La reforma de la PAC (Política Agraria Común) y las regiones españolas

Carlos San Juan MesonadaCatedrático Jean Monnet de Integración Económica Europea. Universidad Carlos III de Madrid

¿Cual es el impacto regional de la reforma de la PAC’03? Valoramos los efectos

regionales de la reforma de la PAC de 2003, desde dos perspectivas:

eficiencia en la producción de alimentos

equidad en la redistribución de la renta

¿Que es la PAC? Política Agraria Común

Gasta el 38% del presupuesto de la UE

Precios mínimos garantizados

Ayudas directas a los agricultores

Restituciones a la exportación

Desarrollo rural

LA PAC es:1. La principal política de la UE desde

el punto de vista del gasto 2. La PAC es la política que más

absorbe del presupuesto comunitario de la UE, unos 55.000 millones de euros en 2007 y España como segundo receptor (6.681 millones, según datos de 2006).

3. Está muy relacionada con: Fondos de Cohesión Fondos Estructurales:

Desarrollo Rural Mejora de infraestructuras

Evolución de las ayudas

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e €

Cultivos herbáceosAzúcarAceite de olivaP lantas textilesFrutas y hortalizasSector vitivinícolaLeche y productos lácteosVacuno

Objetivos de la reforma PAC’03

Controlar los excedentes de producción mediante la reducción de los precios de intervención Puesta en marcha de un pago ÚNICO a los

agricultores (sustituye a los PDs) Para compensarles por las perdida de renta originada a raíz de la reducción de precios reales de garantía

¿Cómo afecta a la eficiencia de las explotaciones la PAC?Desde el punto de vista de la eficiencia se tiene

en cuenta que los objetivos de la política son: Producir alimentos sanos Remunerar las externalidades positivas para el

resto de la sociedad que el agricultor genera al: Conservar el entorno natural Preservar el paisaje

¿Que son externalidades?

Los subproductos que la actividad principal genera al mismo tiempo que el producto principal (plantas, animales).

Bienes o servicios que no pueden venderse a través del mercado (paisaje).

Deben remunerarse con subvenciones para obtener la cantidad socialmente óptima.

Si no se remuneran las externalidades positivas…• Hay menos bienes públicos

• Agua limpia• Naturaleza • Clima

• Menos agricultores conservadores del entorno natural

• Más desastres naturales• Las generaciones futuras vivirán peor

Las ayudas están condicionadas a una auditoria ambiental

La PAC’03 afectará a los ciudadanos Alimentos más baratos Menos burocracia:

ayuda única por explotación

Mayor libertad de comercio

Más importaciones desde países en desarrollo

¿Cómo medir la eficiencia técnica de los agricultores? Calculamos la distancia a la frontera

de producción de las explotaciones Elaboramos un índice de eficiencia La medida de la eficiencia distingue

entre: Eficacia técnica (sin subvenciones) Productividad (con subvenciones)

Objetivo: valorar los resultados de la política en términos de posibles mejoras de competitividad.

Resultados clave de esta investigación: Los PD tienden a mejorar la eficiencia de

las explotaciones. Sin embargo, la mejora media de

eficiencia decrece en relación porcentual a la cuantía de los PD. 

Conclusión: Reforzar pagos directos para conservación del entorno natural

Para compensar que las explotaciones más intensivas son las más eficientes

Pero no las más adaptadas al medio natural

Los pagos directos están claramente dirigidos a las explotaciones ambientalmente adaptadas claramente en Alemania, aunque no tan claramente en España.

