el 67%), también, en tres comunidades autónomas (la Comunidad de Madrid, Cataluña y el País Vasco), con una caída importante en el periodo 2007-2013 (Tabla 5).

Tabla 5 Gasto empresarial en innovación tecnológica por comunidades autónomas (en millones de euros)

Comunidad autónoma 2013 % del total 2007 % del total

Total nacional 13.233,30 100,0% 18.094,60 100,0%

Andalucía 873,90 6,6% 1.392,80 7,7%

Aragón 255,90 1,9% 571,60 3,2%

Asturias 136,70 1,0% 295,80 1,6%

Islas Baleares 38,10 0,3% 85,60 0,5%

Canarias 64,10 0,5% 259,90 1,4%

Cantabria 52,70 0,4% 114,60 0,6%

Castilla y León 474,50 3,6% 336,20 1,9%

Castilla-La Mancha 171,00 1,3% 756,40 4,2%

Cataluña 3.095,20 23,4% 3.926,90 21,7%

Comunidad Valenciana 1.197,80 9,1% 1.013,20 5,6%

Extremadura 41,60 0,3% 78,10 0,4%

Galicia 482,40 3,6% 965,90 5,3%

La Rioja 45,20 0,3% 106,00 0,6%

Comunidad de Madrid 4.465,80 33,7% 5.771,80 31,9%

Murcia 134,10 1,0% 313,50 1,7%

Comunidad Foral de Navarra 274,20 2,1% 349,30 1,9%

País Vasco 1.425,70 10,8% 1.754,80 9,7%

Fuente: INE.

2013 2007

700

600

500

400

300

200

100

0


Por otro lado, la participación de las comunidades autónomas en los proyectos competitivos europeos aún presenta una mayor concentración. Así, en la adjudicación de ayudas del ERC (European Research Council), Cataluña ha recibido más de la mitad del total de las concedidas al Estado español en el periodo 2008-2013 (Figura 3).

Figura 3 Financiación captada en programas del ERC para el periodo 2008-2013 (en millones de euros)

Fuente: FECYT.

Asimismo, los datos del CDTI (Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial) revelan que la Comunidad de Madrid, Cataluña y el País Vasco acumulan más del 72% de la financiación europea obtenida a través del VII Programa Marco de la UE. En cambio, según los datos de la FECYT, estas tres comunidades sólo reciben el 55% de los fondos del Plan Nacional de I+D+i, lo cual indica un grado de redistribución de los fondos por motivos de equidad territorial (Tabla 6).

Tabla 6 Participación de las comunidades autónomas en proyectos del VII Programa Marcos de la UE durante el periodo 2007-2013 (en porcentaje)

Comunidad de Madrid 29,70%

Cataluña 29,10%

País Vasco 13,40%

Resto de comunidades autónomas 27,80%

Total en España 100,00%

Fuente: CDTI.


Financiación por elemento estratégico del Plan Nacional de I+D+i mediante convocatorias de las Administración General del Estado (reparto por comunidades autónomas)

C. Autónoma 2008 2009 2010 2011 2012

Comunidad de Madrid 27,2% 26,6% 28,0% 25,4% 25,1%

Cataluña 20,4% 20,2% 20,1% 19,9% 21,2%

Andalucía 10,4% 13,5% 11,9% 11,4% 12,3%

País Vasco 9,5% 8,7% 8,9% 8,1% 8,7%

Resto de comunidades autónomas 32,4% 30,9% 31,0% 35,3% 32,7%

Total en España 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fuente: CC. AA. I+D+i.

La eficiencia del gasto en I+D+i

El Innovation Union Scoreboard (en español, indicador sintético de innovación) de la CE sitúa a España en el grupo de países innovadores moderados, o sea, en la tercera división de un total de cuatro, con resultados por debajo de la media europea.

El indicador sintético de innovación (Tabla 7) muestra que España está en un 69% del promedio europeo y que se ha reducido con la crisis; en el periodo 2008-2014, ha caído de la decimoquinta a la decimonovena posición en la UE-28. España puntúa especialmente bajo en indicadores empresariales; ha empeorado más de 15 puntos, relativos a las dimensiones de financiación, inversión, vínculos público-privados y espíritu emprendedor, y a las actividades innovadoras.

