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XICONGRESODELAAEPDALASVÍASADMINISTRATIVASDERECURSOADEBATE

LARECLAMACIÓNANTEELCONSEJODETRANSPARENCIAYBUENGOBIERNO:UNINSTRUMENTONECESARIO,ÚTIL

Y¿EFICAZ?*

ISAACMARTÍNDELGADOProfesorTitulardeDerechoAdministrativo

DirectordelCentrodeEstudiosEuropeos“LuisOrtegaÁlvarez”UniversidaddeCastilla-LaMancha

I.-PREMISASMETODOLÓGICAS

“El sistema clásico de las garantías del administrado frente a la Administraciónestá en crisis”. Con estas palabras comienza el trabajo del profesor JoaquínTORNOS, publicado hace 20 años, acerca de los medios complementarios a laresolución jurisdiccionalde losconflictosadministrativos1.Enél,partiendode laexcesiva duración de los procesos judiciales y de la falta de justificación de losmismosenlossupuestosdeescasacuantíadeloreclamado2,realizaunexhaustivoanálisis de las garantías no jurisdiccionales de los derechos de los ciudadanos,apostando por ellas y poniendo de manifiesto la necesidad de encontrar víascomplementarias,nuncaalternativas,alajudicial.Yesque,ciertamente,notodoslosconflictoshandeencontrarsumejorrespuestaen el ámbito jurisdiccional, incluso por muy deficiente que sea la soluciónordinariaofrecidaenelámbitoadministrativo.ElloobligaalLegislador–ytambiéna la doctrina– a explorar nuevas vías que, siendo complementarias al recursojurisdiccional, permitan anticipar una justa solución al conflicto generado quesatisfaga al recurrente y a la recurrida, evitando así, de facto, la intervenciónjudicial3.*Deseodejarconstanciaexpresademiagradecimientoaquienes,consusreflexioneseintercambiode ideas, me han ayudado a perfilar esta ponencia. Significativamente a Marcos Almeida, de laUniversidaddeSantiagodeCompostela;JuliánValero,delaUniversidaddeMurcia;LorenzoCotino,delaUniversidaddeValencia;yEmilioGuichot,delaUniversidaddeSevilla.1“Medioscomplementariosalaresoluciónjurisdiccionaldelosconflictosadministrativos”,RevistadeAdministraciónPública,núm.136,1995,págs.149yss.2Enlaactualidadhabríaqueañadir,además,ellímitederivadodelastasasjudiciales.Vid.CIERCOSEIRA, “Tasas judiciales y justicia administrativa”, Marcial Pons, Madrid, 2014; y BUSTILLOBOLADO, “Derecho Administrativo español y solución extrajudicial de conflictos. Entre el(razonablemente hermoso) mito y la (menos edificante de lo deseable) realidad”, en Lasprestaciones patrimoniales públicas no tributarias y La resolución extrajudicial de conflictos, F.LÓPEZRAMÓN(Coord.),INAP-AEPDA,Madrid,2015,págs.242yss.3 Como muy bien precisa BERMEJO VERA, “debería ser posible la incesante búsqueda deestructurasorgánicascomolasyaexperimentadasennuestroOrdenamientoJurídico–yconaltasdosis de funcionalidad, eficacia y efectividad en la tutela de los derechos e intereses cívicos–, enmaterias tales como la expropiación forzosa, conflictos económico-administrativos, contrataciónpública,deporte,etc.,dentrodelcontextogeneraldelasprevisionesdelalegislaciónprocedimentaladministrativa(art.107.2LRJPAC).(Ello)convertiríaenprevalentela«efectividad»sustantivadela

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Muy poco se ha evolucionado en estos últimos 20 años en la existencia de víasrápidas, asequibles económicamente y eficaces para poner fin a litigios con laAdministración4.Enrelaciónconlosconflictosquepuedensuscitarseenelámbitode la transparencia, a diferencia de lo que ocurre en otros sectores delordenamientojurídico-administrativo,laintroduccióndeunasoluciónalternativaalosrecursosadministrativosordinariosesciertamentereciente.Esmás,nosóloes reciente, sino que ni siquiera responde a una planificación ordenada delLegislador,pueslaregulacióndeunavíadeimpugnaciónespecialanteunórganoindependienteporlaLey19/2013,de9dediciembre,deTransparencia,Accesoala Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTBG5) fue incorporadadurantelatramitaciónparlamentariadelProyectodeLey6.

Puedeafirmarse,pues,quesehapartidodelanada7,inclusodesdelaperspectivade los medios humanos, administrativos y económicos adscritos al Consejo deTransparencia y Buen Gobierno creado por la LTBG. Junto con ello, salvo muycontadasexcepciones8, tampocoaniveldoctrinalexistíanestudiosqueapostaranporestaposibilidadennuestropaís,puestoque,adiferenciadeloquehaocurridocon otras vías alternativas de solución de conflictos tales como el arbitraje, lamediaciónolaconciliación,lamenciónqueelart.107.2delaLey30/1992,de26

tutela judicial respecto de susmeros planteamientos formales (que) no puede quedar denigradapor una sobrevaloración de sus aspectos formales en detrimento de su propia sustantividad oesencia.Tambiénporque, siempreenmicriterio,existenremedioseficacesyeficientes, fueradelestrictoámbitojurisdiccional,paragarantizar,contantaomayorefectividadqueladelosjueces,laprotección de derechos e intereses legítimos determinados de los ciudadanos”, “La resoluciónextrajudicialdeconflictos”,enLasprestacionespatrimonialespúblicas…op.cit.,págs.209-210.4Ello, comoes sabido, apesarde las grandes expectativas generadaspor laLRJAPyPAC, en cuyaExposición de Motivos se hablaba de una profunda modificación del sistema de recursosadministrativos(§13).5ApesardequeesteacrónimonorespondefielmentealadenominacióndelaLeyydelhechodeque en ella se contempla un aspectomuypoco relacionado con la transparencia y el acceso a lainformación pública, como es el buen gobierno, empleo las siglas utilizadas por el Consejo deTransparencia y Buen Gobierno en sus resoluciones (al menos, en las primeras de ellas, pues apartirdejulioempleacomoacrónimoLTAIBG).6Aunque en el Proyecto de Ley ya estaba prevista la posibilidad de presentar reclamación, concarácterpotestativo,anteunórganoespecializado–laAgenciaEstataldeTransparencia,EvaluacióndelasPolíticasPúblicasydelaCalidaddelosServicios–,nogozabadelanotadelaindependencia,altratarsedeunaAgenciavinculadaalMinisteriodeHaciendayAdministracionesPúblicas.7MuyrecomendableresultaleerlatranscripcióndelacomparecenciadelaPresidentadelConsejode Transparencia y Buen Gobierno en la Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas delCongresodelosDiputados,enlaquenarra,coninfinidaddedetalles,eldifícilprocesodepuestaenmarcha del órgano desde su nombramiento hasta la actualidad:http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/DS/CO/DSCD-10-CO-893.PDF. El vídeode lamisma, más expresivo aún, está disponible enhttps://www.youtube.com/watch?v=bFraliHKqiE&feature=youtu.be (Última fecha de consulta:15/09/2015).8Sólo algunos autores habían indicado la necesidad de optar por un órgano independiente decontrolenmateriadeacceso.Vid.J.F.MESTREDELGADO,Elderechodeaccesoaarchivosyregistrosadministrativos, Civitas, Madrid, 1993, pág. 184; S. FERNÁNDEZ RAMOS, El derecho de acceso adocumentosadministrativos,MarcialPons,Madrid,1997,págs.563yss.;y,másrecientemente,E.GUICHOT, Transparencia y Acceso a la Información Pública en España: Análisis y propuestasLegislativas, Fundación Alternativas, 2011, disponible enhttp://www.fundacionalternativas.org/public/storage/laboratorio_documentos_archivos/a1d04f2c5f4e94e441966c1b79f39fa3.pdf(Últimafechadeconsulta:17/12/2015).

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de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAPyPAC) a losprocedimientos de reclamación ha pasado prácticamente inadvertida9. Todo ellono hace sino poner de manifiesto la poca fe que, tanto la doctrina como elLegislador, han puesto en la citada previsión normativa, derivada delincumplimientodelcompromisoqueseautoimpusoésteydelprácticamentenuloimpactodelosescasossupuestosenlosquesehaoptadoporvíasalternativasdeimpugnación10.Lasanterioresconsideracionespredeterminanelenfoquemetodológicoporelquesehaoptadoenestaponencia:juntoconalgunasreflexionesgeneralesdecarácterintroductorio, en las que se conectará lo previsto en el precepto anteriormentecitadoconlaregulacióncontenidaenlaLTBG,lamismasecentraráprincipalmenteenefectuarunanálisiscríticoyunavaloraciónprácticadelmodeloalternativoderesolución de conflictos en el sector de la transparencia que ha diseñado elLegislador, tomandocomoreferencia las resolucionesdictadasporelConsejodeTransparenciayBuenGobierno11yloscriteriosinterpretativoseinformesquehapublicadohastaelmomento.Ellonospermitirácomprobarsi,enefecto,existeennuestrosistemauninstrumentorealquepermitagarantizarrealmenteuncontrol

9Enestesentido,lasesióndelXICongresodelaAEPDAencuyomarcosepresentaestaponencia,puedeversecomocomplementariadelosexcelentesestudiosrealizadosconmotivodelXCongresodelaAEPDAporlosprofesoresBERMEJOVERA,HUERGOLORAYBUSTILLOBOLADO.Deellos,sinembargo,llamanlaatencióndoshechos:deunlado,laescasaatenciónqueseprestaalodispuestoenelart.107.2LRJAPyPAC,muyprobablementecomoconsecuenciadesuinactuación;deotro, lanulamenciónalareclamaciónanteelConsejodeTransparenciayBuenGobiernocomoaplicaciónpráctica de esa previsión normativa, a pesar de que su creación estaba prevista en la LTBG,publicada el 10 de diciembre de 2013 y cuya entrada en vigor tuvo lugar el 10 de diciembre de2014.También anteceden a estas reflexiones las ponencias presentadas por los profesores R. GARCÍAMACHOyE.GUICHOTREINAenelVICongresodelaAEPDA,publicadasenA.BLASCO(Coord.):ElDerecho Público de la crisis económica. Transparencia y sector público. Hacia un nuevo DerechoAdministrativo, INAP, Madrid, 2012, págs.247 y ss. El volumen está disponible enhttp://bibliotecadigital.inap.es/Datos/Monografias/el_derecho_publico_crisis_economica/el_derecho_publico_crisis_economica.pdf(Últimafechadeconsulta:15/10/2015).10Un claro ejemplo de ello es el llamado Defensor del Usuario de la Administración Electrónicaprevistoenelart.7delaLey11/2007,de22dejunio,deAccesoElectrónicodelosCiudadanosalosServiciosPúblicos.TrasiroscilandoentresuprevisiónysupresiónalolargodelatramitaciónparlamentariadelproyectodeLey,aunquefinalmentefueincluidoenlamismacomogarantedelosderechosdelosciudadanosensusrelacionesconlaAdministraciónpormedioselectrónicos,nuncafuedesarrollado.Laexcepciónvienedeterminadaporlacreacióndelostribunalesderecursoscontractuales,quizásel mejor ejemplo de solución alternativa de conflictos de carácter impugnatorio. Para unavaloraciónde su funcionamiento, véase el excelente informedelObservatoriode la ContrataciónPública disponible enhttp://www.obcp.es/index.php/mod.noticias/mem.detalle/id.900/relmenu.2/chk.2606c8aa7a86affa41f4f4b34309271a(Últimafechadeconsulta:23/11/2015).11Sindudaalguna,facilitaestalaborlamuypositivadecisión,contempladaenelart.23.5LTBGydesarrollada en el art. 6 del RealDecreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba elEstatutodelConsejo,depublicartodaslasresolucionesdeesteórgano,queestándisponiblesdesdeel mes de junio en su portal institucional:http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/consejo/reclamaciones.html (Última fecha deconsulta:30/11/2015).

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fiable,rápidoybaratodelaactividadadministrativaenmateriadetransparenciayaccesoalainformaciónpública.Ha de advertirse que el análisis se limita –conscientemente– al ámbito de laAdministraciónGeneral del Estado. Ello pordos razones: deun lado, porque, envirtud de lo previsto en la Disposición Final Novena, los órganos de lasComunidadesAutónomasydelosenteslocaleshandispuestodeunplazodedosañosparaadaptarsealasobligacionescontenidasenlaLey(quelesesplenamentedeaplicaciónapartirdel10diciembrede2015,salvoenlosaspectosadicionalesquehayanpodido ser incluidosen lanormativaautonómicade transparenciayaaprobada y en vigor con anterioridad a tal fecha); de otro –y derivado de loanterior–,porque,dadoelenfoqueprácticoquepretendedarsealmismo,aúnnocontamos con datos ni resoluciones de los órganos creados por las diferentesComunidadesAutónomasencantidadsuficientecomoparaextraerconclusiones12.También resulta conveniente precisar que se ha descartado, por razones deespacio,elanálisisdelasconsecuenciasquetendría laconsideracióndelderechodeaccesocomoderechofundamentalenrelaciónconelcontroldelasdecisionesadministrativas en la materia, cuestión que, sin duda, merece una reflexión enprofundidad13.

12De conformidad con lo previsto en el art. 24.6 LTBG, la competencia para conocer de lasreclamacionespresentadasfrentealaresolucióndesolicitudesplanteadasenejerciciodelderechode acceso a la información pública corresponde al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno,“salvoenaquellossupuestosenquelasComunidadesAutónomasatribuyancompetenciaaunórganoespecífico”.Efectivamente,en loscasosen losque lasComunidadesAutónomashayanoptadoporcrearunórganohomólogoalCTBG,lacompetenciaparaconocerdelasresolucionesdictadasporlaAdministraciónautonómicaysusectorpúblicoylasentidadeslocalescomprendidasensuámbitoterritorialcorresponderáaaquél.Seprevé,además,laposibilidaddequelaspropiasComunidadesAutónomasatribuyanlacompetenciapararesolverestetipodereclamacionesalpropioConsejodeTransparencia, para lo cual, tal y como establece la Disposición Adicional Cuarta LTBG, seránecesaria la celebración de un convenio con la Administración General del Estado en el que seestipulen las condiciones bajo las cuales la Comunidad sufragará los gastos derivados de estaasunción de competencias. En la reunión mantenida entre el Consejo de Transparencia y BuenGobierno y los representantes de las Comunidades Autónomas en materia de transparencia delpasado20deoctubresepresentóunmodelodeConvenio,queaúnnoespúblico,dondeseregulanlasdiferentescuestionesrelacionadasconlaencomiendaalórganoestataldelacompetenciapararesolverreclamacionespresentadasfrenteadecisionesautonómicasylocales.Afechadecierredeeste estudio no se tiene constancia de la firma de ningún Convenio, a pesar de que la LTBG haentradoplenamenteenvigor.Interesanteresulta,enestesentido,elInformedelaAbogacíadelEstado(R-384-2015)enelqueseanalizan las consecuencias que se derivarían de un eventual incumplimiento por parte de lasComunidadesAutónomasdesuobligacióndecontarconunórganoespecializadodecontroldelalegalidad de las decisiones administrativas en el ámbito de la transparencia (autonómico o elpropioCTBG).Enélseconcluyeque,llegadoelcaso,yenausenciadeconvenioentrelarespectivaComunidadAutónomayelCTBG,éstenoserácompetenteparaconocerdelasreclamacionesfrentearesolucionesautonómicasenmateriadeacceso,ysellegainclusoainvocarelart.155CE.13MeremitoenrelaciónconlamismalosestudiosdeL.COTINO,“ElderechodeaccesoenEspaña”,enG.ESCOBAR(Dir.):Transparenciaeinformaciónpública.XIIIInformesobreDerechosHumanos,Federación Iberoamericana de Ombudsman, Trama editorial, Madrid, 2015, disponible enhttps://dl.dropboxusercontent.com/u/3069012/publicacionesmias/4españa.pdf (Última fecha deconsulta:15/12/2015);yL.RAMSRAMOS,“LatransformacióndelderechodeaccesoenEspaña:dederecho de configuración legal a derecho fundamental”, en Revista Española de DerechoAdministrativo,núm.160,2013,págs.155yss.

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II.-SOBRELAFORMA:LASUSTITUCIÓNDELOSRECURSOSORDINARIOSPORLARECLAMACIÓNANTEELCONSEJODETRANSPARENCIAYBUENGOBIERNOComo es sabido, el art. 107.2 LRJAPyPAC introdujo en nuestro ordenamientojurídico la posibilidad de que, por Ley, los recursos de alzada y de reposiciónfueran sustituidos por otros procedimientos de impugnación, reclamación,conciliación,mediaciónyarbitraje.Ylohizo–enloqueinteresaaesteestudio–contresexigenciasmínimas:encuantoalámbito,lasustitucióntendríacabidasóloensectores determinados, cuando la especialidad de lamateria así lo justifique; encuantoalórganoresponsabledelcontrol,lareclamacióndebeserpresentadaanteórganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instruccionesjerárquicas; finalmente, en cuanto a la forma, han de respetarse los principios,garantíasyplazosquelapropiaLeyreconocealosciudadanoseinteresadosenelcontextodetodoprocedimientoadministrativo.Esta previsión, de carácter básico, vincula al Legislador autonómico, pero no alpropioLegisladorestatal14.Sinembargo,auncuandoesteúltimopodríasepararsedelatripleexigenciaapenasexpuesta,entiendoqueloscontenidosquesederivande ella pueden ser tomados en consideración como criterios inspiradores y, entodo caso, como parámetros de medición de la eficacia de todo mecanismoalternativoderesolucióndeconflictos, tambiénenelámbitode la transparencia.Todosycadaunodeellossonmantenidosporelart.112.2delaLey39/2015,de1de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las AdministracionesPúblicas(enadelante,LPAC).

En aplicación de tal posibilidad, el art. 23 LTBG ha incorporado a nuestroordenamiento jurídico una reclamación ante una entidad deDerecho Público decarácterindependientequesustituyealosrecursosadministrativosordinariosenla funciónde controlde la legalidadde lasdecisiones adoptadasporórganosdenaturaleza administrativa –en concreto, Administraciones territoriales y losórganosyorganismosadscritosovinculadosaellas–,enrespuestaalejerciciodelderechodeaccesoalainformaciónpúblicareguladoenestanorma.Efectivamente,suprimerapartadoestableceque“[l]areclamaciónprevistaenelartículosiguientetendrá la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos deconformidad con lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 denoviembre,deRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativo Común”. Y lo ha hecho otorgando a tal reclamación carácterpotestativo (con posibilidad de impugnación directa en vía judicial) yencomendandosuresoluciónaunórganoindependienteyremitiéndoseencuantoasutramitacióna loprevistoen laLRJAPyPAC.Asísederivade loprevistoenelprimerapartadodelart.24,deconformidadconelcual“[f]renteatodaresoluciónexpresaopresuntaenmateriadeaccesopodráinterponerseunareclamaciónanteelConsejo de Transparencia y BuenGobierno, con carácter potestativo y previo a suimpugnaciónenvíacontencioso-administrativa”.

14Así lo entiende TORNOS, para quien la remisión no innova el ordenamiento jurídico y, enconsecuencia, el valor del precepto se limita a sugerir la conveniencia de avanzar en el caminoapuntado. “Medios complementarios a la resolución jurisdiccional de los conflictosadministrativos”…, op. cit., pág. 166. En este mismo sentido, para BERMEJO VERA las reservaslegalesprevistasennormasconrangodeleycarecendeeficaciafrenteaotrasleyesestatales,“Laresoluciónextrajudicialdeconflictos”…op.cit,pág.194.

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Enelámbitode latransparencia,pues,no jueganlasreglasdeagotamientode lavía administrativa en funcióndel rango jerárquicodel órganoque resuelve, sinoquelaLeyhaqueridootorgara lossolicitantesdeinformaciónpúblicaunaccesodirecto a la jurisdicción y la posibilidad de una reclamación administrativa anteunaautoridadindependientedecarácterespecializado.Asíloprecisaelart.20.5alafirmar que “[l]as resoluciones dictadas en materia de acceso a la informaciónpúblicasonrecurriblesdirectamenteantelaJurisdicciónContencioso-administrativa,sinperjuiciodelaposibilidaddeinterposicióndelareclamaciónpotestativaprevistaenelartículo24”.

EnlassiguientespáginasseprocederáaanalizarlaregulacióndelCTBGdesdeesatripleexigenciaderivadadelart.107,tomadaatalesefectosnocomocondicióndelegalidad, sinocomoconjuntode criteriosmateriales ineludiblesparamejorarelsistemadecontrolenelámbitodelatransparencia15.

A) ESPECIALIDAD: LA TRANSPARENCIA COMO ÁMBITO ESPECIALNECESITADO DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN ALTERNATIVOS A LOS RECURSOSORDINARIOS

Ladecisióndeestablecerunmecanismodesolucióndeconflictosenlasrelacionesentre Administración y ciudadanos alternativo al sistema ordinario de recursosdebe tenernecesariamenteencuentaelámbitomaterialdeactuación,estoes,elconcretosectordelordenamiento jurídico respectodel cualelórganoencargadoderesolverlostendráquepronunciarse.

Resultamásqueevidenteque la transparencia,engeneral, constituyeunámbitosectorial determinado, perfectamente identificable, respecto del conjunto delDerechoAdministrativoyqueelaccesoalainformaciónpúblicaesunamaterialosuficientementeespecíficacomoparaqueel controlde legalidadyel impulsodebuenas prácticas pueda ser encomendado a un órgano especializado.Efectivamente, laregulacióndelarealizacióndelprincipiodetransparenciadelaactuación administrativa, consagrado en el art. 3 LRJAPyPAC, y del derecho deaccesoainformaciónpública,archivosyregistrosdelart.35sellevaacaboenunanormaespecíficaconrangodeLeycuyoobjetoesprecisamenteampliaryreforzar15Laslimitacionesdeespacioquesederivandeunaponenciadeestanaturalezaimpidenrealizarunanálisisde losdiferentesproyectosde leyanterioresa la leyactualyde lasopciones teóricasque podrían permitir dar una respuesta adecuada a esta necesidad. Permítaseme, por ello,remitirmeaquieneshananalizadoambosextremosenprofundidad.Portodos,véaseE.GUICHOT,“ElConsejodeTransparencia yBuenGobierno”, enGUICHOT (Coord.)Transparencia,Accesoa laInformaciónPúblicayBuenGobierno,Tecnos,Madrid,2014,págs.331a336.Anivelcomparado,noexiste un modelo único de control, sino que los países de nuestro entorno han optado pordiferentessoluciones.Enalgunoscasos, sehamantenidoel sistemaordinariodecontrol,bienenvíaadministrativaycontencioso-administrativa,bienenvíacontenciosaúnicamente.Enotros–allídondesehapreferidoatribuirelconocimientodelasdecisionesenmateriadeaccesoaunórganoespecial–, también hay diversas opciones: institución especializada en acceso a la información;instituciónespecializadaenproteccióndedatosalaqueseatribuyelacompetenciaenmateriadeacceso a la información; y Defensor del Pueblo. Vid. E. GUICHOT, Transparencia y acceso a lainformaciónpúblicaenelDerechoEuropeo,GlobalLawPress,Sevilla,2011.Asimismo, un resumen sobre esta cuestión puede verse en el Plan Estratégico del Consejo deTransparenciayBuenGobierno,págs.5yss. SeencuentranpendientesdepublicaciónenlawebdelCTBGsendos informessobre lanormativa internacionalenmateriadederechodeaccesoa lainformaciónpúblicaysobrelanormativaautonómica.

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latransparenciadelaactividadpúblicaygarantizarelderechodeacceso;además,en la nueva LPAC, la transparencia se contempla comoun principio general condiversas aplicaciones prácticas –tramitación del procedimiento administrativo,ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria o acceso a lanormativaenvigor–.Juntoconello,latransparenciaposeeaplicacionesdecarácterhorizontalenotrossectoresdelordenamientojurídico-administrativo,talescomolacontrataciónpúblicaoelmedioambiente,yvínculosdirectosconlanuevaformade entender la Administración Pública que se deriva de los conceptos deAdministraciónelectrónicayGobiernoAbierto.Además,nopuedeolvidarsequelaLeyhareguladounprocedimientopropioparalaresolucióndelassolicitudesdeaccesoalainformaciónpública.