Sin embargo el sistema de pagos directos No es suficiente para compensar el hecho

de que las explotaciones ganaderas menos adaptadas al medio natural son: las más productivas económicamente y las más eficaces técnicamente (a los

actuales precios de los piensos respecto de los precios de la tierra

Fechas clave

1992 Tratado de la Unión Europea:Objetivo Cohesión: crea el Fondo de

CohesiónUnión Económica y monetariaMercado ÚnicoProtección del medio ambienteMejora de las infraestructuras de transporte

Fechas clave:1994–99 Consejo Europeo de

Edinburgh (Diciembre1993) concede 200 billones de ECU (a precios de 1997)

Un tercio del presupuesto para políticas de cohesión

2003 Reforma de la PAC: limita el crecimiento del gasto en agricultura

La ampliación afecta a la PAC

Diez nuevos estados miembros con menor nivel de vida

Muchos agricultores Las disparidades de renta en la EU-25,

con 254 regiones, son mayores que en la EU-15

Dificultades presupuestarias en la UE-25

La ampliación a la UE-25 significa En los diez nuevos Estados Miembros

casi el 98 % de la población vive en regiones con una renta por persona menor que la media de la UE-25

Renta por persona y ampliación

Diferencias de renta per capita entre las regiones de la UE

Equidad entre regiones

¿Trata la PAC igual a todas las regiones?

Cuatro fondos estructurales• Fondo Europeo de Desarrollo

Regional • Fondo Social Europeo• Instrumento Financiero

Pesquero de Garantía (FIFG) • FEOGA-Orientación que

ahora se transformará en el Fondo Europeo Agrario para el Desarrollo Rural (FEADER)

La nueva regulación crea dos fondos que sustituyen a los anteriores desde 2005 El Fondo Europeo de Garantía Agraria

(FEAGA) para sostener los precios y garantizar las rentas

El Fondo Europeo Agrario para el Desarrollo Rural (FEADER) Unificará la regulación de todos los programas en las

perspectivas financieras para el periodo 2007-13.

España: cerca del 1% del PIBen transferencias en los últimos diez años La transferencia de fondos

del presupuesto comunitario ha supuesto en los diez últimos años un promedio ligeramente inferior al 1% del PIB

Pero la UE-25 convertirá a España en contribuyente neto antes del 2013

Pagos directos algunas cifras:

• 1. Actualmente, en la UE-15, 4.5 millones de agricultores se benefician de 24.8 m.m. de euros en PD.

• 2. De estos fondos 2.98 m.m. de euros van a parar a España, beneficiando a 489.000 agricultores.

• 3.      En promedio el agricultor español recibe menos de la media europea de PD por explotación

• 4. Pero la media de PD por agricultor no es representativa por la gran dispersión de valores respecto a la media. Hay una gran desigualdad.

Equidad en los pagos directos:

Discriminación: Si el agricultor recibe menos que otro similar a él trabajando en una región diferente

Favoritismo: Si recibe más que otro similar a él trabajando en una región diferente

La distribución de estos pagos entre los agricultores es desigual en dos sentidos:

Una gran parte de estos PD se concentra en pocos beneficiarios:

La Comisión reconoce que en el presupuesto 2000-01 solo el 12.2 % de los agricultores europeos acumuló el 69.2 % de los pagos (UE-14, excluida Grecia por falta de datos)

En España el 9.3 % de los agricultores acumuló el 59.2 % de los pagos recibidos.

En otras palabras el

18.4 % de los propietarios de tierras españoles acapararon el 75.9 % de los PD.

Esto se produce porque los pagos directos están ligados directa o indirectamente al tamaño económico de las explotaciones.

La distribución de los PD por tipos de agricultura es también muy asimétrica:

La mayor parte de los fondos llegan en forma de primas por retirada de tierras y por cabeza de animal. Por tanto los pagos se concentran en los cultivos continentales y en el ganado:

El 92.71 % de todos los pagos en la UE-14 El 79.78 % en España

En la distribución por cultivos se aprecia claramente la discriminación

En contra de los cultivos mediterráneos y A favor de la agricultura continentalA pesar de la fuerte protección al olivar para transformación en aceite

Si tenemos en cuenta las diferencias de renta personal de los agricultores

Los agricultores de las regiones continentales están tratados más favorablemente por la PAC Los agricultores de las regiones mediterráneas están discriminados (a igual renta personal)

Nuestros resultados muestran que en todas las regiones de España y Alemania:

• Las explotaciones más pequeñas y más intensivas en trabajo están discriminadas respecto a las mayores y más extensivas• Reciben menos PDs en iguales condiciones de renta por trabajador• Las grandes explotaciones están favorecidas por el actual sistema

Si introducimos el valor de la tierra como un elemento a tener en cuenta por la PAC para conceder las ayudas:

Desaparece la discriminación en contra de las explotaciones de frutas y hortalizas

Pero los productores de cereales siguen estando muy favorecidos por la actual distribución de ayudas directas.

