L a s N u e v a s B a s e s C o n s t it u c io n a l e s d e l a E s t r u c t u r a

P o l ít ic o T e r r it o r ia l E n V e n e z u e l a

Armando RodríguezINTRODUCCIONI. FORMA DE ESTADO, DISTRIBUCION DEL PODER PUBLICO Y DEMOCRACIAII. LA FORMA DE ESTADO DECLARADA POR LA CONSTITUCION DE 1999: UN

ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADOIII. EL TERRITORIO Y LOS DEMAS ESPACIOS GEOGRAFICOIV. LA DIVISION POLITICAV. BASES CONSTITUCIONALES DEL REGIMEN JURIDICO POLITICO DE LOS

ESTADOS, MUNICIPIOS Y DISTRITOS CAPITALCONCLUSIONES

INTRODUCCION

Los recientes cambios producidos en las normas básicas del ordenamiento po­sitivo venezolano, mediante la aprobación y puesta en vigencia de un nuevo texto constitucional, abren la oportunidad de revisar -aún cuando sea en forma prelimi­nar-, los diversos aspectos e instituciones jurídicas que presentan cambios signifi­cativos en sus componentes organizativos o funcionales.

Uno de los temas que aparece claramente incorporado en los cambios constitu­cionales es el relativo a la estructuración político-territorial del Estado, en función del tratamiento que reciben sus elementos configuradores tanto en el perfil organi- zacional, como en lo referente al esquema de competencias y a los mecanismos di­señados para el manejo de las relaciones interinstitucionales.

La revisión propuesta impone, no solamente el análisis sistemático de las nue­vas disposiciones constitucionales, sino un ejercicio comparativo con el trata­miento de las cuestiones en el contexto reformado, que no se agota en la normativa correspondiente a la Constitución derogada en sentido estricto.

En efecto, estimamos que desde la óptica del estudio científico de las institu­ciones, el abordaje del tema en cuestión, así como de las instituciones jurídico- políticas en general, no puede desconocer la existencia de antecedentes esenciales que definen un proceso de transformación, más que una ruptura o sustitución radi­cal.

En ese sentido, no puede dejar de observarse que el texto Constitucional dero­gado por la reciente Constitución de 19991, estuvo vigente por algo más de cua­

1 La Constitución fue aprobada mediante referéndum realizado el 15 de diciembre de 1999. El día 30 del mismo mes y año fue sancionado y publicado en Gaceta Oficial N°. 36.860, el texto normativo de la Constitución, con lo cual, entró en plena vigencia a partir de esa misma fecha, a tenor de lo dispuesto en su Disposición Final. No obstante, con fecha 24 de marzo de 2000, aparece una nueva publicación de la Constitución - “por error del ente emisor”-, en la Gaceta Oficial N°. 5.453, en la cual, a más de incorporarse cambios significativos en algunas de las disposiciones normativas que fueron sometidas a referéndum aprobatorio, se incluye el

renta (40) años, con lo cual sus previsiones produjeron un desarrollo legislativo e institucional de mayor o menor intensidad, pero en definitiva cierto y tangible en muchos campos de su alcance, al punto de que, a pesar de la marcada tendencia revisionista por pretender una sustitución absoluta, basada en la generación de una matriz de opinión negativa sobre la Constitución de 1961 y el balance de su aplica­ción, es lo cierto que el nuevo texto constitucional conserva en su esencia, muchos de los postulados de la carta fundamental sustituida.

Y realmente resultaba muy difícil hacerlo de una manera diferente. En efecto, haciendo abstracción de posiciones parciales o partidistas -que no corresponden a una perspectiva de carácter científico-, es lo cierto que, por una parte, la Constitu­ción venezolana de 1961, fue desde el punto de vista técnico, el producto de una decisiva intervención de criterios altamente calificados en el campo del derecho y de las ciencias políticas y sociales en general, y en cuanto a sus componentes y efectos prácticos, es indudable que el proceso de aprobación y la vigencia de ese cuerpo constitucional permitieron instalar un ambiente de estabilidad que contribu­yó a consolidar instituciones y prácticas democráticas que hasta entonces habían sido de escasa presencia en la historia del país, tal como sucedió en el campo de las estructuras político-territoriales, a lo cual hacemos referencia más adelante.

En este orden de ideas estimamos necesario precisar que, en nuestro concepto, el deterioro profundo que se ha observado de manera progresiva y sostenida en la capacidad de respuesta de los órganos del Estado frente a las expectativas de mejo­ramiento de los niveles de vida y el progreso de la población, no es imputable váli­damente a la normativa contenida en la Constitución del 61, del mismo modo que resulta ingenuo pretende que el cambio en la Carta Fundamental puede generar por si solo, una transformación en la conducta de la sociedad en general, o de los cen­tros de decisión pública en particular, que conduzca a niveles de mayor eficiencia y honestidad en el manejo del sector público.

Por lo que atañe al área concreta del análisis que se ofrece en la presente opor­tunidad, intentamos destacar los rasgos fundamentales que se pueden captar de una lectura inicial sobre el nuevo texto constitucional, y su referencia comparativa con el contexto que deriva de la Constitución derogada, advirtiendo que se trata de una percepción preliminar, que por razones obvias carece de referentes empíricos, en cuanto al cuerpo constitucional vigente se refiere, por lo que resulta, en cierta me­dida, una aproximación especulativa, que pretende ir un poco más allá de la mera descripción de las disposiciones normativas a través de su contenido literal, incor­porando una breve evaluación crítica, en cuanto al diseño y formulación de los postulados, atendiendo básicamente al análisis de su coherencia interna y previsi­ble plausibilidad, tal como resulta de la construcción teórica de los dispositivos

texto de la Exposición de Motivos, que fúe aprobado, por la Asamblea Nacional Constitu­yente el día 30 de enero de 2000, esto es, un mes después de la entrada en vigencia de la Constitución.Esta mención tiene sentido, no solo por lo que significa como dato curioso en la atropellada dinámica del proceso constituyente, sino -lo que tal vez resulte de mayor interés y aplicación práctica a futuro-, por el efecto que sobre la validez y vigencia jurídica formal pueden o no tienen las decisiones en juego, en particular, por lo que respecta a los cambios insertados en el texto de diferentes disposiciones constitucionales, as! como respecto del valor de la llama­da “Exposición de Motivos de la Constitución.

normativos, ya que la evaluación de su eficiencia requerirá del conocimiento empí­rico en cuanto a la aplicación práctica del texto recientemente puesto en vigencia.

Una observación de carácter general sobre la nueva Carta Fundamental, que ha aparecido tempranamente, es la relativa a su extensión. La Constitución de 1999 es un cuerpo normativo singularmente extenso, sin lugar a dudas, la mas larga de las que registra nuestra historia constitucional. Comprende trescientos cincuenta (350) artículos, una disposición derogatoria, dieciocho disposiciones transitorias y una disposición final. La nota relativa a la extensión de la novísima Carta Magna, com­porta un doble componente, por una parte, el exceso verbal, en cuanto a la estructu­ra sintáctica, y por la otra, el nivel de detalle que en muchos casos desarrolla el cuerpo normativo, llegando a ser innecesaria e indebidamente reglamentarista en múltiples casos, lo que conduce a predecir serias dificultades de interpretación y aplicación, por el carácter fundamental y el grado de rigidez que identifica esta categoría de normas.

Partiendo de las anteriores anotaciones introductorias, pasamos a revisar los datos más destacables del nuevo régimen político-territorial que instala la Consti­tución recientemente aprobada, para lo cual comenzamos por un breve recordatorio de la trascendencia que tiene la distribución espacial del poder público en la confi­guración y eficiencia del ejercicio democrático.

I. FORMA DE ESTADO, DISTRIBUCION DEL PODER PUBLICO Y DEMOCRACIA

Se puede reconocer, sin mayor esfuerzo, que la forma de Estado se asocia de manera directa con el avance intelectual en el ejercicio del poder público, y por tanto con la práctica más o menor intensa del juego democrático.

Los esquemas que identifican la configuración de un diseño basado en la con­centración del poder en una estructura uniforme y monolítica, cuya expresión pa­radigmática sería el Estado Unitario, orientan hacia el desempeño de la autoridad, mas que al ejercicio democrático del poder a través de la dinámica política.

En tales casos, se puede entender que se facilita, o al menos se simplifica, la función de gobierno, desde el punto de vista político, pues el solo acceso al poder comporta el manejo integral de toda la estructura administrativa pública, integrada en forma piramidal o vertical, en un solo y único aparato burocrático, ensamblando mediante un ordenamiento jurídico que reduce a la unidad los centros de actuación y decisión por medio de las relaciones de jerarquía que vinculan a los entes territo­riales.

Es el esquema que intelectualiza la fórmula del Estado Unitario, montado sobre una red de unidades de poder distribuidas territorialmente, e integradas en forma concéntrica, hasta su convergencia en un punto que aglutina la máxima facultad de decisión ejecutiva. Esta fórmula encuentra su expresión mas acabada en la estruc­tura desarrollada por Napoléon en Francia, a partir de la Revolución, a pesar de que, paradójicamente, su concepción teórica obedeció a postulados ideológicos propios del absolutismo2.

2 En efecto, tal como pone en evidencia G a r c í a DE E n t e r r I a , es Turgot, Ministro de Luis XVI, quién diseño y propone una estructura de mando ejecutivo eficiente, a través de una ca­dena de autoridades territoriales (Prefectos y Alcaldes), que organizadas en forma vertical, es

De manera diversa, el Estado Complejo presenta una estructura desconcentrada del poder en el espacio territorial, montada sobre unidades vertebradas sistemáti­camente en función del diseño concreto que identifique una modalidad determina­da (Estado Federal, Federación, estado de Autonomías), pero que de manera co­mún se aparta del principio de subordinación y jerarquía como vínculo funcional de las unidades político-territoriales, con lo cual, estas se perfilan como verdaderos centros autónomos de generación y ejercicio del poder público, integradas en un sistema mas complejo de relaciones, que consagrar el ordenamiento jurídico posi­tivo como fuente de legitimación, certeza y garantía de la estabilidad del propio sistema.

En estos supuestos se multiplican las unidades territoriales de poder, que apare­cen y operan en la escena de gobierno, con una fuente propia de origen y de ejerci­cio de las potestades públicas expresamente reconocidas en el ordenamiento jurídi­co, con lo cual, se amplía el espectro de los actores políticos. Ello exige, sin lugar a dudas, una condición mas elevada de gestión, y mayor disposición y capacidad pa­ra el manejo político, conjuntamente con una más profunda y extensa práctica de­mocrática en la población, y en los decisores públicos.

Ciertamente, la sola presencia de diversos centros de decisión pública articula­dos en un sistema complejo, que se fundamenta en la representatividad genuina del poder que cada uno de ellos ostenta, y en la delimitación precisa de sus campos de acción y responsabilidad, provoca un ambiente que demanda la capacidad de nego­ciación y manejo civilizado de las relaciones intergubemamentales, en beneficio de los objetivos de la colectividad, lo que a su vez, se traduce en una multiplicación de los protagonistas y en la ampliación de la participación de la población, a través de sus diferentes unidades de organización política, configuradas como entidades político-territoriales.

En líneas generales, se observa que el proceso de profundización de los valores propios de la democracia pasa por la consideración de estructuras articuladas de organización político-territorial del poder público, que actúan cada vez más autó­nomamente, dentro de sistemas complejos de relaciones jurídico-políticas.

Es evidente que un sistema organizativo de esta naturaleza implica un impor­tante desplazamiento de la autoridad, desde una posición concentrada, hegemónica y monolítica, ejercida en forma lineal-vertical con base en la arquitectura jerarqui­zada de las instancias territoriales de gobierno, hacia su progresiva sustitución por mecanismos de negociación y composición de intereses, con un espacio legítimo para el disenso y la búsqueda de vías alternativas a la obediencia, como una fór­mula válida.

