la reforma fiscal y financiera en el marco del redimensionamiento de

"LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DEL REDIMENSIONAMIENTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DEL ESTADO MEXICANO, AVANCES Y RETROCESOS, 2005 – 2013"

"LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DEL

REDIMENSIONAMIENTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DEL ESTADO

MEXICANO, AVANCES Y RETROCESOS, 2005 – 2013"

DOCUMENTO METODOLÓGICO


Índice.

INTRODUCCIÓN I

1.- JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. VII

2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. XII

3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. XIII

4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. XV

5. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA. XVI

6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. XXI

7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS DE LAS HIPÓTESIS. XXII

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN XXXVI

BIBLIOGRAFÍA. LII


I

INTRODUCCIÓN

La lógica del actual discurso del Gobierno Federal respecto a la imperiosa necesidad de realizar

ajustes sustantivos a las leyes que regulan diversos ámbitos de la vida productiva del país, ha sido la constante respecto a justificar la urgencia de dichos cambios, en razón de los bajos niveles de desenvolvimiento económico del país. En este sentido, el argumento descansa en

que la Economía mexicana, requiere transformaciones estructurales, que tienen su manifestación más imperiosa respecto a la forma en que se financia la actividad del estado, es decir en el sistema fiscal, en ese sentido postulamos que cumplir este fin tiene sentido en sí

mismo, y representa la mayor necesidad en los años próximos; no obstante parece ser que el verdadero sentidos de las reformas lo marca el tamaño de boquete que dejará la disminución de la renta petrolera, por lo que su sustitución por otros formas de recaudación es inminente, en

tanto es necesario también dar garantías a las instituciones financieras para el ejercicio de las garantías crediticias y fundamentalmente la libertad a la banca de desarrollo de establecer sus propias políticas de crédito y tasas.

La parte sustantiva se encuentra en relación a la participación del Estado para determinar el

derecho y la capacidad de recaudación de impuestos, el cual debido a la complejidad en su aplicación actualmente se encuentra afectado por diversas circunstancias que reducen su capacidad como herramienta de promoción y fomento a diversas actividades productivas.

Sin embargo prevalecen prácticas arraigadas que facilitan la evasión fiscal, realidad latente en

nuestro territorio que día a día se incrementa y avanza, obstaculizando la obtención de los impuestos; por otro lado, existen contribuyentes que utilizan los medios de defensa para retrasar el actuar de dicho procedimiento, lo que se refleja en pérdidas económicas para las

dependencias públicas.

Al estudiar y analizar los problemas que afectan a la sociedad mexicana, el desarrollo del presente estudio se finca en la investigación jurídico social, está sustentada en la capacidad jurídica social de las relaciones entre el estado y sus gobernados, con la finalidad que los

recursos tributarios captados, se destinen a los problemas de servicios sociales y públicos que requiere la sociedad mexicana. Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con

precisión la importancia de estudiar la "LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DEL REDIMENSIONAMIENTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DEL ESTADO MEXICANO, AVANCES Y RETROCESOS, 2005 – 2013", los objetivos planteados, la delimitación y el

planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron las hipótesis que guían este estudio, por otra parte se detallaran las fuentes de información las cuales serán

para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.


II

Los impuestos existen casi desde que se crearon los estados. Podemos definirlos como la

aportación coercitiva que los particulares (personas, familias o empresas) hacen al sector público, sin especificación concreta de las contraprestaciones que deberán recibir.

La forma de gravar ha evolucionado a lo largo del tiempo y los sistemas fiscales se han hecho cada vez más complejos. En parte, esto se explica porque los impuestos cambian la asignación

de recursos, lo cual genera efectos sociales y económicos importantes; como por ejemplo, los impuestos reducen el nivel de ingresos de las personas y aumentan los precios de los bienes y servicios. Su existencia se justifica porque en principio, el Estado le devuelve a la sociedad esa

extracción impositiva cubriendo la demanda de servicios públicos e infraestructura necesaria para el funcionamiento adecuado de las actividades del mercado.

El sistema tributario debe ser o debe considerarse que es justo, que trata de forma similar a los que se encuentran en circunstancias muy parecidas y que obliga a pagar más impuestos a los

que pueden soportar mejor la carga tributaria.

De manera que si tomamos ese marco, podemos notar que la estructura tributaria en México está alejada de contar con un comportamiento capaz de cumplir con las tareas que hagan funcionar adecuadamente al Estado; por lo que es evidente que cuenta con problemas

estructurales casi endémicos que se han reflejado en incrementos sustantivos de la evasión fiscal.

La labor primordial del sistema tributario es proporcionar los recursos necesarios para financiar el gasto público. Esta característica es conocida como la suficiencia del sistema tributario, y

depende de la generalidad de los impuestos que se aplican, el nivel y estructura de las tasas y la eficiencia de la administración tributaria.

El problema de la suficiencia de la recaudación tributaria está plenamente vigente en los países latinoamericanos, puesto que los recursos no tributarios, tales como los ingresos por

privatizaciones o el endeudamiento público, son limitados. Lo que significa que en la medida que el gasto público no se reduzca, los ingresos tributarios seguirán siendo insuficientes.

La intención de este trabajo es analizar las variables que determinan e influyen en la capacidad recaudatoria para poder así comprobar que nos enfrentamos a un sistema de recaudación

ineficiente., esto con el fin de proponer al final, medidas que contribuyan a elevar la recaudación tributaria.

Esta investigación tiene como uno de sus mecanismo de análisis la revisión de la política fiscal desde de los años en que operó el denominado modelo de Sustitución de Importaciones,

pasando por todo lo que fue el cambio estructural, el cual se vivió a partir de la crisis de la deuda en 1982. También dentro de este trabajo buscamos analizar las propuestas de reforma fiscal planteadas por los diferentes actores políticos, así como generar una aportación sobre

reforma fiscal y financiera con base a datos obtenidos de distintos trabajos.


III

Cabe destacar que se va de lo general a lo particular. Es decir al principio daremos un vistazo a

la economía en su conjunto, a la definición del estado y su participación en la conducción del desarrollo, así como la forma en que se integra el sector financiero, para después adentramos en la política fiscal.

La política fiscal, la cual se entiende como el manejo que da el gobierno a su programa de

gasto, impuestos y deuda, influye en la producción, el ingreso y la ocupación de cada nación, por lo que es esencial para el crecimiento de un país. De los tres instrumentos de política fiscal, los impuestos que se entienden como la igualdad del sacrificio, han evolucionado para gravar

según la capacidad contributiva de los llamados causantes. Por lo que cada quién colabora al sostenimiento de los gastos públicos según su obligación de contribución económica.

Es necesario implementar una conciencia ciudadana y fomentar la cultura tributaria para que el gobierno a su vez dé apoyo a los ciudadanos. Se debe contar con ingresos provenientes de la

recaudación principalmente de los impuestos, ya que es una forma de ayuda recíproca y de beneficio para el gobierno y los ciudadanos.

Se toma en cuenta la evolución de los ingresos que capta la hacienda pública derivados de los impuestos que realiza el gobierno federal, para fortalecer la recaudación y el ingreso de los

individuos a fin de mejorar y fortalecer los ingresos tributarios, sin que por ello se perjudique más a la población de bajos ingresos.

Una razón primordial del sistema tributario es proporcionar los recursos necesarios para financiar el gasto público. Esta característica es conocida como la suficiencia del sistema

tributario, y depende de la generalidad de los impuestos que se aplican, el nivel y estructura de las tasas y la eficiencia de la administración tributaria.


privatizaciones o el endeudamiento público, y aun los ingresos provenientes del petróleo son limitados. Lo que significa que en la medida que el gasto público no se reduzca, los ingresos tributarios seguirán siendo insuficientes.

Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se

presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se

puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones

a las cuales se llegó con la investigación realizada.


IV

Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la investigación

"LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DEL REDIMENSIONAMIENTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DEL ESTADO MEXICANO, AVANCES Y RETROCESOS, 2005 – 2013" Nuestro punto de partida metodológico es el procedimiento exegético, mediante el análisis de

contenido y la interpretación del problema, en cuanto a su contexto y características. Se utilizará el método descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el describir situaciones y eventos. Decir como es y cómo se manifiesta determinado fenómeno. El método

de análisis, procesamiento y síntesis de información para establecer un enfoque de investigación de tipo deductivo, es decir, de lo general a lo particular. . Se encuentran la documental y de campo, recabando libros y consultando revistas y periódicos históricos, así

como páginas de Internet. Por lo que respecta a los Métodos utilizados, éstos consisten en el Método cualitativo, y por otra parte el Método Analítico mismo ayudo a razonar la información obtenida.

En nuestra investigación expondremos brevemente los puntos importantes de cada capítulo

como resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo de investigación se integra por diez capítulos que de forma general establecen aspectos como son los siguientes:

En los primeros capítulos, desarrollamos el marco teórico conceptual exponemos una serie de conceptos básicos indispensables, para conocer y analizar los diversos avances en el estudio

de este tema, para su posterior aplicación al caso mexicano. Hablaremos de los orígenes de los impuestos y de cómo se han ido desarrollando a lo largo de la historia, para después abordar sus características y sus elementos; así como su importancia como instrumento de actuación

política.

El objetivo de esta primera parte es de carácter indicativo, tiene el propósito de darnos a conocer las distintas etapas del tributo mexicano, mismas que se presentaron en la historia de México. Tomando en cuenta, de que existe una estrecha relación entre la Economía y el Estado

y que los impuestos son recursos que el Estado extrae de manera coactiva de los agentes económicos privados. De esta forma, también se describen puntualmente los tipos de impuestos que se cobran según la fuente que los genera. Con respecto a la reforma fiscal se

considera este capítulo, en que esta, resulta de un cambio de tipo cualitativo y estructural dentro del sistema económico y desde luego aceptando el hecho de que la política fiscal es un instrumento de la política económica que genera un impacto en el comportamiento de los

agentes económicos privados. También se abordan la importancia de que los impuestos no deben generar distorsiones en la actividad económica privada y que estos, se deben de diseñar de manera óptima.

En la segunda parte, se describe, la formación de la política pública y su impacto en el

desarrollo de la este desarrollo de los impuestos en México y de su hacienda pública a través del tiempo. La importancia es puntualizar los cambios que han transformado al estado


V

mexicano y sus Instituciones fiscales; así como las reformas que destacan en períodos

históricos clave en la transformación económica de México.

Se analiza la política fiscal que ha seguido el gobierno federal en los últimos años, particularmente durante el periodo de 2000 a 2007 haciendo énfasis sobre el manejo de la política fiscal, la estabilización macroeconómica y los planteamientos hechos para la reforma

energética. Las repercusiones que ello tiene con la necesidad de una reforma fiscal en México que implique la disminución de la dependencia de los ingresos tributarios derivados del petróleo.

También se establece a qué aspectos nos referimos al hablar de la política fiscal. Es decir, qué

instrumentos la integran. Se observa las medidas tomadas, a lo largo de los sexenios en impuestos para estabilizar el ambiente de vulnerabilidad de la economía que se vivía. De igual forma se analiza lo que fue sucediendo con las finanzas públicas (ingreso-gasto), y la política

de deuda dentro de este tiempo.

En un tercer capítulo. Abordamos el panorama jurídico actual que se vive y se sufre cotidianamente.

Más aún es una crítica al sistema hacendario nacional y muestra sus debilidades en los aspectos de ingreso, presupuesto, federalismo fiscal a la vez que se enfatiza la necesidad de

una reforma integral del sistema hacendario puesto que las reformas tributarias solo sirven para elevar el impuesto, pero no contribuyen a solucionar los problemas de fondo.

También se aborda el tema concerniente a la política económica, sus elementos y su intención distributiva, además de un análisis de los instrumentos del Estado mexicano para efectuar la

distribución del ingreso a partir de su sistema tributario, del esquema presupuestal y de los mecanismos de federalismo fiscal vigentes.

En el cuarto capítulo. Se realiza un balance de cómo poder llevar a cabo la gestión de una reforma tributaria, considerando en primer lugar las distintas posiciones que existen para poder

llevar a cabo una recaudación tributaria más eficaz. Para después poder realizar una propuesta de reforma fiscal integral con los elementos que a juicio propio son necesarios para el éxito de una verdadera reforma tributaria en el país.

También se revisan las propuestas de los principales partidos políticos y las hechas por la

Presidencia acerca de la reforma fiscal. Se revisan los resultados para establecer si las medidas planteadas por dichas organizaciones políticas pueden ser consideradas o no como una verdadera reforma integral al aparato fiscal. Este capítulo incluye un apartado que presenta una

propuesta basada en argumentos no tomados en consideración por dichas esferas políticas; destaca el importante peso que tiene la corrupción en las Instituciones públicas, igual que las grandes lagunas legales existentes en este proceso. A partir de algunos estudios encontrados,


VI

observaremos que hay varios aspectos que no son tomados en consideración y que podrían

contribuir a solucionar de manera importante el problema que revisamos.

Se dan recomendaciones para el mejoramiento de la recaudación de impuestos, a fin de aportar ideas para el mejor desempeño de recaudación en México.

Los temas que se presentan en esta investigación constituyen una abstracción que facilita el estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar permanentemente la metodología, el soporte

teórico-conceptual y el desarrollo temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.

De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación, misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral de La Reforma Fiscal en

México.

En el último apartado denominado de “Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación”, se establecen las conclusiones resultantes del proceso de investigación relativo al estudio " La reforma fiscal y financiera en el marco del redimensionamiento de la política pública del estado

mexicano, avances y retrocesos, 2005 – 2013", en los cuales se dan a conocer diversas propuestas sobre el tema, mismas que son útiles para nueva agenda o nuevos caminos para futuras investigaciones, derivadas de lo expuesto dentro del estudio.

La investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y observacional, es decir, se han

identificado y descrito los principales elementos y características de las reformas llamadas estructurales, en particular la fiscal y la financiera, para lo cual se utilizaron bases de datos del pasado como son estadísticas, así como documentación oficiales e informes y reportes de

programas de gobierno.

La actividad se centra en el uso de fuentes bibliográficas y hemerográficas, así como referencias documentales como informes, evaluaciones y de manera relevante memorias de los trabajos realizados diversos ámbitos de evaluación de las condiciones de la hacienda pública y

el sistema financiero en el país, con referencia al marco normativo.

Las referencias utilizadas se encuentran adecuadamente registradas en el aparato crítico y la bibliografía que acompaña al reporte escrito.

Asimismo en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de carácter retrospectivo y transversal, dado que se preparó con información obtenida con anterioridad al

proyecto y con fines ajenos al trabajo de investigación, así como se miden las variables una sola vez y en un momento determinado.


VII

1.- JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN.

A partir de la llegada de la nueva administración en el gobierno federal, se han impulsado una

serie de reformas a la ley que van incidiendo en temas como educación, lo laboral, las telecomunicaciones, lo financiero, etc. En el actual estudio nos centraremos en las reformas a las leyes que respectan al sector financiero y fiscal, las cuales se sintetizan en trece punto

medulares, que según el discurso del gobierno federal en turno servirán para poder tener un desarrollo de este sector de manera más eficiente, favorecer el crédito y solventar la hacienda pública.

En el caso del sector financiero, esta reforma consta de la modificación de 34 leyes que incluye

medidas para fomentar el crédito y la competitividad y bajar el costo de los préstamos, lo cual compone el cumplimiento de los compromisos 62 y 63, del así llamado Pacto por México.

En el discurso, las reformas pretenden, solucionando los frenos institucionales que no permiten que este sector se pueda desenvolver de manera óptima, ocupando el lugar que le

corresponde, para la dinámica económica nacional, y su desenvolvimiento ante el resto del mundo, en una era donde las telecomunicaciones han modificado de manera paradigmática, la dinámica tanto productiva, como organizativa de las naciones.

Considerando la manera en la que se están implementando estas reformas, así como los rubros

en los que está infiriendo se deduce que esta reforma es parte de una reorganización del estado como ente, ya que modifica la inserción de este en el proceso económico, por tal motivo es en este punto donde se sabe que existe un modelo macro y micro económico que nos habla

sobre la ventaja de la no interferencia del estado en los procesos del mercado (liberalizar las transacciones), es por eso que se considera estas reformas forman parte del retroceso del estado en los asuntos económicos, donde es indispensable analizar algunos de los postulados.

A partir de la década de los noventa, la política de competitividad industrial de México,

entendida como la negociación y firma de una serie de tratados de libre comercio con diversos países y regiones del mundo, ha sido concebida como una estrategia de desarrollo del país a partir de las tesis neoliberales sobre los beneficios de la apertura comercial para todos los

países.

Conforme a la hipótesis neoliberal la apertura comercial y la desregularización de las actividades financieras de México darían como resultado un incremento en la productividad y competitividad internas, que se reflejaría en la mejora de las condiciones de vida de la

población. Asimismo, esta estrategia de desregularización ha tenido como objetivo la búsqueda de nuevos mercados para las exportaciones mexicanas y la desconcentración de las mismas hacia el mercado de Estados Unidos, lo que reduciría la dependencia de México hacia ese

mercado.


VIII

Esta política de desregularización se enmarca en una estrategia más amplia de política

económica exterior desplegada con el objetivo de insertar a México en la economía internacional vía su participación en los organismos multilaterales de comercio; la apertura económica (en la que las medidas de ajuste interno se complementaron con la suscripción de

acuerdos de libre comercio y de promoción de inversiones); y la promoción de la imagen de México en el exterior.

La continuidad en los objetivos de política de desregulación del sistema bancario mexicano durante los tres últimos sexenios convierte a esta política a una política de carácter trans-

sexenal que podemos calificar como política de Estado. Sin embargo, esta política ha reportado resultados poco alentadores en cuanto a desconcentración de los flujos comerciales de México con Estados Unidos y en materia de desarrollo interno del país.

México destaca actualmente de entre los países latinoamericanos en la conformación de

alianzas internacionales, al ser el país que tiene el mayor número de acuerdos comerciales firmados (12 tratados de libre comercio con 43 países; 13 Acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones (APPRIs)). La economía mexicana está prácticamente

ligada a cualquier región del mundo.

Este esquema permitió que México haya llegado al lugar 8 en el ranking de los países exportadores. El esfuerzo de los últimos gobiernos de México por establecer y diversificar permanentemente los vínculos económicos con diferentes países, de esta manera convertirá al

mercado mexicano en el más abierto del mundo para el año 2010.

Sin embargo, las cifras del comercio de México revelan la permanencia de la concentración del grueso de las exportaciones hacia el mercado de Estados Unidos, además mientras que algunas cifras de carácter social como la pobreza, el índice de desarrollo humano y el empleo

dan cuenta de que esta estrategia de desarrollo ha tenido sus limitaciones.

De esta manera, la investigación tendrá como objetivo realizar una evaluación amplia de las implicaciones de reformas fiscal y financiera en México, a partir de concebirla como parte de la política pública de carácter reformista que se ha desplegado en el país durante más de una

década. La identificación de las ventajas y las limitaciones que esta política de competitividad ha tenido para México permitirá proponer medidas que coadyuven a impulsar el desarrollo del país y a corregir las limitaciones de las políticas existentes.

La delimitación temporal del estudio a demás abarca el último periodo presidencial 2000-2006

años del cambio de ideología política y de entrada de un nuevo partido en el poder; entrada al mayor impulso a la política de diversificación comercial del país (lo que permite medir el comportamiento de los flujos comerciales tras la suscripción del TLCAN) mientras que el corte

en 2006 corresponde a la disponibilidad de los datos que permite evaluar los resultados de dicha política para la anterior administración.


IX

Como punto de partida, habrá que retomar las ideas neoliberales sobre las reformas

económicas y la apertura económica, así como la teoría liberal del comercio internacional y el concepto de Dejar hacer, dejar pasar” (Laissez Faire) y de política económica exterior, elementos que han dado sustento teórico a la puesta en marcha de la política de diversificación

financiera en México.

Finalmente vendrá la evaluación de la política del Sistema Bancario Mexicano, entre la política del Laissez Faire y la planeación del desarrollo que se realizará a partir de un análisis de Un Estudio Comparado, de los años 2000-2006 las estadísticas que la Secretaría de Economía y

Bancomext presentan sobre el funcionamiento de la apertura bancaria y los diversos tratados de libre comercio de México. Asimismo, se presentan una serie de indicadores como PIB per cápita, porcentajes de participación de los sectores económicos en el PIB de México y

porcentaje de hogares pobres, según pobreza alimentaria y de patrimonio, esperanza de vida al nacer, tasa de alfabetización de adultos, tasa bruta combinada de matriculación en primaria, secundaria, entre otros, con la finalidad de evaluar el impacto de esta política en cuanto a

desarrollo se refiere.

En cuanto al alcance de la investigación, cabe aclarar que el estudio se enfoca a la evaluación de los cambios implementados en el sector financiero, su efecto en la política hacendaria, permitida por la administración anterior, a partir de los resultados comerciales de los tratados de

libre comercio de México, por lo que temas como temas más amplios como competitividad de la banca internacional, o las barreras al comercio internacional (controversias comerciales), también prioritarios para México, tendría que ser motivo de otro estudio.

Durante la evolución del Capitalismo, hemos observado distintos modelos en los que este se ha

apoyado para su desarrollo. Algunos de ellos son la economía clásica (Laissez faire) que tuvo su auge en el siglo XIX; la Sustitución de Importaciones que estuvo presente durante las primeras tres cuartas partes del siglo XX (en México se prolongó hasta 1982), y el modelo

neoclásico (forma actual de realización del capital). Algunos autores han querido dar una descripción particular de lo que significaron estas estructuras que han regido al mundo; por ejemplo: Enrique de la Garza, lo llamo "estilo de desarrollo" José Valenzuela Feijoo, lo nombra

"patrón de acumulación" Miguel Ángel Rivera Ríos y Michael Aglietta lo denomina "modalidad de desarrollo y regulación del capitalismo”, respectivamente. Estos autores (desde sus conceptos teóricos) le dan una explicación a un fenómeno complejo, que es el describir la

estructura de la economía del mundo (y un país) en un determinado periodo; es decir, tratan de darte una definición a la que entienden como realidad. De esta manera al existir una gama importante de investigadores sobre economía, comprendemos cómo funcionamos y qué rol

ocupamos dentro de la esfera del capitalismo actual.

Es un hecho que mientras que en los países desarrollados, el gasto público se encuentra fuertemente financiado por los ingresos tributarios, en México, los ingresos que se reciben vía impuestos son insuficientes para cubrir las demandas sociales en salud, infraestructura,


X

desarrollo social, entre otras cuestiones que se le atribuyen al gobierno federal como parte de

su responsabilidad. Pero, ¿qué pasa, cuando los ingresos fiscales no son suficientes?, ¿cómo puede el gobierno solventar las demandas de la población?, ¿cómo podría el gasto público reactivar el crecimiento económico y así generar empleo y mejores condiciones de vida a la

población?, ¿qué se tiene que gravar de acuerdo a un mayor bienestar social? Son algunas preguntas que abordaremos en esta investigación y plantearemos nuevos cuestionamientos en el desarrollo para tratar de ver lo importante que podría ser la intervención del Estado en la

economía a través del gasto público. Keynes formulo una política fiscal no ortodoxa, con déficit fiscal acompañado de bajas tasas de interés, reforzando así la inversión privada. Esta estrategia es sustentada en el gasto público y apuntalada con un sistema tributario progresivo

conducida a gravar pesadamente la porción del ingreso y en consecuencia abatir la declinación de la propensión marginal al consumo. Estas medidas permitieron, cuando sirvieron de referencia en la construcción de la política fiscal en el caso de México, la generación de niveles

muy superiores de crecimiento a los que se han alcanzado con las nuevas estrategias fiscales en las que el problema de la distribución no está contemplado.

El tema central del debate de la actual Reforma Fiscal, se ha concentrado en la discusión del cobro del IVA en alimentos y medicinas; que por su normatividad ha tenido un tratamiento

especial en el cobro de este impuesto, por lo que se han otorgado exenciones y tasas cero, lo cual ha disminuido la productividad del IVA y en general de los impuestos indirectos. Las formas de financiamiento público en México cada vez se tornan más restrictivas y ante el actual

proceso de reforma fiscal del siglo XXI (2001 y la del 2007) el dilema de la actual reforma es cómo conciliar los ingresos del Estado vía recaudación del IVA, sin perturbar las condiciones de bienestar que en México prevalecen como profundas desigualdades entre individuos, grupos

sociales y regionales, para lograr llegar a una tasa óptima que recaude eficientemente el IVA, y a la vez no distorsione la actividad económica de los individuos, pero también cual sería la tasa óptima para alcanzar los objetivos de la Nueva Reforma Fiscal.

La Economía mexicana, a través del tiempo ha experimentado transformaciones estructurales,

que se han visto reflejados en cambios en el sistema fiscal, en ese sentido hablamos de que existe una respuesta, de que las mutabilidades que afectan a la economía nacional, se acompañan de cambios en las reglas macro fiscales.

La evolución de los ingresos que capta la hacienda pública derivados de los impuestos que

realiza el gobierno federal, deben fortalecer la recaudación y el ingreso de los individuos a fin de mejorar y fortalecer los ingresos tributarios, sin que por ello se perjudique más a la población de bajos ingresos.

El analizar el comportamiento del sistema tributario mexicano, los lineamientos teóricos

específicos, el nivel de recaudación de impuestos y la equidad distributiva. Además de describir los antecedentes generales de la situación económica del país, con la finalidad de proporcionar


XI

una breve reseña de la situación socioeconómica del Sector Público en México, basándose en

el sistema tributario.

Aportará un enfoque de la descripción y el significado de la recaudación de impuestos en la economía mexicana. Esto con el objeto, de dar la importancia necesaria del tema y destacar la necesidad de que el sector público sea el motor impulsador de la economía mexicana.

Por todo lo anterior, el efectuar un estudio que permita comprender, entender y dar las posibles

soluciones, es de importancia para contribuir a una sociedad más justa y equitativa. Finalmente, En este estudio exploratorio se tratará, en todo lo posible de integrar diferentes puntos de vista, manteniendo un enfoque objetivo.


XII

2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.

OBJETIVO GENERAL

Examinar, delimitar y evaluar la pertinencia de los contenidos y principios rectores que

delinearon las modificaciones incluidas en la reforma fiscal y financiera en México, entendiéndola como una política de estado en tanto forma parte del proceso general de reforma emprendido por la actual administración.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

• Identificar los principios y criterios que definen el diseño de una política pública.

• Describir el desarrollo histórico del sistema financiero y fiscal en los últimos años en

México.

• Revisar las características principales del tipo de entidades y organismos que integran el sistema financiero en México.

• Clasificar y describir los principales elementos de la política fiscal y su relación con las finanzas públicas.

• Establecer los distintos instrumentos con los que cuenta el estado para financiar su

gasto sin afectar el nivel de empleo, el ahorro y la inversión.

• Distinguir la necesidad de modificar la estructura de fiscalización a fin de mejorar la recaudación de impuestos incluyendo a sectores considerados no fiscalizables.

• Inferir el impacto que tendrá la reforma fiscal en diversos ámbitos de la actividad económica, particularmente en las actividades informales.

• Identificar la evolución histórica del modelo de financiamiento del gasto público en el

entendido del carácter redistributivo y promotor del gasto público.

• Examinar la relación intrínseca que existe entre las medidas que implican los cambios de la reforma financiera con la reforma fiscal.

• Reconocer los mecanismos que brindan las herramientas fiscales, en tanto promotoras del desarrollo económico más equilibrado.


XIII

3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.

El discurso político de la actual administración se ha significado por la insistencia sobre la

necesidad de un cambio en el marco regulatorio y la forma en que el Estado participa en la promoción y desarrollo económico; situación que dada la circunstancia de pobreza, desigualdad y exclusión prevaleciente en el país nadie podría estar en desacuerdo; por lo que se requiere de

cambios sustantivos y profundos. La realidad de las reformas es sumamente decepcionante, ya que la realidad nos muestra que se han omitido los temas urgentes; y simplemente se han realizado los cambios que guardan relación con aminorar el impacto de la reforma energética

en las finanzas públicas y facilitar el financiamiento a las nuevas oportunidades de inversión a través de la banca de desarrollo.

Nuestro país no se encuentra al margen de la esfera en la que día a día las estructuras y relaciones se transforman, ámbito en el que el consenso y el disenso son la norma de los

cambios estructurales. En este sentido, las preferencias y necesidades de los ciudadanos ya no son las mismas en las que se estableció el régimen y la estructura y proceso de gobierno mexicano, por lo que es impostergable reformular las relaciones gubernamentales en la

búsqueda de responder positivamente a las necesidades de una sociedad cada vez más demandante a la vez que oferente, y en este contexto, la reforma fiscal no es únicamente fundamental, sino impostergable.

En este sentido, el desarrollo de esta investigación se establece en el marco del actual debate

en torno a la reforma del sistema fiscal mexicano. Reforma que, desgraciadamente, ha sido politizada de tal forma que los encargados de ésta función presentan más interés por los costos político-electorales que conlleva a corto plazo en la arena política, que por una reestructuración

que se fundamente en la esfera del interés general.

El propósito de la investigación es estudiar el marco normativo que rige el sistema de coordinación fiscal mexicano (Ley de Coordinación Fiscal) y delimitar los principales retos a los que actualmente se enfrentan las nuevas reformas estructurales, para su reestructuración

efectiva en materia Fiscal.

El reto del presente estudio lo constituye la incapacidad institucional, el fracaso de sus acciones y del enfoque donde los mecanismos adoptados insisten en el fundamento del trabajo subsidiado, del ingreso otorgado como dádiva y de un esquema que no ha vencido del todo al

Estado paternalista, subsanador que como bien lo llamó el premio Nobel mexicano: persiste en ser el ogro filantrópico.

El sistema mexicano de prestaciones acusa un desbordamiento, las instituciones de seguridad social se encuentran en quiebra financiera y agobiada por la sobresaturación de personal que

requieren atender, teniendo su capacidad de atención rebasada. Los pobres aumentan cada día más, el desempleo se agudiza y, el Estado mexicano es insuficiente técnica y económicamente para enfrentar la aguda crisis que se plantea.


XIV

Tal incapacidad a ojos vistos es manifiesta, implica encauzar la necesidad social a través de un

replanteamiento de las relaciones económicas entre el Estado y los contribuyentes, entre el gobierno y los distintos actores sociales.

Los crecientes niveles de pobreza extrema reclaman un razonamiento de los enfoques empleados durante el siglo XX y lo que va del presente, con el fin de establecer el

planteamiento de políticas públicas capaces de dar respuesta a este flagelo que en un futuro mediato puede ser causante de un estallido social.

Con tal idea, el presente trabajo establece la relación entre tres elementos: la pobreza, la desigualdad y la distribución del ingreso; concluyendo que con los dispositivos actuales, con

que el Estado opera estos factores, son insuficientes e ineficaces para una mejor distribución del ingreso.


XV

4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN.

¿Cómo está integrado el sistema financiero nacional?

¿Cuál ha sido el desarrollo del sistema fiscal mexicano?

¿De qué manera la estructura impositiva se convierte en un mecanismo de la política

económica de desarrollo?

¿Cuál es el papel del sistema financiero respecto el desempeño general de la economía?

¿Cuál es la contribución de los impuestos a las finanzas públicas del estado mexicano? ¿Cómo ha evolucionado en los años recientes?

¿Existe diferencia entre la participación de los impuestos al ingreso y al consumo? ¿Cuál ha sido su evolución?

¿Cuáles son las principales fuentes de ingresos para el gobierno federal además de los

impuestos?

¿Cuál es el papel de la intermediación financiera en el desarrollo?

¿Cuál es la relación entre la reforma fiscal y la reforma al sistema financiero?

¿Cuáles son las acciones de la reforma fiscal que buscan cumplir con los principios de equidad, distribución y la capacidad tributaria?

¿La reforma fiscal podrá reducir el costo de cumplir con las obligaciones fiscales?

¿Qué peso tienen los impuestos indirectos en la actual reforma fiscal, que efectos busca el gobierno?

¿Qué evidencia existe sobre las ventajas de la política de desregularización del sistema

financiero?

¿Cuál ha sido el impacto del proceso de extranjerización del sistema bancario mexicano en materia de desarrollo social y económico?


XVI

5. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA.

Dentro de la investigación titulada "LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DEL

REDIMENSIONAMIENTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DEL ESTADO MEXICANO, AVANCES Y RETROCESOS, 2005 – 2013", en lo concerniente a su marco teórico conceptual (sustento metodológico) resultan relevante abarcar varios aspectos históricos, A fin de mantener una

estructura congruente y por la complejidad del problema de estudio, de sus componentes teóricos, así como su interrelación con el entorno social, estimé procedente iniciar con un marco teórico – conceptual – epistemológico cuyo objeto es determinar el significado y correlación

entre los distintos conceptos utilizados en la presente investigación y determinar los principios categóricos empleados a lo largo de esta investigación.

En nuestro primer capítulo, el marco teórico conceptual exponemos una serie de conceptos básicos indispensables, para conocer y analizar los diversos avances en el estudio de este

tema, para su posterior aplicación al caso mexicano. Hablaremos de los orígenes de los impuestos y de cómo se han ido desarrollando a lo largo de la historia, para después abordar sus características y sus elementos; así como su importancia como instrumento de actuación

política.

El objetivo de este primer capítulo es de carácter general, tiene el firme propósito de darnos a conocer las distintas etapas del tributo mexicano, mismas que se presentaron en la historia de México. Tomando en cuenta, de que existe una estrecha relación entre la Economía y el Estado




En el segundo capítulo. “Historia, Antecedentes y evolución de la hacienda pública mexicana”.

Se describe, el desarrollo de los impuestos en México y de su hacienda pública a través del tiempo. La importancia es puntualizar los cambios que han transformado al estado mexicano y sus Instituciones fiscales; así como las reformas que destacan en períodos históricos clave en

la transformación económica de México.


energética. Las repercusiones que ello tiene con la necesidad de una reforma fiscal en México


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que implique la disminución de la dependencia de los ingresos tributarios derivados del

petróleo.

También se establece a qué aspectos nos referimos al hablar de la política fiscal. Es decir, qué instrumentos la integran. Se observa las medidas tomadas, a lo largo de los sexenios en impuestos para estabilizar el ambiente de vulnerabilidad de la economía que se vivía. De igual

forma se analiza lo que fue sucediendo con las finanzas públicas (ingreso-gasto), y la política de deuda dentro de este tiempo.

En un tercer capítulo. “Marco legal y Situación Actual del Sistema Tributario Mexicano”. Abordamos el panorama jurídico actual que se vive y se sufre cotidianamente.

Se realiza una pequeña comparación de las distintas cargas tributarias a nivel internacional,

principalmente en comparación con países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), esto enfocado hacia los dos impuestos más importantes para el sistema tributario mexicano (IVA e ISR), con el fin de poder observar que no solo se necesita

tener altas tasas impositivas para poder llegar a tener una recaudación más eficiente.

Más aún es una crítica al sistema hacendario nacional y muestra sus debilidades en los aspectos de ingreso, presupuesto, federalismo fiscal a la vez que se enfatiza la necesidad de una reforma integral del sistema hacendario puesto que las reformas tributarias solo sirven para

elevar el impuesto, pero no contribuyen a solucionar los problemas de fondo.

También se aborda el tema concerniente a la política económica, sus elementos y su intención distributiva, además de un análisis de los instrumentos del Estado mexicano para efectuar la distribución del ingreso a partir de su sistema tributario, del esquema presupuestal y de los

mecanismos de federalismo fiscal vigentes.

Finalmente, en el cuarto capítulo. Se realiza un balance de cómo poder llevar a cabo la gestión de una reforma tributaria, considerando en primer lugar las distintas posiciones que existen para poder llevar a cabo una recaudación tributaria más eficaz. Para después poder realizar una

propuesta de reforma fiscal integral con los elementos que a juicio propio son necesarios para el éxito de una verdadera reforma tributaria en el país.



En el último apartado denominado de “Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación”, se establecen las conclusiones resultantes del proceso de investigación relativo al estudio en los

cuales se dan a conocer diversas propuestas sobre el tema, mismas que son útiles para nueva


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agenda o nuevos caminos para futuras investigaciones, derivadas de lo expuesto dentro del

estudio.

MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA

INTRODUCCIÓN CAPÍTULO I. LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN EL DESARROLLO ECONÓMICO I.1 La Acción Pública como Política I.1.1 El Estado I.1.2 Gobierno, sistemas políticos I.1.3 El desarrollo del estado benefactor. I.1.4 La concepción de las políticas. I.2. Los modelos de intervención del estado en América Latina. I.3. El desarrollo de las políticas públicas como mecanismo de intervención estatal. I.3.1 ¿Qué es una política pública? I.3.2. Las políticas públicas y el bienestar social. I.3.3. El Estado y la política del bienestar y el desarrollo. I.3.4 Diseño e implementación de las políticas públicas. I.4. La política del desarrollo en América Latina I.5. Las políticas públicas. I.5.1 El concepto de la política pública I.5.2 La definición de las políticas públicas, un paso más. I.6 Vinculación de la acción pública CAPÍTULO II. LA POLÍTICA PÚBICAS EN MÉXICO II.1 Las Políticas Públicas en México II.1.1 El desarrollo conceptual II.1.2 Periodos importantes de desarrollo II.1.3 El fortalecimiento de un Estado Corporativista II.1.4 La política pública, un intento de planeación del desarrollo II.2 Una visión del periodo estabilizador en el marco de la política social II.3. El modelo compartido y desarrollo regional (1970-1982) II.4 La conducción del desarrollo el origen de la Política Económica CAPÍTULO III. LA POLÍTICA FISCAL, COMO HERRAMIENTA DE DESARROLLO III.1 La herencia de keynes III.2 La Teoría Keynesiana en las políticas de crecimiento III.3 El modelo Keynesiano de la Política Fiscal. III.4 La Política Fiscal y El Gasto Público III.5 El Gobierno y su Restricción Presupuestaria III.6 Recomposición de la Estructura de Estado CAPÍTULO IV. EL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL IV.1 Estructura y normatividad IV.2 Banco de México IV.3 Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y Comisión Nacional de Seguros y Fianzas IV.4 La Banca de Desarrollo IV.5 Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito CAPÍTULO V. LA ECONOMÍA MEXICANA Y LA REFORMA FINANCIERA V.1 El desarrollo de la economía mexicana V.2 La Crisis del modelo V.3 Los principios de la modernización del sistema financiero V.4 La situación de Pobreza V.5 Pobreza por ubicación geográfica VI. LOS FUNDAMENTOS DE LA REFORMA


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VI.1 Un modelo tributario Equitativo. VI.2 Los Impuestos VI.3 Progresividad y Regresividad del sistema tributario VI.4 La Incidencia Fiscal VI.5 Los soportes del Sistema Tributario VI.6 La Política Tributaria y su Progresividad VI.7 El Impuesto Sobre la Renta. VI.8 Justificación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) VI.9 El Marco Teórico para el Análisis de la Reforma Fiscal. VI. 10 Federalismo fiscal. VI.11 El papel de la Política Fiscal en el Crecimiento. VI.12 Lineamientos sobre las atribuciones del Estado para establecer una Política Fiscal. VII REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DE LA REFORMA ENERGÉTICA EN ECONOMÍAS EMERGENTES. VII.1 El punto de arranque de la Reforma financiera. VII.2 La situación de la hacienda pública, anterior en época de la reforma VII.3 Principales elemento de las reforma fiscal de 1961 VII.4 La Reforma fiscal de 1980, la introducción del IVA VII.5 La Reforma Fiscal de 1983 VII.6 Impacto de la reforma fiscal de 1983 VII.7 La reforma fiscal de 1987. VII.8 Las Reformas Fiscales de 1988 a 1994. VII.9 Evolución de los Ingresos del Sector Público. VII.10 Reforma Fiscal: Crisis y Recuperación Económica 1995 – 2000 VII.11 La descentralización como necesidad de Desarrollo. CAPÍTULO VIII. Desarrollo de las Reformas Fiscales en el sistema económico mexicano VIII.1 Los requerimientos de la reforma financiera VIII.2 Políticas para la Las modificaciones de la política fiscal VIII.3 La recaudación y sus Políticas Recaudatoria VIII.4 Política de Tributación VIII.5 La Importancia de los ingresos por Exportación de Petróleo VIII.5.1 La Estabilización de Precios y la Política Fiscal VIII.5.2 Cambios Fundamentales en la Política Fiscal de México VIII.6 Estructura de los Ingresos Fiscales y las Exportaciones del Petróleo VIII.7 La política fiscal, bajo el enfoque modernizador. VIII.8 Las Exportaciones del Petróleo y su importancia en México. CAPÍTULO IX. LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA, EN EL MARCO DE LA REFORMA ENERGÉTICA. IX.1 Medidas para mejorar el desempeño de la Administración Tributaria. IX.2 Impuesto al Valor Agregado (IVA). IX.3 El Impuesto sobre la Renta (ISR). IX.4 ¿Quién está pagando los Impuestos en México? IX.5 La eficacia del sistema tributario mexicano. IX.6 La Problemática de la tributación. IX.7 Excesiva y desproporcionalidad de las leyes tributarias IX.8 Las fallas del modelo tributario. IX.8.1 El abuso de las Resoluciones Misceláneas de tipo administrativo IX.8.2 Burocratismo y opacidad IX.8.3 Sistema tributario costoso e ineficiente CAPÍTULO X. HACIA UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL. X.1 El Objetivo de una reforma hacendaria. X.2 La necesidad de una Reforma Fiscal X.3 La carga fiscal en México.


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X.4 La estructura fiscal mundial X.5 La construcción del consenso en la reforma partidos políticos X.6 Aspectos sustantivos para ser considerados en las reformas. X.6.1 Simplificación las obligaciones fiscales. X.6.2 Mayor Seguridad jurídica para a los contribuyentes. X.6.3 La Evasión Fiscal: un problema de fiscalización de los impuestos. X.7 Innovaciones de desarrollo de la política fiscal. X.8 El diseño de una reforma tributaria. X.9 Propuesta de fiscal integral. X.10 La clave para el éxito de las reformas tributarias. X.11 Una verdadera reforma fiscal integral. X.12 La Reforma Fiscal un proyecto del Ejecutivo Federal X.13 Los fundamentos de la nueva reforma fiscal X.14 La distribución de la carga fiscal y la reforma fiscal CAPÍTULO XI. LA NUEVA REFORMA FISCAL INTEGRAL XI.1 El enfoque de la experiencia XI.2 El impacto de una Reforma fiscal inconclusa XI.3 Proyecciones de la nueva Reforma Fiscal CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN BIBLIOGRAFÍA


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6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.

HIPÓTESIS PRINCIPAL.

Las reformas fiscal y financiera pese a su amplia difusión y propaganda gubernamental carecen

de la profundidad y amplitud necesaria para resolver las graves limitaciones que significan un sistema financiero excluyente, ineficiente y caro, propiciando el bajo desempeño empresarial, por la baja liquides financiera y su nula aportación al desarrollo; esta situación se ve agudizada

ante las mayores controles para el pago de las impuestos, dirigidos a los contribuyentes cautivos, que ante un escenario de recesión económica afecta negativamente la producción y el consumo, por lo que se concluye que ambas reformas solo son entendibles en la lógica de

restablecer las capacidades financieras del gobierno ante la pérdida de recursos que significará la reforma energética.

HIPÓTESIS SECUNDARIAS.

1. A partir de la identificación de las características de la reforma financiera se establece que se omitieron los grandes temas y la posibilidad de impulsar la inclusión financiera

y el sano financiamiento a la actividad productiva, concentrándose solo en facilitar a los intermediarios financieros, en particular a los bancos, la recuperación de garantías, así como la posibilidad de ampliar la cobertura de los servicios; sin embargo no se

observan medidas para mejorar el acceso al crédito y la reducción de los costos que implican.

2. La reforma fiscal ha significado un aporte a la reducción de la informalidad por el lado

positivo, así como la integración de los recursos financieros que requiere el estado para sustituir la reducción de la renta petrolera que significa la reforma energética; sin embargo la política fiscal falla al no contar con los instrumentos de fomento y la

flexibilidad necesaria para permitir y fomentar el desempeño económico, el resultado ha sido profundamente negativo con impacto negativos en el desarrollo de la media y pequeña empresa, la desbancarización y elevados costos para atender los requisitos

fiscales.


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7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS DE LAS HIPÓTESIS.

En la presente Investigación se intentó comprobar las siguientes hipótesis:

HIPÓTESIS PRINCIPAL:

Las reformas fiscales y financieras pese a su amplia difusión y propaganda

gubernamental carecen de la profundidad y amplitud necesaria para resolver las graves limitaciones que significan un sistema financiero excluyente, ineficiente y caro, propiciando el bajo desempeño empresarial, por la baja liquides financiera y su nula

aportación al desarrollo; esta situación se ve agudizada ante las mayores controles para el pago de las impuestos, dirigidos a los contribuyentes cautivos, que ante un escenario de recesión económica afecta negativamente la producción y el consumo, por lo que se

concluye que ambas reformas solo son entendibles en la lógica de restablecer las capacidades financieras del gobierno ante la pérdida de recursos que significará la reforma energética.

La anterior hipótesis está comprobada, ya que a parir del estudio podemos constatar que las

reformas financiera y fiscal tienen en común objetivos parciales que no tienen la profundidad con transformar apropiadamente la estructura de ambos sistemas para convertirlos en herramientas de desarrollo, la realidad tiene que ver más con hacer compatibles diversas leyes

financieras, así como el papel de la banca de desarrollo, para facilitar y garantizar su uso discrecional para generar infraestructura y financiamiento a los nuevos proveedores que arribaran a los mercados de energía; facilitar las operaciones bancarias y el sistema de pagos a

través de la corresponsalías; así como en el tema de las reforma fiscal la necesaria sustitución de los ingresos que provee Pemex, situación definitivamente sana, sim embargo un costo fiscal que se carga exageradamente a la mediana y pequeña empresa, en este sentido los hechos

recabados en la presente investigación dan soporte a la hipótesis general, dado que se observa es que las últimas medidas aprobadas al sistema hacendario sólo han servido para incrementar las cargas impositivas a sectores que ya estaban siendo fiscalizados. Después de la creación

de dos nuevos impuestos que fueron ampliamente rechazados por diversos sectores, debido inclusive a su inconstitucionalidad, el IETU y el concerniente a los depósitos en efectivo, según fue analizado en la presente investigación. Se reconoce en la reforma planteada este error

desapareciéndolo pero apretando otro tipo de controles como es el caso de la limitación de gastos deducibles para personas físicas y con actividad empresarial, la fiscalización de nóminas, entre otros.

Sin embargo, la gran mayoría de los estudios revisados en torno a las reformas coinciden en lo

impostergable necesidad de una reforma tributaria que incluya a una cantidad mayor de contribuyentes, que considere un esquema gradual de acuerdo al nivel de operaciones y a su carácter social o privado; asimismo debiera contemplar la reducción de distorsiones entre

industrias y promover el fin inicial de los impuestos como mecanismo de justicia social al redistribuir el ingreso. En este sentido aunque se ha señalado por parte de la autoridad que la


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carga impositiva es menor cuando se compara con el resto de los países miembros de la

OCDE, la realidad es que el nivel de impacto del gasto público queda también muy por debajo de dichos países, sin embargo el hecho es que existen numerosos ejemplos de beneficios que se reparte de forma sesgada, y donde los receptores son principalmente grandes

conglomerados industriales y empresariales, por lo que el principal propósito de las reformas es que responde a las necesidades de financiamiento del estado y se le desvincula del papel que tiene como incentivador de la actividad económica, destinar mayores importes y sustituir los

ingresos que se dejaran de percibir por la reducción de la renta petrolera.

Tal argumentación se sostiene bajo la consideración de que cada seis años el discurso en materia de financiamiento del estado no ha variado, cuando menos desde 1988 hasta la fecha, sobre la necesidad de una reforma tributaria fundada en ampliar la base de contribuyentes,

incluyendo principalmente a todos aquellos que amparados en concesiones del estado, así como a transacciones con la economía informal y con ello aumentar la recaudación, sin embargo en la práctica hasta el día de hoy, los resultados no son los esperados y prevalece el

escenario donde la baja recaudación depende de los contribuyentes activos.

Durante décadas el servicio de la deuda externa, así como buena parte de las acciones del gobierno, se han financiado con los ingresos provenientes de la exportación de petróleo; sin embargo también en el pasado se ha observado, la fragilidad que esta situación provoca en las

finanzas públicas y es ocasión propicia para la corrección, el resultado en esta parte es parcialmente positivo dado que se ha observado un incremento en la captación tradicional de impuestos, que significó una reducción de 10.1% en los ingresos petroleros, por lo que deberá

intensificarán los actos de fiscalización por parte del Servicio de Administración Tributaria (SAT); así se estimaba que al finalizar el 2014 el padrón de contribuyentes llegaría a 44.9 millones de causantes, 4.3 millones más que un año atrás.

En este año se extinguió el Régimen de Pequeños Contribuyentes (Repecos) y se sustituyó por

el Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), al cual ha sido cuestionado, incluso se han interpuesto amparos al respecto, mismos que fueron desechados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).

Las últimas cifras disponibles muestran que de enero a octubre del 2014, los ingresos

tributarios no petroleros ascendieron a 1.5 billones de pesos, monto superior en 6.4% real a lo alcanzado un año atrás.

De acuerdo con el informe mensual de las finanzas públicas a octubre de 2014, un gravamen que impulsó la recaudación durante este periodo fue el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que

fue mayor en 16.3% real anual, como resultado de la estructura tributaria vigente y la homologación del ese gravamen en la frontera.

La recaudación por el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) aumentó 50.6% real, principalmente por la ampliación de la base del impuesto a bebidas endulzadas, alimentos


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chatarra y combustibles fósiles. Esto es se cumple con las metas de recaudación, sin embargo

las cifras económicas muestran un escaso crecimiento, y en algunos casos han sido devastadores pues tenemos en el país el fenómeno de la desbancarización, llegando al extremo donde los comercios y otros servicios como los alimentos preparados, dejaron de

aceptar como medio de pago el uso de tarjetas. Po ejemplo se ha señalado que la creación empleos, uno de los propósitos de la reforma, es más oneroso para las empresas que hace un año, porque ya solo hay una deducción parcial de prestaciones exentas y a cambio quitaron el

impuesto mínimo.

El presupuesto público enfrenta además de la presión que representa los incrementos de la demanda de salud pública, educativa, el abatimiento de la pobreza. Y además la expectativa del incremento en las tasas internacionales de interés ante un escenario adverso en materia de

precios petroleros, y una economía de los Estados Unidos que aún resulta endeble; por su parte en el ámbito de la reforma financiera no se observan impactos en los objetivos plateados dado que tampoco ha crecido el crédito, ni se observa reducción en las tasas de interés que

requieren los intermediarios financieros, una adecuada reforma fiscal y financiera debe estar encaminada a promover la inversión, acelerar la productividad y generar los empleos que la población necesita. Esto sólo puede lograrse reduciendo las tasas gravables, ampliando la base

de contribuyentes y enfrentar de lleno al comercio informal al que están integradas muchas actividades informales, de acuerdo a información parcial de la Secretaria de hacienda el crédito a teniendo crecimientos de apenas 3.5 puntos porcentuales en dos años; actualmente

representa 29.2% del PIB.

El sistema financiero sigue sin contar con las herramientas necesarias para convertirse en motor de desarrollo económico, no es competitivo, ni tiene una lógica de libre competencia, por lo que la parcialidad y limitación de la reforma arroja magros resultados.

HIPÓTESIS SECUNDARIAS

1. A partir de la identificación de las características de la reforma financiera se establece

que se omitieron los grandes temas y la posibilidad de impulsar la inclusión financiera y el sano financiamiento a la actividad productiva, concentrándose solo en facilitar a los intermediarios financieros, en particular a los bancos, la recuperación de garantías,

así como la posibilidad de ampliar la cobertura de los servicios; sin embargo no se observan medidas para mejorar el acceso al crédito y la reducción de los costos que implican.

Como se demuestra de la lectura de la presente investigación, la anterior hipótesis resulto ser

cierta. Fue conveniente abordar cómo es que los impuestos afectan en los ingresos de las familias, ya que es necesaria una política tributaria del orden redistributiva y vincularla como parte importante de la reforma fiscal.


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En relación a la reforma financiera los resultados no son mejores, la Encuesta Trimestral de

Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio, realizada por el Banco de México para julio-septiembre de 2014, reveló que el financiamiento de la banca a las empresas disminuyó.

En este sentido, es inminente que las reformas son necesarias, sin embargo de nada servirán mientras se ocupen solamente de un lado de la ecuación, es decir, a favor de las instituciones

financieras; esta reforma omite el fomento de instituciones que favorezcan la profundidad del mercado crediticio, pese a que diversos estudios determinan que instituciones más flexibles y especializadas tiene éxito en financiar proyectos que tradicionalmente son despreciados por las

instituciones financieras; quienes prefieren colocar la mayor parte de sus recursos en los circuitos financieros de la deuda pública, que el financiamiento de la inversión privada; en este sentido, se parte de un supuesto de que lo que hace falta para que los mercados funcionen es

que exista plena libertad, mercados regulados y eficientes son la excepción, y no la regla; en este sentido la intervención del estado debe de enfocarse a otorgar apoyos a los diferentes intermediarios no bancarios que pueden llegar a estratos de ingresos y sectores no tocados por

los bancos. Por el lado de los impuestos tampoco existe el intento de utilizar este instrumento, como un mecanismo de fomento a las actividades de financiamiento, ya que llega al colmo de exigir que aun en las comunidades marginadas de la sierra, los ahorradores en estas

instituciones populares cuenten con su Registro Federal de Contribuyentes, y las instituciones deben expedir facturas en línea. Por lo que las medidas afectan a gravemente la actividad financiera y aun deteriora a los intermediarios, principalmente en el sector popular, generando

más pobreza y fragilidad en los pequeños contribuyentes.

De esta manera se corrobora la primera hipótesis secundaria, ya que en las diversas partes de la investigación se han referenciado los hechos que comprueban la falta de profundidad de dicha reforma, la cual parece responder a una lógica de facilitar la intervención de las nuevas

inversiones en el sector energético a través de aligerar el control y las restricciones en la asignación de recursos por parte de la Banca de desarrollo, y por otra parte desregular la prestación de algunos servicios financieros que tienen como propósito reducir los costos de

operación a costa de la seguridad y protección al usuario de los servicios bancarios; la intención final tiene sentido en la exigencia por mantener el presupuesto público equilibrado a la luz de la reducción de la renta petrolera, manteniendo cambios paulatinos en los impuestos

observándose ajustes progresivos en las tasas fiscales para el buen aprovechamiento de los contribuyentes.

2. La reforma fiscal ha significado un aporte a la reducción de la informalidad por el lado positivo, así como la integración de los recursos financieros que requiere el estado

para sustituir la reducción de la renta petrolera que significa la reforma energética; sin embargo la política fiscal falla al no contar con los instrumentos de fomento y la flexibilidad necesaria para permitir y fomentar el desempeño económico, el resultado

ha sido profundamente negativo con impacto en el desarrollo de la media y pequeña empresa, la desbancarización y elevados costos para atender los requisitos fiscales.


XXVI

Esta hipótesis también resulta cierta, ya que de lo descrito con anterioridad en el cuerpo del

reporte de la investigación, se desprende: que los impuestos, además de ser el principal aporte para financiar la actividad gubernamental, deben ser utilizados como instrumento de fomento que ayude a potencializar el desempeño y equilibrio de los mercados, propiciando el

crecimiento y el desarrollo económico. Una política que combate realmente la desigualdad y la pobreza debe fomentar el crecimiento económico sostenido, orientando el desarrollo a garantizar a todos los mexicanos el acceso al empleo o actividades económicas estables, así

como salarios e ingresos suficientes para satisfacer las necesidades más esenciales.

Desde el punto de vista del trabajador, el que el empleador se vea obligado a la formalidad, puede significar un beneficio directo en términos de las prestaciones que brinda la protección social, como son: acceso a la compra de vivienda, servicios de salud, y las condiciones mínimas

que otorga la Ley del trabajo; sin embargo esta ampliación no se ve reflejada en el nivel de ingreso, ni en la estabilidad y seguridad del empleo, por lo que el comprobar el impacto positivo de la reforma le hace falta mayor investigación para determinarlo. Por su parte lo que si se

observa que el impacto de la nuevas medidas de control y recaudación fiscal, al carecer en su modelo de mecanismos promotores y si no ataca con incentivos efectivos debidamente calibrados, solo atrae más actores hacia el camino de la informalidad. Ejemplo de ello es el

castigo que infligen al consumidor al solicitar la facturación o recibir el pago a través de medios electrónicos, prefiriendo el pago en dinero en efectivo, con el fin de evadir la posibilidad de fiscalización de esos ingresos, con lo cual se produce el fenómeno de la desbancarización, así

mismo se puede constatar en el cuerpo de esta investigación que los costos para atender los requerimientos fiscales siguen representando una carga onerosa en términos financieros, técnicos y operativos; la regla general que se aplica en esos casos establece que cuando

mayor sea la tasa fiscal marginal, los incentivos para evitar dichos costos tiende a crecer.

En este sentido observamos que existen muchas formas mediante las cuales las personas pueden responder a tasas fiscales marginales mayores. Entre éstas se incluyen: menos empleos suplementarios, rechazo de puestos mejor pagados que implican mayor esfuerzo de

trabajo.

En este caso se observa que dentro de los incentivos para los ingresos salariales, se ofrece un subsidio al impuesto de acuerdo con el nivel de ingresos del trabajador, a través del cual compensa a los trabajadores con un nivel de salario igual, reciben menos prestaciones en sus

empresas. El propósito de la medida es que los trabajadores de ingresos bajos se compensen a través del sueldo neto por lo que dejan de recibir por prestaciones.

Sin embargo bajo esta hipótesis es necesario que exista una economía sana para que la inclusión de nueva fuerza laboral no signifique desequilibrio en los mercados laborales, el efecto

financiero respecto a las necesidades de recursos del estado es positivo en cuanto ha crecido la captación respecto a este rubro, sin embargo la realidad es que los salarios que se han ido integrando resultan de menor ingreso y más corto plazo.


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Objetivo General Objetivos específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo

Examinar, delimitar y evaluar la pertinencia de los contenidos y principios rectores que delinearon las modificaciones incluidas en la reforma fiscal y financiera en México, entendiéndola como una política de estado en tanto forma parte del proceso general de reforma emprendido por la actual administración.

• Identificar los principios y criterios que definen el diseño de una política pública. • Describir el desarrollo histórico del sistema financiero y fiscal en los últimos años en México. • Revisar las características principales del tipo de entidades y organismos que integran el sistema financiero en México. • Clasificar y describir los principales elementos de la política fiscal y su relación con las finanzas públicas. • Establecer los distintos instrumentos con los que cuenta el estado para financiar su gasto sin afectar el nivel de empleo, el ahorro y la inversión. • Distinguir la necesidad de modificar la estructura de fiscalización a fin de mejorar la recaudación de impuestos incluyendo a sectores considerados no fiscalizables. • Inferir el impacto que tendrá la reforma fiscal en diversos ámbitos de la actividad económica, particularmente en las actividades informales. • Identificar la evolución histórica del modelo de financiamiento del gasto público en el entendido del carácter redistributivo y promotor del gasto público. • Examinar la relación intrínseca que existe entre las medidas que implican los cambios de la reforma financiera con la reforma fiscal. • Reconocer los mecanismos que brindan las herramientas fiscales, en tanto promotoras del desarrollo económico más equilibrado.

¿Cómo está integrado el sistema financiero nacional? ¿Cuál ha sido el desarrollo del sistema fiscal mexicano? ¿De qué manera la estructura impositiva se convierte en un mecanismo de la política económica de desarrollo? ¿Cuál es el papel del sistema financiero respecto el desempeño general de la economía? ¿Cuál es la contribución de los impuestos a las finanzas públicas del estado mexicano? ¿Cómo ha evolucionado en los años recientes? ¿Existe diferencia entre la participación de los impuestos al ingreso y al consumo? ¿Cuál ha sido su evolución? ¿Cuáles son las principales fuentes de ingresos para el gobierno federal además de los impuestos? ¿Cuál es el papel de la intermediación financiera en el desarrollo? ¿Cuál es la relación entre la reforma fiscal y la reforma al sistema financiero? ¿Cuáles son las acciones de la reforma fiscal que buscan cumplir con los principios de equidad, distribución y la capacidad tributaria? ¿La reforma fiscal podrá reducir el costo de cumplir con las obligaciones fiscales? ¿Qué peso tienen los impuestos indirectos en la actual reforma

Las reformas fiscal y financiera pese a su amplia difusión y propaganda gubernamental carecen de la profundidad y amplitud necesaria para resolver las graves limitaciones que significan un sistema financiero excluyente, ineficiente y caro, propiciando el bajo desempeño empresarial, por la baja liquides financiera y su nula aportación al desarrollo; esta situación se ve agudizada ante las mayores controles para el pago de las impuestos, dirigidos a los contribuyentes cautivos, que ante un escenario de recesión económica afecta negativamente la producción y el consumo, por lo que se concluye que ambas reformas solo son entendibles en la lógica de restablecer las capacidades financieras del gobierno ante la pérdida de recursos que significará la reforma energética. HIPÓTESIS SECUNDARIAS. 1. A partir de la identificación de las características de la reforma financiera se establece que se omitieron los grandes temas y la posibilidad de impulsar la inclusión financiera y el sano financiamiento a la actividad productiva, concentrándose solo en facilitar a los intermediarios financieros, en particular a los bancos, la recuperación de garantías, así como la posibilidad de ampliar la cobertura de los servicios; sin embargo no se observan medidas para mejorar el acceso al crédito y la reducción de los costos que implican. 2. La reforma fiscal ha significado un aporte a la reducción de la informalidad por el lado positivo, así como la integración de los recursos financieros que

CAPÍTULO I. LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN EL DESARROLLO ECONÓMICO I.1 La Acción Pública como Política I.1.1 El Estado I.1.2 Gobierno, sistemas políticos I.1.3 El desarrollo del estado benefactor. I.1.4 La concepción de las políticas. I.2. Los modelos de intervención del estado en América Latina. I.3. El desarrollo de las políticas públicas como mecanismo de intervención estatal. I.3.1 ¿Qué es una política pública? I.3.2. Las políticas públicas y el bienestar social. I.3.3. El Estado y la política del bienestar y el desarrollo. I.3.4 Diseño e implementación de las políticas públicas. I.4. La política del desarrollo en América Latina I.5. Las políticas públicas. I.5.1 El concepto de la política pública I.5.2 La definición de las políticas públicas, un paso más. I.6 Vinculación de la acción pública CAPÍTULO II. LA POLÍTICA PÚBICAS EN MÉXICO II.1 Las Políticas Públicas en México II.1.1 El desarrollo conceptual II.1.2 Periodos importantes de desarrollo II.1.3 El fortalecimiento de un Estado Corporativista II.1.4 La política pública, un intento de planeación del desarrollo II.2 Una visión del periodo estabilizador en el marco de la política social II.3. El modelo compartido y desarrollo regional (1970-1982) II.4 La conducción del desarrollo el origen de la Política Económica CAPÍTULO III. LA POLÍTICA FISCAL, COMO HERRAMIENTA DE DESARROLLO III.1 La herencia de


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fiscal, que efectos busca el gobierno? ¿Qué evidencia existe sobre las ventajas de la política de desregularización del sistema financiero? ¿Cuál ha sido el impacto del proceso de extranjerización del sistema bancario mexicano en materia de desarrollo social y económico?

requiere el estado para sustituir la reducción de la renta petrolera que significa la reforma energética; sin embargo la política fiscal falla al no contar con los instrumentos de fomento y la flexibilidad necesaria para permitir y fomentar el desempeño económico, el resultado ha sido profundamente negativo con impacto negativos en el desarrollo de la media y pequeña empresa, la desbancarización y elevados costos para atender los requisitos fiscales.

keynes III.2 La Teoría Keynesiana en las políticas de crecimiento III.3 El modelo Keynesiano de la Política Fiscal. III.4 La Política Fiscal y El Gasto Público III.5 El Gobierno y su Restricción Presupuestaria III.6 Recomposición de la Estructura de Estado CAPÍTULO IV. EL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL IV.1 Estructura y normatividad IV.2 Banco de México IV.3 Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y Comisión Nacional de Seguros y Fianzas IV.4 La Banca de Desarrollo IV.5 Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito CAPÍTULO V. LA ECONOMÍA MEXICANA Y LA REFORMA FINANCIERA V.1 El desarrollo de la economía mexicana V.2 La Crisis del modelo V.3 Los principios de la modernización del sistema financiero V.4 La situación de Pobreza V.5 Pobreza por ubicación geográfica VI. LOS FUNDAMENTOS DE LA REFORMA VI.1 Un modelo tributario Equitativo. VI.2 Los Impuestos VI.3 Progresividad y Regresividad del sistema tributario VI.4 La Incidencia Fiscal VI.5 Los soportes del Sistema Tributario VI.6 La Política Tributaria y su Progresividad VI.7 El Impuesto Sobre la Renta. VI.8 Justificación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) VI.9 El Marco Teórico para el Análisis de la Reforma Fiscal. VI. 10 Federalismo fiscal. VI.11 El papel de la Política Fiscal en el Crecimiento. VI.12 Lineamientos sobre las atribuciones del Estado para establecer una Política Fiscal. VII REFORMA FISCAL Y


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FINANCIERA EN EL MARCO DE LA REFORMA ENERGÉTICA EN ECONOMÍAS EMERGENTES. VII.1 El punto de arranque de la Reforma financiera. VII.2 La situación de la hacienda pública, anterior en época de la reforma VII.3 Principales elemento de las reforma fiscal de 1961 VII.4 La Reforma fiscal de 1980, la introducción del IVA VII.5 La Reforma Fiscal de 1983 VII.6 Impacto de la reforma fiscal de 1983 VII.7 La reforma fiscal de 1987. VII.8 Las Reformas Fiscales de 1988 a 1994. VII.9 Evolución de los Ingresos del Sector Público. VII.10 Reforma Fiscal: Crisis y Recuperación Económica 1995 – 2000 VII.11 La descentralización como necesidad de Desarrollo. CAPÍTULO VIII. Desarrollo de las Reformas Fiscales en el sistema económico mexicano VIII.1 Los requerimientos de la reforma financiera VIII.2 Políticas para la Las modificaciones de la política fiscal VIII.3 La recaudación y sus Políticas Recaudatoria VIII.4 Política de Tributación VIII.5 La Importancia de los ingresos por Exportación de Petróleo VIII.5.1 La Estabilización de Precios y la Política Fiscal VIII.5.2 Cambios Fundamentales en la Política Fiscal de México VIII.6 Estructura de los Ingresos Fiscales y las Exportaciones del Petróleo VIII.7 La política fiscal, bajo el enfoque modernizador. VIII.8 Las Exportaciones del Petróleo y su importancia en México. CAPÍTULO IX. LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA, EN EL MARCO DE LA REFORMA


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ENERGÉTICA. IX.1 Medidas para mejorar el desempeño de la Administración Tributaria. IX.2 Impuesto al Valor Agregado (IVA). IX.3 El Impuesto sobre la Renta (ISR). IX.4 ¿Quién está pagando los Impuestos en México? IX.5 La eficacia del sistema tributario mexicano. IX.6 La Problemática de la tributación. IX.7 Excesiva y desproporcionalidad de las leyes tributarias IX.8 Las fallas del modelo tributario. IX.8.1 El abuso de las Resoluciones Misceláneas de tipo administrativo IX.8.2 Burocratismo y opacidad IX.8.3 Sistema tributario costoso e ineficiente CAPÍTULO X. HACIA UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL. X.1 El Objetivo de una reforma hacendaria. X.2 La necesidad de una Reforma Fiscal X.3 La carga fiscal en México. X.4 La estructura fiscal mundial X.5 La construcción del consenso en la reforma partidos políticos X.6 Aspectos sustantivos para ser considerados en las reformas. X.6.1 Simplificación las obligaciones fiscales. X.6.2 Mayor Seguridad jurídica para a los contribuyentes. X.6.3 La Evasión Fiscal: un problema de fiscalización de los impuestos. X.7 Innovaciones de desarrollo de la política fiscal. X.8 El diseño de una reforma tributaria. X.9 Propuesta de fiscal integral. X.10 La clave para el éxito de las reformas tributarias. X.11 Una verdadera reforma fiscal integral. X.12 La Reforma Fiscal un proyecto del Ejecutivo Federal X.13 Los fundamentos de la nueva reforma fiscal X.14 La distribución de la


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carga fiscal y la reforma fiscal CAPÍTULO XI. LA NUEVA REFORMA FISCAL INTEGRAL XI.1 El enfoque de la experiencia XI.2 El impacto de una Reforma fiscal inconclusa XI.3 Proyecciones de la nueva Reforma Fiscal



• Identificar los principios y criterios que definen el diseño de una política pública. • Describir el desarrollo histórico del sistema financiero y fiscal en los últimos años en México. • Revisar las características principales del tipo de entidades y organismos que integran el sistema financiero en México. • Clasificar y describir los principales elementos de la política fiscal y su relación con las finanzas públicas. • Establecer los distintos instrumentos con los que cuenta el estado para financiar su gasto sin afectar el nivel de empleo, el ahorro y la inversión.

¿Cómo está integrado el sistema financiero nacional? ¿Cuál ha sido el desarrollo del sistema fiscal mexicano? ¿De qué manera la estructura impositiva se convierte en un mecanismo de la política económica de desarrollo? ¿Cuál es el papel del sistema financiero respecto el desempeño general de la economía? ¿Cuál es la contribución de los impuestos a las finanzas públicas del estado mexicano? ¿Cómo ha evolucionado en los años recientes? ¿Existe diferencia entre la participación de los impuestos al ingreso y al consumo? ¿Cuál ha sido su evolución? ¿Cuáles son las principales fuentes de ingresos para el gobierno federal además de los impuestos? ¿Cuál es el papel de la intermediación financiera en el desarrollo? ¿Cuál es la relación entre la reforma fiscal y la reforma al sistema financiero? ¿Cuáles son las acciones de la reforma fiscal que buscan cumplir con los principios de

HIPÓTESIS SECUNDARIAS. 1. A partir de la identificación de las características de la reforma financiera se establece que se omitieron los grandes temas y la posibilidad de impulsar la inclusión financiera y el sano financiamiento a la actividad productiva, concentrándose solo en facilitar a los intermediarios financieros, en particular a los bancos, la recuperación de garantías, así como la posibilidad de ampliar la cobertura de los servicios; sin embargo no se observan medidas para mejorar el acceso al crédito y la reducción de los costos que implican.

CAPÍTULO I. LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN EL DESARROLLO ECONÓMICO I.1 La Acción Pública como Política I.1.1 El Estado I.1.2 Gobierno, sistemas políticos I.1.3 El desarrollo del estado benefactor. I.1.4 La concepción de las políticas. I.2. Los modelos de intervención del estado en América Latina. I.3. El desarrollo de las políticas públicas como mecanismo de intervención estatal. I.3.1 ¿Qué es una política pública? I.3.2. Las políticas públicas y el bienestar social. I.3.3. El Estado y la política del bienestar y el desarrollo. I.3.4 Diseño e implementación de las políticas públicas. I.4. La política del desarrollo en América Latina I.5. Las políticas públicas. I.5.1 El concepto de la política pública I.5.2 La definición de las políticas públicas, un paso más. I.6 Vinculación de la acción pública CAPÍTULO II. LA POLÍTICA PÚBICAS EN MÉXICO II.1 Las Políticas Públicas en México II.1.1 El desarrollo conceptual II.1.2 Periodos importantes de desarrollo II.1.3 El fortalecimiento de un Estado Corporativista II.1.4 La política pública, un intento de planeación del desarrollo II.2 Una visión del periodo estabilizador en el marco


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equidad, distribución y la capacidad tributaria? ¿La reforma fiscal podrá reducir el costo de cumplir con las obligaciones fiscales?

de la política social II.3. El modelo compartido y desarrollo regional (1970-1982) II.4 La conducción del desarrollo el origen de la Política Económica CAPÍTULO III. LA POLÍTICA FISCAL, COMO HERRAMIENTA DE DESARROLLO III.1 La herencia de keynes III.2 La Teoría Keynesiana en las políticas de crecimiento III.3 El modelo Keynesiano de la Política Fiscal. III.4 La Política Fiscal y El Gasto Público III.5 El Gobierno y su Restricción Presupuestaria III.6 Recomposición de la Estructura de Estado CAPÍTULO IV. EL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL IV.1 Estructura y normatividad IV.2 Banco de México IV.3 Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y Comisión Nacional de Seguros y Fianzas IV.4 La Banca de Desarrollo IV.5 Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito CAPÍTULO V. LA ECONOMÍA MEXICANA Y LA REFORMA FINANCIERA V.1 El desarrollo de la economía mexicana V.2 La Crisis del modelo V.3 Los principios de la modernización del sistema financiero V.4 La situación de Pobreza V.5 Pobreza por ubicación geográfica VI. LOS FUNDAMENTOS DE LA REFORMA VI.1 Un modelo tributario Equitativo. VI.2 Los Impuestos VI.3 Progresividad y Regresividad del sistema tributario VI.4 La Incidencia Fiscal VI.5 Los soportes del Sistema Tributario VI.6 La Política Tributaria y su Progresividad VI.7 El Impuesto Sobre la Renta. VI.8 Justificación del Impuesto al Valor Agregado (IVA)


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VI.9 El Marco Teórico para el Análisis de la Reforma Fiscal. VI. 10 Federalismo fiscal. VI.11 El papel de la Política Fiscal en el Crecimiento. VI.12 Lineamientos sobre las atribuciones del Estado para establecer una Política Fiscal. VII REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DE LA REFORMA ENERGÉTICA EN ECONOMÍAS EMERGENTES. VII.1 El punto de arranque de la Reforma financiera. VII.2 La situación de la hacienda pública, anterior en época de la reforma VII.3 Principales elemento de las reforma fiscal de 1961 VII.4 La Reforma fiscal de 1980, la introducción del IVA VII.5 La Reforma Fiscal de 1983 VII.6 Impacto de la reforma fiscal de 1983 VII.7 La reforma fiscal de 1987. VII.8 Las Reformas Fiscales de 1988 a 1994. VII.9 Evolución de los Ingresos del Sector Público. VII.10 Reforma Fiscal: Crisis y Recuperación Económica 1995 – 2000 VII.11 La descentralización como necesidad de Desarrollo.



• Clasificar y describir los principales elementos de la política fiscal y su relación con las finanzas públicas. • Establecer los distintos instrumentos con los que cuenta el estado para financiar su gasto sin afectar el nivel de empleo, el ahorro y la inversión. • Distinguir la necesidad de modificar la estructura de fiscalización a fin de mejorar la recaudación de impuestos incluyendo a sectores considerados no fiscalizables. • Inferir el impacto que tendrá la reforma

¿Cuál es la contribución de los impuestos a las finanzas públicas del estado mexicano? ¿Cómo ha evolucionado en los años recientes? ¿Existe diferencia entre la participación de los impuestos al ingreso y al consumo? ¿Cuál ha sido su evolución? ¿Cuáles son las principales fuentes de ingresos para el gobierno federal además de los impuestos?

Secundaria 2. La reforma fiscal ha significado un aporte a la reducción de la informalidad por el lado positivo, así como la integración de los recursos financieros que requiere el estado para sustituir la reducción de la renta petrolera que significa la reforma energética; sin embargo la política fiscal falla al no contar con los instrumentos de fomento y la flexibilidad necesaria para permitir y fomentar el desempeño económico, el resultado ha sido profundamente negativo con impacto negativos en el desarrollo

VII REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DE LA REFORMA ENERGÉTICA EN ECONOMÍAS EMERGENTES. VII.1 El punto de arranque de la Reforma financiera. VII.2 La situación de la hacienda pública, anterior en época de la reforma VII.3 Principales elemento de las reforma fiscal de 1961 VII.4 La Reforma fiscal de 1980, la introducción del IVA VII.5 La Reforma Fiscal de 1983 VII.6 Impacto de la reforma fiscal de 1983 VII.7 La reforma fiscal de 1987.


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fiscal en diversos ámbitos de la actividad económica, particularmente en las actividades informales. • Identificar la evolución histórica del modelo de financiamiento del gasto público en el entendido del carácter redistributivo y promotor del gasto público. • Examinar la relación intrínseca que existe entre las medidas que implican los cambios de la reforma financiera con la reforma fiscal. • Reconocer los mecanismos que brindan las herramientas fiscales, en tanto promotoras del desarrollo económico más equilibrado.

¿Cuál es el papel de la intermediación financiera en el desarrollo? ¿Cuál es la relación entre la reforma fiscal y la reforma al sistema financiero? ¿Cuáles son las acciones de la reforma fiscal que buscan cumplir con los principios de equidad, distribución y la capacidad tributaria? ¿La reforma fiscal podrá reducir el costo de cumplir con las obligaciones fiscales? ¿Qué peso tienen los impuestos indirectos en la actual reforma fiscal, que efectos busca el gobierno? ¿Qué evidencia existe sobre las ventajas de la política de desregularización del sistema financiero? ¿Cuál ha sido el impacto del proceso de extranjerización del sistema bancario mexicano en materia de desarrollo social y económico?

de la media y pequeña empresa, la desbancarización y elevados costos para atender los requisitos fiscales.

VII.8 Las Reformas Fiscales de 1988 a 1994. VII.9 Evolución de los Ingresos del Sector Público. VII.10 Reforma Fiscal: Crisis y Recuperación Económica 1995 – 2000 VII.11 La descentralización como necesidad de Desarrollo. CAPÍTULO VIII. Desarrollo de las Reformas Fiscales en el sistema económico mexicano VIII.1 Los requerimientos de la reforma financiera VIII.2 Políticas para la Las modificaciones de la política fiscal VIII.3 La recaudación y sus Políticas Recaudatoria VIII.4 Política de Tributación VIII.5 La Importancia de los ingresos por Exportación de Petróleo VIII.5.1 La Estabilización de Precios y la Política Fiscal VIII.5.2 Cambios Fundamentales en la Política Fiscal de México VIII.6 Estructura de los Ingresos Fiscales y las Exportaciones del Petróleo VIII.7 La política fiscal, bajo el enfoque modernizador. VIII.8 Las Exportaciones del Petróleo y su importancia en México. CAPÍTULO IX. LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA, EN EL MARCO DE LA REFORMA ENERGÉTICA. IX.1 Medidas para mejorar el desempeño de la Administración Tributaria. IX.2 Impuesto al Valor Agregado (IVA). IX.3 El Impuesto sobre la Renta (ISR). IX.4 ¿Quién está pagando los Impuestos en México? IX.5 La eficacia del sistema tributario mexicano. IX.6 La Problemática de la tributación. IX.7 Excesiva y desproporcionalidad de las leyes tributarias IX.8 Las fallas del modelo tributario. IX.8.1 El abuso de las Resoluciones


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Misceláneas de tipo administrativo IX.8.2 Burocratismo y opacidad IX.8.3 Sistema tributario costoso e ineficiente CAPÍTULO X. HACIA UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL. X.1 El Objetivo de una reforma hacendaria. X.2 La necesidad de una Reforma Fiscal X.3 La carga fiscal en México. X.4 La estructura fiscal mundial X.5 La construcción del consenso en la reforma partidos políticos X.6 Aspectos sustantivos para ser considerados en las reformas. X.6.1 Simplificación las obligaciones fiscales. X.6.2 Mayor Seguridad jurídica para a los contribuyentes. X.6.3 La Evasión Fiscal: un problema de fiscalización de los impuestos. X.7 Innovaciones de desarrollo de la política fiscal. X.8 El diseño de una reforma tributaria. X.9 Propuesta de fiscal integral. X.10 La clave para el éxito de las reformas tributarias. X.11 Una verdadera reforma fiscal integral. X.12 La Reforma Fiscal un proyecto del Ejecutivo Federal X.13 Los fundamentos de la nueva reforma fiscal X.14 La distribución de la carga fiscal y la reforma fiscal CAPÍTULO XI. LA NUEVA REFORMA FISCAL INTEGRAL XI.1 El enfoque de la experiencia XI.2 El impacto de una Reforma fiscal inconclusa XI.3 Proyecciones de la nueva Reforma Fiscal


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CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN

El estudio que precede nos advierte del reconocimiento de que es necesario impulsar el

desarrollo del país, para ello se postula que es condición necesaria el brindar la seguridad necesaria y los incentivos adecuados a los inversionistas para fomentar la iniciativa y actividad empresarial. Sin embargo la realidad es que los cambios en los marcos legales fueron a todas

luces carentes de una visión de crecimiento económico y desarrollo.

La presente investigación arroja como primera consecuencia de este hecho, el que las normativas promovidas por el gobierno federal, tienen como regla el preparar el terreno para facilitar el proceso de apertura de los mercado energéticos, de esta manera resulta fácilmente identificable

que los cambios propuestos en materia de la reforma fiscal son urgentes y necesarios para atender la excesiva dependencia de la renta petrolera para mantener el nivel del gasto público, es necesario ir sustituyendo estos recursos; Las estructuras tradicionales en las que la economía se

cambiaran por otras, es posible que si se hubieran dado las correcciones pertinentes en la economía durante los primeros avisos de crisis, el problema financiero nacional no hubiera las hubiera reflejado a magnitudes críticas, como las que se dieron a principios de los años ochenta.

En este sentido, la reforma la fiscal, condición necesaria e indispensable debida a la

perspectiva de reducción de ingresos por venta de petróleo, continúa siendo por mucho la columna vertebral que puede dar sentido a todas las demás. Sin embargo por razones fácilmente explicables, vista de esta forma significa una importante restricción, dado que se

olvida que la política fiscal es también por sí misma un instrumento de fomento a ciertas ramas productivas, que cumplen al pensar en un desarrollo sostenido y de largo plazo en este país.

La política fiscal, entendida como el instrumento para solucionar los problemas en el marco del interés público, dista mucho de ser a la que han llevado a cabo los regímenes neoliberales, que

provoca un abandono de las responsabilidades económicas fundamentales del Estado, las cuales consisten, entre otras, en desarrollar la infraestructura productiva y mejorar las condiciones educativas y de salud de la fuerza de trabajo, que constituyen el núcleo para el

incremento sostenido de la productividad, única garantía del bienestar futuro de México y su inserción competitiva en el mercado mundial.

Por otra parte tenemos a la llamada reforma financiera en especial a lo referente a la Ley de Instituciones de Crédito, así como de las diversas disposiciones que regulan el funcionamiento

de la banca de desarrollo. Donde derivado del análisis realizado a lo largo de la investigación, se incide particularmente en el papel que debe jugar la banca de desarrollo en las actuales condiciones y las propuestas alternativas para regular el sector; particularmente nos interesó

identificar el sentido de los cambios propuestos y como estos encajarían en el nuevo contexto definido por la reforma al sector energético.


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En la exposición de motivos de la reforma a la Ley de Instituciones de Crédito, el Gobierno

Federal propone redefinir el papel de la banca de desarrollo en la economía nacional, dotándola de mejores herramientas para ampliar el acceso al crédito.

Propone fomentar el financiamiento a las pequeñas y medianas empresas, apoyar a las empresas mexicanas exportadoras y a la apertura de nuevos mercados, en este sentido, busca

flexibilizar el marco legal que rige a la banca de desarrollo para promover la profundización del sistema financiero en la economía y fortalecer a las propias instituciones, así como fortalecer su acción y operación, dotándola de mayor autonomía de gestión, flexibilizando sus inversiones y

liberándola de restricciones adicionales a las de la banca múltiple, garantizando que preserve y mantenga su capital para que pueda facilitar el acceso al crédito y a los servicios financieros, determinando tasas, plazos, riesgos de las operaciones y tipos de negocio, lo cual se establece

en el artículo 42 de la Ley objeto de reforma.

Hasta ahí parece ser serio el planteamiento y en el sentido correcto, sin embargo continuado con el planteamiento continúa con: fomentar la creación de patentes, la generación de otros derechos de propiedad industrial y la prestación de asistencia técnica y capacitación en la

materia.

Finalmente, trata de garantizar que en su desempeño, la banca de desarrollo se desenvuelva con transparencia y eficacia a partir de su fiscalización por parte de las instancias gubernamentales encargadas de tales efectos.

Derivado de nuestro análisis, identificamos entonces que: la cobertura de acción y dimensión de

la reforma propuesta referente a la reforma financiera que requiere el país para poder satisfacer los requerimientos de financiamiento en la nueva etapa de desarrollo de la economía mexicana, resulta insuficiente. Entre los motivos se encuentran:

-Carece de profundidad ya que los propios agentes financieros señalan que no resolverá en

absoluto los graves problemas crediticios del país, y carece de planteamientos específicos respecto a rezagos sustantivos como lo son mecanismo de fomento directo, impuestos, entre otros.

-Se enfoca a aspectos meramente administrativos de gestión de las instituciones de desarrollo,

sin esbozar siquiera las nuevas funciones que debe cumplir esa banca en el contexto de la situación actual del aparato productivo nacional, referidas a zonas de atención, mecanismos novedosos e inmediatos para el financiamiento de emprendedores, entre otros.

-La reforma no modifica en nada la relación entre la banca de desarrollo, el sistema productivo,

el sistema de crédito nacional y la orientación de las políticas diseñadas en materia financiera.

-Es posible anticipar que al olvidarse nuevamente de los reales problemas que afectan a los intermediarios, el resultado sea la profundización del problema bancario, que se convertirá en


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otro más de los graves problemas estructurales del país carentes de solución a mediano plazo,

porque en lugar de alentar la competencia entre los bancos para abaratar el crédito, refuerza la cartelización de las operaciones bancarias sin promover ninguna acción que permita al sistema bancario y en particular a la banca de desarrollo apoyar realmente a las actividades

productivas.

-Al no proponer ninguna acción que fomente la competencia en el sector bancario, los servicios bancarios continuarán siendo caros y afectando a la competitividad de las empresas nacionales y al bolsillo de la población.

Particularmente en relación a los bancos extranjeros, no se afecta la práctica de utilizar sus

operaciones en México para acceder a ganancias de monopolio, aprovechando tasas de interés de dos a tres veces superiores a las de su país de origen y la remisión de sus beneficios a su matriz, sangrando las reservas internacionales de nuestro país.

-En el mismo sentido, no hay sustancia respecto a proponer medidas conducentes a romper

con la práctica de que sean los bancos privados los que fijan las condiciones y solicitan las garantías a las pequeñas y medianas empresas para determinar si califican o no para acceder a los recursos que presta la banca de desarrollo.

De esta forma, establecemos la primera de las acciones de política pública respecto a los

cambios que debiera incluir la reforma financiera.

Una reforma financiera que afecte las pautas de la competencia en el mercado crediticio, debiera pasar por el desmantelamiento de toda la institucionalidad establecida a partir de 1986 con la desregulación y liberalización financiera.

Es necesario realizar cambios a las leyes financieras para que el estado pueda exigir a la

banca, el financiamiento a las actividades productivas y sectores afines con los

programas federales de desarrollo, por lo que debe reestablecerse el sistema de encaje

legal, y de los cajones selectivos de crédito, asimismo debe reformarse la Ley y

Reglamento de inversión extranjera para establecer requisitos de desempeño al capital

extranjero y de transferencia de tecnología, como parte de la regulación de la banca

extranjera.

Efectivamente la falta de herramientas de regulación, debido a la liberación financiera posibilitó

en el plano monetario, que la sobrevaluación del peso frente al dólar se tradujera en el abaratamiento del dólar para los grandes monopolios y oligopolios del país para permitirles comprar activos empresariales en el extranjero o diversificar sus inversiones internacionales.

En ese sentido, la actual institucionalidad reafirmada por las medidas propuestas de reforma

financiera, incluyeron también la transformación del sistema de pensiones solidario y subsidiario, para convertirlo en un sistema de mercado de cuentas individuales de los


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trabajadores y de orientación de esos recursos al mercado de valores, situación que es

reconocida que no garantiza el acceso a una mínima pensión de subsistencia para los que participan en dicho modelo.

Del mismo modo, se reconoce que la reforma que propone el Gobierno Federal en materia financiera es simplemente un intento por reforzar la minimización vigente de la banca de

desarrollo, para asimilarlos al marco legal creado en ese ámbito desde 1986.

Es indudable que la economía mexicana ha dejado por completo de crecer a los niveles requeridos por las necesidades de empleo y el ingreso de la población, y actualmente la forma en que opera la banca en su mayoría en manos de extranjeros, pasó a ser una traba absoluta al

crecimiento económico del país.

Los grandes cambios mundiales graduales que siguieron al derrumbe del sistema monetario y financiero internacional de Bretton Woods y su sistema de tasas de cambio monetarios fijos y convertibilidad del dólar. Ocasiono una tendencia mundial favorable a procesos de

desregulación financiera como los de 1973 en Canadá, Alemania y Suiza que precedieron a la abolición por parte de Estados Unidos en enero de 1974 de todas las restricciones a los movimientos internacionales de capital, como lo hicieron Gran Bretaña en 1979, Japón en 1980,

Francia e Italia en 1990 y España y Portugal en 1992.

En este marco, las tendencias privatistas y especulativas del modelo neoliberal culminarían hacia fines del siglo XX en la conformación de un nuevo sistema financiero titularizado y desregulado altamente especulativo que terminaría arrastrando al capitalismo occidental

centrado en Estados Unidos a la crisis económica internacional actual.

Esta evolución catastrófica del capitalismo occidental tiene como premisa la prevalencia de la acumulación financiera-especulativa, por sobre el crédito genuino a las actividades productivas, el empleo, las necesidades básicas de la población y el medio ambiente.

En el caso de México, esta tendencia representó un rápido proceso de disgregación económica,

disolución social e impotencia estatal para afrontar los crecientes retos de la una economía que no crece.

En contraposición a los procesos expuestos, los países del mundo que han adoptado políticas diferentes han comenzado a modificar sustancialmente las condiciones del Orden Mundial

actual. Por esa razón, las economías asiáticas como China o la India que basan su desarrollo en el aprendizaje y la innovación tecnológica, han tenido mejor desempeño económico que México y los países industrializados que se guían por la lógica del mercado.

México está considerado como el único país de América Latina que ha dejado de crecer, no

sólo porque la orientación actual se ha convertido en una traba para su desarrollo, sino también por el papel parasitario de los grandes monopolios y oligopolios asentados en nuestro territorio,


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que ahora llevan casi todas sus inversiones al resto del mundo comprando empresas o

diversificando inversiones en otros países.

A ello se le debe agregar el papel parasitario de los bancos privados que están dedicados a financiar al consumo y a la especulación, porque todo el marco legal así lo permite. Por lo tanto, al no tener ninguna exigencia de desempeño frente a la producción cómo ocurrió de 1941 a

1989 cuando se estableció legalmente la obligación a la banca privada de establecer cajones selectivos de créditos, ahora pueden prestar a quien les pueda refluir el capital prestado y los intereses que genera.

El crecimiento del crédito se observa en áreas de bajo potencial económico como es el

consumo, y particularmente grave la falta de presencia de la banca de desarrollo, la cual en los últimos 15 años ha descendido en términos reales, representando una minucia al lado del crédito al consumo, que es la variable de menor peso del crédito que otorga la banca comercial.

Conforme lo han plantado diversos autores examinados en la presente investigación, el sistema

capitalista atraviesa por una nueva fase de su desarrollo comandado por la revolución tecnológica en curso, donde las tecnologías de la información y las telecomunicaciones y su articulación con la fuerza de trabajo altamente calificada han posibilitado la producción de

bienes y servicios intensivos en conocimientos, convirtiendo al trabajo calificado en la principal fuerza del crecimiento económico de los países.

Al mismo tiempo, las repercusiones de esta revolución tecnológica han conformado un nuevo paradigma tecno-productivo que tiene como base al complejo tecnológico de la industria

microelectrónica, a las computadoras y a todas las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. Todo lo anterior, ha llevado a la conformación de un nuevo sistema financiero internacional, ha posibilitado el surgimiento de la empresa red, las cadenas

mundiales de producción y la exigencia de un nuevo Estado que responda a las funciones y requerimientos de la nueva etapa, entre otras repercusiones.

Para cumplir con estas nuevas funciones, los Estados necesitan de grandes fuentes de financiamiento a partir de instituciones estatales fuertes y bloques nacionales de poder político-

social.

En este contexto, el papel del sistema financiero y en particular de la banca de desarrollo deber ser apoyar las nuevas funciones económicas del Estado en el marco de la economía del conocimiento, porque la revolución tecnológica actual necesita crear y desarrollar la

infraestructura en telecomunicaciones para que nuestra nación acceda a nuevos niveles de desarrollo.

Un ejemplo de esta infraestructura es la culminación de la Red Nacional de Impulso a la Banda Ancha (NIBA) para conectar a las universidades públicas y privadas del país, haciendo uso de


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la red dorsal de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) con miras a impulsar la educación y

la investigación en todos los niveles.