Si la actual situación se consolida en la asignación de un pago único

Si el pago por explotación está basado en criterios históricos (periodo base):

1. Las regiones mediterráneas quedaran claramente discriminadas.

2. Además esta situación se agravará en el caso de España con la perdida progresiva de los fondos de cohesión en los próximos años.

La valoración de los resultados de la PAC puede hacerse desde dos puntos de vista complementarios: 

1. La eficiencia para lograr una agricultura más productiva :

• mejor utilización de los recursos productivos disponibles

• Producir más con menos2. La equidad en la distribución de los fondos:

• Capacidad de redistribuir renta de los fondos:• A favor de los agricultores más pobres• A favor de las regiones más atrasadas.

Desde el punto de vista de la eficiencia productiva

•Las regiones mediterráneas son más competitivas en los mercados internacionales • Han expandido su producción para la exportación • Se han especializado en las producciones competitivas• La ampliación a la UE-25 tendrá un efecto positivo a largo plazo: creación de comercio

Sin embargo la PAC ha retrasado la especializaciónLas regiones continentales no

se especializaron en productos competitivos

Ahora se enfrentan a reducciones :1.De ayudas directas, 2.De precios de garantía y 3.De los fondos de cohesión.

Los planes de desarrollo rural por si solos no parecen suficientesEn las regiones continentales parece necesario incrementar los apoyos para mejorar la eficiencia

Nuevas posibilidades para las regiones si:•Logran aprovechar los fondos de la llamada Estrategia de Lisboa •Para aumentar la inversióninversión en infraestructuras e investigación generadas por la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Desde el punto de vista de la equidad:

Existe un amplio margen para hacer que la PAC sea menos regresiva en la distribución de las ayudas directas entre los agricultores. Modulación de los PDs a los grandes perceptoresLibera fondos para desarrollo rural

En las regiones mediterráneasEl objetivo de los planes de desarrollo rural

debe ser:1. Afianzar las ventajas competitivas

existentes2. Generar externalidades positivas. 3. Fomentar la innovación:

a) Acelerar la inversión en i+d b) Mantener las ventajas competitivasc) Para incrementar las exportaciones

Regiones con explotaciones ganaderas con base territorial

Es posible mejorar la eficacia y La adaptación al medio natural de forma simultanea Generando importantes economías externas positivas para el resto de la sociedad.

Sinergias positivas para la transformación: Los programas ambientales y El agro-turismo ecológico

LIMITACIONES: PRESUPUESTO DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

Sin incluir cohesión ccontó con solo 195 billones de € en 2000-06

No crece en proporción a las necesidades de los diez nuevos miembros

Bruselas, 20 nov.2007. La Comisión Europea (CE) ha propuesto hoy aumentar los recortes de ayudas directas para los agricultores -hasta el 13% en 2013- y reducirlas aún más a los que reciben más de 100.000 euros, para reforzar otras políticas de desarrollo rural.

En la actualidad, ya hay un recorte de ayudas directas, situado en el 5%, lo que se conoce como "modulación" o trasvase al desarrollo rural; Bruselas pretende elevar ese porcentaje un 2% anual desde 2010, de manera que en 2013 las subvenciones decrecerían un 13%, subrayó la Comisaria.

20-11-2007 | CE PROPONE UN MAYOR RECORTE DE LAS AYUDAS DIRECTAS, SOBRE TODO A GRANDES PRODUCTORES

Propone limitar las ayudas a los productores que perciben más

Asimismo, Bruselas propone limitar las ayudas a los productores que perciben más de 100.000 euros al año, lo que se aplicaría desde que entrara en vigor la reforma (2009).