Por ello, el grado de descentralización que identifica a un determinado Estádo en cuanto a su vertebración político-territorial, será siempre un dato relativo, res­

decir , dependientes jerárquicamente del Monarca, permite garantizar el ejercicio unitario del poder en la totalidad del espacio geográfico, de una manera sencilla y efectiva. No obstante su origen intelectual en la etapa del absolutismo, el planteamiento no tiene acogida por el Rey, y es luego de la Revolución, cuando Napoleón lo pone en práctica. Vésase: EDUARDO G a r c ía DE En t e r r ÍA: “Turgot y los orígenes del municipalismo moderno”, en Revista de la Administración Pública, N°. 33, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1960; y en igual sen­tido: La Administración Española, Instituto de Estudios Políticos, Madrid 1964.

pecto de si mismo, en la dimensión temporal o histórica, y respecto a otras realida­des, en cuanto a la perspectiva temporal y espacial que sirva de referente al análi­sis. Así, podemos decir que un Estado está mas o menos descentralizado en rela­ción con otro momento de su historia, o que en ese aspecto acusa una tendencia progresiva o regresiva, en comparación con otra experiencia que sirva como punto de contraste a tales fines.

De otra parte, es igualmente claro, que la posibilidad de producir un juicio en tal sentido, dependerá de la evaluación integral de un conjunto de datos y referen­cias teórico- prácticos, que va más allá de la simple declaración formal contenida en un postulado normativo inscrito en el texto constitucional, o en cualquier otro cuerpo de rango inferior.

II. LA FORMA DE ESTADO DECLARADA POR LA CONSTITUCION DE 1999: UNESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO”

El artículo 4 de la novísima Constitución proclama que “...La República Boli- variana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consa­grados por esta Constitución...”.

La expresión es similar a la contenida en su antecedente inmediáto - la Consti­tución de 1961 (“La República de Venezuela es un estado federal, en los términos consagrados por esta Constitución”)-, aún cuando en ésta se añade el adjetivo “descentralizado” para calificar la forma de Estado federal, siendo ésta una men­ción que, sin lugar a dudas, intenta destacar una reacción al “centralismo” que se ha venido achacando a la estructura del Estado venezolano3, con lo cual se ha ob­jetado la veracidad del calificativo de Estado federal.

Ello invita a revisar el alcance de la nueva adjetivación, a través de su coheren­cia con las regulaciones que consolidarían el postulado en el propio texto constitu­cional, y con la prospectiva que a partir de las mismas puede delinearse en el mo­mento actual.

Complementariamente, la misma disposición constitucional enuncia como principios rectores del Estado, la integridad territorial, la cooperación, la solidari­dad, la concurrencia y la corresponsabilidad.

Al respecto, la Exposición de Motivos señala: “En cuanto a la estructura del Estado venezolano, el diseño constitucional consagra un Estado federal que se de­fine como descentralizado, para así expresar la voluntad de transformar el anterior Estado Centralizado (sic) en un verdadero modelo federal con las especificidades que requiere nuestra realidad. En todo caso, el régimen federal venezolano se regi­rá por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurren­cia y corresponsabilidad que son característicos de ün modelo federal cooperativo, en el que las comunidades y autoridades de los distintos niveles político territoria­les participan en la formación de las políticas públicas comunes a la Nación, inte­grándose en una esfera de gobierno compartida para el ejercicio de las competen-

3 Al respecto pueden verse, entre otros: CHIOSSONE, TULIO: “Constitución Centralista con ri­betes Federales”, en Estudios sobre la Constitución. Libro Homenaje a Rafael Caldera.U.C.V. Caracas, 1979. Tomo 1. pp. 207 y ss. B r e w e r -C a r ÍÁS, A l l a n : “Sumario de laConstitución de 1961”. Universidad Católica del Táchira. Editorial Jurídica Venezolana .San Cristóbal/Caracas, 1983.

cias en que concurren. De esta manera, la acción de gobierno de los municipios, de los estados y del Poder Nacional (sic), se armoniza y coordina, para garantizar los fines del estado venezolano al servicio de la sociedad”.

Resulta curioso observar como la Exposición de Motivos del texto constitucio­nal califica al “anterior Estado venezolano” como un Estado centralizado y pro­dam a su transformación en un “verdadero modelo federal", precisando, sin em­bargo, de inmediato, que tal “modelo”, se diseña “con las especificidades que re­quiere nuestra realidad”, las cuales, por cierto, no solo no explica, sino que ni si­quiera menciona a titulo ilustrativo.

Por una parte, a pesar de la intencionalidad política que pueda encerrar una afirmación de ese tenor, debe reconocerse que no es objetivamente cierto ni válido calificar al Estado venezolano anterior a la Constitución de 1999, como simple y llanamente un “Estado centralizado” pues, en condiciones equivalentes, el texto constitucional derogado lo identificó como “un Estado federal, en los términos consagrados por esta Constitución” (art. 2o), empleando una expresión práctica­mente igual a la que utiliza la nueva Constitución, y dentro de un contexto norma­tivo tal vez mas coherente con el arquetipo de Estado Federal, que el que ofrece el texto recientemente puesto en vigenciaj tal como vamos a observar más adelante, en la oportunidad de revisar, con mayor grado de precisión, los elementos compo­nentes del sistema federal “descentralizado”, que instala la novísima Carta Funda­mental venezolana.

Más, en el mismo orden de ideas, y conforme a lo que señalamos con anteriori­dad, la condición y grado de centralización o de descentralización de cualquier or­ganización (dentro de lo cual ubicamos el Estado), es un concepto relativo que se puede determinar, en cuanto al perfil que ella misma ofrece, en relación con otro momento determinado de su evolución, o bien, en comparación con otra organiza­ción similar, con la que resulte válido el contraste.

En el caso del Estado venezolano, y mas concretamente, en lo que atañe al al­cance y sentido de las presentes anotaciones, resulta complejo, y en cierta medida inútil, el ejercicio comparativo con otra experiencia, pues sería difícil seleccionar cual o cuales manifestaciones de formas de Estado podrían, en la actualidad, servir de contraste con el supuesto venezolano, a los fines de medir el grado o nivel de centralismo o descentralización de la estructura organizativa que definió el texto constitucional recientemente derogado, o la que perfila la novísima Constitución de 1999.

En consecuencia, la medición factible y efectiva tiene que ser la que apunta al contraste basado en la variable temporal mediante la revisión del escenario cons­truido sobre los postulados y la aplicación efectiva de la Constitución de 1961, ver­sus la fórmula que se desprende de la normativa contenida en el Texto Fundamen­tal vigente (al menos en su versión original) desde el 30 de diciembre de 1.999, y su exposición de Motivos, aprobada y publicada con posterioridad y sin la formali­dad legitimante de la vía refrendaría.

En cualquier caso, es conveniente precisar que, por razones obvias, el espectro de análisis que permite la realidad derivada de la Constitución de 1961, será nece­sariamente más amplio y fructífero, pues incorpora la experiencia práctica aplica­da, en tanto que el nuevo texto solo dá la oportunidad de formular apreciaciones de

carácter teórico y de análisis de coherencia interna, apuntaladas con la visión pros­pectiva que puede construirse a partir de las manifestaciones de conducta expresa­das por quienes en la actualidad ocupan posiciones de decisores públicos, respon­sables por el proceso de construcción del nuevo esquema organizacional.

A tal efecto, estimamos necesario precisar que, en cualquier caso, el grado o nivel de concentración o desconcentración del poder público en una determinada instancia, no puede reducirse a una simple manifestación cuantitativa del número de materias que ese centro de decisiones tenga atribuidas en un momento dado. Por el contrario, resulta mucho más trascendente el aspecto cualitativo, referido a la libertad de acción, en tanto garantía real de ejercicio pleno de las facultades deci- sionales asignadas, que una aparente amplitud sustantiva, sujeta a controles y me­canismos de interferencia puestos a disposición de ámbitos organizacionales del poder público distintos a las estructuras titulares de las potestades sustantivas de que se trate, es decir unas “autonomías” mediatizadas o prisioneras de poderes ex­ternos.

En síntesis, en nuestro criterio, es inadecuado, por impreciso, calificar una es­tructura organizativa pública, en un momento histórico específico, como más o menos descentralizada, atendiendo, como único criterio, o aún como criterio de­terminante, al elenco de materias que tienen asignadas como áreas competenciales propias, las unidades de actuación que operan bajo patrones funcionales de auto­nomía o independencia de acción.

De igual modo cabe precisar la diferencia existente entre un esquema de es­tructura federal y un esquema de descentralización, desde el punto de vista de las técnicas de organización del aparato público que operan en cada caso, y la forma y oportunidad en que las mismas se presentan.

El federalismo alude a un sistema de organización político territorial en virtud del cual varias unidades independientes concurren, prescindiendo de parte de su soberanía e independencia en la creación de una autoridad común y superior, que se configura como una nueva entidad político territorial; o bien, como la manifes­tación de un proceso mediante el cual las entidades regionales integradas en un Estado Unitario van asumiendo mayor grado de autonomía en el ejercicio de po­testades públicas exclusivas.

Entonces, en la existencia del Estado Federal subyace la presencia de los ante­riores Estados o unidades político territoriales que se integran en federación y dan nacimiento a la nueva unidad, mediante la definición o predeterminación de los ámbitos de poder que corresponderán a cada categoría de entidad, lo cual debe quedar determinado en el pacto federal inserto en el texto constitucional, para que opere como fundamento y garantía del sistema adoptado.

La descentralización presupone, contrariamente, la concentración de poderes, facultades, potestades y competencias, en una determinada unidad que opera como centro único de imputación de las decisiones públicas, a partir de lo cual, ese cen­tro transfiere bien la titularidad, o solamente el ejercicio de sus poderes, faculta­des, potestades o competencias, a otras unidades de decisión, caracterizadas por su personificación jurídica, lo que diferencia esta, técnica de la desconcentración, que opera en igual sentido, pero entre órganos dé una misma estructura de organiza­ción, de modo tal que no interviene la autonomía como factor de funcionalidad. De

modo que, en esencia y como principio, el Estado Federal esta constituido por una pluralidad de centros de decisión política y administrativa que comportan simultá­neamente, un complejo sistema de estructuras organizativas públicas, dispuestas a partir de una delimitación y distribución previa de potestades que corresponden simultánea y originariamente a cada uno de esos ámbitos del poder público, de manera tal que su existencia, en lo sustantivo (volumen de materias o asuntos asig­nados) y en lo funcional (facultades de ejercicio), es parte constitutiva de su propia configuración y no una cesión o transferencia de otro centro, que reduce así, en igual proporción, su inventario de facultades y campos de acción.

De allí que resulte, cuando menos, curiosa la expresión de “Estado federal des­centralizado” que emplea el texto constitucional para calificar a la República Boli- variana de Venezuela, mas aún cuando la Exposición de Motivos aprobada de trasmano a ese cuerpo normativo predica la instalación de un “verdadero modelo federal”, como contraste con el “anterior Estado centralizado” que se intenta sus­tituir.

Es de observar que a la formación, de la Constitución de 1999 no concurrieron los Estados miembros, tal como había sucedido de manera uniforme en la historia constitucional patria4, con lo cual, no hay presencia de los factores protagónicos del Sistema Federal, en la conformación y aprobación del texto que constituye ex­presión formal del “pacto” federal.

Por otra parte, la Exposición de Motivos expresa que: “...En las Disposiciones Generales, en primer lugar se consagra la conocida distribución vertical del Poder Público: Poder Municipal, Estadal y Nacional; colocados en éste orden según su cercanía al ciudadano, sujeto protagónico de este modelo de democracia participa- tiva”. (destacado nuestro).

Tal afirmación amerita algún comentario vinculado con la figura de “Estado Federal descentralizado” que declara el texto normativo.

En primer lugar se observa, que la norma correspondiente (Art. 136), no con­tiene expresión alguna que permita concluir en una supuesta forma de “distribución ver tica l del Poder Público, tal como lo señala la Exposición de Motivos.