Adicionalmente, ha de tenerse presente que la LTBG afecta a una materia muysensibledesdelaperspectivadelaAdministraciónydirectamentevinculadaconlaparticipaciónyelprincipiodemocráticoporpartedelciudadano.Efectivamente,eldeber de publicidad de la información en poder de los poderes públicos y elejerciciodelderechodeaccesodebenconciliarsecontodaunaseriede interesespúblicos y privados, protegidos igualmente por el ordenamiento jurídico yconcretadosen los límitesqueregula lapropiaLTBG,enespecialelderivadodelderechoa laproteccióndedatosde carácterpersonal.Todoello apuntahacia lanecesidaddeunaespecializacióndelcontrol,comolohaceigualmenteelhechodeque el juego conjunto de Transparencia, Administración electrónica y GobiernoAbierto(permítasemeinsistirenello)estásuponiendouncambiodeparadigmaenlasrelacionesentreAdministraciónyciudadanos16quetienesufundamentoenelaccesoalainformaciónpormedioselectrónicosyenlaposibilidaddereutilizacióndelamismaparacualquierfin.Atodoellohadesumarse–yestoesdefinitivo–quelamayorpartede los conflictosderivadosde la aplicaciónde lanormaserándemuy escasa cuantía económica y responderán en la generalidad de los casos aintereses personales o colectivos no conectados con ventajas económicas. Dichosencillamente,enmuypocasocasiones,encasodedesestimacióndelasolicituddeacceso a información, interesará al solicitante acudir al contencioso-administrativo,más aún si se tiene en cuenta que, normalmente, el ejercicio delderecho de acceso tendrá un carácter instrumental, estando al servicio definalidades diferentes de la de obtener la información en sí, lo que requiereinmediatezenlarespuestaparaqueéstaresultesatisfactoria17.16Véase la excelente monografía de J. VALERO TORRIJOS, Derecho, Innovación y AdministraciónElectrónica,Global Law Press, Sevilla, 2013. También mi trabajo “Transparencia, reutilización ydatosabiertos.Algunasreflexionesgeneralessobreelacceso librea la informaciónpública”,en J.VALEROTORRIJOSyM.FERNÁNDEZSALMERÓN(Coords.),Régimenjurídicodelatransparenciadelsectorpúblico.Delderechodeaccesoalareutilizacióndelainformación,Thomson-Aranzadi,CizurMenor,2014,págs.367yss.17AfechadecierredeestaponenciasetienenoticiadecincoasuntosresueltosporelCTBGquehanllegadoalcontencioso-administrativo, tras lapresentacióndelcorrespondienterecursoporpartedel órgano administrativo reclamado. Vid.http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/consejo/reclamaciones_resueltas/recursos_contra_ctbg.html(Últimafechadeconsulta:30/12/2015).ComoprecisaHUEGOLORA,“enlaprácticalosrecursosadministrativosseríanlaúnicavíadetutelajurídicarealenlosasuntosdepequeñacuantíaqueactualmentenopuedenaccederalcontencioso.Hacerlos útiles (lo que exige fundamentalmente independencia en el órgano que los resuelve ymediossuficientesparaqueseresuelvanenplazosrazonables)seríaunaauténticarevoluciónennuestroDerechoAdministrativoyunacontribuciónreala lamejoradelEstadodeDerechoya la

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Además,nopueden ignorarsedoselementosgeneradospor lapropiaLey:deunlado, se está produciendo en la práctica una especialización en el interior de laorganización administrativa, dado que la gestión de la información y, más enconcreto, de las solicitudes de acceso a información pública se estánencomendando a unidades administrativas de información especializadas porrazóndelamateria;deotro,elConsejodeTransparencia,comosetendráocasióndecomprobar,noesúnicamenteunórganoencargadoderesolversolicitudesdeacceso,sino,además,aquélalquelaLeyhaconfiadoelimpulsodelatransparenciaenelámbitoadministrativo.

Finalmente, la necesidad de optar por mecanismos sustitutivos de los recursosordinariosresultaevidenteenunsector,comoeldelatransparencia,tansensibleainteresespolíticos.Hadetenersepresentequeelaccesoalainformaciónpública,enelcontextodeunaAdministraciónhabituadaalaopacidad,generaunainerciaderechazoaofrecerlainformaciónrequeridaporelciudadano,especialmenteenla cúspide de la organización administrativa, que haría inoperante cualquierrecursoadministrativo tradicional, tantoelde reposición como,particularmente,eldealzada.

Así pues, por razónde complejidad técnica, denecesidadde independencia ydeconveniencia,resultajustificadalacreacióndeunórganoespecializadodecontrolenmateriadetransparencia.

B)INDEPENDENCIA:ELCONSEJODETRANSPARENCIAYBUENGOBIERNO

COMOÓRGANO¿INDEPENDIENTE?YUNIPERSONALAEFECTOSDERESOLUCIÓNDELASRECLAMACIONES

Con la introducción de medios de reclamación alternativos a los recursostradicionalesnosebuscanilasustitucióndelasgarantíasatribuidasalciudadanoni el desplazamiento del control de legalidadque conlleva toda impugnación. Sesustituye al órgano y se cambia el tipo de vía de reacción, pero permanece lafuncióndecontrol.Portalrazón,laclavedeléxitodelaapuestadelLegisladorporestosmediosalternativosradicaprincipalmenteenlaregulaciónnormativayenlaactuaciónprácticadelconcretoórganoalcualseencomiendalaresolucióndelasreclamaciones.

Uno de los criterios que debe ser contemplado a la hora de valorar el carácterpositivoonegativodel cambioes el relativoa la configuracióndelórganoya laindependencia del mismo en el ejercicio de sus funciones. Ello conduce

seguridad jurídica”, “La resoluciónextrajudicialdeconflictosde lasAdministracionesPúblicasen2015”, en Las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias y La resolución extrajudicial deconflictos, F. LÓPEZ RAMÓN (Coord.), INAP-AEPDA, Madrid, 2015, pág. 224. Más escéptico semuestra en este sentido BUSTILLO BOLADO, quien duda de que la sustitución de los recursosordinarios “porunavariopinta seriedemétodos impugnatorios seamejor soluciónque tratardetramitar y resolver con rapidez y objetividad los recursos de alzada y reposición”, “DerechoAdministrativoespañolysoluciónextrajudicialdeconflictos…”,op.cit.,pág.241.Enlamismalínea,refiriéndosealconcretoámbitodelatransparencia,M.A.BLANESCLIMENTdescartaqueelCTBGsea garantía de tutela suficiente y apuesta por el control jurisdiccional, a través de unprocedimientoespecífico,LatransparenciainformativadelasAdministracionesPúblicas.Elderechode laspersonasa saber y laobligacióndedifundir informaciónpúblicade formaactiva, Thomson-Aranzadi,CizurMenor,2014,págs.675-676.

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necesariamenteaanalizarlaregulacióndelanaturalezajurídica,laorganizaciónylaestructuradelCTBG.Desdeelpuntodevistadesunaturalezajurídica,elCTBGesunorganismopúblicodecarácterindependiente18delosprevistosenlaDisposiciónAdicionalDécimadela Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de laAdministración General del Estado, “adscrito” al Ministerio de Hacienda yAdministraciones Públicas. Ello le otorga, al menos, en el plano teórico,personalidadjurídicapropiayplenacapacidaddeobrar,asícomolaposibilidaddeejercer conautonomíae independencia las competenciasque se le encomiendanpara el cumplimiento de los fines legalmente establecidos, que se centran, en loque interesa a este estudio, en la promoción de la transparencia de la actividadpública, en velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad y ensalvaguardarelejerciciodelderechodeaccesoalainformaciónpública.Deconformidadconloprevistoenelart.35LTBG,elConsejoestácompuestopordos órganos: la Comisión de Transparencia y BuenGobierno y el Presidente delConsejodeTransparenciayBuenGobierno,queloestambiéndelaComisión.

ElPresidenteesnombradoporunperiodode5añosmedianteRealDecretodelConsejodeMinistros,apropuestadelMinisteriodeHaciendayAdministracionesPúblicas y previa comparecencia ante el Congreso de los Diputados, a quiencorresponderefrendarelnombramientopormayoríaabsoluta.Seintroducendoscautelasparaasegurarsuindependencia:enprimerlugar,lanorenovabilidaddelmandato,queseráúnicoynocoincidentede formacompletaconelmandatodelGobierno19;ensegundolugar,laexigenciadequeelcandidatoapresidirelConsejodebaserpersonadereconocidoprestigioycompetenciaprofesionalprevia,sibienesciertoquenoseexigequeesacompetenciaprofesionalhayasidodemostradaenrelación con el sector de la transparencia. A todo ello, el Estatuto del Consejo(aprobado por el Consejo de Ministros y no por el propio Consejo deTransparencia,comohubierasidodeseableparaatribuiralórganounmayornivelde autonomía20) añade en su art. 11 que desempeñará su cargo con dedicaciónabsoluta, plena independencia y total objetividad, sin estar sujeto a mandatoimperativoalgunonirecibirinstruccionesdeautoridadalguna.Desde la perspectiva competencial, llama la atención el hecho de que lacompetenciapararesolverlasreclamacionesenmateriadeaccesoalainformaciónseatribuyanoalórganocolegiado,sinoasuPresidente,queactúaenrelaciónconeste extremo a título individual, como órgano unipersonal. Efectivamente, elsegundoapartadodelart.38otorgaalPresidente,juntoconlafuncióndeadoptarcriteriosde interpretaciónuniformede lasobligacionescontenidasen laLeyy la18EnlaExposicióndeMotivosdelaLeyseinsistehastaentresocasionesenlaindependenciadelConsejo.19El efecto negativo de la limitación del mandato a 5 años radica en la falta de tiempo paracompletarelproyecto,almenosenestafaseinicialdepuestaenfuncionamientodelConsejo.20Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, aprobado en cumplimiento delmandato normativoincorporadoenlaDisposiciónFinalSéptimaLTBG.ResultaevidentequecorrespondealLegisladorconcretar a quién atribuye la competencia para regular las normas básicas de organización yfuncionamientode losórganosadministrativosy,porello,nadapuedereprocharsealcitadoRealDecretodesdeelpuntodevistaformal;sinembargo,nomenosciertoesqueresultaríamásacordeconelcarácterindependientedelCTBGquesehubieraotorgadoalmismolapotestaddeaprobarsuEstatuto.

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relativaagarantizarelcumplimientodelasobligacionesdepublicidadactiva,ladeconocer de las reclamaciones que se presenten en ejercicio del derecho deacceso21. Ello, en principio, es menos garantista que el carácter colegiado delórgano encargado de resolver la impugnación22. Sin embargo, debe tenerse encuentaquelacolegialidad,ensímisma,noesgarantíaabsolutadeimparcialidad,pueséstadependedelacomposicióndelórganoydelaformaconcretadeejercersufunción.Enestesentido,laimparcialidaddelPresidentedelCTBGenelejerciciode sus competencias quedará demostrada a través de las resoluciones de lasreclamaciones frente a decisiones administrativas enmateria de acceso y de loscriterios interpretativos y actuaciones para la garantía del cumplimiento de lasobligacionesdepublicidadactivaqueadopteylleveacabo.

Como órganos jerárquicamente dependientes del Presidente del Consejo seencuentran dos Subdirecciones Generales, una por cada una de las dos grandestareasencomendadas:laSubdirecciónGeneraldeReclamacionesylaSubdirecciónGeneraldeTransparenciayBuenGobierno23.Sin duda alguna, el principal punto débil de la estructura del CTBG desde laperspectiva de su imparcialidad es la composición de la Comisión deTransparenciayBuenGobierno.ApesardequeseleencomiendanlasfuncionesdeasesoramientoyevaluacióndelgradodeaplicacióndelaLTBG,estáintegradaporrepresentantesdeinstitucionesyórganospúblicos(Congreso,Senado,TribunaldeCuentas,DefensordelPueblo,AgenciaEspañoladeProteccióndeDatos,Secretaríade Estado de Administraciones Públicas y Autoridad Independiente deResponsabilidad Fiscal, en los cuatro últimos casos, con rango al menos desubdirectorgeneral),quenonecesariamenteseránexpertosenlamateriaya losque no se exige dedicación exclusiva. En consecuencia, posee un fuertecomponentepolíticoymuypocotécnico.Esaesteórganoalquecompete,además,lacooperaciónconlosorganismoscreadosporlasComunidadesAutónomas.Todoellopermite llegara la conclusióndequeexiste el riesgo–almenos, teórico–depolitizarenexcesounadelasfuncionesmásimportantesatribuidaalCTBG,comoes la de impulsar la transparencia a través de recomendaciones, dictámenes yformación de los empleados públicos.No puede, en consecuencia, afirmarse quecon una composición de este tipo la Comisión pueda garantizar las notas deespecialización y profesionalidad con carácter general 24 . A pesar de que, a

21SehaseguidoconelloelmodelodelaAgenciaEspañoladeProteccióndeDatoscontempladoenlosarts.35yss.delaLeyOrgánica15/1999ydesarrolladoenelRealDecreto428/1993,de26demarzo,porelqueseapruebaelEstatutodelaAgenciadeProteccióndeDatos.22Vid. J. VALERO TORRIJOS, Los órganos colegiados. Análisis histórico de la colegialidad en laorganización pública española y régimen jurídico-administrativo vigente, Centro de EstudiosPolíticosyConstitucionales-InstitutoNacionaldeAdministraciónPública,Madrid,2002,págs.372yss.23Loscurricula tantode laPresidentadelConsejocomode los titularesdeambassubdireccionespueden consultarse en su página webhttp://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/consejo/El-Consejo/organizacion.html (Últimafecha de consulta: 25/10/2015). Una lectura de losmismos pone demanifiesto que se trata deprofesionales con experiencia en la Administración y, en el caso de la Subdirectora deReclamaciones,tambiénenelconcretosectordelatransparencia.24 El nombre, cargo y curriculum vitae de cada uno de los miembros de la Comisión deTransparencia y Buen Gobierno se encuentra igualmente disponible en la web del Consejo:http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/consejo/El-Consejo/organizacion/comision.html

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diferenciadelPresidentedelConsejo,elmandatodelosvocalesdelaComisión,de5 años, podrá ser prorrogado por otro periodo de igual duración –previsión,contenida en el art. 15 del Estatuto del CTBG que podría ser interpretada comogarantía de continuidad en el desempeño de las funciones, es decir, como unintentodegarantizar lacontinuidadde la laborde impulsar la transparenciaporvía de recomendaciones y dictámenes–, teniendo en cuenta quiénes la integran,vocales todosellosquepuedenno reunir la condiciónde representatividad (porceseenelcargooporagotamientodemandato)25y,por tanto,verseobligadosadejarelcargo,esagarantíaquedareducidaasumínimaexpresión.

Juntoalosdatosobjetivosdecarácternormativo(derivadosdelaregulacióndelacomposición del Consejo) que acaban de ser expuestos, han de ser tomados enconsideraciónigualmentelosdatosobjetivosdecaráctermaterial,estoes,losquesederivandelasestadísticas,delPlandeActuacióndelConsejoy,sobretodo,delosmedioshumanosymaterialesde losquedisponeparaelcumplimientodesumisión.Efectivamente, una de las cuestiones que puede afectar a su autonomía defuncionamiento es la relativa a la financiación del Consejo. Dos notas formalesapuntan hacia una afectación negativa y, por ello, hacia una falta de autonomíapresupuestariayfinanciera:laasignaciónpresupuestariaprocededelosrecursosdelMinisteriodeHaciendayAdministracionesPúblicas;y,deconformidadconloprevisto en la Disposición Adicional Primera del Real Decreto por el que seapruebaelEstatutodelConsejo, sucreacióny funcionamientonopodrásuponerincremento del gasto público. En todo caso, deben tenerse en cuenta doscircunstancias:enprimerlugar,elart.39.4LTBGestablecequeelConsejocontarápara el cumplimientode sus fines conuna seriedebienesymedios económicosdeterminados, incorporando, de este modo, una garantía mínima de autonomíafinanciera; en segundo lugar, el análisis de los datos económicos reales permiteentender que elmismo cuenta con recursos suficientes para el cumplimientodesus funciones. Para el año 2015 la dotación presupuestaria de la que dispuso elConsejoseelevaa2,58millonesdeeuros.El100%procededelapartidaasignadaal Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (en su mayor parte, delCapítulotransferenciascorrientesy,enmenormedida,transferenciasdecapitalyactivos financieros). Para el año 2016, primero en el que el propio Consejo hapodido ejercer su competencia de aprobar el anteproyecto de Presupuesto,encomendadaporelart.38.2f)LTBGasuPresidenta,sehaprevistounacantidadmuysimilar:2.580.200€.Teniendoencuentaqueestaasignacióneconómicahapermitido crear la estructura organizativa y de funcionamiento de la que

(Última fecha de consulta: 25/10/2015). El grado de especialización en relación con latransparenciaesmuydesigual.25El art. 15 del Estatuto contempla como causa de cese en el mandato de los miembros de laComisiónelnombramientocomoPresidentedelConsejo,apuntandoasíunaposibilidad:quequienvieneejerciendofuncionesenlaComisiónpuedasernombradoPresidentedelConsejo,posibilidadquerespondeaunciertocriteriodeespecializaciónperoque, salvo losmiembrosnombradosenrepresentaciónde losórganos independientes,no reúne lanotade la independencia.Además, seprevéque los representantesdelDefensordel Pueblo, de laAEPD, de la SecretaríadeEstadodeAdministraciones Públicas y de la Autoridad de Responsabilidad Fiscal puedan ser cesados porincumplimientosobrevenidodelascondicionesquemotivaronsunombramiento.Enconsecuencia,a diferencia de lo que ocurre con el Presidente del Consejo, losmiembrosde la Comisiónni soninamoviblesnireúnennecesariamentegarantíasdeindependencia.

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actualmenteestádotadoelConsejo,puede concluirseque cuenta conautonomíafuncionalsuficiente.Hadetenerseencuentaque,aunqueprácticamentelamitadde su presupuesto se dedica a cubrir los gastos de personal y una importantecantidadvadestinadaacubrirlosgastosdearrendamientodelasedeyamaterial,suministros y, en general, funcionamiento ordinario, el Consejo cuenta con unapartida presupuestaria no irrelevante (en torno a medio millón de euros) paraponer en marcha algunos de los servicios que ha de cubrir: coordinación ycooperación, uso de medios electrónicos y formación, principalmente. Sinembargo, nomenos cierto es que aún no ha sido creada la sede electrónica delorganismo,obligatoriaenaplicaciónde laLAE,e imprescindibleparaelejerciciodesusfunciones,precisamenteporfaltadedotaciónpresupuestariainicial.

Encuantoalosmedioshumanos,elConsejocuentaconuntotalde19empleados(incluyendo sus tres cargos directivos) y con un Plan estratégico 26 dotadopresupuestariamenteparairimplementandodiferentesprogramasquehapuestoen marcha para el ejercicio de sus competencias. Una lectura del Plan permiterealizarunavaloraciónpositiva,entérminosgenerales,delosobjetivosqueseestáplanteandoelConsejopara lospróximosaños. Sinembargo,nopuededecirse lomismorespectodelosmediosparalograresosobjetivos.Efectivamente,laactualplantilla del Consejo resulta claramente insuficiente para abordar el incrementodelnúmerodereclamacionesquegenerarálaplenaentradaenvigordelaLeydeTransparencia y la asunción de la competencia para resolver reclamacionespresentadas frente a las resoluciones en materia de acceso dictadas por losórganosdelasComunidadesAutonómicasquefirmeneloportunoconvenio.Finalmente, enmi opinión, el CTBG está siendo consciente del importante papelqueestállamadoadesempeñarenrelaciónnosóloconelcumplimientodelaLeyde Transparencia, sino, más en general, respecto de la implantación en nuestropaísdeunaauténticaculturadelatransparencia27.SuwebinstitucionalesbuenapruebadelhechodequeelpropioConsejodesealiderarelprocesodeaperturadelas Administraciones Públicas, predicando con el ejemplo. A través de ella sepuedenconocertodaslasresolucionesenrespuestaalasreclamacionesenmateriade derecho de acceso, los informes sobre aspectos polémicos de la Ley o loscriterios de aplicación de la norma; además, se puede seguir puntualmente laagendadesuPresidenta,controlar losgastosenqueincurreelórganoo, incluso,participar en el proceso de elaboración de los planes y programas del Consejo,cuyos borradores se hacen públicos. Todo ello está ayudando a que,paulatinamente, este órgano esté adquiriendo un cierto prestigio28que le puede

26 El Plan Estratégico está disponible enhttp://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/plan_estrategico.html (Última fechadeconsulta:27/10/2015).27EnsuPlanEstratégico,elConsejoseautoconsidera“piezaclaveenlaarquitecturaedificadaporlaLey”ysecomparaasímismoconotrosentesreguladoresysupervisoresexistentesennuestroordenamientojurídico(pág.31).28J. TORNOS se refiere a la importancia de la “autoridad moral” del órgano que resuelve lasimpugnaciones complementarias a la vía judicial, “Medios complementarios a la resoluciónjurisdiccionaldelosconflictosadministrativos”…,op.cit.,pág.164.

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ayudar a cumplir su papel de generar un cuerpo de doctrina influyente yorientadordelasaccionesadministrativas29.En definitiva, puede afirmarse que, teniendo en cuenta todos los factoresanalizados y a pesar de algunas carencias30 , la sustitución de los recursosordinariosporlareclamaciónanteelConsejodeTransparenciayBuenGobierno,cuyaresolucióncorrespondeasuPresidenta(yapesarde lodispuestoenelart.107.2 LRJAPyPAC) reúne en su nivel básico los requisitos de independencia,competencia técnica y autonomía imprescindibles para un adecuadofuncionamientodelsistemadeimpugnación,sibienresultaríaaconsejablereforzarsupapelmediantelasuperacióndetalescarencias.

C) GARANTÍAS PROCEDIMENTALES: EL PROCEDIMIENTO DEIMPUGNACIÓN DE LAS RESOLUCIONES EN MATERIA DE ACCESO A LAINFORMACIÓNPÚBLICA

La sustitución de las vías ordinarias de recurso en el ámbito administrativo porotros mecanismos alternativos de resolución de conflictos ha de respetar unaúltima exigencia de carácter formal derivada de la necesidad de respetar losderechos de los ciudadanos y la legalidad de la actuación administrativa: elcumplimiento de los principios, garantías y plazos reconocidos en la Ley deprocedimientoadministrativo,queresultantambiéndeaplicaciónenesteámbito.

Elloexplica,enesencia,que,aunquecambieelmediodeimpugnaciónyelórganoqueconocedelamisma,suobjetocontinúesiendoelcontroldelalegalidaddelaactuación frente a la cual se presenta la reclamación y que los caucesprocedimentales relativos a la iniciación, instrucción y finalización del29 En este sentido, debe recordarse el episodio de bloqueo reiterado de la petición decomparecencia de la Presidencia del CTBG ante el Congreso de los Diputados producido en losmesesdeagostoyseptiembreporpartedelGrupoParlamentarioPopular.Enrespuestaalmismo,la propia Presidencia anunció que solicitaría la comparecencia a petición propia, como ha sidoindicado con anterioridad. Esta tuvo lugar (ante la Comisión de Hacienda y AdministracionesPúblicas y no ante la Comisión de Presupuestos, como inicialmente había sido solicitado por laoposición; por tanto, con un alcance más amplio) el 23 de septiembre, como fue indicadoanteriormente.30ParaunexhaustivoanálisisdelasgarantíasdeautonomíadelConsejo,conespecialénfasisensuscarencias, puede verse F.M. GARCÍA COSTA, “El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, enVALEROTORRIJOS y FERNÁNDEZ SALMERÓN (Coords.),Régimen jurídicode la transparenciadelsectorpúblico.op.cit.,págs.489a504.Paraesteautor,elConsejoes“unaautoridadadministrativatendencialmenteindependiente”(enpág.492).LaAbogacíadelEstado,apeticióndelpropioConsejodeTransparencia,sehapronunciadoenunode sus informes dictados en elmarco del Convenio suscrito entre ambas instituciones sobre lasgarantíasdeindependenciadelaentidad.SetratadelInformeR-446/2015,elaboradoapropósitode una consulta acerca de las competencias enmateria de transparencia que la Ley atribuye alCTBG,deunlado,yalaOficinadeTransparenciayAccesoalaInformación,deotro.Ensuopinión,entantoqueOrganismocontempladoenlaDisposiciónAdicionalDécimadelaLOFAGE,elConsejoesunaAdministraciónIndependiente,caracterizadaporsu independenciayautonomíafuncional.Critica el uso de la palabra “adscripción” por parte del art. 33.1 LTBG, por entender que unaAdministraciónindependientenopuedeestaradscrita,enelsentidodesometidafuncionalmente,aunMinisterio,yanalizalasdiferentesgarantíasdeindependenciaquearticulatantolaLeycomoelEstatuto del Consejo: régimen de nombramiento, duración del mandato y causas tasadas delPresidente, autonomía financiera, régimende recursos frente a los actos del Consejo (no cabe elllamadorecursodealzadaimpropio)yrelacionesentreelConsejoylasCortes.

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procedimiento impugnatorio deban ser respetados. Más aún, así debe ser si setieneencuenta,además,quenoseestárealizandounaapuestapormecanismosdesolución de conflictos verdaderamente alternativos al modelo de recursoadministrativo, comoocurre con lamediación, la conciliación o el arbitraje, sinoquesetratadeunauténticorecursoenvíaadministrativa,conlavariantedequevieneresueltoporunórganoindependientedistintodelaAdministraciónquehadictadolaresoluciónobjetodeimpugnación.

En relación con esta cuestión, la única previsión específica de carácterprocedimentaleslarelativaalaaperturadetrámitedeaudienciaparalostercerosafectadospor la informaciónsolicitada31.Sinembargo,esclaroquelapropiaLeyde Transparencia ha querido que el procedimiento de tramitación de lasreclamaciones ante el CTBG sea el de los recursos administrativos tal y como sederiva de lo dispuesto en el art. 24.3 LTBG, según el cual “la tramitación de lareclamaciónseajustaráalodispuestoenmateriaderecursosenlaLey30/1992”,loqueconduce,enconsecuencia,aaplicarloprevistoenlosarts.107yss.(reglasdeinterposición,posibilidaddesuspensióndelaejecucióndeladecisiónimpugnada,audiencia de los interesados y resolución) y, junto con ello, las pautas delprocedimiento administrativo general de los arts. 68 y ss. Además, resultaráigualmente de aplicación la imposibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo en tanto que no sea resuelta la reclamación ante el Consejo y depresentarnuevorecursoadministrativofrentealaresolucióndelareclamación.Todoello,quepuederesultarevidente,no loestásiendoenrelaciónconalgunosextremosparaelConsejo,comoponendemanifiestosuscriteriosdeactuaciónyalgunas de sus resoluciones. Aunque, en esencia, la regulación del Consejo deTransparencia respeta las pautas de sustitución de los recursos ordinarios, laprácticadelmismoensusprimerosmesesdeexistenciaestáevidenciandoalgunasanomalías, precisamente en relación con el cumplimiento de las garantíasprocedimentales, que suscitan ciertas dudas. En los siguientes apartados seexpondrán las que, a mi juicio, son más relevantes por tener consecuenciasnegativasparalosderechosdelosreclamantes.

a)Algunascuestionesprocedimentales

Talycomoprevéelart.24LTBGyhasidoexpuestoconanterioridad,frenteatodaresolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse, concarácterpotestativo,unareclamaciónanteelCTBGenelplazodeunmesdesdeeldía siguiente a la notificación de aquélla o a aquél en el que se produzcan losefectosdelsilencio.ElConsejodeberáresolverynotificarlaresoluciónenelplazo

31Pocas son las resoluciones en las que puede comprobarse que la sustanciación del trámiteprevistoenelart.24.3LTBG,quetieneporobjetopermitiratercerosafectadosporlainformacióncuyapublicidad se solicitamanifestarse sobre la convenienciaonode entregarla al peticionario.UnadeellaseslaResoluciónde15deseptiembrede2015(R/0147/2015),enlaqueseaclaraque“laoposicióndeunterceroafectadonopuedenidebeentendersecomounderechodeveto,ymásteniendoencuentaquedichaoposiciónpudierabasarseenelementosdejuicioque,enocasiones,pueden ser ajenos a circunstancias que deben tenerse presente (sic) a la hora de analizar unasolicituddeinformación”(F.J.5º).