La propuesta señala que para los que perciben más de 100.000 euros la rebaja sea del 10%; para los que obtienen 200.000 del 25% y del 45% para los que reciben más de 300.000 euros.

Comisaria europea de Agricultura, Mariann Fischer Boel, ante el Parlamento Europeo (PE). 20 noviembre 2007

"Pago único“: no es razonable que permanezcan criterios del pasado La Comisaria apuntó que estas son solamente las primeras ideas y que en

esa medida habría que distinguir entre las explotaciones con muchos propietarios y muchos trabajadores y aquellas de un solo titular y pocos empleados.

En España, 904.090 agricultores reciben ayudas de la UE, de los que 2.520 agricultores obtienen más de 100.000 euros, según las últimas estadísticas de la CE, correspondientes a 2005.

Bruselas propone convertir el máximo posible de subvenciones en una ayuda fija, desvinculada de la cantidad producida y que se abona por hectárea o explotación; se trata del llamado "pago único" que ya está vigente para sectores como el olivar, cereales o tabaco.

Actualmente, el pago único se otorga según unas referencias históricas de la explotación pero la CE considera que no es razonable que permanezcan criterios del pasado y tiene interés en que sea una "prima fija" que no tenga que basarse en las cosechas de muchos años atrás, confirmó Fischer Boel.

Estructura del presupuesto (Billones €) Objetivo 1: 69.7%, i.e. EUR 135.9 Objetivo 2: 11.5%, i.e. EUR 22.5 Objetivo 3: 12.3%, i.e. EUR 24.05 Pesca no Objetivo 1: 0.5%, i.e. EUR 1.1 Iniciativas Comunitarias: 5.35%, i.e. EUR 10.43 Medidas innovadoras y asistencia técnica: 0.65%,

i.e. EUR 1.27

¿Acuerdo presupuestario?

Budgets for SPS and Rural Development 2007-2013During the years 2007-2013, the combined EU-27 budget for the Single Payment Scheme (SPS) and the second pillar amounts to nearly 375 billion euros (Table Comparative Analyses 1). •Out of this total, 80% is allocated to the EU-15 and •20% to the NEU-12. •share of the total budget (countries with substancial agricultural production and size)

•France (17%), •Germany (13%), •Spain (11%), •Italy (9%) •UK and Poland (8%), •Greece (5%), •Romania (4%) and Ireland and Hungary (3%).

Single Payment Scheme SPS and Second Pilar/1

Total planned EU-27 expenditure on the SPS during the period 2007-2013 amounts to 286 billion euros.

This is more than three times larger than planned EU expenditure for the second pillar over the same period Table Comparative Analyses 1).

There is a striking difference between the EU-15, in which over 80% of the total receipts are spent on Single Payment Scheme (SPS), and the NEU-12, where just over 50% of the total receipts are reserved for SPS

Table 1. Budget CAP 2007-2013 (Single Payment Scheme (SPS) and second pillar) in the EU Member States

Single Payment Scheme SPS and Second Pilar/2

Within the EU-15, between 50-75% of EU receipts are reserved for SPS in Portugal, Austria, Finland, Luxembourg, Sweden and Italy, leaving 25- 50% of receipts for the second pillar.

On the other hand, in France, Belgium, Netherlands, UK and Denmark the share of EU receipts used on SPS in the amounts to 90-95%, which leaves only 5-10% for the second pillar.

In terms of absolute spend, the five largest absorbers of SPS expenditure are France (58 billion euros), Germany (40 billion euros), Spain (32 billion euros), UK (28 billion euros) and Italy (27 billion euros).

By contrast, the five largest users of second pillar expenditure are Poland (13 billion euro), Italy, Germany and Romania (8 billion euros each) and Spain (7 billion euros).

Single Payment SchemeThe Single Payment Scheme (SPS) was introduced as part of the CAP reforms of 2003, providing direct payments to farmers, which are largely decoupled from production.

Member States have considerable flexibility in applying the SPS, and they are allowed to maintain some production-linked payments in order to avoid abandonment of production.

Within the EU-15, Member States were required to introduce the SPS before January 2007.