Ciertamente, la norma en referencia es del tenor siguiente:“Artículo 136.- El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder

Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecu­tivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.

Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órga­nos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado” .

Del texto transcrito no se deduce, ni mucho menos se expresa en forma directa y precisa, ningún orden o estructura “vertical” de distribución del Poder Público, ya que se limita a indicar los ámbitos (Municipal, Estadal y Nacional) de distribu­ción del mi^mo, sin que ello signifique un orden prelativo, de relación jerárquica, o de “verticalidad”.

4 Así, desde la Constitución de 1811, aparecen los elementos o factores político territoriales integrantes del Estado (Provincias, Estados), como participantes directos o indirectos en el proceso de reforma y aprobación de los textos constitucionales.

No obstante, la mención contenida en la Exposición de Motivos revela una concepción que resulta contraria, o al menos incoherente, con la forma de Estado Federal, y se aproxima mucho mas al arquetipo de Estado unitario o centralista, con un alto grado de concentración del Poder Público en las estructuras nacionales o centrales y una organización jerarquizada o piramidal, a la cual se aplica la ima­gen de “verticalidad” como expresión simplificada de su configuración5.

En cualquier caso, la Exposición de Motivos tampoco aclara la ubicación de los distintos ámbitos del Poder Público en esa supuesta y “conocida” distribución ver­tical, es decir, no indica, tal como tampoco lo hace el texto de la Constitución, cual de los ámbitos se encuentra ubicado por encima de los demás, y en consecuencia ocupa una posición de superioridad en relación con los otros, y cuales son, correla­tivamente, los ámbitos subordinados.

Sí se advierte en la Exposición de Motivos, que los ámbitos de ejercicio del Poder Público, se mencionan “...colocados en este orden (Poder Municipal, Estadal y Nacional) “según su cercanía al ciudadano, sujeto protagónico de este modelo de democracia participad va”, pero ello no permite arribar a la conclusión de que la aludida verticalidad se da en ese orden, pues, de entrada, por su propia composi­ción numérica resultaría impracticable una relación de verticalidad entre las múlti­ples unidades locales y las demás entidades político territoriales (Estados y Repú­blica), que se reducen en número, hasta llegar a la unidad representada por la Re­pública.

De no ser así, la verticalidad tendría que darse en sentido inverso, es decir, co­locando al Poder Nacional en la posición superior de la línea vertical, y a los Esta­dos y Municipios en las posiciones inferiores o subordinadas, con lo cual, la ima­gen aludiría mucho más fácilmente a la figura de un Estado Unitario Centralista que a la representación de una Federación o Estado Federal.

Más adelante veremos en que medida el complejo de los componentes integra­dos en el texto constitucional permite evidenciar, confirmar, o al menos intuir, una tendencia determinada en cuanto a la verdadera naturaleza del perfil de articulación territorial del poder público que configura la República Bolivariana de Venezuela.

III. EL TERRITORIO Y LOS DEMAS ESPACIOS GEOGRAFICO

El tema de los entes territoriales y la organización política de Estado en la nue­va Constitución venezolana presenta un primer aspecto de interés, en cuanto a la coherencia interna del cuerpo normativo, relacionado con la fórmula relativa al te­rritorio “ ...y demás espacios geográficos...” que como novedad contempla el Ca­pítulo I del Título II, fijando una marcada diferencia con el texto derogado, que con mayor simplicidad o sencillez regulaba el tema bajo el acápite “Del territorio y la división política”.

5 Sobre lo inadecuado e incoherente del empleo de la expresión “distribución vertical del poder” para ilustrar la estructura de la organización político-territorial o esquema de articulación te­rritorial del Poder Público en un Estado no unitario, ya hemos expresado opinión anterior­mente, en nuestro trabajo: “Apuntes sobre el régimen de las entidades locales en la legisla­ción venezolana”, publicado en SUMMA, Procuraduría General de la República, Caracas, 1998.

El Capítulo en cuestión pretende fijar dos categorías jurídico constitucionales diferentes, con alcances propios y específicos, cuales son las que identifica me­diante el empleo de los términos “Territorio” y “Espacio Geográfico”.

El artículo 10, que da inicio al Capítulo en referencia, comienza por establecer la diferencia de conceptos al indicar que: “El territorio y demás espacios geográfi­cos de la República son los que correspondían a la Capitanía General de Venezuela antes de la transformación política iniciada en 1810...”, marcando la diferencia aludida con la norma equivalente del texto derogado (artículo 7), que indicaba simplemente que: “El territorio nacional es el que correspondía a la Capitanía Ge­neral de Venezuela...”.

La Exposición de Motivos destaca la trascendencia e intencionalidad del cam­bio producido y precisa su alcance y sentido cuando afirma lo siguiente: “Se reali­zaron cambios importantes en la definición del espacio geográfico venezolano. En este sentido se adoptó la expresión mas amplia de espacio geográfico para susti­tuir la de territorio. En efecto, espacio geográfico alude a los espacios continenta­les, insulares y marítimos, quedando el territorio como componente del primero de los citados (destacado nuestro).

Según esta motivación, la nueva Carta Fundamental amplía el arsenal termino­lógico, para hacerlo más preciso y específico, en cuanto a las categorías que se emplean en el conjunto dispositivo, para lo cual se reduce el alcance genérico y global que anteriormente tenía el término TERRITORIO, con el objeto de sustituirlo por una expresión mas amplia (“ESPACIO GEOGRAFICO”), que comprende en sí diferentes categorías, como son: “espacios continentales insulares y marítimos”, con lo cual el término “ territorio” queda reducido en su alcance jurídico, a signifi­car tan solo un componente del espacio continental.

Es indudable que un cambio como el indicado reviste una importancia mucho mayor que el simple empleo sustitutivo de términos, pues genera verdaderas cate­gorías jurídico constitucionales de variado alcance, cuyo empleo ha de sujetarse a la naturaleza y significado que, de manera expresa y precisa, le acuerda la normati­va fundamental del Estado.

En perfecta sintonía con esa formulación básica, el artículo 11 enuncia esas distintas categorías cuando dispone que: “La soberanía plena de la República se ejerce en los espacios continental e insular, lacustre y fluvial, mar territorial, áreas marinas interiores, históricas y vitales, y las comprendidas dentro de las áreas de base recta que ha adoptado o adopte la República...”. Así, conforme a la letra constitucional, el término "territorio” se debe reservar exclusivamente para desig­nar un componente del espacio continental, que a su vez constituye una categoría de naturaleza distinta a los espacios insulares y marítimos.

En otras palabras, constitucionalmente, el territorio, en tanto concepto jurídico público, viene a ser solamente una expresión limitada del espacio continental, que a su vez forma parte, junto con los espacios insular, lacustre, fluvial, etc., del con­cepto mas amplio de ESPACIO GEOGRAFICO que consagra la Carta Fundamental.

Particularmente, en el mismo articulo 11 se consagra la definición de uno de esas categorías específicas de espacios geográficos, que se identifica como “espa­cio insular”, bajo los siguientes términos: “...El espacio insular de la República

comprende el archipiélago de Los Monjes, archipiélago de Las Aves, archipiélago de Los Roques, archipiélago de La Orchila, isla La Tortuga, isla La Blanquilla, ar­chipiélago Los Hermanos, islas de Margarita, Cubagua y Coche, archipiélago de Los Frailes, isla La Sola, archipiélago de Los Testigos, isla de Patos e isla de Aves; y, además, las islas, islotes, cayos y bancos situados o que emerjan dentro del mar territorial, en el que cubre la plataforma continental o dentro de los límites de la zona económica exclusiva...” .

Esta exahustiva enumeración -aunque construida sin apego a un criterio claro de sistematización-, pone de manifiesto el objetivo evidente de instalar una diver­sidad de categorías juridico-formales que deliberadamente sustituyen el término TERRITORIO, como concepto general y único para expresar el componente espa­cial que (junto con la población y la organización de las instancias del poder públi­co) configura la noción de ESTADO. Estas nuevas categorías, cargadas de un valor conceptual propio y específico (espacios continentales, insulares y marítimos), se integran en la expresión mas amplia y comprehensiva de ESPACIO GEOGRAFICO, que conserva el término TERRITORIO, tan solo coíno la denominación de una sub- especie o expresión parcial de la categoría Espacio Continental, al menos en cuanto a la presentación general y primaria de las regulaciones fundamentales del “Espa­cio Geográfico y la División Política” (Título II).

Esta última observación parte de la clara incoherencia en que incurrió la Asam­blea Nacional Constituyente en la redacción del novísimo texto constitucional, al continuar dándole al término TERRITORIO, el alcance general que tenía en la Constitución de 1961, haciéndolo por tanto, sinónimo de la expresión ESPACIO GEOGRAFICO que pretende establecer como categoría de alcance superior y gene­ral.

Al respecto, en nuestro criterio, la calificación de incoherencia interna en el empleo de los términos aludidos antes como categorías constitucionales, constituye la aproximación más benévola al asunto pues, de lo contrario, debe concluirse que la Constitución regula en forma ilógica y absurda diversos supuestos, dentro de los cuales se ubica el que ahora ocupa, es decir, la organización político territorial. En su defecto, debe aceptarse como inútil la diferenciación de categorías que pregona la Exposición de Motivos dictada por la propia Asamblea, con posterioridad a la aprobación y vigencia del texto normativo, lo que, a pesar de disminuir su leg iti­midad y generar dudas en cuanto a lo genuino y transparente de su contenido, de­bería abonar a favor de su alcance analítico y explicativo sobre los elementos con­cretamente normativos.

Así si se acepta el carácter específico y limitado del término TERRITORIO - como simple componente del espacio cóntinental-, que de manera indubitable con­cluye la Exposición de Motivos, deberá entenderse, por ejemplo, que la prohibi­ción expresa contenida en el encabezamiento del artículo 13, que dispone a la letra que: “El territorio no podrá ser jamás cedido, traspasado, arrendado, ni en forma alguna enajenado, ni aun temporal o parcialmente, a Estados extranjeros u otros sujetos de derecho internacional”, solo sería aplicable a aquellos componentes es­pecíficos del espacio continental, que configuran el Territorio, quedando fuera de la prohibición otras áreas, tales como los espacios lacustres, insulares, fluviales, mar territorial, áreas marinas interiores, etc'., que tan prolijamente se dedica a enu­

merar con la abierta finalidad de definir diversas categorías, el articulo 11 del mismo texto, es decir, el dispositivo normativo ubicado numéricamente apenas dos espacios antes del que ahora citamos como ejemplo de incoherencia con los pos­tulados básicos.

Pero el asunto tiene un alcance mayor a la situación que pudiera evidenciar un ejemplo aislado, lo cual, de ser así, se limitaría a ser una cuestión coyuntural sin mayor trascendencia.

En materia de determinación de la nacionalidad originaria, el artículo 32, en su numeral 1 dispone que “Son venezolanos por nacimiento: 1. Toda persona nacida en territorio de la República...”, (destacado nuestro).

Si a la situación regulada por la disposición que ahora se cita, se aplica la cate- gorización de “espacios geográficos " que se presenta como una novedosa y revo­lucionaria incorporación principista de la nueva Constitución al ordenamiento jurí­dico positivo, debemos concluir que, por ser el TERRITORIO un concepto jurídico determinado y preciso en su alcance, por efecto directo e inmediato de la norma superior del sistema, no serían venezolanos por nacimiento, en aplicación del prin­cipio del “ius soli”, los nacidos en el Estado Nueva Esparta, por ejemplo, o en cualquier otro lugar dentro de las fronteras pátrias, que no tenga la condición espe­cífica de “territorio”, cual es la de “parte del espacio continental", ya que no cabe al interprete distinguir, donde no ha distinguido el legislador. La posición contraria a la que en primer lugar nos ofrecen las técnicas de selección normativa, e inter­pretación y aplicación del derecho, nos conduciría a una violación de la norma constitucional, con la consabida sanción de nulidad absoluta que corresponde.