Consolidar el progreso material de la nación, requiere de instituciones financieras funcionales a esos nuevos requerimientos. En este contexto, es donde proponemos una segunda vía de acción de políticas públicas:

La banca de desarrollo tiene que ampliar substancialmente y transformar sus funciones

para convertirse en uno de los fundamentales brazos financieros del Estado en

concordancia con la estrategia general de desarrollo, respondiendo estratégicamente a

los requerimientos que implican los objetivos generales de desarrollo definidos por el

estado. Por esa razón, nuestra propuesta es que se transforme en banca de primer piso

para que compita con la banca privada, cubriendo las funciones de ampliar el acceso al

financiamiento al emprendimiento y la innovación local, espacios vedados por los

actuales agentes financieros, particularmente, la pequeña y mediana empresa y el campo

mexicano.

La propuesta que hacemos, ha sido planteada por diversos actores tanto de organizaciones civiles como de académicos especializados en la materia, es urgente poner al servicio del

aparato productivo nacional a la banca de desarrollo, para que cumpla con las necesidades de financiamiento que reclama la nueva etapa de desarrollo de la economía mexicana abierta desde fines de los años ochenta del siglo pasado.

La trayectoria del desarrollo de la economía mundial capitalista muestra que en cada nueva

etapa histórica, surgen requerimientos que el Estado y la sociedad tienen que satisfacer para que las cosas marchen en el camino correcto.

La constitución de sistemas nacionales de créditos operados por el Estado, México respondió a los requerimientos de su industrialización desde los años treinta, creando desde esa época un

sistema financiero público, con la creación de BANOBRAS, NAFIN, el Banco Ejidal, entre otros.

El resultado de todas esas instituciones fue el crecimiento económico del país entre 1940 a 1965 a tasas superiores en promedio anual a 6 por ciento, y de la inversión fija bruta por arriba del 7.2 por ciento para el mismo período. En cambio, en la época neoliberal de los últimos 30

años (1983-2012), México sólo ha crecido en promedio anual a una tasa del 2.3 por ciento.

La discusión de fondo no es si el mercado o el Estado responden mejor al desempeño económico, sino que ambas instituciones deben cumplir el papel que les corresponde en cada fase del desarrollo de la economía. Por esa razón, nuestra propuesta es crear una banca de

servicio público que agrupe a los bancos de desarrollo, mediante la fusión de dichas instituciones, pero también que incorpore nuevas instituciones que sean necesarias para garantizar el crédito a las pequeñas y medianas empresas y que responda a los imperativos de

financiamiento de los productores ejidales, comunales y la pequeña propiedad campesina.


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Esta banca competirá con la banca comercial en las operaciones de recepción de

depósitos y otorgamiento de créditos. Su capital social sería aportado por el capital de

NAFIN y BANOBRAS. Al mismo tiempo, se busca que sea esta banca la que determine a

quien le presta y no dejar ese papel a los bancos privados, que son los que califican a

quién prestan los recursos de la banca de desarrollo.

Con esta propuesta se busca romper con la lógica de mercado y la desregulación que sirve de base para que los bancos privados orienten sus funciones a la especulación en detrimento del crédito productivo, así como al manejo monopólico de éste.

La función de esta banca será la de arbitraje para reducir los costos de los servicios financieros,

de las tasas activas de interés y a proporcionar mejores rendimientos a los ahorradores y evitar situaciones de oligopolio y cartelización. Se trata de que el Estado participe directamente en el mercado bancario, introduciendo elementos reales de competencia y orientación estratégica,

que modifiquen los parámetros de esa industria a favor de los consumidores y de las empresas productivas.

Para que esta banca sea funcional, se propone romper con los viejos criterios políticos de gestión de la empresa pública. Para ello, es necesario que se rija no sólo por los criterios de

fiscalización, sino también por la fiscalización directa de la sociedad a través de incorporar a miembros de la sociedad civil en los consejos de administración de la banca de desarrollo a efecto de que tengan la información necesaria para conocer y evaluar su desempeño en todos

los ámbitos.

Por otra parte, el objetivo de una reforma fiscal integral debe ser; el fortalecer la capacidad del gobierno federal para hacer frente a los compromisos a los rezagos sociales y productivos del país para incidir en el proceso de crecimiento económico, en condiciones de estabilidad

económica y social, y para que sea financiado, en mayor medida, con la contribución de los estratos de la población de mayores ingresos, en congruencia con el principio de equidad.

El sistema tributario mexicano actualmente padece de serios problemas, precisamente por su falta de planeación estratégica y preocupación por la sociedad en general, por lo que carece del

sentido promotor del desarrollo nacional que caracteriza a las estructuras fiscales en los países con los cuales competimos comercialmente.

En su función recaudadora, es público y notorio que es ineficaz y excesivamente dependiente de los ingresos petroleros, lo que ha producido que toda su función fiscalizadora la concentre

en muy pocos contribuyentes.

Dicho sistema tampoco cumple con la función redistributiva a que está obligado, pues es altamente regresivo por basar su recaudación mayoritariamente en los impuestos indirectos e insuficientemente en los impuestos distributivos como el ISR, así como en la inadecuada e

inequitativa falta de progresividad de las tarifas de los servicios públicos.


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Si realmente se pretende modernizar el sistema tributario de México, afrontando el reto de

lograr una mayor recaudación tributaria y, al mismo tiempo, una mayor equidad fiscal, el camino primordial se ubica en los impuestos progresivos sobre el ingreso, donde nuestro rezago es mayor; como pudimos observar a lo largo de este trabajo en las distintas comparaciones de

cifras internacionales.

Se trata de fortalecer al gobierno con recursos provenientes de quienes más tienen para que se promueva y fomente la producción y el empleo de forma estable y sostenible, en beneficio de todos.

México cuenta con tres grandes problemas; los cuales si no logra corregir no se podrá llevar a

cabo una reforma en materia fiscal que, verdaderamente pueda dotar de los recursos necesarios para poder hacer de esta economía, una economía competitiva y desarrollada.

El primer gran problema es que México aplica regímenes preferenciales en una amplia gama de actividades económicas y tipos de ingreso, práctica que genera un importante rezago en la

recaudación, desigualdad de incentivos entre actividades y complica seriamente la administración fiscal.

El sistema tributario mexicano es muy complejo, por lo que la reforma fiscal integral deberá contemplar una inyección de simplicidad. Se deberá además considerar la eliminación de varios

tratamientos especiales a diversos sectores de la economía, pues ya hemos visto que algunos mexicanos pagan muchos impuestos, mientras que muchos pagan muy poco o no pagan nada.

Segundo; la evasión fiscal es muy alta. Se deben hacer esfuerzos para reducirla, lo que incluye acciones de simplificación administrativa, creación de estímulos para incrementar la cultura de

pago, y aplicación estricta de la ley. Finalmente, existe todavía corrupción en el brazo recolector del gobierno, práctica que debe ser atacada con mayor firmeza.

Y tercero; el excesivo formalismo fiscal y la complejidad de trámites imponen costos irracionales al contribuyente, disminuyendo la competitividad del aparato productivo, erosionando el

bienestar y desalentando el cumplimiento de las obligaciones fiscales.

A los vicios de la estructura impositiva se suma una administración tributaria poco efectiva y cuya orientación no ha sido al servicio del contribuyente; el sistema presupuestal que se ha venido aplicando en nuestro país carece de la transparencia que exige y que merece la

sociedad mexicana.

Para lograr la suficiencia del sistema tributario se dispone de dos herramientas: aumentar la capacidad recaudatoria y mejorar la eficiencia de la administración tributaria.

La primera de ellas pertenece principalmente al ámbito de la política tributaria, y tiene que ver con variables tales como el nivel de las tasas, la amplitud de las bases imponibles, el nivel de


XLIV

las sanciones, etc. La eficiencia de la administración tributaria se relaciona con el objetivo de

reducir la evasión, para lo cual dispone principalmente de sus facultades de fiscalización.

En México el problema no es la estructura fiscal, la cual no es muy diferente a la de otros países de la OCDE, sino la baja recaudación tributaria en proporción al PIB, en combinación con una complejidad innecesaria en el diseño del sistema. Como consecuencia, el desafío principal que

enfrenta el sistema fiscal es aumentar la capacidad de generar ingresos, principalmente ampliando la base y mejorando la recaudación.

En el aspecto fiscal la inequidad es, hoy como ayer, rasgo por excelencia de nuestra estructura tributaria. En un país con los agudos contrastes sociales y regionales como los que se

constatan en México; los propósitos de equidad deben de ser parte fundamental de la reforma tributaria.

Al contrario de lo que supone el gobierno federal, un régimen tributario que procure que la recaudación provenga de los estratos de la población de mayores ingresos contribuye más, y

no menos, al incremento del producto nacional y la riqueza.

De esta forma, y ante la expectativa de la reducción de los ingresos públicos debido a la reducción de la renta petrolera, reflejan un estado tan crítico, que ponen en grave riesgo el cumplimiento de las funciones básicas del Estado mexicano y obligan a una impostergable

reestructuración integral del sistema hacendario mexicano.

Una nueva política económica debe ser parte fundamental de la discusión sobre la reforma democrática del Estado. La reforma fiscal integral es eje esencial para el apoyo a la infraestructura productiva. Un manejo adecuado de la política económica debe permitir el

crecimiento sostenido del PIB y la redistribución de la riqueza nacional como eje estratégico del combate a la pobreza, para fortalecer el federalismo y la democracia.

En consecuencia, la política económica y la política fiscal no deben limitarse a la simple recaudación de impuestos; deben ser ante todo promotoras del desarrollo económico y social.

El tema de la cuestión fiscal es relevante en el debate nacional. Detrás de la cuestión fiscal está

la sustentabilidad económica de cualquier país, y ciertamente, si no se resuelve la cuestión fiscal, no vamos a tener elementos para poder avanzar en la consolidación nacional. De su eficiencia depende en gran medida la atención a las necesidades de la población.

De esta manera, se delinea la tercera propuesta específica de política pública en materia

hacendaria.

Debe definirse como premisa del sistema recaudatorio mexicano el objetivo

redistributivo de su diseño y operación.


XLV

-Mejorar las prácticas administrativas del Sistema de Administración Tributaria, orientada

a abaratar el costo de la estructura administrativa fiscal.

-Establecer los mecanismos de distribución del ingreso, relacionados a proyectos y fines

específicos asociados a la promoción y desarrollo de industrias y sectores específicos,

fondeado en una mayor recaudación de los impuestos indirectos mejor conocidos, como

impuestos al consumo

-Establecer nuevas formas de recaudación que se alinea con una reforma de fondo en el

federalismo fiscal.

-Promover el desarrollo e implementación de programas y acciones de políticas públicas

evaluables y con objetivos de impacto social y productivo a mediano y largo plazo.

-Transformar los principios del diseño de las políticas crediticias de la banca de

desarrollo, Así como propiciar una banca pública que tienda a controlar los costos y

prácticas del mercado crediticio.

El enfoque redistributivo consiste en que la política tributaria, tenga un enfoque claro para reducir los enormes niveles de desigualdad que persisten en el país. La sensatez de una

reforma fiscal integral tendiente a mejorar las condiciones económicas del país, tendrá que partir de eliminar deficiencias, altos costos gubernamentales y proveer una canasta básica de consumo al alcance de la población con menores ingresos.

Consecuentemente, la transformación del sistema hacendario mexicano tendrá que partir de

puntos estructurales como los que se mencionan a continuación.

1. Ampliar y diversificar la base de los causantes para crecer el ingreso público a tasas similares a las de los países miembros de la OCDE

2. Disminuir la dependencia de los ingresos petroleros que pasó del 29 al 40% e impulsar

un gravamen de mayor equitatividad. 3. Reducir el costo de la captación y administración tributaria en México 4. Aplicar medidas para combatir la evasión y elusión con criterios alejados de la coerción y

más de convencimiento 5. Impulsar mecanismos modernos de auditoría; redimensionar el concepto del control y

estructurar novedosos sistemas que faciliten a los causantes la resolución de los

problemas jurídico – contenciosos que alargan los juicios y evitan una captación mayor 6. Disminuir el gasto corriente del gobierno federal, suprimir dependencias duplicatorias y

elevar la tecnificación e innovación para sistematizar procesos y operaciones, además

de reducir márgenes de discrecionalidad administrativa 7. Elevar la eficiencia e impacto de los programas federales para el combate a la pobreza

extrema y descentralizar el gasto

8. Reestructurar el sistema presupuestario mexicano


XLVI

9. Aplicar mejores sistemas de adquisiciones y contrataciones con el fin de promover la

eficacia y la productividad 10. Fortalecer las finanzas municipales y estatales, mediante la descentralización del gasto,

fomentar los procesos de mejora regulatoria y fiscal, hasta lograr un justo equilibrio fiscal

entre los tres niveles de gobierno 11. Disminuir el alto nivel de costos tributarios para lograr una tasa mínima, mediante la

desaparición de los regímenes de excepción y especiales.

La reforma fiscal o tributaria, es indispensable para dotar al estado mexicano de los recursos

para su combate para una necesaria distribución de la riqueza. Es por ello que México debe de incrementar su recaudación tributaria para mejorar entre otros la infraestructura pública (Salud, educación, agua, vivienda) que le permita realizar programas para una mejor distribución del

ingreso. En regiones en que no se cuenta con la intervención del estado, se continuara ensanchando la brecha de ingresos.

En consecuencia, el estado mexicano debe de preocuparse por mejorar el funcionamiento del sistema financiero interno y asegurar que dicho sistema alcance plenamente su potencial para

respaldar inversiones productivas, y lograr mejores niveles de distribución del ingreso.

El riesgo de no realizar la reforma hacendaria implica que de persistir la situación actual, ello será detonante de un problema social pues es pública la consecuencia de la injusta distribución del ingreso, acompañado de un raquítico crecimiento del PIB, así como del empleo formal, un

grave deterioro del medio ambiente, una impunidad que desacredita las instituciones judiciales, y una cada vez más grande corrupción.

El principio de igualdad, es una idea muy antigua, es también una idea muy persistente. La reafirmación de la igualdad humana, siempre ha sido un tema recurrente en todas las

civilizaciones, considerándose como un valor ético fundamental de la humanidad, que jamás se alcanzará con una distribución injusta del ingreso.

Sin embargo, es indiscutible que el principal desafió social y político, del siglo XXI es la búsqueda de una mejor distribución del ingreso, para combatir la pobreza. Es de destacar, que

en la actualidad, el crecimiento económico, en particular, la actividad económica mundial, es la más elevada de la historia, sin embargo la pobreza, crece constantemente en todo el mundo, incluyendo los países desarrollados.

Por otro lado, el combate no es solamente la pobreza ni la distribución del ingreso, ya que el

capitalismo globalizador ha acreditado plenamente ser una fábrica incansable de exclusión. Es decir, de exclusión de gente y de territorios que han sido dejados propiamente al margen. La pobreza, es el factor fundamental que genera la desigualdad de los ingresos y de posibilidades

de trabajo. En el caso concreto de nuestro país, el salario mínimo urbano en términos reales, ha venido cayendo constantemente.


XLVII

La igualdad se debe traducir como el combate frontal a las causas que originan una mayor

pobreza, destacando de manera muy importante lo que debe ser una bandera de todos los mexicanos, el combate a la corrupción.

Concluyendo, si no se lleva a cabo, una reforma estructural, destacando de manera muy importante, la reforma impositiva, podemos prever a mediano plazo que en cualquier momento,

se podrán gestar brotes sociales y políticos que podrían poner en riesgo la estabilidad del país.

De esta manera distinguimos como medidas apremiantes las siguientes:

A. Para una recaudación más eficiente

• El establecimiento de acuerdos institucionales de administración de la recaudación que otorguen un nivel de autonomía adecuado y acuerdos de ejercicio del gobierno fortalecidos a nivel estatal y municipal.

• El fortalecimiento del marco organizacional de la administración tributaria mediante la creación de un solo cuerpo recaudatorio que cobre impuestos directos e indirectos ––y, de manera creciente, las Aportaciones a la seguridad social–– organizados normalmente

sobre bases funcionales, pero con una unidad organizacional especial responsable por la administración de sus contribuyentes más importantes (como las grandes empresas y los organismos sin fines de lucro).

• El fortalecimiento del marco legislativo para la administración tributaria de forma que cuenten con las facultades adecuadas para cumplir con sus funciones de vigilancia del cumplimiento y la recaudación, además de la imposición de sanciones adecuadas por

delitos tributarios. • La adopción de reformas de mayor alcance en el sector público para fortalecer la

planeación organizacional y la rendición de cuentas, incluyendo la elaboración de un

plan multianual de negocios que presente una articulación clara de la misión, visión, metas, estrategias e indicadores clave de desempeño del organismo, así como un informe de desempeño al cierre del ejercicio fiscal que describa los logros con respecto

al plan. • Intensificar el uso de tecnología moderna para la prestación de servicios a los

contribuyentes (como suministro de información a los contribuyentes, llenado electrónico

de declaraciones y recepción de pagos por este mismo medio), así como para fines de establecimiento de perfiles de riesgo operativo (como para la selección de casos de auditoría y cobro de adeudos).

• Intensificar los esfuerzos para aumentar la competencia del personal.

Objetivos de la reforma financiera

• Crear redes de micro financiamiento asociadas a redes de trabajo productivo en comunidades rurales que ofrezca instrumentos de ahorro y financiamiento de proyectos


XLVIII

• Reducir las elevadas tasas de interés que pagan las empresas más pequeñas por los

préstamos de fuentes formales que disminuyen la rentabilidad de los negocios por financiamientos caros

• Por otro lado, con un mayor número de servicios financieros, de ahorros en las zonas

rurales, podría ampliarse la oferta de fondos que pueden utilizarse para préstamos informales, reduciendo la tasa de interés de estos préstamos y ampliando el uso de este tipo. Esto sería sumamente benéfico para la población de escasos ingresos, entre otros.

Pequeños agricultores y hogares de más bajos ingresos, que al carecer de acceso a préstamos, pueden recurrir en forma desproporcionada a la obtención de créditos informales, en los que destaca la usura.

La trascendencia del análisis de las reformas fiscales en México, nos hace reflexionar, que aún

quedan retos importantes para consolidar una estructura fiscal óptima, equitativa y congruente. No obstante, que la realidad económica es muy compleja si se toman en cuenta algunos de los aspectos que implican la dinámica propia de la Economía, como son: el cambio tecnológico

impulsado por la globalización, la dinámica demográfica, las imperfecciones de los mercados y los problemas de la información. En los sistemas fiscales ocurre lo mismo, la dinámica y las imperfecciones dentro de estos, acompañan constantes cambios en sus reglas e instituciones.

1. La neutralidad de los impuestos en México, no resulta ser posible pues la estructura

normativa e institucional, apunta a impuestos cada vez más progresivos y directos (específicamente el ISR y el nuevo IETU), hecho poco dinamizador y estimulador de la actividad económica.

2. La evolución de los ingresos tributarios en México, ha sido soportada por una carga fiscal progresiva, a los impuestos directos (Impuesto Sobre la Renta). En contraste, la recaudación de este impuesto no resulta ser la mejor, ya que al generar el mayor monto

del Presupuesto de Gastos Fiscales, también es el que mayor número de exenciones contempla, dadas subsecuentes reformas inoperantes en el corto plazo. Así en el largo plazo, resultan sustituibles irremediablemente...

3. Los impuestos indirectos, que serían la vía para hacer más óptimo al sistema impositivo, ya que descansan en el IVA, el cual le caracteriza por una multiplicidad de tasas, y manejo de tasas de 0%, lo cual, le resta capacidades para mejorar la eficiencia y hacerlo

más óptimo. 4. Algunos otros impuesto indirectos, tienen el carácter meramente recaudatorio y

opresivo, impidiendo que se genere una cultura de pago de impuestos, por parte de los

agentes económicos. 5. En el sistema tributario de México predomina la existencia de tratamientos especiales,

estos regímenes de excepción han conducido, entre otros factores, a una situación

donde el sistema tributario: no sea eficiente (su recaudación es baja, tanto en términos absolutos, como con respecto a otros países). No conduce a la equidad (ni vertical, ni horizontal) en la distribución de la carga. Propicia la evasión y es conducente a la

elusión fiscal.


XLIX

6. La reforma propuesta en eliminar exenciones y tasas cero del IVA, no logró consolidarse

como ese impulso para modernizar el sistema tributario mexicano, que a su vez, logrará distribuir de una forma más equitativa la carga fiscal. Sin embargo su aplicación generalizada a una tasa del 15% trajo consigo amplias discusiones en torno al alto costo

de la vida que generaría en los sectores de la población con ingresos menores (decíl al III). Por lo tanto una reforma fiscal, no sólo debe de fundamentarse en principios de estabilidad macroeconómica y eficiencia microeconómica, sino también debe de

garantizar equidad y justicia en la aplicación de las nuevas reglas fiscales. 7. El éxito de una reforma fiscal, también debe contar con instrumentos normativos

eficientes. Este es un punto importante que debe coadyuvar al estableciendo de

disposiciones claras y concretas, pues no siendo así creo que las bondades del diseño de una reforma fiscal óptima, puedan no ser tangibles en cuanto a las metas recaudatorias a las que se pretenda llegar, concretamente.

8. El modelo centralizador de la recaudación fiscal en México, se ha agotado. Pues al poner de manifiesto que las relaciones fiscales entre la Federación, los Estados y Municipios, marcan una gran brecha en cuanto al desarrollo de sus haciendas públicas,

generando inequidad y poco dinamismo de las relaciones fiscales que garanticen los recursos necesarios para cumplir con la metas de las políticas públicas de los entes de gobierno estatal y municipal. Sin embargo, estas no pueden descentralizarse en una

forma desorganizada, siendo que estas relaciones resultan ser convenientes en cuanto a la distribución de los ingresos petroleros, y de otras fuentes tributarias.

9. El concepto de un impuesto de control sobre otro impuesto (como lo es el IETU sobre el

ISR), no es factible porque se pretende cubrir las ineficiencias que resultan de la propia ley del ISR. Además, de que su administración implica costos adicionales para el contribuyente y también para la administración tributaria, ya que el IETU es un impuesto

que grava la misma fuente y resulta ser inequitativo y poco flexible para aquellas personas que difícilmente pueden deducirlo como es el caso de las MPyME´s y personas físicas que prestan sus servicios de modo independiente (honorarios).

10. El Impuesto del combate a la informalidad (ICI), es un impuesto que alejara al público de mantener sus ahorros como depósitos. Existen otras formas de combatir la informalidad en la Economía. Además de que éste impuesto traerá consigo costos adicionales en la

adaptación de los sistemas contables de los bancos y representa poco incentivo al ahorro.

Los aumentos en el rubro de “gasto social” dentro del presupuesto federal mexicano no se han reflejado en una disminución verificable de la pobreza en el campo, en los centros urbanos, en

la economía en general. Al contrario, se han multiplicado abusos presupuestales, al servicio del mercado de rentas que caracteriza la burocracia moderna.

El proceso político ha “manipulado” la distribución del “gasto social” para privilegiar no a los más necesitados, sino a los intereses de grupos bien organizados, que así minan el proceso

económico y la oportunidad de desarrollar mejores usos de los recursos fiscales de la nación.


L

La escuela de elección pública, sostiene que el problema de “la venta del orden de mercado”

obedece a la existencia de mercados políticos donde se intercambian favores (vota por mi) por favores (prometo subsidios, gasto social, lo que sea). Este es el problema de “rent-seeking” (la búsqueda de la renta) que hace difícil transformar las ideas de la sociedad abierta en política

social. La libre asignación de recursos en un orden de competencia siempre enfrenta el problema de intereses especiales, de rentismo.

El desafío de la transformación estructural implica analizar, en forma objetiva, lo que se ha hecho, pero sobre todo, lo que falta por hacer. Ello, a su vez, necesariamente involucra

considerar la ecuación en donde el gasto público es la principal solución a los problemas económicos del país, y cambiar la ecuación en el sentido de que el gasto sea destinado a la inversión y a ciertos sectores que permitan y fortalezcan el crecimiento y el desarrollo del país.

De esta manera, la búsqueda de quitar la base cero a los impuestos a alimentos y medicinas,

no es una solución, sino un absurdo. Ya que los académicos importantes y algunos de ellos ganadores de un premio Nóbel, manifiestan su más clara negativa al incremento en las tasas impositivas o la creación de nuevos impuestos. Incluso, teóricamente, se dice que a una mayor

tasa impositiva mayor evasión y se ha demostrado que si la gente que paga sus impuestos no ve en alguna acción del gobierno, a donde van a parar sus impuestos, estos dejan de pagarlos o buscan la manera de evadirlos.

En septiembre de 2007, se aprobaron dos impuestos, Impuesto Empresarial a Tasa Única

(IETU); y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) además se aprobó el aumento al precio de gasolina y gas para uso del transporte. Aún no se había aplicado como tal el aumento, cuando los precios de diferentes productos comenzaron a subir súbitamente. Ya se ha hecho

mención a que en la mayoría de los casos, las empresas trasladan el costo de la implementación de un nuevo impuesto o nuevas tarifas al producto, recayendo en realidad el impuesto o la tarifa no en el productor sino en el consumidor, afectando su nivel de ingresos

(Stiglitz, 2000).

No resulta viable la creación de nuevos impuestos así como tampoco cargarle la mano a un impuesto como el IVA, que es el que mejor resultado o mayores ingresos ha dado al Estado en la obtención de recursos. Siendo que al generarse mayor pago por la ampliación de la base o el

pago de bienes que no estaban gravados, pueda generar la búsqueda de la evasión del mismo.

Pero parecería que los asuntos de vital importancia para el país son considerados insignificantes en el debate actual. Empero, la ruta hacia el crecimiento, aquí y en todo el mundo, depende de principios, de bases que garanticen prosperidad a largo plazo.

La transformación va más allá del ajuste macroeconómico, acuerdos particulares o planes

nacionales de desarrollo. El gobierno debe intervenir en la distribución de la riqueza, utilizando los mecanismos fiscales de gasto a su disposición. La existencia de instituciones fiscales


LI

sólidas es un requisito indispensable para garantizar un crecimiento sostenible, eficiente y

equitativo. Ya que el privilegio de unos se vuelve la pérdida de otros.

Es importante que los que ven, regulen y transforman las leyes, vean los vacíos que se aprovechan para la evasión o elusión del pago de impuestos. Una reforma fiscal debería de, a primera instancia, eliminar tales vacíos, controlar el destino del gasto, y hacer lo necesario para

gravar la economía informal. Y no pensar solo en como recaudar más implementando nuevos impuestos.

En ausencia de un marco que ofrezca garantías institucionales, surgen problemas de incertidumbre en materia de propiedad, de pérdida de cálculo económico, asignación eficiente

de recursos, precisamente lo que suele pasar cuando se manipula la figura del gasto social.

Estamos conscientes de que lo propuesto es el camino más difícil no obstante si se lograra aplicar, el resultado solucionaría el problema fiscal para muchos años. Lo que se ha hecho hasta ahora muestra que tanto et gobierno como los Partidos Políticos están empeñados en

buscar soluciones que den resultados rápidos hacendó a un lado la búsqueda de soluciones definitivas. También es cierto que nuestras propuestas no son soluciones definitivas al problema fiscal total, si así fuera el caso, tendríamos que pensar en aumentar los impuestos

para alcanzar el mejor de los equilibrios.

También indicamos que este problema no solo lo causó y le compete al gobierno, todos de algún modo participamos ya que fomentamos la corrupción y no pagamos impuestos; cambiando nosotros como contribuyentes estaremos aportando algo a un problema que a final

de cuentas no corresponde solucionar de manera conjunta.

Dada la correlación de fuerzas en el Congreso de la Unión, que mayoritariamente promueven la desregulación de los mercados, hace muy difícil concebir una propuesta alterna. Pero también que su formulación y presentación pueden servir de base para los futuros cambios que deben

implementarse en el país cuando arribe al poder una nueva fuerza social y política progresista y popular, que tenga las bases en el ámbito financiero para adecuar la institucionalidad que requiere el país para transitar por un nuevo ciclo de crecimiento sostenido de nuestra economía

y resolver la contradicción entre las instituciones y los requerimientos de desarrollo de nuestra nación.


LII

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"LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DEL REDIMENSIONAMIENTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DEL ESTADO

MEXICANO, AVANCES Y RETROCESOS, 2005 – 2013"

Reporte de Investigación


ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 1

CAPÍTULO I. LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN EL DESARROLLO ECONÓMICO 7

I.1 La Acción Pública como Política ......................................................................................... 7

I.1.1 El Estado ................................................................................................................................. 8

I.1.2 Gobierno, sistemas políticos. ................................................................................................. 8

I.1.3 El desarrollo del estado benefactor. .................................................................................... 10

I.1.4 La concepción de las políticas. ............................................................................................. 13

I.2. Los modelos de intervención del estado en América Latina. ................................................. 15

I.3. El desarrollo de las políticas públicas como mecanismo de intervención estatal. ................ 21

I.3.1 ¿Qué es una política pública? .............................................................................................. 21

I.3.2. Las políticas públicas y el bienestar social. ......................................................................... 28

I.3.3. El Estado y la política del bienestar y el desarrollo. ............................................................ 31

I.3.4 Diseño e implementación de las políticas públicas. ............................................................. 32

I.4. La política del desarrollo en América Latina .......................................................................... 34

I.5. Las políticas públicas. ............................................................................................................. 40

I.5.1 El concepto de la política pública ......................................................................................... 40

I.5.2 La definición de las políticas públicas, un paso más. ........................................................... 47

I.6 Vinculación de la acción pública.............................................................................................. 50

CAPÍTULO II. LA POLÍTICA PÚBICAS EN MÉXICO 56

II.1 Las Políticas Públicas en México,............................................................................................ 56

II.1.1 El desarrollo conceptual ...................................................................................................... 56

II.1.2 Periodos importantes de desarrollo. .................................................................................. 58

II.1.3 El fortalecimiento de un Estado Corporativista .................................................................. 60

II.1.4 La política pública, un intento de planeación del desarrollo .............................................. 61

II.2 Una visión del periodo estabilizador en el marco de la política social .................................. 64

II.3. El modelo compartido y desarrollo regional (1970-1982) .................................................... 66

II.4 La conducción del desarrollo el origen de la Política Económica ........................................... 69

CAPÍTULO III. LA POLÍTICA FISCAL, COMO HERRAMIENTA DE DESARROLLO. 73

III.1 La herencia de keynes ........................................................................................................... 73

III.2 La Teoría Keynesiana en las políticas de crecimiento. .......................................................... 74

III.3 El modelo Keynesiano de la Política Fiscal. ........................................................................... 75

III.4 La Política Fiscal y El Gasto Público. ...................................................................................... 77


III.5 El Gobierno y su Restricción Presupuestaria ......................................................................... 80

III.6 Recomposición de la Estructura de Estado ........................................................................... 87

CAPÍTULO IV. EL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL 94

IV.1 Estructura y normatividad .................................................................................................... 94

IV.2 Banco de México ................................................................................................................... 94

IV.3 Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y Comisión Nacional de Seguros y Fianzas ........ 96

IV.4 La Banca de Desarrollo ........................................................................................................ 100

IV.5 Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito .......................................................... 107

CAPÍTULO V. LA ECONOMÍA MEXICANA Y LA REFORMA FINANCIERA 113

V.1 El desarrollo de la economía mexicana ............................................................................... 113

V.2 La Crisis del modelo ............................................................................................................. 121

V.3 Los principios de la modernización del sistema financiero ................................................. 124

V.4 La situación de Pobreza ....................................................................................................... 127

V.5 Pobreza por ubicación geográfica ........................................................................................ 128

VI. LOS FUNDAMENTOS DE LA REFORMA 132

VI.1 Un modelo tributario Equitativo. ........................................................................................ 132

VI.2 Los Impuestos ..................................................................................................................... 133

VI.3 Progresividad y Regresividad del sistema tributario. . ........................................................ 137

VI.4 La Incidencia Fiscal. ............................................................................................................. 141

VI.5 Los soportes del Sistema Tributario. ................................................................................... 146

VI.6 La Política Tributaria y su Progresividad. ............................................................................ 147

VI.7 El Impuesto Sobre la Renta. ................................................................................................ 159

VI.8 Justificación del Impuesto al Valor Agregado (IVA). ........................................................... 167

VI.9 El Marco Teórico para el Análisis de la Reforma Fiscal. ...................................................... 171

VI. 10 Federalismo fiscal. ............................................................................................................ 175

VI.11 El papel de la Política Fiscal en el Crecimiento. ................................................................ 176

VI.12 Lineamientos sobre las atribuciones del Estado para establecer una Política Fiscal. ...... 180

VII REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DE LA REFORMA ENERGÉTICA EN

ECONOMÍAS EMERGENTES. 184

VII.1 El punto de arranque de la Reforma financiera. ................................................................ 184

VII.2 La situación de la hacienda pública, anterior en época de la reforma .............................. 192

VII.3 Principales elemento de las reforma fiscal de 1961. ......................................................... 196

VII.4 La Reforma fiscal de 1980, la introducción del IVA. .......................................................... 199

VII.5 La Reforma Fiscal de 1983. ................................................................................................ 200


VII.6 Impacto de la reforma fiscal de 1983. ............................................................................... 202

VII.7 La reforma fiscal de 1987. .................................................................................................. 205

VII.8 Las Reformas Fiscales de 1988 a 1994. .............................................................................. 206

VII.9 Evolución de los Ingresos del Sector Público. .................................................................... 211

VII.10 Reforma Fiscal: Crisis y Recuperación Económica 1995 – 2000. ..................................... 214

VII.11 La descentralización como necesidad de Desarrollo. ...................................................... 217

CAPÍTULO VIII. Desarrollo de las Reformas Fiscales en el sistema económico mexicano. 220

VIII.1 Los requerimientos de la reforma financiera ................................................................... 220

VIII.2 Políticas para la Las modificaciones de la política fiscal. .................................................. 231

VIII.3 La recaudación y sus Políticas Recaudatoria. .................................................................... 231

VIII.4 Política de Tributación. ..................................................................................................... 232

VIII.5 La Importancia de los ingresos por Exportación de Petróleo. .......................................... 233

VIII.5.1 La Estabilización de Precios y la Política Fiscal. .............................................................. 233

VIII.5.2 Cambios Fundamentales en la Política Fiscal de México. .............................................. 241

VIII.6 Estructura de los Ingresos Fiscales y las Exportaciones del Petróleo. .............................. 245

VIII.7 La política fiscal, bajo el enfoque modernizador. ............................................................. 249

VIII.8 Las Exportaciones del Petróleo y su importancia en México. ........................................... 251

CAPÍTULO IX. LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA, EN EL MARCO DE LA REFORMA

ENERGÉTICA. 259

IX.1 Medidas para mejorar el desempeño de la Administración Tributaria. ............................. 268

IX.2 Impuesto al Valor Agregado (IVA). ...................................................................................... 270

IX.3 El Impuesto sobre la Renta (ISR). ........................................................................................ 274

IX.4 ¿Quién está pagando los Impuestos en México? ................................................................ 277

IX.5 La eficacia del sistema tributario mexicano. ....................................................................... 280

IX.6 La Problemática de la tributación. ...................................................................................... 285

IX.7 Excesiva y desproporcionalidad de las leyes tributarias ..................................................... 286

IX.8 Las fallas del modelo tributario. .......................................................................................... 287

IX.8.1 El abuso de las Resoluciones Misceláneas de tipo administrativo .................................. 287

IX.8.2 Burocratismo y opacidad ................................................................................................. 288

IX.8.3 Sistema tributario costoso e ineficiente .......................................................................... 288

CAPÍTULO X. HACIA UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL. 293

X.1 El Objetivo de una reforma hacendaria. .............................................................................. 296

X.2 La necesidad de una Reforma Fiscal .................................................................................... 299

X.3 La carga fiscal en México. ..................................................................................................... 303


X.4 La estructura fiscal mundial. ................................................................................................ 305

X.5 La construcción del consenso en la reforma partidos políticos.......................................... 306

X.6 Aspectos sustantivos para ser considerados en las reformas. ............................................. 314

X.6.1 Simplificación las obligaciones fiscales. ............................................................................ 314

X.6.2 Mayor Seguridad jurídica para a los contribuyentes. ....................................................... 314

X.6.3 La Evasión Fiscal: un problema de fiscalización de los impuestos. ................................... 314

X.7 Innovaciones de desarrollo de la política fiscal. ................................................................... 316

X.8 El diseño de una reforma tributaria. .................................................................................... 317

X.9 Propuesta de fiscal integral. ................................................................................................. 323

X.10 La clave para el éxito de las reformas tributarias. ............................................................. 326

X.11 Una verdadera reforma fiscal integral. .............................................................................. 334

X.12 La Reforma Fiscal un proyecto del Ejecutivo Federal ........................................................ 346

X.13 Los fundamentos de la nueva reforma fiscal ..................................................................... 347

X.14 La distribución de la carga fiscal y la reforma fiscal. .......................................................... 351

CAPÍTULO XI. LA NUEVA REFORMA FISCAL INTEGRAL. 355

XI.1 El enfoque de la experiencia ............................................................................................... 355

XI.2 El impacto de una Reforma fiscal inconclusa. ..................................................................... 355

XI.3 Proyecciones de la nueva Reforma Fiscal. .......................................................................... 357

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN 359

BIBLIOGRAFÍA 375


1

INTRODUCCIÓN

La lógica del actual discurso del Gobierno Federal respecto a la imperiosa necesidad de realizar ajustes sustantivos a las leyes que regulan diversos ámbitos de la vida productiva del país, ha sido la constante respecto a justificar la urgencia de dichos cambios, en razón de los bajos

niveles de desenvolvimiento económico del país. En este sentido, el argumento descansa en que la Economía mexicana, requiere transformaciones estructurales, que tienen su manifestación más imperiosa respecto a la forma en que se financia la actividad del estado, es

decir en el sistema fiscal, en ese sentido postulamos que cumplir este fin tiene sentido en sí mismo, y representa la mayor necesidad en los años próximos; no obstante parece ser que el verdadero sentidos de las reformas lo marca el tamaño de boquete que dejará la disminución

de la renta petrolera, por lo que su sustitución por otros formas de recaudación es inminente, en tanto es necesario también dar garantías a las instituciones financieras para el ejercicio de las garantías crediticias y fundamentalmente la libertad a la banca de desarrollo de establecer sus

propias políticas de crédito y tasas.

La parte sustantiva se encuentra en relación a la participación del Estado para determinar el derecho y la capacidad de recaudación de impuestos, el cual debido a la complejidad en su aplicación actualmente se encuentra afectado por diversas circunstancias que reducen su

capacidad como herramienta de promoción y fomento a diversas actividades productivas.

Sin embargo prevalecen prácticas arraigadas que facilitan la evasión fiscal, realidad latente en nuestro territorio que día a día se incrementa y avanza, obstaculizando la obtención de los impuestos; por otro lado, existen contribuyentes que utilizan los medios de defensa para

retrasar el actuar de dicho procedimiento, lo que se refleja en pérdidas económicas para las dependencias públicas.

Al estudiar y analizar los problemas que afectan a la sociedad mexicana, el desarrollo del presente estudio se finca en la investigación jurídico social, está sustentada en la capacidad

jurídica social de las relaciones entre el estado y sus gobernados, con la finalidad que los recursos tributarios captados, se destinen a los problemas de servicios sociales y públicos que requiere la sociedad mexicana. Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual

será diseñada la investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiar la "LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DEL REDIMENSIONAMIENTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DEL ESTADO MEXICANO,

AVANCES Y RETROCESOS, 2005 – 2013", los objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron las hipótesis

que guían este estudio, por otra parte se detallaran las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.


2

Los impuestos existen casi desde que se crearon los estados. Podemos definirlos como la

aportación coercitiva que los particulares (personas, familias o empresas) hacen al sector público, sin especificación concreta de las contraprestaciones que deberán recibir.

La forma de gravar ha evolucionado a lo largo del tiempo y los sistemas fiscales se han hecho cada vez más complejos. En parte, esto se explica porque los impuestos cambian la asignación

de recursos, lo cual genera efectos sociales y económicos importantes; como por ejemplo, los impuestos reducen el nivel de ingresos de las personas y aumentan los precios de los bienes y servicios. Su existencia se justifica porque en principio, el Estado le devuelve a la sociedad esa

extracción impositiva cubriendo la demanda de servicios públicos e infraestructura necesaria para el funcionamiento adecuado de las actividades del mercado.

El sistema tributario debe ser o debe considerarse que es justo, que trata de forma similar a los que se encuentran en circunstancias muy parecidas y que obliga a pagar más impuestos a los

que pueden soportar mejor la carga tributaria.

De manera que si tomamos ese marco, podemos notar que la estructura tributaria en México está alejada de contar con un comportamiento capaz de cumplir con las tareas que hagan funcionar adecuadamente al Estado; por lo que es evidente que cuenta con problemas

estructurales casi endémicos que se han reflejado en incrementos sustantivos de la evasión fiscal.

La labor primordial del sistema tributario es proporcionar los recursos necesarios para financiar el gasto público. Esta característica es conocida como la suficiencia del sistema tributario, y

depende de la generalidad de los impuestos que se aplican, el nivel y estructura de las tasas y la eficiencia de la administración tributaria.


privatizaciones o el endeudamiento público, son limitados. Lo que significa que en la medida que el gasto público no se reduzca, los ingresos tributarios seguirán siendo insuficientes.

La intención de este trabajo es analizar las variables que determinan e influyen en la capacidad recaudatoria para poder así comprobar que nos enfrentamos a un sistema de recaudación

ineficiente., esto con el fin de proponer al final, medidas que contribuyan a elevar la recaudación tributaria.

Esta investigación tiene como uno de sus mecanismo de análisis la revisión de la política fiscal desde de los años en que operó el denominado modelo de Sustitución de Importaciones,

pasando por todo lo que fue el cambio estructural, el cual se vivió a partir de la crisis de la deuda en 1982. También dentro de este trabajo buscamos analizar las propuestas de reforma fiscal planteadas por los diferentes actores políticos, así como generar una aportación sobre

reforma fiscal y financiera con base a datos obtenidos de distintos trabajos.


3

Cabe destacar que se va de lo general a lo particular. Es decir al principio daremos un vistazo a

la economía en su conjunto, a la definición del estado y su participación en la conducción del desarrollo, así como la forma en que se integra el sector financiero, para después adentramos en la política fiscal.

La política fiscal, la cual se entiende como el manejo que da el gobierno a su programa de

gasto, impuestos y deuda, influye en la producción, el ingreso y la ocupación de cada nación, por lo que es esencial para el crecimiento de un país. De los tres instrumentos de política fiscal, los impuestos que se entienden como la igualdad del sacrificio, han evolucionado para gravar

según la capacidad contributiva de los llamados causantes. Por lo que cada quién colabora al sostenimiento de los gastos públicos según su obligación de contribución económica.

Es necesario implementar una conciencia ciudadana y fomentar la cultura tributaria para que el gobierno a su vez dé apoyo a los ciudadanos. Se debe contar con ingresos provenientes de la

recaudación principalmente de los impuestos, ya que es una forma de ayuda recíproca y de beneficio para el gobierno y los ciudadanos.

Se toma en cuenta la evolución de los ingresos que capta la hacienda pública derivados de los impuestos que realiza el gobierno federal, para fortalecer la recaudación y el ingreso de los

individuos a fin de mejorar y fortalecer los ingresos tributarios, sin que por ello se perjudique más a la población de bajos ingresos.

Una razón primordial del sistema tributario es proporcionar los recursos necesarios para financiar el gasto público. Esta característica es conocida como la suficiencia del sistema

tributario, y depende de la generalidad de los impuestos que se aplican, el nivel y estructura de las tasas y la eficiencia de la administración tributaria.


privatizaciones o el endeudamiento público, y aun los ingresos provenientes del petróleo son limitados. Lo que significa que en la medida que el gasto público no se reduzca, los ingresos tributarios seguirán siendo insuficientes.

Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se

presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se

puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones

a las cuales se llegó con la investigación realizada.


4

Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la investigación

"LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DEL REDIMENSIONAMIENTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DEL ESTADO MEXICANO, AVANCES Y RETROCESOS, 2005 – 2013" Nuestro punto de partida metodológico es el procedimiento exegético, mediante el análisis de

contenido y la interpretación del problema, en cuanto a su contexto y características. Se utilizará el método descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el describir situaciones y eventos. Decir como es y cómo se manifiesta determinado fenómeno. El método

de análisis, procesamiento y síntesis de información para establecer un enfoque de investigación de tipo deductivo, es decir, de lo general a lo particular. . Se encuentran la documental y de campo, recabando libros y consultando revistas y periódicos históricos, así

como páginas de Internet. Por lo que respecta a los Métodos utilizados, éstos consisten en el Método cualitativo, y por otra parte el Método Analítico mismo ayudo a razonar la información obtenida.

En nuestra investigación expondremos brevemente los puntos importantes de cada capítulo

como resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo de investigación se integra por diez capítulos que de forma general establecen aspectos como son los siguientes:

En los primeros capítulos, desarrollamos el marco teórico conceptual exponemos una serie de conceptos básicos indispensables, para conocer y analizar los diversos avances en el estudio

de este tema, para su posterior aplicación al caso mexicano. Hablaremos de los orígenes de los impuestos y de cómo se han ido desarrollando a lo largo de la historia, para después abordar sus características y sus elementos; así como su importancia como instrumento de actuación

política.

El objetivo de esta primera parte es de carácter indicativo, tiene el propósito de darnos a conocer las distintas etapas del tributo mexicano, mismas que se presentaron en la historia de México. Tomando en cuenta, de que existe una estrecha relación entre la Economía y el Estado




En la segunda parte, se describe, la formación de la política pública y su impacto en el

desarrollo de la este desarrollo de los impuestos en México y de su hacienda pública a través del tiempo. La importancia es puntualizar los cambios que han transformado al estado


5

mexicano y sus Instituciones fiscales; así como las reformas que destacan en períodos

históricos clave en la transformación económica de México.


energética. Las repercusiones que ello tiene con la necesidad de una reforma fiscal en México que implique la disminución de la dependencia de los ingresos tributarios derivados del petróleo.

También se establece a qué aspectos nos referimos al hablar de la política fiscal. Es decir, qué

instrumentos la integran. Se observa las medidas tomadas, a lo largo de los sexenios en impuestos para estabilizar el ambiente de vulnerabilidad de la economía que se vivía. De igual forma se analiza lo que fue sucediendo con las finanzas públicas (ingreso-gasto), y la política

de deuda dentro de este tiempo.

En un tercer capítulo. Abordamos el panorama jurídico actual que se vive y se sufre cotidianamente.

Más aún es una crítica al sistema hacendario nacional y muestra sus debilidades en los aspectos de ingreso, presupuesto, federalismo fiscal a la vez que se enfatiza la necesidad de

una reforma integral del sistema hacendario puesto que las reformas tributarias solo sirven para elevar el impuesto, pero no contribuyen a solucionar los problemas de fondo.

También se aborda el tema concerniente a la política económica, sus elementos y su intención distributiva, además de un análisis de los instrumentos del Estado mexicano para efectuar la

distribución del ingreso a partir de su sistema tributario, del esquema presupuestal y de los mecanismos de federalismo fiscal vigentes.

En el cuarto capítulo. Se realiza un balance de cómo poder llevar a cabo la gestión de una reforma tributaria, considerando en primer lugar las distintas posiciones que existen para poder

llevar a cabo una recaudación tributaria más eficaz. Para después poder realizar una propuesta de reforma fiscal integral con los elementos que a juicio propio son necesarios para el éxito de una verdadera reforma tributaria en el país.

También se revisan las propuestas de los principales partidos políticos y las hechas por la

Presidencia acerca de la reforma fiscal. Se revisan los resultados para establecer si las medidas planteadas por dichas organizaciones políticas pueden ser consideradas o no como una verdadera reforma integral al aparato fiscal. Este capítulo incluye un apartado que presenta una

propuesta basada en argumentos no tomados en consideración por dichas esferas políticas; destaca el importante peso que tiene la corrupción en las Instituciones públicas, igual que las grandes lagunas legales existentes en este proceso. A partir de algunos estudios encontrados,


6

observaremos que hay varios aspectos que no son tomados en consideración y que podrían

contribuir a solucionar de manera importante el problema que revisamos.

Se dan recomendaciones para el mejoramiento de la recaudación de impuestos, a fin de aportar ideas para el mejor desempeño de recaudación en México.



De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación, misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral de La Reforma Fiscal en

México.

En el último apartado denominado de “Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación”, se establecen las conclusiones resultantes del proceso de investigación relativo al estudio " La reforma fiscal y financiera en el marco del redimensionamiento de la política pública del estado

mexicano, avances y retrocesos, 2005 – 2013", en los cuales se dan a conocer diversas propuestas sobre el tema, mismas que son útiles para nueva agenda o nuevos caminos para futuras investigaciones, derivadas de lo expuesto dentro del estudio.

La investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y observacional, es decir, se han

identificado y descrito los principales elementos y características de las reformas llamadas estructurales, en particular la fiscal y la financiera, para lo cual se utilizaron bases de datos del pasado como son estadísticas, así como documentación oficiales e informes y reportes de

programas de gobierno.

La actividad se centra en el uso de fuentes bibliográficas y hemerográficas, así como referencias documentales como informes, evaluaciones y de manera relevante memorias de los trabajos realizados diversos ámbitos de evaluación de las condiciones de la hacienda pública y

el sistema financiero en el país, con referencia al marco normativo.

Las referencias utilizadas se encuentran adecuadamente registradas en el aparato crítico y la bibliografía que acompaña al reporte escrito.

Asimismo en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de carácter retrospectivo y transversal, dado que se preparó con información obtenida con anterioridad al

proyecto y con fines ajenos al trabajo de investigación, así como se miden las variables una sola vez y en un momento determinado.


7

CAPÍTULO I. LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN EL DESARROLLO ECONÓMICO

I.1 La Acción Pública como Política

Parte sustancial para el estudio del impacto de las reformas es reconocerlo como integrante del

conjunto de acciones, medidas o estrategias del Gobierno Federal que, directa o indirectamente, tienen como objetivo primordial mejorar las condiciones de vida de la población a partir de la satisfacción de las necesidades más elementales de los individuos en aspectos

como: la salud y la sanidad, la alimentación, la educación y la cultura, y la habitación en condiciones adecuadas; es decir, como integrante de la política pública del Estado.

En este sentido, es necesario subrayar la particularidad del programa como instrumento de una política orientada de manera específica al desarrollo, o en otras palabras, dirigida a la

satisfacción de las necesidades básicas de los sectores sociales que sufren de las mayores carencias en cuanto al acceso a servicios públicos, de consumo, y al desarrollo de habilidades culturales, deportivas y recreativas.

A partir de los años ochenta se hizo presente en varios países la voluntad política del Estado,

en términos de una promover acciones por colocar los intereses de los grupos sociales pobres o marginales en un status preferencial en las denominadas políticas o estrategias participativas, entendidas como aquellas estrategias o políticas orientadas a: promover la organización y

movilización de los grupos sociales desprotegidos; destinar recursos económicos y políticos a la satisfacción de sus necesidades elementales; abrir mecanismos de participación para tales grupos en puntos terminales de la estructura local del Estado (gobierno municipal) y organizar

programas comunitarios de administración conjunta en los campos de la salud, la educación, la vivienda y el empleo1.

Dicho planteamiento se hizo presente en la estrategia diseñada para el desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo basado en la promoción de la participación social e involucramiento de

los propios beneficiarios en la programación, ejecución y control de las acciones del programa2; Es en este nuevo contenido de las políticas en donde se centra el interés del análisis de la reforma desde la óptica de evaluar los efectos propositivos que para la implementación de

políticas públicas reviste.

En este contexto, con el objeto de situar adecuadamente la naturaleza y características de la reforma, así como identificar sus aspectos fundamentales será necesario ubicarlo tanto teórica como históricamente en el marco de la políticas públicas de desarrollo económico, y revisar los

elementos propositivos y novedosos de esta política pública desarrollada durante el periodo 2005-2013.

1 Carlos Franco, “Participación y concertación en las políticas sociales”, Revista de la Cepal. No. 37, abril de 1989, pág. 135. 2 Dichas organizaciones fueron “órganos de participación y representación social que responden a las necesidades específicas de la comunidad... se constituyen en forma plural, democrática, abierta y pública. Integrados por una mesa directiva constituida, por un presidente, un secretario, un tesorero y vocales. Todos ellos elegidos en la Asamblea General Constitutiva del Comité en la que deberán participar los miembros de la comunidad interesada” Instituto Nacional de Solidaridad, México, agosto de 1992.


8

I.1.1 El Estado

En un sentido amplio el Estado se considera como “la condensación de instituciones políticas y

fuerzas sociales que configuran la estructura del poder en un momento histórico determinado. Esto incluye a todas las fuerzas políticas reales que actúan en el espacio nacional, como los empresarios, las organizaciones sociales, los movimientos populares, los sindicatos, las

iglesias; en fin, se trata del conjunto de actores que con mayor o menor peso interactúan en el escenario político”.3

En este sentido se han precisado en general como atributos de la naturaleza del Estado4:

a) Estar basado en un grupo social establemente asentado en un territorio determinado, cuya unidad se funda en hechos anteriores a la específica vinculación política que el Estado

representa, es decir por intereses económicos, de defensa, idea de nación, etc. b) La organización de esa unidad social se realiza a través de un orden jurídico unitario, cuya

unidad resulta de un derecho fundamental, la Constitución, asumiendo la función de realizar

esa unidad resolviendo las contradicciones que puedan surgir mediante un acto jurisdiccional o de soberanía.

c) En esa unidad existe un poder jurídico autónomo, centralizado y territorialmente

determinado. Así el poder del Estado es jurídico, pues actúa a través de los imperativos legales y de la coacción jurídica: “La forma del Estado se reduce a una centralización política y jurídica; un gobierno central se superpone a la multiplicidad de los poderes

nacionales y un solo Derecho llega a sustituir a la multiplicidad de las costumbres nacionales; hay pues unidad de gobierno y unidad de derecho”5

O como lo entiende Max Weber quien concibe al Estado como “un orden jurídico y administrativo, al cual se orienta el obrar común de un cuerpo administrativo (gobierno) y cuyo

valor se reclama no sólo para los miembros de la comunidad, sino para todo el obrar que se realice en el territorio dominado, concepto en que se incluyen diversos elementos, poder monopolizado, orden jurídico y administrativo, disposiciones fundamentales y cuerpo de

funcionarios consagrados a su cumplimiento”.

I.1.2 Gobierno, sistemas políticos.

En consecuencia, el gobierno como órgano de autoridad del Estado actuará en función de mantener el orden en la sociedad o transformarla con el recurso de una coacción legítima, los

3 Silvia Gómez, “La fuerza del Estado”, El Financiero, lunes 9 de septiembre de 1996, pág. 61. 4 Mario Martínez, “Diccionario de Política y Administración Pública”, Ed. Colegio de Licenciados en Ciencias Políticas y Administración Pública, pág.534. 5 Op. cit. pág. 535


9

productos de éste serán resultado del sistema político prevaleciente: “un sistema político está

en comunicación con los otros sistemas sociales por el canal de entrada (input) y de salida (output). Las entradas consisten en reivindicaciones que llevan a recurrir a la coacción legítima... las salidas se relacionan esencialmente con las decisiones tomadas por las

autoridades del sistema”.

En este sentido, la política del gobierno presenta dos aspectos sobresalientes: una política (policy) como la forma de actuación, la pauta decisoria, ejemplo “la política de este organismo es responder a las demandas de “tal forma”, y las políticas (politics) definida como el programa

formal, refiriéndose de forma específica al contenido de lo que se está haciendo y no necesariamente a cómo se hace.

Actualmente se distinguen, al menos, tres áreas de esa acción de gobierno o políticas, por su naturaleza y objeto de atención6:

La Política Económica, destinada a facilitar y promover el crecimiento y el desarrollo

económico.

La Política de Seguridad, destinada a controlar y canalizar los conflictos sociales y los conflictos inter-estatales.

La Política Social, donde el Estado aparece atenuando las diferencias existentes entre sectores sociales con intereses contradictorios.

La Cuestión Social.

Diversos autores coinciden en identificar como asunto relevante de gobierno, a la “cuestión

social” como un fenómeno novedoso, que toma importancia a partir de la segunda mitad del siglo XIX, dentro de la ampliación de los derechos políticos de sectores sociales que anteriormente se encontraban relegados (obreros, mujeres, entre otros).

El primer evento institucional en ese sentido se da en 1601 con la promulgación en Inglaterra de

la Poor Law, ley que instituía un impuesto para ayuda a los pobres con un sistema de subsidios en monetario, en ella las comunidades debían de hacerse cargo de sostener a sus propios pobres, lo que provocó que éstas reaccionaran expulsando a los menesterosos o bien evitarán

su entrada a sus comunidades, dicha ley imponía como condición para ser receptor del sustento público la renuncia a todo derecho civil o político, aspecto que significó una contraposición entre los derechos a la subsistencia y los derechos civiles que prevaleció hasta

principios del siglo XIX. Durante este periodo las funciones asistenciales eran confiadas a las organizaciones de artes y oficios, y al desaparecer éstas, cumplieron dicha función las sociedades de ayuda mutua.

6 Arturo Fernández y Margarita Rozas, Políticas Sociales y Trabajo Social. Buenos Aires, Argentina 1988, Ed. Hvmanitas, pág. 20.


10

Sin embargo, es con la revolución industrial cuando la cuestión social cobra particular

relevancia, en este sentido Norberto Bobbio señala al respecto que “ésta represento el fin de una concepción orgánica de la sociedad y el Estado que sostenía que la formación económico-política estaba asegurada por el desarrollo autónomo de la sociedad, con la simple garantía de

una intervención política de ‘policía’... Se impuso en cambio, la necesidad de una tecnología social que detectase las causas de las fracturas sociales y buscase los remedios a través de intervenciones concretas de reforma social.”7

I.1.3 El desarrollo del estado benefactor.

Es a principios del siglo XX cuando comienzan a surgir proyectos asistenciales que ya no

presuponen la contraposición entre derechos civiles y la atención asistencial, la crisis mundial de 1929 y en consecuencia las tensiones sociales provocadas por la inflación y la desocupación, exigieron de una cada vez más amplia intervención estatal a través del gasto

público y la regulación del bienestar.

En los Estados Unidos, por ejemplo, la política del New Deal se sitúa dentro de un contexto de instituciones liberales-democráticas8, a través del reforzamiento de los sindicatos industriales, la canalización del gasto público a la creación de empleo, la creación de estructuras

administrativas especializadas en la gestión de los servicios sociales y de la ayuda económica de los necesitados.9

Sin embargo es Inglaterra en los años 40´s con la fuerte presencia de los laboristas en el gobierno inglés, cuando se define el principio elemental de la política social, que prevalecería

en la mayoría de los gobiernos de los países industrializados por más de cuarenta años, el cual se sintetizaba en el postulado de que “independientemente de sus ingresos, todos los ciudadanos -en cuanto tales- tienen el derecho de ser protegidos.”10

Nació entonces un Estado que se comprometía cada vez más en el financiamiento y

administración de programas de seguridad social y que será identificado como Estado asistencial o de Bienestar (Welfare state), el cual presentará como principal característica, el ser un Estado que garantiza “estándares mínimos de ingreso, alimentación, salud, habitación,

educación a todo ciudadano como derecho político y no como beneficencia”.11

En un sentido amplio, la política social alude al conjunto de acciones, medidas o estrategias que directa o indirectamente tienen como objetivo primordial apoyar o mejorar las condiciones de

7 Norberto Bobbio, Diccionario de Política. México, D.F. 1990, Ed. F.C.E., pág. 544 8 Se entiende como aquellas instituciones que tienen como característica fundamental la afirmación y el respeto de las libertades civiles y políticas bajo un contexto de representatividad democrática en cuerpos legislativos y de gobierno. Ver Norberto Bobbio, Op. Cit. pág. 500. 9 Norberto Bobbio, Op cit. pág. 553. 10 Ibídem, pág. 553. 11 H. Wilensky, The welfare state and equality, Berkeley, University of California Press, 1975, citado en Norberto Bobbio, Diccionario de Política 1990, pág. 551.


11

vida de la población, entendiendo estas últimas a partir de la satisfacción de las necesidades

más elementales de los individuos (alimentación, salud, educación y habitación en condiciones adecuadas)”12.

En consonancia, La política social ha evolucionado junto con la complejidad y la cantidad de los problemas que han enfrentado gobierno y sociedad: como se ha señalado anteriormente la

cuestión social aparece en la agenda gubernamental de varios países a partir de los últimos años del siglo pasado. En este sentido resulta de particular importancia el “Informe Beveridge”13 (1942), por la resonancia de sus conclusiones en la segunda postguerra y por la aplicación que

de ellas tuvieron en los principales países industrializados14.

Según el Informe Beveridge, el Estado debe garantizar a los individuos un nivel de vida mínimo y abolir las necesidades individuales, asegurando a todos sus habitantes un ingreso suficiente para satisfacerlas. La importancia política de dicho postulado significo el reconocimiento de la

trascendencia que como agente regulador de la dinámica social (y por lo tanto de la demanda de distintos grupos) tiene el accionar del gobierno, lo que ha supuesto el surgimiento de productos de gobierno en la forma de políticas sociales que hubieron de atender aquellas

demandas de diversas formas y con diferentes grados de éxito: como el establecimiento de instituciones definitivas como son las de servicios de salud, y el diseño e instrumentación de políticas educativas, entre otras. Un ejemplo de ello, es el caso de la Gran Bretaña en 1942

donde en consecuencia se aprobaron algunos proyectos en los sectores de la salud y de la educación para garantizar prestaciones iguales a todos los ciudadanos, independientemente de su ingreso.

En los países en desarrollo estas políticas han tenido como objetivo el apoyar las capacidades

básicas de la población más desfavorecida y constituir así un factor para incrementar sus posibilidades de procurarse un mayor ingreso en el largo plazo, esto significa conforme al concepto original, que estas acciones específicas que tienden a apoyar el fortalecimiento de sus

capacidades productivas (salud, educación, etc.) resultan en niveles superiores de bienestar en lo individual y en consecuencia en lo general.

De acuerdo a sus áreas de intervención, se puede definir la siguiente clasificación funcional de las políticas sociales, las cuales corresponden generalmente a la satisfacción de necesidades

específicas consideradas como primordiales para los individuos15:

a) Empleo e ingreso

12 Rosalba Carrasco, “La Política Social 1983-1988 y sus principales consecuencias”, Investigación Económica, No. 184, abril-junio de 1988, pág. 92. 13 En el marco de la segunda guerra mundial en 1941, el economista inglés William Henry Beveridge es nombrado presidente del Comité Interministerial de Seguridad Social y Servicios Aliados que publica en 1942 sus conclusiones, donde define como responsabilidad del gobierno la protección del individuo contra la pobreza y aceptar el principio de financiación mediante impuestos. David L. Sills, Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, Madrid España, tomo 13, pág. 759. 14 Arturo Fernández y Margarita Rozas, Políticas Sociales y Trabajo Social. Argentina 1988, Ed. Hvmanitas, pág. 26. 15 Arturo Fernández y Margarita Rozas, Op. cit. pág. 26.


12

Se trata de asegurar la existencia de ingresos y su correspondencia a un mínimo juzgado

deseable por la sociedad, entre estas políticas destacan las políticas de empleo y las normas sobre la prestación del trabajo, las formas de ejercicio del mismo, y el derecho y la libertad de sindicación.

b) La educación, la formación y la cultura

Es el conjunto de medidas destinadas a integrar a los miembros de una sociedad a los diversos

roles y funciones que le son benéficos, y a perfeccionar esa integración a través de su expansión intelectual y espiritual.

c) Salud y sanidad

La cual consiste en un complejo conjunto de medidas destinadas a la prevención y atención de enfermedades, como son la creación de una infraestructura hospitalaria y la promoción de

programas de atención a grupos y enfermedades específicos (epidemias, campañas de vacunación, etc.).

d) La asistencia y la promoción social

Se define como un conglomerado de programas, de instituciones y servicios especializados que tienen como objeto satisfacer las necesidades de los sectores sociales que no participan en el

proceso productivo, como los niños, los ancianos, y los impedidos físicos y mentales.

e) El urbanismo y la vivienda

Consiste en apoyar el acceso a la vivienda de los sectores sociales considerados desfavorecidos, así como, la dotación del equipamiento urbano básico a las comunidades marginadas, asimismo se orienta a aspectos como el costo de la construcción de viviendas y de

los alquileres.

f) El tiempo libre y la recreación

Estas son las necesidades de promover el aprovechamiento del tiempo libre y la necesidad de llenar de manera agradable y provechosa ese período de recreación, las medidas que son tomadas generalmente se refieren a la creación de equipamientos recreativos y culturales y a la

reglamentación de un tiempo libre mínimo y pagado por el empleador en las relaciones laborales.

Haciendo un breve paréntesis en este punto, es importante indicar algunos elementos que nos ayudarán para la ubicación más precisa la acción de la esfera estatal en el desarrollo dentro del

marco de la política general del estado.


13

I.1.4 La concepción de las políticas.

Las distintas concepciones sobre el papel, naturaleza y destino de las políticas públicas

presenta un desarrollo diverso, y a veces francamente contrario, como consecuencia de los distintos modelos conceptuales que les dan origen; la preponderancia de unos sobre los otros, ha Estado en consonancia con los grandes paradigmas teóricos, económicos y políticos,

prevalecientes en distintas épocas; es así que en los primeros años de la revolución industrial se propugna por una política púbica sólo de carácter asistencial y donde la participación del Estado asumiera el papel de “policía”, ante la dinámica social, y luego, a raíz de la crisis

mundial de 1929, se afianza la concepción sobre el Estado promotor del desarrollo y garante de la equidad social.

A partir de la crisis del estado de bienestar, la concepción actualmente prevaleciente, impulsada en los países latinoamericanos por organismos internacionales como el Fondo Monetario

Internacional y el Banco Mundial, considera la política social como “un medio para alcanzar el bienestar, la justicia y la igualdad de oportunidades, en este sentido, las políticas públicas serían el vehículo de realización de la justicia social, y el Estado a través de ellas, equilibraría

los intereses de clase de los sectores dominantes y dominados”16. Asimismo, plantea que los problemas de desigualdad surgidos en lo económico son modificados por la instancia social, (agencias y organismos gubernamentales) por medio de las políticas sociales y lo “social” se

adecua a la repartición de los bienes y servicios producidos por lo económico, asignándole al Estado la función de solucionar los problemas de injusticia social que el propio modelo de desarrollo provoca.

Al respecto, es ejemplificador en lo que coinciden el Banco Interamericano de Desarrollo y el

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo al concluir que en el marco del proceso de ajuste de las economías de los países en vías de desarrollo “la reforma fiscal es un complemento ineludible y esencial de las reformas económicas, toda vez que apunta a

garantizar la viabilidad política y social de las mismas.”17

En otro sentido, hay autores que atribuyen al carácter predominante de lo político-ideológico o de lo económico a causas coyunturales. Como es el caso de Piven y Clowar que consideran que lo político es lo predominante en la instauración de las políticas públicas; pero señalan

también que éstas tienen un carácter cíclico en materia de ayuda social. En este sentido en su momento de expansión canaliza los conflictos sociales; y su momento restrictivo va a establecer una disciplina de trabajo en coyunturas donde no hay alteraciones sociales, es decir se

establece un Estado de estabilidad social.18

16 Banco Interamericano de Desarrollo y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Reforma Social y Pobreza: hacia una agenda integrada del desarrollo. México 1993, Ed. BID y PNUD, pág. 54. 17 Ibídem. 18 Piven Fox y Richar Cloward, Regulando la pobreza, New York 1982, Ed. Vintage Books, págs. 22-36.


14

Asimismo, plantean que los desórdenes sociales son un “serio problema” para el accionar del

Estado, por lo tanto, las políticas deben orientarse a reducir al mínimo estos disturbios, constituyéndose como instrumentos de estabilidad.

Sin embargo, consideramos que está visión no explica la globalidad del fenómeno y tiende a una generalización unidimensional, determinista, en la que se pierde la particularidad y

desarrollo que la puesta en práctica de las políticas incluyen, tales como la producción del consenso, el juego de intereses; dado que la ejecución de las políticas públicas, como práctica estatal no sólo responde, en términos coyunturales a las demandas de los sectores populares,

sindicales y campesinos sino que incorpora en su diseño y estrategia la relación dinámica de los actores involucrados y sus expectativas, en relación a la forma de respuesta del Estado frente a estas demandas.

Por otro parte, la concepción histórico-materialista, plantea que la función de las políticas son

eminentemente económicas, es decir, estas tendrán como finalidad esencial el facilitar la reproducción de la fuerza de trabajo, en tal sentido, se refiere Xavier Greffe cuando afirma que la política pública tiene como principal objetivo reproducir y mantener las relaciones de clase

existentes: “la política económica busca asegurar o regularizar la reproducción de los medios de producción... mientras que la política social persigue asegurar o regularizar la reproducción de las relaciones sociales, en este sentido, ésta actúa en favor de los intereses privados”.

En esta dirección, Arturo Fernández señala que las políticas públicas no sólo responden a la

necesidad de legitimación y reproducción de las relaciones sociales, sino obedecen a una compleja relación dinámica entre: a) las tendencias generales del desarrollo del Estado y b) las conquistas sociales, producto de las luchas de los sectores sociales dominados y de las formas

y capacidad de respuesta de los sectores dominantes.19

Ante la crisis actual del Estado se pueden identificar dos tendencias generales de análisis20 una que identifica una “estatización de la sociedad” donde el trabajo, el ingreso y el nivel de vida se encuentran determinados por mecanismos políticos que tienen como objetivo la prevención de

los conflictos, la estabilidad del sistema y la ampliación de la legitimación del Estado; en ésta los partidos, sindicatos y parlamentos, y en la actualidad también las ONG’S, funcionan como filtro para la selección de demandas que sean funcionales al sistema.

En un punto opuesto se hayan los que lo identifican como una “socialización del Estado” donde

se tiende a deslegitimar la autoridad política: “...la disponibilidad del Estado para intervenir en las relaciones sociales provoca un enorme aumento de las demandas dirigidas a las instituciones políticas, lo que determina una parálisis por sobrecargo de demandas; la

competencia entre las organizaciones lleva a la incapacidad de seleccionar y agregar intereses, causando la incapacidad de las instituciones respecto a las demandas. El peso asumido por la

19 Arturo Fernández y Margarita Rozas, Ob. Cit. pág. 48. 20 Norberto Bobbio, Diccionario de Política, 1990, pág. 555.


15

administración en la mediación de los conflictos provoca una burocratización de la vida política,

que a su vez genera una disolución del consenso”21.

Circunstancia que se da en México a partir del final del sexenio de Carlos Salinas de Gortari, y que se agudizó por la falta de recursos. Esto provoca que las organizaciones que a partir de 1985 generaron y encabezaron demandas sociales (como el M.U.P.)22, se alejaran del

“consenso” producto de la negociación y resolución de sus demandas por parte del gobierno. Su situación actual sería motivo de otro estudio.

I.2. Los modelos de intervención del estado en América Latina.

Los modelos políticos son las diversas formas que adquieren los Estados a través de su evolución histórica. En la particularidad latinoamericana éste es condicionado por: el carácter

determinante de la hegemonía externa sobre el Estado, como consecuencia de la dependencia económica con los países de mayor industrialización; y la debilidad de la sociedad civil, dominada por el Estado y al mismo tiempo, incapaz de generar proyectos alternativos23

En este sentido, se pueden distinguir 5 modelos históricos de Estado en América Latina24:

a) El Estado patrimonial (1830-1880)

Tiene un poder central débil, controlado por autocracias militares o civiles sumamente

inestables, las luchas políticas se desenvuelven como una pugna por el control de Estados carentes de liderazgo y con una importante práctica de expropiación patrimonial de las fracciones sociales perdedoras.

Este tipo de Estado desarrolla algunas formas primarias de asistencia social pero carece de

recursos económicos y de preocupación por un mayor desarrollo, por lo que sólo promueve la atención asistencial privada.

b) El Estado liberal oligárquico (1880-1930).

Constituye un poder central fuerte y consolida la unidad nacional, surge de las “revoluciones liberales” de la época, este tipo de Estado adopta un estilo de gobierno autocrático y se niega

tenazmente a permitir el ascenso de los grupos sociales subordinados, acentuando su

21 Ibídem. 22 La organización social en México tiene una de sus expresiones más significativas, en el Movimiento Urbano Popular (MUP) de la ciudad de México, integrado por organizaciones de inquilinos, damnificados por los sismos y los solicitantes de tierra y vivienda. Este se considera así mismo como: “el proyecto organizativo e independiente de las mayorías urbanas, sobre todo para la mejoría de las condiciones materiales de vida, su politización, la participación en la toma de decisiones sobre la ciudad, y con la búsqueda de expresiones culturales propias”. El MUP ha tenido escisiones internas respecto a la posición que debía prevalecer al respecto, sino que, involucró un complejo proceso entre quienes intentaron beneficiarse de él, y el arrebato de importantes banderas a su causa. (Juan Ramírez, “Aportaciones Políticas del Movimiento Urbano Popular”, Revista Mexicana de Sociología, julio - agosto de 1994, págs.89-112.). 23 Arturo Fernández y Margarita Rozas, Op. cit. pág. 48. 24 Ibídem. pág. 26.


16

dominación a partir de la crisis de 1930 recurriendo a las fuerzas armadas como garantes del

orden social.

En materia de políticas públicas dicta medidas conducentes a aliviar las tensiones político-sociales, satisfaciendo parcialmente las demandas de los sectores subordinados.

c) El Estado nacionalista popular (1930-1960)

Este modelo político fortalece el poder central y amplía considerablemente sus funciones, como expresión política de un nuevo bloque en el poder que intenta transformar al Estado oligárquico.

Este se legitima en base a una alianza social integrada por los sectores industriales, de las clases medias y por el proletariado urbano y rural.

En esta época, el concepto de política pública se amplió para cubrir las acciones estatales orientadas a proteger a los asalariados, ello obedeció en algunos casos a la presión de los

asalariados organizados, o bien se trató de medidas estatales tendientes a prevenir y eliminar los riesgos de la protesta social o a captar su apoyo político25.

En este sentido, las acciones contra la pobreza en su mayoría formaban parte de los programas normales de la política económica y social en general, en esos años se desarrolló una amplia

red de promoción y fomento social, mediante la creación y consolidación de diversas instituciones públicas orientadas a ofrecer servicios de acceso universal y gratuito.

d) El Estado desarrollista (1960-1980)

Este modelo intenta superar la crisis de hegemonía del Estado nacionalista popular, su proyecto consiste en desarrollar sectores productivos aptos para la exportación con la participación de

empresas multinacionales. El modelo desarrollista original ha sufrido graves alteraciones y fracasos, acentuando la carencia de hegemonía de los grupos sociales dominantes.

En cuanto a la política pública hay una tendencia general a reducir el gasto, para restablecer el equilibrio fiscal comprometido por las concepciones distribucionistas de corte “populista”, pero

no se destruye la acción social del Estado.

Como se puede concluir, el Estado en América Latina ha asumido diferentes características que afectan la concepción y la instrumentación de las políticas, las cuales responden en última instancia al modelo teórico e ideológico que le da origen, al respecto vale la pena examinar

algunos de las principales enfoques del pensamiento político latinoamericano que han diferido sensiblemente sobre la naturaleza, propósitos y alcances de la política pública.

25 Eduardo Bustelo y Ernesto Isuani, “El ajuste en su laberinto: fondos sociales y política social en América atina”, Comercio Exterior, Vol. 42, Mayo de 1992, págs. 428-432.


17

Algunos autores reconocen a la política pública como el elemento principal de la política de

desarrollo, la cual pone énfasis en la actuación sobre los sectores sociales, (dominante a principios de los 60s y primeros años de los 70s.) a raíz de los estudios sobre “capital humano”, que intentaron demostrar la importancia en el desarrollo a partir de acciones puntuales en

educación, salud y aspectos institucionales, en consonancia, los países de la región dieron una gran importancia al aumento de los recursos orientados específicamente para los sectores sociales menos favorecidos.

Durante este periodo, varió la importancia asignada a los distintos factores de bienestar social,

en algunos casos dando énfasis a la educación por su papel en la calificación de recursos humanos, y después lo fue la inversión en salud, agua y alcantarillado por sus efectos sobre el potencial físico (entendida como las posibilidades físicas e intelectuales de los individuos para

el desarrollo de habilidades y tareas socialmente productivas, de los recursos humanos).

Algunas propuestas hacían hincapié en la acción simultánea -pero no necesariamente integrada- sobre los distintos sectores sociales, comenzando a tener amplia difusión el planteamiento, según el cual, el eje de las políticas sociales debía de ser la política de

población, en particular lo que se refiere a su ritmo de crecimiento, como forma de aumentar el ingreso per capital y reducir la presión sobre los servicios sociales.

A finales de 1960 comenzaría a ganar espacio la propuesta de política social centrada en el empleo, la cual se sustenta en el aprovechamiento del potencial de los recursos humanos

desempleados y el fortalecimiento del mercado interno, como vehículo para incrementar el ingreso de los sectores populares26.

Promovidos por las agencias internacionales de desarrollo, como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, paulatinamente se fue desplazando el centro de la cuestión

social de la línea de regulación de las relaciones de trabajo (salario mínimo, jubilación, sindicatos, etc.) a la atención de las necesidades básicas de la población: agua, drenaje, energía eléctrica, habitación, educación, entre otras. Parte fundamental para el sustento de

dicho cambio fueron las reformas fiscales planteadas como condición necesaria para dotar al Estado de los recursos para financiar ambiciosos proyectos en el campo de la salud, educación, vivienda y previsión social.27

Hacia la primera mitad de la década de los 70´s, cobro presencia el enfoque de la política de

desarrollo económico y social integrado, es decir se propugnaba por acciones progresivas tanto en el ámbito económico como social. Los primeros esfuerzos consistieron en generalizar para el campo social el enfoque y la metodología creada para proponer metas económicas sectoriales

y adecuar los recursos disponibles a los fines deseados. Sin embargo, pese al incremento

26 Arturo Fernández, Op. cit. pág. 54 27 Fernando Cardoso, “Las políticas sociales en la década de los ochenta: ¿nuevas opciones?”, El Trimestre Económico, No. 197, enero - marzo de 1985, pág. 175.


18

sustancial de los recursos asignados a los programas sociales, estos no se reflejaron en la

ampliación del empleo y la distribución del ingreso, manteniéndose los niveles de bienestar.

Ejemplo del bajo impacto de este crecimiento en el gasto social en la superación de los rezagos existentes, es el caso de Colombia, donde, a partir de un estudio sobre la aplicación de subsidios en salud en 1974, se demostró que las familias de las grandes ciudades recibían un

promedio de 35 dólares por familia de subsidio público mientras en las zonas rurales este descendía a sólo 14 dólares, pese a que en esos años la pobreza en Colombia era predominantemente rural. Asimismo durante el mismo periodo, en Brasil el 70% del gasto en

salud pública se destinaba a atenciones individuales de tipo curativo y el 30% a atenciones colectivas de carácter preventivo28.

Casos como los anteriores promovieron el que se comenzará a restar importancia al enfoque centrado en el aumento de los gastos en sectores sociales; por lo que se buscó replantear el

enfoque en la realización de programas y proyectos de desarrollo económico y social integrado, es decir, en zonas rurales y urbanas, geográficamente limitadas y bien identificadas, como forma más efectiva de promover el desarrollo auto sostenido.

Ejemplo de estos programas lo significan los programas del “desarrollo compartido” en México

con la instrumentación de políticas de carácter regional, orientadas a los problemas más urgentes como servicios de salud, educativos, de abasto y proyectos productivos, teniendo como objetivo común la redistribución del crecimiento económico y la creación de nuevos polos

de desarrollo regional.

La estrategia demostró ser valiosa en términos de maximización de las inversiones y de beneficios a las poblaciones atendidas, sin embargo presentó serios problemas en su instrumentación entre los que se encuentran29:

A) La complejidad de inversiones de distintos sectores y organismos determina que estos

proyectos sean extremadamente lentos y de cobertura limitada.

B) La concentración de inversiones sobre una misma área y una misma comunidad difícilmente tiene efectos benéficos sobre las áreas y poblaciones vecinas.

C) Las acciones sobre sectores sociales presentan, por lo general, un carácter marginal o residual en la concepción y operación de los programas y proyectos integrados, y en la

mayoría de los casos se abusa de la importancia de la creación de infraestructura física para la prestación de servicios básicos.

28 Cepal, “La pobreza en América Latina: Dimensiones y políticas”, Estudios e informes de la Cepal, No. 54, octubre 1995, pág. 123. 29 Arturo Fernández y Margarita Rozas, Op. cit. pág. 48.


19

En la segunda mitad de la década de los 70`s la política social se integró como un conjunto de

acciones caracterizadas en función de los grupos sociales a las que eran destinadas, con énfasis en la atención a los sectores más pobres.

Sin embargo, el estilo de desarrollo de los Estados latinoamericanos caracterizados en lo general por Estados autoritarios y la existencia de rígidas estructuras sociales, impidieron que

las concepciones y metas que propugnaban por el desarrollo con equidad, fueran alcanzadas.

En efecto, pese a los supuestos logros económicos de la región, estos no se generalizaron a gran parte de la población, persistiendo agudos problemas de pobreza extrema30: mala distribución del ingreso, dificultades de acceso, por parte de amplios grupos sociales a los

servicios sociales y a niveles mínimos de bienestar; en cambio en muchas ocasiones los fondos sociales fueron utilizados para otros fines, puestos a disposición del sector privado, y en otras ocasiones, para gastos del Estado orientados a otros sectores de la población.

Este orden de cosas condujo a un nuevo enfoque, centrado en la identificación y atención a las

necesidades básicas de los grupos sociales que viven en la pobreza y extrema pobreza. Estimulado además por la promoción que realizaron importantes organismos internacionales como el Banco Mundial, la Organización Mundial del Trabajo y el Banco Interamericano de

Desarrollo. Dicho enfoque tiene entre sus principales características:

A) La elección e identificación de una población meta (extrema pobreza, comunidades) a la cual se intentará hacer llegar los bienes y servicios básicos.

B) La identificación y medición de las necesidades básicas a ser atendidas como alimentación, incorporando nuevas necesidades básicas que no se refieran a aspectos materiales como:

grado de libertad, expectativas de realización personal, participación social, etc.

Al respecto se pueden distinguir 3 estrategias:

• Suministro de bienes y servicios adecuados que atiendan las necesidades básicas de los grupos seleccionados.

• Aumento del ingreso de dichos grupos mediante el mejoramiento de la remuneración al

trabajo y de los bienes y servicios que produce. • Creación de oportunidades de empleo.

Dichas estrategias enfrentaron diversos problemas en su instrumentación, así como resultados muchas veces indeseables para el eficaz logro de sus objetivos, como lo es el que los

suministros de bienes y servicios a los sectores identificados implicó generar una dependencia permanente de la población beneficiada hacia los órganos públicos proveedores.

30 El Banco Mundial identifica como población en extrema pobreza a aquellas, que su nivel de ingresos no le permiten adquirir la canasta de bienes básicos que cubre el nivel mínimo de nutrición aceptable, que para 1990 en México equivalía a un gasto mensual per capital de $ 147.17. (ver Hacia un nuevo Balance de la Política Social en la ciudad de México, DDF-UNAM, México, 1996.).


20

Los cambios estructurales asociados a esta última alternativa, hacen más compleja su

instrumentación y afectan intereses de grupos de poder que se resistirán a la escala adecuada para satisfacer las necesidades básicas de los grupos más necesitados, es decir, la orientación de crecientes recursos a los sectores más marginados ha implicado el desproveer de estos a

otros sectores y capas medias de la sociedad, que bajo el esquema anterior habían sido beneficiados por estos apoyos, y que servían en consecuencia como sustento para el mantenimiento de la base de legitimación del Estado.

En América Latina la tendencia general en los últimos años ha sido la de aplicar estrategias que

focalizan el gasto público hacia los sectores más desprotegidos o en extrema pobreza, incorporando la participación comunitaria en su desarrollo; sin embargo sigue pendiente la concreción en acciones de las estrategias que permitan aumentar el ingreso o bien generar

empleo; estrategias que significan atacar de fondo las condiciones de pobreza, que por otro lado implican variaciones en la aplicación de los modelos de recuperación económica impuestos por los organismos internacionales que los financian (Banco Mundial, Fondo

Monetario Internacional, etc.) y que por lo mismo acotan o inhiben su desarrollo.

Ejemplo de ello, de lo cual se ha dado cuenta en documentos oficiales de los principales organismos promotores del desarrollo, es la clara divergencia entre los organismos públicos de planeación económica y los sociales, y la baja participación en las decisiones públicas de

carácter macro de estos últimos.

Al respecto es aleccionador el caso de la privatización de los servicios de salud en Brasil: el Estado recauda las contribuciones previsionales y asistenciales a los asalariados y las transfiere a empresas hospitalarias y médicas privadas. Como el funcionamiento de estas empresas está

basado en el criterio de ganancia, el costo de la atención es alto, llegando incluso a comprometer la capacidad estatal de garantizar jubilaciones y pensiones. “De esta manera se crea un déficit en el presupuesto de la previsión social, que es presentado al público como si

fuese consecuencia del burocratismo o de la irracionalidad por los niveles de tributación. La solución propuesta fue la elevación de la carga fiscal, en vez de corregir la deformación creada por la privatización de una función pública”31. Estimulando una retracción de los ingresos

disponibles y por lo tanto de la demanda interna, lo que es contrario a la reactivación económica y la generación de empleos.

31 Fernando Cardoso, Op. cit. pág. 179.


21

I.3. El desarrollo de las políticas públicas como mecanismo de intervención estatal.

I.3.1 ¿Qué es una política pública?

Como se ha señalado, parte sustancial para el análisis de las reformas estructurales se tiene que asociar principalmente a los requerimientos fiscales provenientes de la reducción de la renta petrolera; es reconocerlo como elemento primordial de la política social instrumentada

durante el período de 2005 a 2013, y de manera fundamental examinar el grado de éxito alcanzado en su vertiente de equilibrio presupuestal , ubicándola dentro del marco general de estudio de análisis de las políticas públicas; al respecto se hace indispensable recuperar para

su revisión algunos elementos conceptuales que detallan y especifican la dimensión estrategia de las reformas , entendida como un componente esencial y original de las corrientes de acción actuales en política pública de desarrollo.32.

En este sentido, primero es necesario especificar el concepto de política pública, el cual variará

de acuerdo al enfoque teórico-metodológico que se asuma; pese a esto, una aproximación lo bastante general es su definición descriptiva, la cual detalla que se trata de “la decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro una jurisdicción y conforme a procedimientos legalmente

establecidos, vinculante para todos los ciudadanos de la asociación, y que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos administrativos, etc.”33, ésta se distingue por ser “una elección relevante, realizada por un individuo o grupo, que explica, justifica, guía y perfila un curso de

acción, real o contemplado. Se diferencia de una decisión por su mayor amplitud y permanencia, ya que una política establece un marco de referencia para que se tomen decisiones particulares... las cuales pueden ser explícitas (leyes, programas, declaraciones,

etc.) e implícitas (agregación de decisiones, abstención, etc.)”34.

Respecto a su definición podemos identificar como componentes comunes de toda política pública:35

a) Institucional. La política es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida en el marco de su competencia y colectivamente vinculante.

b) Decisorio. La Política es un conjunto-secuencia de decisiones relativas a la elección de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y necesidades.

c) Conductual. Implica la acción o la inacción, hacer o no hacer nada; pero una política es sobre todo, un curso de acción y no sólo una decisión singular.

d) Causal. Son los productos de acciones que tiene efectos en el sistema político social.

32 Diversos son los planteamientos, sobre todo de organismos internacionales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y la CEPAL respecto a la necesidad de ampliar la participación social en la programación y ejecución de la políticas de superación de la pobreza. Véase bibliografía. 33 Luis Aguilar, “La hechura de las Políticas”, México, Ed. Miguel A. Porrúa. pág. 22. 34 Mario Martínez, “Diccionario de Política y Administración Pública”, Ed. Colegio de Licenciados en Ciencias Políticas y Administración Pública, pág. 276. 35 Luis F. Aguilar, Op. cit. pág. 23.


22

En síntesis: “Una política es un comportamiento, propositivo, intencional, planeado, no

simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios, es una acción con sentido, es entonces un proceso... que involucra todo un conjunto complejo de decisores y operadores, más que una decisión singular,

suprema e instantánea” así “La política es: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva

produce”36.

En un estrato superior para el análisis de políticas públicas se considera además, como todas aquellas actividades pos decisionales que buscan aportar evidencias, argumentos y persuasión con el fin de obtener el consenso37. Es en un sentido amplio, el aspecto político del diseño e

instrumentación de las políticas, el cual es producto de la discusión y persuasión recíproca de muchos actores políticos y gubernamentales, participantes en su formulación, aceptación y puesta en práctica. Las actividades de formación del consenso mediante comunicación son así,

en pleno derecho, integrantes del concepto propio de política. Es decir la dimensión política de las políticas, el rescate del énfasis en la naturaleza pública de las políticas38.

Respecto al análisis de políticas, la ciencia política presenta diversos desarrollos y vertientes de análisis, que varían en su metodología, orientación y objeto de estudio, en este sentido se

pueden reconocer al menos tres enfoques generales con apreciables diferencias conceptuales: la teoría sistémica, la elitista o pluralista y la marxista.39

El modelo de sistemas trata de explicar el proceso de formulación de políticas en términos de una amplia variedad de fuentes de poder, de manera que cada política es el resultado de “una

combinación de fuerzas políticas”. Concibe a la vida política como un sistema, en el cual, el gobierno es el formulador de las políticas, pues tiene autoridad para crear leyes y disposiciones sobre la comunidad40.

El sistema político se concibe en dos niveles: desde el punto de vista macro, “los partidos

políticos y los grupos de interés son las fuentes principales de insumos para el gobierno, el cual actúa como mecanismo de conversión de estos insumos (demandas, apoyos y recursos) en productos (decisiones y políticas). Desde una perspectiva micro, el sistema político está

compuesto por subsistemas alimentados por demandas específicas que son procesadas por partes específicas del gobierno responsable de formular políticas en sus propias esferas. Estos subsistemas existen por la naturaleza especializada del proceso de establecimiento de

políticas; es decir, las políticas se formulan dentro de la esfera de los intereses especializados,

36 Ibídem. pág. 26 37 Ver Majone, Giandomenico, policies versus decisions, 1978 (citado en Luis Aguilar, “La hechura de las Políticas...” pág. 28) 38 Ibídem. pág. 28 39 Al respecto, retomaremos el enfoque que dirige su objeto de estudio de manera específica al diseño e instrumentación de las políticas públicas; sobre sus tendencias, enfoques y postulados de análisis, encontramos una de las más acabadas y aglutinadoras revisiones teóricas en los estudios introductorios que hace para su Antología de Políticas Públicas, Luis. F. Aguilar Villanueva. 40 Mario Martínez, Op. cit. pág. 276.


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el público en general no se involucra como conjunto, pese a que se afectará a todo aquel que

se encuentre en el ámbito específico de aplicación de la política”41.

Por otra parte el enfoque de análisis de élites o elitista, sugiere que todas las instituciones están dominadas inevitablemente por pequeños grupos de individuos talentosos, que saben manipular los instrumentos del poder para sus propios fines. Establece que “los individuos están

divididos en dos clases: líderes y seguidores. Dahl apunta que Estados Unidos es una “poliarquía”, esto es, una mezcla de gobierno de una élite con consentimiento democrático, más cercano a la democracia que a la autocracia. Mills señala que la existencia de una élite del

poder invalida todos los otros modelos de formulación de políticas y que con frecuencia los líderes gubernamentales deciden sin tomar en cuenta a los grupos de interés, de modo que la mayoría de las decisiones políticas y económicas son adoptadas por un grupo relativamente

pequeño, lejos del control público sobre todo en los problemas críticos que requieren de decisiones rápidas y secretas. Estas élites presentan características, clases, posiciones económicas y destrezas distintas, las cuales las separan de la masa”42.

Por otra parte, la teoría marxista asume, conforme a la propia definición de algunos de sus

autores, un enfoque más integral; en ellas se parte de modelos conceptuales “macro” que observan el estudio de las políticas como derivado y determinado por la estructura social, relaciones de clase y sistema económico prevaleciente. En este sentido examinaremos

brevemente a los que por su relevancia y singularidad teórica postulan diferentes perfiles de análisis a partir de la consideración de distintos elementos y que podemos ubicar de manera general como: de clase pluralista, instrumentalista, estructuralista y político43.