However, new Member States who were applying the Single Area Payment Scheme (SAPS) upon accession can introduce the SPS at any time.

Malta and Slovenia were the only two new Member States applying the SPS upon accession.

Historic or flat rate approach

Direct payments to farmers may be based either on individual payments received in the reference period 2000-2002 (historic approach) or on the average level payments received by the farmers in a region during the reference period (flat rate approach).

Nine of the EU-15 Member States plus Scotland and Wales opted for the historic approach to the SPS (Table Comparative Analyses 2).

Only Germany, Finland and England selected the flat rate model, in each case involving a transitional period from the historic approach.

Finally, three Member States and Northern Ireland chose a mix of the historic and flat rate approaches, referred to as ‘SPS static hybrid’

Receipt of the SPS is subject to cross compliance: farmers have to maintain their land in good agricultural and environmental condition (GAEC)

Rural Development Programmes 2007-2013

In order to obtain EU support under the second pillar, all Member States have to prepare a Rural Development Programme (RDP), setting out those measures that they intend to implement in the period 2007-2013Rural development policy measures are grouped under four separate axes:Axis 1 - increasing the competitiveness of the agricultural and forestry sector;Axis 2 - supporting land management and improving the environment;Axis 3 - improving the quality of life in rural areas and encouraging diversification of economic activities;Axis 4 - Leader

Debate on the role of the CAP beyond 2013

In comparing the key issues emerging in the various debates on the future of the CAP, it is striking that rather divergent issues are put forward in each Member State and there is rarely a consistent view on the primary purpose of the policy. The overall impression is that the issues at stake tend to reflect country-specific concerns. The Netherlands, Denmark, Finland, Sweden, the UK and Latvia, there is a need for further liberalisation and more market orientation within the CAP, including elimination of price support, export refunds, production quotas, and other interventionist market support measures. This position is linked to support for full decoupling of the Single Payment Scheme. By contrast, our respondents from Austria, France, Portugal and Spain can be characterised as being much more resistant to the idea of further liberalisation.

Key issues in the debate: financing of the CAP Almost all of the EU-15 Member States were net contributors to the

European budget in 2006, with the exception of Ireland, Spain, Portugal and Greece. (Table Comparative Analyses 4).

On the other hand, all new Member States were net beneficiaries. Not all of the net contributors favor a reduction in the CAP budget:

only in Denmark, Finland, Germany, Sweden and the UK is the idea of such a reduction supported

A re-nationalization of CAP financing is not desirable according to Austria, Denmark, Portugal and Spain

During the debate in Sweden, it has been argued that the modulation instrument is a rather blunt, complicated and not particularly transparent tool which needs to be improved

UK rebate (Cheque británico)

Analyst John Palmer of the European Policy Centre <http://www.theepc.be/> said British domestic politics could make it easier for Blair to make concessions on the rebate now. Finance minister Gordon Brown appeared more confident of succeeding Blair as prime minister and was thus less likely to block a deal that would increase Britain's payments to EU coffers after the next general election, expected in 2009,

Palmer said.

Gracias por su atención

¿Preguntas?

Presupuesto de los fondos estructurales: por objetivo

Por países: fondos estructurales

Presupuesto de los fondos estructurales:Nuevos Estados Miembros

Presupuesto: Iniciativas Comunitarias

Logros en objetivo 1: Impulso a la inversión en España

~3%, Grecia y Portugal un 8-9%, en el Mezzogiorno Italiano un 7%, y en los Lander del este de Alemania un 4%

Contribución a la construcción y mejora de 4100 Km. de autopistas y 32.000 Km. de carreteras

Reconversión de 3.800 ha de áreas industriales

Ayudas a 214.000 empresas Formación profesional de 8.15

millones de personas

Creación de unos 800.000 empleos

Mejora de la educación y la formación profesional

En España, Portugal, y Grecia, se han conseguido notables resultados en proyectos de infraestructuras y medio ambiente

Un tercio o más de la convergencia de España, Portugal, y Grecia, e Irlanda no se habría producido sin los Fondos Estructurales