Si como alternativa se plantea entender que el término TERRITORIO puede te­ner un alcance “amplio”, equivalente al de ESPACIO GEOGRAFICO, habría que concluir en lo inútil e intrascendente de la regulación constitucional que establece, precisamente, la estructura diferenciada de categorías espaciales para la regulación del espacio geográfico, y la división política, con sus consecuencias jurídicas.

Finalmente, en el campo específico donde se coloca el tema que nos ocupa di­rectamente en ésta oportunidad, también se detectan incoherencias trascendentes en cuanto al empleo de los términos que venimos analizando, y precisamente será éste punto el que vamos a emplear como pié de entrada al estudio singularizado de las bases constitucionales que definen y soportan el régimen de las estructuras po­lítico-territoriales, dando un perfil preciso a la fórmula de articulación territorial del poder público.

IV. LA DIVISION POLITICA.

El encabezamiento del artículo 16 de la Constitución vigente dispone:“Artículo 16.- Con el fin de organizar políticamente la República, el territorio na­

cional se divide en el de los Estados, Distrito Capital, las dependencias federales y losterritorios federales. El territorio se organiza en Municipios...”.De su parte, la Exposición de Motivos repite, en iguales términos, la fórmula

empleada en la disposición citada, sin añadir explicación ni motivación alguna.La norma equivalente en el texto constitucional derogado (artículo 9o) regulaba

el tema bajo el texto siguiente:

“Articulo 9.- El territorio nacional se divide, para los fines de la organización polí­tica de la República, en el de los Estados, el Distrito Federal, los Territorios Federales ylas Dependencias Federales”.

Como se observa sin mayor dificultad, salvo el cambio de denominación del Distrito Federal por Distrito Capital y la referencia a los Municipios, las dos nor­mas son prácticamente idénticas en su contenido, y solo presentan una estructura sintáctica diferente.

Sin embargo, tal como venimos indicando en el curso del análisis, el término TERRITORIO tiene un alcance y significación diferente en cada uno de los textos constitucionales, siendo precisamente, en el actualmente vigente, en el que se ob­serva un alcance limitado, y de allí la inconsistencia del planteamiento contenido en la norma fundamental actual, como base del régimen político territorial.

En efecto, si como se afirma en la Exposición de Motivos, el territorio es solo un “componente” del “espacio continental ”, que a su vez es diferente a otros espa­cios -como los insulares y marítimos-, integrados en la categoría general de ESPA­CIO GEOGRAFICO, viene a resultar que, conforme al texto del artículo 16, antes transcrito, o bien la organización política de la República no abarca la totalidad de su “espacio geográfico”, o el Estado Nueva Esparta no tiene tal categoría de Esta­do, o simplemente esa nueva categorización de “espacios” no tiene la trascenden­cia efectiva que postula la norma Constitución.

El Estado Nueva Esparta está conformado geográficamente por las islas de Margarita, Coche y Cubagua, con lo cual, salvo error u omisión, no forma parte del “espacio continental", sino del “espacio insular", a tenor de la expresa división que al respecto consagra el artículo 11 constitucional, y tal como se señala de ma­nera directa en la enumeración que esa norma incluye, para no dejar lugar a dudas sobre el tema.

Entonces, ateniéndonos al texto constitucional, la conclusión debería ser que la Asamblea Nacional Constituyente excluyó al Estado Nueva Esparta de la “organi­zación política de la República”, al reducir expresamente tal organización, al "te­rritorio nacionaF, mediante su división en Estados, Distrito Capital, dependencias federales y territorios federales. (Artículo 16), y en respeto al limitado y preciso alcance que se da al concepto de territorio.

Pero tal incongruencia se hace mas patente aún, cuando se observa que, a pesar de mencionarse las dependencias federales como una de las divisiones del “territo­rio nacional”, a los fines de la organización política de la República, el artículo si­guiente (artículo 17) las define como “...islas marítimas no integradas al territorio de un estado, así como las islas que se formen o aparezcan en el mar territorial o en el que cubra la plataforma continental...”, con lo cual, para ser consistentes con el enunciado del artículo 11, deben considerarse como parte y expresión del “espacio insular", y no del “territorio”, que solo alude a “parte del espacio continental”, conforme a la Exposición de Motivos.

Comentario similar cabe respecto de la mención que cierra el encabezamiento del artículo 16: “El territorio se organiza en Municipios”.

La expresión citada, en apariencia muy semejante a la que emplea la Constitu­ción española de 19786, encierra a nuestro juicio, la misma incoherencia en el em­pleo de los términos, que venimos apuntando, ya que, por una parte, si es el “terri­torio” el que se organiza en municipios, surge la duda de si es posible emplear esa figura emblemática de entidad local en espacios que no son “territorio ", de acuer­do a la letra de la Constitución (ej. Espacios insulares).

De otra parte, y en el mismo orden de ideas, resulta técnicamente criticable el sentido de la expresión empleada -m ás aún cuando se ha pretendido hacer un texto constitucional “modelo”-, ya que en realidad no es el territorio, el espacio físico o geográfico, lo que se “organiza” en Municipios; es mas bien el Estado, la Socie­dad, la Comunidad lo que es objeto de organización política, mediante esa catego­ría de entidad local. En todo caso, hubiera sido más adecuado y preciso mantener la expresión “se divide” , que es empleada en el inició del párrafo que se comenta.

Adicionalmente, merece cuando menos un breve comentario, la mención que el encabezamiento del artículo 16 de la Constitución vigente hace, respecto de los Te­rritorios Federales.

En tal sentido debemos comenzar advirtiendo que, a diferencia de lo que puede percibirse de la lectura franca y directa del texto bajo análisis, la categoría de enti­dad político territorial identificada como TERRITORIO FEDERAL no constituye en la práctica un elemento configurador de la actual organización política de la Repú­blica, ya que en la actualidad no existe ningún Territorio Federal, habiendo desapa­recido mediante el mecanismo de transformación de Territorio en Estado, que contemplaba el artículo 13 de la Constitución derogada, los antiguos Territorios Federales Amazonas y Delta Amacuro, y luego de la brevísima existencia del Te­rritorio Federal Vargas7. En síntesis, la figura del Territorio Federal en la Constitu­ción de 1999, no es un componente real sino virtual de la estructura político territo­rial del Estado.

En el párrafo siguiente del mismo artículo 16 constitucional, se confirma lo que ahora afirmamos, al diferirse a una ley orgánica la posibilidad de “disponer la creación de territorios federales en determinadas áreas de los Estados...” , quedando la vigencia de tal disposición, supeditada “la realización de un referendo aprobato­rio en la entidad respectiva...” De igual modo éste aparte de la norma contempla la posibilidad de que por “ley especial” pueda darse a un Territorio Federal la catego­ría de Estado, asignándosele la totalidad o una parte del territorio respectivo, con lo cual solo se transcribe textualmente el contenido del artículo 13 de la Constitución de 1961.

6 El artículo 137 de la constitución española de 1978, que abre el Titulo VIII (“De la organiza­ción territorial del Estado”), establece que: “El Estado se organiza territorialmente en muni­cipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas enti­dades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Es de observar que en el caso español, el término territorio alude a la totalidad del espacio geográfico que concurre a la configuración del estado, y además, que el sujeto de la oración al cual se refiere el verbo “organizar " en forma reflexiva, es el estado, y no el “territorio".

7 La última experiencia en la materia operó a través del malabarismo legal empleado para la creación del Estado Vargas mediante la segregación de parte del territorio que correspondía al Distrito Federal, a través de la constitución temporal del Territorio Federal Vargas, que luego fue convertido en Estado...

Resulta interesante observar como en el encabezamiento de éste párrafo se em­plea la denominación de “ley orgánica” para identificar el acto por el cual se regule la división político-territorial y que “podrá disponer la creación de territorios fede­rales en determinadas áreas de los Estados”, y el término “ley especial” para regu­lar el procedimiento inverso, o de reversión, de Territorio Federal a Estado.

Es evidente que, en cualquier caso, tendrá que ser una “ley orgánica”, la que se dicte para dar a un Territorio Federal la categoría de Estado, pues, en el régimen implantado por la Constitución vigente, ese acto sería no solo una decisión dictada “para organizar los poderes públicos” (artículo 203 Constitución ), sino que ade­más estaría modificando a una ley con categoría de “orgánica”.

En cualquier caso, el tema en concreto presenta ribetes de interés para el campo del Derecho Público y la interpretación constitucional, por la diferencia que ofrece su tratamiento, en términos aparentemente similares a los de la Constitución dero­gada, pero dentro de una contexto normativo distinto. No obstante, tal incursión analítica escapa al alcance dado al presente estudio, por lo que, de momento, nos limitaremos a mencionar su presencia como área de interés para la exploración científica..

De igual modo, y a reserva de una revisión más profunda sobre el asunto con­creto, importa destacar en este momento, el alcance que tiene, dentro del sistema que pretende instalar la nueva Constitución, el encabezamiento del párrafo bajo análisis, al disponer que: “La división político-territorial será regulada por ley or­gánica que garantice la autonomía municipal y la descentralización político admi­nistrativa....”

En realidad resulta un contraste abierto el que representa ésta fórmula que se inscribe en lo que se autodenomina como un “Estado Federal descentralizado”, frente al anterior “Estado centralizado” que se pretende transformar.

El hecho de diferir la regulación sobre la división políticoterritorial a una ley orgánica, dictada por un órgano del Poder Nacional, (Asamblea Nacional), de ca­rácter unicameral, es decir sin la presencia de una Cámara de representación terri­torial (Senado), por oposición al establecimiento de ese régimen en el propio texto constitucional, adoptado con la participación de las Asambleas Legislativas de los Estados constituye, cuando menos, un contraste que apunta hacia un perfil mucho mas centralista o de concentración de poderes de decisión trascendentes en una en­tidad político territorial (República), que encama el Poder Nacional. Ello conlleva, en paralelo, a una reducción o disminución del protagonismo en el que ubica la nueva norma constitucional a los Estados, que serían el eje de la articulación terri­torial del poder público, dentro del esquema propio de lo que tradicionalmente se ha entendido como Estado Federal.

Es curioso que, en el caso de la Constitución venezolana de 1999 -que instala la “República Bolivariana de Venezuela” y la define como un “Estado federal des­centralizado”, los Estados componentes de la Federación no solo no concurren a la formación del texto constitucional, tal como indicamos antes, sino que, a partir de su vigencia, pierden las facultades que tenían para la iniciativa y trámite de refor­mas o modificaciones de la Constitución, tal como puede evidenciarse de la com­paración elemental de los artículos 245 y 246 del texto derogado (Constitución de

1961), con los artículos 342 y 348 del nuevo texto relativos, en ambos casos, a las reformas o modificaciones al texto constitucional.

Finalmente, por lo que respecta a las dependencias federales, no existe mayor diferencia en cuanto a la regulación que emplea la nueva Constitución (Art. 17) y la que disponía la anterior Carta Fundamental (Art. 14), por lo que, a los efectos de una aproximación general y de corte preliminar como la que pretendemos realizar en la presente oportunidad, no amerita detenerse en un análisis detallado sobre este aspecto concreto de la materia, pasando entonces a tocar los datos más relevantes que sobre las otras estructuras político-territoriales (Estados, Municipios y Distrito Capital), consagra la novísima Constitución, y que poseen la característica común, de constituir entes territoriales dotados de personalidad jurídica y “autonomía” en el ejercicio de sus potestades.

V. BASES CONSTITUCIONALES DEL REGIMEN JURIDICO POLITICO DE LOSESTADOS, MUNICIPIOS Y DISTRITOS CAPITAL

La nueva Carta Fundamental regula con diferente rango de intensidad cada una de estas categorías, marcando algunas diferencias también, con respecto al régimen jurídico político vigente con anterioridad. Una rápida revisión a las disposiciones aplicables permitirá percibir los grandes rasgos del nuevo perfil y sus diferencias más importantes con la situación previamente vigente.