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detresmeses;ensudefecto,lareclamaciónseentenderádesestimada32.Laúnicaprevisión específica de carácter procedimental que contiene el precepto es larelativaaltrámitedeaudienciaalaspersonasquepudieranresultarafectadasporlaresolucióncuandoladenegacióndelaccesoalainformaciónsefundamenteenlaproteccióndederechosointeresesdeterceros.Paratodolodemás,comohasidoanticipado,rigelodispuestoenlaLRJAPyPAC.

Respectodelainiciacióndelprocedimientoenvíadereclamación,másalládeque,enaplicacióndelaLRJAPyPAC,puedadirigirseunescritoalConsejoplanteandolaimpugnación, con los datos exigidos por el art. 11033 , el propio órgano haelaborado un sencillo formulario de reclamaciones que puede ser remitido porcorreo electrónico 34 . El mismo se encuentra disponible en su página webinstitucional, a través de un enlace que lleva directamente al archivo –un pdfcumplimentable que puede descargarse y guardarse–, y exige identificación(únicamentenombreyapellidos; curiosamenteelnúmerodeDNInoserequierecon carácter obligatorio), lugar y medio a efectos de notificaciones, así comoindicación del acto frente al cual se presenta la reclamación y las razones de lamisma.Deestemodo,sesimplificaalmáximolaposibilidaddereaccionarfrentealas decisiones administrativas en materia de acceso que no satisfagan a susdestinatarios. Sin embargo, se hace a costa de varias de las garantías mínimasexigiblesenlasrelacionespormedioselectrónicos,derivadasdeloprevistoenlaLey 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a losServiciosPúblicos(enadelante,LAE):lasrelativasalaconstanciadelaentradadela reclamación en el registrodel Consejo, con la que seda inicio al cómputodelplazo para resolverla; y las que afectan a la identificación –electrónica– delreclamanteydelórganoanteelquesepresentalareclamaciónyalamanifestación–pormedioselectrónicos–delavoluntaddelprimerodeimpugnar.Elart.25ylosarts. 13 y 17 LAE han querido, respectivamente, que el registro electrónico desolicitudes y la identificación de la Administración actuante tengan en la sedeelectrónica su marco de referencia como garantía del correcto ejercicio de las32Apesardequeelplazopararesolverelrecursodereposiciónesdeunmes,laLTBGhaqueridootorgartresmesesalConsejopararesolverlasreclamaciones.Teniendoencuentalacomplejidadtécnicadelamateriayelhechodequequienestállamadoaresolverlaimpugnaciónnoeselmismoórganoquehaconocidodelasunto,sinounodiferente,decarácterindependiente,eslógicoqueasísea;dehecho,enelcasodelrecursodealzada,elplazopararesolveresdetresmeses.Enausenciaderesoluciónexpresa,seentenderádesestimadalareclamación,algoqueyahaocurridoenalgúnsupuesto(Resoluciónde12dejuliode2015,R/0063/2015).33Unejemplodeaplicacióndelasreglasdelprocedimientoadministrativoenvíaderecursopuedeencontrarse en la Resolución de 10 de junio de 2015 (R/0035/2015), que acoge la posibilidadprevistaenelart.110.2LRJAPyPACenelsentidodequeelerrorenlacalificacióndelrecursoporpartedelrecurrentenoseráobstáculoparasutramitación,siemprequesededuzcasuverdaderocarácter.Efectivamente,elrecurrentehabíapresentadoatravésdelPortaldelaTransparenciaunasolicituddirigidaalConsejodeTransparenciayBuenGobiernoenlaqueponíademanifiestoquesehabía incumplido reiteradamente la obligación de resolver diversas solicitudes de acceso a lainformaciónpresentadasconanterioridad.ElConsejoconsideró,enatenciónasucontenido,quesetratabadeunareclamaciónylediotramitacióncomotal.34Este es también el medio previsto en los Convenios entre el Consejo de Transparencia y lasComunidades Autónomas que han atribuido al mismo la competencia para resolver lasreclamaciones enmateria de acceso a los efectos de que el órgano autonómicoque correspondaremitalasreclamacionesysudocumentacióncomplementariapresentadasporlosciudadanosenlos registros autonómicos frente a decisiones dictadas por la Administración autonómica o lasentidadeslocalesdelterritorio.

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competenciasadministrativasy,almismotiempo,desatisfaccióndelosderechosde los ciudadanos que se relacionan con la Administración por medioselectrónicos:presentarsolicitudes,accederalestadodetramitacióndesusolicitudo, incluso, ser notificado por medios electrónicos. Aunque está anunciada en elPlanEstratégicodelConsejolacreacióndeunasedeelectrónica,loquepermitirápoder cumplir con las garantías exigidas en la LAE, no se encuentra enfuncionamientoenlaactualidad35.Endefinitiva,laausenciadeimplantacióndelasobligaciones derivadas del uso de los medios electrónicos no sólo dificulta elcumplimientodelalaborderesolucióndelasreclamacionesenmateriadeacceso,sino que supone la reducción de las garantías que aportan los mismos. Laconsecuencia de la procedimentalización del ejercicio del derecho de acceso esprecisamente la exigencia de garantizar el cumplimiento de los requisitos deidentificaciónocontroldetiempos,entreotros36.Encuantoalainstrucción,unadelasprincipalescarenciasquepuedeobservarseenelprocedimientodereclamaciónanteelConsejodeTransparenciaeslarelativaa la falta de aplicación del principio de contradicción y del principio inquisitivo.Efectivamente,unalecturaatentadelasresolucionesdelCTBGponedemanifiestoque éste no solicita el expediente al órgano administrativo que ha resuelto lasolicitud de acceso37, sino que únicamente le remite la reclamación para que –habitualmente, en el plazo de 15 días– plantee las alegaciones que entiendaoportunas,con loqueresuelveel fondoy la formadelasuntosobre labasede laargumentacióndelsolicitantecontenidaensureclamaciónydelasalegacionesdelaAdministraciónreclamadaofrecidasenrespuestaalamisma.Lafaltadepeticióndel expediente administrativo generado por la presentación de una solicitud deacceso a información pública y de la no configuración del procedimiento dereclamación como procedimiento de carácter contradictorio tiene una dobleconsecuencia: de un lado, el excesivo peso de la visión del mismo de la partereclamada (expuesta en la resolución que se impugna y en las alegaciones a lareclamación, que determinan los hechos y el contexto del debate) a la hora deresolverelconflicto;dehecho,ennopocasdesusresoluciones,elConsejoempleafórmulas genéricasque indican incerteza: “pareceque”, “aparentemente”, “segúnse desprende de la información suministrada por el Ministerio X en trámite dealegaciones”38.Deotro, la imposibilidadporpartedelrecurrentedeplantearsus

35Enestesentido,comomuestrade la incorrectaaplicaciónde laLAE,en laResoluciónde21demayo de 2015 (R/0039/2015), el Consejo ha aceptado como medio válido de notificación laremisiónderesolucionesasolicitudesdeaccesopormediodecorreoelectrónico.36Otra de las consecuencias es la imposibilidad de plantear solicitudes de acceso a través deintermediarios especializados: http://miguelangelblanes.com/2015/12/10/la-ley-de-transparencia-provoca-el-cierre-de-tuderechoasaber/ (Última fecha de consulta: 10/12/2015).Sólolarepresentaciónformalizadapermitiríaestaopción.37Efectivamente,aunqueenalgunasresolucionespuedanencontrarsefórmulastalescomo“segúnsederivadeladocumentaciónobranteenelexpediente”(Resoluciónde4deseptiembrede2015,R/0177/2015,F.J.3º),esclaroquenoocurreasíenrealidad,pueselConsejosimplementeselimitaa dar traslado de la reclamación al órgano autor de la resolución –o inactividad– objeto deimpugnación.38Por señalar un ejemplo, en suResoluciónde10de julio de2015 (R/0103/2015), relativa a lasolicitud de un exhaustivo elenco de información sobre pruebas de acceso a la Universidad, elConsejoconcluyeafirmandoque“síparecequerequeriríaunaactividadpreviadereelaboraciónenlostérminosdelartículo18.1c)delaLTAIBG”.

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argumentos sobre la base de las alegaciones del órgano reclamado. Con ello, elConsejopareceadoptarmásunaposicióndemediadorqueaquéllaa laqueestárealmente llamado: ser “juez” –en vía administrativa– de un litigio que ha deresolverpartiendodeloshechosconstatadosyenaplicacióndelDerecho.

Obviamente, el Consejo posee competencia para solicitar a las partes lainformación que considere oportuna, pues es manifestación de su potestad deimpulsar de oficio el procedimiento de reclamación y de realizar los actos deinstrucción que entienda necesarios para la determinación, conocimiento ycomprobacióndelosdatosenvirtuddeloscualesdebapronunciarselaresolución,de conformidad con lo previsto en el art. 78 LRJAPyPAC. Además, resulta deaplicaciónanalógicaloprevistoenelart.114.2,enelsentidodequeelórganoqueha resuelto deberá enviar a quien ha de resolver la reclamación una copiacompletayordenadadelexpediente39.Paradigmáticaresulta,enestesentido,laResoluciónde11demayode2015(R/0033/2015),enlaque,requeridaunainformaciónytranscurridomásdeunmesdesdelapresentacióndelasolicitudsinquehubierarespuesta,el12defebreroelinteresadopresentóreclamaciónanteelCTBG.Trasdartrasladode lamismaa laentidadcorrespondiente(AENA),estamanifestóensusalegaciones(de fecha 7 de abril) que el 16 demarzo, mediante comunicación por correo electrónico, habíaprocedido a dar respuesta a parte de la información solicitada, y a completar la misma coninformación adicional enviada por correo certificado. La propia entidad justificaba la falta decumplimientodelosplazos(loreconoceexpresamente)“enlasdificultadesinicialesderivadasdelaimplementaciónde lasnuevasobligacionesde laLTAIBG, loquetuvocomoresultadoque,ensusprimerosmomentos,elfuncionamientodelossistemasinternosdesarrolladosalosefectosdedarcumplimientoalanormanofuerasatisfactorio”.Anteestaalegación,elConsejoentiendeque,dadoque el reclamante tuvo respuesta a su solicitud corresponde desestimar la reclamación. De estemodo, no sólo se obliga a presentar nueva reclamación al interesado si éste discrepa de lainformación–supuestamente,dadoquenohaycomprobación– remitida, sinoquedejade ladoelhecho de que, dado que se ha producido silencio administrativo, la primera reclamación fuecorrectamente presentada. Es obvio que, de haberse solicitado el expediente y de entender elprocedimientodereclamacióncomounprocedimientocontradictorio,estetipodeinconvenientesquedarían superados:deun lado, resultaría factible comprobar la veracidadde lo alegadopor laAdministración; de otro, el Consejo podría entrar a valorar el fondo del asunto sin forzar alinteresadoapresentarunanuevareclamación.Conestetipodedecisiones,elConsejohacequelareclamaciónanteelmismopierda laeficaciaque se lepresupone.Másadelante sevolverá sobreestacuestión.NomenossorprendenteeslaResoluciónde26demayode2015(R/0101/2015).Anteuncasodedesdoblamientodelasolicitud,elinteresadopresentóreclamaciónfrentealaresolucióndeunodelosexpedientessinesperaralsegundo;enellaelConsejoafirma,literalmente,que“esteConsejodeTransparencia y Buen Gobierno, que no obstante desconoce la respuesta que se le ha dado alinteresado en la segunda de las resoluciones, considera que no cabe la estimar (sic) estareclamacióncuandolarespuestaalasolicitudsehaproducidoconposterioridadasupresentación”(F.J.3º).Delmismomodo,enlaResoluciónde15deseptiembrede2015(R/0218/2015)afirmaque“cabepresuponer que el reclamante desconocía esta información a la que, entendemos, ya ha tenidoacceso”(F.J.3º).39En este sentido, BARRERO RODRÍGUEZ, “El derecho de acceso a la información: publicidadpasiva”, enE.GUICHOT (Coord.):Transparencia,Accesoa laInformaciónPúblicayBuenGobierno,Tecnos-Instituto García Oviedo, Madrid, 2014, pág. 242; S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZMONGUIÓ Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, Thomson-Aranzadi,Cizur Menor, 2014, pág. 277; y J. MESSENGER YEBRA, La transparencia en las AdministracionesPúblicas,Bosch,Barcelona,2013,pág.42.En su Resolución de 16 de abril de 2015 (R/0041/2015), el propio Consejo de Transparenciaseñalaquelasolicitudderesoluciónnoestabafechada,yaceptalafechaderemisiónalaUnidaddeInformación de Transparencia del Departamento Ministerial como buena. Todo ello, “según se

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La falta de contradicción tiene otra consecuencia negativa: el hecho de que elConsejonoabraelprocedimientoenvíadereclamaciónaprueba,inclusoaunquedelafundamentacióndelaimpugnaciónydelasalegacionesdelórganoreclamadose derive con claridaduna contradicciónde los hechos40. Sin embargo, quizás laconsecuenciamásextremadeesta situación fácticaderivadadel incumplimientode las reglas de instrucción del procedimiento administrativo en vía dereclamación radicaen la imposibilidaddequeel reclamantepuedadefender susplanteamientosmásalládelasmotivacionesdelaimpugnación41.Todoellositúaalsolicitantede informaciónyreclamanteanteelConsejoenunaposición de absoluta inferioridad y, en ciertos casos, de pura indefensión. Y, entanto la situación no cambie, le obliga a introducir en su reclamación todos loselementos que considere necesarios para tratar de obtener una resolución

desprendedelainformaciónsuministradaporelMinisterio.Enconsecuencia,concluyeque“enelcasoplanteado,noprocederíapresentaruna reclamaciónenbasea la ausenciade respuestaporpartedelorganismooentidadanteelquesepresentólasolicitudporcuanto,segúnlainformaciónsuministrada,laresoluciónporlaqueseresolvíalasolicitud(ensentidofavorableenestecaso)fuedictada fuera de plazo” (F.J. 3º). Por ello, desestima la reclamación al entender que el órganocompetente“sídictólacorrespondienteresoluciónynoseprodujosilencioadministrativoalegadopor el interesado como argumento para su reclamación”, invitando al interesado, si lo desea, apresentarlacorrespondientereclamaciónfrentealaresoluciónexpresa.Nuevamente,noseaplicaloprevistonienlaLRJAPyPACnienlapropiaLeydeTransparencia,enelsentidodetomarcomofechadereferencialadenotificacióndelaresoluciónynoladesuemisión.40En el asunto resuelto por la Resolución de 10 de septiembre de 2015 (R/0182/2015) elrecurrente entendía que la información que estaba solicitando a la Agencia Estatal de laAdministraciónTributaria–todaslasadjudicacionesdebienesinmueblesrealizadasporsubastaoadjudicación directa– estaban registradas en una aplicación informática, lo cual es negado poraquélla, quien afirma que la información está en diversas fuentes y, dado el ingente número deprocedimientosalosqueafecta,nopuedeproporcionarsealsolicitanteporexcederdelosmediostécnicosyhumanosdelosquesedispone.ElConsejo,lejosdeabriruntrámitedealegacionesodeprueba, manifiesta que “en efecto, según información proporcionada por la AEAT, no existe undesarrolloinformáticoqueincorporetodalainformaciónqueessolicitada,argumentoque,sibiencontradice lo manifestado por el reclamante en su escrito, en el mismo no se aporta ningunainformaciónopruebaadicionalquehagadudaraesteConsejodeTransparenciayBuenGobiernodelomanifestadoporlaAEATy,porlotanto,delaausenciadetalaplicacióninformática”(F.J.5).41LapruebaevidentepuedeencontrarseenelcasoplanteadoenlaResoluciónde14deseptiembrede2015(R/0196/2015):enviadasolicituddeinformaciónatravésdelPortaldeTransparencia,enausencia de respuesta expresa, el solicitante presentó reclamación ante el Consejo. Remitida lamismaalMinisteriocompetente,ésterespondióquehabíadictadoresoluciónexpresayhabíadadopor finalizado el procedimiento, confirmando que “la no recepción de la respuesta por lainteresada, parece deberse a algún aspecto no atribuible a este centro directivo”. Ante estaafirmación el Consejomanifiesta que “al constar en el expediente que (…) se dio traslado de larespuestaalasolicituddelainteresadayporfinalizadoelexpediente,lamisma(laAdministración)cumplióelplazoprevisto(…).Endefinitiva,lapresentacióndelareclamación(…)anteesteConsejode Transparencia y Buen Gobierno no obedece en este caso a un incumplimiento por parte delMINHAPdesuobligaciónderesolverynotificarenelplazolegalmenteestablecido.AjuiciodeesteConsejodeTransparenciayBuenGobierno, la respuesta fue remitidaya salvode cualquierotracircunstanciaquesedesconoce,cabríaaventurarlaposibilidaddequehayaocurridounerrorqueimpidió conocer a la hoy reclamante que tenía ya a su disposición la respuesta a su solicituddeinformación. Por lo tanto, cabe concluir que en el caso planteado no procedería presentar unareclamaciónenbasea laausenciaderespuesta”.Enconsecuencia,desestima la reclamación.Y lohace sin comprobar la veracidad de la alegación de la Administración, sin escuchar lasconsideracionesqueelreclamantepuedehaceranteesteextremo–delcualtendríaprimeranoticiaporlapropiaresolucióndelConsejo–ydesconociendototalyabsolutamenteelrégimenjurídicodelasnotificacioneselectrónicasreguladoenlaLAE.

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favorable a la misma; justo lo contrario de lo que aconseja el formulario dereclamación al que antes se ha hecho mención, que se limita a requerir delreclamantequeexplique“resumidamente”losmotivosdesureclamación.

Una última duda que surge en relación con la instrucción y la posibilidad depermitir un trámite de audiencia es hasta qué punto resulta de aplicación laimposibilidad,contempladaenelart.112LRJAPyPAC,detomarenconsideraciónen la resolución de las reclamaciones presentadas ante el Consejo deTransparencia los hechos, documentos o alegaciones del recurrente cuando,habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones, no lo haya hecho42.Efectivamente,enelprocedimientodetramitacióndelassolicitudesdeaccesosedandos particularidades: de un lado, la no obligacióndemotivar la solicituddeacceso; de otro lado, la inexistencia de un trámite de audiencia en sentidoestricto43. Aún así, dado que el solicitante puede justificar en su solicitud lasrazones por las cuales la plantea, podría entenderse que lasmismas le vinculannegativamente,detalmodoquequedaríaincapacitadoparaampliarlasoplantearnuevasconsideraciones.CareceríadesentidoimpedirplantearanteelConsejodeTransparencianuevosargumentosendefensade laestimaciónde la solicituddeaccesoenestoscasos,puessupondría,defacto,penalizaraquienvoluntariamentedeseamotivarsusolicitud.Debetenersepresente,sinembargoque,dadalaformaen la que el CTBG está tramitando las solicitudes de acceso, descrita conanterioridad,laúnicaposibilidaddeexponerargumentosporpartedelreclamantese da en elmomentode presentar la propia reclamación.Debequedar claro, noobstante, que quien ha de tener vedada la posibilidad de modificar susmotivacionesdelrechazodelasolicitud,recogidasenlaresoluciónrecurridaanteelConsejo,eslaAdministración.Delocontrario,sesituaríaalamismaenunaclaraposición de superioridad, rompiendo el principio de igualdad de armas44. Sin

42El Consejo ha establecido que no es posiblemodificar en vía de reclamación el objeto de unasolicitud de acceso a la información “por cuanto supondría crear un escenario de absolutainseguridadjurídicaparaelpropiodestinatariodelasolicitud”(Resoluciónde4deseptiembrede2015,R/0171/2015,F.J.5º).43ElpropioConsejohadeclaradoquelaLTBGnocontemplauntrámitedeaudienciaalsolicitantepara el procedimiento de acceso, con la siguiente argumentación: “Es un principio general delderecho,derivadodelprincipiodejerarquíanormativaydelasfuentesdelderechoestablecidasenelartículo9.3delaConstituciónespañola,quelaLeyespecialprevalecesobrelaLeygeneral,yaquese entiende que si existe una ley especial es porque el poder legislativo ha querido regularmáspormenorizadamenteunamateria.PorelloydadoquenoseestableceenlaLTAIBG–Leyespecial–laobligacióndedartrámitedeaudienciaalossolicitantesdelderechodeaccesoalainformación,no es este motivo de anulación, aunque esta obligación sí es un trámite esencial dentro delprocedimientoadministrativogeneralreguladoenlaLRJAPyPAC–Leygeneral–“(F.J.6).LareflexiónnohadehacerseentérminosdeLeygeneralvs.Leyespecial,sinodesupletoriedaddelaLeygeneralrespectodelonoexpresamenteprevistoenlaLeyespecial.44Muycriticableresulta,porello,laResoluciónde10dejuniode2015(R/0035/2015),apropósitodelapeticióndelosnombresdelosdosexpertosquehabíanevaluadolasolicituddeacreditacióncomo Catedrático del reclamante en el marco del proceso de acreditación ante la ANECA. Lasolicitud fuedenegadapor la SecretaríadeEstadodeEducaciónpor entenderque el procesodeacreditación cuenta con una garantía de independencia y libertad de quienes intervienen en elmismo como expertos que tiene como base la confidencialidad de sus nombres en el concretoprocedimientodeacreditación.EnsusFundamentosJurídicos,elConsejodeTransparenciaañadeargumentosafavordeladesestimacióndelasolicitudnoplanteadosporelórganoadministrativorecurrido. En particular, señala que la comunicación de las identidades de los expertos que hanevaluadounasolicituddeacreditaciónimplicaríaunacesióndedatospersonalesquevulneraríala

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embargo, de facto, el órgano autor de la resolución frente a la que se presentareclamación está gozando de una clara situación de superioridad que lleva aafirmar la necesidad de que el Consejo, de oficio, ofrezca al reclamante laposibilidad de presentar nuevas alegaciones cuando las efectuadas por laAdministraciónreclamadaintroducennuevoselementos–hechosofundamentos–noconsideradosnienlaresoluciónqueseimpugnanienlapropiareclamación,locualnoesinfrecuente45.Nohadeolvidarsequeelórganoqueresuelveunrecursoadministrativo –o una reclamación sustitutiva–, está obligado a decidir ypronunciarse sobre todas las cuestiones, de forma o de fondo, que plantee elprocedimiento,hayansidoalegadasonoporlosinteresadosy,enesteúltimocaso,adarlesaudiencia(art.113LRJAPyPACyart.119LPAC).

Respecto de la finalización, resulta fundamental notificar debidamente alinteresado la resolución a su solicitud de acceso. El uso del Portal de laTransparenciaestágenerandodisfunciones–laopciónporelmedioelectrónicosetraduceennotificaciónmediantepuestaadisposiciónensedeelectrónicaquenosiempre lleva aparejado aviso complementario vía sms o correo electrónico endirecciónhabitualdelsolicitante–.Elnuevoart.43.2LPACconsideracumplidoelplazopararesolvercuandolaresoluciónseentregaenlasedeelectrónica;deestemodo, habrá que insistir en la importancia del cumplimiento de la obligación,también novedosa, incorporada por el art. 41.6 LPAC, de avisar de la puesta adisposición.Aellohadeañadirseque,enaplicacióndeloprevistoenelart.8.3delEstatutodelCTBG, en virtud del cual “[l]osactosdictadosporelPresidenteenejerciciodesusfuncionesagotan lavíaadministrativa.Contraellos sepodrá interponerel recursopotestativo de reposición previsto en el artículo 116 de la Ley 30/1992, de 26 denoviembre, así como los recursos contencioso-administrativos que resultenprocedentes”, el Consejo de Transparencia estuvo incluyendo en sus primerasresolucionesunpiede recurso conel siguiente tenor literal: “Contra lapresenteresolución, que pone fin a la vía administrativa, y de conformidad con loestablecidoenelartículo116delaLey30/1992,de26denoviembre,deRégimenJurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento AdministrativoComún, se podrá interponer, potestativamente, recurso de reposición ante laPresidentadelConsejodeTransparenciayBuenGobiernoenelplazodeunmesacontardesdeeldíasiguientealanotificacióndelapresenteresolución”.A instancias del propio Consejo, la Abogacía del Estado emitió informe (R-434/2015, de 19 de junio de 2015) en el que precisa que el hecho de que elEstatutodelCTBGpreveaensuartículo8.3laposibilidaddepresentarrecursodereposición frente a las reclamaciones de acceso resulta contradictorio con loprevistoenelart.23.1LTBGyconlapropiaLRJAPyPAC:desdeelmomentoenel

normativa en materia de protección de datos. No aplica, sin embargo, su doctrina sobre elfuncionamiento de la protección de datos personales como límite al derecho de acceso a lainformacióny,desdeluego,nopermiteenningúnmomentoqueelreclamantepuedamanifestarsuopiniónsobreestanuevajustificaciónnoexpuestaporlaAdministraciónenlaresoluciónrecurrida.45Resultaevidenteque,sielConsejodeTransparenciacumplieraconlasobligacionesderivadasdelaLAE,ayudaríaafortalecerlaposicióndelreclamantelaposibilidaddeaccesoalexpedientepormedioselectrónicos,dadoquelepermitiríaconsultarlasalegacionesdelaAdministraciónyvalorarsi se dan esos nuevos hechos o fundamentos y, en consecuencia, complementar su impugnaciónantesdequeelConsejoresuelva.