El modelo pluralista contempla al Estado, y en consecuencia a la politics, como un mecanismo

donde los organismos, los programas y la legislación son respuestas sustantivas a las demandas e intereses de grupos en competencia; dentro de ésta vertiente se puede identificar un segundo enfoque que contempla a los organismos estatales como directamente accesibles

para grupos de presión (sindicatos, organizaciones empresariales, entre otros) de cara a un control particularizado, no electoral y por lo tanto, bases del poder político por su importancia en las estrategias de legitimación de las políticas públicas.

Un segundo modelo “instrumentalista” identificado con el materialismo histórico ortodoxo ve al

Estado como un “instrumento” de la clase en el poder o de la élite dominante, partiendo de la concepción del Estado definida por Marx: “...desde el establecimiento de la industria moderna y del mercado mundial, la burguesía ha conquistado para sí, el dominio político en exclusiva. El

poder ejecutivo del Estado moderno no es más que un comité que dirige los asuntos comunes de toda la burguesía.”.44

41 Mario Martínez, Op. cit. pág. 276. 42 Ibídem. pág. 277 43 Acosta Esping-Anderen, “Los modos de la lucha de clases y el Estado capitalista” en Capitalismo y Estado, Ed. Revolución, Madrid, 1985. págs. 79-142. 44 Citado en Esping-Anderen, Acosta, Op. cit. pág. 82.


24

En este sentido Paul Sweezy señala (en Teoría del Desarrollo Capitalista) que “el poder estatal

debe de ser monopolizado por la clase o clases que son los principales beneficiarios; el Estado es un instrumento en manos de las clases en el poder para imponer y garantizar la estabilidad de la propia estructura de clases, esta unión, es inferida a partir de la composición de clases del

personal que desempeña puestos administrativos dentro del Estado” y en consecuencia de los productos estatales.45

De manera coincidente, se expresa el instrumentalismo corporativo, variante de este enfoque, cuando subraya la capacidad de las secciones progresistas del capital, para determinar

preferentemente los límites de las reformas mediante grupos de investigación y formulación de políticas, financiadas y controladas por personal de corporaciones que originan modelos de legislación y marcan los límites ideológicos dentro de los cuales se desarrollan las batallas

partidistas.

En distinto sentido se declara el enfoque estructuralista, el cual contempla la estructura estatal como determinada por las limitaciones y contradicciones del capitalismo, en la medida en que la supervivencia del sistema depende de la contención y solución de las crisis periódicas.

Al respecto Nicos Poulantzas sostiene que el Estado funciona como factor de cohesión en una

formación social, dado que la burguesía es incapaz de conseguir una unidad política suficiente como clase para lograr el dominio hegemónico, y por lo tanto, el poder estatal debe organizar a ésta clase. En este sentido, el autor localiza el poder, en las capacidades del Estado para

reproducir las relaciones de clase y la dominación a través de relaciones estructurales que no son observables inmediatamente, 46pero que se hacen presentes en las políticas que este desarrolla en beneficio de los sectores dominantes.

Finalmente, tal vez el enfoque de análisis más cercano en cuanto a una definición de las

circunstancias que afectan el diseño de las políticas públicas en la escuela marxista, se encuentra en el modelo que podemos caracterizar como “político”, el cual observa la estructura estatal como un objeto de la lucha de clases, esto es, el enfoque intenta localizar al Estado, y

sus productos entendidos como políticas públicas dentro de la relación dialéctica ente el dominio de clase y las limitaciones del sistema, en este sentido afirma que es necesario integrar: el examen de la naturaleza de las estructuras internas del Estado y su relación con las

contradicciones del sistema, a la vez que se comprenden las formas a través de las cuales se configura y ha configurado la lucha por esas mismas estructuras.

Al respecto el análisis más acabado lo encontramos en el tratado de James O’Connor sobre la Crisis Fiscal del Estado, en donde analiza como las crisis de rentabilidad de las corporaciones

se transforman en crisis internas del Estado, dado los imperativos de un Estado que depende de las contribuciones fiscales y las formas mediante las cuales las estructuras estatales se han

45 Ibídem pág. 84. 46 Fernández Arturo y Rozas Margarita, Op. cit. pág. 26


25

reorganizado para hacerse más impermeables a las demandas del resto de los sectores

sociales.

En este contexto señala que “La estructura estatal es en sí una fuente de poder. La organización de la autoridad política atenta diferencialmente al acceso, conciencia política, estrategia y cohesión de los diversos intereses y clases. La estructura del Estado interviene

entre las necesidades sociales y la forma en la que estas necesidades se traducen en reivindicaciones políticas, es decir entre las demandas sociales y la producción estatal.”47

En este orden de ideas, O’Connor señala que los costos sociales son el precio que tiene que pagar el Estado por el consenso político y por su legitimación.48 En este sentido, la legitimación

se define como las razones que da el Estado a la opinión pública para ocultar las intenciones reales de los programas y políticas, sin embargo, aclara, que pese a que los “símbolos” pueden legitimar una política cuyo fin sea la expansión de los beneficios y de la acumulación a los

sectores dominantes (esto es, la acumulación de capital a través de la crisis); ante las fracciones de clase que no participan de este proceso o a las que éste no favorece, los símbolos necesitan recursos materiales, en particular la transferencia de los recursos

económicos de las llamadas “clases medias” a las clases inferiores.

Este proceso requiere del gasto constante de recursos materiales para legitimar el proceso de acumulación, lo cual exige se mantenga e incremente el consumo social, es decir, el gasto social para compensar el descenso del consumo privado.

Una vez examinados a grosso modo en el primer apartado del presente capitulo algunas de las

principales vertientes teóricas del análisis político de la política social, es necesario introducir un punto de vista relativamente reciente en la ciencia política, que orienta su objeto al análisis de las políticas públicas, y que tiene como principales precursores la escuela norteamericana. Este

enfoque perfila su objeto de análisis en el proceso de diseño, instrumentación y factibilidad de las políticas públicas, más que el análisis de las estructuras y los actores políticos en las teorías que hemos examinado.

Al respecto Luis F. Aguilar en su Antología de Políticas Públicas señala que los enfoques de las

teorías político-sociales, “explican las decisiones de gobierno desde fuera del gobierno mismo... la estructura económica, el conflicto de las clases, el interjuego de los grupos de interés, el comportamiento del entorno social o cultural del sistema político {son} los factores más

socorridos para dar cuenta del porque los gobiernos decidían de la manera que lo hacían”, este modo de análisis se proyecta como “…más centrado en la formación, estructura y funcionamiento del sistema político y en el proceso de producción del consenso (proceso

47 James O’Connor, “Nuevas reflexiones sobre la crisis fiscal del Estado: un análisis de la crisis económica y de la política presupuestaria de Reagan,” En Capitalismo y Estado. Madrid, España 1985, Ed. Revolución. pág. 143-169. 48 James O’ Connor, Op. cit. pág. 148.


26

electoral, grupos de interés, competencia partidaria, cultura política) que en la manera en que

se toman y se instrumentan las decisiones”.49

En este tenor afirma, “la visión marxista ortodoxa... vaciaba de toda sustancialidad el proceso decisorio de las políticas y para entender su proceder exigía volver la mirada hacia las relaciones de producción, descubrir el tipo de dominio de clase o reconstruir el movimiento de la

contradictoria formación social... Por otra parte la visión dicotómica, según la cual los políticos decidían y los administradores ejecutaban... como realizar lo decidido y no como y por qué se llegó a la decisión, era el campo teórico propio de la administración pública. El determinismo

social de la política daba por descontado el sentido, el instrumental y los efectos del proceso decisorio de una política.50”

El autor reconoce que el enfoque centrado en el análisis de políticas ve incrementada su valía bajo el contexto de la crisis del “Estado de Bienestar” y su reforma, debido a que, con el objeto

de dar respuesta a la cada vez más fuerte demanda de los sectores sociales, en un contexto de restricción presupuestaria, así como brindar atención a problemas específicos que exigen una atención particularizada y efectiva, se hace indispensable centrar el análisis en los aspectos de

“diseño, implementación y concertación de las políticas públicas; a partir de su relevancia como factor esencial en la obtención de mayores grados de legitimación y creación del consenso” 51, que permite crear una atmósfera propicia para el accionar gubernamental en un contexto de

eficiencia, combinando el factor organizacional con el del logro del consenso político.

En el coexisten dos tendencias extremas, la que se inclina a intelectualizar el análisis y la formulación de las políticas, y aquella que se inclina a menospreciar el análisis y dejar la decisión al juego y arreglo de los poderes52.

En este sentido, Luis F. Aguilar concluye identificando a la primera como aquella representada

por los analistas que se inclinan más por la recuperación de elementos medibles y cuantificables, así como la utilización de instrumental matemático y sus aplicaciones en la planeación, programación y presupuestación; atendiendo a criterios de racionalidad económica

y con el propósito final de producir criterios normativos; dentro de este enfoque se localizarían: el análisis de sistemas, el análisis de costo-beneficio y costo-eficiencia, así como la investigación de operaciones, entre otros.

En el caso de la segunda tendencia, ésta sería representada por aquellos enfoques que con un

marco de referencia de la ciencia política-sociológica (pluralistas, neocorporativistas, de élites y de clases) otorgan al análisis una importancia similar de otros elementos igualmente relevantes como el juego de intereses y el ajuste mutuo de los distintos actores sociales, estos aspectos

no solamente se integran al aspecto decisorio, sino que afectan la instrumentación y logro del consenso de las decisiones políticas.

49 Luis Aguilar, Op. cit. pág. 16 50 Ibídem. pág. 17 51 Luis Aguilar, “Por un Estado con los pies en la tierra”, En revista Examen, Junio 1990, pág. 7. 52 Ibídem. pág. 81


27

De particular relevancia sobre la noción-naturaleza de la política resulta la ofrecida por

Theodore J. Lowi quien desarrolla un marco de referencia de hechura de las políticas alternativo con la intención de integrarlos en una visión conceptual mayor y empíricamente más consistente.53

Partiendo de que “las relaciones estrictamente políticas están determinadas por las

expectativas de los participantes respecto a los productos gubernamentales o políticas”54 desarrolla un marco de referencia alternativo donde los actores compiten por determinados productos gubernamentales constituyendo una “arena” donde negociarán o acordarán

soluciones conforme a sus respectivos intereses, la cual desarrolla su propia estructura política, su proceso político, sus élites y sus relaciones de grupo. La política real, en tanto lucha por el poder en función de intereses y ventajas, se expresa y efectúa en el proceso de elaboración de

las políticas.

En este sentido Lowi, define 4 tipos de políticas: regulatorias, distributivas y redistributivas, (1964) y posteriormente las constituyentes (1972) las cuales definen una estructura política determinada55 :

a) Las políticas distributivas asumen cuestiones no rivales susceptibles de ser tratadas con

recursos públicos siempre divisibles; en ella tienen lugar acuerdos particulares de apoyo recíproco, liderazgos que se afirman por su capacidad de gestoría para responder a demandas sueltas, pero liderazgos efímeros apenas las necesidades son satisfechas, aquí

un enfoque lo bastante explicativo lo da el análisis de grupos de interés. b) La política regulatoria, es una “arena” turbulenta de intereses contrapuestos y exclusivos de

grupos que se mueven en torno a una misma cuestión y que se ven obligados a coaliciones

y/o transacciones de reciproca concesión, aquí los conflictos de intereses aparecen y desaparecen conforme la cuestión en disputa. En esta, el liderazgo se finca en la capacidad de sumar fuerzas que compartan y defiendan los mismos intereses, así como en efectuar

transacciones ventajosas para el grupo, pero también es un liderazgo pasajero. c) La política redistributiva aborda aspectos estructurales de la existencia social y política

establecida (relaciones de propiedad, poder, etc.), es por lo tanto, la más conflictiva, las

transacciones son aquí imposibles o con resultados poco significativos, los liderazgos llegan a ser permanentes y cuentan con asociaciones civiles y políticas poderosas a la defensa de sus intereses vitales.

d) Las Políticas Constituyentes, las cuales tienen que ver con modificaciones del régimen

político y/o administrativo, pues aumentan o disminuyen la jurisdicción gubernamental, alteran el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, restringen o aumentan las opciones de acción privada o pública.

53 Ibídem. pág. 30 54 Ibídem. pág. 31 55 Ibídem. pág. 32


28

Asimismo, detalla que las políticas son determinadas por el tipo de coacción que el gobierno

podría emplear en el tratamiento de las cuestiones, ésta “responde a las fuerzas sociales que se enfrentan o se anudan en torno de cuestiones específicas y que, por consiguiente, amplían o recortan el margen de autonomía de la fuerza gubernamental y, en corolario, la aplicabilidad,

naturaleza y extensión de la capacidad coactiva del gobierno... La vida política es diferenciada, mutable, realistamente particular. Por consiguiente, la vida política es en última instancia las políticas”56.

Más adelante Graham T. Allison incorpora en 1971 la consideración de que “el análisis y

elaboración de las políticas suceden desde un a priori cognoscitivo, el diseñador opera de entrada con supuestos y categorías relativos a la composición y comportamiento de la realidad, que configuran “modelos conceptuales”, “marcos de referencia... que a su vez determinan las

maneras de describir los hechos en estudio, de definirlos y problematizarlos, de clasificarlos y explicarlos...condicionan(do) las recomendaciones de las acciones a decidir y conducir los hechos a las situaciones deseadas.”22

Continuando con el tema se distinguen dos posiciones extremas del análisis57: una noción

racional en la formulación y decisión de la política, y otra transaccional (negociadora, concertadora y pragmática) que utilizará el análisis pero otorgándole una importancia secundaria.

El desarrollo de la discusión y el crecimiento teórico-conceptual respecto al análisis de políticas

queda fuera del objeto de este estudio, por lo que se considera suficiente como punto de partida para el documento, el que si bien la racionalidad de modelos cuánticos y conductuales representan instrumental indispensable para el análisis objetivo de las políticas, es necesario

considerar las restricciones que las necesidades de concertación y negociación a través del proceso ensayo- error, se hacen presentes en el diseño e instrumentación de las políticas públicas. Lo que resulta necesario para entender con un mayor grado de exactitud los

resultados de una política dada.

I.3.2. Las políticas públicas y el bienestar social.

La crisis del Estado de Bienestar referida, ha dado paso al reconocimiento de la necesidad de replantear la forma en que se toman las decisiones (políticas) y sobre la manera de llevarlas a cabo; la alternativa metodológica la presenta el análisis de políticas, sobre todo en lo que

respecta al diseño e instrumentación de políticas de carácter social.

56 Ibídem. pág. 35 y 36 57 Ibídem. pág. 81


29

En este sentido Giandomenico Majone58 propone un método consistente en someter planes y

objetivos a las más estrictas pruebas de factibilidad, las cuales deberán definirse con referencia a todas las restricciones relevantes: sociales, políticas, administrativas e institucionales, así como técnicas y económicas, las cuales son sobresalientes en tanto representan el resultado

de la negociación y las consideraciones de factibilidad.

En este contexto, las decisiones se pueden clasificar como factibles, eficientes u óptimas: “Una solución factible es aquella que puede enfrentar con éxito las restricciones. Las soluciones eficientes constituyen un subconjunto de las factibles, la noción de eficiencia hace referencia a

la capacidad de un sistema económico para satisfacer los deseos de los miembros de la comunidad (eficiencia económica) o su éxito en la producción de bienes y servicios mediante el uso óptimo de los recursos existentes”.

A partir de la consideración de que la eficiencia gubernamental no puede determinarse a partir

del principio óptimo-eficiente que funciona en las instituciones económicas, debido principalmente a que la distribución de los recursos disponibles en el sector público están severamente limitados por las normas de responsabilidad pública y fiscal sobre la libre

asignación de recursos públicos, los niveles de factibilidad estarán definidos por las restricciones de la política las cuales son producto de decisiones pasadas o convenciones previas.59

Las restricciones definen la frontera de lo posible, la atención analítica se enfoca al diseño de

alternativas factibles y no a la búsqueda de resoluciones óptimas, en este sentido la implementación se considera parte esencial del proceso de toma de decisiones, ya que durante esta se descubren frecuentemente nuevas restricciones, por lo que el control se concibe como

indispensable para la verificación permanente de las condiciones vigentes de factibilidad60 por lo que cada política se diseña en un marco de restricciones distintas.

Al respecto podemos señalar como parte de las principales restricciones políticas61:

• Las normativas o legales (de Estado). • A partir de la definición realizada por una autoridad situada en un nivel superior de

jerarquía. • A partir de una decisión previa de tratar una determinada situación de una manera

particular, compromiso político o ideológico.

• El nivel organizacional del sistema. • La opinión pública prevaleciente.

Las restricciones cobrarán entonces importancia en tanto se presentan como resultado de la decisión previa de tratar una determinada situación de una manera particular, no sobre un

58 Luis Aguilar, La Hechura de las Políticas. Ed. Miguel A. Porrúa. pág. 393. 59 Ibídem. pág. 403 60 Ibídem. pág. 409 61 Ibídem. pág. 411


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fundamento teórico. En este sentido la validez de las restricciones no pueden ser refutadas o

verificadas, sino sólo a través de técnicas adecuadas de evaluación como es el costo de oportunidad de las limitaciones, esto es comparándola con la mejor alternativa que estaría disponible en caso de poder abandonar dicha restricción. 62

En conclusión estas restricciones deberán ser consideradas desde la prospectiva de los costos

de oportunidad y de los objetivos generales de la política, delimitando aquellos que tienen origen en hechos irrefutables de la ciencia y los que son originarios de grupos de presión e interés particulares.

El método para examinar la factibilidad de estas surgirá de un análisis situacional: “parte de un

examen del problema y de su propuesta de solución pasada, por la explicación de los fracasos eventuales, y finalmente concluye con la identificación de consecuencias imprevistas y de problemas emergentes. Los aspectos de la realidad que se muestran irrelevantes para el

resultado final son ignorados, los resultados son clasificados como medios o como obstáculos en relación con el logro de lo deseable.”63

Esta revisión analítica nos permite señalar que el Programa Nacional de Solidaridad se inscribe en el ámbito de la administración pública como un instrumento de la política social del gobierno

federal64 que presenta como características fundamentales: ser una política de carácter distributivo en cuanto propugna en su discurso y su operación la obtención de dos propósitos: el cumplimiento de tareas de atención y promoción social acorde con las medidas de restricción y

disciplina presupuestarias, así como el fomento y fortalecimiento del consenso a través de la convocatoria y el reconocimiento de la participación social.

En este sentido, nos proponemos emprender el análisis de las reformas del estado partiendo de esta caracterización general, sumando los elementos que el análisis de políticas aporta en

aspectos tales como, la identificación, a formulación y la instrumentación de estas políticas.

El análisis de políticas, como se ha detallado anteriormente, inicia con la identificación que se hace del problema como un asunto público y la percepción y valores que asume el conglomerado social implicado, así como de las expectativas de intervención gubernamental,

“...con el material vivo y particular de las ideas, evaluaciones y expectativas de los ciudadanos... Con estos materiales y la aplicación correspondiente de las teorías, datos, modelos y técnicas, el analista buscará ir configurando una definición del problema en cuestión, que permita por lo

menos modificar los aspectos más indeseados y ser aceptable para los que están interesados vivamente en una solución del problema. Acercarse a este planteamiento singular del problema, que lo hace tratable conforme a los recursos y aceptable conforme a los deseos, va significar

revisar la supremacía del análisis intelectualizante... y completarlo con un análisis extrovertido,

62 Ibídem. págs. 413-414 63 Ibídem. pág. 420. 64 En uno de los primeros actos del gobierno de Carlos Salinas se creó el Programa Nacional de Solidaridad el 6 de diciembre de 1988, con la creación de la Comisión del Prona sol presidida por el mismo y que fue integrada por los titulares de 8 Secretarias de Estado, el jefe del DDF, y los directores generales del IMSS, la Conasupo, entre otros (Carlos Rojas, “El Programa Nacional de Solidaridad: hechos e ideas en torno a un esfuerzo” en revista Comercio Exterior, No. 5, México, 1992, pág. 440).


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más involucrado socialmente, que lleve a hablar con los ciudadanos, a preguntar y escuchar a

la gente...”65.

La óptica asumida implica caracterizar la reforma y ubicarlo conforme política pública específica en el marco de la reforma del Estado, Por lo anterior, el análisis se plantea como una aproximación integral al incorporar, en la medida de lo posible, la evaluación en su operación de

elementos “técnicos” de su instrumentación y desarrollo, así como la incorporación de las restricciones puramente políticas de negociación y concertación de la participación social.

La reforma al sector energético incorpora en su diseño y estrategia componentes que lo hacen didácticamente atractivo para el análisis de políticas, siendo novedoso en su concepción66, que

recupera la experiencia de procesos, que se compromete en un proceso de logro y consolidación del consenso en distintos actores sociales (opinión pública, beneficiarios, organismos empresariales y políticos, etc.); es también una recuperación importante de los

principales principios y postulados que para la reforma de los mercados energéticos han desarrollado los más importantes organismos e instituciones internacionales promotores de políticas públicas orientadas al crecimiento y desarrollo de las economías latinoamericanas.

Aquí la importancia del estudio propuesto.

I.3.3. El Estado y la política del bienestar y el desarrollo.

Parte sustancial para el estudio de los programas que atienden el fenómeno de la pobreza, es reconocerlos como integrantes del conjunto de acciones, medidas o estrategias del Gobierno Federal que, directa o indirectamente, tienen como objetivo primordial mejorar las condiciones

de vida de la población a partir de la satisfacción de las necesidades más elementales de los individuos en aspectos como: la salud y la sanidad, la alimentación, la educación y la cultura, y la habitación en condiciones adecuadas; es decir, como integrante de la política social del

Estado.

En este sentido, es necesario subrayar la particularidad de estas acciones como instrumento de una política social orientada de manera específica al combate a la pobreza, o en otras palabras, dirigida a la satisfacción de las necesidades básicas de los sectores sociales que sufren de las

mayores carencias en cuanto al acceso a servicios públicos, de consumo, y al desarrollo de habilidades culturales, deportivas y recreativas; la cual tiene como singularidad la tendencia a aglutinar y vincular los esfuerzos de distintos organismos estatales del sector social en el

otorgamiento de bienes y servicios a los sectores que sufren de dichas carencias.

65 Wildasky A. Speakin, “Truth to power, Little Brow”, Boston. 1979 citado en Luis F. Aguilar, “La Hechura de las políticas”, México, Ed. Miguel A. Porrúa, 1996, pág. 77. 66 Por su convocatoria a la participación social.


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A partir de los años ochenta se hizo presente en varios países la voluntad política del Estado,

en términos de una “opción preferencial por los más pobres”, por colocar los intereses de los grupos sociales pobres o marginales en un status preferencial en las denominadas políticas o estrategias participativas, entendidas como aquellas estrategias o políticas orientadas a:

promover la organización y movilización de los grupos sociales desprotegidos; destinar recursos económicos y políticos a la satisfacción de sus necesidades elementales; abrir mecanismos de participación para tales grupos en puntos terminales de la estructura local del Estado (gobierno

municipal) y organizar programas comunitarios de administración conjunta en los campos de la salud, la educación, la vivienda y el empleo67.

En este contexto, con el objeto de situar adecuadamente la naturaleza y características de estos programas, así como identificar sus aspectos fundamentales, será necesario ubicarlos

tanto teórica como históricamente en el marco de la política social y de las políticas públicas de carácter social, y revisar los elementos propositivos y novedosos de las políticas públicas implementadas durante el periodo 1956-2002.

I.3.4 Diseño e implementación de las políticas públicas.

Las distintas concepciones sobre el papel, naturaleza y destino de las políticas presenta un

desarrollo diverso, y a veces francamente encontrado, como consecuencia de los distintos modelos conceptuales que les dan origen; la preponderancia de unos sobre los otros ha estado en consonancia con los grandes paradigmas teóricos, económicos y políticos, prevalecientes en

distintas épocas; es así que en los primeros años de la revolución industrial se propugna por una política social sólo de carácter asistencial y donde la participación del Estado asumiría el papel de “policía”, ante la dinámica social, y luego, a raíz de la crisis mundial de 1929, se

afianza la concepción sobre el Estado promotor del desarrollo y garante de la equidad social.

A partir de la crisis del estado de bienestar, la concepción actualmente prevaleciente, impulsada en los países latinoamericanos por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, considera la política social como “un medio para alcanzar el

bienestar, la justicia y la igualdad de oportunidades, en este sentido, las políticas sociales serían el vehículo de realización de la justicia social, y el Estado a través de ellas, equilibraría los intereses de clase de los sectores dominantes y dominados”68. Asimismo, plantea que los

problemas de desigualdad surgidos en lo económico son modificados por la instancia social, (agencias y organismos gubernamentales) por medio de las políticas sociales y lo “social” se adecua a la repartición de los bienes y servicios producidos por lo económico, asignándole al

Estado la función de solucionar los problemas de injusticia social que el propio modelo de desarrollo provoca.

67 Carlos Franco, “Participación y concertación en las políticas sociales”, Revista de la Cepal. No. 37, abril de 1989, pág. 135. 68 Banco Interamericano de Desarrollo y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Reforma Social y Pobreza: hacia una agenda integrada del desarrollo. México 1993, Ed. BID y PNUD, pág. 54.


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Al respecto, es ejemplificador en lo que coinciden el Banco Interamericano de Desarrollo y el

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo al concluir que en el marco del proceso de ajuste de las economías de los países en vías de desarrollo “la reforma social es un complemento ineludible y esencial de las reformas económicas, toda vez que apunta a

garantizar la viabilidad política y social de las mismas.”69

En otro sentido, hay autores que atribuyen al carácter predominante de lo político-ideológico o de lo económico a causas coyunturales. Como es el caso de Piven y Clowar que consideran que lo político es lo predominante en la instauración de las políticas sociales; pero señalan

también que éstas tienen un carácter cíclico en materia de ayuda social. En este sentido en su momento de expansión canaliza los conflictos sociales; y su momento restrictivo va a establecer una disciplina de trabajo en coyunturas donde no hay alteraciones sociales, es decir se

establece un Estado de estabilidad social.70

Asimismo, plantean que los desórdenes sociales son un “serio problema” para el accionar del Estado, por lo tanto, las políticas sociales deben orientarse a reducir al mínimo estos disturbios, constituyéndose como instrumentos de estabilidad.

Sin embargo, consideramos que está visión no explica la globalidad del fenómeno y tiende a

una generalización unidimensional, determinista, en la que se pierde la particularidad y desarrollo que la puesta en práctica de las políticas sociales incluye, tales como la producción del consenso y el juego de intereses, por ejemplo; debido a que la ejecución de las políticas

sociales, como práctica estatal no sólo responde, en términos coyunturales a las demandas de los sectores populares, sindicales y campesinos sino que incorpora en su diseño y estrategia la relación dinámica de los actores involucrados y sus expectativas, en relación a la forma de

respuesta del Estado frente a estas demandas.

Por otro parte, la concepción histórico-materialista, plantea que la función de las políticas sociales son eminentemente económicas, es decir, estas tendrán como finalidad esencial el facilitar la reproducción de la fuerza de trabajo, en tal sentido, se refiere Xavier Greffe cuando

afirma que la política económica tiene como principal objetivo reproducir y mantener las relaciones de clase existentes: “la política económica busca asegurar o regularizar la reproducción de los medios de producción... mientras que la política social persigue asegurar o

regularizar la reproducción de las relaciones sociales, en este sentido, ésta actúa en favor de los intereses privados”.

En esta dirección, Arturo Fernández señala que las políticas sociales no sólo responden a la necesidad de legitimación y reproducción de las relaciones sociales, sino obedecen a una

compleja relación dinámica entre: a) las tendencias generales del desarrollo del Estado y b) las

69 Ibídem. 70 Piven Fox y Richar Cloward, Regulando la pobreza, New York 1982, Ed. Vintage Books, págs. 22-36.


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conquistas sociales, producto de las luchas de los sectores sociales dominados y de las formas

y capacidad de respuesta de los sectores dominantes.71

Ante la crisis actual del Estado se pueden identificar dos tendencias generales de análisis72 una de ellas que identifica una “estatización de la sociedad” donde el trabajo, el ingreso y el nivel de vida se encuentran determinados por mecanismos políticos que tienen como objetivo la

prevención de los conflictos, la estabilidad del sistema y la ampliación de la legitimación del Estado; en ésta los partidos, sindicatos y parlamentos, y en la actualidad también las ONG’s, funcionan como filtro para la selección de las demandas que sean funcionales al sistema.

En un punto opuesto se hayan los que lo identifican como una “socialización del Estado” donde

se tiende a deslegitimar la autoridad política: “...la disponibilidad del Estado para intervenir en las relaciones sociales provoca un enorme aumento de las demandas dirigidas a las instituciones políticas, lo que determina una parálisis por sobrecargo de demandas; la

competencia entre las organizaciones lleva a la incapacidad de seleccionar y agregar intereses, causando la incapacidad de las instituciones respecto a las demandas. El peso asumido por la administración en la mediación de los conflictos provoca una burocratización de la vida política,

que a su vez genera una disolución del consenso”73.

I.4. La política del desarrollo en América Latina

Los modelos políticos son las diversas formas que adquieren los Estados a través de su evolución histórica. En la particularidad latinoamericana éste es condicionado por: el carácter determinante de la hegemonía externa sobre el Estado, como consecuencia de la dependencia

económica con los países de mayor industrialización; y la debilidad de la sociedad civil, dominada por el Estado y al mismo tiempo, incapaz de generar proyectos alternativos74

En este sentido, se pueden distinguir 5 modelos históricos de Estado en América Latina75:

a) El Estado patrimonial (1830-1880)

Tiene un poder central débil, controlado por autocracias militares o civiles sumamente inestables, las luchas políticas se desenvuelven como una pugna por el control de Estados

carentes de liderazgo y con una importante práctica de expropiación patrimonial de las fracciones sociales perdedoras.

71 Arturo Fernández y Margarita Rozas, Ob. Cit. pág. 48. 72 Norberto Bobbio, Diccionario de Política, 1990, pág. 555. 73 Ibídem. 74 Arturo Fernández y Margarita Rozas, Op. cit. pág. 48. 75 Ibídem. pág. 26.


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Este tipo de Estado desarrolla algunas formas primarias de asistencia social pero carece de

recursos económicos y de preocupación por un mayor desarrollo, por lo que sólo promueve la atención asistencial privada.

b) El Estado liberal oligárquico (1880-1930).

Constituye un poder central fuerte y consolida la unidad nacional, surge de las “revoluciones liberales” de la época, este tipo de Estado adopta un estilo de gobierno autocrático y se niega

tenazmente a permitir el ascenso de los grupos sociales subordinados, acentuando su dominación a partir de la crisis de 1930 recurriendo a las fuerzas armadas como garantes del orden social.

En materia de políticas sociales dicta medidas conducentes a aliviar las tensiones político-

sociales, satisfaciendo parcialmente las demandas de los sectores subordinados.

c) El Estado nacionalista popular (1930-1960)

Este modelo político fortalece el poder central y amplía considerablemente sus funciones, como expresión política de un nuevo bloque en el poder que intenta transformar al Estado oligárquico. Este se legitima en base a una alianza social integrada por los sectores industriales, de las

clases medias y por el proletariado urbano y rural.

En esta época, el concepto de política social se amplió para cubrir las acciones estatales orientadas a proteger a los asalariados, ello obedeció en algunos casos a la presión de los asalariados organizados, o bien se trató de medidas estatales tendientes a prevenir y eliminar

los riesgos de la protesta social o a captar su apoyo político76.

En este sentido, las acciones contra la pobreza en su mayoría formaban parte de los programas normales de la política económica y social en general, también en esos años se desarrolló una amplia red de promoción y fomento social, mediante la creación y consolidación de diversas

instituciones públicas orientadas a ofrecer servicios de acceso universal y gratuito.

d) El Estado desarrollista (1960-1980)

Este modelo intenta superar la crisis de hegemonía del Estado nacionalista popular, su proyecto consiste en desarrollar sectores productivos aptos para la exportación con la participación de empresas multinacionales. El modelo desarrollista original ha sufrido graves alteraciones y

fracasos, acentuando la carencia de hegemonía de los grupos sociales dominantes.

76 Eduardo Bustelo y Ernesto Isuani, “El ajuste en su laberinto: fondos sociales y política social en América latina”, Comercio Exterior, Vol. 42, Mayo de 1992, págs. 428-432.


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En cuanto a la política social hay una tendencia general a reducir el gasto social, para

restablecer el equilibrio fiscal comprometido por las concepciones distribucionistas de corte “populista”, pero no se destruye la acción social del Estado.

Como se puede concluir, el Estado en América Latina ha asumido diferentes características que afectan la concepción y la instrumentación de las políticas sociales, las cuales responden en

última instancia al modelo teórico e ideológico que le da origen, al respecto vale la pena examinar algunos de las principales enfoques del pensamiento político latinoamericano que han diferido sensiblemente sobre la naturaleza, propósitos y alcances de la política social.

Algunos autores reconocen a la política social como el elemento principal de la política de

desarrollo, la cual pone énfasis en la actuación sobre los sectores sociales, (dominante a principios de los 60s y primeros años de los 70s.) a raíz de los estudios sobre “capital humano”, que intentaron demostrar la importancia en el desarrollo a partir de acciones puntuales en

educación, salud y aspectos institucionales, en consonancia, los países de la región dieron una gran importancia al aumento de los recursos orientados específicamente para los sectores sociales menos favorecidos.

Durante este periodo, varió la importancia asignada a los distintos factores de bienestar social,

en algunos casos dando énfasis a la educación por su papel en la calificación de recursos humanos, y después lo fue la inversión en salud, agua y alcantarillado por sus efectos sobre el potencial físico (entendida como las posibilidades físicas e intelectuales de los individuos para

el desarrollo de habilidades y tareas socialmente productivas).

Algunas propuestas hacían hincapié en la acción simultánea -pero no necesariamente integrada- sobre los distintos sectores sociales, comenzando a tener amplia difusión el planteamiento, según el cual, el eje de las políticas sociales debía de ser la política de

población, en particular lo que se refiere a su ritmo de crecimiento, como forma de aumentar el ingreso per capital y reducir la presión sobre los servicios sociales.

A finales de 1960 comenzaría a ganar espacio la propuesta de política social centrada en el empleo, la cual se sustenta en el aprovechamiento del potencial de los recursos humanos

desempleados y el fortalecimiento del mercado interno, como vehículo para incrementar el ingreso de los sectores populares77.

Estimulados por las agencias internacionales de desarrollo, como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, paulatinamente se fue desplazando el centro de la cuestión

social de la línea de regulación de las relaciones de trabajo (salario mínimo, jubilación, sindicatos, etc.) a la atención de las necesidades básicas de la población: agua, drenaje, energía eléctrica, habitación, educación, entre otras. Parte fundamental para el sustento de

dicho cambio fueron las reformas fiscales planteadas como condición necesaria para dotar al

77 Arturo Fernández, Op. cit. pág. 54


37

Estado de los recursos para financiar ambiciosos proyectos en el campo de la salud, educación,

vivienda y previsión social.78

Hacia la primera mitad de la década de los 70´s, cobro presencia el enfoque de la política de desarrollo económico y social integrado, es decir se propugnaba por acciones progresivas tanto en el ámbito económico como social. Los primeros esfuerzos consistieron en generalizar para el

campo social el enfoque y la metodología creada para proponer metas económicas sectoriales y adecuar los recursos disponibles a los fines deseados. Sin embargo, pese al incremento sustancial de los recursos asignados a los programas sociales, estos no se reflejaron en la

ampliación del empleo y la distribución del ingreso.

Ejemplo del bajo impacto de este crecimiento en el gasto social en la superación de los rezagos existentes, es el caso de Colombia, donde, a partir de un estudio sobre la aplicación de subsidios en salud en 1974, se demostró que las familias de las grandes ciudades recibían un

promedio de 35 dólares por familia de subsidio mientras en las zonas rurales este descendía a sólo 14 dólares, pese a que en esos años la pobreza en Colombia era predominantemente rural. Asimismo durante el mismo periodo, en Brasil el 70% del gasto en salud pública se

destinaba a atenciones individuales de tipo curativo y el 30% a atenciones colectivas de carácter preventivo79.

Casos como los anteriores promovieron el que se comenzará a restar importancia al enfoque centrado en el aumento de los gastos en sectores sociales; por lo que se buscó replantear el

enfoque en la realización de programas y proyectos de desarrollo económico y social integrado, es decir, en zonas rurales y urbanas, geográficamente limitadas, como forma más efectiva de promover el desarrollo auto sostenido.

Ejemplo de estas acciones son los programas del periodo conocido como de “desarrollo

compartido” en México con la instrumentación de políticas de carácter regional, orientadas a los problemas más urgentes como servicios de salud, educativos, de abasto y proyectos productivos, teniendo como objetivo común la redistribución del crecimiento económico y la

creación de nuevos polos de desarrollo regional.

La estrategia demostró ser valiosa en términos de maximización de las inversiones y de beneficios a las poblaciones atendidas, sin embargo presentó serios problemas en su instrumentación entre los que se encuentran80:

A) La complejidad de inversiones de distintos sectores y organismos determina que estos

proyectos sean extremadamente lentos y de cobertura limitada.

78 Fernando Cardoso, “Las políticas sociales en la década de los ochenta: ¿nuevas opciones?”, El Trimestre Económico, No. 197, enero - marzo de 1985, pág. 175. 79 Cepal, “La pobreza en América Latina: Dimensiones y políticas”, Estudios e informes de la Cepal, No. 54, octubre 1995, pág. 123. 80 Arturo Fernández y Margarita Rozas, Op. cit. pág. 48.


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B) La concentración de inversiones sobre una misma área y una misma comunidad

difícilmente tiene efectos benéficos sobre las áreas y poblaciones vecinas.

C) Las acciones sobre sectores sociales presentan, por lo general, un carácter marginal o residual en la concepción y operación de los programas y proyectos integrados, y en la mayoría de los casos se abusa de la importancia de la creación de infraestructura física

para la prestación de servicios básicos.

En la segunda mitad de la década de los 70`s la política social se integró como un conjunto de acciones caracterizadas en función de los grupos sociales a las que eran destinadas, con énfasis en la atención a los sectores más pobres.

Sin embargo, el estilo de desarrollo de los Estados latinoamericanos caracterizados en lo

general por Estados autoritarios y la existencia de rígidas estructuras sociales, impidieron que las concepciones y metas que propugnaban por el desarrollo con equidad, fueran alcanzadas.

En efecto, pese a los supuestos logros económicos de la región, estos no se generalizaron a gran parte de la población, persistiendo agudos problemas de pobreza extrema81: mala

distribución del ingreso, dificultades de acceso, por parte de amplios grupos sociales a los servicios sociales y a niveles mínimos de bienestar; en cambio en muchas ocasiones los fondos sociales fueron utilizados para otros fines, puestos a disposición del sector privado, y en otras

ocasiones, para gastos del Estado orientados a otros sectores de la población.

Este orden de cosas condujo a un nuevo enfoque, centrado en la identificación y atención a las necesidades básicas de los grupos sociales que viven en la pobreza y extrema pobreza. Estimulado además por la promoción que realizaron importantes organismos internacionales

como el Banco Mundial, la Organización Mundial del Trabajo y el Banco Interamericano de Desarrollo. Dicho enfoque tiene entre sus principales características:

A) La elección e identificación de una población meta (extrema pobreza, comunidades) a la cual se intentará hacer llegar los bienes y servicios básicos.

B) La identificación y medición de las necesidades básicas a ser atendidas como alimentación,

incorporando nuevas necesidades básicas que no se refieran a aspectos materiales como: grado de libertad, expectativas de realización personal, participación social, etc.

Al respecto se pueden distinguir 3 estrategias:

• Suministro de bienes y servicios adecuados que atiendan las necesidades básicas de los grupos seleccionados.

81 El Banco Mundial identifica como población en extrema pobreza a aquellas, que su nivel de ingresos no le permiten adquirir la canasta de bienes básicos que cubre el nivel mínimo de nutrición aceptable, que para 1990 en México equivalía a un gasto mensual per capital de $ 147.17. (ver Hacia un nuevo Balance de la Política Social en la ciudad de México, DDF-UNAM, México, 1996.).


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• Aumento del ingreso de dichos grupos mediante el mejoramiento de la remuneración al

trabajo y de los bienes y servicios que produce. • Creación de oportunidades de empleo.

Dichas estrategias enfrentaron diversos problemas en su instrumentación, así como resultados muchas veces indeseables para el eficaz logro de sus objetivos, como lo es el que los

suministros de bienes y servicios a los sectores identificados implicó generar una dependencia permanente de la población beneficiada hacia los órganos públicos proveedores.

Los cambios estructurales asociados a esta última alternativa, hacen más compleja su instrumentación y afectan intereses de grupos de poder que se resistirán a la escala adecuada

para satisfacer las necesidades básicas de los grupos más necesitados, es decir, la orientación de crecientes recursos a los sectores más marginados ha implicado el desproveer de estos a otros sectores y capas medias de la sociedad, que bajo el esquema anterior habían sido

beneficiados por estos apoyos, y que servían en consecuencia como sustento para el mantenimiento de la base de legitimación del Estado.

En América Latina la tendencia general en los últimos años ha sido la de aplicar estrategias que focalizan el gasto social hacia los sectores más desprotegidos o en extrema pobreza,

incorporando la participación comunitaria en su desarrollo; sin embargo sigue pendiente la concreción en acciones de las estrategias que permitan aumentar el ingreso o bien generar empleo; estrategias que significan atacar de fondo las condiciones de pobreza, que por otro

lado implican variaciones en la aplicación de los modelos de recuperación económica “sugeridos” por los organismos internacionales que los financian (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, etc.) y que por lo mismo acotan o inhiben su desarrollo.

Ejemplo de ello, de lo cual se ha dado cuenta en documentos oficiales de los principales

organismos promotores del desarrollo, es la clara divergencia entre los organismos públicos de planeación económica y los sociales, y la baja participación en las decisiones públicas de carácter macro de estos últimos.

Al respecto es aleccionador el caso de la privatización de los servicios de salud en Brasil: el

Estado recauda las contribuciones previsionales y asistenciales a los asalariados y las transfiere a empresas hospitalarias y médicas privadas. Como el funcionamiento de estas empresas está basado en el criterio de ganancia, el costo de la atención es alto, llegando incluso a

comprometer la capacidad estatal de garantizar jubilaciones y pensiones. “De esta manera se crea un déficit en el presupuesto de la previsión social, que es presentado al público como si fuese consecuencia del burocratismo o de la irracionalidad por los niveles de tributación. La

solución propuesta fue la elevación de la carga fiscal, en vez de corregir la deformación creada por la privatización de una función pública”82. Estimulando una retracción de los ingresos

82 Fernando Cardoso, Op. cit. pág. 179.


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disponibles y por lo tanto de la demanda interna, lo que es contrario a la reactivación económica

y la generación de empleos.

I.5. Las políticas públicas.

I.5.1 El concepto de la política pública

Como se ha señalado, parte sustancial para el análisis de la estrategia de desarrollo implementado por el estado es reconocerlo como elemento primordial de la política pública instrumentada durante el período de 2005 a 2013, y de manera fundamental examinar el grado

de éxito alcanzado en su vertiente de organización social, ubicándola dentro del marco general de estudio de análisis de las políticas públicas; al respecto se hace indispensable recuperar para su revisión algunos elementos conceptuales que detallan y especifican la estrategia

participativa, entendida como un componente esencial y original de las corrientes de acción actuales en política social de combate a la pobreza83.

En este sentido, primero es necesario especificar el concepto de política pública, el cual variará de acuerdo al enfoque teórico-metodológico que se asuma; pese a esto, una aproximación lo

bastante general es su definición descriptiva, la cual detalla que se trata de “la decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro una jurisdicción y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos de la asociación, y que se expresa en varias

formas: leyes, sentencias, actos administrativos, etc.”84, ésta se distingue por ser “una elección relevante, realizada por un individuo o grupo, que explica, justifica, guía y perfila un curso de acción, real o contemplado. Se diferencia de una decisión por su mayor amplitud y

permanencia, ya que una política establece un marco de referencia para que se tomen decisiones particulares... las cuales pueden ser explícitas (leyes, programas, declaraciones, etc.) e implícitas (agregación de decisiones, abstención, etc.)”85.

Respecto a su definición podemos identificar como componentes comunes de toda política

pública:86

a) Institucional. La política es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida en el marco de su competencia y colectivamente vinculante.

b) Decisorio. La Política es un conjunto-secuencia de decisiones relativas a la elección de fines

y/o medios, de largo o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y necesidades.

83 Diversos son los planteamientos, sobre todo de organismos internacionales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y la CEPAL respecto a la necesidad de ampliar la participación social en la programación y ejecución de la políticas de superación de la pobreza. Véase bibliografía. 84 Luis Aguilar, “La hechura de las Políticas”, México, Ed. Miguel A. Porrúa. pág. 22. 85 Mario Martínez, “Diccionario de Política y Administración Pública”, Ed. Colegio de Licenciados en Ciencias Políticas y Administración Pública, pág. 276. 86 Luis F. Aguilar, Op. cit. pág. 23.


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c) Conductual. Implica la acción o la inacción, hacer o no hacer nada; pero una política es

sobre todo, un curso de acción y no sólo una decisión singular. d) Causal. Son los productos de acciones que tiene efectos en el sistema político social.

En síntesis: “Una política es un comportamiento, propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos

objetivos a través de ciertos medios, es una acción con sentido, es entonces un proceso... que involucra todo un conjunto complejo de decisores y operadores, más que una decisión singular, suprema e instantánea” así “La política es: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el

curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce”87.

En un estrato superior para el análisis de políticas públicas se considera además, como todas

aquellas actividades pos decisionales que buscan aportar evidencias, argumentos y persuasión con el fin de obtener el consenso88. Es en un sentido amplio, el aspecto político del diseño e instrumentación de las políticas, el cual es producto de la discusión y persuasión recíproca de

muchos actores políticos y gubernamentales, participantes en su formulación, aceptación y puesta en práctica. Las actividades de formación del consenso mediante comunicación son así, en pleno derecho, integrantes del concepto propio de política. Es decir la dimensión política de

las políticas, el rescate del énfasis en la naturaleza pública de las políticas89.

Respecto al análisis de políticas, la ciencia política presenta diversos desarrollos y vertientes de análisis, que varían en su metodología, orientación y objeto de estudio, en este sentido se pueden reconocer al menos tres enfoques generales con apreciables diferencias conceptuales:

la teoría sistémica, la elitista o pluralista y la marxista.90

El modelo de sistemas trata de explicar el proceso de formulación de políticas en términos de una amplia variedad de fuentes de poder, de manera que cada política es el resultado de “una combinación de fuerzas políticas”. Concibe a la vida política como un sistema, en el cual, el

gobierno es el formulador de las políticas, pues tiene autoridad para crear leyes y disposiciones sobre la comunidad91.

El sistema político se concibe en dos niveles: desde el punto de vista macro, “los partidos políticos y los grupos de interés son las fuentes principales de insumos para el gobierno, el cual

actúa como mecanismo de conversión de estos insumos (demandas, apoyos y recursos) en productos (decisiones y políticas). Desde una perspectiva micro, el sistema político está compuesto por subsistemas alimentados por demandas específicas que son procesadas por

87 Ibídem. pág. 26 88 Ver Majone, Giandomenico, policies versus decisions, 1978 (citado en Luis Aguilar, “La hechura de las Políticas...” pág. 28) 89 Ibídem. pág. 28 90 Al respecto, retomaremos el enfoque que dirige su objeto de estudio de manera específica al diseño e instrumentación de las políticas públicas; sobre sus tendencias, enfoques y postulados de análisis, encontramos una de las más acabadas y aglutinadoras revisiones teóricas en los estudios introductorios que hace para su Antología de Políticas Públicas, Luis. F. Aguilar Villanueva. 91 Mario Martínez, Op. cit. pág. 276.


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partes específicas del gobierno responsable de formular políticas en sus propias esferas. Estos

subsistemas existen por la naturaleza especializada del proceso de establecimiento de políticas; es decir, las políticas se formulan dentro de la esfera de los intereses especializados, el público en general no se involucra como conjunto, pese a que se afectará a todo aquel que

se encuentre en el ámbito específico de aplicación de la política”92.

Por otra parte el enfoque de análisis de élites o elitista, sugiere que todas las instituciones están dominadas inevitablemente por pequeños grupos de individuos talentosos, que saben manipular los instrumentos del poder para sus propios fines. Establece que “los individuos están

divididos en dos clases: líderes y seguidores. Dahl apunta que Estados Unidos es una “poliarquía”, esto es, una mezcla de gobierno de una élite con consentimiento democrático, más cercano a la democracia que a la autocracia. Mills señala que la existencia de una élite del

poder invalida todos los otros modelos de formulación de políticas y que con frecuencia los líderes gubernamentales deciden sin tomar en cuenta a los grupos de interés, de modo que la mayoría de las decisiones políticas y económicas son adoptadas por un grupo relativamente

pequeño, lejos del control público sobre todo en los problemas críticos que requieren de decisiones rápidas y secretas. Estas élites presentan características, clases, posiciones económicas y destrezas distintas, las cuales las separan de la masa”93.

Por otra parte, la teoría marxista asume, conforme a la propia definición de algunos de sus

autores, un enfoque más integral; en ellas se parte de modelos conceptuales “macro” que observan el estudio de las políticas como derivado y determinado por la estructura social, relaciones de clase y sistema económico prevaleciente. En este sentido examinaremos

brevemente a los que por su relevancia y singularidad teórica postulan diferentes perfiles de análisis a partir de la consideración de distintos elementos y que podemos ubicar de manera general como: de clase pluralista, instrumentalista, estructuralista y político94.

El modelo pluralista contempla al Estado, y en consecuencia a la politics, como un mecanismo

donde los organismos, los programas y la legislación son respuestas sustantivas a las demandas e intereses de grupos en competencia; dentro de ésta vertiente se puede identificar un segundo enfoque que contempla a los organismos estatales como directamente accesibles

para grupos de presión (sindicatos, organizaciones empresariales, entre otros) de cara a un control particularizado, no electoral y por lo tanto, bases del poder político por su importancia en las estrategias de legitimación de las políticas públicas.

Un segundo modelo “instrumentalista” identificado con el materialismo histórico ortodoxo ve al

Estado como un “instrumento” de la clase en el poder o de la élite dominante, partiendo de la concepción del Estado definida por Marx: “...desde el establecimiento de la industria moderna y del mercado mundial, la burguesía ha conquistado para sí, el dominio político en exclusiva. El

92 Mario Martínez, Op. cit. pág. 276. 93 Ibídem. pág. 277 94 Acosta Esping-Anderen, “Los modos de la lucha de clases y el Estado capitalista” en Capitalismo y Estado, Ed. Revolución, Madrid, 1985. págs. 79-142.


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poder ejecutivo del Estado moderno no es más que un comité que dirige los asuntos comunes

de toda la burguesía.”.95

En este sentido Paul Sweezy señala (en Teoría del Desarrollo Capitalista) que “el poder estatal debe de ser monopolizado por la clase o clases que son los principales beneficiarios; el Estado es un instrumento en manos de las clases en el poder para imponer y garantizar la estabilidad

de la propia estructura de clases, esta unión, es inferida a partir de la composición de clases del personal que desempeña puestos administrativos dentro del Estado” y en consecuencia de los productos estatales.96

De manera coincidente, se expresa el instrumentalismo corporativo, variante de este enfoque,

cuando subraya la capacidad de las secciones progresistas del capital, para determinar preferentemente los límites de las reformas mediante grupos de investigación y formulación de políticas, financiadas y controladas por personal de corporaciones que originan modelos de

legislación y marcan los límites ideológicos dentro de los cuales se desarrollan las batallas partidistas.

En distinto sentido se declara el enfoque estructuralista, el cual contempla la estructura estatal como determinada por las limitaciones y contradicciones del capitalismo, en la medida en que la

supervivencia del sistema depende de la contención y solución de las crisis periódicas.

Al respecto Nicos Poulantzas sostiene que el Estado funciona como factor de cohesión en una formación social, dado que la burguesía es incapaz de conseguir una unidad política suficiente como clase para lograr el dominio hegemónico, y por lo tanto, el poder estatal debe organizar a

ésta clase. En este sentido, el autor localiza el poder, en las capacidades del Estado para reproducir las relaciones de clase y la dominación a través de relaciones estructurales que no son observables inmediatamente, 97pero que se hacen presentes en las políticas que este

desarrolla en beneficio de los sectores dominantes.

Finalmente, tal vez el enfoque de análisis más cercano en cuanto a una definición de las circunstancias que afectan el diseño de las políticas públicas en la escuela marxista, se encuentra en el modelo que podemos caracterizar como “político”, el cual observa la estructura

estatal como un objeto de la lucha de clases, esto es, el enfoque intenta localizar al Estado, y sus productos entendidos como políticas públicas dentro de la relación dialéctica ente el dominio de clase y las limitaciones del sistema, en este sentido afirma que es necesario

integrar: el examen de la naturaleza de las estructuras internas del Estado y su relación con las contradicciones del sistema, a la vez que se comprenden las formas a través de las cuales se configura y ha configurado la lucha por esas mismas estructuras.

95 Citado en Esping-Anderen, Acosta, Op. cit. pág. 82. 96 Ibídem pág. 84. 97 Fernández Arturo y Rozas Margarita, Op. cit. pág. 26


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Al respecto el análisis más acabado lo encontramos en el tratado de James O’Connor sobre la

Crisis Fiscal del Estado, en donde analiza como las crisis de rentabilidad de las corporaciones se transforman en crisis internas del Estado, dado los imperativos de un Estado que depende de las contribuciones fiscales y las formas mediante las cuales las estructuras estatales se han

reorganizado para hacerse más impermeables a las demandas del resto de los sectores sociales.

En este contexto señala que “La estructura estatal es en sí una fuente de poder. La organización de la autoridad política atenta diferencialmente al acceso, conciencia política,

estrategia y cohesión de los diversos intereses y clases. La estructura del Estado interviene entre las necesidades sociales y la forma en la que estas necesidades se traducen en reivindicaciones políticas, es decir entre las demandas sociales y la producción estatal.”98

En este orden de ideas, O’Connor señala que los costos sociales son el precio que tiene que

pagar el Estado por el consenso político y por su legitimación.99 En este sentido, la legitimación se define como las razones que da el Estado a la opinión pública para ocultar las intenciones reales de los programas y políticas, sin embargo, aclara, que pese a que los “símbolos” pueden

legitimar una política cuyo fin sea la expansión de los beneficios y de la acumulación a los sectores dominantes (esto es, la acumulación de capital a través de la crisis); ante las fracciones de clase que no participan de este proceso o a las que éste no favorece, los

símbolos necesitan recursos materiales, en particular la transferencia de los recursos económicos de las llamadas “clases medias” a las clases inferiores.

Este proceso requiere del gasto constante de recursos materiales para legitimar el proceso de acumulación, lo cual exige se mantenga e incremente el consumo social, es decir, el gasto

social para compensar el descenso del consumo privado.

Una vez examinados a grosso modo en el primer apartado del presente capitulo algunas de las principales vertientes teóricas del análisis político de la política social, es necesario introducir un punto de vista relativamente reciente en la ciencia política, que orienta su objeto al análisis de

las políticas públicas, y que tiene como principales precursores la escuela norteamericana. Este enfoque perfila su objeto de análisis en el proceso de diseño, instrumentación y factibilidad de las políticas públicas, más que el análisis de las estructuras y los actores políticos en las teorías

que hemos examinado.

Al respecto Luis F. Aguilar en su Antología de Políticas Públicas señala que los enfoques de las teorías político-sociales, “explican las decisiones de gobierno desde fuera del gobierno mismo... la estructura económica, el conflicto de las clases, el interjuego de los grupos de interés, el

comportamiento del entorno social o cultural del sistema político {son} los factores más socorridos para dar cuenta del porque los gobiernos decidían de la manera que lo hacían”, este

98 James O’Connor, “Nuevas reflexiones sobre la crisis fiscal del Estado: un análisis de la crisis económica y de la política presupuestaria de Reagan,” En Capitalismo y Estado. Madrid, España 1985, Ed. Revolución. pág. 143-169. 99 James O’ Connor. pág. 148.


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modo de análisis se proyecta como “…más centrado en la formación, estructura y

funcionamiento del sistema político y en el proceso de producción del consenso (proceso electoral, grupos de interés, competencia partidaria, cultura política) que en la manera en que se toman y se instrumentan las decisiones”.100

En este tenor afirma, “la visión marxista ortodoxa... vaciaba de toda sustancialidad el proceso

decisorio de las políticas y para entender su proceder exigía volver la mirada hacia las relaciones de producción, descubrir el tipo de dominio de clase o reconstruir el movimiento de la contradictoria formación social... Por otra parte la visión dicotómica, según la cual los políticos

decidían y los administradores ejecutaban... como realizar lo decidido y no como y por qué se llegó a la decisión, era el campo teórico propio de la administración pública. El determinismo social de la política daba por descontado el sentido, el instrumental y los efectos del proceso

decisorio de una política.101”

El autor reconoce que el enfoque centrado en el análisis de políticas ve incrementada su valía bajo el contexto de la crisis del “Estado de Bienestar” y su reforma, debido a que, con el objeto de dar respuesta a la cada vez más fuerte demanda de los sectores sociales, en un contexto de

restricción presupuestaria, así como brindar atención a problemas específicos que exigen una atención particularizada y efectiva, se hace indispensable centrar el análisis en los aspectos de “diseño, implementación y concertación de las políticas públicas; a partir de su relevancia como

factor esencial en la obtención de mayores grados de legitimación y creación del consenso” 102, que permite crear una atmósfera propicia para el accionar gubernamental en un contexto de eficiencia, combinando el factor organizacional con el del logro del consenso político.

En el coexisten dos tendencias extremas, la que se inclina a intelectualizar el análisis y la

formulación de las políticas, y aquella que se inclina a menospreciar el análisis y dejar la decisión al juego y arreglo de los poderes103.

En este sentido, Luis F. Aguilar concluye identificando a la primera como aquella representada por los analistas que se inclinan más por la recuperación de elementos medibles y

cuantificables, así como la utilización de instrumental matemático y sus aplicaciones en la planeación, programación y presupuestación; atendiendo a criterios de racionalidad económica y con el propósito final de producir criterios normativos; dentro de este enfoque se localizarían:

el análisis de sistemas, el análisis de costo-beneficio y costo-eficiencia, así como la investigación de operaciones, entre otros.

En el caso de la segunda tendencia, ésta sería representada por aquellos enfoques que con un marco de referencia de la ciencia política-sociológica (pluralistas, neocorporativistas, de élites y

de clases) otorgan al análisis una importancia similar de otros elementos igualmente relevantes como el juego de intereses y el ajuste mutuo de los distintos actores sociales, estos aspectos

100 Luis Aguilar. pág. 16 101 Ibídem. pág. 17 102 Luis Aguilar, “Por un Estado con los pies en la tierra”, En revista Examen, Junio 1990, pág. 7. 103 Ibídem. pág. 81


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no solamente se integran al aspecto decisorio, sino que afectan la instrumentación y logro del

consenso de las decisiones políticas.

De particular relevancia sobre la noción-naturaleza de la política resulta la ofrecida por Theodore J. Lowi quien desarrolla un marco de referencia de hechura de las políticas alternativo con la intención de integrarlos en una visión conceptual mayor y empíricamente más

consistente.104

Partiendo de que “las relaciones estrictamente políticas están determinadas por las expectativas de los participantes respecto a los productos gubernamentales o políticas”105 desarrolla un marco de referencia alternativo donde los actores compiten por determinados

productos gubernamentales constituyendo una “arena” donde negociarán o acordarán soluciones conforme a sus respectivos intereses, la cual desarrolla su propia estructura política, su proceso político, sus élites y sus relaciones de grupo. La política real, en tanto lucha por el

poder en función de intereses y ventajas, se expresa y efectúa en el proceso de elaboración de las políticas.

En este sentido Lowi, define 4 tipos de políticas: regulatorias, distributivas y redistributivas, (1964) y posteriormente las constituyentes (1972) las cuales definen una estructura política

determinada106:

a) Las políticas distributivas asumen cuestiones no rivales susceptibles de ser tratadas con recursos públicos siempre divisibles; en ella tienen lugar acuerdos particulares de apoyo recíproco, liderazgos que se afirman por su capacidad de gestoría para responder a

demandas sueltas, pero liderazgos efímeros apenas las necesidades son satisfechas, aquí un enfoque lo bastante explicativo lo da el análisis de grupos de interés.

b) La política regulatoria, es una “arena” turbulenta de intereses contrapuestos y exclusivos de

grupos que se mueven en torno a una misma cuestión y que se ven obligados a coaliciones y/o transacciones de reciproca concesión, aquí los conflictos de intereses aparecen y desaparecen conforme la cuestión en disputa. En esta, el liderazgo se finca en la capacidad

de sumar fuerzas que compartan y defiendan los mismos intereses, así como en efectuar transacciones ventajosas para el grupo, pero también es un liderazgo pasajero.

c) La política redistributiva aborda aspectos estructurales de la existencia social y política

establecida (relaciones de propiedad, poder, etc.), es por lo tanto, la más conflictiva, las transacciones son aquí imposibles o con resultados poco significativos, los liderazgos llegan a ser permanentes y cuentan con asociaciones civiles y políticas poderosas a la defensa de

sus intereses vitales.

d) Las Políticas Constituyentes, las cuales tienen que ver con modificaciones del régimen político y/o administrativo, pues aumentan o disminuyen la jurisdicción gubernamental,

104 Ibídem. pág. 30 105 Ibídem. pág. 31 106 Ibídem. pág. 32


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alteran el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, restringen o aumentan las opciones

de acción privada o pública.

Asimismo, detalla que las políticas son determinadas por el tipo de coacción que el gobierno podría emplear en el tratamiento de las cuestiones, ésta “responde a las fuerzas sociales que se enfrentan o se anudan en torno de cuestiones específicas y que, por consiguiente, amplían o

recortan el margen de autonomía de la fuerza gubernamental y, en corolario, la aplicabilidad, naturaleza y extensión de la capacidad coactiva del gobierno... La vida política es diferenciada, mutable, realistamente particular. Por consiguiente, la vida política es en última instancia las

políticas”107.

Más adelante Graham T. Allison incorpora en 1971 la consideración de que “el análisis y elaboración de las políticas suceden desde un a priori cognoscitivo, el diseñador opera de entrada con supuestos y categorías relativos a la composición y comportamiento de la realidad,

que configuran “modelos conceptuales”, “marcos de referencia... que a su vez determinan las maneras de describir los hechos en estudio, de definirlos y problematizarlos, de clasificarlos y explicarlos...condicionan(do) las recomendaciones de las acciones a decidir y conducir los

hechos a las situaciones deseadas.”22

Continuando con el tema se distinguen dos posiciones extremas del análisis108: una noción racional en la formulación y decisión de la política, y otra transaccional (negociadora, concertadora y pragmática) que utilizará el análisis pero otorgándole una importancia

secundaria.

El desarrollo de la discusión y el crecimiento teórico-conceptual respecto al análisis de políticas queda fuera del objeto de este estudio, por lo que se considera suficiente como punto de partida para el documento, el que si bien la racionalidad de modelos cuánticos y conductuales

representan instrumental indispensable para el análisis objetivo de las políticas, es necesario considerar las restricciones que las necesidades de concertación y negociación a través del proceso ensayo- error, se hacen presentes en el diseño e instrumentación de las políticas

públicas. Lo que resulta necesario para entender con un mayor grado de exactitud los resultados de una política dada.

I.5.2 La definición de las políticas públicas, un paso más.

La crisis del Estado de Bienestar referida, ha dado paso al reconocimiento de la necesidad de replantear la forma en que se toman las decisiones (políticas) y sobre la manera de llevarlas a

cabo; la alternativa metodológica la presenta el análisis de políticas, sobre todo en lo que respecta al diseño e instrumentación de políticas de carácter social.

107 Ibídem. pág. 35 y 36 108 Ibídem. pág. 81


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En este sentido Giandomenico Majone109 propone un método consistente en someter planes y

objetivos a las más estrictas pruebas de factibilidad, las cuales deberán definirse con referencia a todas las restricciones relevantes: sociales, políticas, administrativas e institucionales, así como técnicas y económicas, las cuales son sobresalientes en tanto representan el resultado

de la negociación y las consideraciones de factibilidad.

En este contexto, las decisiones se pueden clasificar como factibles, eficientes u óptimas: “Una solución factible es aquella que puede enfrentar con éxito las restricciones. Las soluciones eficientes constituyen un subconjunto de las factibles, la noción de eficiencia hace referencia a

la capacidad de un sistema económico para satisfacer los deseos de los miembros de la comunidad (eficiencia económica) o su éxito en la producción de bienes y servicios mediante el uso óptimo de los recursos existentes”.

A partir de la consideración de que la eficiencia gubernamental no puede determinarse a partir

del principio óptimo-eficiente que funciona en las instituciones económicas, debido principalmente a que la distribución de los recursos disponibles en el sector público están severamente limitados por las normas de responsabilidad pública y fiscal sobre la libre

asignación de recursos públicos, los niveles de factibilidad estarán definidos por las restricciones de la política las cuales son producto de decisiones pasadas o convenciones previas.110

Las restricciones definen la frontera de lo posible, la atención analítica se enfoca al diseño de

alternativas factibles y no a la búsqueda de resoluciones óptimas, en este sentido la implementación se considera parte esencial del proceso de toma de decisiones, ya que durante esta se descubren frecuentemente nuevas restricciones, por lo que el control se concibe como

indispensable para la verificación permanente de las condiciones vigentes de factibilidad111 por lo que cada política se diseña en un marco de restricciones distintas.

Al respecto podemos señalar como parte de las principales restricciones políticas112:

• Las normativas o legales (de Estado). • A partir de la definición realizada por una autoridad situada en un nivel superior de

jerarquía. • A partir de una decisión previa de tratar una determinada situación de una manera

particular, compromiso político o ideológico.

• El nivel organizacional del sistema. • La opinión pública prevaleciente.

Las restricciones cobrarán entonces importancia en tanto se presentan como resultado de la decisión previa de tratar una determinada situación de una manera particular, no sobre un

109 Luis Aguilar, La Hechura de las Políticas. Ed. Miguel A. Porrúa. pág. 393. 110 Ibídem. pág. 403 111 Ibídem. pág. 409 112 Ibídem. pág. 411


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fundamento teórico. En este sentido la validez de las restricciones no pueden ser refutadas o

verificadas, sino sólo a través de técnicas adecuadas de evaluación como es el costo de oportunidad de las limitaciones, esto es comparándola con la mejor alternativa que estaría disponible en caso de poder abandonar dicha restricción. 113

En conclusión estas restricciones deberán ser consideradas desde la prospectiva de los costos

de oportunidad y de los objetivos generales de la política, delimitando aquellos que tienen origen en hechos irrefutables de la ciencia y los que son originarios de grupos de presión e interés particulares.

El método para examinar la factibilidad de estas surgirá de un análisis situacional: “parte de un

examen del problema y de su propuesta de solución pasada, por la explicación de los fracasos eventuales, y finalmente concluye con la identificación de consecuencias imprevistas y de problemas emergentes. Los aspectos de la realidad que se muestran irrelevantes para el

resultado final son ignorados, los resultados son clasificados como medios o como obstáculos en relación con el logro de lo deseable.”114

Esta revisión analítica nos permite señalar que el Programa Nacional de Solidaridad se inscribe en el ámbito de la administración pública como un instrumento de la política social del gobierno

federal que presenta como características fundamentales: ser una política de carácter distributivo en cuanto propugna en su discurso y su operación la obtención de dos propósitos: el cumplimiento de tareas de atención y promoción social acorde con las medidas de restricción y

disciplina presupuestarias, así como el fomento y fortalecimiento del consenso a través de la convocatoria y el reconocimiento de la participación social.

En este sentido, nos proponemos emprender el análisis del PRONASOL partiendo de esta caracterización general, sumando los elementos que el análisis de políticas aporta en aspectos

tales como: la identificación de algunos elementos que afectaron la instrumentación y desarrollo del programa en el Distrito Federal, y la forma y las características que asumió la participación social a través de los Comités de Solidaridad.

El análisis de políticas, como se ha detallado anteriormente, inicia con la identificación que se

hace del problema como un asunto público y la percepción y valores que asume el conglomerado social implicado, así como de las expectativas de intervención gubernamental, “...con el material vivo y particular de las ideas, evaluaciones y expectativas de los ciudadanos...

Con estos materiales y la aplicación correspondiente de las teorías, datos, modelos y técnicas, el analista buscará ir configurando una definición del problema en cuestión, que permita por lo menos modificar los aspectos más indeseados y ser aceptable para los que están interesados

vivamente en una solución del problema. Acercarse a este planteamiento singular del problema, que lo hace tratable conforme a los recursos y aceptable conforme a los deseos, va significar revisar la supremacía del análisis intelectualizante... y completarlo con un análisis extrovertido,

113 Ibídem. págs. 413-414 114 Ibídem. pág. 420.


50

más involucrado socialmente, que lleve a hablar con los ciudadanos, a preguntar y escuchar a

la gente...”115.

De esta manera el análisis del Programa Nacional de Solidaridad en el Distrito Federal partirá: del examen de los propósitos, la definición del papel de los participantes, las características de las limitantes y restricciones que para el cumplimiento de sus objetivos y expectativas se

presentaron, la autoevaluación de sus participantes y la evaluación de sus principales resultados.

La óptica asumida implica caracterizarlo y ubicarlo conforme política pública específica en el marco de la reforma del Estado, Por lo anterior, el análisis se plantea como una aproximación

integral al incorporar, en la medida de lo posible, la evaluación en su operación de elementos “técnicos” de su instrumentación y desarrollo, así como la incorporación de las restricciones puramente políticas de negociación y concertación de la participación social.

I.6 Vinculación de la acción pública

La pasada revisión sobre las consideraciones teóricas sobre la política del Estado moderno se

proyecta a las líneas de instrumentación de las políticas, es decir, los marcos teóricos que le dan origen definen en última instancia la propia especificidad en la instrumentación y diseño de las estrategias, y por lo tanto también la concepción, naturaleza y alcances de la participación

social en ellas.

A partir del desgaste y crisis del modelo del “Estado de Bienestar” en los países Latinoamericanos y la aplicación de profundas reformas estructurales en el ámbito económico y político; en el marco de una fuerte retracción de la acción estatal, se hace evidente la necesidad

de replantear el carácter de las políticas sociales. En este sentido, la Organización de las Naciones Unidas define a la reforma social como “un proceso que contribuye al desarrollo humano, mediante la integración de políticas e instrumentos dirigidos a incorporar de manera

eficiente a todos los miembros de la sociedad al desarrollo... con la reforma social se trata de superar las fallas básicas de las políticas sociales, que fueron concebidas como si se tratara de enfrentar un problema sectorial, o se diseñaron con carácter asistencial, sin integrarlas con

suficiente fuerza en una política general de desarrollo”.116

En efecto, en la actualidad la recomposición de la política social se enmarca dentro de la reforma general de las economías latinoamericanas y más específicamente de la reforma del Estado, esta reforma asume un aspecto político esencial bajo la consideración que hiciera el

Banco Interamericano de Desarrollo; ante la agudización del fenómeno de la pobreza: “...los

115 Wildasky A. Speakin, “Truth to power, Little Brow”, Boston. 1979 citado en Luis F. Aguilar, “La Hechura de las políticas”, México, Ed. Miguel A. Porrúa, 1996, pág. 77. 116 Banco Interamericano de Desarrollo y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Reforma social y pobreza: hacia una agenda integrada del desarrollo, New York. Ed. B.I.D y P.N.U.D. pág. 3.


51

gobiernos no lograron trasmitir de manera creíble la urgencia de iniciar dichas reformas (de

ajuste económico) y explicar el alto costo alternativo de permitir que la crisis siguiera su curso, es paradójico que se asumieran tantos costos políticos sin prestar atención a los problemas de credibilidad política y legitimación social de las reformas...pensando en que el futuro crecimiento

resolvería por sí sólo las iniquidades sociales... esta visión limitada ha tenido graves consecuencias, desde la falta de consensos políticos, hasta afectar la estabilidad de gobiernos y aún la legitimidad del orden constitucional”117.

Esta posición es relevante en tanto ejemplifica el reconocimiento de las consecuencias de la

aplicación ortodoxa de los programas de ajuste instrumentados en la región, en este sentido es necesario partir de la reformulación de las políticas sociales en el contexto de la reforma evitando caer en reduccionismos “de complementariedad” o de “sustentabilidad” a los que

hacen referencia los principales organismos de fomento internacional (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, etc.) y sustituirlo por procesos de reforma de las políticas sociales que otorguen a sus acciones un alcance más amplio y permanente para la superación de la

pobreza, es decir, de significado y naturaleza propia.

“En consecuencia y bajo el entendido de que el objetivo de la política social debe ser el compensar las desigualdades sociales y naturales de los grupos menos favorecidos, ésta centrara su actuación en aquellos grupos y comunidades que sufran de las mayores carencias,

es decir, aquellos que viven en la pobreza, entendida esta como la carencia de la base social que permite a cualquier individuo insertarse en la sociedad a través del ejercicio de su voluntad y de su capacidad para generar ingreso como elemento esencial para la toma de decisiones y

por lo tanto el ejercicio cabal de sus derechos y obligaciones, es decir, la pobreza en un sentido amplio, es la incapacidad de autodeterminarse.” 118,

Por lo que, desde un punto de vista económico, la pobreza es la incapacidad del individuo para generar incrementos en el producto marginal de su trabajo que deriven en aumentos concretos

en su salario real que le permiten dar respuesta a las distintas demandas de sustento. En este sentido, la base social que conforman la educación, la salud, la nutrición y la vivienda representan en última instancia la capacidad para generar ingreso y por lo tanto la de

autodeterminarse.

En este sentido, la reforma estructurales que implican de manera importante el logro del consenso y la eficacia pública, debe orientarse principalmente a crear las condiciones organizacionales que faciliten la participación de los capitales privados en áreas reservadas al

estado, y en especial priorizar las acciones tendientes a posibilitar que las personas, grupos y comunidades accedan a mejores niveles de bienestar, participando concertadamente en la búsqueda de soluciones119

117 Ibídem. 118 Guillermo Trejo, Contra la pobreza. México, 1993, Ed. Cal y Arena, pág. 68. 119 Eugenio Lahera, “Una síntesis de la propuesta de la CEPAL” Notas sobre economía y desarrollo No. 579/580, agosto-septiembre 1995.


52

La reforma estructural no puede identificarse fuera del contexto de la reforma del Estado y de

sus instrumentos, en América Latina la lectura del sector ha sido profundamente formalista, en este sentido, se han detallado como problemáticas principales120: proliferación de organismos, organigramas globales difusos, superposición de funciones, coordinación interinstitucional

insuficiente, procedimientos y rutinas imprecisas y ausencia de normas detalladas.

Al respecto Bernardo Kliksberg prefiere una lectura menos formalista y más concreta respecto a la problemática del sector público en los países de América Latina, señalando entre los elementos fundamentales121:

a) La debilidad del sector en el contexto de la estructura del sector público. Su incidencia en las

grandes decisiones es limitada y por lo general recibe éstas como datos a partir de los cuales debe actuar, su posición política en la estructura del poder real del Estado se encuentra en niveles medios o inferiores quedando fuera de las decisiones sobre aspectos

tales como deuda externa política comercial y de precios. b) Su organización en cuantas remuneraciones, tecnologías y desarrollo gerencial en general

se encuentra atrasadas en relación al resto del aparato público por lo que presentan

dificultades en la conducción de programas no tradicionales. c) El campo de acción de las políticas del sector social es frecuentemente terreno para las

luchas de poder, el cabildeo, el clientelismo y todo tipo de juegos económicos y

especulativos al margen de los objetivos propuestos por los programas sociales. d) El sector social tiende a organizarse con modelos de tipo piramidal, acentuadamente

formalista que obstruyen la participación social, generan múltiples conflictos con la

comunidad y son incapaces de captar las señales que provienen de ella. e) Su organización tiende a ser centralista y rígida, factor que no es compatible con la

necesaria flexibilidad operativa para la concertación social y la variedad de escenarios en los

que debe actuar, asimismo, se carece de una gerencia social especializada que cuente con la capacidad de gestoría en el marco característico de los programas sociales (incertidumbre, conflictividad, escasez de recursos, presiones múltiples y negociaciones

permanentes). f) En el sector se utiliza poco y mal la evaluación como instrumento gerencial.

Diversos autores y organismos como el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo coinciden en señalar que en lo general el reordenamiento del sector ha insistido más en los

elementos formales que en una óptica multidimensional y que toque los elementos que anteriormente se han señalado. Al respecto, es indispensable partir primero de los requisitos que de alguna manera debe de incorporar la reforma del Estado como marco de la reforma del

sector social, al respecto el Banco Interamericano de Desarrollo delimita algunos de ellos:122.

120 Existe, en términos generales, una fuerte coincidencia sobre el diagnóstico del sector social y la problemática prevaleciente en América Latina, véase bibliografía. 121 Bernardo Kliksberg, “Como reformar el Estado para la lucha contra la pobreza”, en Comercio Exterior, No. 5, mayo de 1992, pág. 479. 122 Banco Interamericano de Desarrollo, Ob. Cit. pág. 39.


53

Racionalizar el redimensionamiento del Estado. La reducción significativa de la participación

del Estado ha significado una reducción importante de su capacidad de atender aspectos esenciales del desarrollo y la capacidad de diseño e instrumentación de políticas. Los espacios que han sido abandonados por el Estado no siempre han sido ocupados con la suficiente

eficiencia por los mecanismos del mercado y/o la sociedad civil.

La eficiencia del gasto público. En general, los recursos con los que cuenta el Estado para la atención social son de carácter residual, sin embargo, la lectura de la situación a denotado que se requiere un mínimo de gasto público social por debajo del cual no es posible impedir las

tendencias al deterioro y la degradación socioeconómica, por lo que es indispensable rehacer las capacidades fiscales del Estado como participar en la definición de prioridades del gasto a partir de dichos ingresos fiscales, deuda externa, vulnerabilidad monetaria, etc.

Gobernabilidad. Implica la existencia de un marco legal apropiado para el desarrollo; eficiente

asignación y administración de los recursos públicos; información y transparencia en la administración del Estado; honestidad y responsabilidad del gobierno, y participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones y de ejecución de las mismas.

Bajo estos postulados, la reforma del sector social debe de considerar como elementos

esenciales123:

• Articulación de las políticas económica y social.- Se requiere la participación activa y permanente del sector social en la concepción de las políticas sociales.

• Mejorar la posición estratégica del sector en escalones más altos de la estructura decisional

del gobierno. • Fortalecer los procesos de descentralización, esta traslada el poder y la responsabilidad

hasta un punto más cercano de los destinatarios de la gestión pública, facilitando el

reconocimiento de las necesidades y oportunidades específicas. En este sentido, se deberá considerar la existencia de la lucha por el poder y el cabildeo para preparar a la organización para afrontarlas utilizando modernas técnicas de planeación estratégica,

políticas de negociación y el uso de escenarios múltiples124. • Aliento a la participación comunitaria. La participación social no sólo debe verse desde la

perspectiva de la ampliación en el uso de recursos adicionales, sino también como una vía

para la adecuación de las políticas a las necesidades y prioridades de los beneficiarios y los participantes.

En este sentido, la reforma debe alentar la creación de condiciones organizacionales facilitadoras de la participación y el desarrollo de una cultura e institucionalidad participativa

debiendo dotar de las correspondientes modificaciones legales y promotoras de una mayor coparticipación, que además deberá incluir los sistemas de información para hacer

123 Véase entre otros Bernardo Klisberg 1992; BID, Reforma social y pobreza 1993; González Tiburcio 1992; y Edgar A. Novoa 1995. 124 Bernando Klisberg, Op. cit. pág. 481.


54

transparentes los programas sociales y la creación de una cultura participativa en los

funcionarios.

Finalmente, con el fin de ubicar conceptualmente lo que entendemos como participación social, es necesario referirnos a las aportaciones que hace las Naciones Unidas respecto a la promoción del Desarrollo Comunitario.

Este es concebido como “aquellos procesos, en cuya virtud los esfuerzos de una población se

suman a los de su gobierno para mejorar las condiciones económicas, sociales y culturales de las comunidades”125 En este proceso intervienen dos elementos básicos: la participación de la población misma en los esfuerzos para mejorar su nivel de vida, dependiendo de su propia

iniciativa, y el suministro de servicios técnicos por parte del Estado.

En este tenor se define, como condición para que la participación de la población pueda contribuir en forma significativa al desarrollo económico y social en todo un país o territorio, el que debe cumplirse dentro de un plan nacional que abarque el mayor número de comunidades.

El desarrollo de la comunidad es a la vez un proceso educativo y de organización, es educativo,

porque con él se procura modificar las actitudes y prácticas que se oponen al mejoramiento social y económico, esto es, desarrollar la capacidad de la población para juzgar acerca de los efectos de las actividades y determinar los objetivos que deben alcanzarse; es organizativo,

porque a la vez de la actuación colectiva para mejorar las condiciones de vida, se reorienta a las instituciones existentes (grupos sociales, organizaciones vecinales, etc.) o se crean un nuevo tipo de instituciones que den plena eficacia a la iniciativa independiente de la

comunidad126.

Para cimentar dicha estrategia es indispensable la instrumentación de dos condiciones; partir del reconocimiento de las necesidades reales de las comunidades y apoyar a éstas en definir sus prioridades y la manera de satisfacerlas.

En distintas partes del mundo, las acciones en pro del desarrollo de la comunidad (estrategias

participativas), difieren de enfoque y forma, desde programas totalmente integrados con una estructura administrativa propia hasta proyectos locales individuales.

En este sentido, definimos como objeto de nuestro estudio las estrategias participativas que implican el concepto de desarrollo de la comunidad y en donde son elementos fundamentales,

los conceptos de necesidades experimentadas, del interés local y de la participación popular en donde se trabaja con grupos y comunidades más que con individuos, adoptando un enfoque del desarrollo integral.

125 Organización de las Naciones Unidas, Reforma social y pobreza, Nueva York, 1992, Ed. O.N.U. págs. 19-30. 126 Organización de las Naciones Unidas, La participación popular en el desarrollo, Nueva York, Ed. O.N.U. 1972, págs. 19-30.


55

Las necesidades experimentadas son resultado de la estructura cultural, social, económica y de

condiciones ambientales, a medida que cambian la cultura de una comunidad y su medio ambiente, las necesidades que siente tienden a cambiar. Una de las principales tareas es capacitar a estas para que definan sus prioridades reales, sin imponer decisiones externas.127

La participación popular implica que no deben de sustituirse la iniciativa local por estímulos

externos, las comunidades deberían de participar de tal forma que se fomente su propia capacidad de emprender programas para su propio bienestar.

En particular, los enfoques para la atención a áreas urbanas tienden a orientar en atenuar los problemas, insistiendo en la consecución de objetivos de bienestar y el mejoramiento de las

condiciones materiales de vida. Algunos de los principales elementos de esta estrategia son128:

A) Establecimiento de consejos de vecindad representativos a fin de lograr la participación y apoyo popular.

B) Organización de programas de educación para adultos

C) Organización de centros de salud y comunitarios. D) Fomento a la formación de clubes de jóvenes, asociaciones femeninas y grupos cívicos. E) Mejoramiento del medio material inmediato con la dotación de la infraestructura urbana que

tienda a mejorar condiciones sanitarias deficientes. F) Constitución de organizaciones de tipo cooperativo, en particular de productores,

consumidores y de comercialización.

127 Organización de las Naciones Unidas, La participación popular en el desarrollo, ob. cit. pág. 52 128 Organización de las Naciones Unidas, “La participación...”. ob. cit. pág. 23.


56

CAPÍTULO II. LA POLÍTICA PÚBICAS EN MÉXICO

II.1 Las Políticas Públicas en México,

Una vez examinados los principales elementos que integran el diseño e implementación de las

políticas públicas, el presente capitulo presenta una breve revisión a lo que ha sido el desarrollo de las políticas públicas en México a partir del periodo conocido como del “Desarrollo Estabilizador”, la exposición parte del análisis de los objetivos y estrategias de las distintas

políticas que se han impulsado por los gobiernos post-revolucionarios, integrando en la medida de lo posible, algunos de sus resultados más relevantes.

En este sentido, a partir del reconocimiento de dichos programas dentro de los intentos de planeación del desarrollo que ha dominado el diseño de la política pública en México desde la

introducción del primer plan sexenal con Lázaro Cárdenas en 1929, se pretende obtener una caracterización conforme a sus objetivos y estrategias, así como distinguir algunas de las principales restricciones que enfrentaron.

De esta manera, los apartados siguientes tienen como propósito el destacar las diferencias y/o

coincidencias que presentan los programas que han sido diseñados para la atención de la pobreza, con el fin de obtener una primera caracterización de los postulados y principios que han nutrido a los distintos programas de desarrollo social.

II.1.1 El desarrollo conceptual

Como se ha señalado en el capítulo anterior, la reforma del Estado pasa por la redefinición de

las estrategias, agenda, estructuras decisionales y organizacionales del Estado y en consecuencia sobre la relación entre el Estado y la sociedad; por lo que, para iniciar la reflexión sobre el desarrollo de la política social del Estado mexicano, es valioso incorporar al análisis

algunas puntualizaciones respecto los postulados y principios que orientan la relación entre el Estado y la sociedad, integrados en la Constitución Política de los E. U. Mexicanos.

La política público en México se haya referida esencialmente a los derechos asentados en la Constitución de 1917 (surgida de un proceso revolucionario y fundamento para la reconstitución

del moderno Estado mexicano y que enmarca las tareas del Estado y su relación con la sociedad), primordialmente en los postulados de dotación de bienes y servicios socialmente necesarios, así como garante del acceso a los satisfactores básicos del bienestar al conjunto de

la población, principalmente en lo referente a los rubros de educación, salud, alimentación y vivienda. Dichos postulados han orientado las líneas generales de acción de los planes y programas sociales de los gobiernos postrevolucionarios.


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Al respecto, estas líneas de acción (definidas como Derechos Sociales y Compromisos

Estatales) se encuentran establecidos substancialmente en los artículos 3º, 4º y 123º constitucional en los cuales se especifican derechos fundamentales de los individuos de carácter universal y se prescribe la promoción y participación del Estado en el diseño y

aplicación de mecanismos que favorezcan su cumplimiento.

En este sentido, en su artículo 3º define el derecho universal a la educación, que deberá ser libre y laica, y en el caso de la que brinda el Estado será gratuita.

En cuanto el rubro de salud, ésta se identifica originalmente con relación a la higiene y salubridad en los centros de trabajo (artículo 123, fracción XIV), la prevención de los accidentes

laborales, (fracción XIV) y la protección y apoyo a la maternidad de la mujer trabajadora (fracción V); misma que fue recientemente ampliada, con la adición al artículo 4o. Constitucional del principio de que "toda persona tiene derecho a la protección de la salud... (En este

sentido)...la Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta

Constitución." 129

Con respecto a la alimentación, la Constitución establece en su artículo 4º que será deber de los padres "...preservar el derecho de los menores a la satisfacción de sus necesidades y a la salud física y mental. La Ley determinará los apoyos a la protección de los menores a cargo de

las instituciones públicas". En consonancia en el apartado A del artículo 123, se determina que "los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, para proveer de la

educación obligatoria a los hijos."

Por otra parte, la Constitución no sólo detalla los principios de los derechos sociales, sino que también define las líneas generales de actuación del Estado en la promoción social, como en el caso de la fracción XXIX-E del artículo 73 donde se faculta al Congreso: "para expedir leyes

para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios."

Un ejemplo de ello es la vivienda (el artículo 4to.) que al respecto declara que "toda familia tiene

derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo".

En este mismo sentido se establece en diversos artículos los principios que deberán regir las políticas públicas Adicionalmente, los artículos 8 y 17 establecen el derecho de petición y la

garantía de administración de justicia pronta y expedita a la ciudadanía; los artículos 14 y 16

129 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, 1992. Ed. Porrúa, pág. 134.


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consignan el principio de legalidad; el 18 y 24 regulan garantías en materia procesal penal; el

102, apartado B, instituye la existencia de un organismo que proteja los derechos humanos; y otros que regulan la igualdad de oportunidades para el empleo y para la justicia social.

Estos postulados y principios constitucionales, como instrumento constituyente del Estado, definen las formas institucionales (organismos, institutos, dependencias, etc.) con las que el

Estado da respuesta a las demandas sociales, en este sentido, la reforma del sector social se significa por la necesaria relectura de dichos postulados dado que como lo comparte Luis F. Aguilar con otros autores: "los valores compartidos por algunos de los héroes de la revolución

se han cristalizado (fosilizado, tal vez) en normas, instituciones, políticas, estilos, operaciones, sin pertinencia y sin efecto, frecuentemente contraproducentes"130.

En consecuencia, es necesario revitalizar estos postulados dotándolos de sustancia en su efectividad y vigencia, para ofrecer a los actores sociales instituciones que otorguen

"referencias precisas y rendimientos concretos con el fin de poder calcular las consecuencias de sus decisiones, hacer planes, construir expectativas y asumir riesgos131". Esta particularidad se instituye como la meta final que señala el sentido de la reforma del Estado y su relación con

la sociedad, que se materializa en la concertación y participación social en el diseño, instrumentación y control de las políticas públicas por la sociedad y revisa el protagonismo estatal en el desarrollo.

II.1.2 Periodos importantes de desarrollo.

Después del movimiento armado de 1910 el desarrollo industrial del país era incipiente, con una

tasa de crecimiento anual de la población de 0.1%, la distribución territorial marcaba una fuerte preponderancia de la población que habitaba en zonas rurales y los centros urbanos presentaban una baja densidad poblacional. Pese a esto la crisis mundial de 1929 afecto de

manera importante la economía nacional provocando un descenso del PIB del 5.6%132, principalmente en la minería, las manufacturas y los transportes.

Luego de la crisis, el país presentó un acelerado crecimiento industrial, que significó importantes y acelerados cambios en la distribución y características de la población, así como

en la estructura social y política. Este despegue se significa por el tránsito del país a un modelo de industrialización acelerada que afectaría definitivamente la estructura social (actores, agencias gubernamentales, instituciones políticas, etc.), prevaleciente hasta antes de la

revolución.

130 Luis F. Aguilar, "La reforma del Estado", en Revista Examen, Diciembre 1989, pág. 4 131 Ibídem. 132 José S. Méndez. Problemas Económicos de México. México 1991, Ed Mc. Graw Hill, pág. 46.


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Al respecto, algunos autores identifican cuatro etapas fundamentales en el desarrollo

económico y social del México moderno:

A) 1930-1940, caracterizado por importantes transformaciones estructurales en la industria y el campo; así como la integración y consolidación de importantes instituciones políticas (PNR) y sociales (CTM, CROC, etc.).

La importancia de la política social en el periodo se haya referida a la institución de la

normatividad en materia de protección del trabajo (sindicatos, salarios mínimos, jubilaciones, etc.) y la instauración de algunos organismos públicos en los ramos de la vivienda y la educación.

B) 1940-1956, en el cual se presenta un acelerado crecimiento económico aunado a fuertes

fenómenos inflacionarios e inestabilidad cambiaría; en este periodo se crean la mayoría de los organismos públicos encargados de la dotación de servicios sociales como: de la Salud con la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social (1942), la Secretaria de Salubridad

y Asistencia (1945); y la vivienda con el Fondo Nacional de las Habitaciones Populares (1954).

C) 1956-1972, período conocido como el del "desarrollo estabilizador", en el cual coinciden la estabilidad macroeconómica y el crecimiento (aunque con un retroceso en el bienestar

social).

Durante este periodo, en coincidencia con la conferencia de la Alianza para el Progreso en Punta del Este en Uruguay, se instrumentó el Plan de Acción Inmediata, que propició la creación de importantes organismos públicos como: el Instituto de Seguridad Social y

Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (1960), el Instituto Nacional de Protección a la Infancia (1961) y la Comisión Nacional de Subsistencias Populares (1961).

D) 1972-1981, periodo de crecimiento de la economía, pero con desigualdades en la distribución del ingreso, inestabilidad y amplios desequilibrios monetarios y financieros.

Finalmente, identificaríamos un período que inicia con la crisis de 1982 y que continua hasta

nuestros días, el cual tiene como principal característica una profunda reforma económica y social, que incluye principalmente un drástico redimensionamiento estatal, acelerada apertura comercial y reconversión industrial, y una importante reforma institucional en materia de política

electoral.


60

II.1.3 El fortalecimiento de un Estado Corporativista

Existe coincidencia en identificar al periodo de la presidencia de Lázaro Cárdenas como el

origen del pacto del Estado-corporativista que definió las características de la política pública de los gobiernos postrevolucionarios, lo que en otras palabras, se puede identificar como el momento en que se comienza a perfilar un nuevo estilo en la relación del gobierno con la

sociedad. En referencia a ello, sin caer en excesos historicistas, es necesario examinar a grosso modo los elementos fundamentales del Estado corporativista.