1. Los Estados

Se encuentran regulados en los artículos 159 a 167, componentes del Capítulo III (“Del Poder Público Estadal”) incorporado al Título IV (Del Poder Público) del nuevo texto Fundamental. Además, aparece una nueva figura organizativa vincula­da al tema, cual es el Consejo Federal de Gobierno, previsto en el artículo 185, que configura en sí mismo el Capítulo V del mismo Título.

El artículo 159 identifica a los Estados como “entidades autónomas e iguales en lo político”, con personalidad jurídica plena, y establece la obligación de mantener la “independencia soberanía e integridad nacional” y “cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes de la República...”.

En líneas generales, por lo que respecta a estos contenidos, la disposición es similar al artículo 16 de la Constitución de 1961. Sin embargo, en aquella norma se regulaba adicionalmente, la facultad de cada Estado para conservar su nombre ac­tual o cambiarlo, y la potestad de dar fe de los actos públicos emanados de las autoridades nacionales, de los otros Estados y de los Municipios y hacer que se ejecuten.

Al respecto, la Exposición de Motivos no aporta explicación alguna en cuanto a esta clara y evidente disminución en las atribuciones de los Estados.

A. El Ejecutivo Estadal

En cuanto a la figura del Gobernador de Estado (Jefe de Ejecutivo), en el artí­culo 160 se reduce de treinta (30) a veinticinco (25) años la edad para ser elegible, no se exige la nacionalidad venezolana por nacimiento, ni se menciona la doble

condición de Jefe del Ejecutivo Estadal y agente del Ejecutivo Nacional que con­templaba la anterior Constitución en su articulo 21.

Se permite le reelección inmediata del Gobernador de Estado, por una sola vez, y se fija en cuatro años el período de ejercicio del gobierno regional.. (Art.160).

El Gobernador debe rendir cuenta anual y pública ante el Contralor del Esta­do, según lo dispuesto en el artículo 161. De acuerdo a esa misma norma, debe presentar informe de su gestión ante el Consejo Legislativo y el Consejo de Plani­ficación y Políticas Públicas.

Esta disposición resulta de difícil comprensión, al menos en una lectura inicial del texto, y la Exposición de Motivos nada explica respecto de su contenido.

Ciertamente, no se encuentra una razón lógica para despojar de su función de control político al Poder Legislativo Estadal (Consejo Legislativo), que constituye un órgano colegiado de elección popular directa, y en su defecto sujetar la rendi­ción de cuenta del Gobernador, ante el Contralor del Estado, que tiene como fun­ción ordinaria y regular el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales (Articulo 163), con lo cual, al final de cada año de ejercicio ha­brá avalado con sus decisiones concretas de fiscalización, la gestión administrativa del Ejecutivo, resultando contradictorio un control “político” de cuentas.

De otra parte, tampoco se percibe mayor sentido en la presentación de informe al Consejo Legislativo (pues no se deducen mayores alcances de esta actuación) y ante el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, que de acuerdo al artículo 166, es un órgano presidido por el Gobernador, integrado por funcionarios y electos locales, funcionarios estadales y funcionarios nacionales, al cual no se asignan tareas, responsabilidades ni potestades especificas en el texto constitucional, difiriendo su organización y funcionamiento a lo que determine la ley.

Es decir, se trata de un órgano creado con rango constitucional, al cual, sin em­bargo, no se le asigna una misión específica en ese cuerpo normativo, como no sea la de recibir el informe anual del Gobernador, frente a lo cual tampoco aparecen efectos jurídicos precisos.

B. Legislativo Estadal

El Poder Legislativo estadal queda a cargo de los “Consejos Legislativos”, de­nominación ésta que sustituye a las anteriores Asambleas Legislativas. Los Con­sejos Legislativos quedan conformados por un número no mayor de quince ni me­nor de siete “integrantes”, que seguramente seguirán identificándose como “Dipu­tados”, a pesar de que la norma constitucional no emplea esa denominación, aún cuando mas adelante en el mismo articulo 162 se habla de “los legisladores y le­gisladoras estadales”.

En cuanto a la integración de los Consejos Legislativos, la misma norma señala que sus integrantes representarán "proporcionalmente" a la población del Estado y a los Municipios, sin que se indique en que consiste y como se conforma esa "pro­porcionalidad".

Los miembros de los Consejos Legislativos estadales son electos por un perio­do de cuatro años y pueden ser reelegidos solamente por dos periodos. No deter­

mina la norma Constitucional si se trata de periodos inmediatos y consecutivos, como si lo hace con el cargo de Gobernador, por lo que, siendo además una dispo­sición de carácter restrictivo, no cabe más que una interpretación estricta que impi­de su aplicación más allá de lo que textualmente menciona la norma.

Como ya se indicó, la nueva Constitución elimina la función de control del ór­gano Legislativo estadal sobre el Gobernador como cabeza del Poder Ejecutivo, con lo cual se afecta el clásico equilibrio o balance de pesos y contrapesos, clave de la división de poderes y de funcionamiento del sistema democrático. De este modo, las atribuciones de los Consejos Legislativos se contraen a:

1. Legislar sobre las materias de la competencia estadal.2. Sancionar la Ley de Presupuesto del Estado.3. Las demás que le atribuyen la Constitución y la Ley.En este contexto, es importante destacar que, de conformidad con el nuevo ré­

gimen jurídico que instala la Constitución de 1999, "..la ley nacional regulará el régimen de la organización y el funcionamiento del Consejo Legislativo", con lo cual resulta confirmada la reducción en el ámbito de la autonomía que gozan los Estados, al quedar interferida su voluntad de decisión en cuanto a los aspectos bá­sicos de organización y funcionamiento de sus instituciones fundamentales.

Ello conduce a concluir que el elenco de materias de "competencia exclusiva" de los Estados que se lista en el artículo 164 resulta incierto, o al menos incon­gruente con el alcance de otras normas constitucionales. Así, se evidencia un con­traste claro entre el numeral 1 de esa disposición, que atribuye en forma "exclusi­va" a los Estados, la facultad de "Dictar su constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con lo dispuesto en esta Constitución" y la norma conte­nida en el aparte final del artículo 162 que antes citamos, según la cual será la "ley nacional", la encargada de regular el régimen de la organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos.

Otro contraste significativo frente a las competencias "exclusivas" de los Esta­dos, se pone de relieve al comparar el numeral 5 del artículo 164, que incluye co­mo tal "el régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales...", con el alcance del artículo 12 del mismo texto constitucional que declara como pertenecientes a la República, "... los yaci­mientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica y en la plataforma continental...", con lo cual, no existen tales "minerales no metálicos no reservados al Poder Nacional..." sobre los cuales podrían los Estados ejercer competencia exclusiva, mediante el establecimiento de su régimen y aprovecha­miento.

En líneas generales, en cuanto a su contenido sustantivo, el elenco de materias o asuntos que la Constitución de 1999 contempla en su artículo 164 como de la competencia exclusiva de los Estados, no difiere sustancialmente de las que en igual sentido enunciaba el artículo 17 de la Constitución de 1961.

En todo caso, un análisis detallado sobre el particular escapa a nuestro objetivo presente, aún cuando queda como asignatura pendiente para una evaluación más

Armando Rodríguez

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detenida de la situación competencia] de los Estados y su evolución en la dinámica Constitucional.

De forma complementaria, y sin perjuicio de un desarrollo posterior más dete­nido, es oportuno observar la formula dispuesta por el artículo 165 Constitucional, en cuanto al régimen de las llamadas com petencias concurren tes entre los Estados y el Poder Nacional. AI respecto, la norma citada establece un conjunto normativo conformado por "leyes de bases" dictadas por el Poder Nacional y "leyes de desa­rrollo" aprobadas por los Estados, advirtiendo que esa legislación estará orientada por los principios de la independencia, coordinación, cooperación, corresponsabili­dad y subsidiaridad.

Adicionalmente el mismo artículo impone a los Estados la obligación de des­centralizar y transferir a los Municipios, "los servicios y competencias que gestio­nen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público", precisando, a renglón seguido, que los mecanismos de transferencia de los Estados a los Municipios estarán regulados por el ordena­miento jurídico estadal.

C. L a C on tra lo ría E stada l

El artículo 163 establece la figura de la Contraloría para cada Estado, a la cual atribuye autonomía orgánica y funcional. Esta norma constituye una novedad res­pecto de la regulación fundamental anterior, que no mencionaba de manera directa el órgano contralor estadal.

Se produce, en síntesis, una constituc iona lización de la Contraloría estadal, a la cual se atribuye el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, de los gastos y de los bienes del respectivo Estado, precisando que esas atribuciones se ejercerán, "sin menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General de la República", y conforme a lo dispuesto en el propio texto Constitucional y en "la ley".

La misma norma difiere a "la ley" el establecimiento y la determinación de las condiciones para el ejercicio del cargo de Contralor estadal, y precisa que su de­signación se hará mediante concurso público, exigiendo que la ley reguladora de la materia garantice la idoneidad e independencia del funcionario contralor .y la neu­tralidad en su designación.

Esta disposición debe analizarse de manera integrada con la facultad estableci­da en el numeral 1 del artículo 164 ("Dictar su Constitución para organizar los po­deres públicos, de conformidad con lo dispuesto en esta Constitución") y la expre­sa atribución de competencia para "Legislar sobre las materias de la competencia estadal", que se asigna al Consejo Legislativo estadal.

En consecuencia, debe entenderse que la ley relativa a la Contraloría estadal a la cual hace mención la Carta Magna, es la ley estadal, dictada por el Consejo Le­gislativo, en la cual, no obstante, deben tenerse en consideración las atribuciones que conforme al artículo 289 constitucional ostenta la Contraloría General de la República en cuanto al ejercicio del control, la vigilancia y fiscalización de los in­gresos, gastos y bienes públicos (sin discriminar a cual o cuales entidades públicas

puedan estar referidos), asi como al control de la deuda pública (en general), "sin perjuicio de las facultades que se atribuyan a otros órganos en el caso de los Esta­dos y Municipios, de conformidad con la ley” (numerales 1 y 2).

Esta fórmula de presencia de la Contraloría General de la República comporta una proyección e intensidad de intervención de ese órgano en los ámbitos de los Estados y Municipios, sensiblemente superior a la que consagró en su oportunidad la Constitución de 1961, que en sus artículos 234 y 235 asignaba al organismo contralor nacional, "el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes nacionales", precisando que las funciones de la Contraloría General de la República podrán extenderse por ley a los institutos autónomos, así como también a las administraciones estadales o municipales, sin menoscabo de la autonomía que a éstas garantiza la presente Constitución", con lo cual se hacia mención expresa de respeto al principio de autonomía de los entes político-territoriales y refuerzo de su protección mediante la técnica de las garantías Constitucionales, en particular la reserva legal.

En fin, por lo que respecta a la Contraloría de los Estados, parecen signos de di­ferente factura en el nuevo régimen jurídico, como lo es su presencia directa en el texto Constitucional, el papel protagónico -y en buena medida contradictorio-, que se le asigna en tanto órgano de control político del Ejecutivo, sin poseer represen­tación popular, y siendo un órgano unipersonal que en buena medida, avala la ges­tión administrativa del Gobernador, pero además abierto a la influencia del órgano contralor del Poder Nacional.

D. El Consejo de planificación y coordinación de Políticas Públicas

Otro cambio de importancia viene dado por la creación, en cada Estado, de un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (artículo 166), con una amplísima y heterogénea integración (Gobernador, Alcaldes, directores esta­dales de los ministerios, representación de los legisladores, representantes de los Concejales integrantes de las cámaras municipales existentes en el Estado, y repre­sentantes de las comunidades organizadas, incluyendo las comunidades indígenas en aquellos casos en que estas existan), pero lamentablemente, sin una misión pre­cisa fijada en la norma que ordena su creación, la cual se limita a señalar que cada Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas "funcionará y se or­ganizará de acuerdo con lo que determine la Ley".