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quelasreclamacionesdeaccesoainformaciónanteelConsejosonsustitutivasdelos recursos administrativos, aquéllas se regiránpor los principios y garantías aellos aplicables; entre otras, la norma según la cual frente a la resolución de unrecurso administrativo no cabe un nuevo recurso administrativo (claramentecontempladaenelart.115respectodelrecursodealzadayenel117respectodelrecurso de reposición). De este modo, “la conclusión a la que conduce lainterpretaciónsistemáticadeambostextoslegales(Ley19/2013yLey30/1992)esladequefrentealasresolucionesquedictelaPresidentadelCTBGconociendode las reclamaciones de acceso a información (que, se insiste, tienen laconsideración de sustitutivas de los recursos administrativos), no cabe lainterposición de recurso de reposición”. Obviamente, esta afirmación no puedeentenderseafectadaporlodispuestoenelEstatuto,aprobadoporRealDecretoy,porello,sometidoaLey.Deestemodo,contralasresolucionesdelaPresidentadelConsejo de Transparencia por las que se resuelvan reclamaciones de acceso ainformación pública no cabe recurso de reposición, sino directamente recursocontencioso-administrativo46.

En consecuencia, resulta evidente que, en aplicación de lo previsto en laLRJAPyPAC,lasresolucionesdelaPresidentadelCTBGdictadasenrespuestaalasreclamacionesdeaccesoalainformaciónpúblicasolopuedenserrecurridasenvíacontencioso-administrativa,quedandolaprevisióndelart.8.3delEstatutoparalos

46Apesardetodoello,sinembargo,enlaResoluciónde6dejuliode2015(R/0111/2015),encuyocontexto el reclamante, al entender que, dado que había transcurrido más de un mes desde lapresentacióndelareclamaciónsinhaberobtenidorespuesta,presentórecursodereposiciónantelaPresidentadelConsejo,laentidadsepronunciaenlossiguientestérminos:“EnloquerespectaalRecursodeReposiciónpresentado(…)porsupuestosilencioadministrativo,claramentedebeserdesestimado, dado que el plazo de que dispone el Consejo de Transparencia para resolver lasreclamacionesque se le planteenno es deunmes, como cree el reclamante, sinode tresmeses,segúndisponeelartículo24.4de laLTBGBG”.Enpuridad,el reclamantedebiópresentarrecursocontencioso-administrativo (que, obviamente, habría sido inadmitido por no haberse producidoaún la presunta desestimación) y el Consejo debió inadmitir el recurso de reposición por noresultar procedente como vía de impugnación. Sin embargo, lo desestima. Paradójicamente, laresolución del recurso de reposición presentado no dio lugar a un nuevo procedimientoadministrativo,sinoqueseresuelveatravésdelamismaresoluciónsobreelfondodelasuntoquemotivó la apertura del primer procedimiento de reclamación. En definitiva, el Consejo no estárespetandolostrámites,preceptivos,queregulanlosprocedimientosenvíaderecurso.Es curioso encontrar, aún en elmesde julio, algúnpie de recursoquemantiene lamención a laposibilidaddepresentarrecursodereposición.Esel casode laResoluciónde3de juliode2015(R/0096/2015).Unaexplicacióndeestacircunstanciapuedeestarenelhechodetratarsedeunaresolucióndeinadmisiónatrámite,porentenderelConsejoquefrenteaestetipoderesolucionessí cabe –lo cual no sería correcto–; o, sencillamente, porque no hay orden cronológico detramitación (en julio se están resolviendo reclamaciones cuyonúmerode referencia se acerca al120 y, al mismo tiempo, otras por debajo del 100). En este sentido, se puede observar queresoluciones que se dictan en la misma fecha, con contenidos muy similares, tienen entrada enmomentosmuydistintos.Tambiéndentrodelámbitode la curiosidad, laResoluciónde3de juliode2015(R/0094/2015)contiene el siguiente pie de recurso “Contra la presente Resolución, que pone fin a la víaadministrativa,ydeconformidadconloestablecidoenelartículo116delaLey30/1992,de26denoviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo dedos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, deconformidadconloprevistoenelartículo9.1c)delaLey29/1998,de13dejulio,ReguladoradelaJurisdicciónContencioso-Administrativa”.

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supuestosdeimpugnacióndelasdecisionesdelórganoenrelaciónconelejerciciodelrestodefuncionesencomendadasporlaLeydeTransparencia.Estacircunstanciaplanteaunacuestiónadicional:dadoquelareclamaciónanteelConsejosustituyealosrecursosadministrativosysupresentaciónespotestativa,elórgano jurisdiccional competenteparaconocerde laeventual impugnacióndeuna decisión administrativa por la que se resuelve una solicitud de acceso ainformación pública podrá ser diferente en los casos en los que el interesadodecida presentar frente a la misma directamente recurso contencioso-administrativorespectodeaquellosotrosenlosque,trasobtenerresolucióndelareclamación por parte del Consejo, impugna ésta en vía contencioso-administrativa. En el primer caso, el órgano jurisdiccional competente vendrádeterminadoporlanaturalezadelórganoadministrativoresponsablededecidirlasolicituddeacceso;enelsegundo,encambio,lacompetenciaserádelosJuzgadosCentrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid47 , en aplicación de loprevisto en el art. 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de laJurisdicción Contencioso-administrativa. A ello ha de añadirse el hecho de que,salvo en los casos en los que se atribuya al Consejo de Transparencia lacompetenciaparaconocerdelasreclamacionesdictadasfrenteadecisionesdelasAdministraciones autonómicas, los órganos de control en el sector de latransparencia que están creando las diferentes leyes de desarrollo de la LTBG,tendránsuspropioscriteriosinterpretativosdelanormativabásicaestatalydelanormativa autonómica de desarrollo y que sus resoluciones serán impugnadasante diferentes órganos jurisdiccionales, que asentarán los criterios que seconsiderenmásadecuado.

Todo ello, en definitiva, puede tener como consecuencia la heterogeneidad dedoctrina administrativa y jurisprudencial respecto al ejercicio del derecho deaccesoy,enparticular,alaaplicacióndeloslímitesalmismo,conlaconsecuenteafectaciónoalderechodelosciudadanosoalosinteresesdelaAdministración48,47Algunosautoresentiendenque la competenciaparaconocerdel recurso jurisdiccional frentealasdecisionesdelCTBGcorrespondealTribunalSuperiordeJusticiadeMadrid.Enestesentido,C.BARRERORODRÍGUEZ,“Elderechodeaccesoalainformación…”,op.cit.,pág.244;yA.PALOMAROLMEDA, “El control judicial de las decisiones en materia de transparencia administrativa”, enVALERO TORRIJOS y FERNÁNDEZ SALMERÓN, Régimen jurídico de la transparencia del sectorpúblico.Delderechodeaccesoalareutilizacióndelainformación,Thomson-Aranzadi,CizurMenor,2014, págs. 519-520, quien habla de “fraccionamiento del régimen competencial de los órganoscontencioso-administrativos” (en pág. 510). En su opinión, es la consecuencia de que el Consejoesté incluido en la Disposición Adicional Décima de la LOFAGE pero no se haya cambiado laDisposición Adicional Cuarta LJCA, cuyo quinto apartado encomienda a la Audiencia Nacional lacompetencia para conocer de los recursos contencioso-administrativos dictados frente a lasresoluciones de las Administraciones independientes en aquélla incluidas. Sin embargo, en losprimeros casos de impugnación en vía jurisdiccional, el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativoestáasumiendolacompetencia.Efectivamente,comofueindicado,lasresolucionesdel Consejo de Transparencia incorporan un pie de recurso en el que se señala que frente a lasmismas cabe recurso ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid.Hastaelmomento, talycomoaparecereflejadoen lapropiawebdelConsejo, sehan impugnadocinco de ellas ante distintos Juzgados Centrales, que han comenzado a dar la tramitacióncorrespondientealrecurso.48Esmás,ladiferenciaserámayoraúnenloscasosenlosqueelConsejoresuelvareclamacionesenmateriadeaccesofrenteadecisionesadoptadasporórganosautonómicosylocalescuando,traslafirmadelcorrespondienteConvenio,lehayasidoencomendadatalcompetencia.Entalessupuestosse pasará de los Juzgados Provinciales de lo Contencioso-administrativo o, en determinados

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algoqueresultatotalmentecontrarioalcriteriodelaespecializaciónquerequiereelámbitodelatransparencia.Por esta razón, se hace más fundamental aún que el Consejo de Transparenciaejerza un papel eficaz en relación con su función de resolución de lasreclamacionesenmateriadeaccesoalainformaciónpública.

b)Derechodeaccesoysilencioadministrativo

Unade lascuestionesmáscontrovertidasdurante la tramitacióndelProyectodeLey de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno fue larelativa al sentido del silencio. Efectivamente, las diferentes asociaciones yorganizacionespro-accesoynopocosestudiososytécnicosexpertosenlamateriacriticaronfuertementeque,enausenciaderesoluciónexpresadictadaynotificadaen plazo, se optara por entender desestimada la solicitud. No es objeto de esteestudio valorar si la solución finalmente ofrecida es la más adecuada o no. Sinembargo, desea llamarse la atención sobre una práctica consolidada en lasresolucionesdelConsejoqueestáinterpretandodeformaincorrectalamaneraenlaqueoperaelsilencioadministrativo.

Efectivamente,elart.20.4indicaque“[t]ranscurridoelplazomáximopararesolversinquesehayadictadoynotificadoresoluciónexpresaseentenderáquelasolicitudha sido desestimada”. De este modo, en conexión con el art. 24.1, será posibleinterponerreclamaciónanteelConsejodeTransparenciaenelplazodeunmesacontardesdeeldíasiguienteaaquélenelqueseproduzcanlosefectosdelsilencioadministrativo,esdecir,ladesestimaciónpresunta.Enpuridad,encoherenciaconlodispuestoenlaLRJAPyPAC,deberáinterpretarseenelsentidodeque“sepodráentenderdesestimada”,puesquedaenmanosdelsolicitantelaopcióndeesperarresolución expresa opresentar recurso.Ahorabien, si optapor esto segundo, elConsejo de Transparencia y Buen Gobierno está llamado a valorar no sólo elrecurso en sí desde el punto de vista formal –comprobando si, en efecto, se haproducido silencio desestimatorio–, sino el fondo del asunto, determinando si elciudadanotienederechoonoarecibirlainformaciónrequerida.

NoestánsiendopocosloscasosenlosquelaAdministraciónnoresuelveenplazolassolicitudesdeaccesoainformaciónpúblicaplanteadasenvirtuddeloprevistoen la LTBG. El problema que de ello se deriva radica no tanto en la falta deresolución expresa como en la práctica que se ha consolidado por parte delConsejodeTransparencia,quiennoestáentrandoaresolvercuando,producidoelsilencio por transcurso de un mes desde el inicio del procedimiento, laAdministraciónresuelveexpresamenteantesdequeaquéldicteresoluciónenvíade reclamación. En estos casos, el Consejo está rechazando valorar el fondo delasunto, por entender que no le corresponde presumir la insatisfacción delreclamanteantelanuevaresolución;seremiteaesaresoluciónexpresa,inadmitelareclamación(oladesestima,segúnelcaso)einvitaapresentarunanuevafrentea ésta. En definitiva, el Consejo de Transparencia considera de facto que en lossupuestosen losque,aún transcurridoelplazomáximopararesolversinquese

supuestos,delTribunalSuperiordeJusticiarespectivo,alosJuzgadosCentrales.EnlosConvenioshasta ahora firmados se establece genéricamente que las resoluciones del Consejo seránimpugnablesantelajurisdiccióncompetentedeconformidadconlodispuestoenlaLJCA.

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haya dictado y notificado resolución expresa, siempre que el órganoadministrativo competente emane resolución conanterioridadalmomentoenelque el Consejo se pronuncie sobre la reclamación recibida, no existe silencioadministrativo49.

EstaopcióndelConsejosupone,sencillamente,desconocerelfuncionamientodelatécnicadelsilencioadministrativoy,porello,loprevistoenlaLRJAPyPAC,apartedesometeralciudadanoalacargadevolveraimpugnar.Elprincipiodeeconomíaprocedimental impone el deber del Consejo de permitir que el interesado, en elmarco del procedimiento de reclamación ya abierto, ponga de manifiesto susalegacionesanteunaresolucióndesestimatoria,confirmatoriadeladesestimación,que haya sido notificada con posterioridad a la producción de los efectos delsilencioadministrativo50.Resultaevidentequeenelámbitode lasreclamaciones

49Sonmúltipleslasresolucionesenestesentido.SirvacomoejemplolaResoluciónde17demarzode2015(R/0016/2015),en laquesedeniega lareclamaciónpresentadaporentenderquenoseprodujo el silencio administrativo alegado por el interesado. El Consejo entiende que no se haproducido silencio administrativo dado que, de conformidad con lo que se desprende de lasalegacionesdelorganismopúblicorecurrido,sísehabíadictadoresolucióndelasolicituddeaccesoa información. En lugar de averiguar en qué fecha ha tenido lugar la notificación de la misma(momento que ha de ser tomado en consideración para determinar si hay o no silencioadministrativo)consideraque,dadoquesísehabíadictadoresolución“delaque,probablemente,el interesadonotuvoconocimientosinoposteriormente(…),hayqueentenderqueelargumentoparalareclamaciónnopuedeserlaausenciadeunarespuestaque,efectivamente,síseprodujo”.Enconsecuencia,ensuopinión,“noprocederíapresentarunareclamaciónenbasealaausenciaderespuestaporpartedelorganismooentidadanteelquesepresentólasolicituddeinformación.Yellosindejarde lado laposibilidad,siasí lodeseael interesado,depresentar lacorrespondientereclamaciónante esteConsejodeTransparencia yBuenGobiernoenel casodeque la respuestaefectivamentedadaporelOrganismoPúblico(…)noleresultesatisfactoria”.50En el caso expuesto, desde el momento en el que éste no había recibido notificación de laresolución, estaba facultado en Derecho para presentar reclamación ante el Consejo. El que laresoluciónexpresasehayadictadoconanterioridadperohayasidonotificadaconposterioridadnohabilitaaésteadenegarlareclamación,puestoquesíhubosilencioenelcasoconcreto.Tambiénesejemplode esta situación laResoluciónde18demarzode2015 (R/0004/2015): la solicituddeacceso, si bien presentada el 11 de diciembre de 2014, tuvo entrada en el registro del órganocompetentepara resolverel7deenerode2015(casiunmesdespués, traspasarporel registrogeneraldelMinisteriodeAsuntosExterioresel15dediciembre,porelregistrodelaSecretaríadeEstadopara laUniónEuropea el 18dediciembre y llegar, por fin, alRegistrode laDireccióndeCoordinacióndePolíticasComunesyAsuntosGeneralesde laUniónEuropea,órganocompetentepararesolver,el7deenero).Deestemodo,el16deenero,entendiendoelinteresadoquesehabíaproducidosilencioadministrativo,procedióapresentarreclamaciónanteelConsejo.Dadoqueelplazo de un mes con el que cuenta el órgano llamado a conocer de la solicitud comienza acomputarse,deconformidadconloprevistoenelart.20,desdelarecepcióndelasolicitudporelórgano competente para resolver, es claro que no procedía presentar reclamación frente aresoluciónpresuntadesestimatoria.Nóteseque laResolucióndelConsejoesdel18demarzo, esdecir, cuandohan transcurridomásde dosmeses desde la recepciónde lamismapor el órganocompetentepararesolver.DelcontenidodelaResoluciónnosedesprendelafechaenquesedictóresoluciónexpresa.Estacircunstanciaesconsecuenciadeladeficientepráctica,yaexpuesta,denosolicitarelexpedienteniconcebirelprocedimientodereclamacióncomocontradictorio:enningúnmomento se ha dado al interesado la posibilidad de responder a las alegaciones del Ministeriorecurrido.Enlamismalínea,enlaResoluciónde4deseptiembrede2015(R/0180/2015),apesardeafirmarexpresamente que la respuesta al reclamante fuera de plazo “fue una contestación claramenteextemporáneaycontrariaaloprevistoenlaLTAIBG”y,enconsecuencia,“estacircunstanciamotivaque,porpartedeesteConsejodeTransparenciayBuenGobierno,seconsiderequedebaestimarsela presente reclamación” (F.J. 3º Y 5º), no entra a conocer sobre el fondo de la resolución

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extemporáneay,dadoquenoexistetrámitecontradictorio,sedesconocesisatisfizoalreclamanteono.Enelmismosentido,laResoluciónde24deabrilde2015(R/0047/2015);lasResolucionesde21de mayo de 2015 (R/0034/2015 y R/0039/2015); la Resolución de 20 de mayo de 2015(R/0042/2015);laResoluciónde6demayode2015(R/0048/2015);laResoluciónde26dejuniode2015(R/0062/2015).Elimportantenúmeroderesolucionesenestesentidoesclaramuestradelarelevanciadeestapráctica,quedebesercorregida.Contradiciendo esta posición tan firmemente consolidada, el Consejo de Transparencia, en suResoluciónde26dejuniode2015(R/0073/2015),aúncuandolareclamaciónfuepresentadadíasantesdel transcursodeunmesdesde la entradade la solicitudde acceso a la información en elregistro del órgano competente para resolverla –por tanto, aún cuando no se ha producidodesestimaciónporsilencio–entraavalorarel fondodelasuntoyestimalamisma.Efectivamente,tras considerar que “no se han cumplido los plazos legalmente establecidos para presentar unaeventualreclamación”,manifiestaque“esteConsejodeTransparenciayBuenGobiernosíconsideranecesario precisar algunas cuestiones” para, a continuación, reconocer que la actuación de laAdministración recurrida (el Instituto Nacional de Estadística, que rechazó ofrecer informaciónsobreloscambiosinminentesenlaestructuraorganizativadelorganismo,cambiosquehabíansidoinformadosporlaSecretaríasGeneralesdedosMinisteriosporentenderquelavíaadecuadaparahacerlosonlasMesasdeNegociaciónsindical)nohasidoconformeconlaLTBGy,enconsecuencia,estimar la reclamación. Sin embargo, la parte dispositiva de la resolución se limita a declararúnicamente este extremo, es decir, que procede estimar la reclamación al considerar que latramitación dada a su solicitud no es conforme con la Ley 19/2013, sin entrar a valorar sicorrespondedaralsolicitante(dirigentesindical)lainformaciónsolicitada.Loabsurdode lasoluciónadoptadaporelConsejoradicaenqueobligaalciudadanoapresentaruna nueva reclamación. Así se hizo en el caso resuelto por Resolución de 17 de junio de 2015(R/0083/2015). Efectivamente, desestimada una primera reclamación por entender el Consejoque,dadoqueaúnnosehabíaproducidoelsilencio,puestoquelasolicituddeinformaciónhabíatenido entrada en el registro del órgano competente para resolver prácticamente quince díasdespuésdelapresentacióndelamisma50,fuepresentadaunanuevafrentealaresoluciónexpresade la solicitud, por la que se declaraba la inadmisión a trámite de la misma al entender que lainformación requerida tenía carácter auxiliar ode apoyo (se tratabadeun informe sobre tráficoterrestreenlospuertosdelaAdministraciónGeneraldelEstadoelaboradoporlaasesoríajurídicadel Organismo público Puertos del Estado). Dicho sencillamente: el Consejo no había entrado avalorar la resolución expresa de inadmisión por entender que debía ser objeto de una segundareclamación.Enelcontextodelasegundaimpugnación(nótese,ypermítasemelainsistencia,queen la primera se estaba recurriendo la desestimación presunta y en la segunda la inadmisiónexpresa),elConsejoprocedearealizarunainterpretacióndelacausadeinadmisiónprevistaenelart.18.1b)enelsentidodeconcluirqueeslacondicióndeauxiliarodeapoyo,ynolanaturalezanilaformadeladocumentación, laquedebeconcurrirparaentenderaplicablelamisma.Enelcasoconcretoentiendequenoprocedeconsiderarelmencionadoinformecomoinformaciónauxiliaryañade “yaentonces (en laprimera solicitud)deberíahaberseanalizado la solicituda la luzde lodispuesto en la LTAIBG, algo que el organismo sólo realiza cuando se presenta una reclamacióncontra la inadmisión de la solicitud”. De este modo, “procede concluir que, efectivamente, alinteresadoleasistetalderecho,loquequedatambiéndemostrado,defacto,porelhechodequeelpropioorganismosolicitadoasíloreconocealconcederleelaccesosolicitado”.Enelmismosentido,enlaResoluciónde7dejuliode2015(R/0143/2015)seponedemanifiesto,aúnconmayorclaridad,loerróneodeestadoctrina.Transcurridomásdeunmesdesdelaentradade lasolicitudde informaciónenelregistrodelórganocompetentepararesolver–portanto,unavezproducidoelsilencioadministrativo–éstemanifestóensusalegacionesenrespuestaaltrasladode la reclamación presentada ante el Consejo de Transparencia, que la información solicitadarequeríadelacoordinacióndedistintasSecretaríasdeEstadodelMinisterioconcernido.Apartedelhechodequepuedeverseenestecaso,unavezmás,cómolaAdministraciónrespondealasolicituddel ciudadano sólo en el momento en el que el Consejo se dirige a ella en vía de recurso, estaResolución es muestra de la equivocada aplicación de la doctrina del silencio administrativo.Efectivamente, el Consejo reconoce que, en el caso concreto, se produjo la desestimación porsilencioalegadaporelciudadanoensureclamación.Sinembargo,enlugardeentraraconocerelfondo del asunto una vez dictada resolución expresa, manifiesta lo siguiente: “el Ministerio de

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ante el Consejo, serán de aplicación las diferentes formas de terminaciónanticipada del procedimiento administrativo y, por ello, una resolución expresaposterior a la desestimación por silencio administrativo podrá satisfacer laspretensionesdelreclamante.Sinembargo,elloocurrirásólosiatravésdeellaseestima,almenosparcialmente,lasolicituddeacceso.No,desdeluego,cuandopormediode lamismasimplementeseconfirmaladesestimaciónyapresumida,queha justificado la impugnación, pues la petición de declaración de ilegalidadmantienetodosuvigor.Dichosencillamente,atravésdelareclamaciónpresentadacontraunadesestimaciónporsilencionoseestá impugnandoelhechodeque laAdministración no haya resuelto en plazo, como está interpretando el Consejo,sinoelhechodequesehayadesestimado–almenospresuntamente–lasolicitud.Una confirmación de esa desestimación debería llevarle a entrar a conocer delfondo del asunto y a resolver en consecuencia, pronunciándose acerca de si elreclamantetieneonoderechodeaccesoalainformaciónsolicitada.

Finalmente,en relacióncon la cuestióndel silencioadministrativo,elConsejodeTransparencia desconoce la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre lainexistencia de plazos para recurrir en el caso en el que la Administración noresuelvaynotifiqueenelplazomáximopararesolver51.Juntocon todo loanteriormentemencionado,una lecturade lasresolucionesdelCTBGpublicadashastaelmomentopermitedetectarunaprácticahabitualen losórganosadministrativosfrentea losquesepresenta lareclamación:unavezqueson conscientes de que el Consejo está conociendo de la misma, proceden anotificaralsolicitante,pormediodecorreoelectrónico,laresoluciónasusolicituddeacceso,paraevitarunpronunciamientosobreelfondoy,deestemodo,obligarEconomíayCompetitividaddeberíahabernotificadooportunamentealsolicitantelaampliacióndelplazopararesolver,posibilidadque(…)prevélapropianormayquehubiesesidorequeridadebidoa la naturaleza de la información que se solicita. No obstante dicho lo anterior, si bien cabeentenderquelareclamación,porcuestionesformales,procedeserestimadadebidoalaincorrectaaplicación por parte del Ministerio de Economía y Competitividad del artículo 20.1 párrafosegundo,enelcasoquenosocupalaresoluciónsífuedictadadandoconellorespuestaalasolicitudpresentadaporelreclamante.Finalmente,sibiennoprocedeentrarsobreelfondodelarespuestaobtenida, sí cabe indicarque, siasí lodesea,quedaadisposicióndel interesado laposibilidaddepresentarlacorrespondientereclamaciónanteelConsejodeTransparenciayBuenGobiernoenelcaosdeque la respuesta efectivamentedadapor elMinisteriodeEconomíayCompetitividadnoresulte le satisfactoria” (F.J. 4º-6º). Es claroque la estimaciónde la reclamaciónno tieneningúntipodeconsecuencia:seafirmaqueelciudadanotienerazónalhaberreclamadopordesestimaciónpresunta,peronoseentraavalorarelfondodelasunto,conelfindecomprobarsi,enaplicacióndela LTBG procede o no dar la información solicitada y se rechaza conocer la nueva resoluciónexpresa.Resultaevidentequedeberíadarsealciudadanolaposibilidaddeampliarsureclamaciónparaintegrarenellalanuevaresoluciónexpresadictada,salvoquelamismasatisfagaplenamentelorequerido.MásalládelefectopreventivoqueposeelaintervencióndelConsejo–queseestádemostrandoennopocosasuntos–(yprecisamenteporello)carecedesentidoobligaralciudadanoapresentarunasegundareclamacióncuando,enaplicacióndelasnormasdelprocedimientoadministrativocomúnenvíaderecurso,cabeperfectamenteentraraconocersobreelfondodelasuntocuandoseadoptaunaresoluciónexpresadesestimatoriaunavezproducidaladesestimaciónporsilencio.51EnsuResoluciónde8deseptiembrede2015(R/0184/2015),enrespuestaasendaspeticionesdeinformación,laAdministraciónresolvióextemporáneamente.ElConsejoentiendeque“elplazoparainterponerunareclamaciónanteesteConsejodeTransparenciayBuenGobiernofinalizó”porloque“enamboscaso(sic)(…),sehansuperadolosplazoslegalmenteprevistos”.Enconsecuencia,inadmite la reclamaciónporhaber sidopresentada fueradelplazo legalmenteprevistoenel art.24.2LTBG.