Logros en objetivo 2:

La media del desempleo en las áreas Objetivo 2 disminuye un 4% entre 1995 y 2001 mientras en la EU-15 solo cae un 3%

Reconvertidos 115 millones de metros cuadrados para mejorar el entorno y crear nuevos espacios productivos

Ayudas a más de 300.000 PYMEs y han contribuido a crear 300.000 empleos

Otros efectos positivos en las regiones

Los intercambios comerciales con los países de cohesión se han más que duplicado en la última década )

Un cuarto de los gastos estructurales retornan al resto de los países comunitarios en importaciones de maquinaria y equipo, especialmente en Grecia y Portugal

Mejorar la eficacia de los fondos. Hay nuevos desafíos

La tasa de paro creció del 4% al 24%Desempleo juvenil, incorporación de la mujer,

paro de larga duración Grandes diferencias entre regiones en los

resultados de la investigación (patentes) y el acceso a las instituciones de investigación.

Una parte significativa de la población puede caer bajo la línea de pobreza (60% de la renta media nacional)

Mejorar la eficacia de los fondos. Hay nuevos desafíos(cont.):

Existe una brecha en la tecnología y la investigación, las habilidades en el uso de las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones exigen una formación continua de calidad.

El mercado único incrementa la competencia. Hace que las regiones tengan que resultar atractivas para las empresas: Se requieren infraestructuras y mano de obra calificada.

Importante: las regiones ricas tienden a crecer más rápidamente durante las fases de expansión económica que las pobres. La política regional debe compensar esto.

The Future of Regional Policy

Meeting the Four Big Challenges

1) Increase Cohesion in an Enlarged Union

Unprecedented challenge for competitiveness and internal cohesion

Widening and shift (east) of the economic development gap

Socioeconomic disparities will double and the average GDP of the Union will decrease by 12.5%

HOWEVER, there’s a likely acceleration in economic restructuring as a result of globalization, trade opening, the technological revolution, the development of the knowledge economy and society, an aging population, and growth in immigration

2) Strengthening the Union’s Priorities

The Lisbon Strategy (March 2000): sets out a new strategic goal for the Union in order to strengthen employment, economic reform, and social cohesion as part of a knowledge-based society; strategy based on three pillars: 1) economic and 2) social renewal and 3) the environmental dimension

The Gothenburg Strategy (June 2001): goal is sustainable development, which strives to meet the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs; integrates the environmental dimension to the Lisbon process

3) Improve Quality to Promote Sustainable and More Balanced Development

Strengthen regional competitiveness through well targeted investment throughout the Union

Secure a more balanced spread of economic activity, so that pressures of over-concentration, congestion, and bottlenecks can be reduced

Using national programs to assist people in preparing and adapting to economic development so that full employment, the quality and productivity of work, and social integration can be achieved

4) Create a New Partnership for Cohesion

Need greater efficiency, transparency, and political accountability

Need to reinforce institutional capacities at all levels of government through out the Union

Education and training systems and development of human resources will be the principal themes of the co-financing of the national and regional programs

Strategic planning, decentralized administration, and permanent supervision and assessment will underlie the goal of increased cohesion

Disparities may always exist, but the goal of solidarity demands a continued persistence toward the equalization of regions, especially in the forms of telecommunications, technology, and unemployment, with the largest challenge the EU will continue to face being that of enlargement.

Conclusion:

References:

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Eurostat Press Office. “EU Enlargement: The new EU of 25 compared to EU15.” 11 Mar. 2004. Eurostat. 11 Apr. 2005 http://europa.eu.int/comm/eurostat.

“General Provisions on the Structural Funds.” 7 Oct. 2004. Europa. 11 Apr. 2005

http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l60014.htm. Sharp, Kate. “What is Regional Policy?” Biz/ed: a JSIC funded

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http://europa.eu.int/comm/regional_policy/intro/working1_en.ht m. “Working for the Regions.” European Union Regional Policy. 2004.

http://europa.eu.int/comm/publications/booklets/move/27/working2004_en.pdf.