En 1935, las condiciones de pobreza en el país presentaban escasas diferencias entre los grupos de población, dado que sus características (más del 60% de esta, se concentraba en las

zonas rurales y en comunidades dispersas) permitían que el derrame de recursos y el impacto de las políticas como: el reparto de tierras, el aumento constante en el gasto social y el incremento sostenido en la producción, propiciarán se obtuvieran logros importantes en el

bienestar social.

Aunado a esto, el dinámico desarrollo industrial experimentado a partir del gobierno de Lázaro Cárdenas tuvo como consecuencia la creación de una amplia población laboral alimentada por la creciente emigración del campo a la ciudad, que en consonancia con las tendencias

prevalecientes a nivel mundial no tardo en agruparse en sindicatos.

Estos grupos sindicales jugaron un importante papel en el proceso de legitimación del Estado actuando como elementos claves en la sustentación del Estado nacionalista y apoyo recíproco, lo cual vino a crear un importante impulso en la elaboración de políticas de desarrollo social, al

conseguir beneficios para los grupos de obreros que representaban, y que después estos se extendieron al total de la población.

Así a la política social se le asignó un carácter compensatorio y negociador “Al flujo de clínicas, hospitales, escuelas, tiendas sindicales, viviendas, etc. debía de corresponder otro flujo,

sintetizado en un importante apoyo político... este estilo de procesar la política cumplió un importante papel para la estabilidad político-institucional pero también para el mejoramiento en el nivel de vida de los grupos participantes”.133

Conforme a las resultados socioeconómicos del periodo se puede destacar una significativa

mejoría en los niveles de vida, como lo demuestran una mayor y mejor distribución del ingreso, reparto de tierras, estímulos a los ejidatarios y pequeños empresarios, obteniéndose un crecimiento global del PIB del 4.48 % en promedio durante el periodo134.

Como ya se ha señalado, el período Cardenista marca, en la historia reciente del país, la época

de la creación y consolidación de las que vendrán a ser las principales instituciones políticas y del despegue económico-industrial, así como el origen de la estructura política que sufrirá

133 Enrique González. Op. cit. pág. 28 134 José S. Méndez. Op. cit. pág. 46.


61

pocas modificaciones hasta 1982, en cuanto la formulación del acuerdo social del Estado

corporativista, que habría de desarrollarse en paralelo con los intentos de planeación del desarrollo socioeconómico.

II.1.4 La política pública, un intento de planeación del desarrollo

Antes de comenzar con el análisis de lo que ha sido la política social del Estado mexicano, es indispensable reconocer el carácter y naturaleza de esta intervención materializada en el diseño

e instrumentación de los programas orientados a la promoción y desarrollo socioeconómico.

Estos programas, sobre todo a partir del período de acelerada industrialización y el establecimiento del primer "plan sexenal" con Lázaro Cárdenas, significan esfuerzos agregados en el intento de incentivar la ampliación de las capacidades productivas de la sociedad de

manera ordenada y dirigida.

En este contexto, la ejecución de los programas sociales se inscriben dentro de los planes globales de desarrollo, donde en la mayoría de las ocasiones fueron considerados como accesorios a las líneas primordiales de política de desarrollo económico de dichos programas.

Así, la política social ha sido resultado de los ejercicios de planeación del desarrollo por medio

del diseño de planes rectores y la instrumentación de programas específicos orientados a la atención de problemáticas claramente identificadas, sin que esto significará la atención a sectores y grupos específicos, sino atendiendo a una lógica de acceso universal, es decir,

inspirada en el principio de apoyar la provisión de niveles mínimos de bienes y servicios básicos a la mayoría de la población. Por lo que en consecuencia, se instituyeron organismos e instituciones públicas permanentes, tal es el caso del sector alimentario con la creación de la

Compañía Nacional de Subsistencias Populares con el objetivo de apoyar la distribución y comercialización de productos básicos; el Instituto y Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores, así como las instituciones nacionales de salud, como el Instituto Mexicano del

Seguro Social e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado.

Estas instituciones, diseñadas bajo el contexto de los planes globales de desarrollo de los gobiernos postrevolucionarios combinaron dos modelos: "uno que se caracteriza por el autofinanciamiento de los servicios ofrecidos por medio del cobro a beneficiarios, y supone

cierto grado de cooptación, y el inspirado en los objetivos de provisión universal por medio de la recaudación de impuestos".135

Dichas políticas se expandieron gradualmente a medida que el Estado se fue haciendo cargo de una mayor cantidad de servicios y dotación de satisfactores socialmente necesarios, hasta

alcanzar el mayor número en los años setenta, cuando el gasto público presentó su mayor nivel 135 Sara Gordon, "La política social y el Programa Nacional de Solidaridad", En Revista Mexicana de Sociología, No. 2, Abril-Junio 1993, pág. 352.


62

histórico, sin embargo, después de 1976, año en que representó el 24.7% del gasto público

federal, este empezó a declinar, hasta reducirse al 13.4% en 1985.

El estilo de política pública sostenida por los gobiernos postrevolucionarios que algunos autores identifican asociada "al intercambio de apoyo político por elementos de bienestar, y al papel de intermediarios desempeñado por los sindicatos, lo cual implica la centralización de las

intermediaciones políticas y sociales en corporaciones sectoriales ligadas al partido oficial y al gobierno, y por esa vía al Estado...”136, presenta límites objetivos sobre la posibilidad de atención del Estado con más gasto social, momento que se hace evidente con la crisis de la

deuda en 1982 y que provoca en 1983 una reducción sustancial del gasto social que llegará a representar su nivel más bajo hasta ese momento (12.4%).

La crisis de la deuda externa provocó una modificación definitiva del esquema tradicional de financiamiento al desarrollo y las políticas sociales, como consecuencia de ello el “patrón de

bienestar social” mostró un alto grado de agotamiento: el discurso sobre justicia social se ve cuestionado, se impugna un sonado “paternalismo” sobre los sectores tradicionales de campesinos y obreros, y se denuncia la ineficacia de las entidades gubernamentales vinculadas

al sector social.137

Es en el contexto de la debilidad del Estado para, no sólo continuar ampliando, sino mantener el nivel de respuesta a las demandas de los grupos sociales, lo que provoco en términos de política pública la necesidad de replantear la manera en que el gobierno selecciona, decide y

atiende las demandas que las organizaciones levantan al Estado “exhausto había quedado un estilo de gobierno que para mantener el control de los grupos de interés e inducir su apoyo, sin tener que someterse a la prueba de opiniones y elecciones políticas independientes, había

debido formular políticas generosas y protectoras de regulación y asignación de recursos”138

Al respecto se vislumbran dos elementos fundamentales de la reforma del Estado: la político-administrativa en la cual se redefinen la zona del interés privado en la que el Estado no debe tener acceso sino regulatoriamente o de manera complementaria, y la política, con la liberación

de la autonomía civil y política de las organizaciones sociales y políticas y sobre la democratización del Estado139.

Durante éste periodo los objetivos sociales se hicieron presentes en dos planos: el primero referido a las modificaciones del marco legal y los planes de desarrollo, y el segundo vinculado

con el programa de ajuste y las distintas políticas de corto plazo.140

“Durante este periodo se elevó a garantía constitucional el derecho a la protección de la salud, se elaboró y se aprobó una nueva Ley General de Salud, se publicaron el Programa Nacional

136 Ibídem. pág. 353 137 Enrique González, Op. cit. pág. 35 138 Luis F. Aguilar. “La Reforma del Estado” en Revista Examen, diciembre 1989, pág. 5 139 Ibídem. 140 Rosalba Carrasco y Enrique Provencio. "La política social 1983-1988 y sus principales consecuencias" en Investigación Económica, No. 184, abril-junio de 1988. pág. 93.


63

de Educación, Cultura, Deporte y Recreación, y el Programa Nacional de Alimentación;

asimismo, en el segundo plano, se subrayaba el concepto de equidad: con programas especiales de empleo productivo en las áreas urbanas marginales y zonas rurales deprimidas, así como una política “moderada” de incremento al salario para proteger el empleo y evitar la

inflación”.141

En este sentido, esta situación se puede identificar como una de las razones más importantes de los cambios en la dinámica de las políticas del gobierno mexicano, mismas que se materializan como ejemplo, en la práctica de concertación que significan la firma a partir de

1987 de acuerdos entre los principales sectores sociales (empresarios, sindicatos, campesinos y gobierno)142 en apoyo al programa de ajuste (Pactos Económicos).

Asimismo, y de manera más sobresaliente, sobre la forma que cobra la relación sociedad-gobierno, la cual se hace presente en el diseño y programación de las políticas sociales. En

este sentido la planeación democrática, los ejercicios de contraloría, la simplificación administrativa, la descentralización, desincorporaciones, etc., que responden a la necesidad de sanear al Estado se traducen en un “giro” en las relaciones del gobierno con la sociedad. “la

modificación de los ámbitos, reglas, estilos de decisión y gestión pública alteran de inmediato las formas canónicas de interlocución y transacción entre las organizaciones sociales y las agencias de gobierno143”

Lo anterior significó una transformación de la modalidad de relación entre el Estado y sus

tradicionales mecanismos legitimadores basados en las estructuras corporativistas (sindicatos, federaciones, campesinas, organizaciones populares, etc.), que dificultó la operación de los tradicionales mecanismos de apoyo y sustento político.

Bajo este contexto, y con una importante caída en los niveles de bienestar de un amplio sector

de la sociedad como consecuencia de la crisis, la estrategia de gobierno insistió en la necesidad de la reforma económica, y otorgó un mayor peso a su manejo político y social, lo que vino a materializarse en la promoción e instrumentación de mecanismos de concertación

que abrieron espacios a la participación social a distintos actores y que pretendieron atender problemáticas específicas que demandaban atención urgente, tal es el caso de los programas de Abasto a Zonas Populares Urbanas, de Abasto Social de Leche, IMSS-Coplamar, entre

otros.

De esta manera “surgen y se desarrollan por parte de distintas instituciones públicas encargadas del bienestar, programas emergentes que tienen el propósito de optimizar los

141 Ibídem. 142 Al respecto diversos autores identifican estos acuerdos como una nueva forma de pacto corporativista partiendo de la consideración de la composición cupular (CTM, COPARMEX, etc.) y las características de las negociaciones. 143 Luis F. Aguilar. Op. cit. pág. 6


64

escasos recursos existentes (eficiencia) y alcanzar a los distintos grupos de la población más

vulnerable (equidad)”144.

Estos cambios modifican substancialmente la manera en que se diseñan y se instrumentan las políticas donde la participación y la corresponsabilidad social es parte de las nuevas formas de decisión y gestión pública con la cual se estimula las potencialidades de los individuos. En este

contexto, el Programa Nacional de Solidaridad presentará entre sus principales características la focalización de sus acciones, la descentralización administrativa, y fundamentalmente, la participación social.

II.2 Una visión del periodo estabilizador en el marco de la política social

La pasada revisión sobre los aspectos elementales del desarrollo de las políticas sociales, nos

permitirá situar en un contexto más amplio la siguiente exposición sobre las formas que ha asumido el tratamiento de la cuestión social.

Durante este periodo, la política social forma parte de los planes y programas generales de desarrollo económico del país, es decir, no presentaba planteamientos específicos para la

atención social de manera particular, la óptica prevaleciente asume la cuestión social como entremezclada y consecuencia de acciones más importantes en el campo económico como: de promoción industrial y del empleo, del abasto, la protección obrera, entre otros, que impulsan y

legitiman el postulado revolucionario de justicia social. Durante este periodo se instrumentaron de manera primordial dos programas: el Plan de Acción Inmediata (1962-1964) y el Plan de Desarrollo Económico y Social (1966-1970).

Para 1962 se puso en operación el Plan de Acción Inmediata, el cual tuvo como propósito

reactivar la actividad económica después de un lento crecimiento durante la década de los cincuenta. Dicho plan, diseñado como un programa de corto plazo, cubriría el periodo de 1962 a 1964, teniendo como objetivos: la recuperación del crecimiento del PIB a un mínimo de 5% y la

realización de importantes inversiones públicas y privadas; así como incrementar la productividad con el fin de aumentar la demanda interna e intensificar el proceso de generación de empleos.145

Dentro del plan se contemplaban políticas específicas de desarrollo socioeconómico, las cuales

se dividían en tres rubros: Política agrícola, Política industrial y Políticas de distribución del ingreso. Las cuales, pese a la carencia de señalamientos específicos en materia de programas, eran permeadas por los objetivos de la ampliación de los niveles de bienestar general de la

población, por lo que pasaremos a reseñar brevemente algunas de sus principales características:

144 Enrique González. Op. cit. pág. 68 145 Leopoldo Solís, Planes de desarrollo económico y social en México, México 1975. Ed. SEP., pág. 143.


65

La política agrícola del plan contemplaba el objetivo de "aumentar la productividad del sector y

ampliar las zonas de cultivo para mejorar las condiciones de vida de las áreas rurales"146, teniendo las siguientes orientaciones generales:

a) Realizar un extenso programa de asistencia técnica,

b) Ampliar las zonas de riego y el desarrollo de infraestructura agrícola,

c) Realización de planes de zonificación,

d) Realizar una política de precios y subsidios a los productos agrícolas,

e) Mejorar el almacenaje y la distribución de los productos, y

f) Promover la industrialización de la producción agrícola.

En lo referente a la política industrial, ésta se orientó al fortalecimiento y ampliación de la capacidad productiva orientada a la sustitución de importaciones de mercancías, la

diversificación de las exportaciones y la integración de la industria nacional, mismas que se identificaban como promotoras de desarrollo al fortalecer el ingreso de los sectores populares y el mercado interno.

En este sentido, en materia de distribución del ingreso, el plan destacaba la necesidad de

asumir mediante mecanismos compensadores: impuestos al ingreso y al consumo suntuario, incremento sostenido de los salarios, y fundamentalmente el incremento del gasto público en obras sociales, como parte elemental para incentivar el desarrollo. Teniendo como principales

líneas de acción147:

a) El gasto público y de inversión, los cuales serían empleados para el aumento de las fuentes de empleos,

b) Incrementar el ingreso medio de la población rural,

c) Aumentar el gasto social, dirigido a la creación de infraestructura social, así como en educación y seguridad social, proyectándose un incremento sustantivo en el gasto social en

rubros como: educación, seguridad social y bienestar, vivienda y servicios de agua potable y alcantarillado.

d) Incrementar la recaudación de impuestos de los grupos de alto nivel de ingresos,

e) Acciones dirigidas a fortalecer el ingreso de los sectores obreros (salarios mínimos, subsidios en salud y alimentación).

146 Leopoldo Solis. Op. cit. pág. 149. 147 Ibídem. pág. 150


66

Sin embargo los resultados no fueron en general lo proyectado, como en el caso de la meta

original de incrementar el ingreso rural a un ritmo mayor que el del PIB, obteniéndose en cambio, sólo un incremento del ingreso rural promedio de una tasa del 6.5%, inferior al crecimiento del producto interno bruto que fue de 8.1% correspondiente al trienio 1962-1964.

Para la aplicación del Plan de Acción Inmediata fue creada, por acuerdo presidencial, en 1962

la Comisión de Desarrollo Económico y Social, la cual tuvo la función sustantiva de orientar la política económica y social del país con la elaboración del Plan de Desarrollo Económico y Social, que operaria de 1966 a 1970.

Este, al igual que los anteriores programas de desarrollo identificaba el desarrollo social como

resultado del desarrollo económico, de tal forma que éste dependía y era resultado de la efectiva aplicación de las políticas de desarrollo industrial, comercial y de ingresos.

En este tenor, el plan fue sustentado a través de medidas económicas como: impuestos moderados, protección arancelaria, facilidades de crédito, un régimen monetario de depresión

acelerada, entre otros, con los cuales se apoyaría la inversión privada, además de orientar la inversión pública al desarrollo de infraestructura en vías de comunicación148.

De acuerdo a la concepción original del Plan los factores de bienestar social como: educación y salud tenían como destino final la creación de "economías externas a las empresas"149, es decir,

respaldar y fomentar el crecimiento de la productividad media en el trabajo, así como una oferta creciente de mano de obra y de personal preparado para las tareas administrativas150.

Un indicador lo suficiente objetivo para permitir analizar la importancia, que en su momento, se concedió a la atención social es el comportamiento del gasto social, el cual significó que el

25.5% del gasto público total ejercido en el periodo, fuera una cifra mayor a la proyectada originalmente, además del desarrollo de importantes obras públicas como la construcción de las primeras tres líneas del Sistema de Transporte Colectivo (Metro) en la ciudad de México, la

ampliación de las redes de servicio de agua potable y alcantarillado para la población urbana, y la realización de programas para el combate y prevención de padecimientos o enfermedades de carácter endémico, en el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social 1966-1970.

II.3. El modelo compartido y desarrollo regional (1970-1982)

A partir de 1970, el presidente Luis Echeverría anunció un nuevo enfoque de política económica

para el desarrollo del país con el nombre de "Desarrollo Compartido". Este nuevo modelo consistió en la instrumentación de políticas con carácter regional, orientadas a los problemas

148 Ibídem. pág. 173. 149 En este se consideran aquellos gastos sociales que apoyan e incrementan la productividad del trabajo, tales como los gastos en educación y capacitación técnica, salud, comunicaciones, transportes y subsidios, los cuales son considerados también como “salario social”. 150 Ibídem. pág. 164-165


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más urgentes, teniendo como objetivo común la redistribución del crecimiento económico y la

creación de nuevos polos de desarrollo regional.

Las políticas regionales tuvieron como lineamientos básicos de acción151:

A) Fomentar la descentralización industrial, B) La modernización de la agricultura y el apoyo a la colonización de zonas vírgenes. C) Fortalecer la asistencia directa de las áreas más pobres y atrasadas del país.

Para el logro de estas acciones, se establecieron los Comités Promotores del Desarrollo

Socioeconómico de los Estados (COPRODE), los cuales se integraron como organismos descentralizados del gobierno federal, presididos por los gobernadores locales. Estos organismos, tendrían la labor de coordinar los esfuerzos de desarrollo, tanto federales como

estatales. Así como el desarrollo de nuevos esquemas administrativos y de coordinación intersecretarial e interestatal.

La función principal de los COPRODE's fue "formular programas para coordinar y compatibilizar las inversiones de las distintas dependencias federales en cada Estado con el propósito de

potencializar el desarrollo regional."152

Para 1975 dichos Comités operaban en la mayoría de los estados de la república, lo que promovió la creación dentro de la Secretaría de Gobernación de la Comisión Nacional de Desarrollo, que tendría como misión primordial el coordinar de manera central a los comités de

desarrollo de los estados153.

Un año después, la Comisión amplió sus funciones, ahora con la denominación de "Comisión Nacional de Desarrollo Regional y Urbano", la cual se encargaría primordialmente de "sugerir lineamientos para la programación y emitir opiniones sobre las propuestas de inversión

presentadas por los COPRODES estatales"154.

Junto a esta Comisión se instrumenta el Programa Nacional de Desarrollo Económico y Social 1974-1980, el cual tendrá como objetivo: "fomentar el crecimiento económico, a través de acelerar la creación de empleos y alcanzar la independencia económica y financiera del

exterior"; para el logro de estos propósitos se instituyó el Consejo Nacional de Planeación Económica y Social, el cual estaría dividido en comités y subcomités, así como, una Comisión Central de Planeación que operaria con subcomisiones: de análisis económico, de gasto y

financiamiento y un secretario técnico como coordinador.

Como resultado de su operación, se crea uno de los primeros programas que de manera específica brindara atención a la pobreza; El Programa de Inversión Pública para el Desarrollo 151Juan Palacios, La política regional en México, 1970-1982. Guadalajara, 1982, Ed. Universidad de Guadalajara, pág.74 152 Juan Palacios, Op. cit. pág. 76. 153 Alejandro Carrillo El sistema de planeación, las nuevas estrategias administrativas y procesos institucionales que lo conforman. México 1981, Ed. Futura Editores, pág.29 154 Juan Palacios, Op. cit. pág. 91.


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Rural (PIDER) el cual operó desde 1973 y hasta 1981, concentrando sus esfuerzos en regiones

específicas, preferentemente en aquellas comunidades que presentaban grandes rezagos en materia social (nutrición, vivienda, empleo, entre otras) en relación al promedio del país.

A partir de la consideración de que el fenómeno de la pobreza se concentraba en las zonas rurales, principalmente en poblaciones de 300 a 3,000 habitantes, dicho programa define como

estrategias la generación de empleos y excedentes productivos locales (productos agropecuarios) en estas comunidades, como medio para elevar sus niveles de vida. 155

En este sentido, se detallaron como líneas generales de acción:

A) El Incremento de la producción agropecuaria, B) Diversificación de fuentes de empleo en las zonas rurales, y

C) La construcción de infraestructura social, así como proyectos de alto impacto regional.

A finales de 1981 el programa operaba en 133 macroregiones, las cuales englobaban un poco menos de la mitad del total de los municipios del país.

En consecuencia, se presentó en el periodo un importante incremento en el gasto social del gobierno de Luis Echeverría, tal es el caso del sector educativo donde existió un importante

aumento en la tendencia que había presentado desde 1950, dado que a partir de representar el 1.7% del PIB en 1970 este llego a representar el 3.7% en 1977, que sin embargo no logró un crecimiento sustancial en la eficiencia terminal, y mucho menos en el promedio nacional de

grado escolar.

Durante la segunda mitad de los setenta la disponibilidad de recursos externos y los ingresos extraordinarios provenientes de los excedentes del petróleo, proveyeron al Estado con suficiente capital para mantener la política social de gran cobertura sin que esto implicara un

cambio importante en la estructura política, pese a las primeras muestras de agotamiento del modelo expansivo de las políticas públicas del gobierno.156

Dentro de este marco se lograron mantener e instrumentaron tres grandes programas de combate a la pobreza: PIDER (1973-1981), COPLAMAR (1977-1982) Y SAM (1980-1982). Con

los cuales, el gobierno, unificó dentro de la política social los propósitos siguientes:

a) promoción de la justicia social,

b) incentivos y ganancias a empresarios, y

c) concertación de la estabilidad política.157

155 Secretaria de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México 1917-1985, Tomo 9, Ed. Fondo de Cultura Económica, pág. 215. 156 Enrique González, Op. cit. pág. 32 157 Enrique González, Op. cit. pág. 33


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De esta manera, al asumir la presidencia de la república José López Portillo, se partió del

diagnóstico de que para alcanzar niveles superiores de desarrollo, era indispensable fortalecer la capacidad productiva del país, como único medio para la solución de los problemas de atraso de amplias zonas deprimidas.

En este sentido, la propuesta de política urbana y regional sería "armonizar el desarrollo

espacial en función de la estrategia global de desarrollo, es decir, fomentar el uso óptimo y la eficiente distribución de los recursos materiales y socioeconómicos, así como el aprovechamiento de las potencialidades humanas"158.

De este modo, el Plan Nacional de Desarrollo Industrial (1979) contemplaba aprovechar los

excedentes petroleros para solventar el crecimiento del país, por medio del reordenamiento económico, elevando el gasto social en políticas sociales, y su canalización a la creación de infraestructura e inversión en empresas consideradas como prioritarias.

El nuevo gobierno veía en el auge petrolero la solución a buena parte de los problemas de

financiamiento, previendo que este podría sustentar el crecimiento de la economía durante muchos años y con esto conseguir en corto tiempo el pleno empleo y un desarrollo más equilibrado de las capas sociales.

En este contexto, la presidencia de la república creó la Coordinación General del Plan Nacional

de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) la cual tenía como objetivo, "dar coherencia a las acciones que realizan muy diversas entidades del sector público que tienen por materia de trabajo, directamente o indirectamente la marginación".159

II.4 La conducción del desarrollo el origen de la Política Económica

La misión de la intervención gubernamental en la Economía en el fomento del bienestar

económico, es una prioridad de la política económica, y la política fiscal es, conjuntamente o complementariamente con la política monetaria, la que representa los medios con los que cuenta un gobierno para lograr los objetivos generales de la política económica.

Aunque existen algunas discrepancias de los que defienden la libertad de las fuerzas del

mercado, la intervención pública para ellos muchas veces es criticada por que la regulación gubernamental en la economía resulta discrecional y muchas veces perversa; por el simple hecho de que la intervención pública reprime el comportamiento óptimo de los agentes

económicos. .

158 Secretaria de Programación y Presupuesto, Op. Cit. pág.215. 159 Instituto Nacional Indigenista, Bases para la Acción 1977-1982 Guía para la planeación. Ed. INI pág. XX-XXI.


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En realidad, los controles del gobierno sobre las actividades de determinadas personas físicas y

morales, las cantidades de mercancías que se pueden producir, así como las cantidades que se pueden comprar y almacenar de mercancías y de los precios que se deben fijar, permite tomar conciencia que la acción gubernamental ejerce sobre estos factores económicos, y estas

acciones deberían estar orientadas hacía lograr una mejor competencia económica, es decir, abolir los monopolios y las prácticas desleales que se dan al margen de las acciones del libre mercado donde finalmente, la acción gubernamental eficaz protegerá los intereses de los

consumidores.

Sin embargo, a lo largo del siglo XX han surgido amplios debates en torno a las acciones que el Estado ejerce sobre la Economía que provienen del renacimiento de los principios del liberalismo clásico (laisezz faire) y del neoliberalismo, y que evidentemente manifiestan una

postura científica en la que la mejor acción gubernamental es la menos intervencionista. Para referirme a una y que es la más influyente escuela del pensamiento económico, menciono algunas aportaciones de la escuela austriaca, cuyo más importante exponente es Friederik Von

Hayek, quien defiende la postura de libertad de los individuos a elegir y también defiende la acción gubernamental para la protección de las libertades del individuo a elegir, sin duda las aportaciones de Hayek van más allá de esto y se extienden al análisis de los ciclos económicos,

la teoría del capital y monetaria. Su aportación de un estado de bienestar mínimo y su aceptación de varias intervenciones del gobierno en la esfera económica resultan en una sorpresa a lo que realmente se espera leer, de una teoría científica libertaría. Hayek no basa

claramente su discusión para la libertad en un concepto de los derechos naturales.

La definición problemática de Hayek se refiere de la coerción de la teoría política libertaria. Así como muchos pensadores liberales del siglo XX que defienden la coerción como inicio (o amenaza de iniciar). La influencia de filósofos y pensadores es que aportaron fundamentos de

la ética de los derechos naturales (Crusoe de la filosofía social) cuya influencia fue aportada por Murriay Rothrbard, donde el punto de partida derivó una clasificación terminantemente dualística de la interacción humana, dividiéndola en el voluntario y el coactivo. Concretamente

Hayek quien identifica que la coerción “ocurre cuando las acciones de un individuo se hacen para servir la voluntad de otro individuo, no para su propia voluntad, sino para el propósito del otro, que no necesariamente es el propósito del otro individuo". Usando esta definición, Hayek

considera algunas formas de comercio son coactivas. Éste es el caso en cualquier momento de los controles de un monopolista un recurso o un servicio esencial, (es decir el único oasis en un desierto). Mientras que muchos pueden ver este reconocimiento de los peligros del poder

político y económico concentrado como mejora definida en una doctrina libertaría. Aunque el caso de Hayek la libertad es innegable fuerte, y no proporciona la dirección inmediatamente clara en cuanto a lo que debe o no debe hacer el estado en ninguna hora en particular. Él

reconoce una de las paradojas clásicas del libertarían. Su meta es eliminar o reducir al mínimo la coerción, pero se parece que esto se puede lograr solamente con los medios coactivos. En este sentido Hayek entiende una teoría que distingue entre el uso de la fuerza opuesta a los

derechos y su uso en la defensa de la necesidad de otros, por tal razón propone de manera


71

uniforme un estado mínimo, y el reparto del problema de cómo ese Estado debe ser financiado.

Para evitar impuestos, se ha sugerido que el gobierno esté financiado con el usuario-honorario para sus servicios. Esto es ciertamente una posibilidad a considerar, y se podría aplicar probablemente benéfico a muchas actividades del gobierno, pero es difícil imaginarse que un

estado entero se podría financiar de esta manera sin estar de un cierto modo redistribuible de la abundancia de los ciudadanos. De esta forma, Hayek acepta el hecho de una “coerción inevitable”, y los impuestos son la forma más frecuente de la coerción inevitable del gobierno, y

es en este campo donde la falta de Hayek de delinear límites aceptables de la actividad del gobierno llega a ser, la más evidente. “El gobierno como abastecedor de servicio No-Coactivo, "que hay innegablemente un campo ancho para las actividades no-coactivas del gobierno y que

hay una necesidad clara del financiamiento por impuestos."160 Rechazando el dualismo de Rothbardian, él discute la visión el estado no solamente como "aparato coactivo" si no también como "agencia del servicio", Él distingue entre el financiamiento de las empresas del gobierno

(que, sí está hecho con impuestos, es intrínsecamente coactivo incluso bajo el concepto de Hayek), y las empresas, que pueden estar enteramente, de la naturaleza de un servicio. La primera actividad apropiada del servicio del estado que Hayek, analiza es la disposición del

bienestar para el pobre y lisiado. Él precisa que todos los gobiernos modernos han excedido el "mínimo del individualista" de proteger los derechos individuales. Él también encuentra perfectamente aceptable que para que un Estado proporcione un nivel mínimo de la seguridad

económica para sus ciudadanos, se proteja a los nacionales con impuestos institucionales.

Actualmente, en los países la planeación económica indicativa es el principal medio para lograr corregir las insuficiencias que, en el bienestar económico, genera la actividad económica privada; dentro de ello, “el presupuesto del gobierno es considerado como uno de los

principales instrumentos de la planeación económica en general, no simplemente como un mecanismo contable para facilitar el manejo interno de los asuntos del gobierno, en estos países, el gobierno intenta, a través del presupuesto anual, lograr un equilibrio entre el poder

adquisitivo global y la capacidad productiva del país. Se relajan considerablemente, impuestos más bajos o gastos más altos si las diferencias de la demanda total amenazan con producir empleo y una capacidad excesiva”161.

El pleno ejercicio de la planeación económica, no sólo dependerá de la capacidad

organizacional de los gobiernos, sino que también requerirá de la participación y coordinación con el sector privado y las organizaciones sindicales de trabajadores, es decir lograr un acuerdo tripartito que involucre estos tres importantes sectores de la Economía.

En este sentido se habla de la conformación de un convenio social, donde evidentemente existe

una frontera entre lo público y lo privado y se diversifican las actividades económicas de los organismos gubernamentales, personas físicas y morales privadas, en donde tales consensos están orientados hacía la formación de metas de desarrollo económico como prioridad nacional.

160 HAYEK Federik, Hayek on the limits of state activity A critical examination of his political philosophy, traducción propia (varias compilaciones de obras de Federik Von Hayek y la escuela austriaca) http://www.jacobgrier.com/papers/Hayek.htm, Reino Unido, Abril de 2001. 161 TOBIN, James, Política Económica Nacional, primera edición en español, fondo de cultura económica, México 1973, p.15


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Las premisas que se analizan en este contexto incluyen “las actividades económicas asignadas

a la iniciativa pública y privada; segunda las magnitudes relativas de la actividad productiva pública y privada; tercera, las intervenciones que afectan el equilibrio del poder económico y la distribución del ingreso y de la riqueza y, por último, las magnitudes relativas de los usos

públicos y privados de los frutos de la actividad económica”162.

162 Ídem. 3 p.17


73

CAPÍTULO III. LA POLÍTICA FISCAL, COMO HERRAMIENTA DE DESARROLLO.

III.1 La herencia de keynes

La creciente intervención del Estado ha conllevado a la necesidad de mayores recursos, que

son extraídos de los particulares. Esta hipertrofia del Estado, tiene lugar a raíz de las políticas inspiradas en Keynes.

Es así que se consideraba, que en las economías modernas la intervención del Estado como orientador del desarrollo económico y social, es una tarea permanente en donde la planeación

económica, diversifica objetivos y metas, donde el crecimiento y desarrollo de la economía es el principal objetivo.

Sin embargo, existe la problemática de la escasez de recursos y frente a una excesiva intervención el Estado necesariamente habrá reacciones de los agentes económicos de

diversas maneras: con la planeación presupuestal y de recursos económicos para lograr dichos fines, como lo es la ampliación de la base tributaria, creando nuevos impuestos. Todo lo cual inhibe la actuación del sector privado que es el motor del crecimiento económico, con lo cual

dicho crecimiento en vez de fortalecerlo lo debilita.

La política fiscal, en la práctica, se orienta hacia la tarea permanente y responsable de la asignación de dichos recursos, por ello la política fiscal debe orientar su esfuerzo en la coordinación y dinamización armónica con todos los sectores productivos, para la realización de

las metas propuestas por el Estado.

El objeto de la Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero, máxima obra de John Maynard Keynes, plantea aspectos sobre los cuales las fallas del sistema capitalista no pueden ser equilibradas automáticamente como alguna vez lo plantearon los teóricos clásicos y

neoclásicos.

La teoría keynesiana, como una teoría que revolucionó el pensamiento económico para periodos de crisis y depresión económica, le asignó un papel determinante a la acción gubernamental mediante la propia política fiscal para generar efectos sobre el funcionamiento

de la economía en el corto plazo.

Citando un ejemplo un ejemplo: “En la medida de que la propensión del individuo a ahorrar dependa de los futuros rendimientos que espera, es claro que está ligada, no solo con la tasa de interés, sino con la política fiscal del gobierno163”. Ante ello, el comportamiento de las

expectativas de los agentes económicos, al tener no necesariamente la información si no la intuición de los efectos de la política hacendaría, consistirá en tomar la decisión de asignar o no una parte de su riqueza destinarla al ahorro y su expectativa de estos cambios en la política

163 Keynes, John Maynard Teoría general de la ocupación el interés y el dinero (1933). Quinta reimpresión, Fondo de cultura económica, Colombia 2000. p. 91. pp.353.


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fiscal influirán indirectamente las tasas de interés, por lo tanto el individuo se enfrenta a que su

ingreso disponible disminuya, o bien que su ingreso se incremente, es decir, proporcionalmente a la tasa impositiva que se aplique directamente a los ingresos que perciba en ese momento y en el futuro, de tal forma que este, adaptará sus hábitos de consumo y de ahorro.

Concretamente los efectos de los cambios de la política fiscal generan cambios en las

expectativas acerca de la relación entre el nivel presente y el futuro de los ingresos.

III.2 La Teoría Keynesiana en las políticas de crecimiento.

La Política, según Juan de Pablo (1991), “es la acción concreta del gobierno”, es decir, un conjunto de actividades desarrolladas para conseguir un objetivo general o a largo plazo. De esta manera, la política económica será “aquella parte de la política que tiene que ver con los

aspectos económicos de la realidad”. Para ser más específico, es un conjunto de medidas de políticas fiscal y monetaria que son manejadas por las autoridades económicas de un país para conseguir determinados objetivos macroeconómicos. En donde la Política Fiscal son las

acciones gubernamentales de control económico que pretenden influenciar la economía nacional mediante un plan de actuación de los gastos e ingresos públicos. Y la Política Monetaria es el conjunto de acciones gubernamentales de control económico que pretende

influenciar a la economía mediante un plan de actuación sobre la cantidad de dinero existente en el sistema y sobre los tipos de interés, pero además la política económica tiene como objetivo el conducir hacia el mejoramiento del bienestar social. Por ello, desde el punto de vista

de la función principal del gobierno (proveer bienes y servicios públicos a la ciudadanía, entre otras) es particularmente importante el tema de los ingresos tributarios, por ser los principales instrumentos de financiamiento del gasto público, y de esta manera de la Política Fiscal.

El presupuesto de egresos es el instrumento directo del cual dispone el Estado para influir en

toda la economía, refleja el plan económico del gobierno y establece el orden de prioridades de las finanzas públicas. La construcción del presupuesto considera en su elaboración el miramiento de los gastos programables y no programables. El Gasto No Programable

constituye: El costo financiero de la deuda, Los Adeudos del Ejercicio Fiscal Anterior (ADEFAS) y las participaciones a Estados y municipios. El resto es el Gasto Programable, que es el que tiene que ser distribuido por el gobierno federal a través de sus múltiples programas y líneas de

acción, entre las que se encuentran: fortalecer la seguridad pública, combatir la pobreza, crear infraestructura para el desarrollo del país, etc. El gasto programable incluye a la administración centralizada y a las entidades paraestatales. La diferencia es que el gasto no programable se

da para cubrir necesidades que no se previeron en la realización del programable.


75

III.3 El modelo Keynesiano de la Política Fiscal.

La teoría keynesiana, y la fuerza de sus argumentos expresan hasta nuestros días el prototipo

del teórico y “hacedor de economía”. Aunque el mundo al que se refiere la teoría de Keynes difiere del nuestro en algunos aspectos, la diferencia es mucho menor que la distancia que separa la realidad de la moderna economía industrial, de la economía de un solo bien y

certidumbre casi perfecta de la macroeconomía moderna.

Para la crítica del modelo económico actual, es necesario implementar ideas que sean la contrapartida a la corriente que se está desarrollando en el momento. Así pues, para criticar las políticas económicas actuales (una mutación del modelo neoclásico), es conveniente rescatar

un modelo que hace más de 70 años se dedicó a criticar y a proponer una nueva visión de la economía y de los instrumentos necesarios para el crecimiento. Este modelo se ha ido modificando de acuerdo a la situación global económica, algunas de las modificaciones, a lo

que yo considero más apropiado llamar “una serie de interpretaciones que simplifican la dificultad de interpretación de “La Teoría General de la Ocupación, el interés y el Dinero” de Keynes. Han fomentado el desarrollo y la adaptación de la teoría de Keynes.

Tal es el caso del modelo IS-LM.

Para poder plantear una crítica al modelo económico (neo-clásico o neo-liberal) que se implanto

después de una serie de crisis, provocadas por el agotamiento de un modelo y las malas interpretaciones económicas, y por consiguiente malas decisiones en cuanto al curso y soluciones para corregir los problemas causados. Es necesario retomar algunos conceptos e

ideas de la teoría Keynesiana.

Para comenzar, la gran “Ley psicológica” de Keynes, de que cuando el ingreso aumenta el consumo aumenta en menor proporción, no solamente es una observación de la conducta humana, también es un supuesto esencial requerido por la teoría (Peacock, 1974: 44).

Implícitamente supondremos que el nivel de empleo se vincula con el nivel del ingreso mediante

una función de producción de la forma: Y = Y (N).

Definimos el consumo como una función lineal del ingreso nacional, C = Ca +cY; en donde “Ca” es la cantidad consumida cuando el ingreso es cero, y “c” representa la Propensión Marginal a Consumir. La inversión en este momento será I = Ia – bi; en donde la inversión (I) se conforma

por “Ia” que representa la parte autónoma de la inversión, es decir, el volumen de inversión para i = 0, menos la sensibilidad de la tasa de interés con respecto a la inversión que multiplica a la tasa de interés (bi).

La identidad básica del ingreso nacional viene representada por Y = C + I + G, en la que G

representa el gasto público. El consumo será una función lineal del ingreso, después del pago de los impuestos y de las entradas de transferencias. Así, tendremos que C = Ca + cYd, en la


76

que Yd es el ingreso disponible. Que está dado por la ecuación Yd = Y – Tx – tY; donde Tx es

la parte que se recauda aunque los ingresos sean cero, y “t” es la tasa impositiva del impuesto sobre el ingreso. En consecuencia, nuestro sistema de ecuaciones será:

Y = C + I + G

C = Ca + cYd

Yd = Y – Tx – tY + R

I = Ia – bi

G = G

Entonces el nivel de ingreso (Y) estaría determinado por:

Y = Ca + c(Y – Tx – tY + R) + Ia – bi + G a partir del cual obtenemos, para el nivel de equilibrio del ingreso nacional, la ecuación siguiente:

164

Uno de los debates clásicos de la Macroeconomía es la efectividad de la política fiscal como instrumento anti cíclico. De manera muy simplificada, una estrategia fiscal expansiva sería una terapia adecuada para salir de una recesión, y una restrictiva sería para eliminar los

desequilibrios generados por un exceso de demanda. Si el objetivo es reducir la demanda agregada, una actuación fiscal más restrictiva quizá no lo consiga.

Por el contrario, una acción de esa naturaleza puede tener consecuencias expansivas por sus efectos sobre la riqueza y sobre las expectativas acerca de los impuestos futuros.

La cuantía, de acuerdo a lo que indica el uso tradicional del modelo keynesiano, resumido

adecuadamente por Hicks y Hansen, en la que una expresión fiscal eleva la renta y el tipo de interés, depende de las pendientes de las curvas IS y LM y del tamaño del multiplicador. Así, podemos comprobar que la renta aumenta más y los tipos de interés aumentan menos, cuanta

más plana es la curva LM. También la renta aumenta menos y los tipos de interés aumentan menos, cuanta más plana es la curva IS. Y la renta y los tipos de interés aumentan más cuanto mayor es el multiplicador y, por tanto, cuanto mayor es el traslado horizontal de la curva IS.

164 La numeración de algunas ecuaciones corresponde a que más adelante se utilizaran para mostrar matemáticamente la dinámica de los movimientos expresados. Por lo tanto, las ecuaciones no enumeradas corresponden solo a conocer como se llegó a tal ecuación.


77

La cuestión, o el principal enfrentamiento (critica al modelo) que podría generar el emplear de

nuevo una política macroeconómica de corte Keynesiano, es que esta teoría trabaja con precios constantes165, algo que la economía ortodoxa argumenta contra sus opositores es que cuando el gobierno emplea como recurso el Gasto Público, este genera inflación. Pero esto no se

puede generalizar, ya que si el gobierno lo emplea en inversión (subsidio) y no en consumo, este supuesto aumento en el nivel de precios no se genera. Cuando el sector público subsidia la inversión, lo que hace en definitiva es pagar una parte del costo de la inversión de cada

empresa. Un subsidio a la inversión traslada la curva de inversión. Ahora, cualquiera que sea el tipo de interés (IS-LM), las empresas planean invertir más. Al ser más elevado el gasto de inversión, aumenta la demanda agregada. Así, en una economía con desempleo, el efecto

desplazamiento166 es incompleto porque el incremento de la demanda de bienes aumenta la renta y la producción reales; el ahorro aumenta y los tipos de interés no suben lo suficiente como para ahogar a la inversión. De esta manera, la incursión en el gasto, no desplaza

realmente a la inversión de las empresas. Y a final de cuentas, todo depende de a donde vaya a parar el gasto.

El modelo IS-LM, predice aumento de los precios sólo cuando hay un exceso de demanda de trabajo o un exceso de oferta de dinero en la situación de pleno empleo.

Otra escuela, descendiente de la Teoría General, afirma que en la teoría de Keynes los precios

dependen de los salarios más un margen fijo, de manera que los precios aumentan solo cuando los salarios lo hacen, independientemente de que los salarios aumenten en respuesta a un exceso de demanda de trabajo o autónomamente, todo esto independiente del nivel de gasto

público que se dé.

III.4 La Política Fiscal y El Gasto Público.

Los impuestos, así vistos, representan el precio que debe pagar el ciudadano para obtener los servicios básicos de un gobierno: paz, seguridad, protección de los derechos de propiedad, etc. La política fiscal, por tanto, debe procurar eficiencia y equidad en el ejercicio cotidiano del gasto

público. Precisamente, uno de los problemas que enfrenta el gobierno mexicano no es tan solo el bajo nivel de recaudación fiscal, sino además, la alta ineficiencia del gasto, tanto por el elevado costo de operación del aparato burocrático, como por los altos costos de oportunidad

en la multiplicidad de funciones que este realiza.

Una reforma fiscal integral debe centrarse en la redistribución del ingreso como un primer objetivo. Como un objetivo secundario deberá encargarse, de acuerdo a la situación en la que

165 Un comentario que hizo Keynes cuando se le critico por mantener precios constantes en sus análisis, fue: “Para los propósitos del mundo real, es una gran falla en la teoría cuantitativa el que no se distingue entre los cambios en los precios que son función de los ocurridos en la producción y los que dependen de las modificaciones en la unidad de salarios” (Dornbusch, 1998 y Fisher, 1998) 166 El efecto desplazamiento tiene lugar cuando una política fiscal expansiva hace que los tipos de interés aumenten, reduciéndose por ello el gasto privado, concretamente la inversión.


78

se encuentre el país económicamente, de la estabilidad macroeconómica. Algunas teorías

macroeconómicas (en este caso la neoclásica) sostienen la tesis de que los mercados tienen capacidad autoregulatoria, en el sentido de que las fuerzas del mercado conducirán al equilibrio (Ayala, 1996: 57). De acuerdo con esto último, una reforma fiscal integral no tendría la

necesidad de enfocarse a la estabilidad macroeconómica. Además para que logre el objetivo de un cambio estructural no puede iniciar ni con mayor presión recaudatoria (más y más altos impuestos, por ejemplo), ni sin una atención detallada sobre los egresos. Pedir más se justifica

sólo en la medida en que el mayor ingreso logre un bienestar comprobable y transparente. En la actualidad, las tasas de retorno tributario son muy bajas. Los mayores gastos en “gasto social,” en gasto corriente, en gasto estatal, no reditúan en beneficios observables—vaya, ni siquiera en

las obligaciones básicas del gobierno. La propuesta de reforma planteada por el Poder Ejecutivo (durante el gobierno del P. Vicente Fox) se planteó dos objetivos; el primero, lograr la estabilidad macroeconómica y; el segundo, incrementar la asignación presupuestal para la

producción de bienes y servicios del país. En relación a la estabilidad, busca el ejecutivo reducir la deuda interna del gobierno para minimizar las presiones en la tasa de interés interna, de tal manera que con la reducción del costo financiero del dinero ellos esperan que se incremente la

inversión y así, el crecimiento económico y la generación de empleos, de tal manera que si el modelo económico que se aplica es correcto, no se necesita tal reforma para lograr la estabilidad económica.

En México hay dos impuestos en los que recae la mayoría de los ingresos del Estado (dejando

a un lado los recursos obtenidos por el petróleo), estos son: el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Sobre la Renta (ISR).

Preservar la estabilidad económica, esto como uno de los puntos que se buscan con la reforma fiscal propuesta durante el sexenio del P. Vicente Fox, en el sentido de mantener la ocupación

plena sin inflación, requiere que la demanda agregada se ajuste a una trayectoria de crecimiento del producto y de la ocupación y no a un nivel único de ingreso nacional. El problema de interés que se plantea al utilizar los instrumentos fiscales con este fin, es que debe

tenerse presente que los cambios en los ingresos y gastos públicos pueden afectar no sólo al nivel de demanda agregada, sino, también, a la trayectoria del crecimiento. Un ejemplo de este fenómeno se presenta con un aumento en los gastos públicos para la educación, esto aumenta

la demanda agregada pero, al mismo tiempo, representa una adición al stock de capital y es probable que aumente el producto potencial a través de mejoras en la cualificación de la fuerza de trabajo. Esto, pensando en que la intención del Gobierno Federal sea invertir el gasto

corriente en educación. En los Criterios Generales de Política Económica para el 2005 se contempló, el programa de reformas estructurales, que dentro de la política económica del presidente Fox, eran necesarias para incrementar la productividad, como la llave para generar

un crecimiento sostenido y una mejor distribución de la riqueza.167

167 Las seis principales reformas se plantearan posteriormente, en donde veremos con más detalle las causas posibles de estas reformas, solo nos concentraremos en las que conllevan a la política fiscal.


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Analicemos ahora el efecto que sobre el nivel de ingreso nacional provocará un cambio en la

imposición autónoma, en donde recaería en IVA, en este caso:

dY/dTx = -c / (1 – c)168….(2)

Que nos proporciona el multiplicador del impuesto. Un aumento en la tasa impositiva deprimirá el nivel de ingreso y viceversa.

Si prescindimos del supuesto de que la tasa del impuesto sobre el ingreso es nula. En este caso, el multiplicador del gasto público se convierte en dY/dG= 1 / (1 – c + ct) y el multiplicador

del impuesto en dY/dTx = -c / (1 – c + ct), de tal forma que el efecto combinado de un cambio idéntico en los gastos y en la imposición, será:

En este caso, en el que los impuestos dependen del nivel del ingreso, el multiplicador del presupuesto equilibrado es menor que la unidad; cuanto mayor es la tasa impositiva tanto menor es el valor del multiplicador. Se puede plantear la objeción de que ya no nos estamos

refiriendo al multiplicador de un presupuesto equilibrado, lo cual es obvio al depender los impuestos del ingreso. Aunque menos obvio, el multiplicador será tanto mayor cuanto menor sea el valor de la propensión marginal a consumir y viceversa.

Hasta ahora hemos supuesto que el gasto se ha realizado directamente en la compra de bienes

y servicios. Sin embargo si supusiéramos que el gobierno destina los ingresos fiscales para financiar gastos de transferencia a los miembros de la población en general, no estaríamos utilizando el multiplicador del gasto público; en vez de ello, estaríamos empleando el

multiplicador de los gastos públicos de transferencia, que es:

dY/dR = c / (1 – c + ct)………………………(3)

En este caso, el impacto de un aumento en los impuestos aunado a un aumento idéntico en los gastos de transferencia será nulo, siempre y cuando los aumentos en impuestos y transferencias sean idénticos.

Un aumento en el gasto público implica, un aumento en el volumen del déficit presupuestario (o

una disminución en el superávit fiscal). Normalmente, la magnitud de este déficit será inferior al gasto público incrementado, puesto que la expansión del ingreso generará automáticamente mayores ingresos tributarios. Es por esta razón que los costos financieros de una inversión

pública pueden juzgarse justificadamente como inferiores a aquellos en que se incurren cuando el proyecto ha de realizarse por el sector privado. Hasta cierto punto, las obras públicas se 168 Esta ecuación, mide el efecto multiplicador en la economía que ejercen las variaciones en los impuestos (Tx), bien a través de cambios en la estructura impositiva o mediante modificaciones de los tipos de gravamen. Como puede comprobarse, actúan en sentido inverso a las del gasto público, tal y como muestra el signo negativo de su multiplicador, siendo además menor –en valor absoluto- que el del gasto. (Roura, 2006: 323)


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autofinancian. Así, para cualquier incremento del gasto público, las tasas impositivas guardan

una relación inversa con los aumentos en el déficit, un aumento en la tasa impositiva disminuye el déficit y viceversa. Que a su vez, esto implica que el aumento en el valor de los ingresos tributarios para cualquier valor dado del ingreso, compensa con creces la disminución del valor

del multiplicador. Esto se da de acuerdo a que una tasa impositiva mayor limitará el aumento en el ingreso por medio de una reducción en el valor del multiplicador, por otro lado, una tasa impositiva mayor aumentará automáticamente el nivel de los ingresos tributarios susceptible de

ser obtenido de cualquier nivel de ingreso dado.

En tal caso, suponiendo que se lograse las reformas en el IVA e ISR, al darse el aumento en el IVA, y este se fuese directamente al gasto público, se podría justificar este aumento e incluso tener una mayor aceptación, si los votantes vieran que al pagar el 15% de IVA en alimentos y

medicinas, este se reflejase en un aumento en el nivel de transferencias en gasto social. Aunque esto choca con la conducta maximizadora de las empresas y de las familias. Una decisión sobre un cuanto más de impuestos, no solo implica fijar una tasa que maximice los

ingresos públicos, porque ello usualmente significa menos de alguna otra cosa, por ejemplo, ingreso disponible para el consumo o para la inversión de las familias o empresas. Lo que de cualquier manera en caso de presentarse deprimiría el ingreso nacional.

III.5 El Gobierno y su Restricción Presupuestaria

La renta gubernamental proviene de los impuestos, de manera que cualquier gasto que supere

los ingresos fiscales deberá ser financiado tomando prestado o mediante la creación de dinero (Chick, 1990: 354), esto se puede ver del modo siguiente: G – T = ∆B + ∆M; en donde G es el gasto gubernamental, T representa a los impuestos. Del otro lado de la igualdad, B se refiere al

cambio en los valores gubernamentales, y M sería la oferta monetaria.

Queda entonces el residuo de la actuación pasada del gobierno: los bonos y el dinero existente. Sus proporciones pueden alterarse mediante operaciones de mercado abierto, y su volumen mediante incrementos resultantes de la financiación del gasto y mediante el uso del excedente

neto para retirar deuda o dinero.

El gasto gubernamental en cierta forma se autofinancia, con lo cual, no habría grandes trabas a la implementación de este sistema, los efectos del multiplicador en su totalidad caerían sobre la producción y dado que el multiplicador de una sola dosis produce únicamente efectos

transitorios, se hacen necesarias dosis repetidas de gasto gubernamental o inversión inducida o consumo, para producir cambios significativos.

Es un hecho que la inversión inducida tendría un mayor efecto que el gasto en consumo, y esta tendría mayores repercusiones en la producción y el empleo, generando poca inflación.


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Así, complementando el gasto, la inversión, que depende de dos factores: la eficiencia marginal

del capital (emc) y la tasa de interés (r). Y al hecho de que los economistas americanos, mucho antes de la publicación de la Teoría General, propugnaban déficits fiscales apoyándose en la idea de que los incrementos de la demanda tendrían como consecuencia la inversión pública

(Chick, 1990: 359), esto persuadiría a los empresarios de que las perspectivas de beneficios estaban mejorando.

Si esto ocurría, entonces la emc aumentaría y la inversión se vería estimulada.

El análisis del equilibrio general comprende un principio esencial para el objeto de Keynes: el concepto de interacción entre las decisiones económicas. Esta característica marca una gran

diferencia entre este análisis y el aislamiento de los mercados que caracteriza el método de Marshall169. La supresión del tiempo y de la incertidumbre en el equilibrio general hace que sea incapaz de explicar cómo una economía puede tener fluctuaciones, a menos que sea como

resultado de hechos externos. Esta conclusión es psicológicamente atractiva ya que permite echar la culpa a acontecimientos externos, pero no es saludable ni especialmente útil, sobre todo si no es correcta.

En el sistema de Keynes las cosas ocurren a diferentes ritmos y el comportamiento puede verse

afectado en respuesta a los acontecimientos. El sistema no puede ser expresado todo de un golpe, ni con palabras, ni con ecuaciones. Además, el análisis dinámico normal estudia los efectos de un cambio en una variable exógena permitiendo que el sistema se mueva

nuevamente hacia el equilibrio según pautas que están representadas por funciones estables.

En economía existen dos conceptos de equilibrio:

1. El equilibrio es un punto de reposo; las fuerzas que provocan los cambios están ausentes o se compensan entre sí.

2. El equilibrio es un punto en el cual la oferta es igual a la demanda. La segunda definición es un subgrupo de la primera. Corresponde a los casos especiales en los cuales bien un exceso

de demanda o bien un exceso de oferta genera una fuerza que provocará un cambio, el cual eliminará el exceso de demanda o de oferta, la variable o variables de ajuste se estabilizará(n) cuando se establezca la igualdad entre la oferta y la demanda. Tanto en el mercado aislado de

Marshall como en el sistema de equilibrio general de Walras estas dos definiciones coinciden.

Cualquier movimiento dentro de las variables (ecuación 1) de la ecuación de equilibrio del ingreso nacional, significa un reacomodo de las mismas, lo que implica un nuevo nivel de equilibrio. En caso de implementarse el impuesto a alimentos y medicinas y la reducción del

169 Tanto en el equilibrio general como en el equilibrio parcial el número de bienes y servicios en el mercado es muy elevado, y cada uno de ellos tomado individualmente se considera relativamente poco importante desde el punto de vista de la economía en su conjunto. El método de Marshall hace uso de este hecho para analizar el comportamiento de un mercado individual, sin dejar que lo que ocurra en ese mercado afecte al conjunto de la economía. Este es el método que se le enseñó a Keynes, pero no era adecuado para sus propósitos: analizar mercados en los que no puede ignorarse las repercusiones macroeconómicas. Por lo tanto el método de Marshall quedaba descartado (Chick, 1990:34).


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impuesto sobre la renta, esto significaría un reacomodo en la ecuación, y por lo tanto en el nivel

del ingreso.

El dominio de estos dos modelos ha llevado a la combinación de ambos conceptos de equilibrio. Hicks (1973) expuso claramente la absoluta identificación del equilibrio con el logro de la maximización de los beneficios y de la utilidad:

“Existe un equilibrio cuando todos los individuos eligen las cantidades, a producir y a consumir,

que desean. A una concepción del equilibrio de este tipo debemos asirnos rápidamente.”(Chick, 1990: 40)

El término “equilibrio” sugiere alusiones engañosas a un Estado satisfactorio de los negocios; todo el mundo está obteniendo lo que “prefiere”. Para que la situación sea verdaderamente

satisfactoria, los agentes deben aceptar las restricciones con las que operan.

La gráfica siguiente (8) muestra una función hipotética de oferta agregada de 45 grados. En esta recta se supone que cualquiera que sea la oferta, ella se realizara en su totalidad, razón por la cual coincide siempre con el ingreso Y. Así, puesto que no hay impedimentos para la

venta, los productores aumentan la oferta de manera indefinida a lo largo de dicha recta. En la gráfica aparece también una función de demanda efectiva, que corresponde a la recta Yd.

Como se aprecia, la demanda efectiva no siempre es igual a la oferta global.

Existe una zona donde Yd > Yo; y otra en la que Yd < Yo. En tales condiciones, el proceso de maximización de las ganancias por parte de los empresarios, estará guiado por la siguiente

lógica:

a) En el área en que Yd > Yo, las compras son mayores que la oferta, por lo que los empresarios se verán incitados a extender el volumen de producción.

b) En el área donde Yo > Yd la demanda no realizará toda la oferta, las mercancías no se venderán en su totalidad, y esto forzará a los empresarios a disminuir el volumen de

producción.

La idea de una reducción en el impuesto sobre la renta encuentra su justificación en el hecho de que la reducción en el impuesto provocaría que el multiplicador del impuesto fuese mayor (ecuación 2). Lo que induciría una inclinación en la curva de consumo y, por ende, a la curva

del ingreso. Lo que significaría un aumento en el ingreso, y un aliciente para incrementar la oferta.

Esto puede interpretarse como una mejora, pero aclaremos que la propuesta de la reducción del impuesto sobre la renta viene acompañada de la propuesta de eliminar la tasa cero de

alimentos y medicinas, lo que provocaría un efecto contrario al anterior. Un incremento en el


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nivel impositivo, se traduciría a una disminución en el efecto multiplicador. Lo que provocaría

una caída en el nivel del ingreso nacional, provocado por la disminución en el consumo.

Ambos casos de presentarse se interpretarían como una compensación que mantendría, quizás, sin movimientos en nivel del ingreso nacional.

Gráfica 8

Los resultados generados a partir del exceso de demanda agregada, no necesariamente llevan a que los empresarios produzcan más. Aquí se llega a un problema que resulto en la principal

crítica de la intervención del Estado en la economía, la inflación. Esto a partir de que el Estado tras el hecho de que éste, empleaba el gasto en consumo, y el hecho de que los empresarios no tenían, ni los medios ni las intenciones de hacer crecer sus empresas y por tanto su

producción, llevo a los mismos, a discriminar su producto elevando sus precios, lo que dio resultado al alza generalizada de los precios.

Por el otro lado, el exceso de oferta solo genera altos stock de existencias, que no se realizan en el mercado, y se entra en un proceso que termina en una crisis económica.

En cualquiera de los dos casos anteriores, es el peor de los males la inflación.

En realidad, los empresarios maximizan sus ganancias en el punto donde Yo = Yd. Lo que se

afirma, entonces, es que la demanda determina la oferta, y no al contrario, como sostenían los clásicos.

Y

I C

21

La cuestión, al abordar nuevamente en 1982, un modelo con grandes semejanzas y descendencia clásica, es que repite en los mismos problemas. Uno de estos se va directamente

al nivel de empleo. Este es un problema en la actualidad, en donde volviendo a las promesas


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de campaña, habría un incremento en el nivel de empleo. Pero hasta el momento, el gobierno

ha decidido emplear un programa denominado “changarros”, en donde el gobierno ayudaría a las personas a auto emplearse, lo que sin duda no reparo en su promesa, ni mucho menos en disminuir la tasa de desempleo.

El problema no se atacó como se debería, se buscó crear micro empresas sin prever las

consecuencias ni los resultados que se esperarían de ellos, simplemente un programa hecho literalmente al vapor. Esto solo incremento el déficit del gobierno y no corrigió el nivel de desempleo, lo que le resulto al gobierno en un problema de doble moral: su ideología busca

reducir el déficit del gobierno, pero para solucionar problemas sociales recurre a lo que según sus ideales no debería de ser.

Si se asume que en la economía predominan los rendimientos decrecientes y que la función de producción está dada por la expresión:

Yo= Yo(K, L)

En la que K, representa el acervo de capital, que es constante, resulta entonces que el empleo

L estará determinado por el nivel de producción Yo (parte izquierda de la gráfica 9) el que a su vez depende de la demanda efectiva Yd.

Por lo tanto, no es verdad que el nivel de empleo se establezca en el mercado de trabajo; como argumentan los clásicos. Lo cierto es que el nivel de ocupación se determina en el mercado de

bienes. Más específico y preciso, es que la demanda efectiva, es la variable crucial (Sosa, 2001: 76) que lo establece. Es aquí, en donde el gobierno tuvo que reparar para resolver el problema de la alta tasa de desempleo.

Gráfica 9

Es un error identificar el equilibrio con la maximización universal de los beneficios y de la

utilidad en el sistema diseñado por Keynes. La presunción de que el exceso de demanda y el exceso de oferta constituyen dos fuerzas igualmente fuertes para el cambio no se cumple en el mercado de trabajo, donde las empresas deciden al principio del período cuanto empleo ofrecer


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al salario existente, y al trabajo no se le da la oportunidad de modificar los contratos, si a ese

salario se emplea un número de trabajadores menor del que desearía trabajar. Si al final del período los empresarios han vendido toda la producción, entonces no habrá razón para cambiar el nivel de oferta de trabajo. Esta es una situación de equilibrio, aunque la desigualdad marginal

del trabajo se encuentre muy por debajo del salario vigente, y aunque los trabajadores esperaran un mayor nivel de empleo.

En la gráfica 8 nuevamente la recta de 45 grados representa el producto global Yo. La recta del consumo C tiene una pendiente menor a la unidad. Esto se explica (conforme a lo planteado y

descrito anteriormente en la Teoría Estática) porque definimos el consumo como una función lineal del ingreso nacional, C = Ca + cY; en donde “Ca” es la cantidad consumida cuando el ingreso es cero, y “c” representa la Propensión Marginal a Consumir. La inversión en este

momento será I = Ia –bi; en donde la inversión (I) se conforma por “Ia” que representa la parte autónoma de la inversión, es decir, el volumen de inversión para un nivel de interés igual a cero (i = 0), menos lo que se establece como la sensibilidad de la tasa de interés con respecto a la

inversión que multiplica a la tasa de interés (bi). Se deduce que la Inversión I, deberá ser igual a la distancia vertical que separa los niveles definidos en las rectas de C y Yd (representados en el gráfico 8)

Contemplada la reforma al IVA a los alimentos y medicinas, este incremento se reflejaría

directamente en el Ingreso disponible (Yd) disminuyendo su cantidad y afectando directamente al nivel de consumo (ahorro) de las familias y empresas. Lo que a su vez, terminaría por disminuir la demanda efectiva (Yd) y obligaría a los productores a disminuir la oferta global.

Como se muestra en el gráfico siguiente (10). Esto nos llevaría a una baja en el ingreso (Y). La caída en el ingreso será mayor o menor dependiendo este movimiento del multiplicador Keynesiano. Dejando a un lado lo que sucedería en el mercado de trabajo.

Gráfica 10

En esta etapa, conviene imaginar una situación hipotética en la que la recta de la demanda se desplaza hacia arriba, a causa de diferentes movimientos ya sean estos ocasionados por el consumo o la inversión, esto sería un movimiento de Yd1 a Yd2, de tal suerte que presiona al


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alza el nivel del producto global Yo, el cual se eleva a la posición de pleno empleo –del punto N

al punto P en la parte izquierda de la gráfica. En la nueva posición, el consumo está representado por la recta punteada. Así las cosas, si se desea que se mantenga el nivel de empleo o fuese necesario que éste tuviera que sostenerse, sería necesario que la inversión I

igualase la brecha que separa la recta del consumo C de la recta de demanda global Yd, es decir, que la inversión fuese igual al ahorro.

Para los clásicos la igualdad anterior se logra gracias a la flexibilidad de la tasa de interés. La mecánica que los clásicos planteaban era que, una vez generado el ingreso, el ahorro inducía

un nivel de inversión vía flexibilidad de la tasa de interés. Es decir, se sostenía que el ahorro ex-

ante determinaba un nivel igual de inversión ex-post.

Ante el argumento clásico, Keynes no niega la igualdad entre el ahorro y la inversión, la cual considera necesaria por definición. Sin embargo, su respuesta a la cuestión que se ha

planteado es muy diferente a la clásica. Para Keynes, a partir de la situación de pleno empleo de la gráfica 11, dada la propensión al consumo c, el ingreso Y determina la magnitud de la demanda de consumo C y, por tanto, el ahorro A. No obstante, no existe ningún mecanismo por

el cual el ahorro ex-ante determine un nivel igual de inversión ex-post. Por tal motivo, no hay nada que haga suponer que el nivel de pleno empleo a que se hace referencia la gráfica mencionada se sostenga.

De acuerdo con Keynes la secuencia es la inversa: la inversión provoca una elevación del

ingreso, y esta última conlleva un aumento del ahorro. Así la inversión exante genera un ahorro ex-post de la misma magnitud.

Gráfica 11

La inversión representa el único componente autónomo de la demanda agregada –el consumo es una función del ingreso y, en consecuencia, no es susceptible de explicar el incremento de éste-, por lo que ella desempeña el papel central en el proceso de expansión (o contracción) del

producto y del empleo. Así, el impulso al alza que en la gráfica 11 se observa que el ingreso tiene necesariamente como motivo un aumento de la inversión.


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Antes de ver el caso de México y las ideas que podrían generar crecimiento y desarrollo para el

caso particular, abordaremos algunos pensamientos y corrientes de desarrollo para apreciar y tomar algunas de estas ideas, para observar de qué manera pueden contribuir. Además de considerar como se podrían adaptar estas ideas para nuestro país, de acuerdo a la situación

que vive. Habrá que tomar en cuenta los recursos que ofrece la economía nacional para la implementación de las diferentes corrientes económicas.

III.6 Recomposición de la Estructura de Estado

A partir de la crisis de la deuda de 1982, (provocada por la caída del flujo de divisas del exterior ante el descenso de los precios internacionales del petróleo y el incremento del pago de

intereses de una abultada deuda externa) el gobierno federal impulsa una decisiva recomposición de la estructura estatal y el saneamiento de las finanzas públicas.

En este marco, la administración de Miguel de la Madrid define como objetivo fundamental el promover la reforma del Estado como parte de la estrategia general para superar la crisis

económica, incorporando como principales líneas de acción:

• Desregulación económica y apertura comercial. • Descentralización y reforma administrativa (planeación democrática, simplificación

administrativa, contraloría, redimensionamiento del Estado), y

• Desincorporación y privatización de empresas paraestatales consideradas no prioritarias.

Dichas estrategias que se producen en el marco del ajuste de las finanzas públicas, tratan de adecuar el quehacer público a las nuevas condiciones de austeridad financiera, en cierta manera resultado de la aplicación ortodoxa de los programas de ajuste “sugeridos” por los

organismos financieros internacionales como el FMI y el Banco Mundial, hecho que afectará de manera primordial la política social que significará por un lado la amputación de áreas del sector público encargadas del bienestar social y un mayor autocontrol y simplificación de la práctica

administrativa170.

Frente a la crisis, la administración otorga prioridad a la necesidad de reestablecer los equilibrios macroeconómicos para después crecer y, posteriormente, atender las necesidades sociales. Dicha circunstancia es reconocida en el capítulo sobre política social del Plan Nacional

de Desarrollo 1983-1988: “la lucha contra la desigualdad será realista, decidida y permanente... En el corto plazo, no existen las bases materiales para lograr la mejoría de los niveles de vida de la población... Lo que el Estado pretende hacer en forma prioritaria es restablecer las bases

que permitan fortalecer y avanzar en este propósito y mitigar y compensar los efectos sociales de la crisis.” (pág. 212)

170 Enrique González, Reforma de Estado y Política Social, México, 1990. Ed. INAP. pág. 32


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En consecuencia y dada la reducción sustancial de recursos en gasto social del Estado, ahora

este "desplaza su responsabilidad social hacia el resto de la sociedad"171 asumiendo la política social dos direcciones:

A) Envolvió una modificación sustancial de las concepciones ideológicas que le dan sentido a su papel y su funcionamiento, reflejadas en las modificaciones al marco legal y planes de

desarrollo172; y

B) Una retracción de la acción del Estado orientado al desarrollo y bienestar social, vinculado con el programa de ajuste y las distintas políticas restriccioncitas de corto plazo.

Así la política social del Estado se orientó principalmente a intentar paliar la caída del nivel de vida de los sectores populares mediante la orientación del gasto social de manera más

selectiva, renunciando a realizar grandes programas dirigidos a las zonas deprimidas y remplazándolos por pequeñas acciones y dispersos esfuerzos.

Lo anterior vino a modificar los estilos de decisión y el tipo de gestión pública que tradicionalmente se llevaba a cabo entre el Estado y las organizaciones sociales, sobre todo

con las vinculadas directamente con el sistema político (clientelista y corporativo), "la reducción del gasto público y el debilitamiento de la capacidad del Estado para generar transferencias y subsidios (un hecho aparentemente sólo cuantitativo), era en sí, e imponía, una modificación

cualitativa en los estilos de hacer e instrumentar la política social."173

No obstante, parte importante de la reforma del Estado lo significó el reconocimiento de agudos problemas y deficiencias en la instrumentación de las políticas sociales, como en el caso del rubro de salud, donde la situación prevaleciente significaba que de tres instituciones de

seguridad social que son subsidiadas por la administración pública: IMSS, ISSSTE y la Secretaria de Salud, las dos primeras, organismos que orientan sus servicios a los sectores obrero y trabajadores de sector público, absorbían casi el 90% del presupuesto federal

asignado al rubro de salud, atendiendo tan sólo al 40% de la población; mientras que, con el 10% restante, la Secretaria de Salud ofrece atención a población abierta.

Diagnósticos como el anterior evidenciaron la existencia de profundas desigualdades en la asignación de los recursos públicos para el bienestar, en respuesta al arreglo histórico con los

sectores corporativistas, que significa el atender las demandas de sectores más favorecidos pero políticamente más rentables.

171 Guillermo Farfan, “gasto público y bienestar social en México 1983-1986”, en German Pérez y Samuel León, Ángulos de un Sexenio, México, Ed. Plaza y Janes, pág. 83. 172 En este periodo se elevó a garantía constitucional el derecho a la protección a la salud, se elaboró y se aprobó una nueva Ley General de Salud, se publicaron el Programa Nacional de Educación, Cultura, Deporte y Recreación, el Programa Nacional de Salud y el Programa Nacional de Alimentación, y se descentralizaron los servicios de educación y salud hacia los estados. Rosalba Carrasco y Enrique Provencio. “La Política Social 1983-1988 y sus principales consecuencias”, Investigación Económica No. 184, abril-junio de 1988, pág. 93. 173 Luis F. Aguilar. "La reforma de Estado", en revista Examen, diciembre 1989. pág. 5.


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En consecuencia, dentro de los organismos encargados del bienestar se redefinieron e

instrumentaron nuevos programas, que bajo la premisa de potencializar el uso de los recursos, tuvieron como objetivo fundamental brindar atención a sectores de población claramente identificados, promoviendo su participación en la operación de dichos programas, sustituyendo

la antigua estrategia de acceso universal por una de carácter selectivo y de atención focalizada, con el propósito de optimizar los escasos recursos existentes y alcanzar a los distintos grupos de la población más vulnerables.174

Esta redefinición de la actuación estatal sobre el bienestar, en un principio apurado por la lógica

de la reducción de subsidios, significó la redefinición de la relación entre el Estado y la sociedad: “...el repliegue y cambio de la gestión gubernamental obligó a revisar el significado de determinadas organizaciones de interés y de ciertas prácticas y conductos institucionalizados

(formales o informales) que se encargaban de la representación y conciliación de los intereses particulares del Estado... Aparecen nuevas reglas y estilos de gestión pública que incorporan la iniciativa de una sociedad más informada y autónoma en la definición y tratamiento de sus

problemas particulares y públicos”175

Aquí es necesario señalar que si bien las primeras experiencias en este sentido se dieron con las instrumentación de programas como el PIDER, el SAM y de manera más concreta los programas de salud y abasto de COPLAMAR, estas últimas se diferencian, en cuanto aquellas

eran visualizadas como esfuerzos complementarios y en esta nueva estrategia son asumidas como parte sustancial de la nueva relación Estado-sociedad176.

El diagnóstico así abordado, significó el rediseño de la mayoría de los servicios sociales que brindaba el Estado. Como es el caso del apoyo al abasto popular, identificado como elemento

fundamental de justicia social y apoyo a los sectores de mayores carencias, mismos que fueron instrumentados a través de programas dirigidos al otorgamiento de subsidios y la ampliación de la distribución de productos básicos, entre los que se pueden destacar:

En este sentido, el programa de Abasto Rural tuvo un crecimiento constante desde su inicio

pasando de 7,466 tiendas en operación en 1983 a 16,153 para 1988, lo cual representa un crecimiento del 116%, destacando aquellas que fueron puestas a cargo directamente de las comunidades.

Como se señaló en el apartado anterior, la reforma social se había vuelto aspecto sustancial de

la reforma del Estado, sin embargo, se debe aclarar que a diferencia de lo que en Europa se vivió como la crisis del “Estado de bienestar” (donde existieron entre otros elementos: el incremento de las demandas de una sociedad que con los niveles de bienestar prácticamente

satisfechos, comenzó a exigir la ampliación de los espacios de participación y de autogestión, que chocan con la gestión pública y los esquemas igualitaristas de la política social del Estado

174 Enrique González y Aurelio de Alba. Ajuste Económico y política social en México, México 1992. El Nacional, pág. 68. 175 Aguilar F. Villanueva. Op. cit. pág. 6 176 Enrique González. Reforma del Estado y Política Social. México, 1990. Ed. INAP.. pág. 47


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benefactor, así como el surgimiento de nuevos actores sociales y políticos; además de los

tradicionales interlocutores del Estado como sindicatos y partidos de masas, que vinieron a romper con la homogeneidad social)177 en los países subdesarrollados de América Latina, el Estado, como característica fundamental, se ha visto amenazado por el sobreendeudamiento

externo y la debilidad fiscal interna, por lo que la crisis del Estado de bienestar es distinta a la que se presenta en los países desarrollados.

Según Rolando Cordera "En México, Brasil, Chile o Argentina, lo que se ha tenido que encarar es la incapacidad del Estado para mantener su ritmo de intervención en la economía, al mismo

tiempo que se aseguran niveles aceptables de estabilidad político social... La política social, en este sentido, estuvo siempre en los márgenes del modelo de desarrollo, y los avances en el bienestar de las masas ha dependido sobre todo de lo que pudiera lograrse en el frente de la

producción y el empleo, así como en el de la movilización social, corporativa o no.178"

En efecto, en los países latinoamericanos la naturaleza y dinámica de la política pública se ha encontrado siempre en un marco que incluye el aspecto puramente económico, con el de la legitimidad que significan arreglos sociales y acomodos políticos específicos179. En este

contexto debe entenderse la reforma a la política pública en México, de la que fue parte primordial el Programa Nacional de Solidaridad, como Integrador de la eficiencia en la asignación de recursos escasos a través de la focalización del universo de atención, así como

de nuevas estrategias y formas de interacción de las demandas, y la participación social, en lo que se ha dado por llamar la nueva relación del Estado con la sociedad.

Esta nueva relación entre el Estado y la sociedad significa el aspecto más sobresaliente de la reforma: “el cambio en los patrones de gobierno, en las maneras como el gobierno selecciona,

decide y atiende las demandas que las organizaciones levantan al Estado, implica y desarrolla nuevas formas de hacer política... Desincorporar, privatizar, desregularizar, liberalizar, solidarizarse con los que menos tienen... son ya nuevas formas de calificar y descalificar

asuntos, interlocutores, agentes, procedimientos, argumentos, rompiendo pautas tradicionales de mediación, gestoría, obtención del apoyo y consenso”, lo anterior genera “nuevos arreglos políticos e interburocráticos, pero sobre todo detonan cambios institucionales”180.

En este contexto, la reforma en México debe ser entendida en el marco general de

reestructuración económica e institucional del Estado, la cual se materializa en la redefinición de las formas de gestión, acuerdos, estrategias, métodos e instrumentación de las políticas sociales en un contexto de participación y corresponsabilidad con la sociedad.

En consecuencia, se han definido nuevas líneas de acción y estructuras operativas que

fomenten la participación social y permitan la atención focalizada sobre sectores específicos, al respecto, conforme lo detallo anteriormente, el estilo clásico de reformar el sector se ha

177 Rene Villareal, “Del Estado de bienestar al Estado solidario”, en revista Examen, junio de 1990, pág. 10 178 Rolando Cordera, "Política social: en el ajuste y más allá", en revista Comercio Exterior, Núm. 7, Julio de 1996, pág. 578. 179 Rolando Cordera, Op. Cit. pág. 574 180 Luis F. Aguilar, “Por un Estado con los pies en la tierra”, en revista Examen, junio de 1990, pág. 7


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caracterizado por una visión demasiado concentrada en el reordenamiento formal,(estructuras

organizacionales, organigramas, etc.) los logros fáciles que pueden obtenerse en esta materia crean la ilusión de reforma que provoca serios perjuicios por cuanto bloquean el avance hacia las cuestiones estratégicas. Al respecto, las variables claves de reforma de las políticas sociales

en el caso de México, se refieren a181:

a) Universalidad contra focalización.

Donde la focalización debe entenderse, dentro de un contexto donde el Estado garantiza el acceso de todos los grupos sociales a los bienes y servicios que cubren las necesidades básicas de la población, y de manera particular a la provisión y producción directa con y hacia

los grupos que más necesidades insatisfechas tienen.

b) Participación social.

Esta, viene a cristalizar la necesidad del cofinanciamiento, priorización y control de los programas sociales donde los beneficiarios toman parte, en este sentido, como se ha señalado anteriormente, existen algunas acciones que favorecen su participación, tales como la

autoconstrucción de viviendas y los servicios complementarios (tales como pavimentación, drenaje, introducción de energía eléctrica y drenaje); la educación y capacitación permanente de jóvenes y adultos y la prevención de riesgos de salud y problemas ambientales.

c) Descentralización

La cual implica avanzar en la transferencia de recursos presupuestales junto con la delegación

de funciones y de responsabilidades ejecutivas a los gobiernos municipales, mismo que potencializa los dos principios anteriores dado que es el ámbito local donde se puede asegurar la participación de los directamente beneficiados, así como se llegue efectivamente a los grupos

más necesitados.

“Los cambios que se han empezado a dar en la manera de formular las políticas públicas desencadenan nuevos arreglos políticos e interburocráticos. Pero sobre todo denotan cambios institucionales, las desincorporaciones, desregularizaciones, liberaciones y solidaridades con

los excluidos no son simplemente nuevos instrumentos de operación administrativa del gobierno. Son también las formas primarias de relaciones acotadas, autónomas y exigentes de la sociedad con el Estado”182.

Inicialmente es necesario aclarar el contexto en que se definen e instrumenta el programa, el

cual integra el cumplimiento de dos necesidades: 183 la primera referida a la urgencia de atender el espacio que las reformas en el campo económico y estatal no atendieron en materia social, y

181 Enrique González, Op. Cit. pág. 200 182 Luis F. Aguilar, Op. Cit. pág. 5 183 Julian F. Bertranov, “El Programa Nacional de Solidaridad ¿Un nuevo o un viejo modelo de política pública?”, en Revista Mexicana de Sociología, No. 3, Julio-Diciembre de 1993. pág. 234


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que había sido base de legitimidad política y de negociación del Estado-corporativo, y segundo,

el de su propia naturaleza que favorecía el brindar atención de manera focalizada a los sectores demandantes cumpliendo con las exigencias del programa de ajuste económico y de las finanzas públicas.

Al respecto, la reforma del Estado implica a su vez la recomposición de los instrumentos con los

que se atienden los derechos sociales referidos en la Constitución, y el establecimiento de una nueva relación con una sociedad cada vez más demandante y enterada. Así, la política social del régimen de Carlos Salinas, define como estrategia: "1) reconocer la capacidad de los grupos

sociales y comunidades para organizarse y para generar alternativas productivas, si cuentan con las condiciones básicas para ello; 2) reconocer que es contraproducente incrementar burocracias para resolver problemas sociales específicos, y 3) desarrollar nuevas formas de

financiamiento no inflacionarias"184.

La reforma social, así concebida, pretende situarse en el justo medio de las políticas redistributivas de los años ochenta y la eficacia de las políticas de ajuste extremo que produjeron graves consecuencias sociales para las mayorías populares, esta estrategia

combina las exigencias de reformas estructurales y la preocupación por los costos sociales que esta conlleva185.

Es decir, la estrategia diseñada pretendía, con la aplicación de un enfoque focalizado en los sectores más pobres y promoviendo a su vez la participación organizada de los propios

beneficiarios en beneficio común, dar satisfacción a las necesidades más urgentes y prioritarias, lo anterior con el objeto de paliar los efectos del severo programa de ajuste instrumentado desde 1982 y robustecido con las firmas siguientes de los pactos económicos a partir de 1987,

que tuvieron como premisa la contracción de la demanda interna a través de la contención salarial y la reducción substancial del gasto público, fundamentalmente del social.

En efecto, como resultado del escaso dinamismo de la economía y la retracción sustancial de la participación del Estado en acciones de bienestar se experimentó un aumento considerable de

los niveles de pobreza: durante la década de los ochenta el porcentaje de la población considerada como pobreza se ubicó en 50.9% del total, y de manera más alarmante el 21.3% viviendo en niveles de pobreza extrema. Un aspecto ejemplificador de los anterior significa el

comportamiento de la participación de las remuneraciones de los asalariados en el Producto Interno Bruto que desde 1981 presenta una drástica caída pasando de 37.5%, a sólo el 24.8% en 1989.186

En este contexto, ante el agotamiento del pacto corporativista que señalamos en el apartado A

de este mismo capítulo, el acuerdo fue renovado a partir de la concertación y firma en 1987 de

184 Carlos Rojas, "Avances del programa nacional solidaridad", en revista Comercio Exterior, núm. 5, Mayo 1991. 185 Para Carlos Salinas el programa era el reconocimiento de los errores de los programas de ajuste en las economías del cono sur "...vinieron los excesos de suponer que las solas fuerzas del mercado iban a ser capaces, ya no digamos de elevar las eficiencias de las economías, sino de remediar todos los males; una lectura equivocada, lo sigue siendo para muchos..." Citado en Julian F. Bertranov, “Programa Nacional de Solidaridad ¿Un nuevo o un viejo modelo de política pública?”, En Revista Mexicana de Sociología, No. 3, julio-septiembre 1993, pág. 233 186 Ver Julian F. Bertranou, Op cit. pág. 227


93

los pactos económicos que ha reformulado hasta cierto punto la reconstrucción del pacto social

entre los principales actores sociales y brindo palpables éxitos sobre todo en los indicadores macroeconómicos y una virtual estabilidad política.187

187 Ibídem.


94

CAPÍTULO IV. EL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL

IV.1 Estructura y normatividad

El sistema financiero se integra por un conjunto de organismos públicos y privados que

componen el sistema de intermediación financiera que opera dentro del territorio nacional. Dichas entidades participan en forma coordinada para fomentar el ahorro y apoyar a las diferentes actividades productivas del país a través de captar ahorro de agentes económicos

superavitarios y canalizarlo a agentes deficitarios demandantes de recursos.

En la cabeza del sector se haya la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como parte del poder ejecutivo federal, quien conforme lo establece el art. 31, fracción VII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, le compete: la regulación de la estructura del sistema

financiero y la vigilancia de la operaciones de los integrantes del sistema a través de las Comisiones Bancaria y de Valores, y la de Seguros y Fianzas; y en el caso de la definición de la política monetaria y la instrumentación de la política cambiaría al Banco de México.

IV.2 Banco de México

Como es bien conocido, las funciones del Banco de México constituyen el vértice del sistema a

través de sus definiciones en política monetaria, como prestamista en última instancia del gobierno federal y la banca comercial y por medio de sus funciones de regulación y supervisión del sistema, fundamentalmente de la banca comercial y de los intermediarios bursátiles.

Conforme a la reforma del régimen del Banco de México de 1993, se concede autonomía al

Banco de México para asegurar y dar certeza de la conducción independiente de la política monetaria, en este sentido en el artículo 28 se redefine que: “El estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración, su objetivo

prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento”.

En consecuencia, “El banco central regulará los cambios, así como los servicios financieros,.. la

conducción del banco estará a cargo de personas designadas por el presidente de la república con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente en su caso, desempeñaran su cargo por períodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio

autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión”.

Conforme a la Ley, el instituto central tiene como finalidad:


95

A. Dirigir e instrumentar la política monetaria del estado, la cual debe tener como objetivo

fundamental la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional.

B. Instrumentar la política cambiaria del gobierno federal.

C. Participar con el poder ejecutivo en la regulación de la intermediación y los servicios financieros.

Del mismo modo tendrá como funciones específicas188:

A. Regular la emisión y circulación de la moneda, los cambios, la intermediación y los servicios financieros, así como los sistemas de pagos.

B. Operar con las instituciones de crédito como banco de reserva y acreditante de última instancia.

C. Prestar servicios de tesorería y actuar como agente financiero del gobierno federal,

D. Asesorar al gobierno federal en materia económica y, particularmente, financiera. E. Participar en el FMI y en otros organismos de cooperación financiera internacional o que

agrupen a bancos centrales.

Para el desarrollo de tales funciones, la Ley otorga como principales facultades: el llevar a cabo

operaciones con el gobierno federal, con la banca y otros intermediarios financieros y con el público, así como expedir disposiciones de carácter general aplicables principalmente a las instituciones de crédito189.

Respecto a la política cambiaría el Banco de México ejerce dicha actividad mediante las

siguientes funciones y facultades:

• Competencia privativa para emitir y poner en circulación billetes y acuñar moneda metálica. • Otorgar crédito al gobierno federal, a las instituciones de crédito y a los fondos bancarios de

protección al ahorro y de respaldo al mercado de valores para proteger los intereses de los

inversionistas. • Emitir bonos de regulación monetaria para colocarlos entre los prestatarios de servicios

financieros y entre el público en general.

• Regular la liquidez de las instituciones de crédito y por tanto la del público, mediante la determinación de la parte de los pasivos que las instituciones están obligadas a invertir en depósitos de efectivo en el propio banco.

Respecto a sus prorrogativas en relación a la política cambiaria, ésta se concentra en la

instrumentación de las directrices definidas por el ejecutivo federal a través de una Comisión de Cambios integrada por las autoridades de la Secretaria de Hacienda y el Banco de México.

188 Francisco Borja, “El nuevo régimen del Banco de México”, en Comercio Exterior, enero de 1995, pág. 17. 189 Ibídem. Pág. 17


96

En relación a sus atribuciones en materia de regulación financiera a intermediarios y servicios

financieros se encuentran:

A. Fijar las características de las operaciones activas, pasivas y de servicios que realicen las instituciones de crédito, así como las de crédito, préstamo o reporto que celebren los intermediarios bursátiles.

B. Determinar el volumen de los pasivos de las instituciones de crédito que debe invertirse en depósitos de efectivo en el propio Banco.

C. Regular el servicio de transferencias de fondos por medio de instituciones de crédito y de

otras empresas que lo presten de manera profesional. D. Establecer límites al monto de las operaciones activas y pasivas que impliquen riesgos

cambiarios de las instituciones de crédito, los intermediarios bursátiles, las casas de cambio

y otros intermediarios financieros.

IV.3 Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y Comisión Nacional de Seguros y Fianzas

Estos organismos desconcentrados de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tienen como principal función la inspección y vigilancia, así como algunas atribuciones para instrumentar

políticas y regular operaciones de las instituciones de crédito, de organizaciones auxiliares del crédito y casas de cambio en el caso de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y de Aseguradoras y Afianzadoras en la Comisión creada exprofeso.

Además de dichas funciones desarrollan estudios sobre el sistema financiero para la emisión de

disposiciones necesarias, así como de consulta sobre los ordenamientos.

Sus funciones se llevan a cabo por medio de un cuerpo de visitadores e inspectores que tienen acceso a los libros de contabilidad, así como a los títulos, documentos, contratos que acreditan los activos sujetos a examen, además de la revisión de la información que por Ley los

diferentes intermediarios financieros deben informar a la Comisión y que se reciben en sus oficinas190.

Banca múltiple

Las instituciones del sistema bancario han sido y siguen representando, la mayor parte de los recursos dentro del sistema financiero nacional. La reforma financiera de 1990 por la cual se

retorna a la prestación mixta del servicio de la banca, es decir por el estado y particulares, también manifiesta un cambio en la naturaleza del servicio al reconocer a estas actividades como de interés público y no como de servicio público, tal consideración reviste una importancia

nodal debido a que la segunda es entendida como una concesión por lo tanto revocable a plazo 190 José D. Pérez, ¿Qué es un banco?, Capacitación Bancaria Programada, 1986 pág. 31.


97

o revocarse perdiendo por ese ello la propiedad de los activos, mientras tanto la autorización

otorga mayor seguridad a los propietarios sin menoscabo de la autoridad estatal191.

El servicio que brindan las instituciones se caracteriza conforme a la Ley en aquellos consistentes en la captación de recursos en el mercado nacional para su colocación en el público, mediante actos causantes de pasivo directo o contingente, quedando en intermediario

obligado a cubrir el principal y, en caso, los accesorios financieros.

Entre las principales operaciones que realizan estas instituciones se encuentran:

I. Recibir depósitos bancarios de dinero:

• A la vista • Retirables en días preestablecidos • De ahorro

• A plazo o con previo aviso

II. Aceptar préstamos y créditos III. Emitir obligaciones subordinadas IV. Constituir depósitos en instituciones de crédito y entidades financieras del exterior.

V. Operar con valores. VI. Efectuar descuentos y otorgar préstamos o créditos. VII. Asumir obligaciones por cuenta de terceros, con base en créditos concedidos, a través del

otorgamiento de aceptaciones, endoso o aval de títulos de crédito, así como de la expedición de cartas de crédito.

VIII. Operar con documentos mercantiles por cuenta propia.

IX. Llevar acabo por orden de terceros o por cuenta propia operaciones con oro, plata y divisas, reportos sobre estas últimas.

X. Expedir cartas de crédito previa recepción de su importe, hacer efectivos créditos y

realizar pagos por cuenta de clientes. XI. Celebrar contratos de arrendamiento financiero.

Como se observa, algunas de las citadas operaciones incluyen actividades que son también competencia de otros intermediarios, por lo que no se consideran actividades de banca y

crédito las que efectúan los intermediarios financieros no bancarios, de hecho la única operación prohibida explícitamente es recibir depósitos en cuenta de cheques, es decir se considera como actividad bancaria aquella que es realizada precisamente por instituciones de

crédito.

Aquí vale la pena destacar como la nueva legislación establece la prohibición general de captar recursos del público salvo aquellas instituciones expresamente autorizadas por la Secretaría de

191 Francisco Borja, El nuevo sistema financiero mexicano, FCE, 1992, pág. 114


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Hacienda: bancos y demás instituciones auxiliares del crédito y empresas inscritas en bolsa; sin

embargo otorga a la Secretaría la posibilidad de autorizar a otras personas su operación dado la existencia de actividades de intermediación informal como las Cajas populares, las ROSCAS (tandas), crédito prendatario informal, etc.

Entre las principales actividades financieras que se realizan con el público se encuentran192:

Operaciones pasivas:

1. Recepción de depósitos bancarios de dinero

• A la vista

• retirables en días preestablecidos • de ahorro • a plazo o con previo aviso

2. Aceptación de préstamos y créditos

3. Emisión de bonos bancarios 4. Emisión de obligaciones subordinadas

Operaciones activas

1. Reportos 2. Aperturas de crédito

3. Descuentos de crédito en libros 4. créditos confirmados 5. créditos de habilitación y avío

6. créditos refaccionarios

Servicios

1. Cajas de seguridad 2. Operaciones de fideicomiso, mandato y comisión 3. Actuar como representante común de los tenedores de títulos de crédito

4. llevar la contabilidad y los libros de actas y de registro de sociedades y otros tipos de empresas.