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aunasegundareclamaciónfrentealadecisiónexpresa52.Esteeselefectoperversoque está generando la postura del Consejo respecto de la negación de laproduccióndesilencioadministrativosiemprequehayaresoluciónantesdequeélsepronuncie.

Esta confusión ha sido integrada en uno de los criterios interpretativos delConsejo. Efectivamente, en el Criterio Interpretativo CI/005/2015, de 14 deoctubre, sobre la actuación ante solicitudes de información complejas yvoluminosas,trasafirmarquelaposibilidaddehacerusodelahabilitaciónlegaldeampliación de plazo que contempla el art. 20.1 LTBG exige comunicación previaantesdelafinalizacióndelplazoinicialdeunmes,mantieneque“denohabersidonotificadaconcarácterprevioalafinalizacióndelplazodeunmesladecisióndelaAdministracióndeampliardichoplazoenbasealartículo20.1,párrafosegundo,seentenderádesestimada la solicitud sinperjuicio deque laAdministraciónpuedaremitir posteriormente la información solicitada”. En el mismo documento seanalizael juegodelsilencioadministrativoenrelaciónconelplazomáximopararesolver, que es valorado por el Consejo como instrumento necesario paragarantizarlaseguridadjurídicaenlatramitaciónyparapermitirqueseentiendadesestimadalasolicitudunaveztranscurridoelmismo.Sinembargo,parecenoserconscienteelmáximoórganoencargadodevelarporlatransparenciadelhechodequelafinalidadúltimadelsilenciodesestimatorioradicaprecisamenteenpermitirla impugnación, no por sí misma, sino a efectos del control por el órganopredeterminadoporlaLeyy,entodocaso,porelJuez.Yeseórgano,enelcasodela LTBG, es el propio Consejo, que está renunciando a llevar a cabo un controlsobreelfondoenelmomentoenqueexisteresoluciónexpresainclusocuandosehaproducidoladesestimaciónpresunta.

c) Una práctica deplorable: la dilación excesiva en la tramitación de la

solicituddeacceso

Tambiénrelacionadoconeltemadelsilenciodesestimatoriodelassolicitudesdeacceso, una de las prácticas que puede detectarse en relación con los órganosencargadosde tramitar lasmismas, a laqueelConsejodeTransparenciadeberádarrespuestacontundentesinodeseaquesuactuaciónterminesiendoirrelevante–puestoquees laprincipalvíadeescapeparaevitar laproduccióndelosefectosde la falta de resolución en plazo–, es la derivada de la forma en la que se estáinterpretando el art. 20.1 LTBG. Efectivamente, como ya ha sido anticipado, elplazodeunmespararesolverlasolicituddeaccesocomienzaacomputarse“desdelarecepcióndelasolicitudporelórganocompetentepararesolver”.Conelloseestáexcepcionando lareglageneraldelprocedimientoadministrativo,envirtudde lacualelplazocomienzaacomputarsedesdeelmomentoenelquelasolicitudtieneentrada en el registro del órgano competente para tramitarla (art. 42.3 b)LRJAPyPAC).

Tiene lógicaque así sea, puestoque,más alládeun examen inicial porpartedequien efectivamente recibe en primera instancia la solicitud, quien procederá a

52Entreotroscasos,es loocurridoenelasuntoresuelto(desestimando lareclamaciónporhabersidoresueltalasolicituddeinformación)porlaResoluciónde20demayode2015(R/0089/2015),olaResolución,delamismafecha,R/0097/2015.

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examinar el fondo del asunto será el órgano que tiene encomendada lacompetenciaparapronunciarsesobrelamismay,ello,apartirdelmomentoenelque efectivamente la recibe. Es la consecuencia de la necesidad de facilitar alciudadano la presentación de solicitudes de acceso a información pública sinexigirlequelohagaenelregistrodelórganocompetentepararesolver, loqueleobligaríaaconocerenprofundidadlaestructuradelaorganizaciónadministrativayasaberrelacionarlainformaciónquedeseaobtenerconlaconcretaunidadquepuedeposeerla. Consciente de ello, la LTBGha incorporadodos previsiones quetienenporobjetofacilitaralmáximolapresentacióndesolicitudes.Deunlado,laprevistaenelart.19.1,enelsentidodequeelórganoquerecibaunasolicituddeinformación que no obre en su poder deberá remitirla al competente o, si no loconociera, informar de ello al solicitante. Para este último caso, el art. 18.1 d)permiteinadmitiratrámitelassolicitudesquehayansidodirigidasaunórganoencuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. Enconsecuencia, habrá que determinar cuándo, razonablemente53, el órgano querecibe una solicitud de acceso puede negar que conozca quién poseematerialmente la información.Entodocaso,sinembargo,seprevéqueelórganoqueacuerdelainadmisiónportalcausaindiqueensuresoluciónelórganoque,asu juicio, puede ser competente para conocer de la solicitud.De otro lado, en elcasodeoptarporlosmedioselectrónicospararelacionarseconlaAdministración,el Portal de la Transparencia permite centralizar la presentación de solicitudes.Correspondealciudadano“marcar”elMinisterioalquedeseadirigirlasolicituddeacceso que presenta por esta vía pero, en última instancia, será la Oficina deTransparencialaqueremitalasolicitudrecibidaalórganocompetente.

Elproblemaradicaenque,enunoyotrosupuestos,noseprevéenlaLeyningúnplazomáximoparaprocederaesaremisión.Talvacíolegalestásiendoempleadoenlaprácticaparadilatarelprocedimiento.Así lodemuestrala lecturadevariasdelasresolucionesdelConsejodeTransparencia,enlasqueseponedemanifiestocómotranscurrenvariassemanasentre larecepciónde lasolicitudporpartedelórganoalquehasidoenviadaatravésdelPortaldelaTransparenciaylaentradaenelregistrodelórganocompetentepararesolver.Deestemodo,quedaenmanosdelaAdministracióneliniciodelcómputodelplazo.

53Ciertamente curiosa es, en este sentido, la Resolución de 16 de abril de 2015 (R/0040/2015),dictada frente a la inadmisión de la solicitud por no disponer el órgano ante el que había sidopresentada (MinisteriodeDefensa)de la información solicitada (gastoanualdel combustibledelquemador de gas instalado en el monumento a los caídos por España ubicado en Madrid, detitularidadmunicipal).ElConsejodaporbuenalaafirmacióndelaSecretaríaGeneralTécnicadelMinisteriodeDefensaenelsentidodedesconocercuálpuedeserelcompetentey,ensulugar,secomprometearemitirélmismolasolicitudalAyuntamientodeMadrid.UncasosimilareselresueltoenlaResoluciónde5demayode2015(R/0055/2015)enelqueelórgano llamadoaresolver inadmitió lasolicitudpornoposeer la información,afirmandoademásquedesconocíaelórganoquepodríatenerla.ElConsejo,durantelatramitacióndelareclamación,en atención a los antecedentes del caso, considera que, en el momento de dictar resolución, elórganorecurridoconocíaquiéneracompetenteparatramitaryresolverlasolicituddeaccesoy,sinembargo, no lo indicó al solicitante. En consecuencia, entiende que debió remitir la solicitud almismo,enaplicacióndeloprevistoenelart.19.1LTBG,cosaquenohizo.Enausenciademediossancionadores,elConsejooptaporcontactarélmismoconelórganoencuyopoderseencuentralainformaciónsolicitadaalosefectosdeconocerlatramitacióndadaalasolicitud,“enejerciciodelascompetencias encomendadas a los efectos de velar por el cumplimiento de las normas detransparenciayporlasalvaguardadelderechodeaccesoalainformación”(F.J.5º).

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Llama poderosamente la atención que en todos estos casos el interesado haprocedidoapresentarreclamaciónanteelConsejodeTransparenciaaltranscurrirunmesdesdelapresentacióndelasolicitudyque,entodosellos,elplazoentrelafechadepresentaciónylafechaderecepciónenelregistrodelórganocompetentepararesolversuperalos15días,cuandonoelmesenalgunoscasos54.Anteestasituación,elConsejodeTransparencia55seestá limitandoaapercibiralosórganosadministrativosqueexcedenclaramentede lorazonableencuantoalos plazos de remisiónde solicitudes de información al órgano competente pararesolversinqueello,sinembargo,tengaulterioresconsecuencias56.

Permítame el lector, antes de cerrar este apartado, compartir un caso personal.Presentada el 11 de agosto, a través del Portal de la Transparencia, solicitud deaccesoalostextosdelasresolucionesdictadashastalafechaenaplicacióndelRealDecreto 515/2013, de 5 de julio, por el que se establecen los criterios y elprocedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades porincumplimiento del Derecho de la Unión Europea, así como las alegacionesplanteadas por las Comunidades Autónomas en el trámite de audiencia quecontempla el citadoprocedimiento (justificándolo, además, sobre la base de unainvestigación que estoy realizando), con fecha 22 de septiembre se notificóresolución, también a través del Portal, en la que se indicaba que, dado que laconsulta afectaba a varios Ministerios, se procedía a duplicar la misma y seinformaba de que, “a partir de la fecha indicada (más de un mes después), ha

54Atítuloejemplificativo,en laResoluciónde16deabrilde2015(R/0041/2015), lasolicituddeaccesoainformaciónpúblicaquefuepresentadael16deeneroynotuvoentradaenelRegistrodelaDirecciónGeneraldeIndustriahastael6defebrero.EnelcasotratadoenlaResoluciónde13denoviembrede2015(R/0288/2015)lasolicitudfuepresentadael17dejulioytuvoentradaenelregistrodelMinisteriocompetentepararesolverel23deseptiembre,másdedosmesesdespués.55Ha de llamarse la atención sobre el hecho de que el Consejo no ofrece plazo máximo parapresentacióndealegacionesa laAdministraciónreclamada, sinoquese limitaa indicarqueseanremitidasen15días.Porello,puedenencontrarsecasosenlosqueéstashansidoremitidasunmesdespuésdequeaquélsedirigieraaella.AsíhaocurridoenelasuntoresueltoporlaResoluciónde2de septiembre de 2015 (R/0169/2015) o en el de la Resolución de 4 de septiembre de 2015(R/0171/2015),porprecisardosejemplos.56EnsuResoluciónde8dejuliode2015(R/0124/2015),enlaquetranscurriómásdeunmes(conla consecuente falta de producción de los efectos del silencio administrativo, aunque entre lapresentaciónde la solicitudy la resoluciónexpresa transcurrieronexactamente41días), precisaque “considera necesario señalar que resulta excesivo el plazo de unmes transcurrido desde lapresentacióndelasolicituddeinformaciónhastaqueéstafueremitidaalórganocompetentepararesolver, yquehaderivado, eneste caso, enunaduración innecesariadelprocedimientopara lainteresada”. Sin embargo, de ello no se deriva ninguna consecuencia, puesto que desestima lasolicitudporhabersidodictadaresoluciónexpresaenplazoyse limitaa “instaralMinisteriodeSanidad,ServiciosSocialese Igualdadaquesereduzcan losplazosdetramitación,especialmenteen lo relativo a la remisión de la solicitud al órgano competente para su conocimiento”. En laResolución de 4 de Septiembre de 2015 (R/0171/2015) insiste en que “este Consejo deTransparenciayasehamanifestadoreiteradamente(sic)queelplazoentrelapresentacióndeunasolicituddeinformaciónysuentradaenelórganoencargadoderesolverdebereducirsealmínimo”(F.J.6º).EnlaResoluciónde13denoviembre,yacitada,afirmaque“esteConsejollamalaatención,como ya lo ha hecho en otras ocasiones, en (sic.) que el solicitante debe estar informado de lasituaciónenlaqueseencuentrasuexpedientey,sobretodo,conocereliniciodelcómputodelplazomáximopararesolversusolicitudprevistoenlanorma”(F.J.5º).Comoconsecuenciadeello,estimalasolicitud(precisamenteporlaexcesivadilación,alnohaberrespetadoelderechodelsolicitanteaun proceso ágil y sin dilaciones). Obviamente, la estimación carece de efectos, puesto que lainformaciónsolicitadayahabíasidoentregadaantesdeestepronunciamiento.

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comenzadoelcómputode losplazos legalmenteestablecidosparacontestarasusolicitud”. Con ello no sólo queda demostrado el fraude de Ley que estánrealizando algunos Ministerios; más grave aún es el hecho de que una de lasduplicaciones, la relativa alMinisterio deHacienda y Administraciones Públicas,fue resuelta con fecha 11 de septiembre y notificada elmismo día 22. Es decir,habíatenidoconocimientoconcarácterprevioalafechaenlaqueformalmenteseestabanotificandoeliniciodelcómputodelplazopararesolvery,dehecho,habíaresuelto.Es la consecuenciaderivadade la faltadeprevisióndeplazosmáximosentre entrada de la solicitud en el registro del Portal de la Transparencia y laentrada en el registro del órgano competente para resolver. Con ello, no sólo seestá realizando un mal cumplimiento de las obligaciones en materia deAdministraciónelectrónica,sinodirectamentevulnerandolaletrayelespíritudelaLTBG.Resulta,portanto,imprescindiblelareaccióncontundentedelConsejo.

III.- SOBRE EL FONDO: EL FUNCIONAMIENTO PRÁCTICO DEL SISTEMA DECONTROL DE LEGALIDAD EN EL ÁMBITO DE LA TRANSPARENCIA A NIVELESTATAL

Elanálisisefectuadoenlaspáginasprecedentesponedemanifiestoque,enesenciay más allá de la errónea interpretación que está llevando a cabo el CTBG enrelaciónconalgunasdesusprevisiones,laLeydeTransparenciaysusnormasdedesarrollo cumplen con los estándares marcados por el art. 107.2 LRJAPyPAC.Comoconsecuenciadeello,puedeafirmarseque losrecursosadministrativos,encuantoinstrumentodecontroldelalegalidadporpartedeunórganodecarácteradministrativoprevioalcontroljurisdiccionalpuedenresultarútilessiemprequesu resolución se encomiende a un órgano independiente y especializado y serespeten lasgarantíasprocedimentalesprevistasenelordenamiento jurídico.Laclavenoestátantoeneltipodesolucióndeconflictosutilizadocuantoenelórganoal que se le encomienda esa función. La reclamación ante el Consejo deTransparenciayBuenGobiernoes,ensí,unverdaderorecursoadministrativoquerespondealalógicadelaimpugnaciónenvíaadministrativa.Ladiferenciaradicaen que, al encomendarse la resolución del mismo a un órgano independiente yespecializadoporrazóndelamateria,serompelainerciaperversageneradaenlasimpugnacionesenquelapropiaAdministraciónactuanteesJuezyparte.CambialaconsideracióndelrecursoadministrativocomomecanismointernodecontroldelaAdministración57y se convierteenunaauténticagarantíadel ciudadano frenteaésta.Ellopuedeafirmarse, sinembargo,únicamenteenelplano teórico. Juntoalanálisis de la configuración normativa del Consejo y de sus competencias, debeprofundizarseenelestudiodelejerciciodelasmismasenlapráctica.Comosehavistoenlaspáginasprecedentes,enlaformadeactuardelConsejoseevidencianalgunas incoherencias derivadas de la falta de aplicación de las garantíasprocedimentales previstas en la normativa reguladora del procedimientoadministrativo. Se trata ahora de comprobar, en cuanto al fondo, cómo estácumpliendoconsufunción.

57 J. Tornos, “Medios complementarios a la resolución jurisdiccional de los conflictosadministrativos”…,op.cit.,pág.161.

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A)ALGUNOSDATOSESTADÍSTICOS

Sindudaalguna,unadelasventajasqueconllevaelusodelosmedioselectrónicosen la organización administrativa es la posibilidad de cuantificar y conocer –demanera prácticamente automatizada, si así se desea– los principales datosestadísticos relativos al sector que se está analizando. En el caso de latransparencia,elhechodeque,deunlado, laprácticatotalidaddelassolicitudesde acceso a información pública se estén canalizando a través del Portal de laTransparencia y, de otro, que el Consejo de Transparencia esté publicandopuntualmentesusresoluciones,permitenobtenertodaunaseriedeconclusionessobreelgradodeaplicacióndelasprevisionesdelaLeyenelextremorelativoalderechodeaccesoysobrelacuantíayresultadofinaldelasreclamacionesquesepresentanfrentealasresolucionesdelassolicitudespresentadasenejerciciodelmismo.A continuación, se ofrecen una serie de datos, extraídos del Portal de laTransparencia, en los que se recogen el número de solicitudes de accesopresentadas desde la puesta en funcionamiento del Portal el pasado 10 dediciembrede2014hastael31dediciembrede2015, losámbitosmaterialesconlosquesecorrespondenlasmismas,eltipoderesoluciónalquehandadolugary,finalmentelasreclamacionespresentadasanteelConsejodeTransparenciayBuenGobierno.

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Comopuedeapreciarse,aúnesprontoparaextraerconclusionesdefinitivasacercade la eficacia del control efectuado por el CTBG en sus primeros meses deexistencia;nodebeolvidarsequeelnombramientodesuPresidentatuvolugarendiciembrede2014ylaprimeraresolucióndelConsejoseemitióenenerode2015,sibiennohasidoprácticamentehastajuniocuandolaestructuraorganizativaconlaqueactualmentecuentahacomenzadoaoperaraplenorendimiento.

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Sinembargo,estosdatospermitenefectuarlassiguientesconsideraciones:

—Enprimerlugar,laconflictividadnoesexcesivamenteelevadaenrelaciónconel totaldesolicitudespresentadasque,a suvez, sonbastantesmenosde lasesperadas58 . Es obvio que en nuestro país aún no existe una cultura de latransparencia, sino que lo que más bien predomina es la “sociedad de lastransparencias”59. Algunas voces sostienen que el bajo número de solicitudes deacceso a la informaciónpresentadashasta elmomentoo losmínimosnivelesdeacceso al Portal de la Transparencia se deben a las complejidades técnicasderivadas de la propia Ley: exigencia de firma electrónica para plantear lasolicitud,dificultadparaencontrarenelPortallainformaciónquesebusca,fallosenelsistema.Sindudaalguna,estasrazonespuedenexplicarenparteeldato,peronototalmente.Enmiopinión,laverdaderacausaradicaenlafaltadeunaculturaciudadana de participación en la gestión de los asuntos públicos. El papel delConsejoenrelaciónconestacuestiónserá,portanto,fundamental60.

—En segundo lugar, gran parte de las reclamaciones presentadas tienenque ver con solicitudes de acceso a información de titularidad autonómica omunicipal. Teniendo en cuenta que tanto las obligaciones de publicidad activacomoelejerciciodelderechodeaccesoresultanexigiblesaestasAdministraciones

58Esciertamentesignificativoeldatodequesehanpresentadopocomásde3.500solicitudesdeacceso a información pública, cuando se esperaban en torno a 40.000 en el primer año defuncionamiento del sistema. Véase la entrevista a la Presidenta del CTBG:http://www.elconfidencial.com/espana/2015-07-13/entrevista-esther-arizmendi-consejo-transparencia_923869/(Últimafechadeconsulta:30/10/2015).59 Vid. al respecto http://www.clm24.es/opinion/isaac-martin/sociedad-transparencias/20141222221631068150.html(Últimafechadeconsulta:30/10/2015).60Ciertamentecuriosoescomprobarelmodoenelquealgunosciudadanosestánentendiendoelderechodeaccesoa la informaciónpública.Porseñalarunejemploextremo,ensusResolucionesde 29 de mayo de 2015 (R/0067/2015) y de 17 de junio de 2015 (R/0066/2015), el Consejodesestimasendassolicitudesdeaccesoa la informaciónplanteadasenaplicaciónde laLTBGporentender que en ellas se estaba solicitando un posicionamiento del órgano al que se dirigían enlugarderequerirleuna informaciónconcreta.Enelprimercaso,seplanteabaen lasolicitudtodaunabateríadepreguntasapropósitodeunasupuestaeventualsegregaciónde laactividaddeundepartamentodelaCasadelaMoneda;enelsegundo,elsolicitantepreguntabaalPresidentedelaFábricaNacionaldeMonedayTimbreporquélostrabajadoresdelacasadelamonedanopuedendisfrutar de movilidad entre Administraciones Públicas y por qué no les son reconocidos losmismosderechosencuantoaantigüedad.Anteello,elConsejoseñalaque“lapresentacióndeunareclamación al amparo de lo previsto en el artículo 24 de la norma tiene como objetivo que losinteresados puedan acceder a contenidos y documentos en poder de la Administración o de losdemás sujetos obligados, información pública de la que (…) disponga el organismo solicitado alhaberlaobtenidooelaboradoeneldesempeñodesus funciones.Enelcasoquenosocupa(…)elreclamantenohasolicitadoinformaciónpública,sinoelposicionamientodelorganismoanteloqueparece seruna situaciónparticular” (Resoluciónde17de junio).De estemodo, “lo solicitadonopuedeserconsideradocomoinformaciónpúblicaalosefectosdelaLTAIBG”(Resoluciónde29demayo).Enestamismalínea,enlaResoluciónde11dejuniode2015(R/0069/2015),elConsejoinadmiteuna reclamación en la que un ciudadano le reclamaba por esta vía que le fuera reconocida sucondición de interesado en un procedimiento abierto frente a una inspectora de trabajo comoconsecuenciadeunadenunciaporélpresentada.Del mismo modo, en la Resolución de 9 de septiembre de 2015 (R/0186/2015), ante elplanteamientoporpartedelreclamantedepreguntassobrelanormativaaplicablealcasoconcretoy la interpretación de lamisma, señala que “la Ley de Transparencia no fue concebida como uninstrumentoparaobtenerinformacióndeltipodelquehasidosolicitada”(F.J.3º).

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territorialesapartirdel10dediciembrede2015,elConsejodeTransparencialasestá inadmitiendo a trámite 61 . A partir de esta fecha, varias ComunidadesAutónomas,atravésdeloportunoConvenio,optaránporencomendaralConsejolafunciónde resolver las reclamacionesque sepresenten frentea las resolucionesautonómicasolocalesdesolicitudesdeaccesorelativasasuámbitoterritorial(enalgunoscasosdemaneraprovisional,entantoquesecreeelórganoautonómico,yenotrosdemaneradefinitiva), locualsupondráunclaroaumentodelacargadetrabajodelConsejoquepuedeafectarasufuncionamientoordinario,sobretodosisetieneencuentaquenosóloaumentaránelnúmerodeasuntossometidosasuconsideración,sinotambiénlacomplejidaddelosmismos,puesobligaráaquienesestán llamados a resolver a conocer en profundidad los entresijos delsubordenamientoautonómicorespectivo.HastaelmomentolohanhechoCastilla-LaManchayAsturias62.

—En tercer lugar, la mitad de las reclamaciones resueltas en cuanto alfondo del asunto por el Consejo han sido estimadas. Una lectura de lasmismaspone de manifiesto que afectan a muy diferentes órganos de la Administración61Nóteseque,enpuridad,loquecorresponderíaseríadeclararlaincompetenciadelConsejoparaconocerde lasreclamacionesdedenegacióndeinformacióndecarácterautonómicoo local,no lainadmisiónatrámiteporfaltadeexigibilidaddelcumplimientodelasobligacionesprevistasparaComunidades Autónomas y entes locales. La excepción a esta regla se daría en dos supuestos,conectadosentresí:quelaComunidadAutónomaencuestióntuvieraLeypropiadetransparenciaenvigoryquehubieraencomendadolacompetenciaparaconocerdelasreclamacionesenmateriade derecho de acceso al Consejo de Transparencia estatal. Son múltiples las resoluciones delConsejo en las que, en cambio, se opta por la inadmisión a trámite por no resultar exigibles lasobligacionesinvocadas.Estamisma posición de inadmisión a trámite es la que ha adoptado el Consejo en sus primerasresoluciones respecto de solicitudes de acceso a información planteadas antes de la entrada envigorde laLeypara laAdministraciónGeneraldelEstado(10dediciembrede2014),pornoserexigibleslasobligacionesenellacontenidas.Comocuriosidadjurídica,debetenerseencuentaquelaLeyprevió,respectodelasexigenciasdepublicidadactivaydelejerciciodelderechodeacceso,unperiododevacatiolegisdeunañoparalaAdministraciónGeneraldelEstadoydedosañosparalas Administraciones autonómicas y locales. Sin embargo, las disposiciones finales entraron envigor(enausenciadeprevisiónexpresa)alos20díasdelapublicaciónenelBOEdelaLey.Entreellas,laDisposiciónFinalprimera,porlaquesemodificael37LRJAPyPAC,cuyotenorliteraleselsiguiente:“Losciudadanostienenderechoaaccederalainformaciónpública,archivosyregistrosenlostérminosyconlascondicionesestablecidasenlaConstitución,enlaLeydeTransparencia,accesoala información pública y buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicación”. De este modo,desdelaentradaenvigordelamodificaciónyhastalaentradaenvigordelTítuloIyIIILTBG,nohaexistidoennuestroordenamiento jurídicounaregulacióndelejerciciodelderechodeaccesoa lainformaciónpública.EllonohasidoóbiceparaqueelConsejodeTransparenciayBuenGobierno,enalgunadesusresoluciones,hayainvocadolaaplicacióndelart.37ensuanteriorredacción.Eselcaso de la Resolución de 26 de febrero de 2015 (R/0022/2015) en la que, ante una petición deinformaciónaunaConfederaciónHidrográficaplanteadael23deseptiembrede2014,inadmitelareclamaciónpornoserdeaplicaciónelprocedimientocuyaresoluciónesobjetodereclamaciónyentender que “es de aplicación a la tramitación de este procedimiento el artículo 37 de lamencionadaLey30/1992y,concretamente,laexigenciadeinteréslegítimoydirectoparaaccederadeterminada información” (F.J.6º).Esdecir,en lugardedeclararse incompetentepornopoderejercersusfuncionessobresolicitudesdeaccesoalainformaciónplanteadasconanterioridadalaentradaenvigordelaLey,inadmitelasolicitudporentendernoaplicableelprocedimientoparaelejerciciodelderechodeaccesopero,almismotiempo,sepronunciaen los fundamentossobreelfondodelasuntoalafirmarqueresultaaplicablelaexigenciaprevistaenelmodificadoart.37.62 El texto de los dos Convenios suscritos se encuentra disponible enhttp://consejodetransparencia.es/ct_Home/consejo/transparencia_buen_gobierno/economia/convenios.html(Últimafechadeconsulta:31/1/2016).