También en éste caso, al igual que sucede con las Contralorías estadales, debe concluirse que se trata de leyes estadales, dictadas por el respectivo Consejo Le­gislativo, con lo cual podrá aparecer una variada gama de soluciones en cuanto a los aspectos relativos al funcionamiento y organización de este órgano, según la visión que en definitiva tenga sobre el mismo cada Consejo Legislativo.

En cualquier caso, y aún a riesgo de avanzar un criterio prejuiciado a más de la nota crítica que se puede consignar respecto de la aberrante falla que, desde el punto de vista de las técnicas organizacionales constituye la creación de una uni­dad orgánica sin determinarle, al menos enunciativamente, una tarea, una misión que justifique su existencia; más aún cuando esa consideración se inserta en la norma fundamental de ordenamiento, la figura de los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas puede obedecer a la ingenua creencia de que la

Armando Rodríguez

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coordinación es una actividad que se resuelve con la existencia de un supuesto lu­gar común de encuentro para quienes tienen áreas de acción y responsabilidad dife­rentes.

La realidad del comportamiento corporativo ha demostrado que su entorno constituye un campo mucho más complejo y dinámico que el que pueden ofrecer las simples mesas de negociación o diálogo, en el cual la eficiencia y eficacia apunta a la exigencia de más avanzados grados de definición de roles, métodos, procedimientos y objetivos, y el empleo de adecuadas herramientas de seguimiento y medición de resultados.

En cualquier caso, el futuro podrá ofrecer mejores perspectivas de evaluación de esta "novedad" organizativa que el texto constitucional incorpora a la estructura de los Estados.

En síntesis, por lo que respecta a los Estados, la fórmula jurídica de articulación en el esquema general del poder público destaca la descontitucionalización de sus atribuciones y organización, mediante la transferencia a la Asamblea Nacional, de la potestad para establecer por ley el régimen de organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos, eliminándose de manera simultánea las facultades de control político del Poder Legislativo estadal, todo lo cual apunta a evidenciar una merma importante en la amplitud e intensidad del grado de autonomía de estos en­tes político-territoriales que son, en sí mismos, la pieza clave en el sistema de or­ganización del Estado y de articulación territorial del poder publico, sobre todo, en los diferentes tipos de Estado complejo o no unitario que reconoce la dogmática de las formas de estado en el Derecho Público.

2. Los Municipios

El capítulo IV del Título IV de la Constitución de 1999, se dedica al Poder Pú­blico Municipal. Este capítulo se inaugura con el artículo 168 que comienza por calificar a los Municipios como "la unidad política primaria de la organización na­cional" y advertir que gozan de personalidad jurídica y autonomía..."dentro de los límites de la Constitución y de la Ley", para precisar de seguidas que la autonomía municipal comprende: "la elección de sus autoridades, la gestión de las materias de su competencia, y la creación, recaudación e inversión de sus ingresos". Concluye la norma fijando para los Municipios la obligación de cumplir sus actuaciones in­corporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública, y en el Control y evaluación de sus resultados, en form a efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la Ley, al igual que dispone que los actos de los Municipios solo son impugnables ante los tribunales competentes, conforme a la Constitución y la Ley.

En una lectura sin mayor detenimiento, se obtiene que el contenido de esta norma resulta similar a lo que al afecto disponían los artículos 25, 26 y 29 de la Constitución de 1961; sin embargo, a los efectos de producir un contraste, deben destacarse algunos detalles que no dejan de tener alguna razón de ser, y cierta im­portancia conceptual.

Así, a diferencia de lo contemplado en el artículo 25 de la Constitución deroga­da, que predicaba la autonomía del Municipio como componente esencial a su de­

finición ("unidad política primaria y autónoma dentro de la organización nacio­nal"), el novísimo texto reubica la mención a la autonomía, para presentarlo como un atributo prelado por la personalidad jurídica.

De igual modo, al presentarse el contenido de la autonomía, la nueva Constitu­ción reproduce textualmente el artículo 29 del texto derogado, pero elimina el ad­jetivo "libre'' al referirse a la gestión de las materias de la competencia municipal, lo que conduce a evidenciar una disminución en el alcance cualitativo del principio de autonomía local, en contraste con la norma derogada.

De manera similar a lo que ordenaba la Constitución de 1961 en su artículo 27, la vigente legitima el establecimiento del régimen de organización de los munici­pios y demás entidades locales, por vía de las leyes orgánicas que se dicten para desarrollar los principios constitucionales y las disposiciones legales que en con­formidad con aquellas, deben dictar los Estados, en ejercicio de su potestad de or­ganización de sus entidades locales. Dentro de este aspecto del dispositivo consti­tucional, se hace mandatorio el establecimiento de diferentes regímenes para la or­ganización, gobierno y administración de los municipios y demás entidades loca­les, que en el texto fundamental derogado aparecía como una atribución facultativa ("... la ley podrá establecer diferentes regímenes...").

De otra parte, el capítulo en comento constitucionaliza un conjunto de disposi­ciones que se encontraban contenidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, tales como la determinación de la figura del Alcalde, las condiciones precisas para el ejercicio del cargo (nacionalidad venezolana, mayor de veinticinco años y estado seglar), la duración del período de su ejercicio (4 años) y la procedencia de la re­elección por una sola vez para un periodo inmediato a pesar de que por contraste con estas precisiones (artículo 174), se deja la determinación de las condiciones de elegibilidad de los Concejales, a la Ley (artículo 179), al igual que la posibilidad de establecer principios, condiciones y requisitos de residencia, prohibiciones, cau­sales de inhibición e incompatibilidades para la "postulación" y ejercicio de los cargos de Concejal o Alcalde (artículo 177).

Con ello, se abre una interrogante respecto de la uniformidad que la propia norma constitucional consagra, en cuanto a todos estos aspectos ya regulados por la Ley y ahora elevados al rango constitucional, con la rigidez normativa que ello acarrea y el contraste con la exigencia mandatoria, para establecer diferentes regí­menes de organización, gobierno, administración, e incluso, determinación de competencias y recursos, que pauta el mismo texto.

En principio, parece innecesario e inconveniente haber constitucionalizado as­pectos de detalle no esenciales, como algunos de los que hemos mencionado, mu­chos de los cuales deberían mantenerse en el rango legal, e incluso en el ámbito de las leyes estadales, más que en la legislación nacional, para dar así un verdadero contenido a las atribuciones de los Estados sobre su organización político- territorial, profundizando el protagonismo y la autonomía de tales entidades, en el marco de un Estado Federal, sobre todo cuando además se auto proclama como descentralizado”.

En el artículo 170 se consagra expresamente la facultad de asociación en man­comunidades o consorcios, para fines de interés público relativos a las materias de la competencia local, dejando a la ley - de manera mucho más adecuada que lo

comentado antes- la determinación de las reglas concernientes a la agrupación de dos o más Municipios en Distritos.

Seguidamente el texto constitucional pasa a regular la figura de los Distritos Metropolitanos, produciendo así la constitucionalización de las disposiciones que regulan ésta figura en la vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal (artículos 24 al 27), y que nunca tuvieron aplicación práctica, en virtud de la cláusula de media- tización o congelamiento que el propio Congreso incorporó como "Disposición Transitoria" en la misma Ley Orgánica (artículo 188) y que exige el pronuncia­miento favorable de las dos terceras (2/3) partes de sus miembros, en sesión con­junta, para activar (entrar en vigencia) esos dispositivos legales.

En esta oportunidad, la Constitución repite el supuesto normativo en condicio­nes similares, y exige una Ley Orgánica (se presume, la que regula el régimen mu­nicipal) para su desarrollo y aplicación. El artículo 172 complementa las bases constitucionales del régimen de los Distintos Metropolitanos, al determinar la competencia de los Consejos Legislativos estadales para la definición de los límites de los distritos metropolitanos, su organización y determinación de competencias, previo el pronunciamiento favorable, mediante consulta popular, de la población afectada.

Esta misma norma resuelve, de manera expresa, lo que dejaba pendiente la Ley Orgánica de Régimen Municipal, al disponer que en los casos de conformación de Distrito Metropolitanos, con municipios pertenecientes a entidades federales dis­tintas, corresponde su creación y organización a la Asamblea Nacional.

El artículo 173 atribuye de forma directa a los Municipios, la facultad para crear "Parroquias", conforme a las condiciones que determine la ley, y difiere de igual manera, a la legislación que se dicte para desarrollar los principios constitu­cionales sobre el régimen municipal, el establecimiento de los "supuestos y condi­ciones", para la "creación de otras entidades locales dentro del territorio munici­pal", advirtiendo finalmente, que "... en ningún caso las parroquias serán asumidas como divisiones exhaustivas o imperativas del territorio del Municipio", frase ésta que sin duda amerita un análisis detenido para su comprensión dentro del contexto en el cual se inserta, pero que, de entrada, dice bien poco.

El desglose de los componentes dispositivos de este artículo permite entender que la Constitución prevé la existencia de una unidad organizacional que denomina "Parroquia", pero que no define ni precisa en su conceptualización, dejando que la ley determine las condiciones para su creación, decisión concreta ésta, que corres­ponde como atribución constitucional a los municipios, los cuales, por mandato de la carta fundamental, no podrán "asumirlas” como divisiones exhaustivas o impe­rativas de su territorio.

De otra parte, la misma norma habla de un supuesto organizacional comple­mentario, cual es la posibilidad de creación de "otras entidades locales dentro del territorio municipal..." y precisa que su creación atenderá a la iniciativa vecinal o comunitaria, con el objeto de "promover la desconcentración de la administración del Municipio".

Es esta una regulación bastante confusa e incoherente, desde el punto de vista elemental del lenguaje, y desde luego, por lo que atañe a su posible contenido téc­

nico-jurídico, ya que si se habla de promover la "desconcentración de la adminis­tración", resulta inapropiado hablar de “entidades”, siendo lo más correcto referirse a órganos, con lo cual, carece de todo sentido hacer mención a los recursos de los cuales puedan disponer, y menos aún a lo que se entiende como una "participa­ción" en los ingresos propios del municipio.

En resumen, a partir de esta norma, pareciera que en el cuadro general del Ré­gimen Local, encontramos unidades organizativas sub-municipales que serían las parroquias, y otras unidades -mal llamadas "entidades" en el texto constitucional, no delimitadas en su perfil organizativo-, cuya creación corresponde al municipio.-

Otro dato importante a destacar en el conjunto de las nuevas bases constitucio­nales del régimen local, viene dado por la regulación directa de la figura de la Contraloría Municipal, contenida en el artículo 176, en la cual resalta, en primer término, el hecho de que las funciones de la Contraloría Municipal se ejercen "sin menoscabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General de la Repúbli­ca".

El Contralor debe ser designado mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad de la persona seleccionada para el ejercicio del cargo ,"... de acuerdo con las condiciones establecidas en la ley..." No indica la norma constitu­cional el periodo del ejercicio del cargo.

Resulta curiosa ésta constitucionalización de la Contraloría Municipal, sobre cuyo origen y razón de ser nada dice la Exposición de Motivos, más aún, cuando no se encuentra una razón lógica para negarle un tratamiento similar a la Secretaria y Sindicatura municipales.

También la norma constitucional crea una nueva figura en la organización mu­nicipal. Se trata del Consejo Local de Planificación Pública, contemplando en el artículo 182.

Es este un órgano colegiado, que parece reproducir a escala local los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas previstos para ser creados en los Estados. Estos Consejos son presididos por el Alcalde, e integrados por los Concejales, los presidentes de las Juntas Parroquiales y representantes de organiza­ciones vecinales y otras organizaciones de la Sociedad.

Tampoco en éste caso se identifica formalmente una misión para los Consejos Locales de Planificación Pública8. Por ello, se reproduce aquí el comentario for­mulado en el caso de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, en cuanto a la inconsistencia de estos órganos creados o previs­tos en la norma, sin que se deduzca una tarea a cumplir, por lo que puede adelan­tarse un pronóstico sobre su fracaso, sin mayores riesgos de equivocación.