5. Albacea

Actualmente, existen 40 instituciones operando en el país, 20 de las cuales son nacionales (15

menos que en 1994) y el resto extranjeras, lo que significa en términos de capital que las segundas controlan el 23% del mercado y el 15% en lo que respecta a los servicios. Aunque los tres más grandes bancos siguen concentrando el 69% del mercado, mientras la participación de

192 Ibídem. Págs.135-145


99

las filiales extranjeras asciende al 10% del total del mercado (30% de los préstamos

corporativos).193

Según un análisis del periódico Reforma, del estudio de los 10 principales bancos, entre 1992 y 1996 la captación habría descendido de 737 mil millones de pesos a 584 mil millones poco más de lo registrado en 1992; asimismo sus operaciones activas habrían descendido de 789 mil

millones en 1994 a 624 millones. Por otra parte, las utilidades habrían descendido -2.2 y la rentabilidad del capital en -6.4194

De 1994 a la fecha la CNBV ha decretado la intervención de 14 instituciones de crédito, principalmente por operaciones irregulares o deterioros en su cartera de crédito, los bancos

intervenidos gerencialmente han sido Cremi, Unión, Banpaís, Interestatal, Sureste. Capital, Centro, Oriente, industrial, confía, Anáhuac y el Banco industrial195

En 2011, los principales indicadores de los bancos más grandes del sistema presentaban la siguiente situación:

Banco Activos Créditos Captación Utilidad Neta Cartera

vencida

Millones de pesos

Banamex $286,777 $ $ $2,044.7 $

Bancomer $219,319 $ $ $2,371.2 $

Serfin $147,620 $ $ -$1,832.5 $

Bital $74,213 $ $ $277.1 $

Bancrecer $ $ $ $ Nota: Resultados al cierre del año. Fuente: Reforma, 1997

Asimismo el total del sistema incluye a 6,857 sucursales, destacando Bital con 1670, siguiéndole en importancia Bancomer y Banamex con 1,329 y 1,112 sucursales respectivamente, y ofrecen empleo remunerado a 131,169 personas, de las cuales 31,383 son

empleados por Banamex y 29,439 por Bancomer196.

193 ver “Bancos Nacionales ‘se achican’ frente a la competencia externa”, El Financiero, 24 de marzo de 1997, pág. 7. 194 ver “Al borde del colapso”, Reforma, 4 de marzo de 1997, pág. 20A 195 “Suman 14 las intervenciones bancarias” El Universal, 23 de febrero de 1998, Sección Finanzas pág. 1 196 “Rumbo a la 61 Convención Bancaria” El Universal, 2 de marzo de 1998, sección Finanzas, pág. 1


100

IV.4 La Banca de Desarrollo

La banca de desarrollo surgió en el decenio de los treinta con el propósito de canalizar el ahorro

nacional a sectores que desarrollaran actividades de beneficio social y no contaran con las posibilidades adecuadas de financiamiento, la primera institución reconocida como tal es el Banco Nacional Hipotecario, Urbano y de Obras Públicas en 1933, el cual tendría como objetivo

otorgar crédito inmobiliario, financiar obras de servicios públicos, apoyar a la industria de transformación y fomentar obras de interés social197.

En años recientes como parte de la reforma del sector financiero las actividades de la Banca de desarrollo se han concentrado como complementarias a las de la Banca comercial, con

operaciones de segundo piso y en la nivelación de las tasas de interés de créditos que reflejen el costo real de las operaciones, además de servicios de apoyo como la asesoría, asistencia técnica y capacitación.

Actualmente el sector se encuentra integrado por además de las instituciones bancarias,

diferentes organismos como fondos de garantía y fomento, entre las instituciones más importantes destacan198:

Banco Nacional de Crédito Rural (Banrural)

Dicha institución concentra su actividad en el desarrollo de las unidades productivas rurales orientados a la capitalización y modernización tecnológica, concentrándose en apoyar a

productores con grados importantes de organización y los ubicados en zonas geográficas con poca presencia de la banca comercial, así como en el otorgamiento de garantías, entre los principales programas que brinda la institución se encuentran:

1. Adquisición de insumos y bienes de capital,

2. Comercialización de productos agropecuarios, 3. Financiamiento y reembolso de la asistencia técnica.

Fideicomisos Instituidos en Relación a la Agricultura (FIRA)

Los FIRAS se crearon para apoyar a los sectores agropecuario, forestal y pesquero, y están constituidos en el Banco de México, Incluyen el Fondo de Garantía y Fomento para la

Agricultura, Ganadería y Avicultura (Fondo), el Fondo Especial para Financiamiento Agropecuario (FEFA), el Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios (Fega) y el Fondo de Garantía y Fomento para la Actividades Pesqueras

197 Aún antes de su constitución El antecedente de estas instituciones lo fue el Banco Nacional de Crédito Agrícola (1926) que tendría como objeto otorgar crédito a pequeños productores agrícolas; después de la expedición de la Ley General de Instituciones de Crédito surgieron además del Banco Nacional Hipotecario, Nacional Financiera (1934), Almacenes Nacionales de Depósito (1935), Banco Nacional de Comercio Exterior (1937), Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial (1937) y la Unión Nacional de Productores de Azúcar. Sergio Fadl y Samuel Puchot, La Banca de desarrollo en el marco de la reforma económica, en Comercio Exterior, núm. 1 enero de 1995, pág. 43. 198 Ibídem, pág. 51-52


101

(Fopesca), cabe señalar que estos organismos otorgan créditos mediante operaciones de

descuento.

Los programas de los FIRA apoyan tanto a productores de alto potencial productivo como a de escasos recursos, su fuente de ingreso son de origen nacional (recuperación de cartera de créditos, redescuento en el Banco de México y aportaciones del gobierno federal) y extranjero

(fundamentalmente de préstamos del BID y el Banco Mundial).

Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.

Su principal actividad se refiere a actividades de segundo piso en apoyo a proyectos y obras de infraestructura urbana con efectos sociales fundamentalmente en las zonas urbanas de mayores rezagos en cuanto a vivienda y equipamiento urbano.

El Banco promueve la participación de la iniciativa privada mediante macroproyectos, además

se cuenta con una política de tasas de interés adecuadas a cada tipo de acreditado, así como de instrumentos de captación de largo plazo.

Banco Nacional de Comercio Interior

Tiene como principal objetivo atender los requerimientos de financiamiento y asistencia técnica del sector comercial para el acopio, almacenamiento, distribución y venta al detalle de

productos. Entre los principales programas que desarrolla se encuentran: Programa de Apoyo a Locatarios de Mercados Públicos para cubrir necesidades de capital de trabajo, Programa de Apoyo Crediticio a Pequeños Comerciantes Establecidos para adquirir mercancías y equipo y

remodelar locales comerciales, asimismo el Programa de Financiamiento para el Desarrollo y Modernización Comercial para financiar la construcción de obras de infraestructuras comercial como centros de acopio, centrales de abasto, mercados al detalle, tiendas de autoservicio y

centros comerciales.

Sus recursos provienen del público ahorrador, de la recuperación de su cartera (mediante el descuento en fondos de comercio) y la emisión de bonos para el desarrollo comercial. Además cuenta con servicio de asistencia técnica, capacitación promoción de organizaciones de

comerciantes y prácticas de comercialización modernas.

Nacional Financiera

Este organismo orienta su accionar al desarrollo de zonas geográficas, sectores y ramas productivas específicas, así como el apoyo a la mediana, pequeña y microempresa, sus recursos son obtenidos principalmente a través de mecanismos de fondeo de los programas

institucionales y acciones en favor del acceso de las empresas a recursos de otros intermediarios.


102

Banco Nacional de Comercio Exterior

Atiende las necesidades crediticias del sector exportador y a dotar de seguros y garantías para

facilitar a las empresas el acceso al crédito y a los mercados internacionales, Además integra la actividad promocional para el fomento de las exportaciones y la inversión extranjera.

Para su actividad promocional cuenta con 28 representaciones comerciales o financieras que le permiten guardar un estrecho contacto con los mercados internacionales, principalmente

mediante líneas de crédito de corto plazo para financiar exportaciones y/o importaciones, líneas directas o garantizadas por Eximbanks a mediano y largo plazo, recursos del Banco Mundial y del BID, así como emisiones de bonos en los diversos mercados internacionales y en el

nacional.

Banco de Servicios Financieros

Esta institución opera como organismo descentralizado del estado, encargado de realizar los objetivos sociales y de interés público. Tendrá a su cargo la emisión, colocación, venta, redención, pago y manejo de los Bonos del Ahorro Nacional, la inversión de los fondos

obtenidos en la colocación de los mismos, la colocación, la concesión de préstamos y créditos con cargo a estos y el control y vigilancia de sus inversiones.

Los Bonos del Ahorro Nacional son títulos de crédito pagaderos a la vista a cargo del Patronato, podrán ser nominativos o al portador y su impresión, denominación y emisión deberán ser

autorizados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, debido a su reciente reforma a su estructura y la importancia en el tema que nos ocupa se hará su revisión más a detalle en el siguiente apartado sobre las SAP´s.

Instituciones de Seguros y Fianzas

Seguros

La naturaleza de estas organizaciones se refiere a resarcir y brindar protección contra

siniestros, contingencias, o incumplimiento de compromisos, con el objeto de preservar la seguridad financiera de los bienes y servicios existentes: “Las instituciones de seguros captan ahorro de personas y empresas para aplicarlo a la inversión; teniendo como objetivo su

aplicación en inversiones intermedias o secundarias con el financiamiento de las reservas temporales que se forman”199

En este sentido, la actividad aseguradora opera en dos sentidos: brindando protección para la financiar la reposición de bienes, y colocando los recursos captados en inversiones financieras

y productivas.

199 Eduardo Villegas, El nuevo sistema financiero mexicano, México 1990, editorial PAC, pág140.


103

La particularidad de esta actividad de intermediación es definida a través del contrato de

seguro, el cual compromete a la empresa aseguradora, mediante el pago de una prima, a resarcir de un daño o pagar una suma de dinero al verificarse la eventualidad prevista en el contrato.

En la actualidad existen cuatro tipos de constitución de estas sociedades: privadas, nacionales,

mutualistas y reaseguadoras; las cuales pueden dedicarse a una o más de las siguientes operaciones de seguros:

A. Vida B. Accidentes y enfermedades

C. Daños en los ramos de: responsabilidad civil, riesgos profesionales, marítimo y transporte, incendio, agrícola, automóviles, crédito y diversos.

Finalmente, entre las principales operaciones autorizadas para estas organizaciones se encuentran:

• Operaciones de seguro y reaseguro (la cual consiste en asegurar los riesgos que las

empresas aseguradoras aseguraron). • Constituir e invertir las reservas previstas en la Ley. • Efectuar inversiones en el extranjero en instituciones de crédito y en bancos del extranjero,

• Recibir títulos en descuento y redescuento a instituciones y organizaciones auxiliares de crédito, otorgar préstamos o créditos, así como operar con valores.

Durante 1996, las instituciones aseguradoras se habían recuperado en relación al rublo de captación en un 1.4% revirtiendo la tendencia de los dos años anteriores, en este sentido las

aseguradoras Grupo Nacional Provincial, Comercial América, Monterrey-Aetna, Asemex e Inbursa concentraron el 66.6% de las ventas totales del sector que representaron 30,756.3 millones de pesos; en donde destacan las compañías medianas y chicas con un 15.7% y 27.9%

respectivamente.200

Ya para 1997 el sector presentaba una franca recuperación al crecer en un 6.8%, pasando con ello a representar el 1.31% del PIB, sin embargo la utilidad neta del sector retrocedió en términos reales en 15.72% con respecto a 1996, lo que representa una caída de 2,402 millones

de pesos. La venta de seguros de vida ascendió a 14 mil 415 millones de pesos, le siguió la protección de automóviles, por 10 mil 612 y 4 mil 44 millones de pesos de primas de la venta del Seguro de Accidentes y Enfermedades201.

Instituciones de Fianzas

200 “Cae utilidad de aseguradoras”, Reforma, sección de Finanzas, enero 16 de 1997, pág. 4. 201 “Registró el sector asegurador crecimiento de 6.8% en 1997” El Universal, 26 de febrero de 1998, pág. 5


104

Estas organizaciones, que completan el sistema de administración de riesgo, tienen como

propósito disminuir el riesgo de un incumplimiento de proveedores o constructores que afectaría de manera grave o irreparable la producción de bienes y servicios, y el mercado financiero.

Existen tres tipos de fianzas:202 civil, mercantil y fianza de empresa; la primera significa un contrato por el cual una persona se obliga con el acreedor a pagar por el deudor si éste no lo

hace, la segunda de aspecto mercantil la cual es otorgada entre comerciante respecto de obligaciones no civiles o bien por actos de comercio, y finalmente la fianza de empresas, las cuales son otorgadas de manera habitual y profesional mediante el pago de una prima cuyo

monto es definido en relación a la solvencia del individuo afianzado.

La forma en operan estas instituciones se basan en el reafianzamiento y coafianzamiento, mediante los cuales diversifican riesgos y permiten una mejor adsorción de contingencias. Asimismo se ha autorizado hasta el 49% la participación de capital extranjero y el reaseguro de

pasivos exigibles, para dar fortaleza al sector.

Bolsa Mexicana de Valores

Esta institución se caracteriza por tener como función principal facilitar las transacciones con valores y desarrollar el mercado, se haya compuesta por las casas y agentes de bolsa (encargadas de adquirir o vender por cuenta de terceros los diversos valores que cotizan en el

mercado), en ella destacan las operaciones de correduría.

Los valores que se negocian en dicho mercado son, por regla general, títulos de crédito emitidos en serie o en masa, los cuales deben ser inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios de la Comisión Nacional de Valores.

El mercado de valores se puede dividir en atención al plazo, riesgo, forma de rendimiento (fijo o

variable), en mercado accionario (en que se negocian acciones) y mercado de dinero, en los que se negocian los valores del gobierno, como: títulos de corto plazo Cetes, títulos que proporcionan cobertura cambiaría Pagafes y Tesobonos, títulos que aseguran el poder

adquisitivo Ajustabonos, y títulos a largo plazo, Bondes, además de Aceptaciones bancarias, obligaciones y papel comercial privado.

Para el adecuado desarrollo del mercado, cuenta además con instituciones como el Instituto para el Depósitos de Valores (INDEVAL) el cual tiene como objeto el prestar servicios

relacionados con la guarda, administración, compensación, liquidación, y transferencia de valores evitando con ello la transferencia más arriesgada y de mayor costo de su intercambio físico; asimismo existe el Instituto Mexicano del Mercado de Capitales (IMEC) creado con el

interés de promover el desarrollo y crecimiento de las actividades bursátiles mediante convenios con universidades e institutos de educación superior para la integración de programas de

202 Francisco Borja, El nuevo sistema financiero mexicano, FCE, México, 1990, pág. 152


105

estudio relacionados con las actividades bursátiles, y finalmente la Asociación Mexicana de

Casas de Bolsa (AMCB) la cual tiene como objetivo el fomentar el desarrollo del mercado de valores a través de la integración gremial de las Casas de Bolsa participantes.203

Entre los principales medio de financiamiento del mercado se encuentran:

Papel comercial.- pagares negociables a corto plazo(15 a 91 días) no garantizados, con un importe mínimo de $100,000.00.

Aceptaciones bancarias.- letras de cambio aceptadas por los bancos para el financiamiento de

pequeñas y medianas empresas; a tasas de descuento, de corto plazo.

Bonos de prenda.- título a corto plazo emitido por productores agroindustriales para financiar su inventario con una garantía real o física (certificado de depósito de un almacén general de depósito).

Certificados de Participación Inmobiliaria.- títulos de crédito a largo plazo que dan derecho a los

tenedores de los mismos a una parte alícuota204 de la titularidad de los bienes inmuebles dados en garantía.

Obligaciones.- las obligaciones son títulos de crédito nominativos que emite una empresa a través de la cual se obliga a pagar intereses, a una tasa fija o variable, trimestral o semestral

durante un periodo de tiempo, a cuyo vencimiento regresará el capital a los tenedores de la obligación.

Acciones.- El principal tipo de acciones que se negocian en el mercado se conocen como comunes, las cuales tienen como características: representar propiedad con derecho a

dividendos cuando haya utilidad, derecho a información y participar en la liquidación, entre otros. Su colocación puede ser primaria (cuando entra dinero en la empresa) o secundaria (cuando los tenedores transfieren su propiedad).

Sociedades de inversión

Estas organizaciones participantes en el mercado de valores, tienen como objetivo el análisis

de opciones de inversión de fondos colectivos para adquisición de valores y documentos seleccionados conforme al criterio de diversificación de riesgos, con recursos provenientes de diversos ahorradores, invirtiéndolo por cuenta y beneficio de estos.

Su operación es autorizada por la SHCP y su regulación corre a cargo de la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores. Su operación, mediante la integración de sus carteras, permite disminuir

203 Clemente Cabello, “El seguro como sistema de intermediación financiera” Ejecutivos de Finanzas no. 9 septiembre de 1989, citado en Eduardo Villegas, Op. Cit. pág172. 204 Que está contenido un número entero de veces en un todo. Larousse, Diccionario de la lengua española, México, 1995.


106

los riesgos de inversión bursátil, además de permitir el acceso al pequeño y mediano

inversionista en el mercado.

Las Sociedades de inversión se clasifican en205:

Sociedades de Inversión Comunes.- Operan con valores de renta fija (bonos, pagares, etc.) y renta variable, aunque con preponderancia de los primeros (no menos del 50%).

Sociedades de Inversión de Renta Fija.- Operan con valores de renta fija y renta variable. Estas sociedades pueden ser personas físicas o personas morales con la salvedad de que dentro de

sus carteras totales, las personas físicas pueden invertir hasta un máximo del 30% de su capital en emisiones de papel comercial, y en el caso de personas morales es del 50%.

Sociedades de Inversión de Capitales.- Operan con valores que no cotizan en la Bolsa Mexicana de Valores pero que ofrecen el atractivo de inversión en negocios nuevos o en

aquellos que buscan modernizarse, un aspecto favorable lo significa el que este financiamiento se integra como capital de riesgo y no endeudamiento.

Finalmente, las Sociedades de Inversión son administradas por Sociedades Operadoras, las cuales pueden ser empresas especializadas en estas actividades, bancos o casas de bolsa.

Grupos Financieros

Desde 1940 se ha manifestado la participación de intermediarios financieros de distinto tipo y

naturaleza como aseguradora, afianzadora, bancos, en la integración de grupos financieros. Lo anterior se ha dado ya sea por medio de una participación accionaria o a través de una sociedad controladora.

De acuerdo a su normatividad, estas agrupaciones tienen como propósito elevar los niveles de

eficiencia mediante la creación de economías de escala en las instituciones integrantes del mismo, propiciando una mayor diversificación de sus operaciones y ampliando la cobertura de los servicios financieros. La simplificación significa obtener en una sola ventanilla los diversos

servicios financieros existentes con niveles elevados de eficiencia.

Entre sus principales características se presentan206:

Los grupos pueden comprender a todos los diversos tipos de intermediarios institucionales, debiendo abarcar como mínimo a tres de ellos con diferente especialización y no más de uno de cada clase, salvo de sociedades operadoras de sociedades de inversión o de seguros,

siempre y cuando se encuentre en diferentes ramos de actividad (daños o de vida).

205 Ibídem. Pág. 187. 206 Francisco Borja, Op. Cit. pág. 240


107

Tener como centro a una sociedad controladora, la cual debe ser propietaria de por lo menos el

51% del capital pagado de cada uno de los integrantes, los cuales pueden adquirir directa o indirectamente el control de más del 5% del capital pagado de una sociedad controladora.

Finalmente se encuentran las instituciones que se clasifican como actividades y organizaciones auxiliares del crédito, las cuales habrán de detallarse sus características en el siguiente

apartado.

IV.5 Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito

Como lo hemos señalado, parte del sistema financiero en México se haya integrado también por organizaciones y actividades auxiliares del crédito:

A. Almacenes generales de depósito B. Arrendadoras financieras

C. Uniones de crédito D. Empresas de Factoraje Financiero E. Casas de cambio

De las cuales, en seguida expondremos sus principales características:

A. Almacenes Generales de Depósito.- Dichas organizaciones tienen como objetivo el

almacenamiento, guarda y conservación de bienes o mercancías y la expedición de certificados de depósito y bonos de prenda, estos podrán ser de dos clases:

• Los que se destinen a recibir en depósitos bienes o mercancías de cualquier clase. • Los que además de las anteriores estén facultadas para recibir mercancías destinadas al

régimen de depósito fiscal.

Entre sus principales operaciones se encuentran la emisión de:

• Certificados de depósitos, es decir, el titulo de crédito que acredita la propiedad de bienes o mercancías depositadas en el almacén que lo emite;

• Bonos de prenda.- título de crédito que representa la constitución de un crédito prendario

sobre los bienes indicados en el Certificado de Depósito relativo.

Las actividades de los Almacenes Generales de Depósito se encuentran reguladas por los artículos 11 al 23 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, entre las que destacan:

1. Prestar servicios de comercialización y transporte de bienes o mercancías


108

2. Otorgar financiamiento con garantía de bienes o mercancías almacenadas en bodegas

3. Obtener préstamos y créditos de instituciones de crédito, de seguros y de fianzas destinados al cumplimiento de su objeto social.

4. El establecimiento de bodegas, plantas de transformación y oficinas propias de la

organización. 5. Descontar, dar en garantía o negociar los títulos de crédito para su colocación entre el

público inversionista.

6. Empacar y envasar los bienes y mercancías recibidos en depósito por cuenta de los depositantes o titulares de los certificados de depósito

Asimismo cubren acciones como la del depósito fiscal y apoderado aduanal. La primera es un régimen aduanero que permite la internación al país de mercancías, sin el pago previo del

impuesto y en la segunda, se da servicio a proveedores extranjeros que depositan sus mercancías en nuestro país y, aunque vendan desde su país de origen, surten del almacén donde tienen sus productos.

Entre las acciones que le son reservadas se encuentran la de recibir depósitos bancarios en

dinero, otorgar fianzas o cauciones y realizar operaciones con oro, plata y divisas, salvo las referentes a financiamientos o contratos que celebren en moneda extranjera vinculadas a su objeto social.

En 1996 operaban 24 almacenes los cuales generaron utilidades por 45 millones de pesos,

representando un crecimiento del 20% respecto al año anterior. En este tenor el capital social significa 359 millones 245 mil pesos y activos por 1,293 millones de pesos, 15% más que en 1995207.

B. Uniones de Crédito.- son organizaciones auxiliares formadas con las características de

sociedad anónima y capital variable, cuyas personas físicas y morales que la integran se benefician obteniendo créditos, garantías o avales, siempre y cuando dichas personas lleven a cabo actividades que en forma directa y activa están encaminadas a la agricultura, la

ganadería, la industria, el comercio o bien en forma mixta.

Una actividad fundamental para su financiamiento es el redescuento de su cartera de créditos principalmente con la Banca comercial.

Las actividades de estas organizaciones, específicamente se encuentran reguladas por las disposiciones contenidas en los artículos 39 al 45 de la Ley General de Organizaciones y

Actividades Auxiliares del Crédito, entre los que destacan:

1. Facilitar el uso de crédito a sus socios

207 ver “Repuntan 20% las utilidades de Almacenes Generales de Depósito” El Financiero, 25 de marzo de 1997, pág. 15


109

2. Prestar a los socios su garantía o aval en los créditos que éstos contraten con otras

personas e instituciones. 3. Realizar exclusivamente con sus socios operaciones de descuento, préstamo y crédito a

plazos.

4. Recibir de sus socios depósitos de dinero para el exclusivo objeto de prestar servicios de caja, cuyos saldos podrá depositar la unión en instituciones de crédito o invertirlos en valores gubernamentales.

5. Promover la organización y administración de empresas de industrialización o de transformación y venta de los productos obtenidos por sus socios.

6. Realizar por cuenta y orden de sus socios compras o alquiler de maquinaria y materias

primas necesarios para la ejecución de las actividades de los socios.

Un principio indicativo para su operación, señala que las operaciones de crédito que practiquen con sus socios, deberán estar relacionadas directamente con las actividades de las empresas o negocios de éstos.

Entre los aspectos que quedan explícitamente prohibidos para estas organizaciones se destaca

la posibilidad de realizar operaciones de descuento, préstamo o crédito de cualquier clase con personas que no sean socios de la unión, así como hacer operaciones de reporto y de futuro de compraventa de oro y divisas extranjeras.

C. Arrendadoras Financieras.- Son organizaciones autorizadas para realizar actividades de

arrendamiento financiero; según el art. 25 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito “Por virtud del Contrato de arrendamiento financiero, la arrendadora financiera se obliga a adquirir determinado bien y a conceder su uso o goce temporal, a plazo

forzoso, a una persona física o moral, obligándose ésta a pagar como contraprestación, que se liquidará en pagos parciales, según se convenga, una cantidad de dinero determinada o determinable, que cubra el valor de adquisición de los bienes, las cargas financieras y los

demás accesorios, y adoptar el vencimiento del contrato alguna de las opciones terminales:

a) La compra de los bienes a un precio inferior a su valor de adquisición b) A prorrogar el plazo para continuar con el uso o goce temporal, pagando una renta inferior a

los pagos periódicos que venía haciendo.

c) A participar con la arrendadora financiera en el precio de la venta de los bienes a un tercero.

Entre sus principales actividades se encuentran:

1. Celebrar contratos de arrendamiento financiero 2. Adquirir bienes para darlos en arrendamiento 3. Adquirir bienes del futuro arrendatario, con el propósito de darlos a éste en arrendamiento

financiero.


110

4. Obtener préstamos y créditos de instituciones de crédito y de seguros del país o de

entidades financieras del exterior para la realización de operaciones para las que fueron creadas.

5. Descontar, dar en garantía o negociar los títulos de crédito y afectar los derechos

provenientes de los contratos de arrendamiento financiero. 6. Constituir depósitos, a la vista y a plazo, en instituciones de crédito y bancos extranjeros.

La arrendadora se obligada a conservar los bienes en el estado que permita su uso normal, es decir a dar mantenimiento y hacer por su cuenta las reparaciones que se requieran, así como a

adquirir las refacciones, implementos necesarios, según se convenga en el contrato.

Al termino de 1996 el sector arrendador concluyó con 47 empresas, 10 menos de las que existían en 1995, así como una contracción en el monto de sus activos del 48% valuados para finales de 1996, aunque con una recuperación de las utilidades netas del sector en 127.1

millones de pesos.

D. Factoraje Financiero.- son aquellas sociedades que tienen como actividad principal, el que mediante contrato conviene con el cliente, ya sea persona moral o física, para adquirir derechos de crédito relacionados a la proveeduría de bienes y servicios que éste tenga a su favor por un

precio determinado o determinable, en moneda nacional o extranjera.

Lo anterior bajo cualquiera de las siguientes modalidades:

A. Que el cliente no quede obligado a responder por el pago de los derechos de crédito transmitidos a la empresa de factoraje financiero,

B. Que el cliente quede obligado solidariamente con el deudor a responder del pago puntual y

oportuno de los derechos de crédito transmitidos a la empresa de factoraje financiero.

Asimismo, solo podrán ser objeto del contrato de factoraje, aquellos derechos de crédito no vencidos que se encuentren documentados en facturas, contrarecibos, títulos de crédito o cualquier otro documento denominado en moneda nacional o extranjera y que sea resultado de

la proveeduría de bienes o de servicios. Esta transmisión de derechos deberá darse a conocer al deudor.

Las empresas de factoraje financiero tienen prohibido realizar operaciones con oro, plata y divisas, enajenar los derechos de crédito objeto de un contrato de factoraje al mismo cliente del

que los adquirió, o a empresas vinculadas con éste o integradas con él en un mismo grupo.

Conforme información del Banco de México, las empresas vieron durante 1996 elevarse en 27.8% el nivel de sus pérdidas por un monto de 2,312 millones de pesos. En este sentido su


111

cartera a noviembre de 1996 ascendía a 10 mil 428.3 millones de pesos lo que representa una

baja de 35.2% respecto a 1995 y una caída de los ingresos de un 50%208.

E. Casas de Cambio.- Esta actividad es considerada como una actividad auxiliar de crédito, cuya figura jurídica se establece como sociedades anónimas que realizan en forma habitual y profesional operaciones de compra, venta y cambio de divisas dentro del territorio de la

república. (art. 81 L.G.O.A.A.C.).

Las casas de cambio tienen entre sus principales actividades:

A. Compra o cobranzas de documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda extranjera a cargo de entidades financieras.

B. Venta de documentos a la vista y pagaderos en moneda extranjera.

C. Compra y venta de divisas mediante transferencias de fondos entre cuentas bancarias. D. La compra, venta y cambio de divisas, billetes y piezas metálicas nacionales o extranjeras;

piezas de plata conocidas como onzas troy y piezas metálicas conmemorativas acuñadas en

forma de moneda.

Cabe señalar que ellas se constituyen como sociedades mexicanas quedando excluida la participación de extranjeros. El Banco de México podrá ordenar la suspensión temporal de las operaciones de las casas de cambio cuando las condiciones del mercado haga necesaria dicha

medida.

Durante 1996 las casas de cambio redujeron sus utilidades netas en 86.1% debido principalmente a la estabilidad cambiaría con respecto al año anterior. Además de la reestructuración del sector donde actualmente ocho están en proceso de regularización, siete

en fusión a grupos financieros, dos en liquidación y dos más han sido revocadas por falta de capital y por fraude, estos intermediarios realizan el 20% de las operaciones de cambio.

Asimismo, los activos observan una reducción de 41.4 % en términos reales al pasar de dos mil 435 millones de pesos a mil 822 millones, en contraparte , los pasivos se redujeron en 29.4 %

en termino reales en 1996, cuando pasaron de 979 millones 791 mil pesos en 1995 a 882 millones 768 mil pesos.209

F. Sociedades Financieras Populares

Finalmente se integra las organizaciones objeto del presente estudio, -y que serán descritas con mayor detalle en el siguiente apartado- las cuales la Ley define como personas morales con

personalidad jurídica y patrimonio propios, de capital variable y no lucrativas, que tienen como objetivo principal el captar recursos exclusivamente de sus socios y su correspondiente colocación en los propios socios o en inversiones en beneficio mayoritario de los mismos.

208 “Caen perdidas de arrendadoras”, Reforma, Sección Negocios, pág. 2, 21 de enero de 1997. 209 “Caen 82.2% las utilidades de casas de cambio”, El Financiero, 24 de abril de 1997, pág. 7


112

Los socios serán únicamente personas físicas, ingresando mediante la compra de una parte

social, la cual debe tener un precio como mínimo de 10 salarios mínimo diario.

Estas sociedades ofrecen entre otros servicios:

• Programas de ahorro • Depósitos a la vista, en días preestablecidos o a plazo, por los que se fijará una taza de

interés que se pagará junto con el principal o se abonará en la cuenta de ahorro .

• Préstamos a sus socios

Finalmente, conforme a sus utilidades, entre las principales empresas financieras por tipo de actividad se encuentran:

Utilidades por principales instituciones, 2006

Arrendadoras

financieras

Casas de cambio Empresas de

factoraje

Almacenes

generales de

depósito

Inbursa 339 Monex 21 Inverméxico 20.8 Bancomer 17.1

GBM

Atlántico

33.3 Bancomer 20.9 Inbursa 12.8 Probursa 7.3

Citibank 29.6 Money Tron 16.6 Bancrecer 7.6 Del Yaqui 4.9

Banobras 27.4 C. Internacional 13.5 Banorte 5.2 Serfin 3.9

Impulsara

Mex.

18.3 Base

Internacional

13.1 Afirme 5.1 Inter

Americana

3.6

Total de

empresas

(47)

127.6 Total de

empresas (34)

137.8 Total de

empresas

(35)

-442.4 Total de

empresas

(25)

43

Millones de pesos

Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores


113

CAPÍTULO V. LA ECONOMÍA MEXICANA Y LA REFORMA FINANCIERA

V.1 El desarrollo de la economía mexicana

Es evidente que la reforma económica y política ha configurado un nuevo contexto

macroeconómico que afecta el diseño y desarrollo de nuevos proyectos de inversión. El crecimiento de los mercados financieros y sus intermediarios, su interdependencia, más que nunca con la economía mundial, además del carácter inequitativo y excluyente del modelo

económico prevaleciente, dan por descontado la búsqueda de alternativas de desarrollo a partir del sector financiero, por ello y con el interés de conocer los principales fundamentos y características del nuevo esquema de desarrollo económico se expondrá a grosso modo la

particularidad de la reforma emprendida por los últimos gobiernos y su impacto en los principales indicadores macroeconómicos.

A partir del agotamiento del modelo de desarrollo económico conocido como del desarrollo estabilizador puesto en evidencia con la crisis 1982; la estrategia de recuperación consistió en

la instrumentación de importantes reformas a la estructura financiera, comercial y productiva, así como de la redefinición y redimensionamiento de la participación del estado en el desarrollo económico.

Conforme al diagnóstico oficial, el estallido y naturaleza de la crisis se hallaba en la

combinación de dos choques externos: la caída de la cotización mundial del petróleo y el aumento de las tasas internacionales de interés, en el marco de un modelo de desarrollo que había promovido el retraso tecnológico de la estructura productiva a partir de un estado que

operaba un excesivo e ineficiente intervencionismo.

Así, las líneas de reforma del gobierno frente a la crisis incluyeron:

• La renegociación de la deuda externa • La instrumentación de programas de ajuste macroeconómico externo y fiscal, y • La fijación de planes antinflacionarios.

Dichas estrategias fueron especificadas en el Programa Inmediato de Reordenación Económica

(PIRE), que en términos generales postulaba la modificación sustancial del sistema de precios relativos, la reducción del intervencionismo estatal para ubicar al mercado como el principal asignado de recursos y promotor del desarrollo, y la apertura económica al exterior210.

La restricción externa, materializada en la existencia de un elevado flujo de divisas al exterior

por el pago de intereses de la deuda, en contraposición con la caída de los ingresos petroleros, tuvo como efecto inmediato un importante declive en las importaciones; en este sentido la estrategia, a corto plazo, consistió en fortalecer esta tendencia, es decir desentivar las

importaciones, mientras en un mediano plazo, se propondría diversificar las exportaciones 210 Eduardo Vega, “La política económica de México durante el periodo 1982-1994”, El Cotidiano, no. 67, enero-febrero 1995. Pág. 94


114

apoyándose en la utilización de estructuras proteccionistas, el deslizamiento diario de la paridad

y el manejo del mercado de divisas.

De este modo, la estrategia de diversificación de exportaciones resultó en la reespecialización productiva en aquellas ramas, y en especial empresas, que producían bienes exportables como la automotriz, vidrio, cemento, maquiladoras, etc. con lo cual se buscaba ir sustituyendo con ello

al gasto y la inversión pública como motor de desarrollo.

A la par, la apertura comercial asumió mayor relevancia y profundidad con la entrada de México al GATT en 1986, que significó la parte culminante del proceso de apertura comercial que integró: la eliminación de permisos previos para importar, la sustitución de cuotas y licencias por

aranceles, y la reclasificación y disminución arancelaria211.

En relación a la reforma fiscal esta se orientó en un primer momento en dar prioridad al recorte presupuestal, para lo cual se redimensionó la estructura estatal y se desincorporan empresas públicas, éste proceso significó la venta del 63% de empresas de propiedad estatal en los

primeros 6 años, al pasar de 1,155 existentes en 1982 a 430 en 1988. Paralelamente, el adelgazamiento del estado tuvo como premisa la desaparición de distintos organismos del gobierno y la reducción de la nómina gubernamental.

En cuanto la política de ingresos, esta presentó una evolución favorable sustentada en el

aumento de la base gravable y la reclasificación de las acciones de tributación que significó un incremento de los ingresos tributarios de un 10% del PIB en 1982 al 12 % en 1988.

Pese a estas estrategias, positivas en cuanto la modernización y ajuste de las principales variables, el Producto Interno Bruto solo presento como resultado un modesto crecimiento; la

combinación de un esquema de libre cambio con severas restricciones externas e internas, se tradujo en saldos comerciales superavitarios con achicamiento de los mercados internos y una franca recesión en lo productivo212

Asimismo, pese a la rigidez y disciplina de la estrategia definida en cuanto al saneamiento de

las finanzas públicas, la apertura comercial y la estabilidad monetaria, aún no se lograba el éxito esperado en controlar la inflación, la cual llegó a presentar niveles para 1986 y 1987 del 105% y 160% respectivamente. Al respecto, considerando que este comportamiento respondía

a una tendencia inercial resultado de la alineación de los precios claves (tipo de cambio, tasas de interés, precios y tarifas del sector público, impuestos y salarios) al crecimiento inflacionario, que a su vez “jalaba” a los precios de los demás productos por la percepción de los agentes

económicos de defender sus márgenes de ganancia, promoviendo con ello, una conducta

211 Eduardo Vega, Op. Cit. pág. 96 212 Ibídem. Pag.97


115

especulativa y pre inflacionaria. Por lo que en diciembre de 1987 se firma el Pacto de

Solidaridad Económica213.

Entre las estrategias básicas definidas en el pacto se incluían: el compromiso de reducir el déficit fiscal, una política monetaria más restrictiva, la liberación comercial y una política de ingresos que cubría precios y salarios. Con el pacto de 1988 el tipo de cambio nominal se

empleó como "ancla" del programa de estabilización, y con tasas de interés reales elevadas como alternativa a los ajustes de la paridad214, es decir, como el instrumento que eliminaría la inflación inercial y garantizaría que la política fiscal mantuviera la disciplina necesaria para

sostener la regla cambiaría, lo que condujo a una apreciación real de la moneda. Por otra parte, ésta situación también fue resultado del desplazamiento de la función de inversión, como consecuencia de las mayores oportunidades originadas por las reformas económicas y los flujos

de capital del exterior.

La aplicación de los pactos para la estabilidad y el crecimiento económico durante el período de 1983 a 1994 prolongó los costos sociales de la política de ajuste, aunque permitió por otra parte reducir la inflación de manera significativa de 159% anual en 1987 a menos de un dígito a partir

de 1993 (ver gráfico 1).

Hacía finales de 1988 la tasa de inflación en México se había reducido de manera considerable y se había emprendido una importante reforma estructural, sin embargo por quinto año consecutivo la economía en su conjunto registraba un crecimiento prácticamente nulo215 (véase

gráfico 1).

En este sentido, el comportamiento del PIB durante los primeros tres años fue ligeramente superior a las metas planteadas por el Plan Nacional de Desarrollo 1988 -1994216. de entre 2.9% y 3.5 % en una primera fase; y una segunda fase expansiva de 5.3% a 6% durante los

siguientes años, Al iniciar el periodo de Carlos Salinas, la prioridad se orientó en dos sentidos: la renegociación de la deuda externa y la reforma del estado (privatización, desregulación económica y saneamiento de las finanzas públicas).

En este sentido, se identificó como condición indispensable revertir la tendencia de la

transferencia de recursos, es decir, atraer capital externo y reducir la carga de la deuda externa para bajar la presión al tipo de cambio y evitar fluctuaciones bruscas, en tal sentido se dio la negociación del Plan Brady217, suscrito en febrero de 1990. Logrando con ello revertir la

tendencia creciente de dicha transferencia, aunque la decepción fue el reducido repunte del PIB, tal efecto de acuerdo a algunos autores se debe a la apreciación real del tipo de cambio

213 La historia de los “pactos” incluiría toda una década de concertaciones de los sectores productivos, sustituida finalmente en febrero de 1998 por un Acuerdo de Cooperación y Consulta de los Sectores Productivos que de manera implícita significa el fin de este instrumento que representó el principal instrumento para el diseño de la política económica, ver anexo 2 214 León Opalin Mielniska, “El entorno económico y el sistema financiero mexicano” en Comercio Exterior no. 12 diciembre 1995, pág. 907. 215 Aspe Amella, Pedro. El camino mexicano de la transformación económica. Fondo de Cultura Económica, México 1993. 216 Mario J. Zepeda, “Modernismo neoliberal mexicano: lento e inequitativo (balance de un sexenio)”, Momento Económico, No. 76, enero-diciembre 1994, pág. 7-11 217 Esta incluyo la utilización de mecanismos de renegociación del pago de la deuda consistentes en: reducción de intereses, mediante el sistema de quitas basadas sobre las cotizaciones del mercado secundario de deuda, reducción de tasas y reprogramación y recalendarización de los vencimientos a largo plazo.


116

por su efecto depresivo en la demanda de la producción nacional y el crecimiento de las

importaciones.

De tal manera que este fenómeno fue resultado de la "política antinflacionaria establecida en el Pacto de Solidaridad Económica de diciembre de 1987, y reforzada a partir de 1990 por las entradas de capital que durante cierto tiempo sobre financiaron el déficit en cuenta corriente y

permitieron la acumulación de reservas internacionales en el Banco de México"218

Durante el periodo, se profundizaron la mayoría de las medidas instrumentadas en el sexenio anterior, como en el caso del proceso de desregulación de diversas actividades económicas como en fletes y transportes, telecomunicaciones, agricultura y pesca entre otras; y la

privatización de empresas del estado, en donde además de su venta, el proceso incluyo la liquidación de entidades públicas, su fusión o bien su transferencia a los gobiernos estatales “se calcula que el 90% de todas la privatizaciones fueron empresas industriales, lo que significó el

que el gobierno dejará de participar en más de 22 ramas industriales”219

Estos elementos coinciden con el periodo de mayor ingreso de capitales externos que favorecieron, la recuperación de los principales indicadores financieros y comerciales.

La recuperación durante este periodo se sustentó en un mayor dinamismo de la inversión privada y una fuerte expansión del crédito, apoyado principalmente en el aumento de los flujos

de capital y la liberalización financiera, lo cual no tardo en manifestarse en un incremento excesivo del crédito al consumo, que en combinación con un descenso considerable en el déficit público y la desaparición del encaje legal liberó crecientes recursos a la banca

comercial220.

Créditos Otorgados por la Banca Comercial Crédito al Consumo

(Millones de pesos a Precios Constantes, 1994=100)

PERIODO Total Tarjetas de

Crédito

Bienes de

Consumo

Duradero

Tasa de

crecimiento

1994 42,691 30,024 12,667

1995 23,412 17,780 5,633 -45.2

1996 14,230 10,146 4,084 -39.2

1997* 10,784 7,035 3,748 -24.2 *Datos a septiembre FUENTE: Banco de México, Indicadores Económicos.

218 Nora Lustig, "México y la crisis del peso: lo previsible y la sorpresa", Comercio Exterior No. 5 mayo de 1995. Pág. 374. 219 Eduardo Vega. pág. 100 220 Ver Nora Lustig, "México y la crisis del peso.....", pág. 377. y Guillen R., Arturo. "El sistema financiero y la recuperación de la economía mexicana"


117

De esta manera, el aumento de los flujos de capital y la liberación financiera dieron lugar a un

incremento excesivo del crédito al consumo, lo que contribuyó a la caída de ahorro privado interno, además de la abundante disponibilidad de créditos, que sin un marco regulatorio eficiente condujo a un monto creciente de cartera vencida221.

Efectivamente, los créditos de los bancos comerciales al sector privado no financiero crecieron

en forma explosiva, alentados por la baja de las tasas de interés, en el marco del descenso de la inflación y la renegociación de la deuda externa. A partir de 1988 el volumen de dichos créditos aumentaron a tasas superiores al 20% y en 1989 tuvieron un salto espectacular de

64.3%222

Una característica sobresaliente de este auge crediticio fue el peso relativo de los créditos al consumo.223 El crédito empresarial también creció a tasas altas, aunque se concentró de modo notable en las empresas grandes y en el sector de servicios. Según datos del Banco de México,

a diciembre de 1993, 28.1% del financiamiento de los bancos comerciales correspondía a personas físicas. De esta proporción, 18.1% eran créditos para vivienda, 7.2% por tarjetas de crédito y 2.7% por préstamos para la compra de bienes de consumo duradero.

De manera particular, resulta relevante destacar la importancia y el volumen de empresas que

aprovechando la abundancia de recursos en el mercado internacional de capitales, a tasas de interés reales más bajas que las existentes en el mercado interno, y la confianza de los inversionistas en la firmeza de la política cambiaría, vieron crecer en 314% la deuda externa del

sector privado no bancario de 1983 a 1993, al pasar de 4,969 a 20,606 millones de dólares.

Los pasivos externos privados se concentraron en las grandes empresas: 108 empresas que operan en la Bolsa Mexicana de Valores absorbían el 58.5% de aquéllos. Entre las ramas que más han dependido del endeudamiento externo destacan industrias como la del cemento,

construcción, automotores, autopartes, minería, hotelería y bienes de consumo224.

El crecimiento desmedido del crédito privado interno y externo provocó un sobreendeudamiento y falta de liquidez de las empresas y, en consecuencia, un crecimiento acelerado de las carteras vencidas de los bancos y otros intermediarios financieros, lo que agravó el proceso de

desaceleración de la economía mexicana iniciado a finales de 1992.

Como se ha señalado, los éxitos en la consecución de los indicadores macroeconómicos como la inflación, déficit público, tipo de cambio, entre otros manifestaron una tendencia contraria en cuanto a la actividad económica del sector real al presentar reducidos crecimientos del PIB.

Dicha situación fue resultado de las "tensiones en los círculos monetarios y financieros como

221 Nora Lustig. pág. 377 222 Guillen R., Arturo. "El sistema financiero y la recuperación de la economía mexicana" Comercio Exterior No. 12 diciembre de 1994 pág. 1075. 223 Ver todos los autores 224 Guillen R., Arturo. "El sistema financiero y la recuperación de la economía mexicana" Comercio Exterior No. 12 diciembre de 1994 pág. 1075


118

consecuencia del rápido aumento del déficit de la balanza comercial y en cuenta corriente y de

la marcada tendencia a la sobrevaluación del peso"225

En efecto a partir de 1989 el desequilibrio comercial comenzó aumentar en forma acelerada. De 1989 a 1992 el déficit de la balanza comercial, sin considerar los servicios por maquiladoras, se incrementó en un 2,762% al pasar de 645 a 18,463 millones de dólares. Este déficit se vio

incrementado por el crecimiento más acelerado de las importaciones en relación a las exportaciones, de manera especial de bienes de consumo e intermedios. "El déficit actual es cinco veces superior al registrado en los peores momentos del decenio de los setenta, mientras

que la tasa de formación de capital es inferior a la de entonces y el crecimiento del PIB es apenas de la mitad”226

Otro aspecto relevante a considerar es la aguda restricción monetaria, basada en la fijación de tasas reales de interés elevadas: el rendimiento real de Cetes a 28 días se incrementó de 2%

en 1991, a 4.3% en 1992 y 7.7% en 1993.

Con dicha política se buscó mantener los flujos externos de capital y alcanzar la meta de una inflación menor a un dígito. En ambos objetivos se tuvo éxito; la tasa de inflación anual se redujo a 11.9% en 1992 y a 8% en 1993. Los flujos de capital del exterior se acrecentaron por

los atractivos rendimientos de los valores mexicanos, máxime que la aplicación de esa política coincidió con una baja pronunciada de las tasas de interés en Estados Unidos, donde las tasas de interés llegaron a cero en términos reales227.

La apreciación cambiaría contribuyó al aumento de la inversión y el consumo privados mediante

dos posibles mecanismos, exacerbó el efecto al eliminarse la demanda "reprimida" de bienes importados ocasionada por la liberalización comercial y reforzó la capacidad adquisitiva sobre bienes del mercado interno.

Sin embargo durante el periodo, la actividad productiva entro en franca desaceleración

combinada con el fenómeno de sobreendeudamiento de las empresas y de los consumidores, así como de altos niveles de carteras vencidas en los bancos: El sobreendeudamiento se tradujo en un crecimiento acelerado de la cartera vencida de los principales intermediarios, el

índice de la cartera vencida de la banca comercial (cartera vencida sobre cartera total) ha ido en franco deterioro durante los últimos 4 años de 2.1% en 1990, 3.5% en 1991, 5.3% en 1992, y 7.1% en 1993228.

Se genera así, un círculo vicioso en donde el estancamiento de la actividad productiva aumenta

los problemas de las empresas, empeora las carteras vencidas de los intermediarios financieros, que restringen el crédito y lo hacen más selectivo. En consecuencia, las empresas

225 Guillen R., Arturo. Ibídem pág. 1078 226 Ibídem. Pág. 1078 227 Guillen R., Arturo. Ibídem pág. 1078 228 Banco de México, Indicadores Económicos del Banco de México, México diciembre de 1995.


119

recortan o posponen sus planes de crecimiento, lo que profundiza la contracción por la vía de

menores niveles de inversión, empleo y consumo.

Como se ha señalado, el principal logro en el periodo de Carlos Salinas fue la reducción de la inflación a un dígito, no obstante que este logro se fundamentó en un estricto control salarial. Al Respecto a los niveles de salario, este disminuyeron drásticamente en términos reales:

considerando el partir de un nivel de salario de 100% en 1982, éste pasa a 43.0% en 1993.229 Asimismo por el lado de la distribución del ingreso, los salarios pasaron de representar más del 35% del PIB a sólo el 20%, mientras que en el caso de las ganancias estas pasaron de un 45%

al 55% en 1994230.

Sin embargo, este indicador que parece ser contundente del grado de deterioro de las remuneraciones salariales, se distingue por un desarrollo desigual, según Mario Zepeda231:

A. El promedio de los salarios registro un retroceso B. Este proceso se caracterizó por una creciente diferenciación salarial que incluyó algunas

recuperaciones parciales, C. Está disparidad se diferencia entre:

1. salarios mínimos y salarios contractuales 2. sueldos y salarios

3. ramas de actividad 4. niveles de productividad

En este sentido destaca que la evolución de las remuneraciones por personal ocupado presentan un ligera recuperación a niveles de 1980, no obstante, la disparidad existente entre

sueldos y salarios; ya que para 1994 el promedio de los sueldos casi habían recuperado el nivel de 1980, mientras que los salarios mostraban un rezago del 30% respecto al mismo año232.

La razón de este comportamiento parece explicarse por el aumento de la productividad media del trabajo resultado de la reducción de la planta laboral que tiene como consecuencia

intensificar el proceso productivo, y la instrumentación de una mayor composición de capital en la producción; lo anterior apoyado en la ampliación de la liberación comercial y el tipo de cambio subvaluado. Esta situación significa a la par una menor cuantía de puestos laborales

aunque mejor pagados.233

Al respecto los mismos autores señalan que la distribución del ingreso se manifestó una agudización de su carácter regresivo, coincidiendo también con las concusiones de Eduardo

229 Héctor Guillén, “Mercados financieros y derrumbe del neoliberalismo”, Investigación Económica no. 215, enero -marzo, 1996, pág. 288 230 Eduardo Vega. pág. 102 231 Mario Zepeda, “Modernismo neoliberal mexicano: lento e inequitativo (balance de un sexenio)”, Momento Económico no. 76, enero-diciembre, 1994, pág. 9 232 Considerando como base 1980 las remuneraciones de la industria manufacturera habían alcanzado a julio de 1994 un índice de 93.9, de los cuales los sueldos pagados a empleados habían avanzado 102.3 mientras que la remuneración por salarios se encontraba en 67.4%, en efecto la recuperación de los sueldos a empujado hacia arriba el índice de las remuneraciones medias anuales. ver Mario Zepeda, Op. Cit. pág. 9 233 Eduardo Loria y Marco A. González, “Resultados económicos de la administración salinista”, El Cotidiano, no. 69, mayo-junio, 1995, pág. 88


120

Loria y Marco A. González, quienes tomando como base la distribución de los ingresos en los

hogares, obtiene que el decil más alto, es decir el sector de mayor nivel de ingresos, se benefició de una más amplia parte del pastel, mientras que los rangos inferiores mantuvieron su participación. La diferencia de los ingresos del decil X respecto al decil I paso de 17 veces en

1984, a 24 veces en 1989 y hasta 25 veces en 1992, lo que significa que un 90% de la población ha visto deteriorado su nivel de vida en la última década.

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DECILES

Porcentaje de ingreso, 1984,1989 y 1992

Deciles 1984 1989 1992

I 1.72 1.58 1.55

II 3.11 2.81 2.73

III 4.21 3.74 3.70

IV 5.32 4.73 4.70

V 6.40 5.99 5.74

VI 7.86 7.39 7.11

Suma parcial 28.62 26.24 25.53

VII 9.72 8.39 8.92

VIII 12.16 11.62 11.37

IX 16.73 15.82 16.02

X 32.77 37.93 38.16

Suma parcial 71.38 73.76 74.47

Fuente: Eduardo Loria y Marco A. Gonzáles, 1995

En cuanto al empleo, según datos del INEGI sobre las ocupaciones remuneradas en el país, en 1992 estas habrían llegado a 23.2 millones contra 22.1 millones de 1988, es decir un

crecimiento de 191 mil empleos cada año lo que comparado con el 1.2 millones de personas que se estima se suman anualmente a la población en edad de trabajar, se tiene que más de 5 millones de personas en los últimos años no han encontrado empleo.

Es importante señalar que conforme a las estadísticas oficiales en el periodo de Carlos Salinas

se presentaron menores tasas de crecimiento de las ocupaciones remuneradas a cada punto porcentual de crecimiento del PIB, lo que contrasta con el sexenio de Miguel de la Madrid cuando a cada punto porcentual de crecimiento del PIB significaba una aportación promedio de

516 mil empleos, en el de Salinas debido a los cambios en la estructura productiva nacional, sólo aportó 61,512.234

234 Mario Zepeda, Op. Cit. pág. 9


121

Asimismo, y como resultado de la reforma iniciada con Miguel de la Madrid, se observa un

retroceso en el impacto de la inversión en el crecimiento del PIB: “en los últimos años el efecto de la inversión sobre el crecimiento ha sido declinante… en el periodo 1970-1982 con una inversión que anualmente crecía al 6.5% se obtuvo un crecimiento del 6.0% en el Producto

Interno Bruto mientras que en el periodo 1983-1994 con una inversión de 4.9% se obtuvo un crecimiento de tan sólo el 2.2%, es decir la eficiencia de la inversión descendió en poco más de 50%”235

En conclusión, no obstante los resultados alcanzados en materia de inflación y liberalización

comercial, estos tuvieron como consecuencia una fuerte dilación de la actividad productiva que afectó negativamente los niveles de empleo e ingresos de una amplia parte de la población. Este fenómeno agudizado por la tendencia a mantener a los salarios deprimidos como

elemento de control de la inflación y la tendencia regresiva en la distribución de los ingresos ha operado en favor del achicamiento del mercado interno.

Esta circunstancia ha significado una crónica escasez de ahorro interno, donde la combinación del fenómeno inflacionario combinado con la vulnerabilidad del tipo de cambio diluye los

esfuerzos de los agentes productivos.

V.2 La Crisis del modelo

Como lo hemos detallado el agotamiento del modelo propuesto se puso de manifiesto con la caída en la dinámica en las principales indicadores macroeconómicos como el PIB, y un cada vez más amplio, déficit en la balanza comercial.

Diversos analistas como Arturo Huerta, habían señalado la fragilidad del modelo y los riesgos

de la apreciación monetaria: “La sobrevaluación del tipo de cambio no es un signo de solidez de la economía mexicana, ya que provoca un déficit del comercio exterior financiado con factores exteriores a la economía (como la entrada de capitales). En consecuencia, esta paridad y la

reducción de la inflación que ella provoca no se apoyan en bases reales como la producción y el aumento de la productividad… Mientras las reservas internacionales permanezcan en un nivel elevado, suficiente para financiar la brecha exterior, la paridad será mantenida. La

persistencia de esta paridad y los problemas de productividad y competitividad de la producción nacional van acentuar el déficit del comercio exterior, ampliando el déficit en cuenta corriente y las presiones sobre las reservas, lo que cuestionará el mantenimiento de la paridad”.236

En efecto, nuevamente como en la crisis de la deuda de 1982, el factor externo y en particular

el déficit de la Balanza de Pagos, crean elementos adicionales de presión sobre el desarrollo

235 Eduardo Loria, Op. cit. pág. 84 236 Arturo Huerta, Riesgos del modelo neoliberal mexicano, Diana, México, 1992, pp.92-93


122

del modelo propuesto, sin embargo esta relación presenta circunstancias distintas que

determinan la diferencia y particularidad de las dos crisis.

Los datos del Banco de México dan cuenta de la magnitud de la entrada de capital extranjero a partir de 1989 y su intensificación de 1991 a 1993: “de enero de 1989 al tercer trimestre de 1994, el superávit acumulado de la cuenta de capital de la balanza de pagos fue superior a

115,000 millones de dólares, de los cuales 102,000 millones correspondieron a inversión extranjera directa y de cartera. Hasta antes de estallar la crisis la inversión extranjera de cartera (compra de títulos de renta fija y de acciones ) significó 75% de la inversión foránea total en

México durante los últimos seis años; es decir, tres cuartos del capital que arribó al país en ese lapso, unos 77,000 millones de dólares, lo hizo por medio del mercado de valores”237.

En este contexto, durante 1994 diversos acontecimientos políticos afectaron la percepción de los inversionistas extranjeros colocando en riesgo en más de una ocasión la solvencia del

gobierno federal, así durante las cuatro semanas posteriores a la muerte de Colosio salieron 10,780 millones de dólares de las reservas internacionales del país; el Banco de México decidió ofrecer entonces, obligado por los inversionistas extranjeros institucionales (cajas de retiro,

sociedades de seguros, sociedades de inversión), una mayor cartera de valores contra fluctuaciones severas del tipo de cambio como los Bonos de la Tesorería de la Federación, documentos indizados al tipo de cambio pero pagadero en pesos, para frenar el retiro de fondos

de los Cetes, en este sentido de marzo a junio de 1994 la deuda interna gubernamental correspondiente a los Tesobonos pasó de 1,900 a 15,000 millones de dólares. Los inversionistas extranjeros reorientaron el 80% de su inversión original en Certificados de la

Tesorería, Bonos de Desarrollo y Bonos Ajustables del Gobierno Federal hacia la cobertura cambiaría ofrecida por los Tesobonos238. Así como, la elevación de las tasas de interés de emisiones primarias de títulos de corto plazo.

Revisando más de cerca la evolución de la emisión de Tesobonos, éste subió de 3,100 millones

de dólares a 12,600, en septiembre alcanzó los 19,200 millones y en diciembre a 29,200 millones de dólares, como resultado final, la composición de la deuda interna en manos de extranjeros cambio de manera radical: en diciembre de 1993 el 70% estaba en Cetes y 6% en

Tesobonos; un año más tarde, ésta relación se había transformado en un 10 y 87% respectivamente239.

Ello significó que la deuda pública interna se haya incrementado en 10 meses de 1994 en un 40%, a pesar de la utilización del 93% de los 69,166 millones de pesos reunidos en el fondo de

contingencia constituido por los ingresos provenientes de la privatización de empresas y bancos240.

237 Samuel García, “Corrientes de capital y lecciones de la crisis financiera mexicana”, en Comercio Exterior, no. 12, diciembre de 1995. Pág. 933 238 Samuel García, Op. Cit. pág. 934 239 Nora Lustig. pág. 379 240 Alicia Giron, et. al comp. “Integración Financiera y TLC” en El Mercado de Valores no. 7 julio de 1995, pág. 40


123

Es importante señalar, que para el segundo trimestre de 1994 la inestabilidad se reflejó en los

ingresos registrados en la cuenta de capital que sumaron 74 millones de dólares en comparación con los 10.7 mil millones de dólares del mismo periodo de 1993. Este ingreso en la cuenta de capital fue excesivamente bajo frente a un déficit en cuenta corriente de 7 mil 367

millones de dólares en ese trimestre.

Como lo hemos señalado, un elemento adicional que avivo la devaluación fue la expansión del crédito interno neto, con tasas de interés internas a la baja y la estadounidense al alza, todo con un déficit en cuenta corriente de 8% del PIB en 1994, situación que agudizaron las presiones

devaluatorias.

Así las cosas, y ante la recurrencia de factores destabilizadores como los asesinatos políticos, el lunes 19 de diciembre de 1994, el índice de precios y cotizaciones de la Bolsa Mexicana de Valores cae en un 4.15% y el dólar acaba por segunda vez consecutiva en el límite tope de la

banda cambiaría, dicha situación es consecuencia del alza de la tasa de interés de los Bonos de la Reserva Federal de los Estados Unidos. Ante ello las autoridades monetarias deciden devaluar el peso en un 15% para tranquilizar los mercados, estrategia que provocó un efecto

inverso ante la percepción de los inversionistas de que persistía la sobrevaluación del peso y de la perdida acelerada de las reservas del Banco de México; tras una salida de divisas para el 21 de diciembre de 2,550 millones de dólares se decide dejar flotar al peso que en tan sólo tres

días pierde el 60% de su valor241, el saldo final arrojaba la perdida durante un mes de 11,000 millones de dólares de las reservas.

La situación se agravó como consecuencia de la composición de la deuda pública la cual se estimó significaban obligaciones de México para 1995 de alrededor de 50,000 millones de

dólares (en deuda de corto plazo fundamentalmente de Tesobonos) ante un monto de las reservas del Banco de México de alrededor de 6,000 millones, por lo que el mercado no reacciono con el paquete en préstamo de 20,000 millones de dólares inicial ofrecido por el

gobierno de los Estados Unidos242.

Como respuesta, el gobierno federal asume un severo programa contraccionista, mediante el Acuerdo de Unidad para Superar la Emergencia Económica (AUSEE), el cual tendrá como objetivo controlar el impacto inflacionista de la devaluación por medio de medidas de índole

monetaria (limitación del crédito interior del Banco Central) y fiscal (reducción de los gastos públicos correspondientes al 1.3% del PIB) y de manera particular enmiendas constitucionales al art. 28 para permitir que el sector privado participe en ferrocarriles y comunicación por

satélite, es decir su privatización.

Dentro de las medidas para estabilizar los mercados, el gobierno de los Estados Unidos otorgó y comprometió apoyo financiero por 20 mil millones de dólares 17800 millones de dólares del FMI, 10 mil millones de dólares del Banco de Pagos Internacionales y 3 mil millones de diversos

241 Héctor Guillen, Op. Cit. pág. 291 242 Nora Lutig. pág. 382


124

bancos comerciales, con las cuales se pretendió dar certidumbre a los inversionistas extranjeros

acerca de la disponibilidad de liquidez para garantizar el reembolso de la deuda de corto plazo.

Más tarde, al quedar de manifiesto la insuficiencia de las primeras acciones para retornar a la estabilidad, el 9 de marzo de 1995 se presenta el Programa de Acción para Reforzar el Acuerdo de Unidad para Superar la Emergencia Económica (PARAUSEE); mismo que define la

necesidad de aumentar el ahorro nacional para no depender del ahorro externo y acrecentar la oferta de fondos prestables con el fin de reducir la presión sobre las tasas de interés. Lo anterior sería resultado del ajuste de las finanzas públicas: “este ajuste tiene como objetivo el

desarrollo del superávit primario del sector público. En materia de ingresos se propone aumentar los precios y las tarifas del sector público y algunos impuestos como el IVA, que pasa del 10 al 15%. En lo que toca a los gastos, se propone una reducción adicional de 0.32% del

PIB, además del ajuste decidido originalmente de 1.3% en el AUSEE.243

Como se puede concluir el origen de la profundidad que alcanzó la crisis financiera fue el elevado nivel de deuda interna y externa del sector público y del sector privado, el elemento detonante fue entonces el cambio en la tendencia de los rendimientos en los Estados Unidos.

En efecto a partir de febrero de 1994, la Reserva Federal Norteamericana (FED) inicia una política de incremento de la tasa interbancaria244 que modifico la expectativa de los capitales colocados en los mercados emergentes.

V.3 Los principios de la modernización del sistema financiero

En los ochenta el sistema de intermediación financiera, se hallaba constituido principalmente

por las instituciones bancarias, además de encontrarse sumamente regulado, en este sentido la Secretaria de Hacienda y el Banco de México ejercían esta potestad mediante tres mecanismos245:

A. Un sistema de reservas obligatorias (encaje legal) a través de la responsabilidad de

conceder créditos sin costo o con una tasa de interés muy reducida al sector público. B. Controles cuantitativos del crédito, conforme al sistema de “enmarcamiento selectivo”, este

sistema obliga a los intermediarios financieros a reservar una cierta proporción de sus

carteras de préstamos para atribuirlos a sectores como la agricultura y, las pequeñas y medianas empresas.

C. La fijación por las autoridades de las tasas de interés, pasivas y activas, a veces sin cambio

durante amplios periodos de tiempo.

243 Héctor Guillen Pág. 244 El objetivo fue el de frenar el ritmo de crecimiento económico que en el cuarto trimestre de 1993 había presentado un incremento del 7% y prevenir la posibilidad de inflación por sobrecalentamiento de la economía norteamericana Nacional Financiera, “Integración Financiera y TLC” El Mercado de Valores núm. 7, julio 1995 pág.39. 245 Héctor Guillen pág. 292


125

En este contexto, el papel del mercado de valores era muy limitado, y la política monetaria se

efectuaba a través del otorgamiento de financiamiento del Banco de México y al ajuste de las reservas obligatorias en lo concerniente a los intermediarios financieros.

La reforma del sector se vincula con el cumplimiento de los acuerdos del llamado “Consenso de Washington” el cual postulaba el retorno al camino del crecimiento y la estabilidad, a través del

fomento y desarrollo de las actividades de financiamiento por medio de los instrumentos del mercado.

De acuerdo al Secretario de Hacienda, en ese entonces Pedro Aspe, la liberación financiera tendría como objetivo “sustituir un sistema fundado sobre una combinación de obstáculos

cuantitativos para la concesión de créditos y tasas de interés reguladas, por otro sistema en el cual la política monetaria se ejerce principalmente por medio de operaciones de mercado abierto, y se deja que las tasas de interés reaccionen rápidamente a los choques internos y

externos”246 y esta debe completarse con un proceso de innovación financiera, de fortalecimiento de los intermediarios financieros, de la privatización de los bancos comerciales y de la modificación del modo de financiamiento del déficit público.

En consecuencia, la modernización del sector financiero nacional se ha venido dando mediante

transformaciones tanto institucionales y regulatorias, como en las estructuras jurídicas y administrativas de los propios intermediarios247. Teniendo como principal orientación liberar en mayor medida las operaciones de los intermediarios financieros, modernizar y crear nuevos

instrumentos y agentes, emprender la apertura gradual hacia la competencia externa, así como elevar el ahorro interno248.

Al respecto se distinguen tres etapas249:

Durante la primera se llevaron a cabo diversas acciones para modificar el modelo regulatorio basado en tasas de interés fijadas por las autoridades y en "cajones" de crédito para las

diversas actividades económicas, asimismo se sustituyó el encaje legal por un coeficiente de liquidez que posteriormente fue sustituido por operaciones en el mercado abierto.

La segunda etapa (1989-1993) corresponde a la privatización de los 18 bancos comerciales, 17 de los cuales se encontraban entre los 100 más grandes de América Latina, así como se

reformó el marco regulatorio de los bancos y del mercado de valores. Se establecieron las bases para la formación de grupos financieros y una banca universal, y se estableció la obligación de las instituciones financieras de crear reservas preventivas para proteger sus

carteras de crédito.

246 Pedro Aspe, El camino mexicano de la transformación económica, FCE, México, 1993, pág. 74 247 Pedro Aspe, “La Reforma financiera de México”, Comercio Exterior, diciembre de 1994, núm. 12, pág. 1044. 248 Aspe Amella, Pedro. "La reforma financiera en México" Comercio Exterior No. 12 diciembre de 1994 pág. 1044 - 1048. 249 Arturo Guillen, “El sistema financiero y la recuperación de la economía mexicana”, Comercio Exterior No. 12 diciembre de 1994 pág. 1075.


126

En este momento, la política monetaria evolucionaría hacia el uso “casi exclusivo” de

instrumentos indirectos para el financiamiento del gobierno federal, tales como operaciones de mercado abierto, a partir de ese momento en que se creó una amplia gama de instrumentos de deuda pública, que se beneficiaría del desarrollo de los mercados de dinero (Cetes, Bondes,

Petrobonos, Pagafes, Ajustabonos, y Tesobonos).

La tercera etapa, en el marco de la firma del Tratado de Libre Comercio, se caracteriza por la apertura gradual del sector al capital extranjero y la autonomía del Banco de México250 con el fin de otorgar mayor independencia y estabilidad a las políticas monetarias y financiera251.

La autonomía de la Banca Central se convierte en el eslabón que otorga al sistema condiciones

de certeza sobre el manejo independiente de la política monetaria bajo el objetivo de procurar la estabilidad de precios, en base a otorgar mayor margen de autonomía a las decisiones de los miembros de la junta de gobierno.

La estabilidad monetaria se volvía entonces en el principal argumento para asegurar a los

inversionistas extranjeros niveles adecuados de certidumbre en cuanto paridad cambiaria, inflación y precios.

Como resultados relevantes de la reforma financiera se encuentran, sin duda la privatización bancaria, dado que en un periodo de 6 años se desincorporaron los 17 bancos propiedad del

gobierno, además de una importante impulso a la creación de nuevas instituciones, pasando de 18 bancos existentes en 1982 a 54 en 1994252. Asimismo, las Uniones de Crédito crecieron a más del doble y se autorizaron a más de 300 instituciones financieras de otro tipo, como Casas

de Bolsa, aseguradoras, arrendadoras y casas de cambio.

En cuanto a la regulación y supervisión del sistema se fortalecieron las potestades de supervisión de las autoridades a través de la combinación de mecanismos de vigilancia, seguimiento y autoregulación de las operaciones, asimismo se expidieron las leyes de

Instituciones de Crédito y de Agrupaciones Financieras y se reformaron los artículos 28 y 123 de la constitución.

Finalmente, se encuentra la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro, el cual tienen como propósito crear un sistema que permita al trabajador contar con recursos para mantener un nivel

de vida decoroso al momento de su retiro, en el cual participarían más de 12 millones de trabajadores. Este sistema, actualmente en reforma para integrar las Administradoras de Fondos para el Retiro, contaba para noviembre de 1994 con depósitos por 28 mil millones de

pesos.

250 El 1º de abril de 1994 fue reformado el artículo 28 de la Constitución señalando “el estado contara con un banco central autónomo en sus competencias y su administración. Su objetivo prioritario será el de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fomentando de esta manera el control del desarrollo nacional que incumbe al estado. Ninguna autoridad será autorizada a ordenar al banco la concesión de financiamiento”. 251 Guillen R., Arturo. "El sistema financiero y la recuperación de la economía mexicana" Comercio Exterior No. 12 diciembre de 1994 pág. 1075. 252 Pedro Aspe. pág. 1045


127

Antes de la crisis de diciembre de 1994, el ahorro financiero había crecido de un 30% del PIB

en 1988 a más del 50%, además de revertir la dirección del financiamiento otorgado por el sistema bancario de una relación de 70% al sector público y 28% al privado a una distribución 18% al sector público y 76% al sector privado. Como porcentaje del PIB el financiamiento al

sector privado pasó de 14% en 1988 a 40% en 1994253.

V.4 La situación de Pobreza

La pobreza es un fenómeno complejo y multidimensional, razón por la cual existen múltiples definiciones y maneras de medirla.

Según el CONEVAL, por medio de sus lineamentos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza: “La pobreza, en su acepción más amplia, está asociada a condiciones

de vida que vulneran la dignidad de las personas, limitan sus derechos y libertades fundamentales, impiden la satisfacción de sus necesidades básicas e imposibilitan su plena integración social. Aun cuando existe una gran variedad de aproximaciones teóricas para

identificar qué hace pobre a un individuo, hay un consenso cada vez más amplio sobre la naturaleza multidimensional de este concepto, el cual reconoce que los elementos que toda persona necesita para decidir de manera libre, informada y con igualdad de oportunidades

sobre sus opciones vitales, no pueden ser reducidos a una sola de las características o dimensiones de su existencia.”254

La medición de la pobreza en nuestro país ha sido desarrollada, tradicional y mayoritariamente, desde una perspectiva unidimensional, en la cual se utiliza al ingreso como una aproximación

del bienestar económico de la población. Desde esta perspectiva, se suele definir un umbral o línea de pobreza que representa el ingreso mínimo necesario para adquirir una canasta de bienes considerados indispensables. Dicho umbral es comparado con el ingreso de los hogares

para determinar aquellos que son pobres. Esta aproximación permite identificar a la población que carece de las condiciones necesarias para satisfacer sus necesidades, siempre y cuando se puedan adquirir a través de los mercados de bienes y servicios.255

Para realizar la medición sólo del ingreso, el CONEVAL ha utilizado la Encuesta Nacional de

Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) que también genera el INEGI. Esta medición se hace a nivel nacional y para las zonas urbanas y rurales. En este caso, la muestra de la ENIGH no es representativa para todas las entidades federativas.

A través de la medición por ingresos, el CONEVAL calcula tres clasificaciones256:

253 Ibídem. Pág. 1048 254 DOF;” lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza” Miércoles 16 de junio de 2010 255 Ibíd. 256CONEVAL; http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/evolucion_de_las_dimensiones_pobreza_1990_2010.es.do (2-11-11)


128

Alimentaria

Incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria, aun si se hiciera

uso de todo el ingreso disponible en el hogar para comprar sólo los bienes de

dicha canasta.

Capacidades

Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta

alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y en educación, aun

dedicando el ingreso total de los hogares nada más para estos fines.

Patrimonio

Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, así

como para realizar los gastos necesarios en salud, educación, vestido,

vivienda y transporte, aunque la totalidad del ingreso del hogar sea utilizado

exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios.

V.5 Pobreza por ubicación geográfica

La ubicación geográfica importa en relación con las causas y consecuencias de la pobreza ya que los pobres urbanos comparten muchas características con sus contrapartes rurales, la

ubicación geográfica es un componente clave para comprender la estructura y las tendencias de la pobreza, así como las políticas requeridas para luchar contra ella. Sin embargo, las áreas urbanas son sumamente heterogéneas, tanto entre ellas como al interior de las ciudades, y las

diferencias regionales pueden ser más importantes que la urbana/rural. Por lo tanto, debe tenerse la precaución de no apoyarse demasiado en una separación urbano/rural.

En México la definición de sector rural y de sector urbano toma como unidad de medida el tamaño de la población en términos del número de habitantes. Existen dos tipos de

clasificaciones que utilizan esta unidad: por un lado, el CONEVAL define como rural a aquellas localidades que tienen menos de 15,000 habitantes; y, por otro lado, el INEGI utiliza una población menor a 2,500 habitantes para designar a una localidad como rural.257

En el cuadro siguiente se presenta como ha ido evolucionado la pobreza por ingresos en

México, lo presenta en porcentajes y número de personas tanto a nivel nacional como rural e urbano, las tres categorías que utiliza el CONEVAL para la medición de la pobreza por ingresos.

257Ibíd.


129

Gráfica 1

En el umbral de 20 millones habitantes utilizado por el CONEVAL, las proyecciones de CONAPO indican que en 2010 de la pobreza nacional por ingreso en todo el país el 18.8% era

Alimentaria Capacidades Patrimonio Alimentaria Capacidades Patrimonio

2004 1739% 24.7 47.2 17,914,516 25,435,261 48,625,044

2005 18.2 24.7 47.0 18,954,241 25,669,769 48,895,535

2006 13.8 20.7 42.7 14,742,740 22,072,988 45,502,304

2008 18.4 25.3 47.7 20,214,520 27,767,512 52,293,719

2010 18.8 26.7 51.3 21,204,441 30,029,507 57,707,660

2004 11.0 17.8 41.1 7,091,168 11,469,192 26,485,077

2005 9.9 15.8 38.3 6,499,518 10,321,087 25,066,897

2006 7.5 13.6 35.6 4,942,523 8,978,519 23,487,919

2008 10.8 17.4 40.1 7,386,444 11,972,004 27,548,420

2010 12.6 20.0 45.5 8,873,963 14,089,457 32,088,922

2004 28.0 36.2 57.4 10,823,348 13,966,069 22,139,967

2005 32.3 39.8 61.8 12,454,723 15,348,682 23,828,638

2006 24.1 32.2 54.1 9,800,217 13,094,469 22,014,385

2008 31.3 38.5 60.3 12,828,076 15,795,508 24,745,299

2010 29.3 37.8 60.8 12,330,478 15,940,050 25,618,738

Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH de 1992 a 2010.

NOTA: las estimaciones de 2006, 2008 y 2010 utilizan los factores de expansión ajustados a los resultados definitivos

del Censo de Población y Vivienda 2010, estimados por INEGI.

Cuadro 1

Evolución de la pobreza por ingresos, 2004 a 2010 (personas)

AñoPorcentajes Número de personas

Nacional

Urbano

Rural

17.4 18.2

13.8

18.4 18.8

24.7 24.720.7

25.3 26.7

47.2 47.0

42.7

47.751.3

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

2004 2005 2006 2008 2010

Po

rce

nta

je d

e p

ers

on

as

en

po

bre

za

Evolución de la pobreza por ingresos nacional, 2004 a 2010

(porcentaje de personas)

Pobreza alimentaria Pobreza de capacidades Pobreza de patrimonio

Nota: las estimaciones de 2006, 2008 y 2010 utilizan los factores de expansión ajustados a los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, estimados por INEGI.Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH de 1992 a 2010


130

pobreza alimentaria, el 26.7% era pobreza de capacidades y el 51.3% pobreza de patrimonio;

En zonas rurales el 29.3% era pobreza alimentaria, el 37.8% era pobreza de capacidades y el 60.8% pobreza de patrimonio; en zonas urbanas el 12.6% era pobreza alimentaria, el 20.0% era pobreza de capacidades y el 45.5% pobreza de patrimonio.

Gráfica 2

Por lo que se puede observar que la pobreza se acrecienta más en las zonas rurales y hay más

pobreza patrimonial porque esta incluye la pobreza de capacidades y ésta a su vez la alimentaria.

Como ya habíamos mencionado la pobreza urbana y la rural difieren en muchos aspectos importantes. Los habitantes de las zonas urbanas en condiciones de pobreza comparten

muchas características con aquellos en las mismas condiciones de vida que habitan en las zonas rurales –tienen familias más numerosas, menos educación y acceso a servicios que los ricos. Sin embargo, existen algunas notables diferencias. En lo que respecta a patrones de

consumo, gastan relativamente más en vivienda (el doble de lo que se gasta en el campo), transporte y educación, pero relativamente menos en alimentos, indumentaria y salud. Son mucho más dependientes del mercado laboral para la obtención de ingresos.


131

La diferencia más notable es la participación sorprendentemente baja del ingreso urbano que se

deriva de las transferencias. De hecho, es la única dimensión en la que la situación de los habitantes en condiciones de pobreza de las zonas urbanas de México se diferencia sustancialmente del resto de América Latina. Está claro que esto no se debe a un bajo gasto

global en redes de seguridad social, ya que la participación del ingreso derivado de transferencias de los habitantes de las zonas rurales en condiciones de pobreza efectivamente supera el promedio regional.258

Los habitantes de las zonas urbanas en condiciones de pobreza cuentan con un mayor acceso

a los servicios públicos, sin embargo, la calidad y la aglomeración continúan siendo un problema. Otra notable diferencia con la situación de los habitantes de las zonas rurales en condiciones de pobreza es que aquellos con las mismas condiciones de vida que habitan en las

zonas urbanas tienen mayor acceso a la infraestructura y otros servicios públicos. Pero en este caso también existen excusas preocupantes. En primer lugar, a pesar de un acceso mucho mayor a servicios de salud e infraestructura en las áreas urbanas, enfermedades infecciosas

tales como la diarrea y las infecciones respiratorias agudas son igualmente comunes en los niños pobres rurales y urbanos. Esto sugiere que los sistemas de agua y drenaje son de una calidad notablemente baja. Si bien se presta mucha atención a la expansión de la cobertura, no

ocurre lo mismo con la calidad, con lo que la mejora en el acceso se torna apenas nominal. Esto también implica que usar el acceso a los servicios como instrumento de focalización puede llevar a conclusiones erróneas sobre el bienestar en las áreas urbanas.

En segundo lugar, las tasas de matrícula escolar son igualmente bajas entre los pobres rurales

y los urbanos.

Todavía existe una gran heterogeneidad de los niveles de bienestar entre las zonas urbanas, así como en las zonas rurales, lo que tiene importantes implicaciones para las intervenciones de protección social. Durante la última década, la desigualdad urbana fue declinando de forma tal

que en la actualidad, las zonas urbanas son algo menos desiguales que las rurales. Sin embargo, se caracterizan por una muy elevada heterogeneidad, tanto al interior de las ciudades como al interior de los barrios pobres. Esto se cumple en el caso de los ingresos, ya sea medido

en pesos o mediante un índice de patrimonio. No obstante, la heterogeneidad en términos del acceso a los servicios es mayor que en lo que se refiere a características del hogar tales como niveles salariales o calidad de la vivienda. El análisis de la heterogeneidad revela que la

incidencia y la manifestación de la pobreza varían enormemente entre áreas urbanas y al interior de ellas, e inclusive dentro de vecindarios determinados. Esto tiene importantes implicaciones para los mecanismos de focalización de los programas de protección social, en

particular que es probable que la focalización geográfica conduzca a altas tasas de error tanto para inclusión como para exclusión.

258http://siteresources.worldbank.org/INTMEXICO/Resources/La_Pobreza_Urbana_en_Mexico.pdf (2-11-11)


132

VI. LOS FUNDAMENTOS DE LA REFORMA

VI.1 Un modelo tributario Equitativo.

Desde hace más de tres siglos, y en distintas épocas, han surgido posiciones encontradas en lo

que respecta a cuál es el sistema tributario más equitativo en una economía de mercado.

En un primer plano, Tomas Hobbes, quien afirmaba que el principio de una “tributación equitativa consiste más bien en la igualdad de lo que se consume que en la riqueza de los consumidores”259 Para Hobbes el gravamen impositivo es inequitativo en la medida en que las

personas (físicas y morales) que incrementan sus ingresos derivados de obtener ingresos excedentes por su labor funcional en la producción, comercialización, por las ganancias que genere el capital, o bien de obtener ingresos extras en la extensión de la jornada laboral una

parte de su riqueza la canalizará al consumo y otra al ahorro, de tal manera que el individuo que poco se preocupa por incrementar su riqueza, pero consume.

Entonces cotidianamente, está tomando una parte de lo que usa y paga igualmente por lo que usa, de tal forma que si el sistema impositivo actuara bajo estos criterios, incentivaría a las

personas que ahorran y de igual manera se gravaría un impuesto en función a los usos y consumos de los individuos, que también, estaría en función de sus capacidad de compra y de la diversidad de productos a que pueda acceder de acuerdo a su nivel de ingreso. Sin duda,

este sería el primer aspecto para lograr: que el sistema impositivo sea equitativo, además de lograr una recaudación más eficiente y como consecuencia que todos los servicios que ofrece el Estado también beneficien de manera equitativa a la población.

Sin embargo, en el amplio debate que ha generado por abogar por este tratamiento fiscal,

desde principios del siglo XX, se ha desechado la posibilidad de implantar la equidad en el sistema fiscal, habiendo obstáculos como la capacidad administrativa para su recaudación, por lo que muchos economistas de esa época abogaban más bien por el impuesto sobre la renta o

sobre el ingreso (gravar los ingresos), pero este impuesto a su vez también relevaba ya en el pasado pesadas cargas impositivas.

Las cargas impositivas al ingreso, por mucho tiempo han sido el mayor rubro por el cual la política tributaria le genere ingresos al Estado, como contraparte la posibilidad de grabar el

gasto en opinión de algunos autores como Pigou y Marshall e inclusive el propio Keynes, en algún momento se postraron pragmáticamente en la aplicación de impuesto al gasto, aunque desde su punto de vista es teóricamente sano la aplicación de este impuesto, que resulta ser

una meta utópica para la recaudación fiscal. El argumento que defendió implementar impuestos al gasto, se basó en supuestos de “doble imposición” de los ahorros implícitos en los ingresos.

259 Hobbes Tomas, Leviatán, cit. por KALDOR, Nicholas, Impuesto al Gasto, Fondo de cultura económica, 2da reip. en español, Colombia 1976.


133

Desde el punto de vista de John Stuart Mill, su preocupación por construir un sistema tributario

más equitativo, ante la desigualdad de un sistema que graba la capacidad de pago de una persona que necesita ahorrar parte de sus ganancias por emergencias y para su jubilación, igual que la de una persona que recibe un ingreso de una fuente segura y permanente,

entonces el principio de grabar “el ingreso” (inclusive los ahorros) confiere un beneficio a los propietarios de bienes, en comparación de aquellos que son “susceptibles de gastar” el total de sus ingresos como capitalistas260.

Aquí en argumento de John Stuart Mill, justifica la aplicación de impuestos al gasto para que el

sistema fiscal sea más flexible pero que esta flexibilidad a su vez lo haga equitativo, bajo este principio se podría de alguna manera revertir la progresión de los impuestos directos (a los ingresos), e incentivar las actividades económicas así como el ahorro y la inversión sin que los

ingresos tributarios se vean afectados.

Las desigualdades del sistema tributario surgen no tanto de que se hayan exceptuado los ahorros provenientes del “ingreso”, sino de haber grabado como “ingreso” la capacidad de gasto que se ejerce a través del “desatesoramiento” (o del gasto que se hace en capital), o a

través de las ganancias de capital u otros ingresos de varias clases, el impuesto que se basa en el “ingreso” introduce cierta tendencia a favor de los propietarios, cuya capacidad gravable, sino una medida cuya relación con la capacidad gravable puede ser manipulada por cierto tipo de

contribuyentes261.

Las diferencias entre los impuestos directos e indirectos, radican en que los impuestos sobre la renta (directos), agravan efectos negativos sobre las propensiones al ahorro, al atesoramiento además de asumir riesgos, de tal forma que un impuesto que grava al gasto no discrimina ni el

ahorro o el riesgo y aligera aún cuando no suprima, los efectos desalentadores en la imposición progresiva al trabajo; más aún existen más argumentos económicos a favor de impuesto al gasto considerados en relación con la Economía keynesiana “los impuestos al gasto

proporcionan un instrumento más eficiente para controlar la economía en interés con la estabilidad y el progreso económico, que los ingresos que gravan el ingreso”.262

VI.2 Los Impuestos

Los ingresos gubernamentales son de varios tipos según, su fuente:

1) Tributarios o impositivos

2) No tributarios que son los derechos, los productos y los aprovechamientos

260 Kaldor Nicholas, Impuesto al gasto, p13, fondo de cultura económica, 2da reimpresión en español, Colombia 1976. 261 Ídem 7, p.14. 262 Ibídem 7, p.16.


134

3) Los ingresos provenientes de financiamientos, tanto internos como externos

4) Los ingresos de capital y

5) Los ingresos provenientes de la venta de bienes y servicios públicos.

Al inicio de los estados modernos sin lugar a dudas la principal fuente de ingresos eran los

tributarios, y para el caso de México, principalmente lo eran los impuestos al comercio exterior. Luego de la crisis de 1929 parece existir una tendencia a ser igualada su importancia, por los ingresos derivados de financiamientos (créditos bancarios y colocación de valores).

Sin embargo, el efecto acumulativo del crédito interno y externo hoy en día sobre las finanzas

gubernamentales, ha devuelto a los ingresos tributarios su importancia, como fuentes de recaudación y como instrumento de política económica.

La diferencia de los ingresos tributarios como directos e indirectos, permite clasificarlos en dos grandes grupos, que a lo largo de la Historia Económica, han dado origen a nuevos debates

sobre su eficiencia y aplicación.

En ello radica el interés por tratar en este trabajo, de una manera descriptiva algunos aspectos de los ingresos gubernamentales provenientes de la tributación, haciendo una diferencia entre la importancia y caracterización de los efectos de un impuesto sobre la renta y un impuesto al

valor agregado.

Diagrama 1

Los impuestos son una parte sustancial (o la más importante) de los ingresos públicos.


135

Sin embargo, antes de dar una definición sobre los impuestos hay que aclarar la diferencia

entre los conceptos de ingreso público, contribución e impuesto. Cuando nos referimos a ingresos públicos estamos haciendo referencia a las percepciones del Estado, pudiendo ser éstas tanto en efectivo como en especie o servicios.

En segundo lugar, una contribución es una parte integrante de los ingresos públicos e incluye

aportaciones de particulares como, por ejemplo, pagos por servicios públicos, de donaciones, multas, etc. Por último, los impuestos forman parte de las contribuciones y éstas a su vez forman parte de los ingresos públicos263.

La definición de impuesto contiene muchos elementos, y por lo tanto pueden existir diversas

definiciones sobre el mismo. Entre las principales definiciones están las siguientes:

Eherberg: “Los impuestos son prestaciones en dinero al Estado y además entidades de Derecho Público, que las mismas reclaman en virtud de su poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin contraprestación especial con el fin de satisfacer las

necesidades colectivas”264.

Vitti de Marco: “El impuesto es una parte de la renta del ciudadano, que el Estado percibe con el fin de proporcionarse los medios necesarios para la producción de los servicios públicos generales”265.

Luigi Cossa: “El impuesto es una parte proporcional de la riqueza de los particulares deducido

por la autoridad pública, a fin de proveer a aquella parte de los gastos de utilidad general que no cubren las rentas patrimoniales”266.

José Alvarez de Cienfuegos: “El impuesto es una parte de la renta nacional que el Estado se apropia para aplicarla a la satisfacción de las necesidades públicas, distrayéndola de las partes

alícuotas de aquella renta propiedad de las economías privadas y sin ofrecer a éstas compensación específica y recíproca de su parte”267

Joseph E. Stiglitz: “Los impuestos a mayoría de las transferencias de dinero de una apersona a otra, que se realizan voluntariamente, son obligatorios, con el fin de sufragar los bines

públicos”268.

Una vez vistos algunos de los conceptos que existen acerca de lo que son los impuestos, podemos definirlo como la aportación coercitiva que los particulares (personas, familias o

empresas) hacen al sector público, sin especificación concreta de las contraprestaciones que

deberán recibir.

263 Rosas Aniceto, Roberto Santillán, (1980) “Teoría General de las Finanzas Públicas y el Caso de México”, Escuela Nacional de Economía, México, p.68 264 Flores Zavala, Ernesto. (1999) “Elementos de Finanzas Públicas Mexicanas”, México, p.33 265 Ibíd. 266 Ibíd. 267 Ibíd. 268 Stiglitz, Joseph,(2000) “La Economía del Sector Público”, 3ª Edición, p.475


136

El concepto más global de impuesto o tributo, es: "... un impuesto es toda derivación desde la

corriente circular de ingreso del sector privado al sector público"269 por medios compulsivos y sin una contraparte en servicios o bienes, o al menos, sin contra parte que coincida en el tiempo y en el espacio con el cobro del tributo. Es decir, si una persona paga un impuesto no esperará

ni servicio o bien público a cambio de ese pago.

Si se está de acuerdo en que como dice Allan (1974), definir un impuesto consiste en describir sus funciones económicas se tendrán definiciones como: "... el impuesto es una contribución que grava a personas, propiedades o negocios para sostenimiento del estado". Pero como

luego de 1929, para financiar al Estado se ha recurrido también de manera sistemática a financiar las funciones estatales mediante emisión primaria y financiamientos. Allan altera la definición tomada de Fowler, señalando que el impuesto es una contribución percibida con el fin

de reducir el gasto privado. Contribución que se obtiene de manera coactiva, con el fin de financiar el gasto público de manera no inflacionaria

Los impuestos están compuestos por los siguientes elementos: el sujeto, el objeto, la fuente, la base, la cuota y la tasa. A continuación se especifican cada uno de éstos.

a) Sujeto

Este puede ser de dos tipos: sujeto activo y sujeto pasivo Sujeto activo: Es aquel que tienen el

derecho de exigir el pago de los tributos. De tal forma que en México en este grupo tenemos a la Federación, las entidades federativas y a los municipios.

Sujeto pasivo: Es toda persona física o moral, ya sea mexicana o extranjera, que tienen legalmente la obligación de pagar impuestos en los términos establecidos por las leyes.

b) Objeto

Es la actividad o cosa que la Ley señala como el motivo del gravamen, de tal manera que se

considera como el hecho generador del impuesto.

c) Base

Es el monto gravable sobre el cual se determina la cuantía del impuesto, por ejemplo: el monto de la renta percibida, número de litros producidos, el ingreso anual de un contribuyente, etc.

d) Cuota

Es la cantidad en dinero que se percibe por unidad tributaria, de tal forma que se fija en cantidades absolutas. En caso de que la cantidad de dinero percibid sea como porcentaje por

269 Allan, Charles M. La teoría de la tributación. Madrid, España: Alianza Editorial, 1974.


137

unidad entonces se está hablando de tasa. Las cuotas se pueden clasificar de la siguiente

manera:

i. Fija. Se establece la cantidad exacta que se debe pagar por unidad tributaria. Por ejemplo $0.20 por kilo de azúcar.

ii. Proporcional. Se establece un tanto por ciento fijo cualquiera que sea el valor de la base.

iii. Progresiva. Esta puede ser de dos tipos: directa e indirecta. En la primera la cuota es proporcional y sólo crece la porción gravable del objeto impuesto.