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estatal (incluyendo al Ministerio de la Presidencia, encargado de la gestión delPortaldeTransparencia,alMinisteriodeHaciendayAdministracionesPúblicas,alcualestávinculadoelpropioCTBG,oalaAgenciaEspañoladeProteccióndeDatos,con la que colabora frecuentemente a través de la adopción de criterios deaplicacióndelaLey).Másalládequepuedancriticarseciertosposicionamientosodiscreparse de los contenidos de algunos de ellos, el Consejo está tratando decumplirconsupapelconindependenciadecriterio.

B) LA DOCTRINA DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA COMO “PRUEBA DELALGODÓN”Uno de los criterios que permiten medir el grado de autoridad y eficacia de laactuacióndelConsejoeselanálisisdeladoctrinaqueestágenerandoconrelaciónaalgunosdelosaspectosmásproblemáticosdelaLTBGsobrelosquesehavistollamadoapronunciarse.Ellopermiteno sólo comprobar la formaen laqueestáejerciendolamisiónencomendadaporlaLey,sinotambiénevaluarlaconsecuciónde los objetivos previstos en la misma. Y es que no puede olvidarse que larealizacióndelobjetoprincipaldeésta–ampliaryreforzar latransparenciadelaactividad púbica y garantizar el derecho de acceso a la información relativa aaquellaactividad–pivota,enúltimainstancia,sobreelConsejodeTransparenciayBuen Gobierno, como órgano de vigilancia del cumplimiento de las obligacionesnormativasycontroldelegalidaddelasactuacionesadministrativasenmateriadetransparencia.Deestemodo,puedeafirmarseconrotundidadquegranpartedeléxitodelaLeydependedelaformaconcretaenqueelConsejoejerzasulabor.Entérminosgenerales,puedeafirmarsequeelCTBGestáentendiendosufunciónde promover la transparencia de la actividad pública como su fin principal, quetrata de cumplir a través de las resoluciones a las reclamaciones que le sonpresentadas y por medio de los criterios interpretativos de la Ley que vapublicandoperiódicamente.Dichoenotraspalabras, sus resoluciones sonvíanosólopara tratardesalvaguardarel ejerciciodelderechodeacceso, sino tambiénparaircreandounaauténticaculturadelatransparencia,locualquedapatenteenalgunasafirmacionesquepuedenencontrarseennopocasdeellas,enlasque,másallá de ofrecer su visión sobre el concreto fondo del asunto, orienta, apercibe,establececómohubieradebidotratarsedebidamentelasolicitud.

Es la manifestación de su doble naturaleza. Efectivamente, como ya ha sidoseñalado, de conformidad con lo previsto en el art. 34 LTBG, la existencia delConsejodeTransparenciayBuenGobiernorespondeaunadoblefinalidad.Deunlado, promover la transparencia de la actividad pública; de otro, velar por elcumplimiento de las obligaciones de publicidad y salvaguardar el ejercicio delderecho de acceso a la información pública. Para el cumplimiento de la misma,tantolapropiaLeycomosuEstatutoorgánicoleatribuyenunaseriedefunciones.Másenconcreto,ensuPresidentecoinciden,talycomoestableceelart.38.2,tantolaadopcióndecriteriosdeinterpretaciónuniformedelasobligacionescontenidasen la Ley (en sentido amplio) y el papel de velar por el cumplimiento de losdeberesdeponerinformaciónadisposicióndelpúblicodemaneraproactiva,como

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la competencia de conocer de las reclamaciones que se presenten frente a lasresolucionesdelassolicitudesdeacceso63.Deestemodo,enlainstitución–y,másenconcreto,ensuPresidenta–confluyenlamisión de impulso de la transparencia y la de vigilancia del cumplimiento de laLey. Ello, en sí mismo, ha de valorarse positivamente (al menos, sobe el planoteórico),puesrefuerzasupapelyfavorecelacoherenciaenelejerciciodesudoblefunción.Lamismavaloraciónpositivamereceotradelasmanifestacionesdeestadoblenaturaleza,estoes,laintegracióndelosdictámenessobrediferentespuntosde la Ley en las resoluciones del Consejo de Transparencia64y, a la inversa, latransformación en criterios interpretativos de la doctrina consolidada delórgano65.

Junto con todo lo anteriormente señalado, y más allá de los datos puramenteestadísticos–estimacióndereclamacionesentornoal50%–unalecturaatentadelas resolucionesdelConsejopermite comprobar cómoesteórganoestá tratandodemodularlainerciahacialaopacidaddelaAdministraciónPública66eintroducirdinámicaspro-transparencia.63Puedeapreciarseunamanifestacióndeestadoblenaturalezaen laResoluciónde2de juliode2015(R/0090/2015),enlaque,apesardequesedesestimalareclamaciónpresentada,relativaaunasolicituddeinformaciónsobredatosdecriminalidad,seafirmaque“seconsideraconvenienteque, progresivamente, se vaya incorporando a los Balances de Criminalidad datos relativos amunicipiosconmenosde50.000habitantesasí comoeldato relativoa la informaciónreportadaporcadaunode losCuerposPoliciales”.Cuestióndistintaesquéconsecuencias sederivandeuneventual caso omiso a esa declaración de conveniencia, que no deja de ser una simplerecomendación. En el mismo sentido, en su Resolución de 6 de julio de 2015 (R/0111/2015)relativaaunasolicituddeinformaciónpúblicaaunaentidadprivada(laConfederaciónEspañoladeFamilias y Personas Sordas), a pesar de que el Consejo entiende que, dado que las entidadesprivadas sóloestán sujetasa lasobligacionesdepublicidadactivaynoalderechodeaccesoa lainformacióny,porello,noseríadeaplicaciónalaentidadelrégimendeimpugnacionesprevistoenla LTBG, dado que el Consejo tiene otorgada la función de velar por el cumplimiento de lasobligaciones de publicidad activa, aprovecha la reclamación para, tras comprobar por iniciativapropia que la citada entidad recibe subvencionespúblicas a través de los datos publicados en elPortal de la Transparencia, concluir lo siguiente: “si bien este Consejo de Transparencia y BuenGobiernonoescompetenteparaconocerdeestareclamaciónporcuantoseproduceenelmarcodeunprocedimientodeejerciciodelderechodeaccesoalquenoestánsujetos(sic)lasentidadesdelartículo 3 LTAIBG, sí considera necesario señalar que la información sobre retribuciones de losmáximosresponsablesdeFIAPAS(asícomotodalainformaciónalaqueobligalaLeydeacuerdoalo expuesto anteriormente) debe ser publicada en la página web de la entidad” (F.J. 9º). Dichosencillamente, el Consejo toma la reclamación como denuncia y activa por sí mismo elprocedimientoparainstaralcumplimientodelasobligacionesenmateriadepublicidadactivaalaentidadprivada,requiriéndolaparaque,enelplazode15días,publiquelainformaciónseñaladayasíloacreditetantoanteelreclamantecomoanteelConsejo.64Porseñalaralgúnejemplo,esel casode laResoluciónde1de juliode2015(R/0087/2015),apropósito de una solicitud de acceso a información sobre retribuciones de altos cargos de laSociedad de Salvamento y Seguridad Marítima, en la que el Consejo resuelve la reclamaciónaplicando la doctrina del citado Dictamen conjunto de la AEPDA y el CTBG sobre las reglasaplicablesalassolicitudesdeinformaciónsobreretribucionesdeempleadospúblicos.Enelmismosentido,laResoluciónde8dejuliode2015(R/0109/2015)olaResoluciónde13dejuliode2015(R/0110/2015).65Efectivamente,lapautageneraldeactuacióndelConsejoestásiendoladedarformadeCriterioInterpretativo a la interpretación consolidada que realiza en sus resoluciones sobre temascomplejosespecialmenterecurrentes.66Inercianosólohacialaopacidad,sinotambiénaldesconocimientodelaLTBG.Resultacuriosoeneste sentidoel asunto resueltopor laReclamaciónde9de septiembrede2015 (R/0026/2015y

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Asíestáocurriendoespecialmenteenlorelativoalainterpretacióndeljuegodeloslímitesconsagradosenlosarts.14y15LTBG.ElConsejohafijadoenvariasdesusresoluciones67su doctrina general aplicable a la toma en consideración de loslímitesmarcadosenelart.14LTBG.Enparticular,partiendodelamáximageneralde que la transparencia no puede entenderse como un valor absoluto y, enconsecuencia, existen otros bienes e intereses jurídicos, de carácter público oprivado,merecedoresdeprotección–loscontempladosexpresamenteenelcitadoprecepto–,señalaque“laaplicacióndeestoslímitestampocopuederealizarseconcarácter general, de tal manera que se favorezcan denegaciones de acceso a lainformaciónsobreunabasepuramentematerial,poreltemasobreelqueverselainformación solicitada, sino que expresamente la norma determina que laaplicacióndeloslímites:a.Noesautomática,sinoquepodrárealizarsecuandoelacceso suponga un perjuicio para alguno de los bienes o intereses a los que serefiereel artículo14.1LTAIBG;b. Será justificadayproporcionadaa suobjetoyfinalidad de protección; y c. Atenderá a las circunstancias del caso concreto,especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior quejustifique el acceso”. Como consecuencia de todo ello, “la denegación de lainformación solicitada debe argumentarse en base a un perjuicio real orazonablemente previsible y no meramente hipotético a alguno de los bienes eintereses del artículo 14.1 (test del daño); debe ser justificada y proporcionadaaplicando, en su caso, la posibilidadde conceder el accesoparcial previsto en lanorma;ydeberáatenderalascircunstanciasdelcasoconcretoy,especialmentealhechodeque,aúnpudiendoproducirseunperjuicioenelaccesoalainformación,existauninteréssuperioranteelquecedael límitequesepretendaaplicar(testdelinteréssuperior)”68.

R/0071/2015),enelquesehabíarechazadounasolicituddeaccesopresentadaconposterioridadal 10 de diciembre de 2014 por no acreditar interés legítimo en aplicación de lo previsto en elmodificadoart.37LRJAPyPAC.ElConsejoseveobligadoarecordaralreclamado(ConfederaciónHidrográficadelEbro)queresultadeaplicaciónlaLTBGy,enconsecuencia,noresultayaexigiblelademostracióndeinteréslegítimoenelacceso.67Portodas,véasesuResoluciónde6demayode2015(R/0010/2015),F.J.2ºy3º.68Enelcasoconcreto,relativoasolicituddeinformaciónestadísticasobretécnicasyprotocolosdeinvestigaciónyvigilanciadelaInspeccióndePersonalyServiciosdeSeguridaddelMinisteriodelInterior, a un documento interno dirigido a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estadodestinadoaestablecerunmarcogeneraldecoordinacióndeactuacionesyalosprocedimientosdetramitación de quejas y sugerencias que pueden presentar los ciudadanos, el Consejo opta porestimar la reclamación por considerar que, si bien es cierto que la información requerida estárelacionadacon laactividad inspectoray con laprevencióne investigacióndedelitosy faltas,noquedasuficientementejustificadoenelcasoconcretoeljuegodeloslímitesyprevaleceenelcasoconcretolanecesidaddefavorecerelcontrolciudadanodelaactuaciónpúblicadelórganoafectado.En su Resolución de 25 de mayo de 2015 (R/0085/2015), relativa a una solicitud de acceso ainformación sobre el personal adscrito a las embajadas españolas en el extranjero y las partidaspresupuestarias y cuentas de cada una de ellas correspondientes a determinados ejerciciospresupuestarios, que fuedenegadaal invocar elMinisteriodeAsuntosExteriores el límitede lasrelacionesexterioresquecontemplaelart.14.1c),trasrecordarladoctrinageneralanteriormentereproducida,procedeaestimarlareclamaciónporconsiderarque,adiferenciadeloalegadoporeldepartamentoministerial –enel sentidodeque lo relevanteesquepuedanexistir repercusionessobre el interés protegido por el límite, con independencia del alcance de las mismas–, sólo“sabiendo el alcance de las repercusiones que tendría el acceso a la información (…) puederealizarsecorrectamentelaponderaciónyequilibriodeinteresesenlaquesebasalaaplicacióndelos límites de la LTAIBG” (F.J. 2º), demodo tal que el interés público en conocer la información

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Estamismametodologíadeestablecercriteriosgeneralmenteaplicablesalahorade interpretar los límites se ha seguido en el caso del límite derivado de laproteccióndedatosdecarácterpersonal.Enaplicacióndelaposibilidadprevistaen la Disposición Adicional Quinta LTBG, que habilita al CTBG y a la AEPD aadoptar criterios de interpretación conjunto, se han publicado varios criteriosinterpretativos69.También contiene consideraciones interesanteseneste sentidoel InformeelaboradoporelpropioCTBGenrespuestaaunaconsulta formuladaporelPresidentedelConsejodeTransparenciadelaRegióndeMurciaapropósitode lapublicación, en el portal regional de la transparencia, de todauna seriededatos relativos amás de 8.000 empleados públicos, perfectamente identificadoscon nombres y apellidos, en aplicación de lo previsto en la Ley autonómica deTransparencia, la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia yParticipaciónCiudadana70.

solicitadaprevaleceenelcasoconcretofrentealposibleperjuiciodelasrelacionesexterioresque,enelcasoconcreto,nohasidoacreditadoporlaAdministración.Sobreellímiterelativoalperjuicioparalosintereseseconómicosycomerciales,enlaResoluciónde10dejuliode2015(R/01017/2015),apropósitodeunasolicituddeinformaciónsobreloscostesdeproducciónydistribucióndelanuevamonedadeuneuroacuñadaporlaFNMTconlaefigiedeFelipeVI,elConsejorechazalaalegacióndeéstaenelsentidodeque,dadoqueprestaserviciosenrégimendecompetenciaconotrosorganismossimilares,lapublicidaddelainformaciónrequeridaconstituiríaunperjuicioparasusinteresescomerciales.Entiende,porelcontrario,queadmitirtalargumentación“dadoquesebasaenelperjuicioderivadodeconocerloscostesdelaprestacióndeesteserviciodeacuñacióndemoneda,supondríatantocomodecirquelosintereseseconómicosycomercialesde cualquier entidadque contrate con laAdministraciónpodríanverseperjudicadospor cuanto que la información sobre el coste de los servicios que ofrece sería pública para suscompetidores”.Además,entiendequeconocertalinformaciónrespondeplenamentealafinalidaddetransparenciaquehainspiradolaaprobacióndelaLTBG.69EnelCI/004/2015,relativaalapublicidadactivadelosdatosdelDNIydelafirmamanuscrita,establecequeunosyotra sondatospersonalesqueno tienen la consideracióndeespecialmenteprotegidosnilademeramenteidentificativos,porloqueladecisiónacercadesupublicaciónhabráde ponderar entre el interés público derivado de su divulgación y los derechos de sus titulares.Además,el24dejuniode2015sepublicóelCriterioInterpretativoCI/001/2015,sobreelalcancedelasobligacionesdelosórganos,organismosyentidadesdelsectorpublicoestatalenmateriadeacceso a la información pública sobre sus Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT), catálogos,plantillasorgánicas,etc.ylasretribucionesdelosempleadosofuncionarios.Enélseestablecenunaseriedepautasparadeterminarcuándohandepublicarseloscitadosdatos,condistinciónentreeltipo de funcionarios públicos, en relación con el interés público derivado de la publicidad de lainformación.En aplicación de estos criterios, el Consejo considera en su Resolución de 25 de junio de 2015(R/0080/2015)queunasolicituddeinformaciónsobrelacomposiciónydeclaracióndeinteresesdecadaunodelosmiembrosenelPlanEstratégicoparaelabordajedelaHepatitisCenelSistemaNacionaldeSaludnoafectaadatosquepuedansercalificadosdeespecialmenteprotegidos(comohabíaconsideradoelórganorecurrido)y,porello,esnecesariorealizarunaponderaciónentreelinteréspúblicoenladivulgacióndelainformaciónylosderechosdelosafectadostitularesdelosdatosqueaparecenenella.Puesbien, consideraelConsejoqueuna informaciónque contiene ladeclaración de intereses y, en particular, las actividades profesionales o participaciones enempresasrelativasalosmiembrosdeunComitédecarácterpúblicoesrelevanteparaalcanzarelobjetivodelatransparenciaqueinspiraalaLTBGy,porello,prevaleceenlaponderaciónelinteréspúblicoenconocerlainformaciónsolicitadaessuperior.70 Sobre esta cuestión, pueden verse los comentarios publicados por varios expertos entransparenciaenhttp://gobiernotransparente.com/sueldos-funcionarios-y-transparencia/(Últimafechadeconsulta:27/11/2015).

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LadoctrinageneraldelConsejosobrelaaplicacióndeloslímitesalassolicitudesdeaccesoalainformaciónpúblicahasidointegradacomocriteriointerpretativo.Efectivamente,elCriterioInterpretativoCI/002/2015,de24dejunio,concretalaspautas para la correcta aplicación de los límites al derecho de acceso a lainformación71 . Y lo hace, según manifiesta el propio Consejo, porque “vieneobservando una interpretación extensiva de los conceptos contenidos endeterminados límites respecto de los cuales resulta conveniente identificar yprecisar los criterios y condiciones que justifican su aplicación”. De este modo,articulaunprocesoformadoporcincofases,enelqueintegraigualmenteellímiterelativoadatospersonales,quepartede lavaloraciónacercadesiexistendatospersonalesyfinalizaconlarelativaalaeventualexistenciadelímites72.Entalcaso,tomando como referencia que el art. 14 LTBG usa la expresión “podrán”, afirmaque“nooperanniautomáticamenteafavordeladenegaciónniabsolutamenteenrelaciónaloscontenidos(…)antesalcontrariodeberáanalizarsesilaestimacióndelapeticióndeinformaciónsuponeunperjuicio(testdeldaño)concreto,definidoyevaluable.Este, además,nopodráafectaro ser relevanteparaundeterminadoámbitomaterial,porquedelocontrarioseestaríaexcluyendounbloquecompletode información. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada yproporcional tendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que noexistauninterésquejustifiquelapublicidadoelacceso(testdelinteréspúblico)”.Finalmente, insiste en la necesidad de dar publicidad a todas las resolucionesdenegatoriasdel accesoenaplicaciónde los límites, tal y comoprevéel artículo14.3.A su vez, el criterio interpretativo está integrándose en las propias resolucionesdelConsejo,consiguiendoasíesedobleefectoalqueantessehacíamención73.

Restrictiva es igualmente la interpretación que el CTBG está realizando de lasdiferentescausasdeinadmisióndelassolicitudesdeaccesoquecontemplaelart.18 LTBG74 , que está resultando el principal motivo de desatención de las

71Ynosóloaestosefectos.Envirtudde loprevistoenelart.82LPAC, los límitesprevistosen laLTBGresultarándeaplicaciónenel trámitedeaudienciaenelprocedimientoadministrativounavezinstruidoelmismo.72El procesode aplicaciónde los límitesprevistos en los arts. 14 y15 comprende las siguientesetapas:1.Valorarsilainformaciónsolicitadaosometidaapublicidadactivacontieneonodatosdecarácter personal; 2. En caso afirmativo, valorar si los datos son o no datos especialmenteprotegidos,encuyocaso,dependiendodelconcretotipodedatos(deconformidadconloprevistoenelart7LOPD,seránecesarioelconsentimientoexpresoyporescritoobienelconsentimientoexpreso del afectado o norma con rango de Ley que lo excepcione; 3. Si los datos no sonespecialmenteprotegidos,valorarsisetratadedatosmeramenteidentificativosrelacionadosconla organización, el funcionamiento o la actividad del órgano, en cuyo caso la información sefacilitaráopublicarásalvoqueenelcasoconcretoprevalezcalaproteccióndedatospersonalesyotrosderechosconstitucionalmenteprotegidossobreel interéspúblicoen ladivulgación;4.Sinofueran meramente identificativos, se llevará a cabo una ponderación suficientemente razonadaentreelinteréspúblicoenladivulgacióndelainformaciónylosderechosdelosafectadossobrelabase de los criterios que ofrece el art. 15 LTBG; finalmente, se valorará si resulta de aplicaciónalgunodeloslímitesdelart.14LTBG.73Eselcaso,porseñalaralgúnejemplo,delaResoluciónde29dejuliode2015(R/0168/2015)odelaResoluciónde14deseptiembrede2015(R/0207/2015).74Resolución de 11 de mayo de 2015 (R/0011/2015), por la que se resuelve una reclamaciónpresentadafrentealadesestimacióndeunasolicituddeinformaciónsobrelosproyectosyestudiosrelativosadeterminadas líneas ferroviariasrealizadosa instanciasdelMinisteriodeFomento.La

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solicitudesdeaccesoygenerandomúltiplesresolucionescuyadoctrina,asuvez,ha sido integrada en sendos criterios interpretativos. Además, en sus diferentesResoluciones,elConsejoestáponiendodemanifiestoquehadellevarseacabounacorrectainterpretacióndelasmismasyquenobastaconcitarlasparajustificarlainadmisiónde la solicitud, sinoque sehademotivar su concurrencia en el casoconcreto75.

En relación con esta cuestión, ha publicado hasta tres criterios interpretativos(todos ellos con fecha 12 de noviembre): CI/005/2015, sobre la actuación antesolicitudes de información complejas o voluminosas (para afirmar que en estoscasosseráposibleampliarelplazomáximopararesolver,perosiempreantesdelaexpiracióndelmismo);CI/006/2015,sobreinformaciónauxiliarodeapoyo(paraprecisarlascircunstanciasquehandeconcurrirparaquelainformaciónpuedasercalificadadetal:quecontengaopinionesovaloracionespersonalesdelautorqueno manifiesten la posición del órgano; que posea carácter preliminar; que seapreparatoria de la actividad del órgano que recibe la solicitud; que se refiera acomunicacionesinternasquenoconstituyantrámitesdeprocedimiento;yquesecorrespondacon informes jurídicosotécnicossolicitadospara laadopcióndeunacto cuando no hayan sido incorporados como motivación de los mismos)76; yCI/007/2015, sobre las causas de inadmisión de solicitudes de informaciónrelativasa informaciónparacuyadivulgaciónseanecesariaunaacciónpreviadereelaboración (para aclarar que ello sólo se dará cuando la información debaelaborarse expresamente para dar una respuesta a la solicitud haciendo uso dediversas fuentes de información o cuando el órgano carezca de los medios

misma fue denegada por tratarse de expedientes en proceso de elaboración. El Consejo deTransparencia, partiendodel hechode que “debe ser el organismoque recibe la solicitud el queargumente debidamente la denegación de la información solicitada”, afirma que la causa deinadmisión contemplada en el art. 18.1 a) –“información que esté en curso de elaboración”– “seaplicaría en aquellos supuestos en que la informaciónque se solicita está inacabada”(F. J. 7º), locualnoocurreenelcasoconcreto,enelquelosinformessolicitadoshabíansidoconcluidos.Juntoconello, resulta interesante la siguienteafirmación,enrespuestaa laalegacióndelMinisteriodeFomento en el sentido de que los documentos requeridos no han sido pensado para hacersepúblicos: “El conceptode informaciónpúblicaantesmencionadopartedeunaconcepciónampliaque presupone que toda información en manos de los organismos públicos debe poder seraccesible amenos que sea de aplicación alguno de los límites al acceso (…) o que concurra unacausadeinadmisióndelasolicitud(…)ynodependedelaintencióndeserpublicadaonoquehayapresididolaelaboracióndelainformación”(F.J.7º).EnlaResoluciónde9deseptiembrede2015(R/0187/2015)entiendeelconceptodeinformaciónque tenga carácter auxiliar o de apoyo como concepto jurídico indeterminado que podrá serinvocado como causa de inadmisión siempre que concurra alguna de las circunstancias que elConsejohaprocedidoa individualizar y tasar: que contengaopinioneso valoracionespersonalesdel autor que no manifiesten la posición del órgano; que posea carácter preliminar; que seapreparatoria de la actividad del órgano que recibe la solicitud; que se refiera a comunicacionesinternas que no constituyan trámites de procedimiento; y que se corresponda con informesjurídicos o técnicos solicitados para la adopción de un acto cuando no hayan sido incorporadoscomomotivacióndelosmismos.75Vid.Resoluciónde4deseptiembrede2015(R/0171/2015),F.J.4º.76Nóteselaimportanciadeestetipodecriteriosnosóloenelámbitodelatransparencia,sinoenrelaciónconelDerechoAdministrativoengeneral.Efectivamente,elart.70.4LPACestablecequeno formará parte del expediente la información de carácter auxiliar o de apoyo. Es decir, lainterpretacióndeesteconceptoporpartedelConsejodeTransparenciainfluiráenlainformaciónque deba integrarse o no en el expediente administrativo abierto en relación con todoprocedimiento.

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necesariospara extraer o extrapolar la concreta informaciónque se solicita). EntodoslossupuestoselConsejoinsisteespecialmenteenlanecesidaddemotivarladecisióndeinadmisión77.

En relación con las conexiones entre publicidad activa y derecho de acceso, elConsejo tambiénhapublicadoun criterio interpretativo (CI/009/2015,de12denoviembre)enelqueseñalaqueelderechodeaccesonohadequedarlimitadoencuanto a su ámbito de aplicación únicamente a la información no sometida aobligaciones de publicidad activa, de tal modo que no existe un deber de losciudadanos de consultar las sedes electrónicas o páginas web a los efectos deencontrarlainformaciónenlaquepuedanestarinteresados78.Juntocontodoello, lavocacióndeaperturaqueguíaalConsejopuedeapreciarseen algunos de sus pronunciamientos genéricos 79 , así como en losapercibimientos80 , recomendaciones81 o mención a prácticas deseables82 quepuedenencontrarseenalgunasdesusresoluciones.