El esquema de atribución de competencias y determinación de los ingresos de los entes locales no presenta mayores variaciones formales respecto de la Constitu­ción de 1961. Así, por lo que se refiere a la determinación de las materias de com­

' Al respecto, la Exposición de Motivos se limita a señalar que: “Se ha incorporado la creación del Consejo Local de Planificación Pública que tiene por objeto la planificación, coordinación y cooperación en la definición y ejecución de los políticos públicos. Queda pendiente deter­minar el valor vinculante de la Exposición de Motivos, y en particular,, la dictada en esta oportunidad.

petencia municipal, el artículo 178 de la nueva Constitución emplea la misma fór­mula contenida en el artículo 29 de su antecedente, consistente en una enunciación general, seguida de una enumeración no taxativa de materias.

En cuanto al enunciado general que conforma el encabezamiento de la disposi­ción constitucional, llama la atención como una norma de éste rango hace remisión a una disposición legal, que desde luego le es subordinada, al asignar atribuciones a los municipios, en lo atinente a "... la aplicación (sic) de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia...", con lo cual coloca los postulados de la ley por encima de sus propias determinaciones, o al menos con un rango similar.

De su parte, el enunciado de materias de la competencia municipal no varía sustancialmente el cuadro consagrado en la Constitución del 61, por lo que a su contenido sustantivo se refiere. Sin embargo, surgen algunos puntos que requeri­rán, sin duda, un proceso de aclaratoria y definición, por el solapamiento que sobre una misma materia presentan las atribuciones que la nueva Constitución asigna a los Municipios y al Poder Nacional, tal como sucede con el caso de los servicios de agua potable, electricidad y gas domestico, que aparecen como una competencia municipal de acuerdo al numeral 6 del artículo 178, siendo que, conforme al artí­culo 156, numeral 29 del mismo texto, es de la competencia del Poder Público Na­cional, "El régimen general de los servicios públicos domiciliarios, y en especial, electricidad, agua potable y gas".

De manera similar resulta curioso como el novísimo texto constitucional, que enfatiza la condición del Estado Federal Descentralizado para identificar a la "Re­pública Bolivariana de Venezuela", produce, por vía de constitucionalización (artí­culo 332), la centralización, en el Ejecutivo Nacional, de la responsabilidad por organizar un servicios netamente local, como lo es el servicio de bomberos, para reconocer a renglón seguido y en la misma norma, que "La función de los órganos de seguridad ciudadana constituye una competencia concurrente con los Estados y Municipios en los términos establecidos en ésta Constitución y la Ley".

En igual sentido destaca como contraste, la mención contenida en el párrafo fi­nal del artículo 178, que advierte sobre el hecho de que las actuaciones que corres­ponden al Municipio en las materias de su competencia, "...no menoscaban las competencias nacionales o estadales que se definan en la ley conforme a la Cons­titución".

Sin lugar a dudas resulta una norma que, a primera vista tiende a mediatizar el principio de autonomía municipal y sienta bases para futuros conflictos de inter­pretación, por la evidente ambigüedad de su postulado, que permite entender como válida la vigencia de regulaciones en materias asignadas como competencia de manera directa por la norma constitucional, mediante el dictado de normas de ran­go legal que redefinan el mapa competencial sustantivo.

Finalmente, en cuanto a los ingresos locales, la nueva constitución opta por in­corporar en su texto de manera expresa, prácticamente la totalidad de los ingresos tributarios que hasta su vigencia reconocían la anterior Constitución y algunas dis­posiciones legales específicas, tal como sucede con el impuesto a los juegos y apuestas licitas y la contribución especial por plusvalías generadas por cambios de

usos o intensidad de aprovechamiento de inmuebles urbanos. Además, se atribuye de manera directa el impuesto territorial rural, pero en cambio, se matiza lo relativo a la contribución por mejoras al indicarse que corresponde a los Municipios una "participación" en este tipo fiscal, siendo que, de acuerdo con la Ley de Expropia­ción, en concordancia con la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se trata de una contribución cuya liquidación ingresa íntegramente a la hacienda local, cuando es el Municipio el generador de la obra o servicio en virtud del cual se fija y liquida el tributo.

En cualquier caso, todos estos aspectos serán objeto de aproximaciones con­cretas con un adecuado nivel de desarrollo en detalle. Lo que sí interesa poner de manifiesto en esta ocasión, es la interferencia que sobre las potestades tributarias locales ocasionan otras reglas constitucionales.

Por una parte, y a pesar de la precisa separación de potestades tributarias asig­nadas a las distintas categorías de entidades político-territoriales que postula el ar­tículo 180, cuando dispone expresamente que: "La potestad tributaria que corres­ponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o Estadal sobre determi­nadas materas o actividades", la propia Constitución, al establecer las competen­cias de Poder Público Nacional (artículo 156), le asigna concreta y expresamente (numeral 13): "La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tri­butos estadales y municipales, así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial".

De este modo, pareciera que, si bien la Constitución asigna a cada ámbito de poder político territorial potestades tributarias propias, distintas y autónomas, las del Poder Nacional son más propias, distintas y autónomas que las asignadas a los otros entes territoriales, pues comprende la "coordinación" a través de la definición de principios, parámetros, limitaciones, y la determinación de tipos impositivos y alícuotas de los tributos, en una clara y evidente mediatización de la autonomía tri­butaria o fiscal de las entidades estadales y municipales.

En fin, aparece una nueva incongruencia en materia tributaria, al asignarse por una parte a los Municipios, de manera expresa "el impuesto territorial rural o sobre predios rurales "(artículo 179, numerales 3), y por otro lado establecer en el artí­culo 307 que "la ley -nacional- dispondrá lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas...".

Por ultimo, en materia de bienes conviene destacar el contenido del artículo 181 que califica como ejidos: "los terrenos situados dentro del área urbana de las poblaciones del municipio, carentes de dueño o dueña... sin menoscabo de legíti­mos derechos de terceros, válidamente constituidos", lo que configura otra nove­dad en el régimen local patrio, que requerirá interpretación, y seguramente también provocará situaciones de interés en la aplicación práctica de los postulados norma­tivos que perfilan el nuevo régimen local.

Sin lugar a dudas, como una expresión genuina y emblemática del Estado Fede­ral "descentralizado" que proclama el texto constitucional en sus postulados fun­damentales, el artículo 184 proyecta a la máxima escala el tema de la descentrali­

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zación, al plantear el supuesto de creación de "mecanismos abiertos y flexibles pa­ra que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen, previa demostra­ción de su capacidad para prestarlos".

Esta modalidad, que también se denomina descentralización, (aún cuando más bien parece una expresión de privatización), no pasa de ser en el fondo, un listado de posibilidades de promoción de la participación del sector privado en actividades de interés colectivo, mediante la aplicación de técnicas de negociaciones, que en pruidad de conceptos no comporta figura alguna de descentralización.

3. El Distrito Capital

El artículo 16 del nuevo texto constitucional incorpora el “Distrito Capital”, como una de las de entidades dispuestas con el fin de organizar políticamente la República, siendo la única que cambia de denominación, en relación con la norma equivalente de la Constitución de 1.961, que contemplaba la figura del “Distrito Federal”, en su artículo 9o.

De este modo, pues, debe entenderse que el DISTRITO CAPITAL es, junto a los Estados, las dependencias federales y los territorios federales, una de las categorías de organización político territorial del Estado, y que, atendiendo a su número, es una categoría singular, en tanto, a diferencia de los Estados, existe un solo y único Distrito Capital, que, por lo demás, viene a sustituir al Distrito Federal, también único como entidad político territorial.

Al igual que en el caso de la Constitución precedente (artículo 12), el nuevo texto difiere a la ley el régimen del Distrito Capital, por partida doble. En efecto, por un lado, como ya hemos visto, en el mismo artículo 16 se establece que la divi­sión político-territorial -que desde luego abarca al Distrito Capital-, será regulada por ley orgánica; pero además, en la Disposición Transitoria Primera, se señala que:

“La ley especial sobre el régimen del Distrito Capital, prevista en el artículo 18 de ésta Constitución, será aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente, y preservará la integridad territorial del Estado Miranda. Mientras se aprueba la ley especial, se man­tiene en vigencia el régimen previsto en la Ley Orgánica del Distrito Federal y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal”.Es así como, de acuerdo a esta Disposición Transitoria se asigna como respon­

sabilidad, a la misma Asamblea Nacional Constituyente, el dictar una “ley espe­cial” relativa al régimen del DISTRITO CAPITAL, acotando que ese texto legal debe preservar la integridad territorial del Estado Miranda.

Ahora bien, como quiera que la citada Disposición Transitoria hace referencia al artículo 18 del texto normativo, resulta necesario conocer su contenido para ob­tener mayor nivel de precisión en el perfil constitucional de esta específica entidad político territorial

“Artículo 18.- La ciudad de Caracas es la Capital de la República y el asiento de los órganos del Poder Nacional. Lo dispuesto en este articulo no impide el ejercicio del Po­der Nacional en otros lugares de la República.

Una ley especial establecerá la unidad político territorial de la ciudad de Caracas que integre en un gobierno municipal a dos niveles los municipios del Distrito Capital y los

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correspondientes del Estado Miranda. Dicha ley establecerá su organización, gobierno, administración, competencia y recursos para alcanzar el desarrollo armónico e integral de la ciudad. En todo caso, la ley garantizará el carácter democrático y participativo de su gobierno”.

Esta norma resulta semejante a la contenida en el artículo 11 de la Constitución derogada:

Artículo 11.- La ciudad de Caracas es la capital de la República y el asiento de los órganos supremos del Poder nacional. Lo dispuesto en este artículo no impide el ejerci­cio transitorio del Poder Nacional en otros lugares de la república.

Una ley especial podrá coordinar las distintas jurisdicciones existentes dentro del área metropolitana de Caracas, sin menoscabo de la autonomía municipal”.

Como es bien sabido, durante los casi cuarenta años de vigencia de esa Consti­tución, no se logró dictar la ley de coordinación de las jurisdicciones existentes dentro del área metropolitana de Caracas, a pesar de múltiples intentos de aproxi­mación, y por lo que se refiere al Distrito Federal, se produjo su reducción territo­rial, para la creación del Estado Vargas, pasando por la figura de un Territorio Fe­deral (Vargas) interino.

Ahora bien, entre ambos textos constitucionales existe una diferencia que, a pe­sar de parecer sutil, genera una distancia sensible, a los efectos del abordaje del asunto. En efecto, el artículo 11 de la Constitución derogada empleaba dos térmi­nos diferentes (“Ciudad de Caracas” y “área metropolitana de Caracas”) para iden­tificar asuntos también distintos, como lo eran la Capital de la República (Ciudad de Caracas), y el espacio geográfico sobre el cual actúan diversas jurisdicciones que pueden demandar coordinación por vía de una ley especial (área metropolitana de Caracas).

El nuevo texto emplea de manera uniforme la denominación “ciudad de Cara­cas”, para identificar la Capital de la República y el ámbito geográfico de la unidad político territorial que deberá establecer una ley especial, que integre, “en un sis­tema de gobierno municipal a dos niveles, los Municipios del Distrito capital y los correspondientes del Estado Miranda”. De este modo, se da por sentado que exis­ten al menos dos conceptos distintos, los cuales generan como requerimiento for­mal leyes específicas, cuales son, el DISTRITO CAPITAL, por una parte, y la unidad político territorial de la ciudad de Caracas, integradora de un sistema de gobierno municipal a dos niveles, que presupone los Municipios del Distrito Capital, además de los correspondientes Municipios del Estado Miranda, para su conformación.

En cuanto al Distrito Capital, que es el tema que nos ocupa de manera inme­diata, diferentes disposiciones del texto constitucional permiten definir a grandes rasgos algunas de sus características generales, comenzando por la peculiaridad que significa el hecho de que la propia Constitución asigne a la Asamblea Nacional Constituyente la tarea de dictar su ley especial, tal como acabamos de mencionar.