Tabla 7 Indicador sintético de innovación (IUS) en 2015

España/UE 2014 España/UE 2008 Puntos porcentuales de

variación

Indicador sintético de innovación 69,4% 76,7% -7,3

Recursos humanos 73,8% 74,6% -0,8

Sistema de investigación 98,5% 96,7% 1,8

Financiación y soporte a la I+D 71,0% 87,4% -16,4

Inversión empresarial 44,5% 63,5% -19

Vínculos público-privados y emprendeduría 50,3% 66,0% -15,7

Activos intelectuales 78,9% 75,5% 3,4

Innovación 46,5% 71,6% -25,1

Efectos económicos 70,9% 80,7% -9,8

Fuente: IUS (los datos de las dimensiones detalladas de 2008 y de 2015).

Observando el bajo gasto en I+D de España y, en especial, el bajo gasto empresarial, nos podemos preguntar si estos mediocres resultados, en general, son acordes con los esfuerzos realizados.

Hemos analizado cinco indicadores que pretenden recoger, aunque sea de manera imperfecta, el impacto del gasto sobre las diferentes fases de la I+D.


A partir de la base de datos de SCImago Journal & Country Rank, obtenemos información sobre el volumen de publicaciones científicas y de citas de artículos (como indicador de calidad) por país de adscripción de los autores; a través de Eurostat, disponemos de los datos de patentes depositadas y de diseños comunitarios registrados; y, a través de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), disponemos de los ingresos por royalties.

Si realizamos una sencilla ratio de cada uno de estos indicadores (con los datos del último año disponible) y lo dividimos por el gasto en I+D, obtenemos el coste unitario de cada resultado generado por el sistema de I+D. Podemos comparar la posición de España en gasto en I+D dentro de los países de la UE-28 con la que obtiene en las cinco ratios definidas (Tabla 8) y el esfuerzo que realiza.

Tabla 8 Gasto en I+D en 2012 (porcentaje del PIB)

UE-28 España Posición de España en la UE-28

Total 2,08 1,3 16

Administración Pública 0,25 0,25 7

Enseñanza superior 0,49 0,36 15

Empresas 1,32 0,69 17

Coste unitario por resultado generado. Posición de España en la UE-28

Publicación 14

Cita 17

Patente 13

Diseño comunitario 19

Ingresos por royalties (propiedad intelectual) 16

Fuente: Eurostat, SCImago Journal & Country Rank, OCDE.

Como vemos, España se comporta en la banda intermedia en términos de eficiencia de resultados por gasto ejecutado. El mejor resultado lo obtiene en el coste por diseño comunitario y el peor, en el coste por patente empresarial; no obstante, son resultados alineados con su gasto en I+D sobre el PIB.

Con las mismas bases de datos, de la comparación con los países comunitarios más avanzados –los integrantes de la antigua UE-15 (antes de que se produjera, en 2004, la incorporación de algunos países del Este), con la excepción de Grecia y Portugal– se extraen dos patrones adicionales. Por un lado, el coste por publicación y cita es más elevado en los países avanzados (en el caso extremo, el coste por publicación en Alemania triplica el de España, y el de los países nórdicos lo duplica), y el impacto de las publicaciones (inferido por la ratio citas/publicaciones) es superior en estos países, en especial en los «pequeños» (países nórdicos, Austria, Bélgica y Holanda), mientras que los cuatro grandes países de la UE se sitúan justo por encima de España.

Una parte de esta desviación se explica por el menor coste de personal investigador en España. Así, los datos de Eurostat de 2012 reflejaban que el coste laboral por hora en el conjunto de la economía era, en España, un 31% inferior al promedio de Francia y Alemania, un 21% inferior


en el sector público y un 43% inferior en actividades de I+D. Esto reduciría considerablemente el diferencial anterior de rendimiento (en términos de esfuerzo en horas de personal por publicación o cita producida).