77EnsuResoluciónde19demayode2015(R/0044/2015)consideraqueunapeticiónformuladauna vez entrada en vigor la Ley de Transparencia con el mismo objeto de otra anteriormentepresentada bajo la vigencia del art. 37 LRJAPyPAC no es reiterativa y, por ello, no resulta deaplicación la causa de inadmisión prevista en el art. 18.1 e). El Consejo atiende la alegación delreclamanteenelsentidodeque“sibienlainformaciónyahabíasidosolicitadaconanterioridadysudenegaciónhasidoobjetoderecursocontencioso-administrativoqueaúnnohasidoresuelto,noexisteningunalimitaciónqueimpidaqueunasolicitudquehasidorechazadapuedaserpresentadade nuevo. Este hecho no puede ser considerado como un supuesto de solicitud reiterativa porcuantoentreambassolicitudessehaproducidolaentradaenvigordelaLeydeTransparencia,quedebeserconsideradacomoelnuevomarconormativodeaplicación”.Enconsecuencia,consideraquelasolicituddeaccesodebeseranalizadaalaluzdelanuevanormativaqueesdeaplicación(…)ynoserconsideradacomounamerarepeticióndelasolicitudyaplanteadaconanterioridad”(F.J.2º).78Resulta interesante, en relación con esta cuestión, la Resolución de 14 de mayo de 2015(R/0054/2015).ElobjetodesolicitudhabíansidoloscriteriossobreprestacionespublicadosenlaintranetdelInstitutoNacionaldelaSeguridadSocial;lamismafuerechazadaporentenderquesetratabade información auxiliar ode apoyo al constituir criteriospuramente administrativosquetienen como finalidad ordenar las actividades de la entidad gestora y, por ello, sólo producenefectosad intra. El Consejo rompe la tendencia a la opacidadmanifestada por laAdministraciónrecurrida almantenerque se tratade informaciónque suponeuna interpretacióndelDerecho ytieneefectosjurídicos,porloque,deconformidadconloprevistoenelart.7a)LTBG,talescriteriosdeberíanserobjetodepublicidadactiva.Porestarazón“lafaltadepublicacióndeestainformaciónderivaríaenunincumplimientodelaobligaciónrecogidaenelartículo7a)delaLTAIBG”(F.J.6º).Enconsecuencia, estima la solicitudpor cuantoque la informaciónsolicitadadebeserpublicada.Aunque no se dice abiertamente, la importancia de esta Resolución radica en la admisión de laposibilidaddeejercerelderechodeaccesoa la informaciónpúblicarespectodeinformaciónque,estandoafectadaporeldeberdepublicidadactiva,nohasidohechapública, con la subsiguientefacultaddepresentarreclamaciónanteunaeventualdenegación.ConelloserefuerzaelpapeldelosciudadanosenelcontroldelcumplimientodelasobligacionesdepublicidadactivaylafuncióndelpropioConsejodehacervalerlasmismas.79EnlaResoluciónde29demayode2015(R/0082/2015),enlaqueseafirmaque“latramitacióny respuesta a las solitudes de acceso a la información debe realizarse siempre atendiendo alespíritu de la norma: facilitar un mayor y mejor conocimiento de la actuación pública comoelemento esencial para favorecer la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos y elprocesoderendicióndecuentas”(F.J.1º)80Porseñalaralgunosejemplos,ensuResoluciónde6demayode2015(R/0008/2015)–anteuncasoenelqueelórganoquehabíarecibidolasolicituddeaccesolatrasladóalórganocompetentepara resolver sin notificárselo al interesado– afirma que “resulta innegable la conveniencia dehabernotificadoalsolicitantelaremisióndelasolicitudaotroórgano,yaqueeldesconocimiento

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Finalmente, también se constata que la actuación del Consejo en vía de recursoestáproduciendounefectopreventivoenlosórganosadministrativosfrentealoscuales se presenta reclamación. En un importante número de casos, el órganocompetentepararesolver lasolicitud,quenosehapronunciadosobre lamisma,suele reaccionar a la remisión de la reclamación por parte del Consejo de

deestehechoprodujoquefuerapresentada lareclamaciónanteesteConsejodeTransparenciayBuenGobiernopocosdíasantesdequeelhoyreclamantetuvieraaccesoalainformación”(F.J.3º).En la Resolución, ya citada, de 19 demayo de 2015, indica que “este Consejo de Transparenciaconsidera que se debe realizar un esfuerzo para dar al menos parte de la información que sesolicita” (F.J. 4º). En laResoluciónde8 de septiembrede2015 (R/0184/2015) el Consejo, en laparte dispositiva de la misma, insta a los órganos concernidos “a que reduzcan los plazos detramitacióndelassolicitudesdeaccesoalainformación”.81En la Resolución de 2 de septiembre de 2015 (R/167/2015) señala que “este Consejo deTransparencia y Buen Gobierno considera necesario señalar que la correcta tramitación de losprocedimientos de concesión de ayudas y subvenciones hace preciso que se articulen losmecanismostécnicosnecesariosquepermitan,nosólounacorrectatramitacióndesdeelpuntodela gestión administrativa, sino también un adecuado cumplimiento de las obligaciones detransparencia y rendición de cuentas. Por ello, se considera necesario que, por parte de lasunidades concernidas, se pongan en marcha, en el plazo más corto posible en atención a lasdisponibilidadespresupuestarias,lasherramientasinformáticasadecuadaquepermitangarantizarunacorrectatramitacióndelosmencionadosexpedientes”(F.J.7º).Esta misma recomendación de dotarse de medios puede verse en la Resolución de 10 deseptiembrede2015(R/0181/2015),enlaqueafirmaque“esteConsejoestambiénconscientedequelacarenciademedios,enestecasoinformáticos,unidoalvolumendeinformaciónsolicitada,sibien implica un tratamiento que no puede ser abordado en la actualidad, no puede ser unargumentoqueampareojustifiqueladesproteccióndeunderechoque,recordemos,emanadelapropiaConstituciónEspañola(artículo105b)).Esporelloqueconsideramosquedebeinsistirseenquelosorganismospúblicosdebennosóloincorporarlosprincipiosdetransparenciayrendicióndecuentasasusmétodosdetrabajo,sinotambiéndesarrollareimplementarlosprocesosymediosque requieran el efectivo cumplimiento de las obligaciones emanadas de la LTAIBG” (F.J. 7º). LamismafórmulaserepiteenlaResoluciónde10deseptiembrede2015(R/0182/2015),F.J.5º.En la Resolución de 16 de septiembre de 2015 (R/0194/2015) precisa que “este Consejo deTransparencia y Buen Gobierno considera importante señalar también que sería deseable queejemplos comoelmanifestadopor el propio reclamante sobre a basededatosdeCarreterasdelGobierno de Canarias sean reproducidos como una buena práctica enmateria de transparencia”(F.J.6º).82EnesamismaResoluciónde10deseptiembrede2015(R/0181/2015)precisaque“hubierasidonecesaria una mayor especificación de los argumentos proporcionados más allá de una meraconsideración genérica que ha sido posteriormente profundizada pero ya en el trámite dealegaciones” (F.J. 9º). En elmismo sentido, también la Resolución de 10 de septiembre de 2015(R/0182/2015). Se trata, sin embargo, de simples consideraciones genéricas, que no llevanaparejadalaestimacióndelasolicitud.A todo loanteriordebeañadirsequeelConsejohaentendidoque laopcióndelsolicitanteporelmedio de puesta a disposición de la información requerida vincula a la órgano que la posee.Efectivamente, en su Resolución de 6 de julio de 2015 (R/0099/2015), ante una estimación desolicitud de acceso en la que el órgano competente había entendido que la puesta a disposiciónseríapresencial,ensusdependencias(alegandoqueconteníadatosdecarácterpersonal),entiendeel Consejo que el deseodel solicitante, expresamentemanifestado, de ser notificado a través delPortal deTransparencia (esto es, pormedios electrónicos), vincula a laAdministración e insta aéstaaproporcionárselaenformatoelectrónico.

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Transparencia no sólo presentando sus alegaciones, sino remitiendo lainformaciónrequerida83.A pesar de todo lo anterior, sin embargo, también pueden encontrarseresolucionesypautasdeactuacióndelConsejoquegenerandudas84.

83Son, ciertamente,bastantes loscasosen losqueasíocurre.A títulomeramenteejemplificativo,puedecitarselaResoluciónde2deseptiembrede2015(R/0169/2015):elórganoadministrativoprocedeapresentaralpropioConsejolainformacióndelaquedisponejuntoconlasalegaciones,loque lleva a éste a afirmarque “ha sido la presentacióndeuna reclamación ante este Consejo deTransparencia y Buen Gobierno lo que ha motivado que finalmente se proporcionase lainformaciónsolicitada”(F.J.3º).84Comoejemplo,puedecitarsesuResoluciónde30demarzode2015(R/0012/2015),acercadeunasolicituddeaccesoaldetalledesagregadodelasdiferentespartidasdelpresupuestoprevistoyejecutadode laCasaRealcorrespondientea2014,quefueresuelta favorablementeatravésde laremisión a la página web de la Casa Real donde se encontraba publicada tal información. Sinembargo,elinteresadoentendióquenoloestabaconelniveldedesglosesolicitadonienformatoreutilizable, con lo que presentó reclamación ante el Consejo de Transparencia. Este órganodesestima la reclamación por entender que el acceso a información en formato reutilizable sólopuedeobtenerseporelsolicitantecuandolainformaciónyaseencuentraentalformato.ElConsejoconfundelainformaciónpublicadaenlapáginawebdelaCasaRealconaquelladelaquedispone,haciendounaequiparaciónentreunayotra,sintenerencuentaque,muyprobablemente,laCasaReal cuentacon la informaciónsolicitadadesagregadaensusarchivos.Deestemodo, señalaque“[l]aLey19/2013nocontemplalaobligaciónlegaldequelainformaciónqueseproporcioneloseaenformatosreutilizablessinoseposeeendichoformato, loquenoesóbiceparaquelanorma,sibienrespectoalainformaciónpublicadaencumplimientodelasobligacionesdepublicidad,preveaquelapublicación lo sea “preferiblemente” en formatos reutilizables” (F.J. 8º). Del mismo modo, en laResolución de 12 demayo de 2015 (R/0030/2015), señala que “la Ley define el objeto de unasolicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está enposesióndelorganismoquerecibelasolicitudbienporqueélmismolahaelaboradooporquelahaobtenido en ejercicio de las funciones que tiene encomendada”. Por esta razón, el concepto“actividadpreviadereelaboración”quesirvedebaseparainadmitirunasolicituddeaccesodebeinterpretarse en el sentido de que la entidad destinataria de la petición de información “puededeclararsuinadmisióncuandolainformaciónquesesolicita,sibienrelativaasuámbitofuncionaldeactuación,debaelaborarseexpresamenteparadarrespuestaalasolicitud,porejemplohaciendousodediversasfuentesdeinformaciónocuandosecarezcadelosmediostécnicosnecesariosparaextraeryexplotarlainformación,detalmaneraquenoseaposibleproporcionarlasolicitada”.Unadeclaración tan genérica deja en manos del órgano administrativo encargado de resolver lasolicitud la decisión sobre si conceder o no la información solicitada. Estamisma afirmación serepiteenlaResoluciónde9dejuliode2015(R/0104/2015),sibienenellaseaclaraque“nuncapuedecalificarsedeactividaddereelaboraciónde la información(…)elprocesodedisociaciónoanonimización de resoluciones o documentos y menos cuando, después de anonimizado odisociado,elcontenidodeldocumentoodelaResoluciónesperfectamentelegibleensucontenido,noviéndosealteradopordichoproceso”.Nóteseque,aunqueresultaevidentequelaanonimizaciónesunaexigenciadelanecesidaddegarantizarlaproteccióndedatosdecarácterpersonal,laformaenque se planteapermite entender que sí podría considerarse quehay reelaboración cuando laanonimizaciónharíaquelainformaciónrestantenofueracomprensible.Porúltimo,elautismodelLegisladorydelaplicadordelalegislaciónautistaquedapatenteenlaResoluciónde2dejuliode2015 (R/0090/2015). La información solicitada fuepuesta adisposicióndel reclamante a travésdel Portal de laTransparencia con fechade20de enerode2015, si bien el acceso efectivo a sucontenidonoseprodujohastael9demarzo.LareclamaciónanteelConsejofuepresentadael8deabril, por lo que el órgano administrativo recurrido señala que ha transcurrido el plazo parareclamar.ElCTBG,enlugardeaplicarloprevistoenelart.28delaLey11/2007,de22dejunio,deAcceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos y entender que, una vez que hantranscurrido10díasdesdelapuestadeladecisiónadisposicióndel interesadosinqueéstehayaaccedidoasucontenido,seconsiderarechazadalanotificacióny,portanto,comienzaacomputarseelplazoparareclamar,consideraquedadoque“noconsta(…)enelexpedientequelarespuestadelMinisteriofuerarecibidaporelreclamanteel20deenerode2015sinoel9demarzode2015(…)a

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Amododeconclusión,con independenciadequealgunasde lasresolucionesdelConsejo o de sus criterios interpretativos pueden resultar criticables –en granmedida son consecuencia de los defectos, carencias y limitaciones de la propiaLTBG,sibiennofaltaninterpretacioneserróneasdelanormanicasosdetimidezen laactuación–esposibleafirmar,concaráctergeneral, lavoluntaddecididadeesteórganoporcontribuiracrearennuestrosistemaunaauténticaculturadelatransparencia.

IV.-EL“TALÓNDEAQUILES”DELSISTEMADEGARANTÍAS

Comoessabido,eltendóndeAquiles–quedebesunombrealamitologíagriega–es una cinta de tejido que conecta elmúsculo de la pantorrilla con el hueso deltalón que permite elevar el talón del piso al andar, facilitando así la acción decaminar. Dos anomalías del tendón son las llamadas tendinitis aquilea y latendinosisaquilea.Laprimeraesunainflamacióntransitoriadeltendónprovocadaporelexcesivoaumentodelaactividadrespectoalacapacidadoriginaria,ypuedecombatirsecon inmovilización, conhielo, conmedicaciónocon terapia física.Denotratarseadecuadamente, latendinitispuededegenerarentendinosis,esdecir,en lapérdidade laestructuraorganizadadel tendónconposiblesdesgarresque,incluso,podríanterminarenlarupturadelmismo,precisandodecirugía.

Permítaseme esta introducción tan poco jurídica para explicar que, a pesar detodas las fortalezasde la regulacióndelConsejodeTransparenciaexpuestasconanterioridad, junto con las anomalías ya analizadas, que pueden afectar a sufunción y a la consecución de los fines que tiene encomendados, existen dosimportantes debilidades que pueden suponer el fracaso del sistema de control.Efectivamente,laaparentemente“invulnerabilidad”delConsejodeTransparencia–quenosólocuentaconindependenciadecriterio,mediosyautoridad,sinoque,además, está consiguiendo, en términos generales, situar la transparencia comouna prioridad de las Administraciones Públicas– se torna en debilidad sidescubrimos su doble “talón de Aquiles”. El “más hermoso y más veloz” de loshéroes de la lucha por la transparencia puede quedar tocado de muerte si elLegislador de un lado y la propia Administración de otro hacen uso del venenoincluido en la propia LTBG: la posibilidad de establecer regulaciones específicasdel derecho de acceso más restrictivas de la transparencia, en aplicación de loprevistoenlaDisposiciónAdicionalPrimera;ylaausenciademediosdeejecuciónforzosa para reaccionar frente a los incumplimientos de las resoluciones delConsejo.Nopuede considerarse aúnque estemos ante esta eventualidad; sin embargo, síresulta evidente un indicio de anomalía del tendón de Aquiles del Consejo –lasmúltiplesinvocacionesdelaDisposiciónAdicionalPrimeraylosprimeroscasosdeincumplimiento– que, en mi opinión, no están mereciendo suficientemente laatención del órgano para introducir los cuidados necesarios que permitansolucionarla.

juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, y en una interpretación favorable alderechodelosciudadanos,lareclamación(…)síhadeconsiderarsedentrodelplazo,quefinalizabael9deabril”(F.J.3º).

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A)LASREMISIONESALANORMATIVAESPECÍFICAREGULADORADELDERECHODEACCESO:¿OPTATIVIDADDELCONTROLALTERNATIVO?Másalládelhechodeque,deconformidadconlodispuestoenelart.23.2LTBG,lasreclamaciones ante el Consejo de Transparencia sólo caben respecto de lasAdministracionesPúblicasensentidoestricto(órganosadministrativosintegradosbajoel conceptodesectorpúblico, conexclusiónde losórganosconstitucionalesdel Estado), una de las disposiciones más discutidas durante la tramitaciónparlamentariade laLTBGfue laDisposiciónAdicionalPrimera,quecontieneunadoble remisión al régimen específico en el caso de solicitudes de acceso aprocedimientos en curso por parte de los interesados y enmaterias que tenganprevistounrégimenespecíficodeaccesoalainformación85.

ElConsejohainterpretadoquelaprimeradelasremisionessóloresultaaplicableen el caso de procedimientos no concluidos86. Desde el momento que se dictaresolución, los interesados en el mismo podrán acceder al contenido delexpedienteenaplicacióndeloprevistoenlaLeydeTransparencia87.Entodocaso,nopuededescartarseuna interpretaciónque conduzcaa la aplicaciónparcialdeesta norma también en relación con los interesados en procedimientosadministrativosentramitación,dadoquelaLRJPAyPAC(comoocurreconlanuevaLPAC)noregulatodoslosextremosrelativosalaccesoalainformaciónobranteenelexpediente.

85El tenor literal de la citada Disposición es el siguiente: “Regulaciones especialesdel derechodeacceso a la información pública. 1. La normativa reguladora del correspondiente procedimientoadministrativoserálaaplicablealaccesoporpartedequienestenganlacondicióndeinteresadosenunprocedimientoadministrativoencursoalosdocumentosqueseintegrenenelmismo.2.Seregiránpor su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tenganprevistounrégimenjurídicoespecíficodeaccesoalainformación.3.Enestesentido,estaLeyserádeaplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la informaciónambientalyaladestinadaalareutilización”.86Es el caso de la Resolución de 17 de abril de 2015 (R/0025/2015), relativa a un supuesto dederechodeaccesoaunexpedienteporunciudadanoqueostentabalacondicióndeinteresado.Enella el Consejo declara que la normativa de acceso aplicable al caso es la que regula elprocedimientoencuestión,detalmodoque“noseríadeaplicaciónelprocedimientoreguladoenlaLey 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y BuenGobierno,incluidoelrégimendeimpugnacionesprevisto,porloqueesteConsejodeTransparenciay Buen Gobierno no sería competente para conocer la reclamación presentada” (F.J. 4º). En elmismosentido,laResoluciónde16deabrilde2015(R/0056/2015).87Vid.laResoluciónde10dejuniode2015(R/0035/2015),segúnlacual“elaspectodeterminantepara entender de aplicación este precepto es (…) el hecho de que el procedimiento aún se estédesarrollandoo continúe su tramitación; que, endefinitiva, se encuentre en curso” (F.J. 3º). Estamismaresolución,porcierto,entiendequelanormativaespecíficaqueregulaelprocedimientodeacreditación no puede considerarse equivalente a un régimen jurídico específico de acceso a lainformación.Igualmente,ensuResoluciónde30dejuniode2015(R/0095/2015).Sin embargo, en la Resolución de 11 de junio de 2015 (R/0068/2015), que resuelve ladesestimacióndeunasolicituddeaccesoalexpedienteadministrativodelinteresadoobranteenlaJuntaMédicoPericialOrdinariadeElFerrolenelmarcodeunprocedimientode inacapacidad,elConsejodeTransparenciaprocedea inadmitir la reclamaciónpor entenderque loque solicita elreclamanteeselaccesoadocumentosobrantesenunexpedienteenelqueélostentalacondicióndeinteresado,porloquenoseríadeaplicaciónlaLTBG.Deladescripcióndeloshechossededucequeelprocedimientoquehageneradoelexpedientesolicitadoyaestácerrado,conloquenoseríadeaplicaciónlaremisiónqueefectúalaDisposiciónAdicionalPrimera.

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En relación con lo previsto en el segundo apartado de la Disposición AdicionalPrimera, según el cual “Seregiránpor sunormativaespecífica,yporestaLeyconcarácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídicoespecíficodeaccesoalainformación”,envariasdelasresolucionesdictadashastalafecha,elCTBGhainadmitidoatrámite(odesestimado)solicitudesporentenderqueelrégimendelderechodeaccesocontempladoenlaLeydeTransparencianoresultadeaplicación88.Ciertamente,estaprevisiónsupone,enlapráctica,reducirla LTBG a la supletoriedad. Basta con regular un régimen específico de acceso ainformación, inclusopornormade rango reglamentario,paraexcluir enprimerainstancialoscontenidosdelaLeydeTransparenciayanular,conello,suvocaciónde generalidad. Por esta razón, resulta imprescindible delimitar su alcance demaneraadecuada.

Ha de señalarse que, hasta el momento y con carácter general, el Consejo estáconsiderandorestrictivamenteelconcepto“régimenjurídicoespecíficodeaccesoala información” para centrarlo únicamente en aquellos supuestos en los que lanorma haya querido tener en cuenta específicamente las características de lainformación que se solicita configurando un régimen de acceso propio, que esprecisamenteloquepretenderespetarlaLTBG89.Sinembargo,haentendidoqueexisterégimenjurídicoespecíficodeaccesoalainformaciónenaquelloscasosenlos que la normativa sectorial establece que la información sea consideradareservada90. En este mismo sentido, contrario a la finalidad de ser el principalactor en la creación de una cultura de la transparencia, el Consejo estáinterpretandoconmuchaamplitudelconceptodeinformaciónambiental91.88En varias de sus Resoluciones el Consejo de Transparencia ha señalado como ejemplos deaplicacióndelanormativaespecíficaelcasodelaLey27/2006,de18dejulio,porlaqueseregulanlosderechosdeaccesoalainformación,departicipaciónpúblicaydeaccesoalajusticiaenmateriademedioambiente;laLey37/2007,de16denoviembre,sobrereutilizacióndelainformacióndelsectorpúblico(mencionadosespecíficamente,además,enlapropiaDisposiciónAdicionalPrimera);o el relativo alRealDecreto1708/2011, de18denoviembre, por el que se establece el SistemaEspañoldeArchivosyseregulaelSistemadeArchivosdelaAdministraciónGeneraldelEstadoydesusOrganismosPúblicosysurégimendeacceso.Sinembargo,ensuResoluciónde26dejuniode2015(R/0078/2015),anteunasolicituddeaccesoa la información sobre el estado de tramitación del ejercicio del derecho de oposición altratamiento de datos personales denegada por entenderla repetitiva, tras señalar que nocorrespondealConsejodeterminarsielreclamantetieneonoderechoaoponerseauntratamientodedatospersonales,desestima lapetición,peroañade,amayorabundamiento,que loquedeseaconocerelsolicitanteeselestadodetramitacióndelprocedimientoporelqueejercióelderechodeoposiciónporloque,enaplicacióndelaDisposiciónAdicionalPrimeraprocedeinadmitir(apesarde que en el texto de los Fundamentos Jurídicos de la resolución había señalado que procedíadesestimar).Sinembargo,dela lecturadelosantecedentessedesprendequeelórganoquetieneen supoder losdatospersonales (laAgenciadelBoletínOficialdelEstado)yahabía respondido,denegandolapetición.89HarechazadoquepuedaaplicarseestacausadeinadmisióndesolicitudainformaciónestadísticaensusResolucionesde12demayode2015(R/0030/2015)yde2dejulio(R/0090/2015).90Deestemodo,en laResoluciónde15deseptiembrede2015(R/0147/2015)consideraque laprevisióncontenidaenelart.43delaLey15/2007,de3dejulio,deDefensadelaCompetencia,enel sentido de que quienes intervengan en la tramitación de expedientes en la materia deberánguardar secreto es una previsión que impide aplicar el régimen general de la LTBG y, por ello,desestimalareclamación.91Porseñalarunejemplo,enlaResoluciónde14deseptiembrede2015(R/0188/2015),anteunasolicitud de información relativa a contratos firmados para la realización de un proyecto deconstrucciónyexplotacióndedesaladoras,confirmaelplanteamientodelMinisteriodeAgricultura,

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Engeneral,pues,elConsejo interpretaque laLTBGvinculasusupletoriedada laexistencia de una normativa específica que prevea un régimen de acceso a lainformación también específico92. Esta doctrina ha pasado a formar parte delCriterioInterpretativoCI/008/2015,de12denoviembre,sobrelaaplicacióndelaDisposiciónAdicionalPrimeradelaLey19/2013sobreregulacionesespecialesdelderecho de acceso a la información pública. En él se afirma que la LTBG seconfiguraennuestroordenamiento jurídicocomo lanormabásicaenmateriadeacceso a la información pública, siendo por ello aplicable a todas lasAdministracionesPúblicas.Ellotienecomoconsecuenciaquelasexcepcionesasuaplicaciónseránlasprevistasenellamisma,detalmodoque,porvoluntadpropiadelaLey,puedenexistirregímenesdeaccesoainformaciónpúblicadiferentesdelprevistoenella,comoocurreconlosapartadossegundoytercerodelaLTBG.Deeste modo, “sólo en el caso de que una norma concreta establezca un régimenespecíficodeaccesoa la informaciónpúblicaenunadeterminadamateriaoáreade actuación administrativa, puede entenderse que las normas de la LTAIBG noson de aplicación directa y operan como normas supletorias. En opinión delConsejo, lamencionadadisposiciónadicionaltienecomoobjetivolapreservaciónde otros regímenes de acceso a la información que hayan sido o puedan seraprobados y que tengan en cuenta las características de la información que sesolicita,delimite los legitimadosparaaccedera lamisma,prevea condicionesdeacceso etc. Por ello, sólo cuando la norma en cuestión contenga una regulaciónespecíficadelaccesoalainformación,pormásquereguleexhaustivamenteotrostrámites o aspectos del procedimiento, podrá considerarse a la LTAIBG comosupletoriaentodolorelacionadocondichoacceso”93.