Adicionalmente puede precisarse que, por mandato de la misma Constitución, la entidad identificada como Distrito Capital tiene una categoría similar a la de los Estados, al menos por lo que respecta a la distribución del situado constitucional, y a tenor de lo dispuesto en su artículo 167, numeral 4. Pero por otra parte, abona en refuerzo de este criterio, el texto del artículo 18, que conduce a concluir de manera

indubitable, que el Distrito Capital estará estructurado territorialmente en Munici­pios, con lo cual, la similitud con los Estados se hace mucho más contundente.

No obstante, es curioso observar como el artículo 185 de la novísima Constitu­ción obvió toda mención al Distrito Capital, en la integración del Consejo Federal de Gobierno.

Por lo que respecta a la Exposición de Motivos, ésta no hace más que repetir, casi textualmente el contenido del artículo 18 constitucional, sin aportar ninguna motivación.

En cualquier caso, es oportuno destacar que la Asamblea Nacional Constitu­yente, de trasmano, dictó una “Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metro­politano de Caracas”, publicada en Gaceta Oficial N°. 36.900 de fecha 8 de marzo de 2000.- Dicha ley se dicta “En ejercicio de la facultad establecida en la Disposi­ción Transitoria Primera de la Constitución de la República Bolivariana de Vene­zuela”, razón por la cual podría pensarse -y no se descarta que fuera esa la inten­ción-, que se trata de la ley especial sobre el Distrito Capital; sin embargo, tanto del título que la identifica (“Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropo­litano de Caracas”), como de su contenido, que solo hace mención tangencialmente al “Distrito Capital” en cuatro oportunidades,(artículo 2, artículo 19, numeral 9; artículo 22, numeral 3 y artículo 23) se concluye inequívocamente que lo que pro­dujo la ANC fue la ley que establece la unidad integradora de un sistema de go­bierno municipal a dos niveles, es decir, un Distrito Metropolitano de los previstos en los artículos 171 y 172 de la Constitución, y no la ley que establece el Distrito Capital..

Independientemente de las apreciaciones que pudieran formularse sobre el texto leg a l, es lo cierto que su análisis escapa a nuestro objetivo, centrado en esta oportunidad en el análisis de las bases constitucionales para la vertebración territo­rial del poder público, con lo cual dejamos esa evaluación y análisis crítico para otro momento.

Sin embargo, por cuanto la aparición de esta ley ha generado criterios encon­trados, que han llegado incluso al planteamiento de un recurso de nulidad por in- constitucionalidad, se estima oportuno indicar, aún cuando sea preliminarmente que, en efecto, se observan inconsistencias significativas en el texto legal, muchas de las cuales podrían arrojar vicios de inconstitucionalidad; pero lo que resulta más crítico, es la pérdida de la oportunidad para producir una solución mucho mas con­sistente.

En cualquier caso, y por cuanto erróneamente se ha pensado que solo la Asam­blea Nacional Constituyente podía legislar sobre la materia, y al no hacerlo en aplicación de la Disposición Transitoria Primera, caducó tal posibilidad, no debe dejarse de considerar que se trata de una materia atribuida al legislador ordinario, tanto en forma general, por el artículo 16 de la Constitución, como de manera es­pecífica, concreta y expresa, por el artículo 156, que contempla como de la com­petencia del Poder Nacional, en su numeral 10, “La organización y régimen del Distrito Capital y de las dependencias federales”.

En síntesis, la situación actual está dada por un Estado Federal descentralizado que carece de entidad federal sede de los Poderes Públicos Nacionales, pues la Ley

especial dictada para el Distrito Metropolitano de Caracas, que no es el DISTRITO CAPITAL, derogó expresamente la Ley Orgánica del Distrito Federal (artículo 36), a pesar de lo cual, mantuvo en el ejercicio de sus funciones a las autoridades de esa entidad, hasta la elección y toma de posesión de las autoridades del Nivel Metro­politano del Distrito Metropolitano de Caracas.

En conclusión, y a reserva de abordar los aspectos que la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y sus peculiaridades puede ofrecer, como caso singular de las funciones legislativas ejercidas por la Asamblea Nacio­nal constituyente, es lo cierto que esa Asamblea dejo como asignatura pendiente el establecimiento del régimen y organización del Distrito Capital, que corresponderá cumplir ahora a la Asamblea Nacional, para lo cual, debe entenderse que mantiene su vigencia la Disposición Transitoria Primera de la Constitución, en cuanto a las directrices aplicables a la referida ley.

4. El Consejo Federal de Gobierno

Una palabra final referida al Consejo Federal de Gobierno, que aún cuando es un órgano que no forma parte de las estructuras territoriales, esta previsto en el ar­tículo 185 de la reciente Constitución a los fines de encargarse de la “planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentra­lización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Muni­cipios”.

El Consejo estará presidido por el Vicepresidente Ejecutivo, e integrado por los Ministros, Gobernadores de Estado, un Alcalde por cada Estado y representantes de la sociedad organizada, todo ello conforme a una ley que deberá dictar la Asamblea Nacional.-

Contará con una Secretaría Ejecutiva integrada por el Vicepresidente, dos Mi­nistros, tres Gobernadores y tres Alcaldes, y de él dependerá el Fondo de Compen­sación Interterritorial, que será destinado a financiar inversiones públicas orienta­das a la promoción del desarrollo equilibrado de las regiones, así como a dar apoyo a la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de las diferentes entidades territoriales, al igual que apoyar de manera especial la dotación de obras y servicios en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo.

No se precisa en esta norma la fuente generadora de recursos para el Fondo, pe­ro sin lugar a dudas, es éste el aspecto de mayor interés y mas largo aliento que presenta la figura del Consejo Federal de Gobierno, ya que su misión central, de planificar y coordinar políticas y acciones para la descentralización, a mas de pare­cer ambigua, resultaría, al menos teóricamente, sujeta a un horizonte temporal li­mitado, dado por el agotamiento del proceso de descentralización.

En cualquier caso, su vigencia efectiva depende de la ley regulatoria, y su efi­ciencia real, del cumplimiento de objetivos de apoyo efectivo a los entes territo­riales, evitando convertirlo en un elemento de control y presión política.

CONCLUSIONES

Es temprano para ofrecer sentencias concluyentes sobre el esquema que la re­ciente Constitución presenta, en cuanto a las bases jurídico-políticas que soportarán el sistema de articulación territorial del poder público, en el futuro próximo.

No obstante, la muestra documental y el entorno conductual que la rodean son suficientes para valorar los indicios que derivan de su formulación:

1 La ausencia de los Estados en el proceso constituyente resta fuerzas al su­puesto “pacto federal” que se menciona en el encabezamiento del Capítulo III del Título IV de la Exposición de Motivos, o mejor dicho, lo reduce a la obligación unilateral - “compromiso”- de “...mantener la integridad nacional y cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes de la República...”, impuesta sin la presencia y la declaración de voluntad expresa o tácita del obligado o comprometido en el su­puesto “pacto".

2.- La desaparición de la Cámara del Senado (Cámara Territorial) en la con­formación del órgano representativo del Poder Legislativo Nacional (Asamblea Nacional) reduce sensiblemente la presencia de las entidades territoriales que con­curren como factor esencial a la configuración de la estructura federal y quiebra el equilibrio necesario entre la representación geográfica o territorial y la representa­ción generada en la sola base poblacional. Este desequilibrio conduce a promover, o al menos permitir, la profimdización desequilibrios entre los Estados mas pobla­dos y los menos poblados, poniendo a estos últimos en posición de desventaja por tener menos representación en el Parlamento, lo que resulta absurdo en la configu­ración de un Estado Federal.

3.- La desconstitucionalización de la organización estadal, y en particular del Poder Legislativo de los Estados, mediante el diferimiento de su régimen de orga­nización y funcionamiento a una ley nacional, atenta abiertamente contra la auto­nomía de éstas entidades, y las posibilidades de desarrollo de un gobierno genui- namente democrático y representativo. Esto, unido a la sustracción expresa y evi­dente de sus funciones de control político sobre el Ejecutivo estadal a través del conocimiento de la memoria y cuenta sobre la gestión del Gobernador y su corres­pondiente pronunciamiento al respecto, minimiza la esencia y presencia política, juridiea y práctica de un órgano esencial para la constitución de un sistema des­centralizado del poder público, en lo territorial.

4.- En igual sentido, pero desde la perspectiva del órgano ejecutivo, la rendi­ción de cuentas de su gestión política ante el órgano contralor, que carece de repre­sentación popular y además actúa rutinariamente como verificador de la legalidad de los gastos, mediante las técnicas de control previo y posterior que le son pro­pias, no solo le resta jerarquía y legitimidad al control político, sino que genera un escenario de confusión que no contribuye a fortalecer la imagen y presencia de los gobiernos estadales.

5.- Las limitaciones evidentes en cuanto a la libertad de acción económica, por las restricciones establecidas en el texto constitucional sobre el manejo de bienes y rentas atribuidas a los Estados -en particular baldíos y recursos mineros- constitu­ye un fuerte peso al desarrollo cierto de la autonomía estadal.

6.- Las bases regulatorias del régimen local disminuyen el valor sustancial de la autonomía, como noción esencial y emblemática de la naturaleza propia del Muni­cipio, requerida de mayor realce para fortalecer la democracia participativa. De otra parte, mediante la constitucionalización de disposiciones hasta ahora ubicadas en textos legales, se rigidizan instituciones locales en forma innecesaria, pues en nada se aporta mayor profundidad o estabilidad a los aspectos constitucionalizados y por el contrario, se interpone en la necesaria diversidad de regímenes que de­manda la realidad local.

7. En fin, la concentración evidente de potestades regulatorias, que interfieren el ejercicio de atribuciones autonómicas, como sucede en materia tributaria, e in­cluso el establecimiento de prescripciones normativas y hasta la organización y prestación de ciertos servicios públicos, interfiere abiertamente con las posibilida­des de desempeño que correspondería en términos protagónicos a los Estados y Municipios, en atención a la escala de los asuntos y naturaleza propia de la mate­ria, como sucede en el caso de los servicios de bomberos y emergencias civiles.

En síntesis, la lectura de los elementos configuradores del sistema propuesto por el nuevo texto constitucional conduce a detectar muchas aristas y espacios de opacidad para poder concluir en la aceptación pacífica de la proclama de la Repú­blica Bolivariana de Venezuela como un Estado Federal Descentralizado, cuando el contenido del esquema básico evidencia una estructura y función impregnadas de centralismo.

Al fin y al cabo, es bien sabido que la sola expresión verbal o escrita no genera ni transforma la realidad, aún cuando esa expresión está inscrita en el texto de ma­yor jerarquía. Por contraste, la realidad de los hechos deriva del contexto general, mas que de una frase concreta, así por ejemplo, la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica no hace proclama o declaración alguna en su contenido, de la condición de Federación o Estado Federal, y es ese, precisamente, el país prototipo de esta forma de Estado.

La situación es, en síntesis, de confusión, y así se presenta la perspectiva que podemos percibir a partir de estas aproximaciones iniciales. Por ello, nos permiti­mos cerrar, amparándonos en una cita del ilustre Profesor E d u a r d o G a r c ía d e

E n t e r r ía , quien, a propósito del proceso autonómico español, ha dicho: “En el De­recho medieval, de raíces germánicas se llamaba “confusión” a una fórmula de maldición jurídica que solían cerrar las declaraciones formales que hacían los su­jetos, fórmula que invocaba la justicia de Dios para corroborar la veracidad de lo declarado y apelaba expresamente a las desgracias del declarante si otra cosa fuere. Pienso que la confusión es también el mayor mal que podría ahora advenir a nues­tro sistema autónomo y que intentar conjurarla, con criterios de derecho y de certe­za, es una labor en la que a los juristas nos toca cooperar inexcusablemente”9.

9 E d u a r d o G a r c ía d e En t e r r ía : La revisión de los sistemas de Autonomías Territoriales: reforma de Estatutos, leyes de transferencia y delegación, federalismo. Ed. CIVITAS, Ma­drid 1988, p. 20.