Por otro lado, los costes por patente y los ingresos por royalties ponderados por el gasto en I+D son menores en los países más avanzados (en cambio, no hay un comportamiento homogéneo en el coste por diseño comunitario).

3. Las recomendaciones de la Comisión Europea En 2014, la CE emitió un informe (ERAC Peer Review of the Spanish Research and Innovation System)4 elaborado por un panel de expertos internacional sobre el sistema español de I+D+i. Nos centraremos, aquí, en los puntos más relevantes de la relación esfuerzo-resultados y en algunas de las recomendaciones directamente vinculadas a ésta.

El informe señala tres principales dificultades del sistema de I+D+i español:

La existencia de un sistema dual con una elevada calidad en una parte de éste, pero con unos resultados bajos en promedio.

La presencia de un reducido número de grandes empresas tractoras de I+D y de una cantidad significativamente menor por habitante, en comparación con el entorno europeo, de microempresas y pymes innovadoras. Esta situación es un reflejo simultáneo de un bajo nivel de internacionalización y de la debilidad de los mercados innovadores nacionales.

Una coordinación estatal-regional insuficiente entre Administraciones, lo que provoca que no se generen economías de escala y que, en particular, las universidades adolezcan de problemas derivados de una gobernanza dividida entre diferentes niveles administrativos.

En el documento, se realizan recomendaciones, divididas en cuatro grupos, para mejorar el sistema español de I+D+i:

Recomendaciones financieras

Deben incrementarse los recursos públicos destinados al sistema (del 0,25% al 0,7% del PIB en tres años) y, a la vez, deben utilizarse de manera más eficiente. Para ello, cualquier ampliación de recursos debe usarse sólo para incentivar las reformas.

Deben sustituirse las bonificaciones fiscales empresariales a la I+D por medidas directas de apoyo, ya que su efectividad es mayor. Entre éstas, se encuentran el soporte a la creación de consorcios público-privados o a la contratación de investigadores por parte de las empresas.

4 CE (agosto de 2014), ERAC Peer Review of the Spanish Research and Innovation System. Extraído de: http://www.idi.mineco.gob.es/stfls/MICINN/Prensa/FICHEROS/2014/140801_final_report_public_version.pdf, último acceso: mayo 2016.


Reforma institucional

Hay que dar una mayor y más real autonomía de gestión a los centros de investigación (en especial, a los centros del CSIC) y promover que éstos sean evaluados de manera independiente y mediante una revisión internacional. Además, se recomienda que la financiación esté ligada –al menos, en un 10%– a los resultados.

Debe crecer la parte de la financiación de los centros derivada de fondos asignados en procedimientos competitivos.

Hay que poner en marcha una agencia pública de investigación, que, entre otras cosas, debe servir para:

- dar estabilidad y previsibilidad a las aportaciones públicas y, así, permitir una planificación a medio y largo plazo a la comunidad científica y empresarial;

- reducir los instrumentos de financiación pública y lograr que tengan un mayor espectro y más flexibilidad;

- asignar los fondos de manera competitiva en mayor grado; y

- potenciar la transferencia y el intercambio del conocimiento generado para maximizar el impacto social de los resultados conseguidos.

Incrementar la implicación pública

Deben potenciar, tanto la Administración General del Estado como las comunidades autónomas, la compra pública innovadora. Para ello, debe fijarse una agenda de actuaciones con objetivos cuantificables y evaluar su cumplimiento.

Hay que reducir los costes de acceso de las empresas (en especial, de las de menor tamaño) a las ayudas públicas. Por ejemplo, sería recomendable generalizar un esquema nacional de «cheques para la innovación» (subvenciones monetarias a las empresas en forma de bonos de gasto para ser invertidas en servicios innovadores ofrecidos por instituciones o empresas especializadas en ello).

Es preciso incrementar la implicación empresarial.

Se debe promover la colaboración público-privada en la innovación, tanto a nivel estatal como autonómico, tomando como ejemplo de buenas prácticas los programas CENIT y CIEN.

Hay que crear un número limitado de ámbitos estratégicos de innovación, liderados por las empresas y acordados y apoyados por el sector público.