Alimentación yMedioAmbiente en el sentidodeque la solicitudno se debióplantear por la víaprevista en la LTBG, sino por la regulada en la Ley 27/2006, por entender que se trataba deinformaciónambiental.Deestemodo,consideracorrectalaactuacióndelMinisteriodeinadmitiratrámite la solicitud de acceso, si bien indica que ello “no conlleva que la solicitud no vaya atramitarse,sinoquelamismaserealizaráconlabase jurídicaadecuada,estoes, laLey27/2006”(F.J.3º).92Resoluciónde30dejuniode2015(R/0095/2015),F.J.6º.Enestecaso,descartaqueenmateriade contratos del sector público exista tal régimen. En su Informe R-162/2015, la Abogacía delEstado,consultadasobre lanormativapor laqueserigen lassolicitudesdeaccesoa informaciónquesepresentanenelArchivoCentraldelMinisteriodeEmpleoySeguridadSocial,haprecisadoque es regulación especial del derecho de acceso a la información pública el régimen de accesocontempladoenelRealDecreto1706/2011,de18denoviembre,porelqueseestableceelSistemaEspañoldeArchivosyseregulaelSistemadeArchivosdelaAdministraciónGeneraldelEstadoydesusOrganismosPúblicosysurégimendeacceso.93Continúaafirmandoque“[l]ainterpretacióncontrariaconduciría,adicionalmente,alabsurdodeque sectores enteros de la actividad pública o determinados órganos territoriales quedaranexceptuadosdelaaplicacióndelrégimendeaccesoprevistoenlaLTAIBG,siendoésta,comoes,unaleybásicaydegeneralaplicación.Endefinitiva,solamenteaquellossectoresuórganosquecuentenconunanormativaquepreveaunrégimenespecíficodeaccesoalainformaciónquelosredactoresdelaLTAIBGhanentendidonecesariopreservar,aplicarándirectamentedichorégimenysiempreconestaúltimacomonormasupletoria”.Ycitacuatrosupuestos:laLey26/2006,laLey37/2007,elReal Decreto 1708/2001 y las disposiciones que, en concreta normativa específica, prevean lareservaenel acceso cuando sedendeterminados condicionantes, tales como secretosoficialesosecretoestadístico.Paradójicamente,conlaDisposiciónAdicionalPrimeraseconsiguejustoloqueel Consejo dice querer evitar: la posibilidad de regímenes específicos de acceso, introducido pornormalegaloreglamentaria,queexcepcionenelcontenidocomúndelaLTBG.

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Nótese, sin embargo, que en ningún momento la norma hace alusión a laposibilidad de regular regímenes específicos de impugnación ni a la aplicaciónsupletoriadelaLTBGenmateriadereclamaciones.

Ladudaqueinteresaplantearseenestetrabajorespectodeambasprevisionesessi el Consejo resulta competente para conocer de eventuales reclamacionesefectuadas en relación con estos ámbitos respecto de los que la Ley deTransparenciaresultaúnicamentedeaplicaciónsupletoria.

Negativapareceser la respuestaqueofreceelpropioConsejo,puesenvariasdesus resoluciones ha declarado su incompetencia para conocer de reclamacionesfrenteadesestimacionesdesolicitudesdeinformaciónenmateriaambiental94.Sinembargo, no menos cierto es que en algunos casos, aunque desestime lasreclamaciones, está conociendo de ellas, es decir, no las inadmite a trámite95.Además, ha afirmado en alguna de sus resoluciones que para que puedapresentarse reclamación ante el mismo, “debe tratarse de un procedimiento deacceso respecto de un sujeto y a una información a los que sea de aplicación lanorma (en referencia a la LTBG)”96. A todos los regímenes especiales de accesoresultadeaplicaciónlanorma,aúnconcaráctersupletorio.

Efectivamente,esclaroque,deconformidadconlodispuestoenelcitadoprecepto,lasolicituddeaccesoytodolorelativoasutramitación(fasesdelprocedimiento,legitimados,órganoencargadoderesolverla, límites)seregirápor laLRJAPyPACen el caso de procedimientos en curso por parte de quienes tengan laconsideracióndeinteresadosyporlaconcretanormareguladoraenelsupuestodeexistenciaderégimenjurídicoespecíficodeacceso–algoqueocurre,almenos,enlos supuestos afirmados por el Consejo en sus resoluciones y en su criteriointerpretativo:informaciónambiental,reutilización,accesoaarchivosynormativaespecíficaquepreveareservaosecreto–.Sinembargo,másdiscutibleesqueellosuponga, de manera automática, la exclusión de la competencia del Consejo de

94Entreotras,ensuResoluciónde17demarzode2015(R/0009/2015)yenlaResoluciónde16deabrilde2015(R/0029/2015).ConespecialénfasislohaceensuResoluciónde7deseptiembrede2015(R/0189/2015),enlaqueafirmaque“[e]specialmenterelevanteenelcasoquenosocupaeslorelativoalacompetenciadeesteConsejodeTransparenciayBuenGobiernoparaconocerdelareclamaciónpresentada,asuntosobreelquecabeindicarquelaLey27/2006prevéexpresamenteensuartículo20queserándeaplicación los recursos regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, deRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComúny,ensu caso, el recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio,reguladoradelaJurisdicciónContencioso-administrativa”(F.J.3º).Encoherenciaconello,entiendequeesdeaplicaciónlacitadaLey27/2006,que“prevéunrégimenderecursosentrelosquenoseencuentralapresentacióndeunareclamaciónanteelConsejodeTransparenciayBuenGobierno”(F.J.5º)y,porello,declaralainadmisióndelareclamación.Enelmismosentido,laResoluciónde7deseptiembrede2015(R/0190/2015).95Enelcaso,yacitado,delaResoluciónde14deseptiembrede2015(R/0188/2015),aunqueseconsidera que la decisión de inadmisión a trámite del Ministerio de la solicitud de informaciónremitidaenaplicacióndelaLTBGescorrecta,pordeberserplanteadaporlavíaprevistaenlaLey26/2007,elConsejoentraavalorarlacuestiónenlugardedeclararseincompetenteydesestimalareclamación.96Resoluciónde16deseptiembrede2015(R/0205/2015),por laquese inadmitea trámiteunareclamaciónpresentada frente a ladesestimaciónde solicitudde acceso a información relativa aconcretosrecursosjudiciales(F.J.5º).

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TransparenciayBuenGobiernoparaconocerdelasreclamacionesquesederivendelassolicitudespresentadasenestosámbitosmaterialesespecíficos.Enmi opinión, cabe sostener la competencia del Consejo de Transparencia paraconocerde reclamaciones relativas a solicitudes a las que seande aplicación losregímenesespecialesdeacceso97.Enelámbitodelareutilizacióndelainformacióndelsectorpúblico,elart.10.7dela Ley de Reutilización se limita simplemente a afirmar que “las resolucionesadoptadas deberán contener una referencia a las vías de recurso a que puedaacogerseensucasoelsolicitante”.Deestemodo,sesigue literalmente loprevistoenelart.4delaDirectiva2013/37/UE,de26dejunio,segúnelcualtodadecisióndereutilizacióndeberácontenerunareferenciaalasvíasderecursoaquepuedaacogerse el solicitante, que incluirán “laposibilidadde revisiónporunórganoderevisión imparcialcon laexperienciatécnicaadecuada”. Por tanto, en ausenciadeprevisión expresa sobre los medios de impugnación en vía administrativa, yteniendo en cuenta la exigencia de imparcialidad en la revisión que prevé ladirectiva,resultarádeaplicaciónsubsidiariaelsistemadereclamacionesprevistoenlaLTBG.

Enelámbitodelainformaciónambiental,elart.20delaLey27/2006señalaqueel público que considere que un acto o una omisión imputable a una autoridadpública ha vulnerado los derechos que reconoce en materia de acceso a lainformación “podrá interponer los recursos administrativos regulados en el TítuloVIIdelaLey30/1992”.LaLTBG,atravésdeloprevistoensuart.23,sustituyelosrecursos administrativos ordinarios por la reclamación ante el Consejo deTransparencia “frentea toda resoluciónexpresaopresuntaenmateriadeacceso”(así lo establece el art. 24.1). Por tanto, si bien las solicitudes de acceso ainformación ambiental se tramitarán de conformidad con lo previsto en la leyespecífica,sucontrolenvíaadministrativa,porlasustituciónoperadaporlaLTBG,corresponderá al CTBG. Además, ha de tenerse presente que el art. 6 de laDirectiva2004/4/CE,de28deenero,dejaenmanosde losEstadosMiembros lavía para garantizar el control de la legalidad de las resoluciones por las que seresuelvan las solicitudes de información en ella reguladas, pudiendooptar entreprocedimientos en los que los actos u omisiones de la actividad públicacorrespondientepuedanserreconsideradosporéstaoporotraautoridadpúblicao entre recursos administrativos ante una entidad independiente e imparcialcreada por ley. En uno y otro caso, los procedimientos han de ser rápidos ygratuitos o poco costosos. Por tanto, el sistema de control ante el Consejo deTransparencia no resultaría contrario a lo previsto en la Directiva; antes alcontrario,esunade lasvíasposiblesy,desde luego, lamásgarantistade lasdosqueofrece.

97También se han mostrado favorables a esta posibilidad, en aplicación supletoria de la LTBG,FERNÁNDEZ RAMOS y PÉREZ MONGUIÓ, Transparencia, Acceso a la Información Pública y BuenGobierno,op.cit.,pág.275;yE.GUICHOT, “Elaccesoa la informaciónambiental: relacionesentrenormativa general y normativa sectorial. En particular, el sentido del silencio y la garantía de lareclamaciónanteunaautoridadadministrativaindependiente”,enprensa.ParecedescartarlamismaM.RAZQUINLIZARRAGA,Elderechodeaccesoalainformaciónpública.Teoríaypráctica,enespecial,paralasentidadeslocales,IVAP,Oñati,2015,pág.116.

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EnrelaciónconelaccesoadocumentosobrantesenreguladoenelRealDecreto1708/2011,elart.32selimitaaestablecerquecontratodaresolución,expresaopresunta,recaídaenelprocedimientoreguladoenelmismo“podráninterponerselos recursos administrativos (…) que resulten procedentes de conformidad con lalegislación aplicable”. En consecuencia, si entendemos que la remisión a lanormativaespecíficaqueefectúalaDisposiciónAdicionalPrimeraLTBGserefiereúnicamente a la disciplina reguladora del acceso a la información, pero no alsistema de control, resultaría de aplicación la LTBG y, por ello, su sistema decontroldelalegalidadenvíaadministrativa,porseréstalalegislaciónaplicable.

Endefinitiva,enlostrescasosidentificadosporelConsejodeTransparenciacomoregulación especial en materia de acceso resultará de aplicación la reclamaciónalternativadecarácterpotestativoanteesteórganoespecializado98.

B) UNA IMPORTANTE DEFICIENCIA: LA FALTA DE FUERZA EJECUTIVA DE LASRESOLUCIONESDELCONSEJODETRANSPARENCIAEn laspáginasprecedentesseha intentadoponerdemanifiestoque,auncuandoexistenzonasgrisesen laactuacióndelConsejodeTransparencia,suprimerañode existencia permite afirmar con carácter general su voluntad de contribuir aampliaryreforzarlatransparenciadelaactividadpública.

Sinembargo,resultaevidentequeesavoluntad,pormuyfirmequesea,careceráde efectos si no puede ser impuesta en caso de conflicto sobre la voluntad ensentidocontrariodelosórganosadministrativossometidosacontrol.

LaLTBGnocontieneprevisiónalgunasobrelanaturalezadelasresolucionesdelConsejodeTransparencianisobresufuerzaejecutiva.TampocolohaceelEstatutodelConsejo.Anteestasomisiones,surgeladudadequéocurreenelsupuestoenelque las resoluciones del Consejo que estiman solicitudes de acceso seanincumplidas.

Apesardequenolohacíaensusprimerasresoluciones,puedeobservarsequeenlaactualidadseestáintroduciendoenlasresolucionesestimatorias(sibiennoconuna fórmula fijani concomopautauniforme)eldeberderemitir la informaciónsolicitada y denegada al interesado.Normalmente se emplea a tal fin el término“instar”99.Enocasionesseañadeplazoparahacerloy,enalgunoscasos,además,el98EnlaResoluciónde20demayode2015(R/0089/2015)–tambiénenlaResolucióndelamismafecha R/0097/2015–, a pesar de que la información solicitada entra dentro del concepto“informaciónambiental”,elConsejoentrasobreelfondodelasuntoparadesestimarlareclamaciónpor entender que había sido resuelta por el órgano competente. En lugar de declararseincompetente, se pronuncia sobre los plazos del caso para concluir que la respuesta remitida alinteresadoserealizódentrodelosplazosestablecidosenlaLey27/2006.99Resoluciónde17de junio de2015 (R/0046/2015).Ante un incumplimientopor parte de unacorporación de derecho público (colegio profesional) del plazo para resolver una solicitud deacceso,elConsejoprocedea“instar(alaentidadrecurrida)aquefacilitealreclamante,enelplazode 10 días hábiles, contados desde el día siguiente a la recepción de la presente Resolución, lainformaciónsolicitada,en lostérminosycon los límites indicadosenelcuerpodelpresenteacto,indicándole el camino o la vía por la que puede acceder a ella, dentro de su página WebInstitucional”,asícomoa“instar(…)aque,enelmismoplazode10díashábiles,contadosdesdeelsiguientealarecepcióndelapresenteResolución,remitaaesteConsejodeTransparenciacopiadela información facilitada al reclamante”.Nótese que este párrafo se ha añadido a la fórmula quevenía siendo habitual, añadiéndolo a la estimación de la reclamación. Esta misma fórmula, con

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deberderemitircopiadelainformaciónalConsejoaefectosdecomprobación100,lo cual ha de valorarse positivamente, pues constituye elemento de control delcumplimiento de sus resoluciones –sin embargo, no siempre se incluye estacláusulaadicionalenlapartedispositivadelaresolución–.

Nótesequelapalabrainstartiene,enloqueahorainteresa,dosacepciones.Deunlado, significa “Apretar o urgir la pronta ejecuciónde algo”. Es éste, sin duda, elsentidoenelquelaempleaelConsejo.Sinembargo,deotrolado,significa“Repetirla súplica o petición, insistir en ella con ahínco”. Es claro que si se entiende sinreservas por parte del Consejo que carece de todo tipo de competencias parainstar, forzosamente si fuera necesario, la ejecución de sus resoluciones, lareclamaciónanteelmismodejadeserunaalternativagaranteyeficaz.Lapeticiónde pronta ejecución, esto es, de puesta a disposición del reclamante de lainformación solicitadaquedará enmera súplica de que lo haga y, en su caso, enremisión a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Es lo que estáocurriendo en la práctica. Si el órgano administrativo hace caso omiso de laobligaciónde remitir la informaciónal reclamante, se le vuelvea instar aque lohaga,peronadamás.Laúnicaposibilidadqueseabreenestetipodesupuestosesla presentación de un recurso contencioso-administrativo por inactividad, en suversióndefaltadeejecucióndeunactofirme.

Deestemodo,cuandoelórganoconcernidodesobedeceunaresolucióndelmismo,negándoseaofrecerlainformaciónrequeridaoahacerloenlaformaindicadaporelConsejo, lavíaadministrativade impugnaciónresulta inservible (el solicitantehabríaobtenido la razón,pero seguiría sinpoder teneraccesoa la resolución)ysóloquedalavíajudicial(dealcancemuylimitadotalycomoestáconfiguradoenlaactualidadelprocesocontencioso-administrativo),cuyoaccesohasidodilatadoeneltiempoalhabersepresentadoreclamaciónanteelConsejo.Enmiopinión,deberíarealizarseunainterpretaciónfavorablealcarácterejecutivode las resolucionesdelConsejo y a laposibilidaddehacerusode losmediosdeejecuciónforzosaque,noobstante,necesitaríadeunareformadelaLTBG.Efectivamente, la consideraciónde la reclamaciónanteelCTBGcomosustitutivade losrecursosadministrativosy la remisióna laLRJAPyPACquehaceelart.23LTBGpermiteentenderquelasresolucionesdelConsejoposeenelmismocarácterquelasresolucionesdelrecursodereposiciónalquesustituye.Aúncuandonosetrata de actos administrativos que pueden imponerse en virtud del principio dejerarquía(comoocurriríaenel–extrañísimo–casodelaestimacióndeunrecursodealzada),nomenosciertoesquesonactosadministrativosy,comotales,gozande la ejecutividad del art. 57 LRJAPyPAC y de la posibilidad de hacer valer esaejecutividadatravésdemediosdeejecuciónforzosa,conlasmodulacionesquesederivan de la naturaleza del destinatario de los actos. Junto con ello, habrá quetenerencuentaquesuincumplimientopuedeconstituirinfracciónadministrativaen determinadas circunstancias (incumplimiento reiterado de la obligación de

ligeras variaciones (en ocasiones no se indica plazo específico de remisión), puede verse, entreotras, en las Resoluciones de 1 de julio de 2015 (R/0087/2015), de 30 de junio de 2015(R/0095/2015),de7dejuliode2015(R/0098/2015),de25dejuniode2015(R/0080/2015),ode6dejuliode2015(R/0102/2015).Apartirdelmesdejuliosehageneralizadosuempleo.100 Se requiere envío de copia de la resolución remitida al reclamante cuando el órganoadministrativonolahaenviadoalConsejoeneltrámitedealegaciones,locualresultafrecuente.

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resolver en plazo del art. 20.6 o incumplimiento reiterado de obligaciones depublicidadactivadel9.3).Sinembargo,enlasituaciónactual,ambasposibilidadescarecendecontenido:nohayprevisiónexpresadeposibilidaddeimponermultascoercitivasa los incumplidoresde lasresolucionesdelConsejoy laremisióna lanormativa específica enmateriade infraccionespuede seruna remisiónal vacío(nohaytiposespecíficosenmateriadeempleopúblicoylosdirigentespolíticosnopueden ser sancionados disciplinariamente). No obstante lo anterior, el art. 39LPAC introduce una interesante novedad. En su cuarto apartado, establece que“[l]asnormasyactosdictadosporlosórganosdelasAdministracionesPúblicasenelejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de losórganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí opertenezcanaotraAdministración”.Esedeberdeobservancia,aunquenodejadeserunadeclaraciónprogramática,daríafuerzaalaideadehacerusodelosmediosde ejecución forzosa, si bien, como se ha afirmado, necesitaría de complementoespecífico.Entodocaso,elConsejonodeberíalimitarseúnicamentearealizarunseguimientodelaejecucióndesusresoluciones(loquehacealincluireldeberderemisióndecopiadelainformaciónremitidaalreclamanteenunplazodeterminadoentodasellas y por medio de uno de sus empleados, adscrito a la Subdirección deTransparencia, que ejerce labores de inspección). Resulta imprescindible que,cuandomenos, se dé publicidad a todas aquéllas que no hayan sido ejecutadasdebidamente,comoinstrumentodepresiónparaelcumplimiento.

V.-CONCLUSIÓN

La encomienda que me dirigió la Junta Directiva de la AEPDA consistía, en suliteralidad, enanalizar si, en el ámbitode la transparencia, el control instauradopodíaserconsiderado“fiable,rápidoybarato”.

Aunqueconcautela(porelhechodequeelConsejocuentaconmenosdeunañodeexistencia)yconciertasreservas(lasderivadasdelaslimitacionescontenidasenla propia Ley y de la timidez de la reacción del órgano frente a ciertoscomportamientos de los órganos administrativos obligados por la misma), lasconsideraciones expuestas en las páginas precedentes permiten responderafirmativamente,sibiendemaneraparcial.

Efectivamente, la reclamación ante el CTBG constituye un auténtico medioalternativo a los recursos administrativos tradicionales, en un triple sentido. Setrata, en primer lugar, de un instrumento distinto de ellos, pero con funciónsemejante: la de controlar la legalidad de las actuaciones administrativas enmateria de transparencia y acceso a la información pública; es, además, uninstrumentoque se contraponea losmodelosoficiales comúnmenteaceptadosyexperimentadosennuestroordenamientojurídico,encuantoquelaresolucióndela reclamación no corresponde a un órgano integrado en la propia estructuraadministrativa de aquél que es responsable de la acción u omisión que seconsidera contraria aDerecho–desestimación, estimaciónparcial o silencio anteunasolicituddeaccesoaunainformacióndeterminada–;finalmente,constituyeunmodeloquesucedealanterior,ciertamentefracasadonosóloporlosimportanteslímites materiales que la norma imponía a la posibilidad de solicitar acceso ainformaciónpública,sinoporlairrelevanciadesuuso.Endefinitiva,mientrasque

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los recursos administrativos ordinarios implican un simple reexamen de lapetición del ciudadano, la reclamación ante el CTBG constituye una auténticaimpugnación, que permite a éste combatir una decisión administrativa en unterrenoneutral, comoeselqueofrece laexistenciadeunórgano independiente,quehaasumidosupapel,ycuyamisiónnoradicasóloenresolverreclamaciones,sinotambiénenimpulsarlatransparencia.

Laparticularidaddeestesectordelordenamientojurídico-administrativorespectode otros en los cuales se ha apostado igualmente por la introducción demecanismosalternativosderesolucióndeconflictosradicaenqueelórganoalcualsehaencomendadolafuncióndecontroldelegalidaddetentaalmismotiempolade fomentar laculturade la transparenciaa travésde instrucciones,dictámenes,informes.Dichosencillamente,elCTBGtieneencomendadaunadoble funcióndecontrol, reactiva y proactiva101, con influencias recíprocas. Mientras que, con eltiempo, la doctrina del Consejo procedente de sus resoluciones irá pasando ainstruccionesyrecomendacionesypermitirálaformacióndecriteriosdeobligadaaplicación que, a su vez, serán parámetros de control de la legalidad de lasresoluciones administrativas en materia de acceso a información pública, esasmismas instrucciones y recomendaciones, seguidas por las diferentesAdministraciones territoriales, contribuirán a marcar líneas de actuación queevitaránulterioresrecursos.Latecnificaciónyespecializaciónde lasunidadesdeinformación,fielesalasrecomendacionesdelConsejodelaTransparencia,dotarándelegitimidadsusdecisiones.Atodoellohadesumarse,acortoplazo,elhechodequealgunasComunidadesAutónomashanhechooharánusodelaposibilidaddeatribuiralConsejolaresolucióndelasreclamacionesquesepresentenfrentealasdecisionesdelosórganosautonómicosolocalesenmateriadeaccesoenvirtuddeloprevistoenelart.24.6LTBG.Ello,sinembargo,supondráunacargaadicionaldetrabajoparaelConsejo(difícildeasumircon losactualesrecursos)que,además,yano sepronunciará sólo sobreel contenidode laLTBGy sus relaciones con lanormativa estatal a la hora de resolver las reclamaciones que se sometan a suenjuiciamiento, sino que extenderá sus pronunciamientos sobre la normativaautonómicaenmateriadetransparencia–quedeberáconocerenprofundidad–ylasleyesydecretosautonómicosconellasrelacionados.

Puede afirmarse, pues, que la LTBG, junto con la forma en la que el CTBG estáinterpretandosuspreceptosylafunciónporellaencomendada,estápermitiendola creación de un sistema global de control que excede con creces la simplesustitucióndelrecursodereposición.Setrata,sinduda,deunmecanismobaratoytambiénrápido,cuyapuestaenprácticaestágenerandoinerciaspositivas.

No obstante lo anterior, debe tenerse presente que el objetivo último de todoinstrumentode revisiónde la legalidad en vía administrativa, en el contexto delderechoalatutelajudicialefectiva,sehallaenevitar,defacto,elaccesoalJuezo,loquees lomismo,enpermitiruncontrolefectivode legalidaddecarácternosólo

101ComoindicaelpropioConsejoensuPlanEstratégico2015-2020,“deacuerdoconlaLTAIBG,laactividaddesupervisióndelCTBGesreactivaensentidopositivo,dinámico,encuantoqueobligaalorganismoarealizarunaaccióndesupervisión,devigilanciaatenta,decontroldequelosesfuerzosrealizadosporlosorganismosyentidadescomprendidosenelámbitodeaplicacióndelanormasecumplenenelsentidoexpresadoporellegisladorycontribuyendecididamenteaprofundizarenlatransparencia, la información de la ciudadanía y el buen gobierno en nuestro sistema jurídico,políticoysocial”(pág.4).

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ágilygratuito,sinotambiénsatisfactorio.Esenrelaciónconesteextremodondelaregulación del CTBG y su propia reacción ante ciertas prácticas rechazablesplantean incertidumbres. Los intentos de dilatar los plazos de respuesta a lassolicitudes, el juego en la práctica del silencio administrativo y el control de lasresoluciones expresas dictadas con posterioridad, la invocación de regulacionesespecialesparaevitarelcontrolespecializadoolafaltadefuerzaejecutivadelasresolucionesdelConsejosonasuntosalosquedebedarserespuestainmediatasinosequierequeterminenminandoelsistemaalternativodecontrol.Todo ello obliga a apuntar, de lege ferenda, la necesidad de introducir ciertasreformasenelprocedimientoenmateriadeaccesoalainformaciónpúblicayenelmodelodecontroldelegalidadporelquesehaoptado,reforzandoelpapelylospoderes del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Singularmente, en lorelativoaplazosmáximospararemitirlasolicituddeaccesoalórganocompetentepara resolver y para remitir alegaciones en el procedimiento de reclamación;trámite de audiencia, con suspensión del plazo para resolver, para atribuir almismo carácter contradictorio; y poderes para ejecutar forzosamente susresoluciones en casos de incumplimiento. De lo contrario, lejos de alcanzar laauténticatrans-parencia,nosquedaremosenmeraapariencia.