En el segundo caso, la proporción de la cuota aumenta a medida que aumenta el valor de la

base.

iv. Regresiva Es cuando se establece un porcentaje menor a una base mayor y viceversa.

VI.3 Progresividad y Regresividad del sistema tributario. .

Existe una relación entre la base impositiva y las tasas que se aplican a la base para el cobro de impuestos. En relación a la carga relativa sobre personas cuyo monto de la base imponible es diferente, surge el problema de la progresividad o regresividad del sistema tributario.

Las tasas o partes relativas y absolutas que se cobran de impuestos pueden ser: progresivas,

proporcionales y regresivas.

Un impuesto progresivo es el que toma una proporción creciente de renta conforme el ingreso aumenta.

Un impuesto proporcional toma una proporción constante de la base del impuesto.

Un impuesto regresivo toma una proporción decreciente del aumento de la base tributaria.

Los impuestos son fuente de recursos para el Estado, que pueden ser vistos desde diversas orientaciones, lo que hace que exista una amplia clasificación de ellos, como son:

Por su Forma de Pago

Impuestos directos e indirectos:

Los impuestos directos, de acuerdo al criterio administrativo son aquellos que recaen

directamente sobre la persona, empresa, sociedad etc., es decir, que se aplican de forma


138

directa a su riqueza, como pueden ser las propiedades de autos o casas. El impuesto directo

más importante en México, es el Impuesto Sobre la Renta (ISR).

Los impuestos indirectos, por otra parte, recaen sobre los gastos de producción y consumo, se le imponen a bienes y servicios y a las transacciones que se realizan con ellos; es decir, las personas, indirectamente, a través de la compra de bienes y servicios pagan el impuesto, aun

cuando el Estado no les está cobrando directamente el impuesto a éstas270, tales como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS).

Por su Efecto

Impuestos regresivos y progresivos:

Los impuestos regresivos son aquellos que se cobran a todos por igual; es decir: la tarifa pagada no guarda relación con la capacidad económica de una persona, por lo tanto, una

persona pobre y una persona adinerada pagarán la misma cantidad de dinero por el impuesto.

Lo anterior implica que la cantidad de dinero que debe pagar el pobre por éste impuesto es mayor en proporción a su ingreso que la que debe pagar la persona adinerada y afectará, por consiguiente, más fuertemente su economía personal.

Los impuestos progresivos, por el contrario, toman en cuenta la capacidad económica de una

persona o empresa. Con este tipo de impuestos los pobres pagan menos cantidad de dinero que las personas adineradas; es decir, a medida que la capacidad económica de una persona o empresa aumenta, la cantidad de dinero que ésta debe pagar por el impuesto también

aumenta. Los impuestos progresivos buscan que tanto un pobre como una persona adinerada paguen una cantidad proporcional a su ingreso. Con esto, los gobiernos buscan redistribuir la riqueza y aportar un mayor beneficio a los menos favorecidos.

Por consiguiente, es importante que los impuestos no recaigan sobre bienes y servicios de

primera necesidad (aquellos sin los cuales las personas no podrían sobrevivir) razón por la cual siempre se debe procurar imponer impuestos sobre bienes y servicios menos indispensables como los cigarrillos, el licor y los juegos de azar, entre muchos otros.

Los efectos que generan los impuestos dependen del monto que se cobre y de los bienes o

servicios sobre los cuales éstos recaigan, como veremos más adelante, por lo que los gobiernos nacionales deben ser muy cuidadosos a la hora de imponer un impuesto, pues un cálculo erróneo sobre las consecuencias de un impuesto podría generar resultados contrarios a

los esperados.

Impuestos distorsionadores y no distorsionadores:

270 Arriaga Conchas, Enrique.(1996), “Finanzas Públicas en México”, IPN, México, p.99


139

Un impuesto es no distorsionador si y sólo si el individuo no puede hacer nada para alterar sus

obligaciones fiscales; lo que los economistas llaman impuestos de cuantía fija.271

Esto debido a que existen distorsiones cuando el individuo intenta alterar sus obligaciones fiscales. En general casi todos los impuestos existentes en nuestra economía son distorsionadores en este sentido Todo impuesto sobre las mercancías es distorsionador: una

persona puede alterar sus obligaciones fiscales comprando simplemente una cantidad menor de la mercancía gravada. Cualquier impuesto sobre la renta es distorsionador; un individuo puede reducir sus obligaciones fiscales trabajando menos o ahorrando menos.

Un mal cálculo en un impuesto puede hacer que la carga y el peso económico sea considerado

tan alto que las personas o empresas afectadas no deseen producir, ahorrar o generar riqueza; lo anterior trae graves consecuencias para la economía de un país. Todo sistema tributario influye en la conducta de la gente; ya que el Estado sustrae dinero del individuo, por lo que es

de esperarse que éste responda de alguna manera a esta reducción de su ingreso.

Otra clasificación, es la referida a impuestos sobre el ingreso o sobre el consumo, dependiendo de la base del impuesto, por lo cual se tiene que el Impuesto Sobre la Renta, que es un impuesto al ingreso.

Los impuestos se cobran de acuerdo a una base, es decir, el objeto sobre el que recae el

impuesto, así, hay bases como: ingreso, consumo y empleo.

A su vez, la base del impuesto tiene dos formas (tal vez tres): a) el volumen de la base, que sirve de sustento para la creación de impuestos específicos; b) la base en términos de valor (o sea medida en unidades monetarias) y que sirve de sustento a los impuestos ad-valorem. c)

unidades, que permite también crear impuestos.

Los impuestos se cobran a través de tasas o partes proporcionales y absolutas del total de la base tributaria.

Las clasificaciones de los tipos de impuestos, son muy variadas y en realidad dependen del análisis que se les quiera dar por su origen.

Así, por ejemplo los impuestos directos que son pagados por los contribuyentes a las

autoridades, y los indirectos que son recaudados por intermediarios (empresas, comercios, etc.) pero que pagan en última instancia otros agentes distintos a los recaudadores. Sin embargo esta clasificación es muy endeble, porque hay impuestos que parecen ser indirectos sin serlo,

como es el caso del Impuesto Sobre la Renta que se paga en el Banco.

Los impuestos son uno de los medios principales por los que el gobierno obtiene ingresos; tienen gran importancia para la economía de nuestro país, ya que gracias a ellos se puede

271 Stiglitz, Joseph, (2000) “La Economía del Sector Público”, 3ª Edición, España, p.488


140

invertir en aspectos prioritarios como la educación, la salud, la impartición de justicia y la

seguridad, el combate a la pobreza y el impulso de sectores económicos que son fundamentales para el país.

Propósitos de los impuestos

Como pudimos observar anteriormente, los impuestos originalmente servían exclusivamente para que el Estado se alegara de recursos, sin embargo, actualmente podemos ver que existen

varios fines, los cuales se mencionan a continuación:

a) Redistribución del ingreso. Uno de los puntos fundamentales de un sistema impositivo es lograra redistribuir el ingreso a favor de un sector o grupo social; y esto e alcanza cuando se logra reducir todos aquellos efectos negativos que generan los mercados en la economía272.

Una vía fundamentalmente poderosa para lograr esta redistribución es a través de la aplicación de impuestos al ingreso a tasas progresivas, como por ejemplo, a través del impuesto sobre la renta.

b) Proteccionistas. Los impuestos, por otra parte, pueden tener fines proteccionistas a fin de

proteger algún sector de la economía en particular, como puede ser por ejemplo, alguna industria nacional, el comercio exterior, la agricultura, etc.

c) De fomento y desarrollo económico. Los impuestos por otra parte tienen un papel fundamental en el desarrollo económico del país o de alguna región en particular.

Esto se logra a través de los recursos que se obtienen, los cuales se pueden destinar por

ejemplo a fomentar a algún sector económico en particular, por ejemplo, a través de un impuesto sobre el consumo de gasolina mediante el cual se pretenda financiar la construcción de carreteras.

El hecho de no pagar impuestos impide al gobierno destinar recursos suficientes para cubrir

estos aspectos, así como satisfacer las necesidades de nuestra sociedad, por lo que es fundamental que cumplamos con esta obligación.

Efectos de los Impuestos

En esta sección se revisan algunas de las consecuencias que pueden originar el pago de los impuestos sobre el campo económico. Entre los principales efectos se encuentran; la

incidencia, la repercusión, la difusión, la absorción y la evasión.

a) Incidencia

272 Ayala Espino, José. (2001) ”El sector público de la Economía Mexicana”, p.223


141

Los economistas utilizan un término neutral para describir los efectos de los impuestos: se

preguntan cuál es la incidencia del impuesto, es decir, quién los paga realmente, en el sentido de que su renta real disminuye273. La incidencia de los impuestos describe quien los paga realmente.

VI.4 La Incidencia Fiscal.

Un objetivo clave del análisis de la tributación es identificar el o los grupos sobre los que recae

el pago de cada impuesto. Del mismo modo es importante observar y cuantificar al grupo de beneficiarios y al grupo de perjudicados por una modificación o reforma tributaria.

La incidencia se refiere a la forma en la cual se distribuye la carga fiscal, a que grupos sociales afecta y como se puede medir la distribución de la carga. Por ejemplo, si bien los impuestos

indirectos son recaudados por las empresas, en última instancia la totalidad de la carga fiscal es soportada por los individuos. De acuerdo con lo anterior la incidencia fiscal se puede clasificar de conforme a los siguientes tipos:

Tipos de incidencia274

-Incidencia Tributaria: Comprende el estudio de los efectos de la política tributaria sobre la

distribución del bienestar económico. La colocación de impuestos afecta el precio de los bienes y/o la retribución a los factores de producción. Para evaluar la incidencia tributaria se tiene que conocer los efectos de ésta sobre los distintos mercados y agentes económicos.

-Incidencia económica de los tributos: Estudia los impactos que produce un impuesto o arancel

y sus recaudaciones sobre los diferentes sectores de la economía (consumidores, productores, mano de obra, etc.).

-Incidencia Distributiva de los tributos: La incidencia distributiva de un impuesto determina sobre que segmento de la población recae la carga tributaria efectiva y en qué proporción,

permitiendo definir si un impuesto es progresivo o regresivo.

-Incidencia Diferencial: Este concepto se aplica cuando se comparan formas alternativas de incrementar o disminuir los ingresos impositivos. Esta visión de la incidencia impositiva es particularmente útil porque las decisiones sobre política fiscal normalmente se establecen en

función de dichos elementos.

-Incidencia Impositiva: Es el estudio para determinar quién soporta la carga de un impuesto (o carga fiscal).

273 Stiglitz, Joseph, (2000) “La Economía del Sector Público”, 3ª Edición, España, p.511 274 Véase Musgrave, P.A. y Peggy B. Musgrave. Hacienda Pública, Teórica y Aplicada, y; “Glosario Jurídico Fiscal”, Hugo Carrasco Iriarte.


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-Incidencia Legal: Primer punto de impacto en la aplicación de los impuestos, quien soporta el

impuesto de acuerdo a la norma legal; el impuesto recae sobre los individuos quienes tienen la obligación tributaria.

-Incidencia Económica: Imposición resultante del proceso de traslación.

“Cuanto más inelástica sea la curva de demanda y más elástica la curva de oferta mayor será la

proporción de la carga soportada por los consumidores y viceversa”.

En el Panel C tenemos una curva de oferta perfectamente inelástica (curva de oferta vertical),

es decir, el precio no sube en absoluto; por lo tanto, la carga total del impuesto recae en los productores. En el Panel D, ahora tenemos una curva de demanda perfectamente elástica (curva de demanda horizontal), por lo que el precio no sube en absoluto, toda la carga recae en

los productores.

b) Consecuencia

La repercusión se puede dividir en dos partes: percusión y traslación. La percusión, se refiere a la obligación legal del sujeto pasivo de pagar el impuesto. La traslación se refiere al hecho de pasar el impuesto a otras personas. De esto se desprende que la repercusión es una lucha

entre el sujeto que legalmente tiene que pagar el impuesto y terceros, el sujeto trata de trasladar el impuesto y la persona tercera tratará de restringir el consumo de dicho artículo, para evitar de esta forma cargar con el impuesto.

Es importante considerar también la influencia de la elasticidad de la demanda sobre la

repercusión, ya que por ejemplo, los productos de primera necesidad y los productos de gran lujo (bienes suntuarios) tienen siempre más o menos la misma demanda, los primeros porque no se puede prescindir de ellos, los segundos porque los individuos que los quieren, están en

condiciones de pagar cualquier precio por ellos. En estas condiciones es muy sencillo repercutir el impuesto, dado que de cualquier forma la demanda no variará.

c) Difusión

Una vez que termina el fenómeno de la repercusión se presenta el de la difusión; éste se caracteriza porque la persona que debe pagar finalmente el impuesto, ve reducida su capacidad

adquisitiva en la misma proporción del impuesto pagado, sin embargo, esto genera un proceso en el que ésta persona deja de adquirir ciertos productos o reduce su demanda, por lo tanto sus proveedores se verán afectados por esta reducción en sus ventas, y a su vez, tendrán que

reducir sus compras, y así sucesivamente.

Cabe aclarar que la difusión es un efecto que siempre se va a dar, debido a que no importando quien tenga que pagar el impuesto, siempre habrá una reducción en la capacidad adquisitiva, ya sea en un menor o mayor grado. Así mismo, la difusión no se dará con la misma intensidad


143

en todos los productos, ya que como se explicó en el inciso anterior, los bienes de consumo

necesario muy difícilmente dejarán de adquirirse, en cambio afectarán en mayor medida a los bienes de lujo, ya que éstos no son indispensables.

d) Absorción

Puede existir la posibilidad de que el sujeto pasivo traslade el impuesto, sin embargo, no lo hace porque su idea es pagarlo. No obstante, para que pueda pagarlo decide o bien aumentar

la producción, disminuir el capital y el trabajo empleados, o en última instancia implementar algún tipo de innovación tecnológica que permita disminuir los costos.

e) Evasión

La evasión es el acto de evitar el pago de un impuesto; es decir, que se trata de un delito, debido a que se viola la Ley. A diferencia de lo que sucede con la repercusión, en donde el

impuesto se traslada, en el caso de la evasión simplemente nunca se paga, porque nadie cubre ese pago.

La evasión fiscal es una práctica común en el país, por lo que para disminuirla influyen una serie de factores como son:

i. Una aplicación estricta y creíble de la ley, lo que implica capacidades de recolección y

fiscalización apropiadas.

ii. Un conjunto de castigos para aquellos que evadan impuestos; es decir que el castigo, debe ser lo suficiente alto para que se reduzca, en términos relativos, el costo de cumplir.

iii. Un sistema tributario menos complicado, ya que la complejidad crea huecos en la ley, que hacen que la detección de irregularidades sea muy difícil. Asimismo, crea muchas posibilidades

para la elusión fiscal.

f) Elusión

La elusión fiscal, a diferencia de la evasión, es toda acción que usa los vacíos de la ley para disminuir el pago de impuestos (es decir, la elusión es legal)275

La elusión fiscal son aquellos actos o maniobras destinadas a disminuir o eliminar las cargas impositivas que pesan sobre quien las realiza, aprovechando las excepciones y vacíos que

presenta la propia legislación fiscal. En contraposición a la evasión fiscal, implica una actuación lícita.

Definición e importancia de los Ingresos Públicos

275 Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) (2000) , “Los impuestos en México: ¿Quién los paga y cómo?” ,p.12


144

Los ingresos públicos son el instrumento principal para la gestión gubernamental, y el gasto

público representa la prestación de los servicios públicos; ambos se integran por recursos federales, locales y municipales recaudados así como por recursos provenientes de financiamiento o endeudamiento.

El origen y volumen de los ingresos públicos ha variado a lo largo de la historia de nuestro país.

En nuestros días, las fuentes de ingreso se han diversificado y cada vez se van delimitando mejor los diferentes ámbitos de competencia impositiva.

En un Estado federal se dificulta establecer un sistema tributario y no tributario adecuado, ya que cada uno de los niveles tiene como base de su ingreso a la misma población beneficiaria

de los servicios, dando lugar a una imposición múltiple, predomino de la federación, desarticulación de los niveles gubernamentales, distribución desigual de los ingresos así como relaciones fiscales intergubernamentales inequitativas y desproporcionadas

Los ingresos públicos se clasifican generalmente en dos grandes rubros:

Ingresos Tributarios

Son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que

se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la ley. Los ingresos tributarios también se pueden dividir en impuestos directos o que gravan el ingreso y en impuestos indirectos que gravan el consumo.

México tiene una estructura impositiva que se sustenta, fundamentalmente, en dos impuestos

de aplicación amplia: el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Adicionalmente, se aplican impuestos específicos como el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) y el Impuesto sobre Automóviles Nuevos, (ISAN) entre otros, que tienen un

peso específico menor.

Durante las dos últimas décadas, los ingresos tributarios representaron en promedio cerca de dos terceras partes de los ingresos del Gobierno Federal, destacando el ISR, el IVA y el IEPS, que conjuntamente aportaron el 87.8 por ciento de los ingresos tributarios obtenidos en todo el

periodo; para el 2000, estos gravámenes aportaron el 91.1 por ciento de la recaudación tributaria total.276

-Ingresos No Tributarios

Los ingresos no tributarios que establece la Ley de Ingresos de la Federación son los recursos que el Gobierno Federal obtiene como contraprestación a un servicio público (Derechos), del

pago por el uso o explotación de los bienes de dominio público o privado (Productos); de la

276 ”Las Finanzas Públicas de México 1980 – 2000”, Unidad de Estudios de Finanzas Públicas, Documento elaborado por la Unidad de Estudios de Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados


145

aplicación de multas, recargos y otros ingresos (Aprovechamientos) y de las contribuciones de

las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas (Contribuciones de Mejoras).

De manera más detallada los ingresos no tributarios se clasifican de la siguiente manera:

a) Derechos. El Código Fiscal Federal los define como; las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por

recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de

Derechos.

b) Aportaciones de Seguridad Social. Son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se benefician en forma especial por

servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado277.

c) Productos. Son un ingreso público que resulta de las contraprestaciones por los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho privado278.

d) Aprovechamientos. Los aprovechamientos son un tipo de ingresos que se derivan del sistema de sanciones (multas, recargos e indemnizaciones); también comprende el rubro de

aprovechamientos los donativos, herencias y legados279.

e) Participaciones. Las participaciones representan, en muchos casos, la fuente más significativa de la recaudación local. Tienen su fuente en los convenios de adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal, de cuyos rendimientos participan los estados y municipios; éstos

deberán de recibir por lo menos el 20% de estas participaciones280.

Una reforma tributaria buscaría elevar más estos ingresos para reducir la dependencia que se tiene del mercado petrolero. Así, el bajo nivel de los ingresos tributarios en México es un elemento central para realizar una reforma integral al sistema tributario del país.

A continuación, en esta primera parte del trabajo, abordaremos dos aspectos teóricos

relacionados con la base tributaria de un país. El primero, está asociado con las características de una buena base tributaria y; el segundo está vinculado con la elección de la base y los problemas que surgen para su elección.

277 Ayala Espino, José.(2001) “Economía del Sector Público Mexicano”, México, p.274 278 Ibíd., p.275 279 Ibíd., p.277 280 Ídem.


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VI.5 Los soportes del Sistema Tributario.

Un buen sistema tributario debe reunir las siguientes condiciones:

1. Eficiencia económica:

Un sistema tributario es eficiente en la medida que no intervenga en las decisiones de los

contribuyentes, y por lo tanto, en la asignación de los recursos.

2. Sencillez administrativa:

Se debe tener una administración sencilla y relativamente barata.

3. Flexibilidad:

Debe ser capaz de responder fácilmente a los cambios de las circunstancia económicas

4. Responsabilidad política:

Debe diseñarse de tal forma que cada individuo pueda averiguar que está pagando para que el sistema político pueda reflejar con mayor precisión sus preferencias

5. Justicia – Equidad

Debe ser justo en su manera de tratar a los diferentes individuos281, por eso cuando se aplica éste término, nos referimos a dos conceptos, equidad horizontal y equidad vertical.

La equidad consiste en que la carga tributaria se distribuya en forma equitativa, es decir, que

cada contribuyente pague su justa parte.

Con los tipos impositivos vigentes en los últimos años, las consideraciones fiscales suelen figurar entre las principales preocupaciones; ya que actualmente una persona puede disfrutar de un mayor bienestar tratando de ver cómo puede pagar menos impuestos que diseñando

mejores proyectos o produciendo más.

El índice de cumplimiento obligatorio en materia tributaria es bastante bajo en México; es evidente que falta mucho por hacer, cuando se observa que el padrón de causantes de personas físicas asciende a 5.5 millones, cuando la población económicamente activa supera

los 34 millones de personas. Asimismo, basta contrastar el número de empresas cautivas que tiene registrada la SHCP que es de alrededor de 550 mil, mientras que el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) reporta en los Censos Económicos que el país

281 Stiglitz, Joseph, (2000) “La Economía del Sector Público”, 3ª Edición, España, p. 483


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cuenta con dos millones de establecimientos registrados que realizan actividades

económicas282.

La consecuencia de tener un alto nivel de evasión es que se generan rezagos en la política de recaudación. Sin embargo, la evasión fiscal no es el único problema que sufre el aparato fiscalizador mexicano, existen problemas políticos y administrativos que inciden directamente en

la baja recaudación tributaria en México.

Así, la elevada cantidad de trámites que se deben cubrir, la dificultad para llenar las formas fiscales y el tiempo que se emplea son factores que desalientan a los contribuyentes a pagar sus impuestos. Asimismo, la provisión de bienes y servicios públicos de cuestionada calidad

asociada con la alta corrupción y falta de transparencia en el manejo de los recursos públicos también inciden negativamente en la recaudación fiscal.

VI.6 La Política Tributaria y su Progresividad.

Entre más desigual sea la distribución del ingreso de un país, más se justifica el establecimiento de impuestos progresivos que graven en mayor medida a quienes mayor capacidad económica

tienen283.

Los sistemas tributarios cuanto más se acerquen a la progresividad se pueden calificar de más equitativos y justos. Sin embargo, este objetivo no es fácil de lograr; porque implica afectar fiscalmente los ingresos de los grupos sociales que ostentan la mayor riqueza del país. En esta

parte del trabajo, se abordará lo relacionado con el tipo de imposiciones que hacen que una reforma tributaria sea más progresiva o más regresiva.

Los impuestos indirectos (recaen sobre el consumo, tales como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto Especial sobre la Producción y Servicios (IEPS), entre otros) son altamente

regresivos porque son cargas impositivas generales, es decir, todos los estratos sociales tienen que pagarlos sin diferenciar el nivel de ingresos de los consumidores.

Los impuestos directos por el contrario, (recaen sobre los individuos, tales como el Impuesto Sobre la Renta (ISR) a personas físicas y morales) son progresivos porque proporcionan un

trato diferenciado a los agentes, de tal manera que, afectan en términos fiscales en mayor proporción a las personas que más ingresos tienen y en menor proporción a los de un ingreso menor (aplican el principio de la equidad horizontal y vertical)284.

282 “Problemas Estructurales del Sistema Tributario en México”, Unidad de Estudios de Finanzas Públicas, Documento elaborado por la Unidad de Estudios de Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados 283 Caballero Urdiales, Emilio (2006) “Los ingresos tributarios del Sector Público de México”, UNAM, p.65 284 Equidad Horizontal: las personas que son idénticas (o que se encuentran esencialmente en unas circunstancias económicas similares) deben recibir el mismo trato y pagar los mismos impuestos. Equidad Vertical: las personas que tienen mayor capacidad de pago o que disfrutan de un mayor beneficio de los servicios públicos deben pagar más impuestos.


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Los distintos tipos de impuestos inciden de distinta forma e intensidad sobre las decisiones que

toman los individuos, por lo que en esa medida es como distorsionan el funcionamiento de la economía; por lo que es muy importante la elección de aquel impuesto que origine menos distorsiones e ineficiencias.

Cuando el Estado establece los impuestos, inmediatamente provoca una reducción del nivel de

bienestar de los contribuyentes, debido a que éstos ven reducido su nivel de ingresos. Por esa razón todos los impuestos sin excepción, inciden sobre la conducta de los individuos provocando la reducción de la demanda de mercancías, o bien el incremento de la cantidad de

trabajo que ofrecen para compensar el empobrecimiento relativo; a ello se le denomina “efecto ingreso de los impuestos”285

Por otra parte, hay algunos impuestos que provocan efectos adicionales sobre el proceso de asignación de recursos; por ejemplo, los impuestos al ingreso provenientes del salario podrían

desincentivar la cantidad de horas trabajadas alentando el ocio, y esto como consecuencia originaría una disminución de ingresos.

De la misma forma los impuestos al ingreso proveniente del capital, podrían desincentivar el ahorro o la inversión dado que son la fuente directa de dichos ingreso, promoviendo en su lugar

un mayor gasto en consumo. A ello se le denomina “efecto sustitución” de los impuestos286.

Los impuestos a las mercancías también pueden generar efecto sustitución pues se reduce el consumo de aquellas que están altamente gravadas, pues resulta más caro adquirirlas, y se opta por adquirir aquellas que estén libres de impuestos, ya que resultan más baratas.

Sin embargo, como se mencionó anteriormente existe un impuesto no distorsionador

denominado de cuantía fija; el cual a pesar de crear el efecto ingreso, no ocasiona distorsiones en la asignación de los recursos, ya que los contribuyentes no podrán evitar el pago de dicho impuesto. El impuesto de cuantía fija, se aplica a todas las personas por igual, esto sin importar

el nivel de ingresos y el tipo de riqueza de las personas. El impuesto de cuantía fija, a pesar de no generar ineficiencia económica, es altamente regresivo, es decir, afecta más a quienes menos ingresos tienen.

Después de revisar las consideraciones anteriores, es importante aclarar que la estructura

impositiva óptima o ideal, es aquella que mejor exponga las preferencias de la sociedad en relación con los objetivos que se busquen.

Esto significa, por ejemplo, que si lo que se busca es elevar los ingresos tributarios del gobierno y la sociedad tiene como objetivo adicional mejorar el patrón de distribución del ingreso, es

posible que se elija una estructura impositiva que implique algún grado de ineficiencia, y sin embargo, la elección sería la óptima, si se cumplen con los objetivos deseados.

285 Caballero Urdiales, Emilio (2006) “Los ingresos tributarios del Sector Público de México”, p.41 286 Ibíd., p.42


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Por lo que tomando en cuenta el ejemplo anterior, elegir un impuesto de cuantía fija (los que

menos distorsiones ocasionan), no sería la elección óptima, debido a que éstos no toman en cuenta los distintos niveles de ingresos, son los menos adecuados cuando nos encontramos con grandes desigualdades sociales y lo que se busca es tener una mayor equidad. Por lo que

se optara por el establecimiento de impuestos progresivos, los cuales como definimos anteriormente, son aquellos que; toman en cuenta la capacidad económica de una persona o empresa

Esta diferenciación nos permite afirmar que los sistemas tributarios progresivos son más justos

y equitativos, y son aquellos cuyas bases recaudatorias descansan en los impuestos directos. Sin embargo, para que un sistema tributario descanse mayoritariamente en los impuestos directos depende del grado de desarrollo económico del país. Así, encontramos que, cuanto

más desarrollado es un país, más fuertemente descansa su estructura tributaria en los impuestos directos, y dentro de ellos, el rubro más importante es el ingreso personal.

Sin embargo, en los países en desarrollo; como es el caso de México, los impuestos al ingreso tienen límites serios, particularmente cuando están concentrados. Esto se debe a que, al final,

lo que busca gravar este impuesto es el ingreso neto, por lo que para determinar este último, hay que excluir de la base una serie de elementos como el impuesto a las empresas, la depreciación, los ingresos no contabilizados (que pueden ser sustanciales), las deducciones de

ley y la llamada elusión fiscal, es decir, la originada en los vacíos legales y la incapacidad administrativa287.

A lo anterior hay que añadir la existencia de sectores agrícolas grandes cuyo nivel de ingresos es tan precario que, de hecho, quedan exentos, así como la existencia de un sector informal

grande que, por definición, no está registrado. No es sorprendente que al final, la recaudación por concepto de impuestos al ingreso personal en los países atrasados sea muy reducida.

La recaudación tributaria en México es una de las más débiles del mundo, incluso cuando se elimina de la comparación a sociedades con mayor ingreso relativo288.

En efecto, la recaudación se encuentra por debajo de los niveles que, en promedio, se

observan en América Latina y entre economías emergentes con niveles de ingreso per cápita similares a los de nuestro país. Aún más, la recaudación actual es claramente insuficiente cuando se compara con las necesidades de inversión en educación, salud e infraestructura y

con los recursos requeridos para garantizar un financiamiento más adecuado de los pasivos públicos. (Esto lo analizaremos con más detalle en el Capítulo 3)

El sistema tributario, debe tener características tales que faciliten y propicien el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales; básicamente son dos las notas más sobresalientes

dentro de tal contexto: por una parte el grado de equidad o justicia que refleje, ya que conforme

287 “Centro Interamericano de Administradores Tributarios-CIAT”, Michael Jorratt De Luis - Jefe de Estudios 288 Avilés Ochoa, Ezequiel. (2002) “El Estado Mexicano: un Estado débil”, (Presidente del Colegio de Economistas del Estado de Sinaloa)


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sea mayor el grado de equidad que muestre ante la comunidad la predisposición del

contribuyente a cumplir será mayor, la injusticia del sistema en muchos casos constituye el pretexto o razón para el incumplimiento.

El otro rasgo importante del sistema tributario que coadyuva a su observancia es la certeza del mismo, lo que implica que el sistema tributario esté concebido, diseñado y plasmado en las

normas jurídicas con el mayor grado de claridad para el contribuyente, eliminando las situaciones de incertidumbre e inseguridad.

En términos generales en el contribuyente existe un cierto recelo ante los órganos de la administración hacendaria, debido básicamente al tipo de relaciones que lo vinculan con éstos y

que definitivamente no son del tipo de las relaciones normales con que se vincula con los otros seres humanos, ya que en sus relaciones con lo "público", o fiscal el ciudadano se ve inmerso en un contexto de relaciones donde todo se encuentra previsto y su voluntad carece de

relevancia.

Debido a esto a continuación se enumeran algunos factores que condicionan el cumplimiento fiscal.

La Fluidez de la Administración.

Indudablemente en la medida en que las dificultades y obstáculos burocráticos sean menores, la inclinación de parte del contribuyente hacia el cumplimiento de las obligaciones fiscales será

mayor289.

En este sentido definitivamente mucho tienen que hacer los órganos de la administración hacendaria, a efecto de que los sistemas de administración sean tales que, garanticen el cumplimiento de las obligaciones fiscales con un mínimo de molestias para el contribuyente.

Constituye un lugar común en la administración hacendaria de los diversos países, el vencer la

resistencia natural del individuo al pago de contribuciones, para lo cual se utilizan desde instrumentos de carácter persuasivo hasta los de tipo represivo, existiendo dentro de ambos extremos todo un abanico de posibilidades que la eficiencia en la administración hacendaria

ofrece, que genéricamente podría denominarse como sencillez290.

Un factor de carácter administrativo que mucho dificulta el cumplimiento voluntario de las obligaciones y deberes fiscales es la denominada, "Presión Fiscal Indirecta", entendiéndose por tal, el enorme peso que hacen sentir al contribuyente soportar en sus hombros, como

consecuencia de la presión psicológica y de desgaste que en muchas ocasiones se hace sentir sobre el contribuyente y que aunada a la "Presión Fiscal", propiamente dicha constituyen auténticos obstáculos al deseado cumplimiento.

289 López, Mónica. (2006) “Aplicación de los Impuestos en México”, México, p.87 290 Ibíd. p.90


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La presión fiscal debe entenderse como el impacto que el sistema fiscal genera en un momento

determinado sobre el sistema económico de un país cualquiera, hablándose de una mayor o menor presión fiscal conforme la recaudación fiscal sea un porcentaje mayor o menor del producto interno.

En algunos Países parece que la política de administración hacendaria denominada "De

Alfombras Rojas" ha dado sus buenos frutos. Dicha política no denota otra cosa sino una disposición de otorgar al contribuyente todo género de facilidades y comodidades para el cumplimiento de sus obligaciones.

Aceptación del Sistema Tributario

La aceptación del sistema tributario por parte de los contribuyentes es esencial para elevar el

cumplimiento tributario. Esta aceptación depende de varios factores: el primero de ellos es la moderación de la carga tributaria; un sistema tributario que impone una carga excesiva puede ser visto como injusto, un segundo factor es la equidad del sistema tributario; una de las

principales fuentes de inequidad es la evasión tributaria, por lo cual estamos frente a un círculo vicioso en el cual la evasión se retroalimenta y tercero, también es importante la opinión que los contribuyentes tengan del destino de los impuestos; si perciben que los recursos se gastan

bien, que se financian bienes públicos en cantidad suficiente, que los programas sociales son adecuados y que el gasto en burocracia es razonable, entonces habrá una mayor predisposición a cumplir con el pago de impuestos.

Si bien la administración tributaria no tiene ninguna injerencia sobre cómo se gastan los

recursos, puede al menos informar a la ciudadanía al respecto, puesto que muchas veces la percepción negativa de la gente es consecuencia de una falta de información. La inclusión del tema de la importancia y el destino de los impuestos en las campañas publicitarias de la

administración tributaria puede tener efectos positivos sobre el cumplimiento.

Un cuarto factor es la relación entre la administración tributaria y los contribuyentes; en la medida en que los trámites tributarios sean expeditos y los contribuyentes reciban un trato justo y digno, tendrán una mejor disposición a pagar sus impuestos.

En este ámbito la administración tributaria puede emprender variadas acciones encaminadas a

mejorar la atención a los contribuyentes, como por ejemplo, reducir los tiempos de espera y de atención, reducir del número de trámites o mejorar la infraestructura. También es importante que la administración tributaria interprete las leyes imparcialmente y que permanentemente se

busque de una mayor justicia en la aplicación de las sanciones.

Las Tasas Impositivas

La teoría económica sugiere que el impacto de un aumento de la tasa legal sobre la recaudación es ambiguo, debido a la elección que los individuos hacen entre trabajo y ocio.


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Si las tasas son muy altas, todo aumento posterior podría ser contraproducente, en el sentido

de que la recaudación caiga al mismo tiempo que la pérdida de bienestar se incremente.291

Es importante tener presente lo anterior cuando se busca aumentar la recaudación, pues nos muestra que, por una parte, aumentos indiscriminados de tasas no necesariamente tendrán los efectos esperados.

En el caso de los impuestos al consumo, es frecuente recurrir al establecimiento de tasas

múltiples, las que tienen objetivos tanto recaudatorios como redistributivos292. Sin embargo, estas tasas diferenciadas presentan una serie de problemas que deben ser tomados en cuenta.

En primer lugar, aumentan los costos administrativos de los contribuyentes y de la administración tributaria, en términos de disponibilidad de información y dificultades para

fiscalizar. En segundo lugar, se crean espacios de evasión, tales como declarar ventas afectas a tasas altas como si se tratara de bienes afectos a tasas menores. En tercer lugar, las tasas múltiples distorsionan la asignación de recursos, ya que esto puede afectar en las decisiones,

en este caso de los consumidores, al afectar sus preferencias, eligiendo el producto con la tasa menos. En cuarto lugar, no son la mejor herramienta redistributiva, puesto que una tasa más baja para determinados productos beneficia a toda persona que consuma el bien,

independientemente de su nivel de ingresos. Finalmente, la existencia de algunos productos favorecidos con tasas bajas incentiva a otros grupos de contribuyentes a presionar por beneficios similares293.

A nivel del impuesto a la renta, lo habitual es aplicar una tasa pareja a las utilidades de las

empresas y tasas progresivas a las rentas personales. Los impuestos progresivos a las rentas personales son criticados por dos aspectos: En primer lugar, porque discriminan contra el ahorro, puesto que su rentabilidad se ve reducida por la tasa marginal. En segundo lugar,

porque al ser la tasa marginal creciente respecto del nivel de renta, castiga el esfuerzo adicional294.

A ello se agrega el hecho de que las tasas elevadas generan incentivos adicionales a la evasión de impuestos, por lo que en la práctica, cuando existe una tasa marginal máxima demasiado

alta, el número de contribuyentes que declara en dicha tasa es bastante inferior a los que efectivamente obtienen rentas de ese nivel.

Es decir, en una primera instancia, la recaudación aumenta al aumentar los niveles de las tasas pero llega un momento en que un incremento adicional en las tasas disminuye la recaudación.

Esto se explica por qué, a medida que aumentan las tasas, típicamente la base del impuesto disminuye, ya sea porque los agentes económicos reasignan sus actividades hacia aquellas que se encuentran menos gravadas o porque aumenta la evasión.

291 “Evaluación de la capacidad recaudatoria del Sistema Tributario y de la evasión tributaria”, (2002) Servicio de Impuestos Internos de Chile 292 Ibíd. 293 Ibíd. 294 Ibíd.


153

Lo anterior indefectiblemente resulta en un sistema impositivo más distorsionante y menos

eficaz Ese comportamiento se debe a que una tasa excesivamente alto puede propiciar que los individuos decidan optar por la evasión fiscal en lugar de pagar tasas tan altas. También un tipo impositivo alto puede llevar a los trabajadores a sustituir trabajo por ocio, reduciéndose el

bienestar colectivo o social, por eso, se tributa menos y crece menos la economía. Por todas estas razones parece poco recomendable buscar aumentos de recaudación por la vía de incrementar las tasas de los impuestos personales a niveles desproporcionados.

Eficacia de la Acción Fiscalizadora

El objetivo de la administración tributaria es maximizar el cumplimiento tributario, para lo cual su

principal herramienta es la fiscalización. La eficacia de la fiscalización se resume en la probabilidad de detección del incumplimiento tributario; es decir, una mayor eficacia se logra aumentando dicha probabilidad.

Es importante señalar que el factor disuasivo de la evasión es la probabilidad de detección

percibida por el contribuyente, la que no necesariamente es igual a la probabilidad efectiva. Este concepto, si es bien utilizado, puede ser de mucho beneficio para el objetivo de la administración tributaria295.

En efecto, acciones tales como el envío de correspondencia a los contribuyentes, advirtiendo de

los riesgos de la subdeclaración, o publicitar la adquisición de nueva tecnología que permitirá un mejor control de las declaraciones, pueden aumentar la sensación de control en los contribuyentes, con un consiguiente efecto positivo en el cumplimiento.

Hay dos líneas de acción que la administración tributaria puede tomar con el propósito de elevar

la probabilidad de detección. La primera, es aumentar la disponibilidad de información relacionada con la magnitud de las obligaciones tributarias de los contribuyentes. La segunda, es optimizar el uso de esta información disponible296.

La primera línea de acción se relaciona con el concepto de "visibilidad" del delito, que ha sido

definido como los costos y dificultades relativas que enfrentan los fiscalizadores tributarios en la detección y prueba de las infracciones.297 Claramente el cumplimiento voluntario debe ser mayor para aquellos ingresos sobre los cuales la administración tributaria recibe información de

terceras personas.

En este ámbito, la tarea de la administración tributaria es aumentar la visibilidad de los impuestos, lo cual se logra mediante medidas administrativas orientadas hacia la mayor disponibilidad de información. Dentro de la información interesante de solicitar a terceros están

295 Trigueros, Ignacio, “Análisis, evaluación y propuestas para una reforma tributaria”, ITAM, p. 71 296 Ibid. 297 Kagan, R., (1989) “On the Visibility of Income Tax Law Violations” en “Taxpayer Compliance”, Vol. 2, University of Pennsylvania Press.


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por ejemplo, el monto y destino de los honorarios cancelados, de los dividendos pagados por

las sociedades anónimas y de los intereses pagados por los bancos.

Otras fuentes de información menos explotadas que pueden ser útiles son las ventas efectuadas con tarjetas de crédito - que puede ser entregada por las empresas administradoras de tarjetas de crédito y que permitiría verificar la correcta declaración de los débitos de IVA- y

las compras con factura en supermercados y grandes tiendas – que permitiría detectar el uso indebido del crédito fiscal por parte de algunas empresas.298

Un buen ejemplo de la importancia de este tipo de medidas es lo que ha ocurrido recientemente en Chile, en donde una ley aprobada en agosto de 1995 otorgó facultades al Servicio de

Impuestos Internos (SII) para solicitar a los bancos información sobre los intereses bancarios pagados a cada contribuyente. Hasta la fecha los bancos no han entregado información alguna, puesto que han recurrido al poder judicial con el objeto de impedir la aplicación de esta medida.

A pesar de ello, las declaraciones de impuesto a la renta del presente año muestran un aumento importante en los montos de intereses declarados, estimándose que la evasión de estas rentas habría bajado de un 50% a un 35%299

Simplicidad de la Estructura Tributaria

Se señalan cuatro consecuencias de la complejidad: la certidumbre, la capacidad de

fiscalización, la dificultad y la manipulación300. Cada uno de estos aspectos se relaciona en forma distinta con el tema del incumplimiento.

La certidumbre se refiere a si las obligaciones tributarias son claramente definidas por las leyes. Cuando esto no ocurre, la administración tributaria tiene mayores dificultades para comprobar

los delitos, puesto que el contribuyente puede argumentar un error involuntario o una interpretación equivocada o distinta de la ley. Ciertamente esta situación le significa a la administración tributaria desviar recursos hacia la comprobación de delitos o interpretación de

las leyes, o a aplicarla de una manera conveniente en perjuicio de los contribuyentes.

La existencia de leyes tributarias complejas obviamente se traduce en mayores costos para la fiscalización. Así por ejemplo, una auditoria para comprobar la correcta declaración de un impuesto a la renta con abundantes créditos, deducciones y tratamientos especiales, requiere

mucho más tiempo que una auditoria para comprobar la correcta declaración de un IVA con tasa única y sin exenciones. Es decir, la complejidad merma la capacidad de fiscalización de la administración tributaria, puesto que para igual cantidad de recursos disponibles, el número de

auditorías que es posible realizar en un determinado período es menor con un sistema tributario complejo que con uno simple. Dicho en otras palabras, con una mayor complejidad la probabilidad de detectar la evasión es menor.

298 “Centro Interamericano de Administradores Tributarios-CIAT”, Michael Jorratt De Luis - Jefe de Estudios 299 “Evaluación de la capacidad recaudatoria del Sistema Tributario y de la evasión tributaria”, (2002) Servicio de Impuestos Internos de Chile. 300 Slemrod, J. (1989) “Complexity, Compliance Costs, and Tax Evasion” en “Taxpayer Compliance”, Vol. 2, University of Pennsylvania Press.


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Desde el punto de vista del contribuyente, la complejidad es sinónimo de dificultad para cumplir

con las obligaciones tributarias, en el sentido de los costos en que debe incurrir para tal fin. Estos costos no son otra cosa que el tiempo que el contribuyente dedica a entender las leyes e instructivos, juntar los antecedentes exigidos y declarar, así como el dinero gastado en

asesorías tributarias. La hipótesis es que la complejidad aumenta los costos de cumplimiento. Un caso especial de esta hipótesis lo constituye el fenómeno de los no declarantes, quienes prefieren asumir el riesgo de no declarar a asumir los costos de la declaración. Además los

costos de cumplimiento elevados perjudican la aceptación del sistema tributario por parte de los contribuyentes, lo que también tiene efectos negativos sobre el cumplimiento.

El último aspecto de la complejidad es la manipulación del sistema tributario, que se refiere a las mayores posibilidades de evasión y elusión que se generan a partir de esta complejidad.

Evidentemente, la heterogeneidad en la determinación de las bases imponibles o la multiplicidad de impuestos y tasas dentro de las leyes tributarias dan al contribuyente una mayor flexibilidad para minimizar su pago de impuestos, pues se abren nuevas formas de evadir

y eludir las obligaciones tributarias.

Si bien es cierto que cualquier simplificación del sistema tributario es finalmente una responsabilidad de quienes formulan la política tributaria, no es menos cierto que la administración tributaria debe jugar un papel importante en este tema, sobre todo porque la

experiencia muestra que quienes no administran los impuestos frecuentemente se olvidan de los aspectos administrativos, a pesar de que estos son fundamentales en los resultados de la política tributaria.

En este sentido, la administración tributaria debe tomar la iniciativa en proponer cambios en la

estructura impositiva que tiendan a simplificarla y a reducir los espacios de elusión tributaria y advertir de los costos de cumplimiento y los costos administrativos de eventuales propuestas de modificación a las leyes tributarias. Por otro lado, la administración tributaria debe procurar no

introducir demasiada complejidad al sistema tributario a través de sus facultades interpretativas, de solicitud de información y de los trámites exigidos a los contribuyentes.301

Regímenes especiales

Los regímenes especiales representan una fuga importante de ingresos que debería recaudar el Gobierno Federal. La débil capacidad administrativa en materia fiscal, permite que incluso las

empresas o industrias no consideradas en regímenes especiales se registren en ellos como medidas para tratar de pagar menos impuestos.

Las empresas que participan en sectores gravados con el régimen simplificado en agricultura, pesca y transporte terrestre (que generan el 10% del PIB y el 25% del empleo) prácticamente

301 “Evaluación de la capacidad recaudatoria del Sistema Tributario y de la evasión tributaria”, Servicio de Impuestos Internos de Chile.


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no pagan impuesto sobre la renta. Muchas de estas actividades las realizan empresas

pequeñas, pero también grandes, para las cuales no se justifican las exenciones.

Lo exagerado de éstas, por ejemplo en el caso del IVA, lleva a México a tener uno de los niveles más bajos de recaudación por este tipo de impuestos302.

Una parte de dichos contribuyentes son empresas medianas y pequeñas, pero la mayor parte de estos negocios son controlados por grandes compañías que se benefician

injustificadamente. El régimen simplificado debe servir para que las empresas de menor tamaño permanezcan y se incorporen a la economía informal, pero no debe ser un mecanismo que permita la evasión fiscal en montos muy significativos. La OCDE calcula que la eliminación de

los regímenes especiales a distintas actividades económicas y al ingreso podría incrementar la

recaudación fiscal en alrededor de 3 puntos del PIB, lo que elevaría los ingresos públicos

mexicanos a niveles similares a los de otros países de América Latina. En México el número de

empresas que se consolidan en grupo han aumentado considerablemente y se estima que la

consolidación reduce en promedio un 30% del ISR de los grupos303.

Los múltiples regímenes especiales de tributación que se encuentran en la ley y en los reglamentos; han originado que la administración tributaria sea en extremo compleja, por lo cual

estimula la evasión. Por ejemplo, el sub-sistema para la agricultura, ganadería, pesca o silvicultura redunda en una debilidad intrínseca del sistema jurídico de impuestos por el gran número de litigios sobre impuestos.

El gran tamaño de la distorsión ha transformado a este sistema impositivo en un sistema

redistributivo del ingreso, de hecho, sin que ninguna autoridad le haya dado ese papel y estando lejos de ser el mejor vehículo para ello. Más aun la redistribución ha dañado el poder adquisitivo de la clase media.

Un esfuerzo importante se debe orientar a atacar el régimen de exenciones fiscales,

disminuyéndolas o eventualmente eliminando las que no se justifiquen ni económicas ni socialmente.

• La Concentración del Ingreso

En términos fiscales, el problema más importante que presenta la alta concentración del ingreso es que cualquier intento por parte del gobierno mexicano para afectar esta riqueza puede

provocar fugas masivas de capitales, lo cual, se conjuga con las ventajas proporcionadas por

los mercados de Estados Unidos y Canadá (mayor certidumbre y estabilidad financiera) para alentar la salida de capitales del país (ventajas ofrecidas por la integración financiera)304.

302 Revista “Comercio Exterior”, vol. 50, núm. 11, México, noviembre de 2000 303 Ibíd. 304 ”Problemas Estructurales del Sistema Tributario en México”, Unidad de Estudios de Finanzas Públicas, Documento elaborado por la Unidad de Estudios de Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados.


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• Economía Informal.

Son actividades que se distancian del cumplimiento estricto de las leyes y reglamentos que

rigen la actividad productiva. Este sector es una fuente importante de evasión fiscal.

De esta manera, es conveniente señalar que la informalidad está vinculada con el subempleo y con la economía (subterránea), cuyo ámbito incluye actividades como el contrabando y el robo organizado, las cuales no están sujetas al régimen fiscal.

En el caso específico de México, la economía informal ha ganado relevancia por el evidente

crecimiento que ha tenido en los últimos años como resultado de un crecimiento económico escaso y errático propiciado por las políticas económicas asumidas de evidente corte neoliberal.

Según datos arrojados en un estudio realizado por el INEGI sobre la ocupación en el sector no estructurado 1995-2003, la economía informal pasó de 8.9 millones de ocupados en 1996 a

10.8 millones en el 2003, un incremento cercano de 277 mil personas por año, en tanto que el aumento de la ocupación en su conjunto fue de 780 mil personas anualmente; lo que significa que de cada 100 nuevas personas ocupadas, 35 lo hicieron en actividades informales.

La inadecuada fiscalización, el exceso de regulaciones y trámites, y, sobre todo, las políticas

macroeconómicas aplicadas en los últimos años, de evidente corte neoliberal, han hecho de la economía informal, junto a la emigración a los Estados Unidos, una alternativa de subsistencia ante la incapacidad del modelo de desarrollo para generar los empleos que demanda una

población en constante aumento.

Algunas de las causas por las que se originan los problemas antes mencionados son las siguientes:

1) La creciente complejidad del sistema de registro y cumplimiento, mismo que rebasa la capacidad de la gran mayoría de los contribuyentes para comprenderlo y consecuentemente les

aumenta sus costos de cumplimiento, lo que es un desincentivo para registrarse y cumplir con sus obligaciones fiscales.

2) La ausencia de penas graves para los evasores y los numerosos recursos legales con los que cuentan para contrarrestar la acción de las autoridades 3) La existencia de numerosos

renglones en la ley y los códigos correspondientes que facilitan la elusión y la evasión con argumentos técnicos; en particular la existencia de numerosos regímenes especiales, los cuales además representan una gran distorsión.

Como hemos visto existen problemas políticos y administrativos que inciden directamente en la

baja recaudación tributaria en México. Así, la elevada cantidad de trámites que se deben cubrir, la dificultad para llenar las formas fiscales y el tiempo que se emplea son factores que desalientan a los contribuyentes a pagar sus impuestos. Asimismo, la provisión de bienes y


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servicios públicos de cuestionada calidad asociada con la alta corrupción y falta de

transparencia en el manejo de los recursos públicos también inciden negativamente en la recaudación fiscal.

Los sistemas de información fiscal, aunque se han modernizado, todavía adolecen de un retraso significativo. Un mejor sistema de información podría contribuir a mejorar la

administración fiscal. El cumplimiento de las obligaciones fiscales depende en muchas ocasiones de que los contribuyentes tengan acceso adecuado, ágil, oportuno y barato a la información. Aunque han mejorado los sistemas de información, el número de solicitudes de

información de contribuyentes es todavía muy elevado, el tiempo destinado a trámites fiscales es muy amplio y la espera para la devolución de impuestos muy larga. Estos elementos son particularmente graves para los contribuyentes pequeños, en realidad la mayoría. Una

disminución de los costos de captación de impuestos dependerá en buena medida de la capacidad para introducir mejoras en la tecnología de la información.

Las lagunas legales del sistema tributario aún son importantes. En opinión de muchos expertos la legislación fiscal mexicana es compleja y difícil de cumplir por el común de los contribuyentes.

Los continuos cambios legislativos generan incertidumbre y crean la necesidad creciente de

información y entrenamiento. Estos problemas dificultan el cumplimiento de las obligaciones fiscales, desalientan el pago oportuno de impuestos e imponen costos adicionales al proceso de colección de impuestos. En este ámbito es necesaria una reforma institucional que permita una

simplificación tributaria que incentive al pago de impuestos.

Los sesgos institucionales desvían la conducta de los contribuyentes hacia una práctica que favorece la evasión y la elusión; afectan la seguridad jurídica de los contribuyentes y, en general, complican de modo innecesario el cumplimiento de las obligaciones. En lo que se

refiere a la economía informal, la legislación debe prever, por supuesto, la inclusión de los contribuyentes de este importante sector en el padrón fiscal.

Aunque teóricamente se han establecido las características que debe reunir un buen sistema tributario, la estructura tributaria en México está alejada de los principios de equidad, justicia,

eficiencia, mínimos costos administrativos y facilidad para ejecutar la política fiscal. La violación de estos principios básicos de la tributación ha llevado al sistema tributario mexicano a problemas estructurales casi endémicos que se han reflejado en incrementos sustantivos de la

evasión fiscal.

Una reforma se torna necesaria para minimizar los problemas estructurales de carácter económico y político administrativo que tiene en la actualidad el sistema tributario mexicano, tales como la evasión del fisco, la concentración del ingreso, la concentración en la recaudación

y principalmente una revisión y análisis profundo de los regímenes especiales y los excesivos trámites administrativos.


159

VI.7 El Impuesto Sobre la Renta.

Las fuentes de ingresos más rentables para los gobiernos, han sido el impuesto a la renta y el

impuesto a las transacciones. Pero tal parece que existe una correlación negativa entre rentabilidad de un impuesto para el gobierno y rentabilidad privada, lo cual contradice en sí misma el concepto de progresividad.

La progresividad indica que a mayor ingreso mayor impuesto, pero a mayores impuestos menor

respuesta del sector privado para invertir, puesto que el impuesto es un costo. Por esta razón, que resulta necesario analizar la bondad tanto de la imposición a los ingresos como a los gastos.

La justificación más tradicional del Impuesto Sobre la Renta, es que la tributación de éste, recae

sobre una estructura industrial creciente, en donde las relaciones del Estado moderno ligadas a la Economía y a la democratización de sus Instituciones, requiere necesariamente de que la capacidad del tamaño creciente de la economía y el auge en la industria y los servicios recaiga

una mayor tributación, sin duda alguna la carga fiscal ligada al crecimiento de la riqueza de estos sectores, se irá reflejando en impuestos directos cada vez más regresivos en la medida de que las tasas impositivas se incrementen.

Existe aún otra justificación que impulsa al Impuesto Sobre la Renta en que en éste recaiga la

mayor carga tributaria y es por su simplicidad administrativa, además de que graba el ingreso per cápita y se tiene un control y un manejo más adecuado sobre el nivel de la riqueza de la sociedad.

Entonces ¿por qué los impuestos indirectos han sido discriminados? Bajo estas condiciones los

impuestos indirectos se revelan como un instrumento burdo para incrementar los tributos que son, en su calidad de productores de ingreso, adecuados y al mismo tiempo justos en su impacto y convenientes en sus repercusiones sobre el comportamiento económico; y peor aún,

los cambios destinados a mejorar el sistema desde cualquiera de estos puntos de vista desacreditan severamente sus méritos respecto a los otros. Así los impuestos sobre las transacciones sólo pueden distribuir la carga de modo discriminatoria entre las personas, de

acuerdo con alguna noción de equidad, en forma muy burda y dudosa.305

De acuerdo a estos argumentos un impuesto indirecto (al gasto), la carga tributaria estaría soportada por los consumidores finales de mercancías, es decir, que este impuesto a su vez crearía un impacto regresivo en el consumo final de mercancías.

De tal forma que los hábitos de consumo de la sociedad se verán reflejados en una disminución

de mercancías en la cuales se aplique mayores tasas impositivas, por lo que los agentes 305 Ibídem. 7. p. 21.


160

económicos tendrán que racionalizar su consumo en función a la utilidad que ofrece el consumo

de ciertas mercancías, o bien deberá diferenciar entre otros tipos de mercancías que le proporcione la misma utilidad (efecto sustitución ingreso).

Por consiguiente los impuestos indirectos tendrán una carga más equitativa en la medida en que se considere, la capacidad de pago o bien de consumo la que determine el monto y las

tasas que se le deberán pagar al fisco, de tal manera que la capacidad gravable se incremente y la carga tributaría recaiga en los hábitos de consumo de la sociedad.

Pero finalmente cuestionando la eficiencia o ineficiencia de los diferentes impuestos, en el caso de los impuestos directos se opta por su simplicidad administrativa más que por el principio de

equidad.

Para entender la estructura de un impuesto a la renta es necesario conocer el significado de renta o ingreso. Una definición genérica de la renta, es la ganancia económica que una persona de un periodo fiscalmente gravable.

Una definición más precisa del concepto de renta en un sentido estrictamente económico es la

de Henrry Simons quién afirma que es el ingreso de una persona durante un periodo consiste, en la suma algebraica de:

1) “El valor del consumo durante el período, financiado con ingresos por uso de factores productivos o de transferencias (donaciones) que la persona recibe durante el período, o con

riqueza acumulada, más a) bienes producidos por la persona para su propio uso y b) el valor de uso de los bienes durables de consumo que posee, como por ejemplo viviendas.

2) Incremento neto del patrimonio individual durante el período, sea por acumulación de ahorros netos durante el período, o aumentos del valor de la propiedad. Por supuesto que esta suma

puede ser negativa, de modo que el ingreso resulte inferior a l consumo”306.

Esta definición se expresa como sigue:

Y = C + ∆W

Esta definición, no suele aplicarse a las leyes impositivas. En contraste con la definición de Simons existe un concepto más común que es el de flujo de riqueza (de ingresos monetarios y en especie) hacia una persona y concuerda con las nociones cotidianas de renta. El valor de

uso de bienes duraderos poseídos y aumento de activos no realizados no se incluyen, en parte por razones de actitud de cumplimiento por parte del contribuyente y de la administración fiscal, pero sobre todo porque estos elementos no se conciben como renta o ingreso personal

gravable.

306 Simons Henrry cit. por, Due, John F. y Ann F. Friedlaendel. Análisis económico de los impuestos y del Sector Público. Buenos Aires Argentina: Edit. Ateneo, 1977.


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Para poder analizar el impacto social del ISR, pensamos que se debería partir del estudio de los

principios que rigen la imposición, para contrastarlos con su cumplimiento o no, en la realidad concreta. Por ahora, en este breve trabajo me concreto sólo a tratar el primer aspecto y el segundo dejarlo para desarrollos posteriores.

Los principios, son criterios que rigen la aplicación de impuestos. Se denominan principios,

postulados, directrices, reglas o máximas de la imposición. Estos principios, tienen que ver con lo con lo "normativo", con el debiera ser, no con lo que es, y se formulan en orden a la ejecución de determinados objetivos.

Para establecer un sistema tributario, es necesario que existan principios o criterios a

emplearse en su establecimiento. Estos, han sido abordados por todos aquellos que han guiado las acciones del Estado, desde los mercantilistas hasta los economistas neoclásicos del presente.

Adam Smith, en su libro Investigación y Causa de la Riqueza de las Naciones, señala que los

ingresos privados, provienen de tres diferentes fuentes: rentas, beneficios y salarios, en consecuencia los impuestos de los individuos recaen sobre estas tres diferentes fuentes de los ingresos privados. Sin embargo, Smith consideraba que los impuestos no se pagan en definitiva

con cargo a aquellas fuentes de ingreso sobre las cuales se pretendía que recayeran.

Para Smith, la actuación del gobierno debe reducirse al mínimo, y dichas funciones serán financiadas con recursos de las personas, y propone que se cumplan los siguientes principios para perjudicar lo menos posible su comportamiento económico:

I. (Igualdad) “Los ciudadanos de cualquier Estado deben contribuir al sostenimiento del

gobierno, en cuanto sea posible, en proporción a los ingresos que disfruten bajo la protección Estado”307.

II. (Certidumbre)”El impuesto que cada individuo está dispuesto a pagar debe ser cierto y no arbitrario, el efecto de la incertidumbre, de las contribuciones favorece la corrupción y la certeza

de lo que cada individuo tiene obligación de pagar es cuestión de tanta importancia, que una desigualdad considerable en el modo de contribuir, no representa un grave problema”308.

III. (Comodidad de Pago) “Todo impuesto debe cobrarse en el tiempo y de manera que sean más cómodos para el contribuyente”309.

Para Smith resulta simple y menos gravoso para el contribuyente el pago de un impuesto sobre

la renta en el momento en el que el individuo recibe parte de los beneficios que le correspondan. En el caso del consumo suntuario, el impuesto se carga en la medida en que el

307 SMITH Adam, Investigación Sobre la Naturaleza y Causa de la Riqueza de las Naciones (1776), Fondo de Cultura Económica, México, 1975, P. 726. 308 Ídem 14.p.727 309 Ibídem 14.p.729


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individuo satisfaga su necesidad de adquirir esa mercancía, por otra parte también se le halla

en libertad de adquirirlos o no, según le plazca, por lo tanto la incomodidad de estos impuestos es una culpa que a él únicamente se le puede imputar.

IV. (Economía de la recaudación) “Toda contribución debe percibirse de tal forma que haya la menor diferencia posible entre las sumas que salen del bolsillo del contribuyente y las que

ingresan al Tesoro público, acordando el período de exacción lo más que se pueda. Un impuesto únicamente puede recabarse de los particulares mayores cantidades de las que de hecho se ingresan en las cajas del Estado”.310

En los cuatro casos anteriores: primero, cuando la exacción requiere de un gran número de

funcionarios, cuyos salarios absorben la mayor parte del producto del impuesto. Segundo, cuando el impuesto es de tal naturaleza que oprime a la industria y desanima a los agentes para que se dediquen a ciertas actividades que proporcionan empleo y mantendrían un gran

número de personas. Tercero, las confiscaciones y penalidades en que necesariamente incurren los individuos que pretendan evadir el impuesto, suelen arruinarlos, eliminando los beneficios que la comunidad podría retirar del empleo de sus capitales (un impuesto excesivo

contribuye a la evasión). Cuando las fiscalizaciones suelen incomodar al contribuyente.

Las aportaciones de David Ricardo a la teoría de la tributación encuentran su fundamento en las explicaciones que Smith expone, por lo que la demostración de David Ricardo que intenta explicar cómo es que los impuestos afectan por igual a los agentes económicos (granjero o

industrial), que están involucrados en el proceso de la producción, sus beneficios se verán afectados por la imposición. Es decir, que tanto el terrateniente como el industrial asumirán ese costo de pagar impuestos y desde luego los precios de las mercancías ya no tendrán efecto en

los precios, ya que una vez que el Capitalista o Terrateniente haya pagado dichos impuestos en primera instancia sobre el uso de los medios de producción (tierra, capital, trabajo).

Ricardo, define este tipo de impuestos como impuestos de pobres que “es un gravamen que participa de la naturaleza de todos estos impuestos y, bajo diversas circunstancias, incide sobre

el consumidor de productos primos y mercancías, sobre las utilidades del capital y sobre la renta de la tierra”311. Por lo que resulta que es un impuesto que gravará con peso especial al productor y por consiguiente afectará el precio de los productos primos. “De acuerdo con el

grado en que incida por igual sobre las ganancias de la agricultura y de la industria, será un impuesto general de las utilidades del capital y no alterará el precio de la producción agrícola y de las manufacturas. Así ocurrirá en proporción a la incapacidad del granjero para resarcirse

elevando el precio del producto primo, ya que esa parte del impuesto que le afecta particularmente será un impuesto sobre la renta, y lo pagará el terrateniente”312. Esto significa que el impuesto de pobres no se recauda en relación con la renta que el granjero paga en

realidad a su terrateniente: es proporcional al valor anual de la tierra, sea que el valor le haya

310 Ibídem 14.p.731 311 Ricardo David, Principios de Economía Política y Tributación (1817). Fondo de Cultura Económica, México 1959. 312 Idem.18. p.118


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sido conferido por el capital del propietario o por el arrendatario. Por lo tanto es evidente, que

en este caso, el impuesto lo paga el consumidor, ya que si no existe el impuesto, se habrían realizado las mismas mejoras, y la tasa general y usual de utilidades se habría obtenido sobre el capital empleado, con un precio menor del producto.

Finalmente, Ricardo afirma que el impuesto de pobres, incide más en la producción agrícola y

en ese sentido el incremento de los impuestos se trasladan a un incremento de los productos primos por lo tanto las industrias también se ven afectadas por la diferencia de precios que el impuesto afecta en su escala de producción y finalmente el impacto de un incremento en los

impuestos a la agricultura y la industria, tendrán un efecto en incremento de los precios de las mercancías finales.

Un buen punto de arranque para el estudio del impacto económico del ISR, es cuando los principios que rigen la imposición en general se analizan en función de las metas a alcanzar por

una nación. De esta forma, se establecen los siguientes principios:

1. Principio de la capacidad de pago: los que poseen el mayor ingreso o riqueza pagan la mayor parte del impuesto, independientemente de los beneficios que reciban del gasto de estos fondos (aquí radica el problema actual de la inequidad en sistema tributario).

2. El principio del beneficio: los individuos y los negocios pagan de acuerdo con los beneficios

que reciben de los gastos gubernamentales. Aunque surge el problema de cómo medir esos beneficios.

3. El principio del "crédito por ingreso ganado": aquellos que obtuvieran sus ingresos como resultado de cualquier clase de trabajo recibieran un tratamiento favorable, y que el ingreso que

la ley considerara como "no ganado", como el que proviene de ingresos, dividendos e intereses debiera ser castigado.

4. El principio de la ocupación plena: los impuestos se formulan con objeto de estimular la producción y el empleo.

5. El principio de la convivencia: establecer impuestos para recaudar lo más posible con la

menor dificultad.

Estos principios, permiten observar que el ISR afecta el comportamiento individual de cada uno de los agentes económicos: empresarios, consumidores, asalariados; pero también las variables globales como el nivel de ocupación plena.

Asimismo, es importante señalar que la imposición se presenta como una opción para actuar

sobre los procesos económicos ante la imposibilidad de aumentar gasto público, hoy mermado por los altos niveles de endeudamiento. Es cierto que el retiro del Estado de la actividad económica garantiza un menor gasto público, pero si llegase a suceder que el Estado queda


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como un Estado Liberal, aún así el uso de los impuestos con fines de conducción y orientación

económica, tendrán relevancia.

De acuerdo con lo anterior, en un análisis del impacto económico del ISR, debería tocarse los siguientes puntos y su comprobación empírica.

Según el principio de neutralidad económica que deberá regir a toda estructura tributaria, los impuestos no deben interferir con el logro de los óptimos niveles de vida, ni alterar las

preferencias o el curso de la actividad de los individuos que componen la sociedad.

Ese principio, choca inmediatamente con las reacciones del individuo ante los impuestos, reacciones que se analizan en los conceptos, de: absorción total, evasión y elusión fiscales, transformación, deterioro de la base y traslación de los impuestos.

Estas acciones que llevan a cabo los agentes económicos en su conjunto, tienden a un efecto

neto global o de conjunto que muchas veces deterioran los niveles óptimos de vida, altera las preferencias de los consumidores y aún el curso mismo de la actividad económica.

Es importante señalar que la congruencia entre neutralidad económica de los impuestos y sus efectos reales en los agentes económicos, es aún más difícil de lograr en sociedades donde el

crecimiento es inducido de manera central por acciones de gasto público. La deuda pública, constituyó un expediente importante para cumplir con el principio de neutralidad de los impuestos, pero hoy, ante la crisis de la deuda, los impuestos vuelven a tener una importancia

central a pesar de la desincorporación estatal que tiende a suplir el papel de la deuda en la neutralidad impositiva.

Las finalidades del manejo del ISR, pueden ser financieras o no financieras. Los impuestos, se establecen con el propósito de recaudar fondos o de alcanzar cualquier otra finalidad no

financiera.

Existen otros fines de la tributación como es el de la recaudación, o sea, que la imposición permite procurar los medios de cobertura de aquellos gastos públicos que no pueden o no deben ser financiados por otros procedimientos (crédito o colocación de valores).

Otro fin es el de actuar sobre la Economía para lograr cierto nivel de desarrollo económico,

evitar fluctuaciones económicas, protección de la competencia externa o incluso el mejoramiento de la balanza de pagos.

También se encuentra, sobre todo un fin antiinflacionario, pues en la medida en que los gastos privados se ven reducidos por un impuesto, en esa medida se evita una presión adicional sobre

los precios.


165

La imposición a la renta puede llevar a cambios en las decisiones de los propietarios de los

factores en lo que respecta a la cantidad de unidades de tales factores que ponen a disposición de los productores. Por ejemplo, los trabajadores pueden alterar sus decisiones relativas a trabajo y ocio, ante la presencia de un nivel dado de impuesto.

También los impuestos a la renta afectan la elección de los métodos productivos. Pueden

afectar las ventajas relativas de técnicas, o bien la producción relativa de bienes de consumo y bienes duraderos.

Es debido a las distintas reacciones de los agentes económicos al impuesto sobre la renta, donde radica la importancia del estudio económico de los impuestos y, sobre todo, la capacidad

de los impuestos para ser utilizados como un instrumento de política económica.

La profundidad de los efectos de la imposición sobre la renta está en la misma base de la Economía de mercado: la acumulación. Como bien lo señala David Ricardo: "...de no ser por las exacciones tributarias el aumento del capital habría sido mucho mayor. No existe impuesto

alguno que no tenga tendencia a disminuir el poder de la acumulación".313

El mismo Keynes lo sabía y por ello comprobó la posibilidad de un financiamiento vía crédito y emisión primaria del gasto, precisamente en períodos de depresión, cuando la acumulación estaba por debajo de los niveles en otros tiempos alcanzada, es decir, cuando una parte

importante de los factores productivos se encontraban en paro forzoso.

Debido a esos efectos del ISR, los agentes económicos tratan de distribuir la carga fiscal: en sí mismos, en el Estado (evasión), en los proveedores, en sus trabajadores, en los consumidores o deteriorando la base. A este acto de distribuir la carga impositiva se le denomina, incidencia

tributaria.

Aunque es posible diferenciar entre incidencia y efectos económicos, en realidad son dos caras de una misma moneda porque como dice Sommers "... es evidente que hay duplicación casi completa entre estos dos aspectos del problema, puesto que es imposible decidir en donde

descansa el impuesto sin conocer sus efectos sobre la producción, el consumo, el ahorro, etc.".314

El ISR presenta una diversidad de efectos posibles. Hay dos extremos: cuando la extensión de la carga tributaria la soporta totalmente el contribuyente. En este caso la consecuencia es el

descenso del ingreso real y por ende o bien su consumo o bien su ahorro, o ambos, se ven reducidos. El efecto de ello es preciso medirlo para el caso de México.

En el caso extremo el contribuyente puede evadir, legal (elusión) o ilegalmente (evasión), la carga del impuesto, y ello tiene como consecuencia una pérdida de ingresos para el Estado,

313 Ibídem 10, p. 38 314 Sommers, Harold M. Finanzas Públicas e Ingreso Nacional, Ariel, Madrid, (1981).p. 168


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éste deja de percibir ingresos y en consecuencia no gasta en esa magnitud o si lo hace, tendrá

que emitir dinero o pedir préstamos para cubrir ese faltante de ingresos, lo cual provoca un efecto económico adicional en la sociedad.

Un tercer efecto que de hecho está intermedio entre los dos anteriores, es lo que Allan (1974 p.p. 38)315 llama " deterioro de la base tributaria". Esto sucede cuando el contribuyente decide

trabajar menos para así ganar menos ingreso y evitar un cierto nivel donde la proporción a pagar es mayor.

Otro efecto es la denominada "transformación del impuesto", en donde el sujeto contribuyente, por ejemplo una empresa repone el impuesto aumentando sus beneficios, y esto a su vez

bajando costos o haciendo trabajar horas extraordinarias a la mano de obra. Sin embargo, como las utilidades, representan al ingreso cotidiano del empresario, también aumentará el nivel de ISR.

El proceso distributivo más relevante de un impuesto es el relativo a la traslación, vía precios.

Sin embargo, el ISR es quizá el impuesto más directo, difícilmente trasladable vía precios, ya que si ello se hiciera en el siguiente ejercicio fiscal, se pagaría un mayor nivel de ISR.

Tal vez el efecto de los impuestos más importante sea el que tiene lugar a través del proceso de intercambio. En efecto, cuando el contribuyente "traslada" el impuesto por la vía de los

precios tiene lugar un cambio en los precios de equilibrio, es decir, en el nivel de precios al cual todos estarían dispuestos a comprar y vender y nadie perdiera o ganaría de manera extraordinaria, sino lo justo y ordinario.

Se distingue primeramente entre impacto e incidencia., correspondiendo al primero la carga

inicial y el segundo la carga definitiva del impuesto. Es necesario añadir además la categoría del efecto, que se refiere a las consecuencias colaterales de la imposición.

Para Richard Musgrave, la incidencia cubre todos los efectos distributivos de un impuesto; es decir, los cambios en el ingreso real que motiva el impuesto. Esto puede producir efectos en los

precios, los ingresos, el bienestar económico, los incentivos y la distribución. Aquí queda bien establecida la relevancia del estudio de la incidencia: afecta todo el proceso económico, la distribución del ingreso y los efectos colaterales que acumulados explican parte de los

problemas económicos de una Economía.

Es importante señalar que el análisis del efecto de los impuestos en los distintos agentes económicos, depende de la teoría que lo sustente. Así por ejemplo, la conocida aversión de David Ricardo a los terratenientes improductivos, así como a la misma intervención estatal,

determinaba su punto de vista sobre los efectos de la tributación, en los siguientes términos. “Si el consumo del gobierno incrementado por la recaudación de impuestos adicionales se

315 Ibídem. 10 p. 17


167

satisface, ya sea mediante una producción incrementada o bien mediante un menor consumo

por parte de la población, los impuestos recaerán sobre el ingreso, y el capital nacional no se verá afectado; pero cuando no se incrementa la producción ni disminuye tampoco el consumo improductivo por parte del pueblo, los impuestos tendrán necesariamente que recaer en el

capital, es decir, merman el fondo destinado al consumo productivo".

Para los neoclásicos el efecto de la traslación es un problema de asignación de recursos, de efectos microeconómicos en los agentes individuales poseedores de los factores productivos.

En cambio, para los keynesianos interesan los efectos netos o macroeconómicos de los impuestos. Interesa acotar que los post-keynesianos tienen interés en los efectos del gasto

público.

VI.8 Justificación del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

En base a lo expuesto anteriormente, lo que justifica el impuesto sobre los ingresos, es que en efecto existe un distanciamiento de la aproximación práctica más cercana al ingreso, definido como consumo más ahorro, que por lo tanto se deducen numerosas desigualdades arbitrarias.

Sin embargo, existen argumentos teóricos, sobre las bases de equidad, para un impuesto al

gasto, que radica en una comparación más severa con un Impuesto Sobre la Renta de tipo más general. Así, un impuesto basado en el gasto real calcula la capacidad de gasto de cada individuo, de acuerdo con la medida que él se aplica a sí mismo.

El argumento tradicional para la justificación de un impuesto al gasto, “es que el gasto no es un

criterio adecuado, simplemente porque mientras más rico sea un individuo, menos limitará o reducirá su gasto real por su capacidad de incurrir en tal gasto. Aunque la capacidad de gasto es, con mucho la determinante más importante del gasto real, la una no guarda una rígida

relación lineal con la otra, mientras mayor sea la capacidad de gasto de un individuo, más tiende a rezagarse su gasto real”316.

Por la tanto un cambio hacia un impuesto al gasto indudablemente tendría los más severos efectos sobre los ricos y no sobre la gente que está en una posición medianamente buena, tal

vez el argumento más importante de este aspecto es que, como consecuencia, no tendría sentido sugerir que un impuesto al gasto que implicara un método menos progresivo de distribuir, esa carga impositiva, que el sistema presente.

La forma de imposición al consumo más moderna que se ha desarrollado, como fuente de

financiamiento atribuible a los Gobiernos, es el Impuesto al Valor Agregado. Como suele

316 Ibídem. 7 p. 48.


168

definirse y aplicarse, constituye una forma del impuesto a las ventas diferente a otros tipos, ante

todo por la manera de recaudarlo.

La naturaleza de este impuesto, radica directamente en la actividad sobre la que recae que es el consumo final del producto, por lo que “el valor agregado de una empresa resulta de la diferencia entre los ingresos por las ventas del producto de la empresa y la suma de las

cantidades pagadas por las mercaderías compradas durante un período, y por consiguiente resulta igual a la suma de los pagos por factores realizados por la empresa (incluyendo las utilidades de los propietarios)”317.

La forma de administrarse un Impuesto al Valor Agregado, podría ser exigiendo a cada

empresa el cálculo del valor agregado restando de las ventas los costos de las mercancías compradas o sumando los distintos elementos constitutivos del valor agregado: sueldos, intereses, utilidades, etc. Pero según la manera habitual del manejo del IVA, con el método del

crédito impositivo, cada proveedor en su nivel de producción y distribución debe pagar el impuesto sobre las compras. Al calcular su obligación impositiva, aplica la alícuota a su monto de ventas sujeto de impuesto obligatorio y deduce la cantidad total de impuesto pagado durante

el período, sobre sus compras, para determinar su deuda impositiva neta. El método de crédito impositivo se considera más sencillo y hace más fácil el control cruzado, puesto que el impuesto deducido por la empresa B debe aparecer como abonado por la firma A, a la cual compró B.

Un Impuesto al Valor Agregado se considera casi siempre relacionado con el consumo. Sin

embargo el concepto de consumo para efectos del manejo de los impuestos se debe especificar en el momento de realizar un acto de compra (impuesto pagado) y a su vez deducirlo como un impuesto a las ventas.

Según Carl Shoup, los impuestos se clasifican en tres maneras de acuerdo con el tratamiento

preciso de la deducción o crédito del impuesto pagado por bienes de capital no precederos adquiridos durante el período en cuestión.

1. “La forma basada en el concepto de consumo. La forma más común comprende la deductibilidad total (o casi total), durante el período en que se efectúan las compras, del

impuesto pagado sobre todos los bienes de producción adquiridos. Esta forma equivale en sí a un impuesto a las ventas minoristas que exime todas las compras para uso de la empresa, incluso las de equipo de capital. Es la forma que minimiza los obstáculos para la inversión y

logra de manera más completa las ventajas de eximir del impuesto a las ventas, todos los bienes de producción. En algunos aspectos, constituye la forma más sencilla de manejar por que prescinde de líneas demarcatorias entre distintos tipos de producción. Por otra parte, la

recaudación es la más baja de las tres formas con la alícuota impositiva dada. La administración, se complica en parte por la necesidad de determinar con exactitud qué constituye uso de los procesos de producción.

317 DUE, John F. y Ann F. Friedlaendel. Análisis económico de los impuestos y del Sector Público. Buenos Aires Argentina: Edit. Ateneo, 1977. p.386


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2. La forma basada en el concepto de renta. Si el impuesto pagado sobre bienes de capital no

perecederos no es deducible en el momento de la compra del equipo, sino sobre una base de amortización durante la vida útil del mismo, la base total del impuesto resulta la misma que la de un impuesto al ingreso personal sin exenciones, es decir el consumo total más la inversión real

durante el período menos la amortización. Esta forma resulta más compleja desde el punto de vista de los vendedores que deben calcular la distribución calculada de la suma impuesto a las ventas abonando sobre las compras de equipo, correspondiente al año en cuestión. Además,

estimula menos la inversión que la forma basada en el concepto de consumo.

3. La forma basada en el producto. Si no se permite a las empresas el impuesto pagado sobre equipos de capital no perecederos, la base del impuesto es esencialmente el PNB -el valor total de los bienes de consumo más todos los bienes de capital destinados a satisfacer las

necesidades finales del individuo y su impuesto equivale al de un impuesto a las ventas de etapa minorista aplicado a todos los bienes de capital con ese destino así como a los bienes de consumo, como sucede con muchos de los impuestos a las ventas de los Estados a la Unión.

Esta forma, eleva al máximo la recaudación a una determinada tasa, pero merece las mismas objeciones que un impuesto a las ventas aplicado a los bienes de la producción. Una de las principales razones para la aplicación del Impuesto al Valor Agregado es la supuesta facilidad

para eximir a los bienes de la producción”.318

El impuesto a las ventas en forma de Impuesto al Valor Agregado, ofrece la ventaja de tener un efecto menor de distorsión económica. Este impuesto es la trasladable a lo que una empresa o firma produce en un período determinado, suponiendo que la traslación del impuesto se

distribuye en cada fase de la organización productiva y no sobre sus ingresos brutos y la ubicación de la realización de determinadas funciones que no afectan la obligación impositiva total, mientras todos los demás sectores consumidores finales, incluso el minorista serán

alcanzados por el impuesto. Por ejemplo, si una empresa está altamente integrada, la cantidad de impuesto que pagará igualará a la suma de impuestos abonados por los distintos eslabones independientes en un sistema de distribución competidor no integrado. El traslado de funciones

hacia delante, reducirá la responsabilidad impositiva de la firma que lo haga pero aumentará lo que corresponda a niveles posteriores, sin ventaja económica alguna.

De esta forma, se pueden identificar 3 ventajas de un Impuesto al Valor Agregado en comparación con un impuesto a los minoristas319.

1. La exclusión de Bienes de Producción y la imposición de servicios. Los defensores del

impuesto al valor agregado sostienen que excluir estos es más fácil con este tipo de impuesto a las ventas minoristas. Con el impuesto al valor agregado, en su forma habitual, aún cuando la firma paga impuesto sobre todo lo que compra, puede deducirlo del que debe por sus ventas, el

pagado por todas las compras hechas con fines operacionales, con reembolso a la cantidad

318 Shoup Carl cit. por, DUE, John F. y Ann F. Friedlaendel. Análisis económico de los impuestos y del Sector Público. Buenos Aires Argentina: Edit. Ateneo, 1977. p.387 319 Ídem. 24 pp. 389-391


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total sobre las ventas sobre la exportación. Se sostiene que el control de esta deducción es más

fácil que el de la exención de ventas de bienes de producción bajo un impuesto a las ventas minoristas. El Impuesto al Valor Agregado sólo requiere de la verificación en la firma comprada (la que utiliza los bienes gravados); pero con el impuesto a las ventas minoristas, debe

controlarse a esa firma así como a sus proveedores. El impuesto al valor agregado casi con seguridad no sería aplicable a agricultores y tal vez no se aplique a otras empresas, sobre todo a profesiones liberales y otros establecimientos de servicios. Tales firmas no podrían obtener

crédito por impuestos pagados sobre compras, porque no estarán obligadas a efectuar declaraciones de impuesto. La exención de las ventas hechas a ellas casi adoptaría por fuerza, la misma forma que con un impuesto a los minoristas, con la consecuencia de un sistema doble

en cuanto a los bienes de producción: uno para los compradores registrados y otros para los que no lo están. En cuanto a los últimos, los problemas de las dos formas de impuesto serían los mismos.

Otro argumento a favor del impuesto al valor agregado es la posibilidad de lograr una cobertura

más amplia, sobre todo de servicios y resulta cierto que el impuesto es más eficiente cuanto más amplia sea su cobertura, pero esto es dudoso, que esto influya en forma significativa en la ampliación de su base.

2. Aplicación más efectiva: Control cruzado. Se supone que el impuesto al valor agregado sería

más fácil de aplicar que el impuesto a las vetas minoristas por el control cruzado (el impuesto declarado como abonado por una firma aparece como crédito en la declaración de otra).

3. La actitud de los minoristas. El impacto del impuesto al valor agregado alcanza todo el sistema de producción y distribución en vez de concentrase por completo en los minoristas, esto

puede significar una leve disminución de la evasión. También, se sostiene que el impacto dividido reduce la resistencia de los minoristas al impuesto, porque lo deberán pagar sobre sus márgenes brutos (el excedente de las ventas sobre el costo de las mercancías vendidas) y no

sobre sus ventas totales. El argumento de que los consumidores se resistirían con menos fuerza al impuesto al valor agregado no es válido; la carga para el consumidor, es casi la misma en cualquiera de las dos formas del impuesto.

En contraste con lo anterior, existen 3 ventajas de los impuestos a los minoristas en

comparación con el Impuesto al Valor Agregado.

1. Administración. Primero, el impuesto a las ventas minoristas es un gravamen más sencillo en cuanto a concepto, cumplimiento y administración. Todo comerciante lo entiende sin el menor esfuerzo; el impuesto al valor agregado parece algo más complejo, porque requiere que la firma

lleve un registro más detalla del impuesto. En segundo lugar, el impuesto al valor agregado comprende un número aún más grande de contribuyentes. En ambos impuestos los minoristas son contribuyentes. En el impuesto a las ventas minoristas, los mayoristas y fabricantes que no

venden al por menor no están directamente involucrados en la operación del impuesto desde


171

que todas sus compras impuestas son hechas de que la base del impuesto ha sido abonado

por los proveedores.

2. El logro de estructuras impositivas óptimas en vista de los objetivos. Los efectos económicos de las formas de impuestos son los mismos, si la cobertura también lo es. El impuesto al valor agregado es, en general, menos adaptable a exenciones que el impuesto a las ventas

minoritarias. Con el impuesto al valor agregado, la exención de cualquier clase de bienes debería ser llevada a través de canales de producción y distribución. Esto obliga a muchas más firmas a distinguir ventas eximidas e imponibles, que un impuesto minorista.

3. Ajustes de tasas y política fiscal. El impuesto a las ventas minoristas es aquel con el que los

efectos anticipados de cambios de tasa, son menores. Estos efectos, se dan sólo al nivel del consumidor, y hay motivos para creer que los consumidores se inclinan mucho menos que los comerciantes a acaparar anticipándose a aumentos impositivos y a postergar las compras a la

espera de reducciones. Por eso es casi seguro que el impuesto al valor agregado surtirá más efectos perturbadores. Si se anticipa el impuesto a un amento de tasa, las firmas postergarán las compras hasta que se haya concretado el aumento, para obtener una mayor deducción;

pero los consumidores, igual que con el impuesto minorista, amentarán sus compras en anticipación de los precios más altos. El efecto neto es una perturbación mayor en la sincronización de las actividades de producción y distribución. Por eso los problemas vinculados

con un cambio de tasas del Impuesto al Valor Agregado lo convierten en un instrumento de política fiscal menos conveniente.

Por lo tanto, el Impuesto al Valor Agregado ofrece pocas ventajas fundamentales frente a un impuesto a las ventas minoristas en economías desarrolladas y adolece de varias desventajas.

Sin embargo en un mercado común, el Impuesto al Valor Agregado permite una distribución de recursos entre los países que se refleja en forma más satisfactoria que un impuesto minorista.

VI.9 El Marco Teórico para el Análisis de la Reforma Fiscal.

El marco teórico para analizar la reforma fiscal, nos permitirá comprender las anteriores reformas y, sobre todo, el análisis del sistema fiscal vigente que requiere ser modificado para

lograr el óptimo de la reforma fiscal.

Para ubicar el concepto de reforma fiscal, se parte de la idea de Jan Tinbergen320, acerca de los elementos que forman una organización económica (como se observa en el cuadro sinóptico, de la página siguiente).

Ahí se observa que los datos son susceptibles de ser cambiados de manera regular, y son los

datos cuantitativos que los denominan instrumentos de política económica. 320 Tinberger, Jan. Política Económica. Principios y formulación. México, FCE, 1961. pp. 34-37


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Así, si los cambios en la reforma sólo son cuantitativos estando ante un cambio en los

instrumentos de política económica, y no precisamente una reforma fiscal.

En cambio, si los datos que se van a cambiar son medios de política económica del tipo cualitativo y de estructura, es decir, datos de la organización: como los tipos de impuestos; entonces si sería una reforma fiscal.

La reforma fiscal se define entonces, como un cambio en los medios de política fiscal de tipo

cualitativo y estructural.

Una vez definida la naturaleza de una reforma fiscal, es preciso analizar los tipos de impuestos más idóneos de una reforma fiscal en una economía de mercado.

La literatura que comprende la teoría de la reforma fiscal, en realidad es un conjunto de teorías de los impuestos óptimos, es decir, aquellos que generen el máximo de recursos para el

Estado, con el mínimo impacto en el comportamiento de los agentes económicos.

Dentro del estudio de las finanzas públicas, los estudios convergen en que los ingresos fiscales de los gobiernos no pueden provenir enteramente de impuestos neutros. El impuesto de mayor neutralidad y más óptimo es el tipo de impuestos pagaderos una sola vez al año o de tanto

alzado. En efecto, si se fija a cada individuo un impuesto pagadero al inicio de un año, en una cantidad específica, el contribuyente lo paga de una vez y para todo el año, una sola vez.

De tal manera que durante el resto del año, el individuo tomará decisiones económicas que no serán distorsionadas por el pago de impuestos, y tomará las decisiones más óptimas. Sin

embargo, este tipo de impuesto no posee los principios de equidad y proporcionalidad.

La necesidad de analizar los problemas básicos de los ajustes en las tasas impositivas dio como origen “la teoría de los impuestos óptimos”. Ramsey (1927)321, quién estudió por primera vez el problema básico de los ajustes en las diferentes tasas impositivas, buscando que el

decremento en el bienestar de los consumidores fuera mínimo. En la etapa inicial del análisis de Ramsey, la principal preocupación era el de la eficiencia económica, con ello el modelo trataba de caracterizar un sistema de impuestos que minimizara las pérdidas netas globales o

maximizara el bienestar social de un consumidor representativo por cierto ingreso fiscal dado. Sin embargo el modelo tenía una limitación en el sentido de que no se enfocaba en el problema de la oferta en la economía y subraya especialmente el comportamiento del consumidor y una

tecnología de producción dada en forma lineal, por lo que los precios al productor se asumían como constantes.

Posteriormente, Diammond y Mirrlees (1971)322 , realizaron una importante aportación a la generalización de la formulación de Ramsey; en el cual trabajaron en un marco de equilibrio 321 Ramsey, F.P. A contribution to the theory of taxation, en Economic Journal, 1927, pp. 47 – 61. 322 Diamon, P.A. y J.A. Mirrles, Optimal taxation and public production I: production efficiency and II: tax rules, en American Economic Review, 1971, pp. 8-27 y 178- 261.


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general, modelando la oferta de la economía y tomaron en cuenta la producción del sector

público. Al incluir está al modelo implícitamente le fue incorporado el problema de la fijación de precios de las empresas públicas.

En segundo lugar, generalizaron la economía de un solo consumidor al caso de varios consumidores. Esta última aportación permitió a la teoría de los impuestos óptimos se centrara

en los problemas de la equidad y la eficiencia económica. Una vez que se dejó de lado el supuesto de que todos los consumidores son idénticos, el problema se hizo más realista y tuvo que enfrentarse la conocida disyuntiva entre eficiencia y equidad.

Diagrama 2

La evolución de la teoría de los impuestos óptimos se extiende a otros marcos alternativos como lo fueron las aportaciones de Stiglitz y Dasgupta323 (1971), que desarrollaron un modelo

que consideraba industrias de rendimientos a escala no constantes y restricciones más realistas en la estructura impositiva, que posteriormente en 1974 extendieron los resultados a economías abiertas.

La evolución de estos análisis empíricos de las finanzas públicas, ha dado como resultado la

evolución misma de un campo teórico con punto de partida hacia un análisis del estudio de los impuestos indirectos óptimos y las condiciones y normas que así mismo se establecen para seguir concretamente cada posible cambio en la estructura impositiva.

A pesar de los logros y la trascendencia de la teoría de los impuestos óptimos ha sido criticada;

y una de las principales críticas es que dicha teoría podría carecer de utilidad práctica así como lo explica Martín Feldstein, “todos los estudios se han referido más al diseño de los impuestos que a las reformas fiscales. Los debates sobre los impuestos óptimos asumen implícitamente

que las leyes impositivas se están escribiendo nuevamente en una página en blanco. La 323 Stiglitz, J.E y P.S. Dasgupta, Diffrential taxation, public goods, and economic effiency, en Review of Economic Studies, 1971, pp. 151-174


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reforma impositiva óptima debe tener como punto de partida el sistema impositivo existente y el

hecho de que todos los cambios son lentos y graduales”.324 Y en efecto, como la reforma fiscal es el cambio de un medio de política cualitativo y de estructura, el cambio es lento.

Estas críticas llevaron a la teoría de los impuestos óptimos a un enfoque teórico diferente: el de los procesos dinámicos para la teoría de la reforma fiscal, los cuales se han ocupado del

problema del desarrollo de métodos para identificar cambios en las políticas económicas y caracterizando políticas generales de impuestos que conduzcan a mejoras en el bienestar social a partir de sistemas de impuestos dados. Estos métodos de evaluación culminan en lo

que se define como “perturbaciones óptimas de las tasas impositivas”.