En resumen, y como colofón, la I+D debe ser fijada y visualizada como una prioridad de la agenda económica del Gobierno y como un elemento clave de la competitividad de la economía española.

4. Conclusiones El gasto en I+D+i ha caído con la crisis, por lo que han revertido los avances que se habían producido en los años anteriores, cuando el gasto público era el motor de convergencia con la UE. Esta reducción ha sido especialmente acusada en los fondos procedentes de la Administración estatal con la caída en el grado de ejecución, derivada, en parte, de una ejecución baja de los fondos


puestos a disposición del sistema de I+D en forma de créditos o anticipos reembolsables. Esto se suma a un gasto empresarial ya estructuralmente bajo en comparación con el resto de Europa.

Existen grandes diferencias de gasto entre regiones, pese a la compensación reequilibradora territorial que aporta el gasto estatal. Las diferencias están relacionadas con la riqueza, la especialización industrial y la fracción del gasto destinada a estas políticas derivadas de las diferencias del sistema de financiación autonómico. De hecho, únicamente el País Vasco ha incrementado su gasto con la crisis. En el caso de la producción científica, algunas políticas bien diseñadas sí que han conseguido captar recursos, como se puede comprobar con la elevada capacidad de obtener proyectos del ERC por parte de Cataluña.

El Estado no ha priorizado el gasto en I+D+i como una política que se debe preservar ante la consolidación fiscal; los Gobiernos autonómicos de las regiones menos avanzadas tampoco lo han hecho, y todos siguen gastando más en infraestructuras físicas.

En términos de eficiencia del gasto, la producción científica presenta buen rendimiento, en línea con lo que ocurre en la UE, aunque una parte significativa se explica por el menor coste de personal.

Se ha reducido la interacción público-privada y el gasto en innovación empresarial, lo que empeora el bajo rendimiento de la transferencia tecnológica que, como sucede en Europa, en general, no funciona adecuadamente. Las empresas, como el Estado, tampoco parecen priorizar su gasto en I+D+i ante su caída de actividad y márgenes, pero, en cambio, sí lo han hecho para incrementar su actividad exportadora y cubrir la reducción de la demanda interna.

Una de las lecciones más importantes en política científica es que se necesita estabilidad y previsibilidad en los fondos destinados a I+D. Un esfuerzo continuado se puede malbaratar en un periodo relativamente corto de reversión en el apoyo a la investigación. En este sentido, es muy probable que los recortes derivados de la crisis representen un daño duradero a la capacidad investigadora, innovadora y competitiva del país.

Una de las acciones urgentes es implementar una nueva gestión de la carrera investigadora que potencie la atracción y retención del talento y el liderazgo de equipos, y que abandone modelos obsoletos de contratación. Igualmente, se debe valorar la transferencia tecnológica en las carreras académicas y en las asignaciones de fondos para la investigación.5

El informe del comité de expertos de la CE es una buena hoja de ruta para recuperar el terreno perdido en los últimos años, ahora que parece que la economía ha recobrado parte de su dinamismo.

5 Por ejemplo, el texto literal del informe de expertos de la CE enuncia, en una de sus recomendaciones sobre la carrera investigadora en el sector público:

«Implement a new profile of the civil servant researcher in which researchers enjoy more freedom to operate (autonomy) but at the same time have a number of criteria to meet at the end of a five-year period (evaluation). These criteria not only include international scientific high impact publications, but also co-operation with industry, patents, participation in H2020 projects».

Y, respecto a los criterios para la financiación de centros públicos de investigación, se puede leer:

«Societal relevance should be measured by the amount of external funding of the institutions. A particular emphasis should be given to external funding which reflects cooperation with the industry (contractual research commissioned by the business sector), technology production relevant for the market (revenues for patents and licensing agreements), and revenues from services provided to the public sector and citizens’ organisations».

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LA POLÍTICA DE I+D: EFICIENCIA Y HERRAMIENTAS · 2016. 9. 9. · IESE Business School-Universidad de Navarra LA POLÍTICA DE I+D: EFICIENCIA Y HERRAMIENTAS Lluís Torrens1 Xavier