Si bien un análisis de los cambios que genera una reforma fiscal, es de observarse que bajo el diseño de un impuesto optimo, su eficiencia resulta ser parcial ante los cambios que esta reforma tendrá en un momento dado en el desempeño del sector productivo, la perspectiva que

ofrece este enfoque de impuestos óptimos resulta ser parcial y la medición de un impacto en un contexto de evaluación de una reforma fiscal ha llevado a los economistas a elaborar varios modelos de equilibrio general, para simular su impacto sobre la economía ante un cambio

eventual de la política económica en un contexto más amplio, por lo que resulta esencial para los diseñadores de políticas económicas tener información de referencia de un equilibrio general ya dado. Sin embargo, de forma general, el cálculo de tasas impositivas óptimas

mediante métodos numéricos es más flexible que mediante métodos analíticos, y resulta una manera prometedora de cerrar la brecha entre la teoría de las tasas impositivas óptimas y los análisis de política económica cuyo fin es calcular el impacto de una reforma fiscal. Sin duda

alguna la relevancia de la teoría de los sistemas impositivos óptimos es contribuir significativamente en la reformulación de los sistemas impositivos existentes y dentro el análisis se pretende describir debe tomarse en consideración el proceso real de transformación de un

sistema de tasas impositivas dado que “i) El punto de partida debe ser sistema impositivo existente; ii) en un momento dado sólo deben modificarse fragmentos de la estructura impositiva, y el resto del sistema debe tomarse como fijo, y iii) las tasas impositivas que se

determinarán óptimamente también se ven limitadas por el sistema socioeconómico en que son impuestas”325.

Las aportaciones de estas técnicas hace muchos años han permitido enfatizar de manera sistemática la medición de los posibles cambios que se reflejan en el cambio de los sistemas

tributarios por ejemplo Musgrave (1959) señala que “las limitaciones de los modelos de equilibrio parcial en el análisis de los cambios en las tasas impositivas que se suponen habrían de tener un impacto en los precios relativos, ingreso y la economía en general”326.

La puntualización de estas limitaciones de los modelos de equilibro parcial han llevado a los

economistas de las nuevas generaciones a emplear como una herramienta para el análisis de 324 Feldstein, Martín S., On theory of tax reform, en Journal of Publics Economics 1976, pp.77-104 325 Kanosky, May Ernesto Gregorio, El diseño de una reforma fiscal óptima el caso de México, Centro de estudios económicos, El Colegio de México, México 1983, pp. 107. 326 Musgrave, Richard A. y Musgrave P., Public Finance theory and practice, Mc Graw Hill, Cambridge Mass. 1959.


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impacto de una reforma fiscal los modelos de equilibrio general que se remontan a Walras. Por

lo que la aceptación de los modelos de equilibrio general para medir el impacto de una reforma fiscal es aceptada en la medida en que resulta ser una herramienta teórica para sintetizar el comportamiento del resto de la economía ante un cambio en las estructuras impositivas, por lo

que ahora resulta, los modelos de equilibrio general walrasianos, han abierto camino a modelos más grandes y realistas, que simulan con mayor exactitud el comportamiento de economías reales y a su vez engloban la participación de sectores como el comercio internacional,

crecimiento, distribución del ingreso, finanzas públicas y desarrollo.

VI. 10 Federalismo fiscal.

Como vemos, el Federalismo alude a una forma de organización de gobierno. Las teorías que de él se desprenden se preocupan por estudiar los modos de organización política que vinculan unidades distintas en un sistema global (federal, estatal y municipal en el caso mexicano), y que

permiten que cada una de ellas conserve su integridad política fundamental.

Una de las teorías más destacadas es la del Federalismo Fiscal. Se trata de una importante parte de la teoría de las finanzas públicas que permite analizar los problemas fiscales que surgen en los países que han adoptado una estructura de gobierno federal e involucra

simultáneamente aspectos económicos, administrativos, institucionales, jurídicos y financieros. A través de la teoría del Federalismo Fiscal se busca proveer respuestas sobre las razones para adoptar una estructura de gobierno federal; reglas para la asignación de recursos

federales entre los niveles de gobierno; transferencias intergubernamentales de ingreso; y el establecimiento de los modelos más deseables para garantizar una estructura federal eficiente y equitativa. En este sentido, refleja los costos y los beneficios de una descentralización, en las

formas de gobierno y en los modelos de la administración pública; procurando establecer mecanismos de vigilancia y control del gobierno y, en general, en la toma de decisiones.

Según Ayala Espino, el Federalismo Fiscal “alude, en sentido amplio, a las relaciones fiscales intergubernamentales, y comprende distintos aspectos de carga tributaria por nivel de gobierno,

esfuerzo fiscal y capacidad de pago fiscal. El Federalismo Fiscal involucra simultáneamente los planos económico, Administrativo e Institucional-Jurídico”.327 De esta forma, tiene por objetivo: Procurar que ciertos servicios y bienes públicos estén presentes independientemente de la

capacidad de pago de los gobiernos locales. Por ejemplo: la impartición de justicia, la seguridad social, educación y salud básica, etc., a pesar de su amplitud, se acepta que el Federalismo Fiscal significa individualidad en cada uno de los estados federales en lo que respecta a sus

funciones y sus responsabilidades.

327 Óp. Cit. Ayala Espino, José, “Diccionario Moderno de la Economía del Sector Público”, p.298.


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La Teoría de la Elección Pública se aplica al estudio del papel de los procesos políticos que

intervienen en la determinación del presupuesto federal y las participaciones de los estados de la federación; así como a las negociaciones sobre la determinación de responsabilidad de los gobiernos de la federación en la provisión de bienes y servicios públicos (educación, salud,

infraestructura etcétera).

“La importancia de esta agenda de preguntas ha estimulado mucho el estudio del Federalismo Fiscal como un enfoque valioso en numerosos aspectos de las finanzas públicas. Algunos procesos económicos y políticos recientes han puesto estos temas en el centro de la atención.

En efecto, la formación de bloques económicos y la globalización –por ejemplo la Comunidad Europea y el Tratado de Libre comercio de América del Norte (TLC)- han puesto de relieve la discusión de los temas del Federalismo Fiscal.

Pero los gobiernos de países desarrollados y en desarrollo también han comenzado a revisar la

política fiscal desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentales y del Federalismo Fiscal. Por ejemplo, en los años ochenta se inició la discusión sobre las ideas del nuevo Federalismo Fiscal en Estados Unidos y otros países de Europa. El Federalismo es también un

tema relevante en los países donde está muy poco desarrollado y se buscan nuevos modelos que permitan mayor descentralización de la toma de decisiones, mayor eficiencia en la asignación de recursos y mejor distribución de responsabilidades fiscales entre niveles de

gobierno para atender la necesidad de equidad fiscal. La reforma tributaria en muchos de los países tiene como una de sus referencias obligadas la revisión de los modelos de Federalismo existentes”328.

El Federalismo Fiscal busca garantizar una mayor equidad en el tratamiento de las

transferencias, los subsidios y las participaciones, como un medio para equilibrar las diferencias fiscales de un gobierno local atribuibles a problemas demográficos, catástrofes naturales, conflictos sociales, falta de recursos naturales e incapacidad administrativa para cobrar

impuestos, entre otros.

No obstante lo anterior, no podemos soslayar que a pesar de la importancia de los temas que aborda la teoría del Federalismo Fiscal, sus contribuciones se refieren más al ámbito normativo que al positivo.

VI.11 El papel de la Política Fiscal en el Crecimiento.

Si bien es cierto que las depresiones tienden a prolongarse por el pesimismo sobre el futuro, lo

cierto es que para Keynes también tienden a perpetuarse por las equivocadas percepciones de política económica que emergen del instrumental teórico que proporciona la economía

328 Ayala Espino, José, “Economía del sector público mexicano” FE-UNAM, México 1999, p.350.


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neoclásica. Así, la economía neoclásica recomienda una reducción de los salarios reales para

combatir la crisis, cuando lo que la economía necesita es precisamente todo lo contrario: una mayor dosis de demanda efectiva.

Esta mayor demanda efectiva debe ser proporcionada por el Estado a través de la política expansiva, ya sea ésta de carácter fiscal o monetario. En la realidad, puesto que en el

capitalismo no existen fuerzas endógenas que conduzcan automáticamente al pleno empleo, el

intervencionismo estatal resulta indispensable (Sosa, 2001).

El Estado329, no solo puede influir con una política expansiva para salir de una crisis económica. Además, puede contribuir en el desarrollo aplicando diferentes políticas económicas orientadas

principalmente para crear, transformar, mantener y ayudar a empresas e instituciones que contribuyan y participen en el crecimiento y desarrollo del país. De tal manera, se puede aplicar una política monetaria o fiscal. En el caso de este trabajo, tomaremos en cuenta solo las

aportaciones que la política fiscal puede ofrecer para el crecimiento y el desarrollo.

Siendo de la política fiscal, la creación, modificación y eliminación de impuestos, y las erogaciones y restricciones del gasto público. Ambos pueden influir directa e indirectamente en el crecimiento y el desarrollo. Por el lado de los impuestos, estos se pueden reducir siempre y

cuando las ganancias de las empresas se dirijan a la investigación en vías de creación, adquisición o desarrollo de mejoras tecnológicas.

Estas reducciones pueden ser exclusivas solo para algunos sectores o ramas que requieran de un mayor desarrollo: industria agrícola, metal-mecánica, petroquímica e industria petrolera,

manufactura. Esta reducción de impuestos solo sería a las utilidades o ISR. La reducción no contempla el IVA y mucho menos la ejecución de un impuesto a los alimentos y medicinas.

El Gasto Público también puede contribuir al desarrollo generándose fondos (subsidios) para que estos se puedan utilizar para el apoyo a empresas y sectores de la economía que más lo

requieran. Estos fondos se implementarían a través de un gasto de inversión, que junto con las empresas o asociaciones, las cuales aportarían algunos recursos para el desarrollo de un plan de mejoramiento y aprovechamiento relacionado con el área que estas consideren junto con el

gobierno, para su mejor aplicación, a los cuales este gasto de inversión ira encausado.

De esta manera, la reanimación de la teoría del crecimiento en los últimos quince años ha producido innumerables estudios que demuestran la validez de la teoría exógena y de la endógena. La producción teórica y empírica ha sido abrumadora. Las investigaciones definen el

papel de los determinantes, desde tres factores generales, hasta causas particulares, como la participación del Estado, la situación política y social.

329 “El Estado moderno es definido como una organización e institución dotada de poder, económico y político, para imponer el marco de obligaciones, regulaciones y restricciones a la vida social y al intercambio económico. Es decir, define el campo de lo permitido y lo prohibido y genera las estructuras de incentivos y/o desincentivos para que los individuos se involucren en el intercambio y en la búsqueda de la cooperación.” (Ayala, 1996)


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Por ejemplo Sala-i-Martin (2001: 267-269) elige los siguientes elementos como decisivos para el

crecimiento: primero, la acumulación de los factores (capital físico y humano, y la educación); segundo, una variedad de instituciones favorables a los mercados y tercero, la apertura comercial, de capital, tecnológica, de inversión extranjera y de información. Queda claro que

bajo esta opinión, a partir de la acumulación de los factores, la variedad de instituciones tanto públicas y privadas que fomenten el crecimiento y protejan los intereses nacionales antes que los extranjeros, esto sin dejar de dar las oportunidades para la acumulación de factores. Y como

último, la apertura al exterior considero que debe darse, el problema o la cuestión es ¿Cuál es el mejor momento para que esta se dé?, aunque la respuesta quizás no exista, debido a que países que lo proponen en todo momento e incluso sus y las instituciones que crearon lo

indiquen como lo mejor a seguir, estos países aunque tienen varios tratados de comercio, sus mercados internos están fuertemente protegidos y si consideran que algún sector o mercado se encuentra en riesgo, sus instituciones gubernamentales actúan rápidamente para protegerlo sin

importar los tratados que se hallan acordado ni sus cláusulas. Algunos problemas con la política económica que instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) proponen, y que las principales potencias de alguna manera no aplican del todo.

Más adelante veremos cómo estas ideas de crecimiento podrían aplicarse. Pero antes, daremos

un repaso a la historia nacional, en vías de entender sucesos que nos den un panorama del porqué de la situación actual.

El discurso del desarrollo económico, impuesto en el período de posguerra bajo la hegemonía Estadounidense y en coordinación con el modelo del New Deal, emplea un tipo de analogías

históricas para fundamentar sus políticas económicas. Este discurso concibe la historia económica de todos los países como un proceso que sigue un único patrón de desarrollo, como un mismo camino que cada país debe recorrer en un momento diferente y a diferente velocidad.

De modo tal que los países cuya producción económica actualmente no se encuentra en el nivel de los países dominantes se consideran países “en vías de desarrollo”, pues prevalece la idea de que si continúan transitando la senda que anteriormente recorrieron los países

dominantes y repiten sus políticas y estrategias económicas, eventualmente gozarán de una posición o un nivel análogo. Sin embargo, esta visión “desarrollista” (Hardt y Negri, 2002: 263) no reconoce que las economías de los llamados países desarrollados se definen no solamente

en virtud de ciertos factores cuantitativos o de sus estructuras internas, sino que además lo hacen principalmente en virtud de la posición dominante que ocupan en el sistema global.

Tan solo por mencionar algún paradigma, la economía norteamericana, fue una colonia inglesa que tuvo una lucha de independencia, al igual que México. En el caso americano, la

colonización fue hecha por terratenientes con deseos de expansión, sueños de británicos para hacerse de un pedazo de tierra. En cambio, la colonización de Latinoamérica, se lleva a cabo de una manera distinta, con patrones, ideas, circunstancias, ideologías distintas, de ideas

imperialistas británicas contra ideas monárquicas españolas donde un imperio iba en ascenso y otro en descenso. Toda esta historia lleva a una manera muy diferente de ver las


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circunstancias, la situación económica, política y social de estos países presenta diferentes y

nuevas oportunidades que se ven aprovechadas o mermadas por tales circunstancias.

Las críticas de la visión desarrollista propuestas por las teorías del subdesarrollo y de la dependencia, nacidas fundamentalmente en la década de 1960 en los contextos latinoamericano y africano, fueron útiles e importantes precisamente porque destacaban el

hecho de que la evolución de un sistema económico regional o nacional depende en gran medida del lugar que ocupe ese sistema dentro de la jerarquía y las estructuras de poder del sistema mundial capitalista. Las regiones dominantes continuarán desarrollándose y las

regiones subordinadas continuarán siendo subdesarrolladas como polos que se sostienen mutuamente en la estructura de poder mundial. Ahora bien, decir que las economías subordinadas no se desarrollan no significa que no crezcan o no cambien, antes bien, quiere

decir que continúan estando subordinadas en el sistema global y que, por consiguiente, posiblemente será sumamente difícil que alcanzarán la forma prometida de una economía desarrollada, dominante. En algunos casos, ciertos países o ciertas regiones pueden llegar a

cambiar su posición dentro de la jerarquía mundial, pero la cuestión es que, independientemente de quien ocupe cada posición, la jerarquía continua siendo el factor determinante.

Con todo, hasta los teóricos del subdesarrollo reproducen un enfoque similarmente engañoso

del desarrollo económico. Resumiendo en términos esquemáticos, podríamos decir que su lógica comienza con dos declaraciones históricas válidas. Declaraciones que luego los conducen a una conclusión errada (Hardt y Negri, 2002: 264). En primer lugar, sostienen que el

subdesarrollo de las economías subordinadas se creó a través de la imposición de regímenes

coloniales y/o de otras formas de dominación imperialista y que ese subdesarrollo se mantiene

mediante la integración de tales economías en la red global de las economías capitalistas

dominantes, mediante su articulación parcial y, por ende, mediante su dependencia real y

continua de aquellas economías dominantes. En segundo lugar, los teóricos del subdesarrollo

afirman que las economías dominantes, originalmente desarrollan sus estructuras plenamente

articuladas e independientes en un relativo aislamiento, manteniendo solo una interacción

limitada con las demás economías y las redes globales.330

No obstante, partiendo de estas afirmaciones históricas más o menos aceptables, tales teóricos llegan luego a una conclusión inexacta: si las economías desarrolladas alcanzaron la

articulación plena en un relativo aislamiento y las economías subdesarrolladas quedaron desarticuladas y son dependientes a causa de su integración en las redes globales, luego, un proyecto de relativo aislamiento de las economías subdesarrolladas debe conducirlas al

desarrollo y la articulación plena. En otras palabras, como alternativa al “falso desarrollo” fomentado por los economistas de los países capitalistas dominantes, los teóricos del subdesarrollo promueven el “desarrollo real”, que implica desvincular una economía de sus

330 En la página anterior citamos el caso Estados Unidos vs México, el primer punto va en contra de lo que fue una colonia Británica de acuerdo a las características descritas por los teóricos subdesarrollistas; el segundo punto refleja un aspecto muy común y particular de lo que se ve en el ascenso de Estados Unidos al desarrollo.


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relaciones dependientes y articular, en un relativo aislamiento, una estructura económica

autónoma. Puesto que así fue como se desarrollaron las economías dominantes, ése ha de ser el camino verdadero para escapar del ciclo del subdesarrollo. Pero este silogismo nos pide que creamos que las leyes del desarrollo económico de algún modo trascienden las diferencias

históricas entre naciones, y su caminar histórico.

VI.12 Lineamientos sobre las atribuciones del Estado para establecer una Política Fiscal.

De acuerdo al modelo neoliberal la eficiencia en el gasto público juega un papel importante, ya que representa uno de los aspectos más importantes para el mantenimiento de la estabilidad

económica en las economías. Dicha eficiencia se deriva de que los gobiernos no deberán incurrir en desequilibrios fiscales; es decir, que el presupuesto de egresos debe de ajustarse a los niveles previstos en materia de ingresos, a fin de evitar financiamiento al gasto que

provoque presiones internas sobre los precios y tasas de interés en el mercado interno.

Por tanto, el gasto público debe mantener la eficiencia en su ejercicio presupuestal, a fin de evitar presiones sobre la estabilidad de precios, tasas de interés y tipo de cambio, para cumplir con los preceptos neoliberales del Estado en cuanto a la reducción de su tamaño y participación

dentro de la economía. De hecho los lineamientos actuales sobre gasto público se derivan del Consenso de Washington, pues éste deberá orientarse básicamente hacia las áreas de seguridad pública, salud y gasto social destinado al sector rural.

Lo anterior ha dado lugar a que el gasto público en materia de gasto programable tienda a

reducirse, a fin de hacerlo congruente con las limitaciones en los ingresos fiscales de que dispone el Estado. Sin embargo, la parte no programática del gasto público destinada principalmente al pago del servicio de su deuda interna y externa, ha representado una fuerte

carga fiscal en las economías emergentes, que reduce adicionalmente la disponibilidad de ingresos para que puedan ser destinados a la inversión pública con fuerte impacto social en la generación de empleos en sus economías.

En este sentido, dentro del Estado bajo un esquema de globalización, la eficiencia en el manejo

de su gasto público es una parte importante en el mantenimiento de la estabilización de sus economías, lo cual ha implicado una importante reducción del gasto corriente pero sobre todo de inversión de sus economías, lo cual ha influido a que la acción del Estado ante situaciones

de depresión económica no pueda actuar como un factor contra cíclico como sucedía en el llamado modelo de Sustitución de importaciones.

La lógica actual en el manejo del gasto público mantiene el precepto de lograr más con menos, debido a las restricciones presupuestales originadas por el propio modelo neoliberal que hoy se

practica en las economías emergentes, reflejándose todo ello en niveles pequeños en cuanto al


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déficit financiero de finanzas públicas en este tipo de economías, el cual oscila entre el cero y el

dos por ciento como máximo, con objeto de que no se presionen los precios domésticos en las economías.

Tomando en consideración algunas de las categorías de análisis sobre la política fiscal y de gasto público que realiza José Ayala, se afirma que la “definición más aceptada de gasto

público se refiere al valor total de compras de bienes y servicios realizados por el sector gubernamental durante un periodo productivo. Es decir, es el gasto del sector público, que incluye gatos de inversión y de consumo. Es el gasto realizado por el gobierno nacional y local,

como distinción de aquellos gastos individuales o privados. No hay una definición única de gasto público y frecuentemente varía de acuerdo con los propósitos o intenciones de los individuos.”331

Al respecto debemos reconocer, que como lo señala José Ayala, así como no existe una

definición precisa del gasto público y por ende del que hacer de la política económica a través del ejercicio del gasto público del Estado que se traduce en políticas públicas específicas, debemos tener presente como él lo señala que existen dos posiciones fundamentales en cuanto

al papel que debe tener el gasto público. La primera tiene que ver con el efecto que el gasto público tiene sobre el crecimiento de la economía y el segundo enfoque es que el gasto y la participación del Estado pueden entorpecer el funcionamiento de la actividad de los agentes

económicos privados.

Sin embargo, en nuestro análisis coincidimos con el enfoque que señala que en efecto el gasto tiene un papel importante como mecanismo de impulso al crecimiento de la economía, tal y como lo señala el autor a que nos referimos cuando realiza su planteamiento en el sentido de

que:

“El gasto público influye en el crecimiento económico. Para algunos economistas existe una relación estrecha entre el intervencionismo estatal y el crecimiento, argumentando que una actividad estatal de magnitud importante elevará la tasa de crecimiento de la economía, por

supuesto éste es un tema controvertido. La intervención del Estado en la corrección de fallas del mercado y en la estabilización económica, ayuda a mejorar el desempeño económico, que no ocurriría si el gobierno se hubiese abstenido de participar. Para otros analistas la

intervención intensa del gobierno limita las posibilidades de crecimiento económico o incluso lo disminuye.

Es más probable que el crecimiento esté influido por la composición del gasto, desde determinados tipos de gasto que pueden tener una mayor aportación al crecimiento. Proveer

infraestructura para facilitar la inversión privada, operaciones y mantenimiento que garanticen que la infraestructura pública permanezca en funcionamiento, servicios educativos que incrementan el capital humano, servicios de salud que inciden en una mayor productividad del

331 Ayala Espino, José, “La economía del sector público mexicano”, Ed. FE-UNAM, México 2005, p. 141.


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trabajo y una estructura administrativa y legal en general que sostenga una economía cada vez

más compleja, la cual podría incrementar la oferta efectiva de capital y trabajo, y de esta forma promover el crecimiento.”332

Pese a la discusión que existe en cuanto al papel que debe ejercer el Estado en su política fiscal y de gasto público, por cuanto involucra diferentes posiciones teóricas que tienen que ver

con una actitud en donde se reconoce que en la economía existen imperfecciones de mercado que sólo pueden ser resueltas mediante la intervención del Estado en la economía, hasta aquellas neoliberales que defienden en la actualidad la eficiencia del mercado y por tanto, la no

intervención del Estado en la economía, ya que el mercado por sí mismo recobra el crecimiento. Sin embargo, en ambas posiciones se reconoce que la inversión promueve el crecimiento, por consecuencia es claro que como lo señala José Ayala, sin duda el uso de los recursos públicos

con fines de gasto productivo promueve el crecimiento económico, aunque el neoliberalismo económico lo critique. En la actualidad se ha demostrado que frente a la crisis económica mundial, el papel del Estado está siendo un detonante importante en la atenuación de la

duración y profundidad de la crisis económica vía gasto público y adecuaciones en la política fiscal, que promueva la reducción de impuestos y promueva la demanda agregada, como ha sido el caso reciente de las acciones instrumentadas en 2008 por el gobierno de Barack Obama

en los EUA y de Felipe Calderón en México.

Por otra parte, podemos señalar que el neoliberalismo económico practicado actualmente en el rubro de las finanzas públicas supone que, la llamada eficiencia en el manejo del gasto público en las economías emergentes, por cuanto se refiere a sus niveles de déficit financiero público,

se encuentra en congruencia con la política monetaria con fines antiinflacionarios que han establecidos los bancos centrales, razón por la cual no puede existir una política monetaria restrictiva para reducir el nivel de precios, si no se mantiene un equilibrio en el manejo de las

finanzas públicas de los gobiernos. El dilema que enfrentan las economías emergentes es como poder enfrentar la solución de grandes problemas sociales ante restricciones en el gasto público, lo cual ha generado fuertes críticas sociales que han desembocado en cambios en la

orientación política de los candidatos a la presidencia de varios países latinoamericanos, como ha sido el caso de Lula da Silva en Brasil, Hugo Chávez en Venezuela, etc.

Lo anterior ha sido criticado también fuertemente por los planteamientos teóricos de los poskeynesianos, que establecen la necesidad de la refundación del Estado, a fin de poder

participar en la economía, debido a que el mercado no pude ser el mejor asignador de recursos dada las imperfecciones que existen, razón por la cual se necesitaría de la intervención del Estado en la economía; sin embargo, el fuerte impuso ideológico y político del pensamiento

neoliberal ha minimizado estos preceptos académicos y teóricos que servirían de base para atender las demandas de empleo y bienestar social de la población en las economías emergentes.

332 Ayala Espino, José, “La economía del sector público mexicano”, Ed. FE-UNAM, México 2005, p. 158.


183

Por tanto, las finanzas públicas y en particular el ejercicio del gasto juegan un papel

fundamental en la estabilización económica en los países emergentes, puesto que se considera negativo el que el Estado registre déficits financieros19 importantes como los registrados en la década de los ochenta en México, sobre todo por los efectos negativos que estos tienen sobre

la estabilidad de los precios. En consecuencia tenemos que tanto el gobierno federal, como los estatales y municipales, en la actualidad se ven obligados a mantener un ejercicio eficiente de su gasto a fin de mantener la estabilidad de sus finanzas, lo cual dificulta en la mayoría de las

veces el cumplimiento de los compromisos, la atención de rezagos de infraestructura y la mejora de calidad de vida de la población, que debe darse a través de la prestación de servicios públicos básicos, como agua, alcantarillado, alumbrado público y seguridad pública entre

otros.333

333 En Economía del Sector Público Mexicano p. 231, José Ayala Espino define a Déficit financiero como “La diferencia entre los ingresos y los gastos totales del sector público”


184

VII REFORMA FISCAL Y FINANCIERA EN EL MARCO DE LA REFORMA ENERGÉTICA EN

ECONOMÍAS EMERGENTES.

VII.1 El punto de arranque de la Reforma financiera.

La principal función del sistema financiero es captar recursos de los que tienen dinero y canalizarlos, vía créditos, a los que los necesitan para adquirir bienes o para invertirlos en proyectos productivos.

En esta intermediación juegan un papel preponderante las tasas de interés: la “pasiva”, que es

la que el intermediario paga a los propietarios del dinero y la “activa” que es la que cobra el intermediario a los acreditados. La diferencia entre la tasa activa y la pasiva es el margen de intermediación, equivalente a la utilidad del intermediario.

En el sistema financiero mexicano se ha dado preponderancia al margen de intermediación, con

el propósito de que los intermediarios operen con buenos niveles de rentabilidad.

En 2012, la tasa promedio de captación de la banca comercial (tasa pasiva) fue de 3.4% y la tasa promedio al que prestó (tasa activa) fue de 8.8%, dando como resultado un margen de intermediación de 159%. En los últimos años este margen ha ido en aumento.

Margen de intermediación de la Banca Comercial (%)

Este enorme margen de intermediación, le ha permitido a la banca comercial operar con muy

buenos resultados financieros para sus propietarios. Adicionalmente, la banca comercial ha puesto en práctica el cobro de altas comisiones y tarifas, por los diversos servicios que presta, resultando un negocio que les adiciona importantes utilidades, sin tener que depender

únicamente del crédito.

El margen financiero, que es la diferencia entre los intereses cobrados, descontados los riesgos crediticios y los intereses pagados, menos los gastos operativos, administrativos y comerciales


185

de la banca, ascendieron a 1.4 billones de pesos en 2012, equivalentes al 47.9% de los

intereses cobrados. A este resultado contribuyeron los 596,000 millones de pesos que la banca comercial obtuvo por comisiones y tarifas.

La rentabilidad, calculada como la utilidad neta (descontados los impuestos) sobre el capital total de la banca fue del 13.7% en 2012, lo que es una buena rentabilidad para un negocio del

tamaño de la banca comercial. En el cuadro siguiente se muestran algunos indicadores para el periodo 2007-2012.

Cuadro 2

Indicadores Financieros de la Banca Comercial (Millones de Pesos)

Fuente. CNBV. Indicadores Financieros de la Banca Múltiple

Los buenos resultados financieros de la banca comercial, contrastan con la limitada participación que tiene como promotor del desarrollo; es decir, como proveedor de crédito a la economía. En 2012, el saldo de los créditos otorgados por la banca comercial equivalió al

20.4% del PIB y aunque este porcentaje ha aumentado en los últimos años, sigue siendo muy bajo.

Financiamiento otorgado por la banca comercial al sector no bancario (% del PIB)


186

Fuente: BANXICO. Financiamiento otorgado por la Banca Comercial al Sector no Bancario

En 2012, del financiamiento total sólo 37.7% se destinó a las actividades productivas, 31.4% a personas físicas para consumo y vivienda, 24.5% al sector público (estados, municipios y gobierno federal) y el 6.4% a otros acreditados.

Estos datos muestran la escasa penetración de la banca comercial en la economía y el muy

limitado apoyo a las actividades productivas, lo que demuestra que no está cumpliendo con el que debería ser su propósito principal. Las mismas autoridades mexicanas reconocen que el sistema financiero, si bien es sano, tiene una insuficiente penetración en el mercado.

La banca de desarrollo, juega un papel más limitado que la banca comercial, ya que sólo otorgó

créditos por el equivalente al 3.1% del PIB, en 2012 y su participación ha aumentado muy poco en los últimos años.


187

Financiamiento otorgado por la banca de desarrollo al sector no bancario (% del PIB)

Fuente. BANXICO. Financiamiento otorgado por la Banca de Desarrollo al Sector no Bancario

Del total del crédito otorgado por la banca comercial, sólo el 29.2% lo destinó a actividades

productivas, 41.9% a estados, municipios y gobierno federal, 6.5% al consumo y la

vivienda y el 19.4% restante a otros acreditados, como otros intermediarios financieros

no bancarios y a programas de restructuración de deuda.

Durante los últimos años, la banca de desarrollo ha ido modificando su esquema de operación

hacia el otorgamiento de garantías, más que al financiamiento directo, sobre todo a los sectores productivos, con el propósito de fomentar la participación de la banca comercial. Este esquema no ha dado los resultados esperados, lo que se demuestra por la escasa participación de la

banca comercial.

Se puede afirmar que la banca, que debería ser la principal fuente de crédito para las personas y las empresas, sólo otorgó financiamientos equivalentes al 23.5% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2012. La banca comercial participó con el 86.7% de este financiamiento y la banca de

desarrollo con sólo el 13.3% restante. [2]

La insuficiencia de crédito de la banca comercial y de desarrollo, ha propiciado que el sector privado recurra a fuentes alternativas de financiamiento. En 2012, el 38.3% del endeudamiento del sector privado provino de la banca y el 62.7% de fuentes alternativas.


188

Financiamiento del sector privado (% del PIB)

Fuente. BANXICO. Financiamiento al Sector Privado no Bancario

En el caso del consumo, el otorgamiento de créditos directos de establecimientos comerciales y del FONACOT, ha ido perdiendo importancia debido a que éstos se apoyan cada vez más en la banca comercial, así como que algunos de ellos han establecido bancos comerciales

especializados.

En el sector de la vivienda destaca la participación de entidades públicas como INFONAVIT, FOVISSSTE y la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF).

Las empresas recurren a fuentes alternativas de financiamiento como la Bolsa Mexicana de Valores y otras instituciones nacionales e internacionales. Al respecto cabe señalar que sólo las

grandes empresas tienen acceso a este tipo de financiamientos. Las pequeñas y medianas, que no son sujetas de crédito de la banca comercial, recurren a fuentes alternativas como las SOFOLES, SOFOMES e incluso a prestamistas privados no regulados, a costos muy por

encima de los de ya por sí costos elevados de la banca comercial.

La banca comercial argumenta que existen 2 principales limitaciones para que pueda ampliar el crédito:

1. La insuficiente de captación de recursos del público. Este argumento es cierto, pero lo que no dice la banca comercial, es que la limitada captación tiene su origen en las bajísimas tasas que


189

pagan por los depósitos (tasas pasivas). En 2012, el costo promedio de la captación de la

banca comercial fue de 2.6% [3], lo que significó un rendimiento negativo si se descuenta la inflación, que en ese año se ubicó en 4.1%. Los grandes inversionistas tiene a su disposición otros medios de inversión mucho más atractivos que los que ofrece la banca comercial; como

por ejemplo, la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) y la deuda gubernamental (principalmente CETES). Con ello, desde el mismo gobierno se ha propiciado un mercado financiero con un alto contenido especulativo. La misma banca comercial mantiene importantes inversiones en los

mercados especulativos, de manera directa o a través de subsidiarias, en vez de destinarlos al crédito directo.

2. La debilidad del estado de derecho para la recuperación de créditos. Con base en este argumento, la banca comercial establece requisitos para el otorgamiento de créditos, que sólo

pueden cumplir una pequeña proporción de acreditados potenciales, lo que ha propiciado que el crédito se canalice hacia aquéllos que mejor garanticen su pago y no a los que verdaderamente los necesitan, especialmente las pequeñas y medianas empresas. En el caso del crédito al

consumo, la banca comercial ha sido más laxa en el otorgamiento de créditos, disminuyendo el riesgo a través de la aplicación de tasas de interés exorbitantes. Por ejemplo, la tasa promedio de interés de las tarjetas de crédito fue de 26.2% en 2012. Los créditos al consumo se

otorgaron a una tasa promedio de 32.4% .

Con base en la información anterior, se puede afirmar que el sistema financiero mexicano adolece de múltiples deficiencias y se caracteriza por enormes distorsiones que impiden que cumpla con los propósitos que en teoría le corresponden. La banca comercial es un excelente

negocio para sus propietarios pero no capta los recursos que debiera y no otorga los créditos que requiere la economía nacional.

La participación de la banca de desarrollo es muy limitada para que sea una fuente de financiamiento suficiente y complementario del que otorga la banca comercial, sobre todo en el

apoyo de los acreditados que no cumplen con los requisitos que ésta establece.

La principal fuente de recursos de la banca comercial es la captación del público. En 2012, ésta ascendió a 2 billones 556 mil millones de pesos, equivalentes al 16.5% del PIB. Con estos recursos, más otros obtenido de créditos interbancarios, otorgó préstamos por 3 billones 167 mil

millones de pesos, equivalentes al 20.4% del PIB.

Como ya se mencionó, la baja captación de recursos del público tiene su origen en los rendimientos negativos que la banca comercial paga a sus depositantes para los que existen alternativas de inversión más atractivas. Así, la banca comercial compite en condiciones de

desventaja con otros captadores de recursos, entre los que destacan los que emiten títulos de deuda en el mercado local.

En 2012, se captaron, vía títulos de deuda, 7 billones 16,000 millones de pesos, equivalentes al 45.3% del PIB.


190

Títulos de deuda emitidos en el mercado local 2012 (% del PIB)

Fuente. BANXICO. Títulos de deuda emitidos en el mercado local

Los principales competidores de la captación de recursos de la banca comercial son:

1. En primer lugar se encuentra el gobierno. A diciembre de 2012, la deuda del gobierno, incluyendo al federal y la emisión de títulos de estados y municipios, ascendió a 4 billones 371 mil millones de pesos, superando en 71% a la captación de la banca comercial. Esta importante

sangría de recursos para el crédito privado, es utilizada por el Gobierno Federal para financiar su déficit, que no necesariamente aplica a proyectos productivos y como ya se mencionó una proporción muy limitada la destina a la banca de desarrollo.

2. En segundo lugar se encuentran las instituciones financieras, que a diciembre de 2012

emitieron títulos de deuda por 2 billones 104 mil millones de pesos. Dentro de este grupo destacan las instituciones públicas como el IPAB y el FARAC, que aún son un resabio de los rescates financiero y carretero de 1995 y que le siguen costando al país, en detrimento del

crédito disponible para apoyar el desarrollo económico. Cabe señalar que una parte importante de estos recursos se pagan a la banca comercial que fue “rescatada” y que en este mecanismo tiene una muy buena fuente de ingresos sin riesgo alguno.


191

3. Finalmente están las instituciones no financieras que a diciembre de 2012 habían emitido

títulos de deuda por 540,000 millones de pesos. Las públicas (PEMEX y CFE) emitieron 237,000 millones y los grandes corporativos privados no financieros, 303,000 millones de pesos.

Adicionalmente, en 2012 las inversiones de mexicanos en carteras extranjeras ascendieron a

155,587 millones de dólares, que al tipo de cambio de ese año corresponden a 2 billones 48 mil millones de pesos, el 13.2% del PIB.

Si se suma la captación de la banca comercial, los títulos de deuda y las inversiones de mexicanos en el exterior, da un total de 11 billones 620,000 millones de pesos de recursos

disponibles para el crédito, equivalentes al 75% del PIB, cantidad suficiente para apoyar de manera adecuada el desarrollo económico del país.

Queda la interrogante de que proporción de estos enormes recursos contribuyen efectivamente al desarrollo del país. La evaluación de este importante aspecto es una asignatura pendiente de

las instituciones reguladoras del sistema financiero, que se han concentrado en asegurar la “salud” del mismo, entendida como la minimización de riesgos y la maximización de las utilidades de las empresas que participan en el sector.

Una parte importante de estos recursos se los apropian el gobierno y las grandes empresas,

que además de la emisión de títulos de deuda, cotizan en la Bolsa Mexicana de Valores, en donde tienen otra importante fuente de financiamiento.

También hay que señalar que otra fuente importante de recursos para el financiamiento son los fondos para el retiro de los trabajadores, administrados por las AFORES que a febrero de 2013,

ascendieron a 1 billón 975,000 millones de pesos, el 12.7% del PIB. El 54.1% de estos fondos, que pertenecen a los trabajadores, están colocados en deuda gubernamental y un 17.4% adicional en deuda privada, contraída por grandes empresas. Además de las cuantiosas

utilidades que obtienen las AFORES (9,464 millones de pesos en 2012), la utilización de estos recursos prácticamente no contribuyen al desarrollo económico nacional.

Por todo lo anterior, se pude concluir que los problemas de financiamiento del desarrollo no se deben a la escasez de recursos sino en las deficiencias con que opera el sistema financiero,

por lo que se requiere de un cambio de fondo que permita utilizar de mejor manera los recursos disponibles en beneficio de la mayoría de los mexicanos y no de una minoría privilegiada.

Entre los cambios que requiere el sistema financiero se pueden mencionar los siguientes:

1. Hacer más atractivo para los ahorradores el depósito de sus recursos en la banca comercial, a través de tasas pasivas positivas (por arriba de la inflación), con el objeto de incrementar la

captación de recursos.


192

2. Disminución de los costos de comisiones y tarifas por el uso de servicios financieros.

3. Reducción del diferencial entre tasas activas y pasivas, principalmente para el financiamiento

de las pequeñas y medianas empresas.

4. Fortalecimiento de la banca de desarrollo, incrementado sustancialmente su capacidad de financiamiento de las actividades económicas prioritarias para el desarrollo del país.

5. Restituir la capacidad de la banca de desarrollo para operar como banco de primer piso para atender directamente a la pequeña y mediana empresa.

6. Desincentivar las inversiones financieras especulativas, mediante la aplicación de un

impuesto de control a las transacciones bursátiles.

VII.2 La situación de la hacienda pública, anterior en época de la reforma

La tributación y su mejora ha sido un problema estructural presente en las economías emergentes, caracterizado por un crecimiento menor de sus ingresos en relación a sus gastos, debido principalmente a la falta de una cultura de pago de los contribuyentes, que se refleja en

el proceso de elusión y evasión fiscal tanto por causantes mayores y pequeños, dejando que gran parte de sus ingresos recaigan sobre los causantes cautivos, que en su gran mayoría están representados por la clase trabajadora que no puede eludir dichos impuestos, como el del

Impuesto Sobre la Renta y otro que sin ser directo sino indirecto es el del Impuesto al Valor Agregado que se aplica al consumo.

Así, si consideramos la importancia de la política fiscal y por ende de la tributación sobre una economía, podemos señalar lo siguiente:

El Estado mexicano, como cualquier otro en el mundo, requiere disponer de los recursos

suficientes para cumplir con sus funciones básicas. El Estado a través de la política tributaria tiene capacidad para redistribuir los recursos financieros de los cuales dispone una comunidad entre los miembros que la forman, entre los grupos sociales, entre las regiones económicas,

entre los sectores de la economía y entre los estados de la República. La capacidad tributaria del Estado influye en la distribución del ingreso transfiriéndolo entre generaciones y dentro de una misma. La política seguida en materia de impuestos refleja las prioridades del gobierno en

la conducción de la economía. A través del manejo de los impuestos el gobierno puede favorecer el crecimiento o la estabilidad, el ahorro o el consumo, la inversión productiva o la inversión financiera, entre otras disyuntivas económicas.”334

334 Ayala Espino, José, “La economía del sector público mexicano”, Ed. FE-UNAM, México 2005, p. 219-220.


193

Luego entonces, la política fiscal resulta también relevante para los fines concretos de política

económica de un país, en consecuencia el tipo de política fiscal y los impuestos que sean aplicados, ya sea que afecten de manera directa al ingreso o indirectamente al bien, si son dirigidos al consumo; tienen que ver con los efectos que estos tengan sobre el crecimiento de la

economía y el desarrollo de la población en términos de su bienestar. Por tal motivo una reforma fiscal tiene que ver con los objetivos de política económica y las líneas generales del paradigma económico que permea el ejercicio de la administración pública de un Estado.

Por ello, podemos comprender como en el modelo neoliberal la política fiscal se orientan más

que al incremento de los ingresos tributarios a su estabilización, para promover el crecimiento y fomentar la inversión privada. Por eso la mayor parte de los impuestos se han dirigido de manera indirecta.

Por el lado de los gastos públicos, su crecimiento se explica por el pago del servicio de la deuda

tanto interna como externa de que son objeto las economías emergentes, dejando una menor disponibilidad de recursos para hacer frente a sus gastos de inversión y de tipo social, que son altos dados su crecimiento y rezago que presentan este tipo de economías.

En consecuencia, se tiene que bajo un esquema de política neoliberal, en el cual se busca

mantener el equilibrio de las finanzas públicas, los Estados de las economías emergentes se ven obligadas, dada la rigidez que presentan sus ingresos en términos de crecimiento, a la reducción de sus gastos de inversión y social, lo cual representa una fuente importante de

descontento social ante una sociedad que no ve mejoras ni respuesta a sus demandas de empleo, ingreso, mejores condiciones en la calidad de vida y en la oferta de servicios públicos.

El problema de la tributación en las economías emergentes, en la actualidad representa un problema importante, ya que los Estados se ven obligados a mejorar la calidad y eficiencia de

su tributación mediante acciones que van encaminadas al aumento o creación de impuestos, que por lo general reducen el ingreso, principalmente de las clases sociales de menores recursos. Todo ello se ha reflejado en la permanente búsqueda de los consensos sociales y

productivos para la conformación e implantación de una Reforma Fiscal Integral, en cada uno de esos Estados emergentes, que resuelva o al menos permita mejorar los ingresos fiscales de los gobiernos estatales y municipales, sus finanzas y al mismo tiempo cumplir con los preceptos

del modelo neoliberal en cuanto a mantener finanzas públicas equilibradas.

Sin embargo, los propios organismos de representación popular, como la H. Cámara de Diputados de los Gobiernos en las economías emergentes, no han logrado un acuerdo pleno de lo que debería de incluir una reforma fiscal integral que beneficiara a los más en perjuicio de los

menos, prueba de esto ha sido el caso de la economía mexicana que por más de cinco años ha buscado dicha reforma sin llegar a acuerdos plenos en dicha materia.

Debemos de reconocer que como lo establece la Curva de Lafer, no significa que a mayor tasa de tributación existan mayores ingresos para el Estado, por el contrario, se observa que a


194

mayor tasa de tributación menores ingresos para el Estado, esto debemos de tener presente en

principio para la aplicación de una reforma fiscal integral en economías emergentes.

Otro de los aspectos que inciden en la rigidez de los ingresos en las economías emergentes es la estructura industrial y comercial con que cuentan, debido principalmente a que esta es desigual tanto en tamaño como regionalmente, razón por la cual en muchas de las veces los

impuestos aplicados, no consideran estos aspectos en la fijación de la tasa de impuesto, dándose lugar a prácticas de elusión y evasión fiscales que contribuyen al mantenimiento de una estructura ineficiente en el cobro de impuestos, dada la existencia de un alto grado de

corrupción de las autoridades fiscales.

Lo anterior ha dado por resultado que en varias economías emergentes que cuentan con recursos naturales importantes como es el caso del petróleo o bien otras materias primas, se vean obligados a depender de los ingresos derivados de la venta de estos productos, como ha

sido el petróleo. México en la actualidad tiene como principal fuente de ingresos fiscales a los derivados de las exportaciones del petróleo, por tanto, las fluctuaciones más fuertes de sus ingresos tributarios no se derivan de cambios de la recaudación fiscal interna, sino de las

fluctuaciones en los precios del petróleo que afectan los ingresos fiscales del Estado.

Entre las investigaciones actuales sobre el problema de los ingresos fiscales y la tributación en economías emergentes, destaca la realizada por Fernando Calzada Falcón.

“Como nos recuerda Fernando Calzada Falcón, aproximadamente hace unos 20 años entre los círculos académicos y políticos, se dio a conocer el libro titulado “La Disputa por la Nación”; los

autores, Rolando Cordera y Carlos Tello contribuían a la discusión nacional ofreciendo una perspectiva de que había sido y seguiría siendo el problema fundamental de la economía y la sociedad mexicanas: la lacerante concentración del ingreso.

En esta idea, la concentración del ingreso se veía como resultado de luchas históricas que se

ubicaban a lo largo de todo el proceso de conformación de la nación mexicana. Las características estructurales de la forma en que se generaba y genera todavía hoy la riqueza y, sobre todo, la manera de cómo sólo unos cuantos se han apropiado de la mayor parte de ella

dan cuenta de la “disputa por la nación”.

Esta disputa permanente tiene diversos ángulos, pero hoy en día se expresa con mayor nitidez

en la actual discusión sobre las finanzas públicas. La definición de las fuentes de ingreso

público, quién debe contribuir al fisco, a través de qué vías y en qué proporción, es un debate

que al final de cuentas implica una redistribución de recursos.”335

Si consideramos, que los impuestos además de ser un instrumento fundamental en la recaudación de ingresos para los Estados, representa también un instrumento que puede

335 Calzada Falcón, F., “Federalismo y Finanzas Públicas 2001-2004” , Ed. UPCH, Tabasco, México 2004, p. 59


195

permitir ya sea una mayor concentración del ingreso como también una mejor distribución del

ingreso entre la sociedad. Este es uno de los principales problemas que en la actualidad enfrentan las economías emergentes en lo que se refiere al poder establecer una verdadera reforma fiscal que contribuya a una mejor distribución del ingreso en este tipo de economías.

Tradicionalmente los países emergentes a la vez de que cuentan con una estructura tributaria

rígida mantienen un alto grado de concentración de la riqueza en un escaso sector de la población y por el contrario los impuestos que han sido creados no han considerado en su aplicación un carácter redistributivo del ingreso, sino más bien regresivo como en la actualidad

lo representa el ISR en muchas economías de este tipo.

La idea de que una reforma fiscal cumpla con el objetivo de incrementar los ingresos tributarios del Estado y a la vez contribuya a una mejora en la redistribución del ingreso de la población es una discusión que actualmente enfrentan los órganos legislativos de las economías emergentes

sin que a la fecha por ejemplo, en el caso de México se dé un acuerdo de cómo debe de ser integrada una reforma que cumpla con ambos objetivos y que sea aceptada por el conjunto de los sectores sociales de la población.

“La definición de los tipos de impuestos que se requiere cobrar para elevar los ingresos públicos

es precisamente una disputa social, donde se define quién asume el costo de elevar la recaudación: costo económico, esto es quién deberá de pagar más; costo social, qué sectores verán modificado su ingreso disponible, costo político, que partido se llevará la descalificación

de los votantes al impulsar medidas que atenten contra su bolsillo.”336

La reforma fiscal integral en las economías emergentes es una lucha social que ha significado que ningún partido representado en el legislativo asuma toda la responsabilidad de los efectos y tampoco es aceptado por los sectores sociales, entre ellos el de los empresarios, que verían

reducidos sus ingresos. Esto es inaceptable en un contexto en donde privan los lineamientos neoliberales y de globalización económica de los Estados nación.

Lo anterior ha representado una fuerte limitante para el establecimiento de una verdadera reforma fiscal integral de carácter social, lo cual ha retardado la mejora de los ingresos

tributarios y ha llevado a que las legislaturas de los Estados actúen de manera parcial cada año que se presenta la iniciativa de ley de ingresos de la federación, lo que hace que se mantengan las rigideces en los ingresos fiscales de los estados y por tanto se mantenga un alto grado de

dependencia en sus ingresos de un solo tipo de impuesto como ha sido en el caso mexicano los ingresos provenientes del petróleo que hacen que los ingresos fiscales sean altamente volátiles debido a que estos dependen del comportamiento de los precios internacionales del petróleo.

Todo lo anterior se ha venido reflejando también en el proceso de distribución de los ingresos

fiscales a nivel federal, es decir, que los ingresos fiscales no mantienen una estructura federal

336 Calzada Falcón, F., Ibídem, p. 59


196

equilibrada sino que vienen a concentrarse en el gobierno central, lo cual limita el logro de un

desarrollo económico equilibrado a nivel de los estados y municipios, que integran al gobierno federal de las economías emergentes.

Al respecto finalmente se plantea que... “la discusión hacendaria es polémica y política, por ello la Convención Nacional Hacendaria (en México) involucra a muchos actores y sus implicaciones

van más allá de la mera cuestión financiera. Se trata de la redefinición del perfil y alcance de las políticas públicas y su impacto en la sociedad.

Por eso se requiere una participación y compromiso responsables de los tres órdenes de gobierno, de los poderes federales y locales. La disputa social y económica debe traducirse en

la construcción de las propuestas viables que realmente mejoren el carácter federalista de la hacienda pública.”337

La aplicación de una Reforma Fiscal Integral en las economías emergentes dependerá en buena medida de dos aspectos, el primero está referido a que los actores sociales tengan una

participación clara y comprometida, a fin de que sea aceptada por todos ellos y contribuya al mejoramiento del ingreso de la población, y el segundo aspecto es que la Reforma Fiscal Integral mantenga un objetivo implícito en el mejoramiento de los ingresos a nivel federal, es

decir, reducir el poder de concentración que se tiene en los ingresos fiscales y se dé una mayor participación en la recaudación a los gobiernos estatales y municipales, a fin de mejorar el desarrollo regional de la nación y del Estado.

VII.3 Principales elemento de las reforma fiscal de 1961.

El problema que radica en la progresividad del Impuesto Sobre la Renta de las personas en la

reforma fiscal de 1961, tomando como referencia las recomendaciones de Kaldor acerca de la estructura impositiva prevaleciente en México. Alternamente, un grupo de economistas evaluaron la misma situación del sistema fiscal y partiendo de un análisis sobre la evolución

tributaria ponen de manifiesto la escasa elasticidad del sistema fiscal con respecto a los incrementos del ingreso nacional. El gasto público proyectado en función principalmente del monto de ingresos corrientes, no ha podido hasta ahora constituir un elemento suficientemente

impulsor del desarrollo. Esta afirmación, detenta el papel del Gobierno como eje de desarrollo y su creciente necesidad de que disponga de recursos. Para los adicionales crecientes se requiere, según el punto de vista de los autores del informe, modificar la estructura tributaria, en

vista de que las posibilidades de endeudamiento tanto interno como externo son limitadas. En efecto la reforma fiscal tiene una orientación política característica del periodo y concretamente se describe así:

337 Calzada Falcón, F. Ibídem, p. 60


197

Es un hecho generalmente reconocido que en México se han logrado avances en aspectos

económico-sociales tan importantes como el reparto de la tierra, la industrialización, la seguridad social, la nacionalización de actividades fundamentales (petróleo, energía eléctrica, minería etc.). El Estado se ha quedado, sin embargo, a la zaga en materia fiscal, con un

sistema a todas luces inadecuado y obsoleto…con los instrumentos de que se dispone no puede impedir la evasión fiscal en gran escala o que se favorezcan determinados tipos de ganancias que son gravables por todos conceptos. También es injusto porque favorece el

ingreso personal proveniente de la propiedad del capital contra el ingreso proveniente del trabajo.

Esta última desproporción entre los gravámenes al trabajo y al capital será el punto fundamental de las críticas posteriores al sistema tributario.

La programación financiera en que se apoya la recomendación tributaria descansa en los

siguientes supuestos.

- crecimiento del PIB en términos reales de 6% al año;

- incremento moderado de la demanda externa;

- incremento de los gasto corrientes reales del gobierno federal al 12% anual;

- la inversión pública pasa de 40% a 50% de la inversión bruta fija total hasta 1970;

- financiar con crédito interno 7.5% de la inversión pública y con crédito externo el monto que permita la capacidad de endeudamiento del país;

- reinversión de los ingresos propios de las empresas públicas; La reforma propuesta tiene dos vertientes principales:

- alentar la nueva inversión y la reinversión productiva mediante eliminación de gravámenes a

las empresas (impuesto sobre utilidades excedentes e impuesto de 15% sobre ganancias distribuibles) y permitir la depreciación fiscal acelerada generalizada de los bienes de capital;

- lograr la acumulación de todos los ingresos de las personas físicas, del trabajo y del capital, que serían gravados con una tarifa progresiva con deducciones en la fuente y sin tener que

proceder en la primera etapa a eliminar los títulos al portador.

- Las ventajas a la inversión en las empresas deben facilitar la acumulación de los ingresos de las personas físicas:

Si se conocen dichas facilidades a la inversión y no se gravan los ingresos personales de quienes se benefician de las mismas, se favorecería exclusivamente a un sólo sector de la


198

población. Otorgar claros incentivos a la inversión en actividades productivas y gravar en forma

razonable y relativamente moderada a los ingresos personales acumulados, sería una política tributaria no sólo acorde con las finalidades de desarrollo del país sino enteramente equitativa.

Esta recomendación de “equilibrio” no fue seguida en la reforma de diciembre de 1964 y, en consecuencia, se obtuvieron resultados negativos, tanto en la recaudación como en la equidad

del sistema tributario.

La meta que se perseguía era elevar la carga Fiscal del Gobierno Federal de un coeficiente respecto al producto nacional de 8.0% en 1960 a 12.5% 1965 y a 13.9% para 1970. Estos aumentos suponían que se lograría un sistema tributario progresivo y elástico si bien se cumplía

con el objetivo de un aumento en los coeficientes PIB/impuestos. De tal forma que los aumentos serían graduales y representarían un promedio de menos de 1% del ingreso nacional cada año, hasta alcanzar en 1970 una carga fiscal federal de 13.9% lo cual significaría apenas

situarse a la altura de la vigente en muchos países de nivel de desarrollo más bajo que el de México. La carga fiscal total, a todos los niveles de gobierno, pasaría de 10.3% en 1960 a 14.1% en 1965 y a 17.8% en 1970.

El aspecto esencial de la propuesta se sustenta en una estimación aproximada del ingreso

personal correspondiente a salarios no agrícolas, profesionistas, otras personas que trabajen por su cuenta, accionistas de empresas y beneficiarios de intereses, rentas, regalías y otros beneficios – omitiendo enteramente el sector agrícola – que se estimaba en 1960 a 39000

millones de pesos.

Por su parte la recaudación derivada del ingreso personal en las distintas cédulas (IV,V,VI y VII) fue de 1036 millones, es decir, 2.7% de los ingresos personales.

Del total recaudado, 72% se obtenía vía retenciones en cédula IV sobre sueldos y salarios; 9%, de cédula V sobre ingresos de profesionistas; 17% en cédula VI respecto a intereses,

dividendos, derechos y regalías, etc. Atribuibles a las personas; el remanente, en cédula VII sobre ingresos por explotación de concesiones, etc. (ver cuadro).


199

Cuadro 3

“Puede apreciarse, en resumen, que el grupo de población no agrícola con ingresos mensuales superiores a $10000, que rinde apenas la tercera parte de las recaudaciones sobre ingresos

personales, podría soportar una carga fiscal mayor que la de 7.3% . La reforma tiene, en consecuencia, que orientarse hacia lograr de ese grupo una contribución mayor, sin destacar una redistribución de la carga fiscal también entre los causantes de ingresos medianos,

particularmente de $4000 a $10000 pesos mensuales”338. La base de la reforma, es la acumulación del ingreso personal sin importar su fuente sueldos, salarios, ingresos adicionales, intereses, dividendos y cualquier otra percepción o ingreso derivados del trabajo o del capital. El

ingreso acumulado debería, por razones de equidad, ser objeto de una tarifa progresiva.

VII.4 La Reforma fiscal de 1980, la introducción del IVA.

La estructura que antecede a la de 1980, era una estructura impositiva altamente progresiva sobre el ingreso, por lo que el Gobierno Federal emprende un nuevo proyecto de reforma fiscal, esta vez orientado a una reestructuración en la imposición indirecta. El cambio en la estructura

consistió por una parte, en la eliminación del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), de un gran número de impuestos estatales y municipales, de impuestos especiales federales y de los tributos alcabalatorios; y por otra, en la introducción del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)339.

Algunas de las ventajas que atribuyen en la eficiencia de la concertación de esta reforma radican en que “la sustitución de algunos impuestos especiales por el IVA, incrementó la

338 Ibídem. 35. 339 Con la sustitución del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), el régimen de participaciones a Entidades Federativas y Municipios se ve reforzado fundamentalmente en el Impuesto al Valor Agregado (IVA), como un porcentaje de participación, se ve más detalladamente en el capítulo III.


200

eficiencia del sistema, al reducirse las distorsiones sobre los precios relativos y al reducir la

evasión con base en la autofiscalización del sistema de acreditamiento”340.

El IVA, inició su operación en 1980 con una tasa general de 10%, una tasa de 6% en las franjas fronterizas y un número limitado de artículos y servicios exentos o con tasa de 0%. Con el fin de minimizar las distorsiones del impuesto sobre las decisiones de consumo de los individuos, (en

1992 se eliminaron algunas tasas diferenciales que prevalecieron durante los ochenta, y se impuso una tasa general de 10% en todo el país). El objetivo de mantener una tasa única y general en el IVA no sólo responde a un principio de neutralidad, sino también a los beneficios

que conlleva en cuanto a facilitar la fiscalización del impuesto.

VII.5 La Reforma Fiscal de 1983.

Como una de las principales consecuencias, del agotamiento del modelo económico antecesor (desarrollo estabilizador y posteriormente desarrollo compartido), a lo que se considera la primera etapa del modelo neoliberal y como una repuesta de la crisis económica del año 1982,

que se caracteriza por la abrupta caída de los precios del petróleo. El Gobierno mexicano emprende un programa de ajuste denominado Programa Inmediato de Reordenación Económica (PIRE) cuyo principal objetivo consistió en amortiguar los efectos de la crisis y de

modo eventual reorientar a la economía hacia una senda de crecimiento con bajas tasas de inflación y desempleo.

La estrategia de dicho programa se, formula en diez puntos básicos:

1) Reducir el aumento del gasto público.

2) Ser selectivos en la inversión pública.

3) Incrementar los ingresos del erario incrementando los impuestos, elevando los precios de los servicios gubernamentales y disminuyendo subsidios.

4) Limitar salarios y utilidades

5) Proteger y fomentar el empleo.

6) Asegurar la provisión de productos básicos necesarios.

7) Reestructurar el sistema financiero.

340 Chávez Presa Jorge A. y Budebo Mario Gabriel, Logros y Retos De Las Finanzas Públicas en México, Proyecto CEPAL – Gobierno de Holanda “Política Fiscal, Eficiencia y Equidad en América Latina y el Caribe” Santiago de Chile, junio de 2000.


201

8) Recuperar el control del sector externo mediante nuevas políticas comerciales y tipos de

cambio

9) Promover el ahorro interno.

10) Promover reformas constitucionales que subrayan las áreas de actividad de los diferentes sectores de la encomia a favor del interés público.

Así el Gobierno optó por un mecanismo tradicional de reducir el déficit presupuestal mediante la disminución en el gasto y en la elevación de sus ingresos. Los puntos sugeridos por el (PIRE),

se relacionan con un paquete de políticas detallado que se negoció con el Fondo Monetario Internacional (FMI), que exigía una reducción del déficit del sector público equivalente al 8.5% del PIB durante 1983, y sucesivamente en 1984 con una reducción del 5.5% y 3.5% para 1985.

El punto principal para lograr estos objetivos, fue que el gobierno emprendió en enero de 1983

un programa de reforma fiscal que consistió básicamente en el incremento en las tasas del impuesto al valor agregado (IVA), que pasaron del 10% al 15% ; también el proyecto de reforma se estructuro con la ampliación de la base gravable incluyendo a los alimentos procesados que

anteriormente se encontraban exentos, gravándolos con la misma tasa que la aplicada a las zonas fronterizas de 6%; los artículos de lujo, fueron gravados con una tasa del 20%.

Cabe mencionar un aspecto importante complemento de las políticas de reducción del déficit público antes mencionadas que caracterizaron al PIRE, que consistió en redefinir sus políticas

precios, tarifas y subsidios. Por lo que se diseñó una estrategia de política energética pensada en los posibles impactos que este sector generara en el resto de la economía, consecuencia de ello PEMEX presentó su programa de comercialización para 1983, que paulatinamente estaría

requiriendo ajustes constantes en los precios internos de los productos refinados del petróleo y de los petroquímicos, dando congruencia a los cambios correctivos en los precios del sector público.

Esta estrategia de control de los precios internos de los productos derivados del petróleo, se

concentró en 8 puntos básicos:

1) Precio del gas licuado.

2) Precio de la gasolina.

3) Precio del diésel.

4) Precio del combustóleo.

5) Precio de otros productos refinados del petróleo.


202

6) Precio de los petroquímicos.

7) Factor de graduación de las tasas del impuesto al valor agregado (factor multiplicador que

gradúa la estructura del impuesto al valor agregado establecido en la reforma fiscal de 1983).

8) Tasa de subsidio para el uso de los productos refinados del petróleo en la agricultura y la industria.

VII.6 Impacto de la reforma fiscal de 1983.

La nueva reforma tributaria evidentemente trajo consigo efectos sobre los diversos sectores de la economía, esto muestra que un aumento de los impuestos indirectos se refleja de manera

significativa en los niveles de precios y de actividad económica.

En el siguiente cuadro se presentan los precios y niveles de actividad económica de equilibrio en lo que resulta del programa básico de impuestos de la reforma de 1983 sectores de la economía, y en los consumidores finales.

Cuadro 4: Precios y niveles de actividad de equilibrio del programa básico de impuestos.


203

Estos nuevos niveles de precios y de actividad económica se reflejaron en un cambio porcentual con respecto al equilibrio original puesto que en los casos de referencia son iguales a uno.

En los mercados de bienes de consumo (8 al 13) el aumento de los impuestos proporciona un

resultado esperado: “un incremento en los precios y una disminución en los niveles de actividad. El sector servicios es el más afectado por el cambio de impuestos, con un aumento en los precios de 4.3% y una baja del 5.1% en su nivel de actividad. Esto se debe a que es el

sector en que más aumenta la tasa de impuesto efectiva; los servicios profesionales y otros, que anteriormente estaban exentos están ahora sujetos a la tasa de impuestos general del 15%. La gasolina y los lubricantes y los combustóleos domésticos, como bienes de consumo

final, muestran una baja en términos de mano de obra urbana”(Kanosky 1983)341 . Implícitamente con estas medidas se observa una reducción en la demanda de estos bienes y además en la disminución de los niveles de precios y actividad en la agricultura, servicios

comerciales y transportes y por el lado de la inversión privada, hay un aumento del 9%.

El efecto macroeconómico del impacto de la reforma fiscal de 1983 tuvo efectos significativos en lo que respecta a la composición del PIB, cuyo efecto esperado y puntualizado en el PIRE es el de reactivar la inversión privada, que contrasta negativamente con el consumo privado el

dato que se observa en el estudio de Kanosky es que si existe una mejoría en la inversión privada cuyo indicador refleja un 17.6% del PIB que comparado con el periodo base (1981) que es de 15.1%. Esta mejoría en la inversión privada se debe a que el consumo privado disminuye

al 5.9% del PIB en comparación con el 61.0% en el caso de referencia, y a un mayor déficit comercial que ahora es del 2.2% del PIB en vez de 1.6%.

Consecuencia de los nuevos criterios que redefinieron a la política económica mexicana, la recaudación real del gobierno se incrementó en 1983, 16.64% con respecto a 1982, Sin

embargo la recaudación real en términos de Producto Interno Bruto de 1984 registró un incremento, en relación al de 1983 de 3.7%. Las variaciones observadas de la recaudación real, se contraen y junto con aumentos en gasto público más allá de lo programado, volvió a elevar el

déficit presupuestal, muestra de ello es una relación superavitaria del déficit primario de 1983 con respeto a 1986, y respecto al déficit financiero el pago de intereses este se eleva a partir de 1985 como porcentaje del PIB.

341 Ídem. 32


204

Cuadro 5

“Como resultado de las medidas para reducir presiones inflacionarias, el resultado de ello fue que en el año de 1984, la inflación se había logrado controlar y reducir en 58% es decir que un 40% menos que el año anterior, pero en 1985 nuevamente la inflación se incrementa a un 64%.

Pero el principal objetivo que era reducir el déficit a ello también se trataba de revertir los efectos negativos de la inflación - tasas de interés. Por lo que esta medida que en parte pretendía mitigar tales efectos sobre el ahorro y la inversión de las empresas. Sin embargo, con

altas tasas de inflación los intereses nominales se incrementaran de tal forma que provocaron que los costos de las deudas se vieran severamente afectados por este aumento.342” Ante esta situación, el efecto sobre la base gravable de las empresas era de total deterioro y antes de la

reforma fiscal de 1983, las empresas podían deducir la totalidad de sus intereses nominales de sus deudas sin ajustarlos a la inflación.

Es por ello, que el Banco de México en su informe anual de 1985 puntualizó lo siguiente: “La causa más importante de la caída es que la carga tributaria no petrolera del gobierno Federal,

que ha experimentado en los últimos años y que ha sido mayor la inflación que distorsionó fuertemente el cálculo de la base gravable del Impuesto Sobre la Renta. La ley del impuesto Sobre la Renta, al permitir la deducción total de los intereses nominales sin considerar al mismo

tiempo la disminución que la inflación provoca en el valor real de los pasivos, posibilita en la práctica la deductibilidad de buena parte de la amortización real de las empresas”343.

En ese mismo período, la Subsecretaria de Ingresos de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público estimó que la recaudación del Impuesto Sobre la Renta disminuyó de 5.8% de PIB en

1981 al 4.2% en 1985 y 4% en 1986, calculando que esta caída, corresponde a las contribuciones de las empresas por este concepto.

342 Ídem 50.p.11 343 Informe Anual Banco de México, México 1985.


205

VII.7 La reforma fiscal de 1987.

El escenario económico para el inicio de 1986, significó un nuevo período de crisis para la

Economía mexicana, ya que nuevamente los precios del petróleo sufren una caída. Este escenario macroeconómico adverso sobre todo para las finanzas públicas del gobierno mexicano, se vio reflejado en la ya experimentada crisis de 1982 y así, nuevamente el Gobierno

mexicano instrumentó un nuevo programa de ajuste, denominado “Programa de Aliento y Crecimiento”, emprendido por el gobierno de nueva cuenta, tiene el objetivo de fortalecer una política de finanzas públicas. En términos de una política de ingresos públicos significa una

nueva reforma impositiva, que paralelamente a la política de precios y tarifas del gobierno continuaría, como en el caso de la reforma fiscal de 1983 además de un recorte al gasto programable para el período en cuestión y mantener una disciplina y control del gasto corriente.

Con el fin de impulsar la inversión pública y revertir el efecto negativo de la crisis económica

que acompañada con todavía elevadas tasas de inflación a principios de 1987 el gobierno inició una nueva reforma fiscal, cuyas metas principales se resumen en tres aspectos

1. Incrementar en 1.3% del PIB los ingresos tributarios mediante el ajuste de la base gravable.

2. Incrementar a .0.6% del PIB sus ingresos mediante el ajuste de precios y tarifas del sector público.

3. Reducir su gasto en 0.5% del PIB y además incrementar la inversión pública en términos

reales en un 15%.

En cuanto a los objetivos de esta reforma de forma importante tenía como objetivo un ajuste en la base gravable de las empresas, por lo que en esta se persiguen en específico 5 objetivos:

1. Romper el círculo vicioso, entre inflación y disminución de los ingresos públicos.

2. Aumentar la recaudación, sin elevar las tasas impositivas en el equivalente a 1.3% del PIB.

3. Propiciar el crecimiento económico y el cambio estructural alentando la inversión productiva y la capitalización de las empresas.

4. Restituir la equidad del sistema tributario Nacional.

5. Combatir la evasión fiscal.

Un aspecto importante como medida de ajuste para lograr los objetivos antes mencionados, es

que las empresas deduzcan sus intereses reales sobre sus deudas y no los nominales y por el lado de ajuste en las tasas impositivas es la de uniformidad de la tasa del Impuesto Sobre la Renta (ISR) de las empresas a un nivel de 35%.


206

Con éstas medidas, el gobierno dio seguimiento a su política de reducir el déficit presupuestal

mediante la recuperación o incremento de sus ingresos reales. Cuyo objetivo implícitamente ya se incluía en la reforma fiscal de 1983.

Estudios anteriores a esta reforma fiscal de 1987 pretendieron sentar las bases en la elaboración de esquemas alternativos de reformas impositivas como es el caso de García Alba

(1982), quién afirma “es esperarse una disminución en la desigualdad del ingreso evitando de la evasión fiscal”, lo cual indica que el instrumento fiscal directo para disminuir la desigualdad del ingresos era gravarlo progresivamente.

Bajo este supuesto, la perspectiva de esta reforma fiscal, adquiere sentido ya que su

orientación es que por un lado se está reduciendo la carga impositiva y aumentando la base gravable del Impuesto Sobre la Renta (ISR) de las empresas, y por otro se propone combatir la evasión fiscal.

En cuanto a contribuir el bienestar de la población se intenta revertir los efectos de minimización

de la pérdida en utilidad que surge de un aumento de los gravámenes que enfrentan los agentes económicos.

VII.8 Las Reformas Fiscales de 1988 a 1994.

La reestructuración del sistema fiscal mexicano, se realiza en el contexto en donde el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari, analiza la necesidad de un cambio en los esquemas

fiscales derivado de la crisis económica y financiera que ocurrió en 1987. El eje fundamental que obliga a la nueva reforma fiscal, es reconocer que la carga tributaria aún recae sobre las personas físicas y contados sectores de la economía, que debían pagar tasas muy elevadas

comparadas con estándares internacionales.

Esta nueva reforma, surge en el contexto de un ajuste macroeconómico sin precedente en la historia de la Economía mexicana, me refiero a los programas del Pacto de Solidaridad Económica (PSE) y el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico (PECE). Este

programa de corte heterodoxo, (es decir que analiza los problemas estructurales de la inflación), en el fondo tiene como objetivos la consolidación de reformas estructurales de la Economía Nacional.

Si bien para lograr el crecimiento económico con estabilidad de precios, estas medidas, que en

cierta forma serían más eficientes en la corrección de la tendencia inercial de la inflación que se venía observando en períodos anteriores como el máximo histórico reportado en 1987 de 159.2 %. Para lograr la estabilidad macroeconómica, la acción de la política económica se centró

fundamentalmente en los siguientes objetivos:


207

• “Alcanzar la estabilidad de precios: la meta sexenal fue bajar la inflación a un dígito; • Crear

las bases para la recuperación gradual y firme de la actividad económica;

• Reducir las transferencias netas de recursos al exterior;

• Ampliar los recursos destinados a la inversión;

• Elevar el bienestar social;

• Proteger el poder adquisitivo de los salarios y el nivel de empleo; y

• Renegociar la deuda externa”.344

Dado este nuevo ajuste la meta se orientaba a tener efectos inmediatos de corto plazo, en la estabilidad macroeconómica y pretendió a su vez minimizar o bien evitar las distorsiones microeconómicas. Los puntos de mayor relevancia de la implementación del Pacto de

Solidaridad Económica y el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico, enfatizan las acciones implementadas por el gobierno de acuerdo a las siguientes etapas cronológicas:

Las condiciones de ajuste macroeconómicas ligadas directamente a la política económica de estabilización, tuvieron un efecto, que se reflejó en cambios tanto en las tasas impositivas como

en las reglas fiscales, dando como resultado en el período “de 1989 a 1991 una reducción de 7 % del Impuesto Sobre la Renta a las empresas, que anteriormente las empresas pagaban una tasa de 42% de ISR y se logró reducir esta tasa a un 35%, mientras que la tasa impositiva

pagada por los individuos bajó de 50 a 35%, que posteriormente para 1993 se reduce nuevamente en 0.25% y posteriormente, en 1994 se reducen un .75% además de la reducción aplicable en 1993”345, (ver cuadros). Esta reducción se realizó por dos vías: (a) la reducción de

la tasa impositiva del ISR; y (b) la eliminación de diversos impuestos menores.

344 Criterios Generales de Política Económica 1987 – 1996, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México 1987. 345 AZPE, Armella Pedro, El Camino Mexicano de la Transformación Económica, Fondo de Cultura Económica, 1era. reimp. México 2005, p.36, 234 pp.


208

Cuadro 6

Tasas del Impuesto Sobre la Renta en México

Fuente: Ley del ISR, (varios años), Para 1987 y 1988, se combina ambas tasas al aplicar las dos bases existentes del ISR, La tasa corresponde al promedio ponderado de hacer retroactiva la reducción de la

tasa a 34% a partir del 1º de octubre de 1993

Cuadro 7

Tasa Marginal Mínima del ISR para personas físicas

Fuente: Ley del ISR, varios años.

Adicionalmente, a partir de 1993 se estableció una bonificación fiscal al salario para los trabajadores de menores ingresos, que es recibida en efectivo y acreditada por el empleador

contra cualquier impuesto federal a su cargo.


209

Cuadro 8

Tasa Impositiva Promedio al Ingreso Personal

De manera complementaria a las reducciones de las tasas del Impuesto Sobre la Renta, se

adiciona un impuesto de 2% sobre los activos totales de las empresas sujetas al ISR (exceptuando a las instituciones financieras). De tal forma que nuevamente este 2% que se adhiere a la carga fiscal del Impuesto Sobre la Renta o bien del patrimonio de las empresas es

que este tiende a ser un impuesto que llega a topes mínimos que no afecten la rentabilidad de las empresas, además que su acreditamiento es totalmente deducible contra el ISR a pagar al termino del ejercicio fiscal.

Las bases especiales de la tributación aplicables a la agricultura, pesca, silvicultura, ganadería,

transporte de carga y de pasajeros, bancos e industria editorial dejaban a estas actividades exentas o por contribuciones muy pequeñas a los ingresos fiscales generales. Estas bases impositivas especiales quedaron eliminadas, sujetando a esos sectores al régimen aplicable al

resto de la economía o a un “impuesto al consumo” basado en el flujo de caja de la empresa.

Para las pequeñas empresas, el régimen tributario especial fue reemplazado por un régimen simplificado (si una empresa registra operaciones menores a los $600 millones de pesos están obligadas a registrar y establecer un sencillo sistema de contabilidad basado en un libro de

entradas y salidas, en el cual el impuesto a pagar deja de ser una cantidad fija establecida a discreción, para calcularse con base en los flujos de la empresa). El sistema de integración aplicable en México: (a) minimiza las distorsiones que el sistema fiscal genera en la estructura

financiera de las empresas y en la forma que éstas distribuyen sus utilidades; (b) evita el doble gravamen de las utilidades de la empresa cuando éstas llegan a las manos de los accionistas; y (c) constituye un mecanismo de control, capturando a nivel del accionista las utilidades que

hubieran escapado al impuesto al nivel de la empresa.

Con respecto al último punto debe decirse que en México la utilidad contable puede diferir de la utilidad fiscal y, por lo tanto, es posible distribuir dividendos o reducir el capital sin pagar ISR.


210

Para evitar esta forma de elusión fiscal, a partir de 1989 se exige a las empresas la constitución

de una cuenta especial, la Cuenta de Utilidad Fiscal Neta (CUFIN), formada por las utilidades retenidas (después de impuestos). De esta forma, cualquier dividendo distribuido por fuera de la CUFIN debe ser gravado al 34%. Del mismo modo, las ganancias de capital que superen al

cambio proporcional en el monto de la CUFIN entre el período de adquisición y venta de acciones, son gravadas a la misma tasa.

También, se introdujo una fórmula que permite a las empresas deducir de una sola vez el valor presente del monto máximo permitido de depreciación anual para los activos. El beneficio se

limitó a las inversiones realizadas fuera de las tres principales áreas metropolitanas, con el objeto de promover la descentralización de la actividad económica. En 1991, se redujo la tasa de descuento real empleada para determinar el valor presente del monto a deducir de 7.5 a 5%.

Actualmente, la tasa que se utiliza es de 3%. Asimismo, se sustituyó la deducción del costo de lo vendido por la deducción de las compras que efectúa la empresa. Esta medida, conjuntamente con la deducción inmediata y la integración, acerca el régimen general del ISR a

un esquema muy similar al flujo de efectivo, con lo que se genera un incentivo importante a la reinversión de utilidades.

En contraste la legislación fiscal aplicable a las empresas de régimen ordinario (anteriormente señalado), a las empresas más pequeñas se les concedió un régimen aún más simple, cuyas

reglas facilitaban el cálculo de la depreciación y además de no incluir el impuesto del 2% de los activos totales de la empresa. Si la empresa con ventas inferiores a los 300 millones de pesos al año, se les otorgaban concesiones especiales consistentes en deducciones fijas sobre

salarios, y a las empresas comerciales que venden directamente al público se les concede la extensión de pagar el IVA.

Las anteriores medidas evidentemente pretendían, trasladar la carga fiscal aún con los beneficios fiscales otorgados vía exenciones, trasladarla a sectores cuyos beneficios fueran

mayores, es decir lograr una mejor recaudación y administración de los impuestos con mayor progresividad, que de forma paralela también tomar en cuenta la posibilidad de reducir tasas de aquellos menos progresivos. Por tal motivo, el Gobierno mexicano a partir de noviembre de

1991 redujo la tasa general del Impuesto al Valor Agregado (IVA) de 20 y 15% a 10% debido al marco de las negociaciones del PECE, además de que, el Congreso aprobó una reforma que sustituyó las tasas de 6, 15 y 20% del IVA aplicables en las zonas fronterizas del país, por un

sólo impuesto del 10%. De esta forma se logró, mantener una tasa única y general en el IVA, que no sólo responde a un principio de neutralidad, sino también, a los beneficios que conlleva en cuanto a facilitar la fiscalización del impuesto.

La experiencia mexicana de los años ochenta por lograr esa anhelada meta de consolidación

de la estabilidad macroeconómica, consecuencia de los desequilibrios financieros, trajo consigo diversas formas de financiamiento no inflacionario (es decir financiamiento vía impuestos) y además del cambio estructural de un Estado que promovía la actividad económica, a través de


211

sus empresas públicas, que a su vez, requería cada vez más ingresos para el funcionamiento

de su planta productiva. La falta de generación de recursos propios se complementaba con los recursos del exterior (ahorro externo), es decir que la crisis de los años ochenta también es un reflejo de las amplias actividades de Estado en la economía, que en años posteriores, estas

actividades se ven severamente reducidas por el proceso de desincorporación de empresas públicas y de la banca (que había experimentado un proceso de estatización en 1982), dejan de ser una actividad prioritaria del Gobierno y por ello las reformas fiscales que se consolidaron en

esos años muestran un profundo cambio estructural en la economía mexicana. Además de los intentos de aliviar las presiones generadas por el excesivo endeudamiento, requirieron de todas estas medidas antes mencionadas. Pero, como veremos en este apartado las medidas fiscales

para lograr una recaudación eficiente y con un menor impacto en los agentes económicos (sujetos cautivos de los impuestos), no necesariamente son el reflejo de un incremento en las tasas impositivas, sino más bien una acción de diversificación, de que los agentes económicos

con mayor capacidad de pago contribuyeran de una forma más progresiva.

VII.9 Evolución de los Ingresos del Sector Público.

Un aspecto relevante en la composición de los Ingresos del Sector Público Presupuestario, es que en gran medida desde los años setenta, ha prevalecido una fuerte dependencia de los ingresos derivados de las exportaciones petroleras y de los ingresos que generan su

explotación. Por lo que resulta evidente que la actividad tributaria, se ha quedado rezagada, y su evolución refleja una recuperación lenta pero gradual en buena parte por la medidas adoptadas en el los programas de estabilización económica, pero en realidad vale la pena

observar que se ha visto fortalecida por mejoras la administración de los ingresos tributarios. Como se muestra en la gráfica 3. Ahí se observa, por una por una parte, que el comportamiento de los ingresos tributarios de 1988 a 1994, han experimentado una modesta recuperación,

debido a la gradual recuperación económica y por otra parte las reducciones que se han aplicado a las tasas impositivas tanto directas como indirectas, como una medida para evitar las distorsiones que venían generando las altas tasas de inflación. Paralelamente en lo que

respecta a los ingresos no tributarios, se observa que entre los periodos 1991 y 1992, hay un empuje en este rubro, debido a la privatización de algunas empresas públicas entre ellas Teléfonos de México (Telmex) y algunos bancos comerciales que se encontraban administrados

por el gobierno.

En lo que respecta a los ingresos de los organismos y empresas, principalmente de los recursos de PEMEX se ven severamente reducidos, en primer lugar porque los precios del petróleo aún no habían consolidado su recuperación después de la caída de sus precios a finales de los

años setenta y en segundo lugar, porque algunas de las empresas del gobierno fueron privatizadas, por lo tanto algunas empresas públicas que fueron privatizadas, ya no contribuyen en la composición de los ingresos públicos.


212

Gráfica 3

Fuente: Elaboración propia, con los datos del cuadro A-3 del anexo estadístico

Con las acciones emprendidas para mejorar el desempeño del sistema fiscal mexicano se lograron resultados muy importantes. Los ingresos tributarios no petroleros pasaron de 11.7% en 1988 a 11.6% en 1994 del PIB en este periodo comprendido el comportamiento promedio de

una tasa de recaudación de 11.5% del PIB, es importante señalar que aun cuando las tasas impositivas disminuyeron para casi todos los gravámenes la recaudación fiscal presenta una evolución importante con respecto al periodo que comprende desde 1980 hasta 1987 tendiendo

los ingresos tributarios una participación en el PIB en promedios de 11.3% (ver gráfica 4). “Aunado a ello, el estricto control sobre el gasto público permitió revertir un déficit presupuestal del 16% del PIB en 1987 en un superávit de 0.7% del PIB para 1993, sin considerar los

ingresos por privatizaciones”346.

La introducción del IA condujo a un incremento real en la recaudación del Impuesto Sobre la Renta de más de 8% en 1989, aun cuando se estimaba que las reformas al ISR por sí solas hubieran provocado una caída recaudatoria de 1 punto porcentual del PIB. Lo anterior muestra

la naturaleza fundamentalmente de control del IA.

346 Ibídem. 50, p.33


213

Gráfica 4

Fuente: Elaboración propia con, base en el cuadro A-5 del Anexo estadístico. Nota: En la gráfica la

composición de los Ingresos Tributarios del Gobierno Federal, no se detalla otros ingresos como lo son

ISAN, Tenencia, Accesorios y Otros, aunque la gráfica de Ingresos Tributarios como % del PIB contempla

todos estos impuestos.

La administración fiscal también mejoró. Los resultados no sólo se percibieron en el incremento de la recaudación, sino también, en la presencia fiscal y en la reducción de costos administrativos. El número de auditorías se incrementó en 265,863 entre 1988 y 1993. Además,

la efectividad de las auditorías aumentó notablemente, ya que en 1993 el 90% de éstas arrojaron resultados en favor del fisco, mientras que en 1988 sólo lo hicieron el 13%. La mejoría en la administración fiscal, se vio reflejada en un incremento sustancial en la razón beneficio-

costo del proceso de auditoría. Mientras en 1988 cada peso gastado en revisiones arrojaba 4 pesos de recaudación, en 1993 la relación fue de 1 a 46.

El esfuerzo por incrementar la recaudación por la vía del aumento en la base tributaria (la cual en su momento permitió reducciones adicionales en las tasas impositivas), se tradujo en un

aumento de 16.7% en el registro de empresas y personas físicas con actividades empresariales entre 1988 y 1993, mientras el registro de asalariados se incrementó a una tasa promedio anual de 4.6%. Ello implica que en el período de referencia 5.52 millones de contribuyentes que antes

no formaban parte del padrón fiscal, fueron incorporados, lo que hizo más equitativo al sistema fiscal (ver cuadro 9).

Con respecto al comportamiento del IVA, la reducción de la tasa de este impuesto de 20 a 15% y posteriormente con los acuerdos de Pacto de Solidaridad Económica y de Estabilización para

el Crecimiento Económico, reducida hasta 10 %, se coloca como el segundo impuesto de mayor importancia en los ingresos Tributarios del Gobierno Federal, a pesar de las crisis económicas aún su recaudación mereceré tener un potencial aún mayor, esto evidentemente se podría

lograr con una administración más eficaz. Cuando se introdujo el IVA, la responsabilidad de su administración recayó en las entidades federativas. Sin embargo, en 1990 se trasladó su


214

administración al Gobierno Federal dado el limitado esfuerzo que los estados realizaban en la

fiscalización del impuesto. Este cambio se tradujo en un crecimiento real de la recaudación en 1990 de 20.8%.

Cuadro 9

NÚMERO DE CONTRIBUYENTES (MILLONES DE PERSONAS)

Fuente: Servicio de Administración Tributaria

Respecto a los impuestos al comercio exterior, se instrumentaron medidas para evitar la doble tributación. Hasta 1985, México tenía una economía con importantes barreras no arancelarias al comercio, gran dispersión en aranceles e importantes restricciones a la inversión extranjera.

Ello implicaba que en ese momento las reducciones en las tasas de retención al movimiento de capitales, derivados de la firma de tratados internacionales, no se hubieran traducido en un incremento significativo de la inversión y sí, por el contrario, en una pérdida recaudatoria.

VII.10 Reforma Fiscal: Crisis y Recuperación Económica 1995 – 2000.

Para finales de 1993 y durante 1994, México, había logrado consolidar su estabilidad

macroeconómica, a pesar de ello el crecimiento en la actividad económica era moderado y las reformas anteriores habían cumplido con su objetivo de incrementar los ingresos del gobierno federal a través de fuentes de financiamiento tributarias que aún siendo insuficientes en la

composición de los ingresos públicos, los niveles de inflación se habían logrado reducir a índices de un dígito, contrario a los índices observados a finales de los ochentas, además de que el gobierno continuó con la estrategia de reducir su gasto mediante la privatización de

sectores de la economía no estratégicos y de la desregulación de actividades económicas y financieras, en el mejor de los escenarios que trascurrían en este período era sin duda el dinamismo del sector exportador no petrolero, que había manifestado una recuperación

favorable, y además daba señales de recuperación en la productividad de este sector347. Sin

347 En el período enero-julio de 1995, se señalaba que la Balanza Comercial registró un superávit de 3,690.3 millones de dólares, cifra que contrasta con el déficit de 10 392.4 millones de dólares, el comportamiento de las exportaciones habían tenido un crecimiento de 32.1 % superior al 15.7% reportado en el período anterior, y en lo respecta a las importaciones, habían manifestado una reducción de 7.5 % con respecto al período de año anterior, Según cifras del informe anual del Banco de México de 1995, y del Primer informe presidencial del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de León en ese mismo año.


215

embargo, el profundo déficit en la cuenta corriente aún era bastante amplio y el crecimiento

económico que detentaba la recuperación económica de México era insuficiente para el sostenimiento de una recuperación económica de largo plazo.

A partir de enero de 1994 el país experimentó una secuencia de acontecimientos adversos que propiciaron un creciente clima de incertidumbre, como en el caso de los fenómenos de carácter

político y el alza continúa, y por encima de lo previsto, en las tasas de interés en los Estados Unidos de Norte América.

En su momento, estos eventos adversos fueron percibidos como de carácter transitorio, por lo que se consideró que una estrategia de ajuste gradual permitiría mitigar su incidencia sobre el

desempeño de la economía. “La emisión de deuda interna de corto plazo denominada en dólares (Tesobonos), constituyó un instrumento que permitió disminuir las presiones sobre el peso, llegando a acumular obligaciones por 13 mil millones de dólares a finales de 1994”348.

Las medidas a las que hago referencia, reflejaban aún una débil recuperación económica,

insuficiente para afrontar la crisis económica de diciembre de 1994, como consecuencia de ello, se experimentó un ataque especulativo que redujo el nivel de reservas internacionales de 17.000 a 6.000 millones de dólares y llevó al tipo de cambio a una depreciación cercana al

100%.

Frente a estas circunstancias, resultó urgente instrumentar un programa de ajuste, a fin de corregir los desequilibrios y recobrar la estabilidad de los mercados. Para tener éxito, el plan de ajuste debía estar respaldado en un paquete de apoyo que permitiera estabilizar los mercados

financieros.

Expresando así una idea de los montos involucrados, en el primer trimestre de 1995, se hicieron pagos de alrededor de 12.9 mil millones de dólares, de los cuales, 5.9 mil millones de dólares correspondieron a amortizaciones de Tesobonos, 3.4 mil millones de dólares de deuda

externa del sector público, 2.5 mil millones de dólares de pasivos externos de los bancos y 1.2 mil millones de dólares de deuda externa de las empresas.

La crisis económica, obligó al gobierno mexicano a recurrir a el apoyo de organismos multilaterales y gobiernos extranjeros, para enfrentar la emergencia económica que se había

generado a partir de diciembre de 1994, que trajo como consecuencia la devaluación del peso frente al dólar norteamericano de hasta un 100%, es por ello, que la estrategia del gobierno mexicano consistió en se constituir un fondo para la estabilización del peso por más de 50,000

millones de dólares que permitió hacer frente a las obligaciones de corto plazo denominadas en dólares, y funcionó como una pieza clave en la estrategia para reconquistar la confianza de los inversionistas nacionales y extranjeros. El paquete financiero que se menciona se constituyó de

la siguiente forma:

348 Informe Trimestral del estado de las finanzas públicas y la Deuda Público, 4to. Trimestre de 1994, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México 1995.


216

Con el respaldo de los recursos del paquete de apoyo, se puso en marcha el programa de

ajuste, que perseguía tres objetivos fundamentales: “(1) elevar el ahorro interno mediante un ajuste en materia impositiva y una reducción selectiva del gasto; (2) estabilizar los mercados financieros mediante una política monetaria restrictiva; (3) atender el problema de

sobreendeudamiento del sector privado. Por tales razones, la política fiscal se centró en incrementar el ahorro público”349. Esta tarea fue fundamental para compensar parcialmente la salida de capitales, prevenir una depreciación adicional de la moneda y contener el incremento

de las tasas de interés. Asimismo, el incremento en el ahorro público generó los espacios necesarios para absorber los recursos que se anticipaba habrían de destinarse al apuntalamiento del sistema financiero y a mitigar los efectos de la crisis entre los sectores más

vulnerables de la población.

En materia de administración tributaria, se promueve una importante reforma referente a la administración de la recaudación fiscal. Es de este modo, durante el segundo semestre de 1997 se crea el Servicio de Administración Tributaria (SAT), que reemplazó a la Subsecretaría de

Ingresos en las atribuciones de determinación y recaudación de las distintas contribuciones del ámbito federal.

Además dentro de las atribuciones del SAT, se coloca como representante de la federación en controversias fiscales, dirección de servicios aduaneros y participación en las negociaciones de

tratados internacionales en materia fiscal aduanera, entre otras.

El SAT, ha comenzado a desempeñarse como un organismo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), lo que ofrece importantes ventajas para el buen funcionamiento de la administración tributaria. En primer lugar, el SAT es un órgano que cuenta

con autonomía de gestión y presupuestal para la consecución de su labor, y autonomía técnica para dictar sus resoluciones, aunque organizacionalmente seguirá dependiendo de la SHCP. Lo anterior, permitirá que su funcionamiento se mantenga al margen de consideraciones políticas y

que su desempeño no se vea afectado por cambios en el Gobierno.

Por otra parte, al crearse un servicio fiscal de carrera, se busca que los empleados del SAT alcancen un alto nivel de profesionalismo y especialización.

Adicionalmente, se contará con cursos de capacitación y actualización continua para los mismos.

En México el SAT no sólo se encarga de la administración tributaria, sino que también tiene

peso en las decisiones de política tributaria. Este hecho, no representa una reducción de la capacidad del Poder Ejecutivo para diseñar la política de ingresos. Por el contrario, dado que el Poder Ejecutivo, a través de la SHCP, tiene participación en la Junta de Gobierno del SAT, se

349 Acuerdo de Unidad para Superar la Emergencia Económica, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México 1995.


217

permitirá aprovechar la experiencia y la capacidad del personal del SAT en el diseño de la

política tributaria.

VII.11 La descentralización como necesidad de Desarrollo.

Como vimos, a raíz de la crisis fiscal y administrativa que sufrió el gobierno mexicano en 1982, el gobierno federal enfrentó serios problemas para sostener los promedios históricos de inversión y gasto en los estados y financiar el desarrollo de las regiones del país. A partir de

entonces, se reconoció la necesidad de aligerar la sobrecarga fiscal y administrativa que tenía el gobierno federal y, en consecuencia, también la necesidad de profundizar las medidas que fortalecieran la capacidad administrativa, económica y política de los estados y los municipios.

En este sentido, las cuestiones en torno al Federalismo y la descentralización fueron

vigorizadas, colocando sobre todo a las últimas como prioridades en la agenda gubernamental. De este modo, el gobierno nacional ha promovido varias políticas dirigidas a la descentralización de la vida nacional. Para lo cual se han seguido tres líneas de acción

fundamentales: fortalecimiento del Federalismo, vigorizar la vida municipal y fomentar el desarrollo regional.350

En cuanto a la primera de éstas, el fortalecimiento del Federalismo, se implementaron varias disposiciones, cuya idea se sustentó en que “el Federalismo realiza la descentralización política

mediante el reparto de competencias entre autoridades centrales y locales, en una división de esferas que se limitan recíprocamente”351

Dentro de las primeras acciones que se realizaron para fortalecer el Federalismo se encuentran: La Ley Orgánica de la Administración Pública (por medio de la cual se establecieron

modificaciones y adiciones a la estructura administrativa federal), La Ley de Planeación (en la cual se estableció que la dependencias de la Administración Pública Centralizada y Paraestatal planearan y condujeran sus actividades con base en los objetivos y prioridades de la planeación

del desarrollo nacional), y el Programa de Descentralización de la Administración Pública Federal (con el cual se buscó que los tres órdenes gubernamentales compartieran la responsabilidad de acciones, destacando la transferencia de la educación básica y normal y de

los servicios de salud a los gobiernos locales). En cuanto a la reforma de la vida municipal, la reforma del artículo 115 Constitucional tuvo como finalidad asignar a los municipios fuentes de ingresos para que pudiesen atender los servicios públicos que les correspondían, y fortalecer

así su independencia política.

350 Ulises Beltrán y Santiago Portilla, “El proyecto de descentralización del gobierno mexicano (1983-1984), en Blanca Torres (Comp.), Descentralización y Democracia en México, El Colegio de México, 1986, p.91. 351 Pardo, María del Carmen, “La descentralización administrativa, decisión para fortalecer el federalismo” en ibídem. 120.


218

Finalmente, en lo que respecta al desarrollo regional, se inició una política descentralizadora

cuyo objetivo era utilizar el gasto público federal para revertir el desarrollo regional desequilibrado. Es esta estrategia destacó ”la incorporación de los gobiernos estatales y municipales a la toma de decisiones sobre la inversión pública federal en las localidades a

través de los CUD, los programas estratégico de integración regional y la política de desarrollo urbano, basada en el impulso al crecimiento ordenado de las ciudades de tamaño medio”352

Según Enrique Cabrero “se podría interpretar para el caso mexicano que en los periodos 1970-1976 y 1976-1982 se desarrollaron las iniciativas enfocadas a la desconcentración

administrativa; en el periodo 1982-1988 se profundizó el proceso hacia la descentralización gubernamental; y en este último, 1988-1994, se ha intentado un avance hacia la descentralización hacia la sociedad civil, a partir de iniciativas como el Pronasol. Sin embargo

habría que asumir esta interpretación con cautela, si bien es válida en términos generales, la realidad es que ninguna de las fases mencionadas ha sido concluida como programas sexenales, más bien han quedado inconclusas… tampoco se puede decir que estas fases han

tenido una lógica de orientación integral ni de secuencia o consistencia. Deben analizarse como iniciativas aisladas unas de otras, en las que no se ha tomado la experiencia anterior como base de despegue de cada nueva iniciativa sino han sido proyectos que han competido entre sí,

puesto que en cada fase se ha desestructurado parte de lo anterior para reorientarlo.”353

Las recientes medidas realizadas por el gobierno federal para mejorar el proceso de descentralización se concentraron en tres objetivos:

1. Imponer estrictas limitaciones presupuestarias a los recursos federales que se proporcionan a los estados y municipios;

2. Reducir el riesgo moral de los empréstitos subnacionales;

3. Aumentar la transparencia, la eficiencia y la calidad de rendición de cuentas en la

administración financiera y fiscal de los niveles inferiores de gobierno y del proceso de descentralización en general;

Estas medidas son valiosas independientemente del curso que siga el sistema en el largo plazo, ya que ayudarán a crear los incentivos y la capacidad para tomar las medidas

subsecuentes en el mediano plazo, como reformar el sistema fiscal y de transferencias y reconsiderar las asignaciones de responsabilidad por el gasto.

Es importante aclarar que las limitaciones presupuestarias estrictas, tienen lugar en la medida en que las reglas para las transferencias se vuelven claras y se elimine la discreción en materia

de gasto, transferencias y endeudamiento.

352 Cabrero Mendoza, Enrique, “Las políticas descentralizadoras en el ámbito internacional” Cuadernos de trabajo del CIDE, División de Administración Pública, No. 19, p.21. 353 Ibídem.


219

El gobierno federal puede respaldar el perfeccionamiento de las prácticas contables y de

presentación de informes a niveles locales a través de diversos mecanismos como los siguientes:

a) Estableciendo normas mínimas para categorías diferentes de municipios de acuerdo al volumen total de transferencias recibidas, a los estados no se les exigiría diferenciar entre

municipios, pero las normas federales mínimas instarían a diferenciar en una forma que sea adecuada a sus situaciones;

b) Apoyando las labores de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados para establecer principios generales comunes para el Ramo 33, y otros gastos subnacionales

financiados por transferencias federales:

c) Evaluando el efecto de las leyes y prácticas de los estados que hayan tomado iniciativa para supervisar de manera más estrecha el Ramo 33;

d) Evaluando las repercusiones de auditorías externas realizadas por firmas especializadas dondequiera que existan proporcionando información y reconocimiento a organizaciones de la

sociedad civil para que mantengan y divulguen sus propios indicadores del desempeño gubernamental subnacional;

e) Dando, de manera experimental, incentivos no monetarios a los estados que cumplan pronta y plenamente con los acuerdos intergubernamentales pactados. Los primeros incentivos

pueden constar de reconocimiento público y divulgación de las prácticas adecuadas.


220

CAPÍTULO VIII. Desarrollo de las Reformas Fiscales en el sistema económico mexicano.

En el aspecto de las reformas fiscales se ha observado que en el caso de la economía

mexicana, la reforma tributaria crea lagunas fiscales en el sentido de que existe un atraso en la política fiscal mexicana. Es importante destacar que se necesita hacer eficientes y transparentes las modificaciones de una reforma fiscal completa con visión de largo plazo.

En la evolución de las reformas fiscales existe una regulación en los antecedentes solo a

mediano plazo, las tasas fiscales se han reducido por los acuerdos comerciales sobre la eliminación de aranceles, solo por mencionar un ejemplo. Por lo que se debe considerar otro tipo de ingresos fiscales para subsidiar los ingresos federales.

VIII.1 Los requerimientos de la reforma financiera

En las siguientes páginas se describe de manera general el contenido de la reforma de la Ley

de Instituciones de Crédito, y de diversas disposiciones que regulan el funcionamiento de la banca de desarrollo en el marco de la reforma financiera propuesta por el Gobierno Federal de México.

Asimismo, se plantea el papel que debe jugar la banca de desarrollo en las actuales

condiciones de desenvolvimiento de la economía mexicana y las propuestas alternativas para regular el papel que debe cumplir en el marco de la nueva etapa de desarrollo de la economía mexicana.


Federal postula que la función de esta banca, es completar mercados buscando promover la participación del sector privado sin competir con ella. Propone fomentar el financiamiento a las pequeñas y medianas empresas, apoyar a las empresas mexicanas exportadoras y a la

apertura de nuevos mercados.

Busca flexibilizar el marco legal que rige a la banca de desarrollo para promover la profundización del sistema financiero en la economía y fortalecer a las propias instituciones, así como fortalecer su acción y operación, dotándola de mayor autonomía de gestión, flexibilizando

sus inversiones y liberándola de restricciones adicionales a las de la banca múltiple, garantizando que preserve y mantenga su capital para que pueda facilitar el acceso al crédito y a los servicios financieros, determinando tasas, plazos, riesgos de las operaciones y tipos de

negocio, lo cual se establece en el artículo 42 de la Ley objeto de reforma.


221

Plantea fomentar la creación de patentes, la generación de otros derechos de propiedad

industrial y la prestación de asistencia técnica y capacitación en la materia. También establecer disposiciones legales que permitan crear las condiciones para que los trabajadores de todos los niveles de las sociedades nacionales de crédito, puedan profesionalizar su desempeño,

accediendo a mejores remuneraciones y el acceso a mejores posiciones laborales por mejor desempeño.

Finalmente, trata de garantizar que en su desempeño, la banca de desarrollo se desenvuelva con transparencia y eficacia a partir de su fiscalización por parte de las instancias

gubernamentales encargadas de tales efectos. Radio de acción de la reforma propuesta y dimensión de la reforma financiera que requiere el país para poder satisfacer los requerimientos de financiamiento en la nueva etapa de desarrollo de la economía mexicana.

Una correcta caracterización de esta reforma, debiera partir de los siguientes puntos:

Primero, que carece del “gran calado” que le adjudican los dirigentes de la Asociación de

Bancos de México, porque no resolverá en absoluto los graves problemas crediticios del país.

Segundo, toca aspectos meramente administrativos de gestión de la banca de desarrollo, sin esbozar siquiera las nuevas funciones que debe cumplir esa banca en el contexto de la situación actual del aparato productivo nacional.

Tercero, de ser aprobaba en sus actuales términos, la reforma no modificará en nada la relación

entre la banca de desarrollo, el sistema productivo, el sistema de crédito nacional y la orientación de las políticas diseñadas en materia financiera.

Cuarto, que lo único que cabe esperar de la misma, es la profundización del problema bancario, convirtiéndolo en otro más de los graves problemas estructurales del país carentes de solución

a mediano plazo, porque en lugar de alentar la competencia entre los bancos para abaratar el crédito, refuerza la cartelización de las operaciones bancarias sin promover ninguna acción que permita al sistema bancario y en particular a la banca de desarrollo apoyar realmente a las

actividades productivas.

Quinto, que por ello, y al no proponer ninguna acción de competencia, los servicios bancarios continuarán siendo caros y afectando a la competitividad de las empresas nacionales y al bolsillo de la población.

Sexto, que en relación a los bancos extranjeros, en particular los españoles no se afecta la

práctica de utilizar sus operaciones en México para acceder a ganancias de monopolio, aprovechando tasas de interés de dos a tres veces superiores a las de su país de origen y la remisión de sus beneficios a su matriz, sangrando las reservas internacionales de nuestro país.


222

Por último, al no proponer nada para romper con la práctica de que sean los bancos privados

los que fijan las condiciones y solicitan las garantías a las pequeñas y medianas empresas para determinar si califican o no para acceder a los recursos que presta la banca de desarrollo, continuarán bloqueadas para tal fin.

Contrario a lo propuesto, una reforma de gran calado del sistema financiero, debiera pasar por

el desmantelamiento de toda la institucionalidad neoliberal establecida a partir de 1986 con la desregulación y liberalización financiera. Tal institucionalidad aún vigente, incluyó la determinación por los bancos privados de las tasas de interés activas y pasivas y los plazos de

las mismas, la desaparición del encaje legal y de los cajones selectivos de crédito, la reforma al Reglamento de la inversión extranjera y a la Ley de inversión extranjera sin requisitos de desempeño al capital extranjero o de transferencia de tecnología, etc. Pero también la

privatización del conjunto de los bancos o la autonomía de la banca central. Esta última medida, por ejemplo, posibilitó en el plano monetario, la sobrevaluación del peso frente al dólar y el consiguiente abaratamiento del dólar para los grandes monopolios y oligopolios del país para

permitirles comprar activos empresariales en el extranjero o diversificar sus inversiones internacionales.

Habría que agregar, que la actual institucionalidad neoliberal reafirmada por las medidas propuestas de reforma financiera, incluyeron también la transformación del sistema de

pensiones solidario y subsidiario, para convertirlo en un sistema de mercado de cuentas individuales de los trabajadores y de orientación de esos recursos al mercado de valores. O sea, de un tipo de medida que debe considerarse como parte del sistema más amplio del

rescate de los banqueros en 1998, de la venta de los bancos al capital extranjero y de otras medidas similares bien conocidas.

La reforma que propone el Gobierno Federal en materia financiera es simplemente un intento por reforzar la minimización vigente de la mal llamada actualmente “banca de desarrollo” y de

los demás aspectos consideradas por la reforma, para asimilarlos al marco legal neoliberal creado en ese ámbito desde 1986 hasta nuestros días.

Sin necesidad de recurrir por ahora a datos estadísticos precisos, está más que comprobado que la economía mexicana ha dejado por completo de crecer a los niveles requeridos por las

necesidades de empleo y el ingresos de la población y que la institucionalidad neoliberal vigente que la rigió, pasó a ser una traba absoluta al crecimiento económico del país. Pero habría que agregar que los responsables principales de este andamiaje en estos años, no

fueron tanto las instituciones financieras en sí mismas, sino el Estado Mexicano como tal, bajo la dirección de las administraciones priístas y panistas que concuerdan con esta visión filosófica-política de Estado.

El Estado neoliberal, pasó a convertirse en una traba objetiva al progreso de nuestro país y de

los que siguen esa orientación, como parte de los grandes cambios mundiales graduales de las octava y novena década del siglo pasado, que siguieron al derrumbe del sistema monetario y


223

financiero internacional de Bretton Woods y su sistema de tasas de cambio monetarios fijos y

convertibilidad del dólar. Desde ese entonces, la privatización del riesgo cambiario marchó junto con los sucesivos procesos de desregulación financiera como los de 1973 en Canadá, Alemania y Suiza que precedieron a la abolición por parte de Estados Unidos en enero de 1974

de todas las restricciones a los movimientos internacionales de capital, como lo hicieron Gran Bretaña en 1979, Japón en 1980, Francia e Italia en 1990 y España y Portugal en 1992.

En el marco de la crisis estructural del capitalismo internacional de los años setenta y ochenta del siglo pasado, el neoliberalismo fue la emergencia que destruyó los componentes básicos

fundamentales de la desgastada estructura burocrática del socialismo estatista del Este, los capitalismos keynesianos de Occidente o los populismos corporativos del Tercer Mundo, abriendo el mundo a la competencia global de capitales y a un nuevo tipo de polarización social

acelerada que empobreció a enormes sectores de la población mundial. Pero aunque favoreció inicialmente el despliegue de las nuevas tecnologías de las información y las telecomunicaciones (base material del capitalismo contemporáneo), las tendencias privatistas,

antisociales y especulativas del neoliberalismo, culminarían hacia fines del siglo XX en la conformación de un nuevo sistema financiero titularizado y desregulado altamente especulativo que terminaría arrastrando al capitalismo occidental centrado en Estados Unidos a la crisis

económica internacional actual.

Esta evolución catastrófica del capitalismo occidental resultó de la prevalencia de la acumulación financiera-especulativa y social “por despojo” (resultante del nuevo sistema financiero), el consumo suntuario y extravagante o el gasto militar y represivo, por sobre la

acumulación real del capital, el crédito genuino a las actividades productivas, el empleo, las necesidades básicas de la población y el medio ambiente, o los nuevos requerimientos científico-tecnológicos de la humanidad. Es decir, al fenómeno que ha afectado tan fuertemente

a los países líderes del capitalismo neoliberal como Estados Unidos, Europa Occidental o Japón, así como a los países en desarrollo más dependientes de Estados Unidos y mejores discípulos del neoliberalismo internacional, como es desgraciadamente el caso de México en

rápido proceso de disgregación económica, disolución social e impotencia estatal para afrontar los crecientes retos del narcotráfico.

En contraposición a los procesos expuestos provocados por el neoliberalismo, los países del mundo que han adoptado políticas diferentes han comenzado a modificar sustancialmente las

condiciones del Orden Mundial actual. Por esa razón, las economías asiáticas como China o la India que basan su desarrollo en el aprendizaje y la innovación tecnológica con fuerte presencia del Estado en la producción, o algunas naciones de América del Sur que basan su crecimiento

en la expansión del mercado interior con fuerte promoción estatal, han tenido mejor desempeño económico que México y los países industrializados que se guían por la lógica del mercado. El cuadro 10 muestra la comparación de este desempeño.


224

Cuadro 10 Crecimiento económico medial anual PIB en algunas naciones emergentes y desarrolladas 1990-2012 (porcentajes)

En este cuadro se puede ver claramente como en medio de la crisis mundial de 2007-2009 y su recurrencia en el mundo desde finales de 2010 hasta nuestros días, la economía china y de la India, tienen un crecimiento muy por arriba de las naciones industrializadas y de América Latina.


sólo porque la orientación neoliberal se ha convertido en una traba para su desarrollo, sino también por el papel parasitario de los grandes monopolios y oligopolios asentados en nuestro territorio, que ahora llevan casi todas sus inversiones al resto del mundo comprando empresas

o diversificando inversiones en otros países. El cuadro 11 muestra la tendencia de esas inversiones de 2001 a 2012, sin considerar lo invertido en el período 1990-2009 por carecer de información oficial. Es importante mencionar que la reciente oleada inversora se abrió a inicios

de la década de los noventa del siglo pasado, aunque no es la primera vez que lo hacen los grandes corporativos de nuestro país.

y desarrolladas 1990-2012 (porcentajes).

Años EE.UU. Alemania Japón China Corea del Sur Brazil India Malasia México

1990 1.8 5.7 5.5 3.8 9.2 -4.2 6 9 5.1

1991 -0.2 5.01 3.3 9.2 9.4 1 2.1 9.5 4.2

1992 3.3 1.5 0.8 14.2 5.9 -0.5 4.2 8.9 3.6

1993 2.8 -1.01 0.17 14 6.1 4.9 5 9.9 1.9

1994 4 2.5 0.8 13.1 8.5 5.9 6.8 9.2 4.4

1995 2.5 1.77 1.9 10.9 9.2 4.2 7.6 9.8 -6.2

1996 3.7 0.8 2.6 10 7 2.2 7.5 10 5.1

1997 4.4 1.7 1.5 9.3 4.7 3.4 4.7 7.3 6.7

1998 4.3 1.6 -2 7.8 -6.9 0 6 -7.4 4.9

1999 4.8 1.7 -0.19 7.6 9.5 0.3 6.7 6.1 3.8

2000 4.1 3.2 2.2 8.4 8.5 4.3 5.3 8.9 6.6

2001 1 1.6 0.35 8.3 3.8 1.3 4.1 0.3 -0.1

2002 1.8 0.02 0.29 9.1 7 2.7 4.3 4.4 0.8

2003 2.5 -0.3 1.6 10 3.1 1.1 7.3 5.5 1.3

2004 3.4 0.7 2.3 10.1 4.7 5.7 7.8 7.2 4.1

2005 3 0.8 1.3 10.3 4 3.2 9 5.3 3.2

2006 2.6 3.8 1.6 12.7 5.2 4 9.5 5.8 5.2

2007 1.9 3.3 2.1 14.2 5.1 6.1 10 6.5 3.2

2008 -0.3 0.8 -1.04 9.6 2.3 5.2 7.3 4.8 1.2

2009 -3.4 -5 -5.5 9.2 0.3 -0.6 6.8 1.7 -6.2

2010 3.03 3.5 3.9 10.3 6.2 7.5 10.1 7.2 5.4

2011 1.7 3 -0.9 9.2 3.6 2.7 6.8 5 4

2012 1.6 -0.7 1.2 7.8 2 0.9 5 4.4 3.9

Fuente: IMF, Wordl Economic Outlook Database abril 2007 y abril de 2013. Para 2012, datos preliminares.

Para México, INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales, datos definitivos.


225

Cuadro 11 exportaciones de capital de las empresas mexicanas 2001-2012 (millones de dólares)

En el cuadro 2 podemos ver el monto absoluto exportado por las grandes empresas mexicanas en el exterior de 2001 a 2012, asciende a 93 mil 870.7 millones de dólares, destacando 2012

como el año de mayor movilidad de capital hacia el exterior con 25 mil 596.6 millones de dólares.

A ello se le debe agregar el papel parasitario de los bancos privados que están dedicados a financiar al consumo y a la especulación, porque todo el marco legal así lo permite. Por lo tanto,

al no tener ninguna exigencia de desempeño frente a la producción cómo ocurrió de 1941 a 1989 cuando se estableció legalmente la obligación a la banca privada de establecer cajones selectivos de créditos, ahora pueden prestar a quien les pueda refluir el capital prestado y los

intereses que genera. La gráfica 5 muestra la tendencia del crédito que otorga la banca múltiple al consumo, la vivienda y a las empresas durante el período 1990-2011.

2001-2012 (millones de dólares).

Años Total exportado

2001 4404.00

2002 890.80

2003 1253.50

2004 4431.90

2005 6474.00

2006 5758.50

2007 8256.30

2008 1157.10

2009 8464.30

2010 15045.00

2011 12138.70

2012 25596.60

Total acumulado en el periodo 93,870.70

Fuente: Banco de México, Dirección General de Investigación


226

Gráfica 5

Comportamiento del crédito que otorga la banca privada en México al consumo, la vivienda y las empresas y total de crédito que otorga la banca de desarrollo 1990-2012 (millones de pesos de

1993)

En esta gráfica podemos ver que el crédito a las empresas, tuvo una evolución muy favorable en los primeros 5 años de la década de los noventa, producto de las exigencias de crédito para la renovación del equipo productivo asociado a las nuevas tecnologías de la información en la

planta empresarial del país, para empezar a decaer abruptamente desde la gran crisis de 1995, caída que se prolonga de forma ininterrumpida hasta 2005. A excepción del interregno de 2009, en los siguientes años se observa una leve recuperación. En cambio, el crédito total de la banca

de desarrollo, no tiene casi ninguna importancia, porque partiendo de un valor en 1994 de 144 mil 900 millones de pesos, termina en 2012 con 140 mil 120 millones de pesos de 1993, es decir, desciende en términos reales. Ese monto representa una minucia al lado del crédito al

consumo, que es la variable de menor peso del crédito que otorga la banca comercial.

Ahora bien, ¿qué requiere la economía mexicana para poder crecer, y cuál debe ser el papel del sistema financiero para consolidar la entrada de México a la nueva etapa de desarrollo industrial abierta desde mediados de los años ochenta en el mundo, y en la que

nuestro país está inserto desde fines de los años ochenta del siglo pasado?

Para responder a esta pregunta debe considerarse el comportamiento del aparato productivo de las economías capitalistas y que se extiende a México.

Conforme lo han plantado diversos autores, el sistema capitalista atraviesa por una nueva fase de su desarrollo comandado por la revolución tecnológica en curso, donde las tecnologías de la

información y las telecomunicaciones y su articulación con la fuerza de trabajo altamente


227

calificada han posibilitado la producción de bienes y servicios intensivos en conocimientos,

convirtiendo al trabajo calificado en la principal fuerza del crecimiento económico de los países.

Al mismo tiempo, las repercusiones de esta revolución tecnológica han conformado un nuevo paradigma tecno-productivo que tiene como base al complejo tecnológico de la industria microelectrónica, a las computadoras y a todas las tecnologías de la información y las

telecomunicaciones. Todo lo anterior, ha llevado a la conformación de un nuevo sistema financiero internacional, ha posibilitado el surgimiento de la empresa red, las cadenas mundiales de producción y la exigencia de un nuevo Estado que responda a las funciones y

requerimientos de la nueva etapa, entre otras repercusiones.

En este contexto, cualquier política industrial debe considerar los factores que mueven a esta nueva base productiva y que tienen que ver con el aprendizaje y la innovación tecnológica. En estas circunstancias, la política industrial necesita estar articulada a la política de incorporación

masiva de la población a la educación en todos sus niveles y modalidades, porque la nueva etapa sólo es posible sostenerla si se crean y reproducen las condiciones que la hacen posible: el conocimiento y su objetivación en bienes y servicios a partir del trabajo altamente calificado.

En esto radica el éxito económico de los países del Sudeste de Asia, así como de China, la india y otras naciones emergentes.

Al mismo tiempo, esta nueva etapa requiere de un Estado que responda a los requerimientos de esta nueva fase de desarrollo, que promueva prioritariamente la educación, la investigación

y desarrollo, así como la infraestructura en telecomunicaciones, que es la base infraestructural de esta etapa, sin abandonar las funciones keynesianas de creación de infraestructura en comunicaciones y transportes, pero reconociendo que estas funciones ya no son la prioridad de

la economía del conocimiento.

Para cumplir con estas nuevas funciones, los Estados necesitan de grandes fuentes de financiamiento a partir de instituciones estatales fuertes y bloques nacionales de poder político-social. Es decir, algo muy diferente a los liderazgos políticos del neoliberalismo.

En la medida en que el neoliberalismo promueve la libertad de mercados, la empresa

monopólica y oligopólica y la propiedad privada como fundamento exclusivo de su visión del desarrollo económico, choca abiertamente con los requerimientos de las necesidades de desarrollo de la economía mundial. Asimismo, al subordinar completamente al Estado a las

clases dominantes, se convierte en un obstáculo para el progreso material de las sociedades. Esta es la razón por la que naciones como China y la India, están teniendo mucho mayor éxito que los propios líderes de la revolución tecnológica en curso, porque están haciendo todo lo

contrario de lo que hacen los Estados neoliberales, como ya señalamos.



228

infraestructura en telecomunicaciones para que nuestra nación acceda a nuevos niveles de

desarrollo.

Un ejemplo de esta infraestructura es la culminación de la Red Nacional de Impulso a la Banda Ancha (NIBA) para conectar a las universidades públicas y privadas del país, haciendo uso de la red dorsal de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) con miras a impulsar la educación y

la investigación en todos los nivelesi. Otro ejemplo sería establecer redes entre empresas y universidades públicas y privadas del país para estrechar la vinculación en diversos ámbitos de la investigación para promover el desarrollo tecnológico y empresarial; dar impulso a la Agencia

Espacial Mexicana; promover la vinculación de las distintas dependencias federales, estatales y municipales para ofrecer los diversos servicios que requiere la población mediante el uso de la red electrónica, impulsar la instalación de las 80 mil 240 radio-bases que requiere el país para

garantizar los servicios móviles de alta calidad, que representa uno de las tres ejes rectores de las comunicaciones inalámbricas, junto con la cantidad del espectro y la tecnología de acceso354, dotar de internet a todos los municipios del país, etc., aunque el uso de esta red de

telecomunicaciones debe comenzar por difundir el uso gratuito de internet a todas las familias mexicanas, como se hace ya en otras partes del mundo. Aquí en México ya existen voces que demandan este servicio gratuito, con el uso de la red de fibra óptica de la Comisión Federal de

Electricidad, como lo plantean diversas organizaciones civiles355.

Consolidar el progreso material de la nación, requiere de instituciones financieras funcionales a esos nuevos requerimientos. En este contexto, la banca de desarrollo tiene que ampliar substancialmente y transformar sus funciones para convertirse en uno de los fundamentales

brazos financieros del Estado (junto a los otros medios de financiamiento público) que responda a estos requerimientos. Por esa razón, nuestra propuesta es que se transforme en banca de primer piso para que compita con la banca privada, pero haciendo funciones que no retoma la

reforma financiera que propone el Gobierno Federal, como planteamos a continuación.

1. Propuestas para poner en consonancia a la banca de desarrollo con las necesidades de financiamiento de la economía nacional, la pequeña y mediana empresa y el campo mexicano.

La propuesta que hacemos, ha sido planteada por diversos actores tanto de organizaciones

civiles como de académicos especializados en la materia, incluso el Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo presentó una iniciativa de reforma a la Ley de Instituciones de Crédito en la LIX Legislatura Federal que proponía la creación de una banca pública. Por lo tanto, nuestra

propuesta no es ninguna novedad a la imaginación de los analistas. La novedad de nuestra propuesta estriba en justificar por qué razón es urgente poner al servicio del aparato productivo nacional a la banca de desarrollo, para que cumpla con las necesidades de financiamiento que

reclama la nueva etapa de desarrollo de la economía mexicana abierta desde fines de los años ochenta del siglo pasado. 354 Ver La Jornada, 9 de diciembre de 2012, P. 24 355 Ver El Economista, 22 de enero de 2013.


229


etapa histórica, surgen requerimientos que el Estado y la sociedad tienen que satisfacer para que las cosas marchen en el camino correcto. En ese contexto debe ser situada la propuesta del New Deal del entonces presidente Roosevelt en los Estados Unidos para superar la crisis

histórica del capitalismo mundial de los años treinta del siglo XX. Luego, cada país adaptó esa propuesta de acuerdo a las condiciones internas y a las necesidades específicas de su desarrollo.

En términos generales, esta propuesta fue la base para superar la crisis mundial de ese

entonces a partir de configurar las instituciones económicas, políticas y sociales que le dieron viabilidad a la nueva etapa conocida como fordista-keynesiana, porque promovió la expansión en la economía norteamericana y en el mundo al complejo tecnológico que correspondía a esa

fase, representado por la industria automotriz, la industria petrolera, el acero, la química, la petroquímica y en general de la industria pesada, que se constituyó en la base del crecimiento económico de la segunda postguerra y que fue la fuente fundamental de acumulación de

ganancias que fueron invertidas en el resto del mundo, dando lugar a una mayor internacionalización del capital en toda esa época, al haber posibilitado la incorporación de vastas zonas precapitalistas al régimen de producción dominante y a la extensión de la

propiedad privada y del sistema de crédito.

La base del New Deal consistió en poner en consonancia las exigencias de la producción en masa del fordismo, que garantizaran el consumo masivo, como fue el establecimiento de los contratos colectivos del trabajo para garantizar el empleo y los ingresos a la población, un

sistema de pensiones solidario y subsidiario, el elevamiento de los salarios reales en función de la productividad laboral, la constitución de sistemas nacionales de créditos operados por el Estado, sistemas educativos que garantizaran la calificación laboral y la absorción del costo de

la educación por el Estado, la construcción de infraestructura en comunicaciones y transportes que respondieran al tránsito del automóvil y el transporte de carga y la conversión del Estado en la institución económica y política que generaba empleos e ingresos a través de la creación de

un sistema de empresas públicas que apoyaran la industrialización, así como la creación de instituciones internacionales que regularan el funcionamiento del sistema capitalista a nivel mundial, etcétera.

México respondió a los requerimientos de su industrialización desde los años treinta, creando

desde esa época un sistema financiero público, con la creación de BANOBRAS, NAFIN, el Banco Ejidal, CFE, Pemex, que luego amplió en los años cuarenta con la creación del IMSS, luego en los años cincuenta el ISSSTE hasta arribar a la constitución de un sistema de

empresas públicas.

El resultado de todas esas instituciones fue el crecimiento económico del país entre 1940 a 1965 a tasas superiores en promedio anual a 6 por ciento, y de la inversión fija bruta por arriba


230

del 7.2 por ciento para el mismo período. En cambio, en la época neoliberal de los últimos 30


La discusión de fondo no es si el mercado o el Estado responden mejor al desempeño económico, sino que ambas instituciones deben cumplir el papel que les corresponde en cada fase del desarrollo de la economía. En el caso del neoliberalismo, ha probado ser un fracaso

total, porque al privilegiar solamente el papel de la empresa privada en un contexto de competencia monopólica, lo único que ha conseguido es fabricar pobres, estancar al aparato productivo nacional y alentar la concentración de la riqueza en unas cuantas manos.

Por esa razón, nuestra propuesta es crear una banca de servicio público que agrupe a los

bancos de desarrollo, mediante la fusión de Nacional Financiera y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos pero también que incorpore nuevas instituciones que sean necesarias para garantizar el crédito a las pequeñas y medianas empresas y que responda a los imperativos de


Esta banca tendrá la función de competir con la banca comercial en las operaciones de recepción de depósitos y otorgamiento de créditos. Su capital social sería aportado por el capital de NAFIN y BANOBRAS, para evitar cualquier nueva carga financiera al erario federal.

Al mismo tiempo, se busca que sea esta banca la que determine a quien le presta y no dejar ese papel a los bancos privados, que son los que califican a quién prestan los recursos de la banca de desarrollo.

Con esta propuesta se busca romper con la lógica de mercado y la institucionalidad neoliberal

que sirve de base para que los bancos privados orienten sus funciones a la especulación en detrimento del crédito productivo, así como al manejo monopólico de éste.

La función de esta banca será la de arbitraje para reducir los costos de los servicios financieros, de las tasas activas de interés y a proporcionar mejores rendimientos a los ahorradores y evitar

situaciones de oligopolio y cartelización. Sin embargo, debe quedar claro que con esta propuesta, no se relega la presencia del capital privado ni del capital extranjero en la banca, sino que se trata de que el Estado participe directamente en el mercado bancario, introduciendo

elementos reales de competencia y orientación estratégica, que modifiquen los parámetros de esa industria a favor de los consumidores y de las empresas productivas.

Para que esta banca sea funcional, se propone romper con los viejos criterios políticos de gestión de la empresa pública, como los compadrazgos o la corrupción, entre otras. Para ello,

es necesario que se rija no sólo por los criterios de fiscalización que propone la reforma en comento, sino también por la fiscalización directa de la sociedad a través de incorporar a miembros de la sociedad civil conocedores de la materia en los consejos de administración de

la banca de desarrollo a efecto de que tengan la información necesaria para conocer y evaluar su desempeño en todos los ámbitos


231

VIII.2 Políticas para la Las modificaciones de la política fiscal.

La política fiscal la controla el gobierno federal con el uso del gasto público, transferencias,

impuestos y endeudamiento para influir en la actividad económica.356 La política fiscal discrecional es la manipulación deliberada del gasto del gobierno, también se le denomina impositiva porque se utiliza para promover el pleno empleo y la estabilidad de los precios357 En

la política fiscal, se tiene un conocimiento apropiado de las normas tributarias. Son las que permiten percibir quiénes son los responsables de cada impuesto y cuál es el monto de sus obligaciones tributarias. El sistema tributario, impacta el financiamiento del gasto público; es

importante por efectos de los impuestos y por completo sobre el sistema económico del país.

La obligación de contribuir a la recaudación de actividades gubernamentales, se expresa en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:358

Artículo 31, fracción IV: “Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa

que dispongan las leyes”

Artículo 36, fracción I: “Son obligaciones del ciudadano de la república: inscribirse en el censo de las municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga, la industria, profesión o trabajo de que subsista; así como también inscribirse en el Registro Federal de

Ciudadanos, en los términos que determinan las leyes.”

Artículo 73, fracción VII: “El congreso tiene facultad: para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.”

En México, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tiene la facultad de formular la política del Gobierno Federal en las materias financiera, fiscal, de gasto público, bancaria, de divisas y

de precios, tarifas de bienes y servicios del sector público.

VIII.3 La recaudación y sus Políticas Recaudatoria.

Existen diferentes legislaciones que canalizan las reformas que se dan sexenio con sexenio. El Código Fiscal de la Federación, con su respectivo reglamento, concentra lo referente a las disposiciones que se aplican en caso del mal desempeño de las leyes fiscales.

356 Tres unidades de análisis para la determinación de la política fiscal. 357 William A. McEachern. Economía, Una introducción contemporánea, p. 168 y 176. 358 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ed. SISTA, pp. 21-23, 34,35, México 2003.


232

El Ejecutivo Federal informará al Congreso de la Unión de los ingresos pagados en especie o

en servicios por contribuciones, así como, en su caso, el destino de los mismos. A través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informará al Congreso de la Unión, trimestralmente, dentro de los 35 días siguientes al trimestre vencido, sobre los ingresos percibidos por la

Federación en el ejercicio fiscal.

A más tardar el 31 de enero de cada año, las entidades deberán enviar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los montos de las obligaciones fiscales, atribuibles a la productividad de largo plazo durante el ejercicio fiscal.359

Algunos de los puntos más relevantes del Código:

Información referente a multas, recargos, gastos de ejecución e indemnización.

La descripción de la naturaleza y alcance de las autoridades fiscales.

La determinación y tratamiento de las infracciones y delitos fiscales, incluyendo todas sus

consecuencias legales: juicios fiscales, embargos, remates, recursos de defensa al contribuyente, entre otros.

La definición de conceptos que se manejan en las leyes fiscales.

Las obligaciones fiscales que, por ser de carácter general, no estén contenidas en las leyes y reglamentos.

De acuerdo al artículo 39 del Código Fiscal de la Federación, los decretos que expida el

presidente de la República en materia tributaria, también se consideran como resoluciones generales de carácter fiscal.

VIII.4 Política de Tributación.

La imposición implica un traslado de ingresos del sector privado al sector público, específicamente es una transferencia de ingresos del contribuyente al gobierno, sin que exista

una contraprestación directa. Esto afecta su nivel de ingresos, lo que incide en mayor o menor medida en el ahorro, consumo e inversión, de acuerdo al tipo de impuesto y al nivel de ingreso del contribuyente.

Debido a estas implicaciones de la imposición, al diseñar un sistema tributario se deben

observar ciertos principios de la tributación, con el fin de lograr: por un lado, una recaudación

359 Código Fiscal de la Federación


233

suficiente para las actividades públicas y por otro, que no afecten de manera negativa los

incentivos a trabajar, invertir, ahorrar y consumir.

Un buen sistema tributario, en términos teóricos, no es aquel que solo logra recaudar ingresos suficientes para financiar las funciones públicas, sino aquel que combina la equidad360 y la eficiencia. En un sistema tributario que ayuda a una mejor distribución del ingreso. Por ello

entre los aspectos básicos están los siguientes:361

-Eficiencia económica: no debe inferir en la asignación eficiente de los recursos

-Sencillez administrativa: debe ser fácil y relativamente barato de administrar.

-Flexibilidad: debe ser capaz de responder fácilmente a los cambios de las circunstancias económicas.

-Sensibilidad política: debe diseñarse de tal forma que cada individuo pueda averiguar qué está pagando, para que el sistema político pueda reflejar con mayor precisión sus preferencias.

-Justicia: debe ser justo en la manera de tratar a los diferentes decíles362 o individuos.

-Visitas y fiscalizaciones odiosas por parte de los recaudadores, que hacen objeto al

contribuyente de opresiones e incomodidades.

Es difícil que un sistema tributario cuente con todas las necesidades que el país demande, a fin de aumentar los ingresos tributarios es necesario impulsar reformas a nuestro sistema impositivo, buscando integrar un sistema de recaudación eficiente y equitativo.

VIII.5 La Importancia de los ingresos por Exportación de Petróleo.

VIII.5.1 La Estabilización de Precios y la Política Fiscal.

Si bien es cierto, que el control y la estabilidad de las finanzas públicas han sido importantes en

el proceso de estabilización macroeconómica que siguió nuestro país desde finales de los ochenta, por lo que se refiere a la disciplina fiscal y reducción del gasto público en los últimos años, es importante señalar que en paralelo el manejo de la política monetaria restrictiva en

México ha sido un factor determinante sobre todo después de la devaluación del peso en diciembre de 1994, en el ataque a la inflación, en la estabilidad de precios, tasas de interés y del tipo de cambio. Sin embargo, esto no ha significado que los beneficios de la estabilidad

360 Equidad horizontal o vertical. La equidad horizontal, trato que se le da a quienes reciben ingresos similares, está relacionado con la imparcialidad. La equidad vertical, se refiere a las posibilidades de reducir la desigualdad de los ingresos mediante la aplicación de mayores impuestos a los ricos que a los pobres, esto se relaciona con la imposición progresiva. 361 Stiglitz, Joseph. La economía del sector público, p. 438. 362 Decil. Se refiere a la actividad económica de las zonas poblacionales.


234

macroeconómica hayan implicado un proceso redistributivo del ingreso o bien que los

beneficios se hayan hecho presentes con la misma magnitud en los ingresos de los trabajadores. Parece que este es uno de los principales problemas actuales por el cual atraviesa el modelo neoliberal aplicado en México.

Pese a que se registran menores niveles de inflación como resultado de una política de

finanzas públicas que tiende al equilibrio (ver gráfica No. 6: balance financiero del sector público, 1980-1999) y de una política monetaria restrictiva, esto no ha sido suficiente ya que en buena medida se ha afectado la distribución de recursos a los estados y municipios,

manteniéndose el desequilibrio regional en México. Sin embargo, pasaremos al análisis de la política monetaria durante 1995.

Uno de los principales objetivos de la política económica global del gobierno del presidente Salinas de Gortari, era el de reducir la espiral inflacionaria mostrada en los años anteriores y

lograr la estabilización del tipo de cambio363. Esto podría lograrse primero a partir de un manejo restrictivo de la política monetaria, que mostrara una baja en el crédito interno del Banco de México, sin embargo, esto supuso un aumento en términos reales de la tasa de interés que bajo

una mejor expectativa de crecimiento llevaría a mejorar la captación de la banca comercial y a la atracción de capitales externos que mucha falta hacían para mejorar los niveles de activos internacionales y de esta forma coadyuvar a la estabilidad del tipo de cambio.

Gráfica No.6

Balance Financiero del Sector Público, 1980-1999 (% del PIB).

Fuente: Elaborada con base a datos del INEGI.

Por su parte el Banco de México en su informe anual de 1989 planteaba lo siguiente:

“En una economía con rezagos acumulados en materia de inversión, y que para el futuro presenta perspectivas de mayor crecimiento, es natural que los rezagos anteriores se hayan

visto acompañados por los elevados requerimientos financieros, especialmente del sector

363 Para lograr tal prioridad [estabilizar los precios], se aplicaron los programas de ajuste que implicaron una política en la que la reducción en el gasto público, el control del circulante vía encarecimiento del crédito; la política salarial que consistía en casi congelar salarios, así como adoptar un tipo de cambio semifijo; despedir a miles de burócratas y privatizar la mayor parte de la empresas paraestatales “ (Wadgymar, 2001:118)


235

privado. El control sobre las finanzas públicas y la conclusión hacia mediados del año de un

favorable acuerdo de reestructuración de la deuda externa mitigaron parcialmente los problemas inherentes a esta situación. El primero redujo la demanda crediticia del sector público, y la segunda fortaleció la confianza de los ahorradores. No obstante, la expansión de la

demanda de crédito del sector privado contribuyó a la persistencia durante todo el año de tasas de interés elevadas en términos reales. Por otra parte, a pesar de haberse tenido que atender esos cuantiosos requerimientos, se logró que la reserva internacional del Banco de México

tuviera un aumento moderado.”364

La estrategia de política monetaria iniciada a partir de 1989 se centraría en lograr incrementar los activos internacionales vía tasas de interés reales positivas que permitieran una contracción de la base monetaria a fin de contribuir a la reducción de la inflación y la estabilidad del tipo de

cambio. “El abatimiento de la inflación contribuyó crucialmente a la política cambiaria de mantener a lo largo del año un desliz de un peso diario, en promedio, del tipo de cambio controlado (equivalente a una depreciación de 16 por ciento al año). Asimismo, el esquema de

concertación del PECE se conservó como un instrumento eficaz para la estabilización de los precios clave en la economía.”365

Es importante destacar que durante el periodo de 1989-1994 el manejo del tipo de cambio como ancla nominal de precios jugaría el papel central en el abatimiento de los precios internos

de la economía y el manejo de la política monetaria restrictiva sería complementaria para el cumplimiento de este objetivo ya que dicho manejo posibilitaba la existencia de tasas de interés reales positivas lo cual hacia competitivo al mercado financiero nacional en la atracción de

capitales366.

Así el Banco de México en el informe anual citado, expresaba que... “El segundo factor que influyó en la evolución de la actividad financiera fue la política cambiaria. Como es sabido, con la reducción de las barreras al comercio exterior, la adopción de una fórmula de deslizamiento

nulo o moderado del tipo de cambio se convirtió a partir de 1988 en un instrumento fundamental para reducir el crecimiento de los precios. Sin embargo, dicha fórmula sólo podía resultar viable

a condición de que un manejo congruente de los instrumentos de política financiera y

presupuestal evitara una continua disminución de las reservas internacionales del Banco

Central. En particular, el crédito primario del Banco Central no podía aumentar

desmedidamente.”367

Lo anterior nos refuerza que la política monetaria debería mantener su carácter restrictivo, es

decir que el crédito interno del banco central mostraría una evolución negativa, lo cual muestra que el aumento de la base monetaria sería inferior al crecimiento de las reservas

364 Banco de México, “Informe Anual 1989”, México, 13. 365 Banco de México, “Informe Anual 1989”, México, 13. 366 las devaluaciones sucesivas del peso entre 1982 y 1987, y la contención de la demanda interna, no habían impedido que la economía entrara en un franco proceso de hiperinflación, del que sólo se pudo sustraer a través de un pacto social que congeló el tipo de cambio y otros precios clave […] la elevación de las tasas de interés, por lo tanto contribuiría también a sostener el tipo de cambio acordado, y por esta vía permitiría mantener controlada la inflación” (López, Teresa, 2002:73). 367 Banco de México, “Informe Anual 1989”, México, 19.


236

internacionales (ver gráfica No. 7: crédito interno neto 1988-2000) y se convertiría en un

instrumento complementario en el abatimiento de precios, dado que la prefijación del tipo de cambio era el instrumento principal de anclaje de precios.

El carácter restrictivo de la política monetaria la podemos observar en la gráfica No. 7 Crédito Interno Neto del banco central, en donde se desprende que ya desde 1988 se inicia un

descenso de la expansión primaria de dinero el cual llega a un mínimo de –1.2 miles de millones de pesos de junio de 2002, durante el año de 1993, con lo cual se confirma que en efecto el manejo de la política monetaria fue consistente con la política cambiaria en el sentido

de que esta complementaba el ataque a la inflación en México. Sin embargo, los desajustes que se empiezan a presentar en 1994 derivados del crecimiento del déficit en cuenta corriente y los eventos políticos derivaron en el aumento de la incertidumbre entre los agentes económicos

lo cual provocó una mayor demanda de dólares y por consecuencia una reducción de las reservas internacionales que hizo que el crédito primario del banco central disminuyera a octubre de 1994 a un nivel de –0.5 miles de millones de pesos de junio de 2002, situación que

provocó que al cierre de ese año la base monetaria fuera mayor respecto al nivel de reservas internacionales como resultado de la devaluación de diciembre de ese año.

Gráfica No. 7

Así de acuerdo a los datos presentados en la gráfica No. 7, en la que se representa el comportamiento de la base monetaria y activos internacionales, se puede observar que a partir de 1990 y hasta 1993 la política monetaria mantuvo un carácter restrictivo, dado que el

crecimiento de la base monetaria fue menor en relación al incremento que se producía en los activos internacionales, sin embargo, el deterioro de las expectativas sobre la estabilidad del tipo de cambio como ancla nominal de precios perdió fuerza, provocando una demanda fuerte

de dólares sobre todo en el mes de diciembre, terminando con una expansión primaria de dinero mayor a el nivel de reservas internacionales, coadyuvando al deterioro en la estabilidad del tipo de cambio.

De esta manera la prefijación del tipo de cambio como ancla nominal de precios pierde su

eficacia en 1994 y se abandona este mecanismo, para que a partir de 1995 fuera el manejo de


237

la política monetaria el principal instrumento de control inflacionario en nuestro país el cual será

abordado en el siguiente capítulo, asimismo, la combinación de un creciente déficit externo, con los aspectos políticos adversos que se registraron en 1994 dieron lugar al abandono en el control inflacionario vía tipo de cambio.

Gráfica No. 8

Sin embargo, es importante señalar que pese a los efectos negativos que se registran en 1994, el manejo de la política monetaria fue consistente con la evolución del balance financiero del sector público y la prefijación del tipo de cambio desde 1988. En la gráfica No. 8 Inflación y

CETES 1 mes, se observa como la evolución de la primera mantuvo una trayectoria descendente acorde con el menor crecimiento de precios, lo cual coadyuvó a que pese al proceso deflacionario que se registra en el periodo de 1988-1994, el menor nivel de tasas de

interés empezaron a ofrecer rendimientos reales positivos lo cual nos permite explicar el incremento de las entradas de capital que fomentaron el crecimiento de los activos internacionales a favor del mantenimiento de la política cambiaria adoptada a partir de 1989.

Podemos decir que dos factores fueron fundamentales en el proceso de desinflación y

estabilidad del tipo de cambio en el periodo de 1989-1994, el primero de ellos fue el establecimiento de la flotación del tipo de cambio en base a dos bandas que daban lugar a que mientras que el tipo de cambio no rebasara la banda superior establecida por el Banco de

México en base a un deslizamiento diario prefijado por esta institución en base a la inflación esperada el tipo de cambio permitía el anclaje de precios. Un segundo factor de apoyo a este proceso fue la contracción en el crecimiento de la base monetaria dando lugar a un manejo

restrictivo de la política monetaria, que incidía directamente sobre el nivel de la tasa de interés real en la economía a la vez que favorecía la entrada de capitales y con ello el incremento de activos internacionales necesarios para mantener la estabilidad del tipo de cambio.


238

Gráfica No. 9

Sin embargo, las condiciones de turbulencias tanto políticas como económicas durante 1994 dieron lugar a que las expectativas de estabilidad macroeconómica se deterioraran dando como

resultado cambios importantes en la estrategia antiinflacionaria. Así, el régimen cambiario implementado desde noviembre de 1991 tuvo que ser abandonado el 19 de diciembre de 1994, debido principalmente a la caída de las reservas internacionales que provocaron un aumento de

la base monetaria.

Es importante destacar que en... “1994 se alcanzó la inflación más baja registrada en el país en los últimos 22 años. El crecimiento del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC), medido de diciembre de 1993 a diciembre de 1994, fue de 7.1 por ciento. La moderada inflación

de 1994 fue posible gracias a la concurrencia de los siguientes factores: a) la consolidación de la apertura comercial de la economía, que ha propiciado el rompimiento de situaciones monopólicas y ha dado lugar a una mayor flexibilidad de la oferta de bienes y servicios; b) la

reducción de los márgenes de comercialización de las mercancías importadas y, en consecuencia, en las producidas internamente; y c) la aplicación de una política monetaria

orientada a disminuir la inflación.”368

Es claro, que el objetivo prioritario de la política monetaria fue el de reducir el crecimiento de

precios en la economía, de hecho la evolución del INPC lo demuestra durante el periodo de 1998-1994 a pesar de los eventos adversos que se registran en este último año, esto supone desde el punto de vista de Padoa Schioppa369 que el manejo de los objetivos del Banco de

México fueron exclusivamente el de mantener un esquema restrictivo de la base monetaria en apoyo a la elevación de las tasas de interés, pero en detrimento del crecimiento de la economía dado el alto nivel de la tasa real que provocaba en un entorno de desregulación financiera un

mercado atractivo para el capital especulativo internacional, pero que era necesario para fortalecer los niveles de reservas internacionales.

368 Banco de México, “Informe Anual 1994”, México, p. 3. 369 Ex director del Banco Central de la Unión Económica Europea y Director del Banco Central de Italia.


239

El mismo informe de 1994 del Banco de México plantea que la... “estrategia económica seguida

por México a partir de finales de 1987, ha puesto énfasis en el abatimiento de la inflación. Esta es condición indispensable, aunque no suficiente, para la consecución exitosa de objetivos, como el crecimiento económico sostenible con justicia social. La anterior premisa ha quedado

plasmada en el párrafo sexto del artículo 28 constitucional y en la ley reglamentaria respectiva, en cuanto a que a partir del 1º de abril de 1994, el Banco de México tenga como objetivo prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional. Para cumplir con

este mandato, el Banco cuenta con la facultad de manejar autónomamente su propio crédito, lo cual puede definirse como la capacidad para determinar la política monetaria.”370

Como se desprende de la gráfica No. 8 de crédito interno neto del Banco de México, en efecto el manejo de una política monetaria restrictiva con fines antiinflacionarios que se implementó de

manera clara desde 1990 se fortaleció con el carácter de autonomía que le es otorgada al Banco central en 1994, la cual perseguiría en el futuro el mantener el poder adquisitivo del peso, de esta forma podemos entender que pese a este objetivo, el crecimiento del crédito

interno en 1994 fue positivo, como resultado de la reducción de las reservas internacionales y no de un cambio en la política monetaria implementada por el banco central.

De hecho, la política monetaria no varía desde finales de 1987, el carácter restrictivo de esta se manifestó en el alza de la tasa de interés real de Cetes a 28 días y por consecuencia presionó a

la tasa de interés activa del mercado bancario, lo cual elevó el costo del crédito. Así, pese a los eventos adversos en la economía en 1994, ... “el mercado de cambios estuvo sujeto a múltiples perturbaciones, las cuales, en las etapas más álgidas, redundaron en pérdidas de reservas

internacionales. Durante esos episodios, el Banco Central se vio obligado a reponer la liquidez que se perdía en el mercado de dinero, para lo cual amplió su crédito interno neto... De ahí que la causalidad y la secuencia de los acontecimientos sea clara: fue el abatimiento de las

reservas lo que produjo el incremento en el crédito interno neto del Banco Central, y no al revés.”371

En la gráfica No. 7 de base monetaria y activos internacionales, se observa el efecto que señala el Banco de México en cuanto a la pérdida de reservas internacionales al cierre de 1994 que da

lugar a una variación mayor de la base monetaria que llegó a cerca de los 2,000 millones de pesos de junio de 2002, en tanto que el valor de las reservas internacionales pasaron de un nivel cercano a los 3,000 millones de pesos de junio de 2002 en 1993 a sólo 1,000 millones de

pesos de junio de 2002 al cierre de 1994, lo cual demuestra claramente la salida de dólares durante 1994, que afectó el manejo restrictivo de la política monetaria.

Sin embargo, como lo afirma el propio banco central en... “resumen, durante 1994 la política monetaria estuvo en muy buena medida condicionada por el comportamiento del mercado

cambiario. Este comportamiento exigió del Banco Central la aplicación de una política crediticia

370 La liberalización financiera implica, asimismo, que le banco central gozara de autonomía respecto al gobierno y que renunciara al uso de controles directos a la liquidez, como los requisitos de reserva obligatoria, los cajones de crédito selectivo y el redescuento”(Mántey, 2004b:102). 371 Banco de México, “Informe Anual 1994”, México, p. 9.


240

astringente. Dicha política se implantó fundamentalmente mediante el establecimiento de

términos más onerosos para la atención de la demanda de base monetaria.”372

De esta forma podemos concluir que el manejo de la política monetaria restrictiva jugó un papel importante en el abatimiento de la inflación desde 1989 y contribuyó al crecimiento de las reservas internacionales que vía tasas de interés reales competitivas fomentaron el acceso de

capitales y facilitaron la estrategia de política cambiaria en las bandas de flotación373. Sin embargo, la salida de capitales que se presenta en 1994 como resultado de los problemas políticos y el fuerte aumento del déficit externo en cuenta corriente determinaron el abandono

de dicha estrategia cambiaria a finales de diciembre de ese año, con lo cual se fortalecería el manejo de la política monetaria como el elemento fundamental de ataque inflacionario en los años posteriores a 1994 y la flotación libre del tipo de cambio vendría a apoyar esta acción del

banco central apoyado en la autonomía que este asume en abril del mismo año.

Sin embargo, el carácter restrictivo de la política monetaria presionó el alza de la tasa real activa de crédito bancario, lo cual condujo al mismo tiempo a que se convirtiera en una limitante importante en el crecimiento sostenido de la economía y a una crisis financiera y de pagos

nunca antes vista en nuestro país, fomentada también por el propio proceso de apertura económica y desregulación del sistema financiero como acertadamente lo afirma la Dra. Alicia Girón: “La volatilidad financiera, el entorno recesivo, la política monetaria restrictiva (cuyo

principal instrumento es la reducción del crédito interno), el repunte inflacionario, la falta de liquidez, el incremento de los márgenes de intermediación, el sobreendeudamiento de empresas y particulares con la banca comercial y la deuda externa de ésta, son los factores que

explican la grave crisis bancaria que se precipitó después de la devaluación de diciembre de 1994.

Si bien la política monetaria contribuyó a la reducción de la inflación en el periodo de 1989 a 1994, fue gestando también fuertes limitaciones a un crecimiento sostenido de largo plazo que

terminó por desencadenar la devaluación del peso en diciembre de 1994, debido a que el impacto de ésta sobre las tasas de interés estimulaba el ingreso de capital externo especulativo de corto plazo374 que sólo respondía a las expectativas de rentabilidad ante la propia

globalización de la economía, que se reflejó en una salida abrupta de dólares ante el deterioro de las expectativas que se presentaron en ese año.

Todo ello ha contribuido al mantenimiento de la disciplina fiscal en nuestro país, razón por la cual el ejercicio del presupuesto de gasto público después de 1995 ha mantenido un control

estricto a fin de contribuir con la estabilidad macroeconómica. 372 Banco de México, “Informe Anual 1994”, México, p. 10. 373 […] a partir de 1988 se hace evidente el papel central que cumpliría la política monetaria restrictiva en la instrumentación de la política económica antiinflacionario. En efecto, entre 1989-1994, con el amplio margen de maniobra que se logró con el ajuste fiscal, la renegociación de la deuda externa y la entrada masiva de flujos externos de inversión en cartera, en el contexto de una política monetaria de esterilización tendientes a mantener estable el peso y la inflación, la economía mexicana pasaba en una década de la escasez-a la abundancia de divisas” (López, Teresa, 2003:168). 374 […] los flujos de capitales internacionales de corto plazo, [... [, no dependen de los indicadores de rentabilidad de la inversión productiva sino de la rentabilidad y solvencia de los intermediaros financieros, así como del grado de incertidumbre que sobre la economía se tenga. En otras palabras, los movimientos de colocación de la inversión financiera en cartera, que afectan al tipo de cambio y a la tasa de interés, dependen de las expectativas del oferente y no de las necesidades de financiamiento productivo del país receptor […] por su alta volatilidad, estos flujos obstaculizan el fondeo de la inversión productiva y generan inestabilidad financiera” (López, Teresa, 2003:169).


241

Es importante destacar que la disciplina fiscal que ha seguido el Estado Mexicano en

congruencia con la política monetaria antes descrita, ha significado también que los recursos a los estados y municipios sean escasos, lo cual dificulta el ejercicio de sus políticas públicas.

VIII.5.2 Cambios Fundamentales en la Política Fiscal de México.

Uno de los aspectos principales que debemos tener presente antes de iniciar nuestro análisis, es que efectivamente la política fiscal es el principal instrumento que le permite a un Estado

poder allegarse recursos de la sociedad mediante el proceso de tributación, es decir, mediante la creación de impuestos que deberán ser pagados por la sociedad, o sea que el impuesto afecta directamente su disponibilidad de ingreso de la población, por tanto, el impuesto puede

tener un efecto redistributivo del ingreso en la sociedad o también puede tener un efecto en donde se concentre mayormente el ingreso en un solo sector de la población. De esta forma tenemos que los impuestos pueden ser regresivos en términos de los ingresos de las personas

es decir que tienden a generar una mayor concentración del ingreso o bien pueden ser redistributivos es decir que promueven una mejor distribución de la riqueza generada en la sociedad mediante su aplicación.

Teniendo lo anterior claro, pasaremos a analizar cómo fue la evolución de la política fiscal

durante el periodo de 1990 a 1999, en dónde se observan cambios importantes en la política económica global del país, caracterizada ésta por tener como objetivo central la estabilidad de precios y promover el crecimiento económico en el marco de la llamada política económica

neoliberal.

De esta forma tenemos que desde la creación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en 1980 que se inicia con un nivel de 10% y que en 1983 se elevó al 15%, las modificaciones en la política fiscal fundamentalmente se originaban en cambios sobre dos aspectos importantes el

primero se refería a modificar los niveles sobre el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el segundo se concentraba en la modificación de la política de precios de los bienes producidos por las empresas públicas como la Comisión Federal de Electricidad (CFE), Compañía de Luz y Fuerza

del Centro (CLyFC) y Petróleos Mexicanos por su efecto en el incremento de los precios de las gasolinas, más los ingresos generados por las exportaciones de petróleo y que hasta la fecha representan una parte importante de los ingresos ordinarios del sector público, es decir del

Estado Mexicano.

La reestructuración del sistema fiscal mexicano en el periodo de 1990-1999, se ve obligado a realizarse por las condiciones macroeconómicas de inestabilidad de precios que había generado la devaluación del peso en 1987 y que impactaron de manera desfavorable el poder

adquisitivo de la población. En ese sentido una forma de mejorar las condiciones del poder compra de la población fue el de ajustar los niveles del ISR a las empresas y personas físicas


242

en el marco de los objetivos de estabilidad macroeconómica de precios que se tuvieron

presentes en el periodo y que se presentaban de la siguiente forma:

“Alcanzar la estabilidad de precios: la meta sexenal fue bajar la inflación a un dígito;

Crear las bases para la recuperación gradual y firme de la actividad económica;

Reducir las transferencias netas de recursos al exterior;

Ampliar los recursos destinados a la inversión;

Elevar el bienestar social;

Proteger el poder adquisitivo de los salarios y el nivel de empleo; y

Renegociar la deuda externa.”375

Con base en los objetivos generales que se presentaban como básicos y prioritarios del gobierno de Salinas de Gortari, evidentemente las acciones en materia de política fiscal se harían presentes por cuanto correspondió a la modificación de las tasas al ISR, tal y como se

aprecia en los cuadros No. 12 y 21.

Cuadro No. 12

Tasa del ISR aplicable a Personas Morales en México

Fuente: Ley del ISR, varios años; para 1987 y 1988, se combinan ambas tasas al aplicar las

dos bases existentes del ISR. La tasa corresponde al promedio ponderado de hacer retroactiva la tasa a 34% a partir del 1º. de octubre de 1993.

375 SHCP, “Criterios Generales de Política Económica 1987-1996”, México.


243

Con las modificaciones anteriores se pretendía que los ingresos de las empresas que habían

sido deteriorados por los efectos devaluatorios y el posterior crecimiento de los costos se vieran mejorados con la reducción en la carga fiscal que se les aplicaba a sus ingresos lo cual era consistente con el objetivo de reactivar la demanda doméstica y mejorar las condiciones de

crecimiento económico en un entorno en el cual se tenían dos condiciones básicas a nivel macroeconómico, la primera de ellas era la de restricción monetaria vía contracción del crédito interno neto del Banco de México y la segunda era la de mantener una estricta disciplina fiscal

del Estado generada a partir de la disminución de su gasto público principalmente.

Por su parte, para compensar en parte el deterioro que sobre el poder de compra había generado la inflación sobre la sociedad se establecieron acciones concernientes a disminuir también la tasa del ISR aplicada tal y como se observa en el cuadro No. 13

Cuadro No. 13

Tasa Marginal Mínima del ISR para Personas Físicas

Por lo que respecta a las bases especiales de la tributación aplicables a la agricultura, pesca, silvicultura, ganadería, transporte de carga y de pasajeros, bancos e industria editorial dejaban

a estas actividades exentas o por contribuciones muy pequeñas a los ingresos fiscales generales. Estas bases impositivas especiales quedaron eliminadas, sujetando a esos sectores al régimen aplicable al resto de la economía o a un impuesto al consumo basado al flujo de caja

de la empresa.

Para las pequeñas empresas, el régimen tributario especial fue reemplazado por un régimen simplificado.376

El sistema de integración aplicable en México sobre los aspectos de tributación tenía en su momento los siguientes beneficios:

a) Minimiza las distorsiones que el sistema fiscal genera en la estructura financiera de las

empresas y en la forma en que estas distribuyen sus utilidades;

376 El sistema funciona con a si la empresa registra ingresos menores a los $600 millones de viejos pesos (hoy 60,000 nuevos pesos) están obligados a registrar y establecer un sencillo sistema contable de entradas y salidas y poder pagar el impuesto correspondiente con base a los flujos de la empresa.


244

b) Evita el doble gravamen de las utilidades de la empresa cuando éstas llegan a las manos de

los accionistas; y

c) Constituye un mecanismo de control, capturando a nivel del accionista las utilidades que hubieran escapado al impuesto al nivel de la empresa.

Otra de las modificaciones que se llevaron a cabo en el contexto de la política fiscal tuvo que ver también, con la congruencia de los objetivos globales de política económica y que tienen

que ver con el crecimiento y mejoramiento del consumo de la población y para ello se estableció la reducción en la tasa del impuesto indirecto al ingreso y que se refiere al IVA el cual pasó de niveles de 20 y 15 por ciento a sólo 10 por ciento con lo que, conforme a los

argumentos fiscales ello respondería al principio de la neutralidad del impuesto y adicionalmente tendría beneficios por el hecho de que facilitaría su fiscalización.

Sin embargo, es importante señalar que una vez que fueron superadas las etapas de la crisis económica de los ochenta y estabilizada la economía en la primera mitad de los noventa, la

duración del 10% en la tasa del IVA duro poco ya que en 1996 una vez superada la otra crisis financiera de la economía resultado de la devaluación del peso en diciembre de 1994, se restableció la tasa única del IVA a un nivel de 15%, es decir, se dio un retroceso en materia

fiscal.

Bajo esta perspectiva podemos señalar que las modificaciones en la política fiscal del Estado Mexicano durante el periodo de 1990 a 1999, fundamentalmente se centraron en dos aspectos el primero de ellos se refiere a las reducciones al impuesto directo al ingreso o sea al ISR con

fines de promoción de la demanda y también de promoción de la inversión productiva y el segundo aspecto a las modificaciones fue el caso del impuesto indirecto del IVA el cual si bien sufre cambios al final se trató de dejar como originalmente se había propuesto al inicio de la

década de los ochenta.

Por tanto, los cambios en la política fiscal más que tener como objetivo central el de incrementar los niveles de ingresos tributarios se centró en modificaciones a las tasas del ISR con fines de promoción y apoyo al capital productivo nacional y también se centró en cambios sobre los

impuestos indirectos que se orientaron al incremento de los ingresos tributarios por la vía del consumo lo cual logró su objetivo, sin embargo se mostró ya desde esos años las limitaciones sobre una reforma fiscal integral y de una sola vez dados los cambios anuales que se

produjeron sobre todo en lo que respecta a los ingresos tributarios y de política de precios de los bienes y servicios públicos.

Valdrá la pena analizar en este contexto cuál ha sido realmente el resultado de los cambios en la política fiscal sobre la estructura de los ingreso totales del Estado Mexicano, situación que

analizaremos en el siguiente apartado.


245

VIII.6 Estructura de los Ingresos Fiscales y las Exportaciones del Petróleo.

Como observamos en el apartado anterior la mayor parte de las modificaciones a la política

fiscal en México durante el periodo de 1990 a 1999 se centraron principalmente en promover la inversión y el crecimiento de la economía mexicana mediante la reducción paulatina del ISR sobre todo en los niveles más altos de la Cuadro de ingresos lo cual implicó una mayor

disponibilidad de recursos para los agentes económicos con mayores ingresos de la población que siempre son una minoría, pero lo que se intentaba con esta reforma era justamente que dichos agentes económicos promovieran sus decisiones de inversión y en esta forma el

sacrificio fiscal se vería compensado con un mayor crecimiento en la economía y por consecuencia de la mejora en el empleo lo cual a mayor crecimiento en el empleo supondríamos que impactaría favorablemente la recaudación fiscal especialmente del renglón

del ISR y por tanto, de los ingresos tributarios globales del Estado.

Por otra parte, se supuso por parte del gobierno federal que la disminución primero del IVA significaría un alivio para los consumidores y promovería la demanda a la vez que se contribuía a la reducción de la inflación por el lado de la política fiscal y no sólo mediante acciones de

corte monetario implementadas por el Banco de México. Sin embargo, el aumento del IVA en 1997 que significaba que para el gobierno federal el problema de la inflación en México se encontraba superado y dada la mayor actividad económica y comercial significaría el aumento

de los ingreso tributarios del gobierno federal y además con ello no se afectaba directamente al ingreso de las familias como el caso del ISR sino sólo se afectaría de manera indirecta, lo que significaba que se continuaba privilegiando a la inversión y a los beneficios que de ella se

derivaban.

Gráfica No. 9

Ingresos Tributarios del Gobierno Federal (% del PIB).

Fuente: Elaborada con base a datos de la SHCP e INEGI.

Pese a todo lo anterior, los resultados en materia de recaudación manifiestan todo lo contrario

respecto a lo que se podían esperar con las modificaciones fiscales que se llevaron a cabo durante el periodo de referencia dado que como podemos apreciar en la gráfica No. 9, la


246

participación de los ingresos tributarios del gobierno federal respecto al Producto Interno Bruto

(PIB) pasaron de un nivel de poco más del 13% en 1980 a menos del 12% en 1999, es decir, que en casi 20 años la recaudación fiscal en México no sólo no se incrementó pese a que se registraron aumentos reales en el PIB real sino que además se redujo lo cual muestra que en

nuestra economía existe un grave problema en materia tributaria y que tiene que ver con prácticas de evasión, elusión y de falta de crecimiento en la base de contribuyentes, además de los problemas asociados con la corrupción en nuestro país.

En este sentido por ejemplo, la Dra. Manrique plantea que “Cualquier propuesta (de reforma

fiscal) debe fundamentarse en el establecimiento de una base gravable y de tasas impositivas que sean congruentes con los objetivos recaudatorios del gobierno. Paralelamente, que la sociedad defina el tipo de Estado que requiere, es decir, qué es lo que de él se espera como

proveedor de bienes y servicios sociales, pero que también defina su disposición a pagar impuestos y otras cargas no tributarias. Estos elementos son componentes básicos del pacto fiscal que toda “Reforma del Estado” y sus políticas deben considerar.”377

Sin duda lo que apunta la Dra. Manrique en relación a la importancia que se debe tener

presente respecto al tipo de impuestos y niveles en función de los bienes públicos que son proporcionados a la sociedad, deberá de procurarse en la sociedad una cultura de pago de los impuestos ya que de otra manera, los resultados pueden ser contrarios como lo demuestra la

evolución de los ingresos tributarios del gobierno federal durante el periodo de 1990 a 1999 en México.

Asimismo, es importante señalar que los ingresos tributarios vistos por origen de la recaudación entre petroleros y no petroleros, encontramos que en México durante el periodo de análisis la

proporción de los ingresos tributarios que tienen su origen en el sector petrolero del país son muy importantes ya que representan en promedio el 30% de todos los ingresos tributarios, lo que significa que sólo el 70% en promedio de los ingresos tributarios del gobierno federal tienen

su origen en el resto de los sectores económicos del país, lo cual representa un alto grado de dependencia de los ingresos tributarios derivados del sector petrolero tal y como se observa en la gráfica No. 10.

377 Manrique Campos, Irma, “La política tributaria en la reforma fiscal: propuestas y contradicciones”, en Política fiscal y financiera en el contexto de la reforma del Estado y de la desregulación económica en América Latina, [comps] Irma Manrique, et al, Ed. Porrúa-UNAM, México 2005, p. 99.


247

Gráfica No. 10

Ingresos Petroleros del Gobierno Federal (% del total de ingresos tributarios).


Considerando que somos una economía que produce y exporta vía PEMEX una buena cantidad de barriles de petróleo al exterior, que se estima en poco más de 2.5 millones de barriles diarios y dadas las fluctuaciones del precio internacional del hidrocarburo, sin duda es no sólo una

fuente importante de recursos para el fisco de México sino que también representa una importante entrada de divisas del exterior que permiten mejorar el comportamiento del saldo de nuestra balanza comercial haciendo que el déficit comercial sea menor e incluso pueda influir

de manera importante en el crecimiento de las reservas internacionales del país y en consecuencia en la estabilidad del tipo de cambio.

En este sentido, considerando la parte de los ingresos que son transferidos por PEMEX hacia el gobierno federal podemos ver que dichos ingresos son una fuente importante de financiamiento

del gasto del sector público en México ya que representaron en promedio durante el periodo de 1990 a 1999 cerca del 12% del total de todos los ingresos del sector público en el periodo lo cual nos da una idea clara de la importancia que tiene PEMEX no sólo como empresa que

aporta recursos al gobierno federal vía impuestos, sino también a través de transferencias directas que se han establecido por parte de la paraestatal al gobierno federal, tal como se puede corroborar en la siguiente gráfica.


248

Gráfica No. 11

Ingresos de PEMEX transferidos al Sector Público (% del total de los ingresos totales del sector público).


Como podemos observar la importancia de los ingresos del sector público tanto tributarios como de transferencias que tienen su origen en el sector petrolero de nuestro país juegan un papel

central y además nos indican la fuerte dependencia que tienen las finanzas públicas del Estado de la actividad de PEMEX, por consiguiente podemos afirmar que difícilmente se puede pensar en establecer una Reforma Fiscal Integral en nuestro país sin afectar a PEMEX o bien cómo

podemos resolver el problema de la fuerte de dependencia de los ingresos públicos si tan sólo a nivel tributario podemos desprender que PEMEX aporta más del 30% de los ingresos tributarios del país, qué sucede entonces con el resto no sólo de empresas sino de los demás sectores

económicos.

Gráfica No. 12

Ingresos Públicos de Origen Petrolero Tributarios y de PEMEX (% del total de los ingresos totales del sector público).


En la gráfica No. 12 podemos observar el nivel tan alto de dependencia que tiene el

financiamiento del gasto público respecto de los ingresos derivados de la actividad petrolera y de PEMEX en particular, ya que durante el periodo de 1990 a 1999 en promedio cerca del 50%


249

de los ingresos totales dependen de esta empresa que incluyen sus aportaciones tanto

tributarias como de transferencias hacia el gobierno federal, por tanto, es claro que buena parte del sistema fiscal y del financiamiento del sector público en nuestro país depende de una sola empresa lo cual hace muy vulnerable a la política fiscal de México dado que el problema del

crecimiento de los ingresos tributarios no depende de las tasas fiscales o de la creación de nuevos impuestos o adecuaciones a los mismos sino de la actividad que desarrolla una sola entidad paraestatal del propio gobierno mexicano.

Lo anterior nos permite entender por qué el gran interés actual de los agentes económicos

privados sobre la reforma energética de Felipe Calderón ya que con ello se permitiría participar al sector privado de los beneficios de PEMEX aunque esto conllevaría a la reducción de los ingresos del gobierno federal de origen petrolero que será uno de los aspectos que tocaremos

en el siguiente apartado dado que este se refiere justamente al análisis que la política económica neoliberal tiene sobre los lineamientos de política fiscal que pueda establecer el gobierno mexicano y que nos permita entender de mejor manera el objetivo central de la

llamada reforma energética propuesta al poder legislativo de México en el primer semestre de 2008.

VIII.7 La política fiscal, bajo el enfoque modernizador.

Los efectos que tuvieron los postulados del Consenso de Washington dado que sus recomendaciones propuestas en 1989, que se orientaban principalmente al logro de la

estabilidad de precios en las economías y en particular la mexicana, tenían como una condición fundamental, la de establecer la disciplina en las finanzas públicas a través de la reducción del gasto público más que la de promover una reforma fiscal que llevara al mejoramiento de los

ingresos públicos y el fortalecimiento de los de origen tributario, para así poder reducir la fuerte dependencia que sobre los ingresos fiscales tienen los derivados de la actividad petrolera en México.

De esta forma los “…factores causales y los efectos de la crisis latinoamericana de la década

de los años ochenta, junto con los apremios asociados a las mudanzas del orden económico internacional, constituyen los hechos económicos decisivos para introducir a los gobiernos a abrazar el llamado “Consenso o Paradigma de Washington” y cambiar de raíz sus estrategias

de desarrollo. Por supuesto, también influyó el orden político por la debacle de los países socialistas y el triunfo del liberalismo, como ensayo dominante para combinar progreso con democracia…..

Las tres primeras tesis del Consenso de Washington se orientan a restaurar y mantener la

disciplina fiscal, cambiar las prelaciones del gasto público apoyadas en estrictas normas de condicionalidad de los organismos financieros internacionales. Las preferencias van más por la

reducción drástica de las erogaciones gubernamentales que por la vía de los impuestos. Se


250

recomienda a los países ampliar las bases tributarias, recurrir a impuestos indirectos, abolir las

tarifas al comercio exterior y usar tasas moderadas en los gravámenes directos. Los subsidios

han de ser reducidos y focalizados, sobre todo los que cubren pérdidas de empresas estatales

o los que abaten artificialmente los precios del consumo. En contraste, se destaca la

importancia de dar prioridad a las erogaciones primarias en educación y salud. Sin duda, en el corto plazo, esos criterios hacendarios facilitaron la estabilización de las finanzas públicas y de las economías. Pero al aceptarse el principio del equilibrio presupuestario, en cualquier

circunstancia, se suprimieron las funciones contracíclicas y desarrollistas de la política fiscal.”378

Es claro que la influencia que asume el Consenso de Washington y que es aceptada por la mayor parte de las economías latinoamericanas a partir del llamado Modelo Neoliberal, que se implementó en México desde mediados de la década de los ochenta, marca el inicio justamente

del proceso de restricción presupuestaria al interior del manejo de las finanzas públicas del Estado, principalmente por el lado del gasto y no de fomentar los ingresos públicos como ya se había comentado.

En consecuencia, tenemos que uno de los principales efectos de la aplicación del Modelo

Neoliberal sobre la política fiscal fue la de mantener una política tributaria en donde se privilegian los aumentos a los impuestos indirectos para compensar la desgravación arancelaria al comercio exterior y al mismo tiempo se propone una reducción en la carga fiscal en materia

de impuestos directos como el ISR a los ingresos más altos, con el fin de promover la inversión productiva y el consumo privados con el consecuente ajuste del presupuesto del Estado. Sin embargo, es evidente que con dichas recomendaciones en la práctica difícilmente se puede

prever un aumento de los ingresos fiscales en dichas economías y se mantienen las prácticas de elusión y evasión fiscales que no son atacadas a fondo. Por tanto, el expediente de ajuste que incidirá sobre el equilibrio de las finanzas públicas para lograr la estabilización se aplica

mediante recortes y restricciones al gasto público con lo que en efecto se cancela cualquier tipo de intervención estatal que permitiera a través de su acción en el gasto público actuar de manera contracíclica en la economía ante posibles eventos o choques externos que pusieran

en riesgo el crecimiento y desarrollo de la economía, dejándose en manos del mercado la determinación de los precios y las decisiones de inversión de los agentes económicos privados.

Por ello, podemos establecer que en efecto el modelo neoliberal aplicado en la economía incidió de manera importante sobre la conducción de la política fiscal, sobre todo en la

reducción del gasto público que se encuentra en línea con la reducción del tamaño del Estado, a privilegiar la liberación económica y al mercado en la determinación del crecimiento de la inversión. Asimismo, es claro que en este contexto por ejemplo, se propuso que los ajustes

fiscales se centraran sobre los impuestos indirectos y así contraer el consumo, sin que con ello se buscará mejorar tanto los niveles de recaudación como de aumento de los ingresos tributarios tal y como se pudo apreciar en la evolución de los impuestos tributarios durante los

años de 1990 a 1999, en donde no sólo no aumentan sino que se reduce su participación

378 Ibarra, David, “La reconfiguración económica internacional”, Ed. Facultad de Economía UNAM, México 2006, p. p. 102-103.


251

respecto al PIB, situación que refleja claramente que la tributación tiene fallas importantes en

cuanto a la recaudación, elusión, evasión y crecimiento de la base de contribuyentes.

VIII.8 Las Exportaciones del Petróleo y su importancia en México.

Gracias a los recursos naturales con que cuenta México, ha sido país exportador de petróleo crudo desde los inicios del Siglo XX. La evolución de sus actividades a inicios del presente siglo, se muestra en el cuadro No. 14.

Cuadro No. 14

Evolución de las Actividades de PEMEX

Fuente: PEMEX, 2007.

Sin embargo, la explotación brutal de las empresas extranjeras y el agotamiento de los mantos

de la Faja de Oro, dieron lugar a que México a duras penas se conservara como un país autosuficiente en recursos petroleros. En los años 60, pasa de país exportador a importador neto, sobre todo de productos refinados; en virtud del crecimiento industrial del país y la falta de

suficientes trabajos exploratorios por no contar con capital suficiente para realizarlos, pese a que el gobierno federal tenía conocimiento de la existencia de mantos petrolíferos en nuestro país.

Hoy en día nadie duda ya de la tremenda dependencia de nuestra sociedad respecto del

petróleo. El llamado oro negro maneja nuestra economía a su antojo y su importancia se hace aún más señalada en escenarios de crisis.


252

Cuadro No. 15

Indicadores operativos y financieros de PEMEX

Fuente: Elaborado con base al anuario estadístico de PEMEX, 2009.

Nota: */Incluye gasolina y diésel

De las cifras que se presentan en el cuadro No. 15 se desprende la importancia de Pemex y de las exportaciones que realiza, ya que de una utilidad bruta favorable antes de impuestos, se

torna negativa después de impuestos. De esta forma tenemos que con el régimen fiscal

anterior, Pemex entregaba al fisco el 60.8% de sus ingresos totales. El cambio fundamental con el nuevo régimen, estriba en la introducción de una diferenciación entre el marco fiscal de la

actividad extractiva y el aplicable a la actividad industrial, para entender mejor la importancia de la exportación de petróleo se explican las premisas a continuación: Petróleos mexicanos – Exploración y Producción, estará obligada a pagar los siguientes derechos:

Derecho ordinario sobre hidrocarburos (DOH). Es el instrumento fundamental de

transferencia de la renta petrolera al Estado. La base gravable se calcula deduciendo de los ingresos totales de Pemex – Exploración y Producción lo siguiente:

1. La inversión realizada en exploración, recuperación secundaria y mantenimiento no capitalizable; así como un porcentaje que oscila entre 16.7% y 5% de la inversión hecha en

otras actividades sustantivas de la empresa.


253

2. Los costos de producción hasta un máximo de 6.5 dólares por barril de crudo y de 2.7

dólares por millar de pies cúbicos de gas natural. Estos topes serán revisables anualmente después del quinto año de aplicación del nuevo régimen fiscal.

3. A la base gravable resultante se le aplicará una tasa impositiva del 74%.

Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros.

Pemex – Exploración y Producción pagará este derecho cuando el precio del Petróleo de

exportación supere los 22 dólares por barril conforme a una tasa creciente en un punto porcentual por cada dólar por encima del piso de 22 dólares, hasta un máximo de 10%, calculada sobre el valor total de la producción petrolera.

Derecho Extraordinario sobre la exportación de Petróleo crudo (DEEP). Este derecho será

pagado por Pemex – Exploración y Producción cuando el precio de la mezcla mexicana de exportación supere al valor estimado en la Ley de Ingresos. Se calculará aplicando una tasa de 13.1% a la diferencia entre el valor observado y el estimado de la exportación de petróleo

crudo. La totalidad de este derecho se destinará al Fondo de estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.

Aportaciones. Adicionalmente, Pemex – Exploración y Producción hará una aportación equivalente al 0.65% del valor de los hidrocarburos extraídos para apoyar las labores de

investigación científica y tecnológica del Instituto Mexicano del Petróleo; y del 0.003% del mismo valor para soportar las actividades de fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación.

Cuadro No. 16

Empresas petroleras más importantes en el mundo

Fuente: Instituto Mexicano del Petróleo


254

De los cambios en la tributación a que se ve obligado Pemex, podemos decir que realmente la

actividad petrolera de México se ha convertido actualmente en una de las principales fuentes de ingresos del gobierno federal, por consiguiente pensar que una Reforma Energética como la propuesta por el gobierno de Felipe Calderón en principio implicaría una reducción en los

ingresos que el gobierno federal recibiría, ya que buena parte de la reforma se refiere al proceso de producción-exploración de Pemex, por tal motivo es evidente que los inversionistas privados que participarán en dicho proceso, difícilmente podemos pensar que aceptarían estar

sujetos al régimen fiscal de Pemex.

En los cuadros Nos. 17, 18 y 19 se muestra el decremento que ha presentado Petróleos Mexicanos del 2003 al 2008, en relación con las exportaciones:

Cuadro No. 17

Volumen de las Exportaciones de Petróleo Crudo

Fuente: www.pemex.com


255

Cuadro No. 18

Valor de las Exportaciones de Petróleo Crudo (millones de dólares)


Por lo general se piensa que los precios actuales del petróleo (2008) a los que vende México, son los más altos de la historia, pero no es verdad puesto que el precio en dólares por barril

también se ve afectado por la Inflación, en este caso la de USA.

En el siguiente cuadro se muestra el incremento periódico que ha tenido el precio del barril de petróleo a partir del 2003 y hasta el mes de Junio del 2008.


256

Cuadro No. 19

Precio Promedio de Exportación de Petróleo Crudo (dólares por barril)


Es importante mencionar que se debe eliminar el derecho adicional en cuanto a pendientes. Se debe modificar el “piso” para el pago del Derecho para el Fondo de Estabilización de los

Ingresos Petroleros, así como una nueva distribución de los excedentes petroleros que privilegie la reinversión en infraestructura del propio Pemex. Se necesita de una reestructura total, pero principalmente de una reforma institucional que esté enfocada en los siguientes

aspectos:

• Directorado: ejercer la rectoría del Estado sobre las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos de la Nación, que garantice la máxima recuperación de los hidrocarburos y el máximo beneficio posible para la sociedad a partir del

aprovechamiento óptimo y sustentable de sus recursos petroleros, favoreciendo la transparencia y la rendición de cuentas en el sector, velando por las condiciones laborales de los trabajadores, atendiendo las mejores prácticas de seguridad industrial y

en armonía con el medio ambiente. • Contrato Plan: busca conjugar la idea de que se trata de un compromiso entre el Estado

y su empresa pública, en la medida que el primero le fija una serie de metas a la

segunda, comprometiéndose a la vez a garantizar las condiciones jurídicas, políticas y económicas para su realización.


257

• Reintegración de Petróleos Mexicanos en una sola empresa para aprovechar al máximo

las economías de escala y de red, disminuir el costo de su alta burocracia y sentar nuevas bases para la estimación de los costos de producción que hoy está sujeta a los llamados precios ínter organismos.

• Autonomía de gestión, presupuestal y técnica • Petróleos Mexicanos debe mejorar la calidad de sus dispositivos en materia de

transparencia y rendición de cuentas claras

• Modificar la composición de su Consejo de Administración • Conformar un comité interno de auditoría y evaluación, subordinado únicamente al

Consejo de Administración

• Este comité no tendría una función de fiscalizador administrativo sino que debería servir para medir la eficiencia y la eficacia de las decisiones tomadas por la dirección de la empresa

• Política industrial y comercial. • Diversificación del destino de la exportación de petróleo crudo y el papel de México en el

sostenimiento de precios internacionales adecuados.

• Ampliar la capacidad de refinación y tomar medidas de control de la demanda en particular en el consumo de gasolina para uso individual

• Recuperar la producción petroquímica

• Fortalecer la investigación y desarrollo tecnológico. El IMP debe recuperar su naturaleza como instituto de investigación y dejar de ser una empresa para petrolera

• Preservar el capital intelectual y humano de Petróleos Mexicanos y detener la

exacerbación del contratismo • Iniciar la reflexión a propósito del caso particular de los yacimientos transfronterizos.

Por todas las razones arriba expuestas, se necesita dotar a nuestro sector petrolero de una arquitectura institucional, así como de mecanismos de control y regulación estatales, que

permitan que una eventual autonomía técnica, presupuestal y de gestión, efectivamente tenga como resultado una empresa petrolera más eficiente, transparente y con un alto sentido de la rendición de cuentas.

La renovación integral del gobierno de la industria petrolera es el reto más difícil que enfrenta el

sector energético y constituye su principal prioridad. Sólo instituciones más sólidas y de mayor calidad podrán lograr que Pemex mejore su desempeño y amplíe sus actividades al ritmo requerido, y que la economía mexicana aproveche de manera más racional la riqueza petrolera

del país. El gobierno está obligado a concentrar su capital político en relajar las restricciones que efectivamente constriñen el desarrollo de la industria petrolera. Resulta contraproducente ampliar el número de iniciativas y estrategias que persiguen simultáneamente múltiples

objetivos, pues se pierde el sentido de dirección y de prioridad. Desde muy diversas perspectivas, se ha hecho hincapié en las restricciones financieras que Pemex enfrenta. Sin desestimar la importancia que tiene disponer de mayores fondos, la restricción principal que

efectivamente estrangula a este sector se encuentra en el mal gobierno a que ha estado sujeto.


258

De ser este el caso, será indispensable actuar con decisión sobre este determinante estructural

de su desempeño y dar a la renovación institucional la más alta prioridad.

Las autoridades tendrán que redefinir, ordenar y acotar el papel de las entidades gubernamentales que actualmente intervienen en su operación; reasumir el control sobre la dirección que habrá de tomar la actividad petrolera, el ritmo de extracción de los recursos y el

impacto económico, social y ambiental de dichas actividades; y avanzar en la transición de una estructura de mercado monopólica a una de competencia interna regulada y de competencia externa.

La importancia de Pemex como fuente de financiamiento del gobierno federal es básica, por ello

las recomendaciones y los puntos de la reforma energética sin duda pondrían en una situación delicada a la estructura de ingresos del gobierno federal, lo cual daría como resultado que un posible escenario para compensar la pérdida de ingresos provenientes de la actividad petrolera

de nuestro país sería la de restringir aún más el gasto programable de capital y restringir aún más la actividad del Estado dentro de la economía y ceder más espacios de negocio al sector privado de la economía una vez que el escenario internacional plantea que los precios del

petróleo son altamente rentables.


259

CAPÍTULO IX. LA REFORMA FISCAL Y FINANCIERA, EN EL MARCO DE LA REFORMA

ENERGÉTICA.

La rigidez que registran los ingresos tributarios en nuestro país, es una muestra clara de las limitaciones que enfrenta el Estado para realizar una Reforma Fiscal eficiente, dado que los ingresos tributarios derivados del impuesto directo al ingreso como los es el ISR, no ha

registrado ningún aumento significativo desde 1980 a pesar de toda una serie de modificaciones y reformas parciales que se hacen periódicamente por los diferentes gobiernos de México, ya que su participación respecto al PIB ha mantenido en promedio menos del 5%

durante el periodo de 2000 al 2006, en tanto que durante la década de los setenta y los primeros años de la década de los ochenta su nivel era superior al 5%, lo cual quiere decir que pese a las modificaciones en materia de impuestos en más de tres décadas los impuestos

tributarios no han aumentado significativamente.

Sin embargo, en la actualidad con el gobierno de Felipe Calderón se dio entrada al Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU), con el fin de que el ISR de las empresas sea paulatinamente sustituido por el IETU y en ese tenor se vuelva un instrumento que reduzca la evasión fiscal,

sobre todo de los comerciantes informales y los pequeños y medianos productores; habrá que esperar a ver los resultados pero al menos en el corto plazo no se ha visto que dicho impuesto pueda mejorar las condiciones de la rigidez en la tributación en México.

De esta forma, podemos sintetizar que las reformas fiscales que en su momento quiso

instrumentar Vicente Fox (2000-2006), entre las que destacaban la generalización de tasas impositivas indirectas concretamente el Impuesto al Valor Agregado (IVA), pues su aplicación generalizada solo se acotaba a un segmento reducido de bienes (se argumentaba por el

gobierno), dado que se pretendía eliminar la tasa cero en alimentos, medicinas, libros y colegiaturas, al gravar estos bienes y servicios con el 15% del IVA, lo cual evidentemente fue duramente criticado y no aprobado por el Poder Legislativo. Asimismo, otra de las acciones que

se propuso fue la de la reducción del ISR a los ingresos más altos de un nivel de 42% al 34% de manera escalonada año con año, situación que si fue bien recibida por el legislativo y por los contribuyentes.

Unas de las propuestas de reforma fiscal más importantes en el actual gobierno de Felipe

Calderón, han sido la incorporación del IETU y del Impuesto a Depósitos en Efectivo (IDE) con fines de incrementar la recaudación sobre todo orientada para afectar al comercio informal del país y así reducir como ya se dijo la evasión fiscal. Sin embargo, habrá que esperar ver los

resultados pero por lo pronto de acuerdo a las cifras del segundo informe de gobierno los ingresos tributarios respecto al total mantuvieron el mismo nivel registrado respecto al PIB, ubicándose en un nivel cercano al 10%, lo cual muestra que no tuvo efectos relevantes.


260

De esta forma, se puede observar que las principales acciones de reforma fiscal realizadas

durante el periodo de 2000 al 2008, principalmente se han orientado a afectar los impuestos indirectos al ingreso como el IVA, y en menor medida se afectó a los impuestos directos al ingreso como el ISR, dado que incluso este último ha reducido su tasa actualmente sobre todo

en los niveles más altos, lo cual refleja en efecto la rigidez de los ingresos tributarios del gobierno federal y como todo lo anterior sólo se ha reflejado en un incremento de la recaudación del impuesto indirecto como el IVA, lo cual afecta más a los que menos ganan tal y

como se puede apreciar en la gráfica No. 13.

Gráfica No. 13

En la gráfica anterior se observa claramente que la participación de los ingresos tributarios

derivados del ISR bajaron su participación de un nivel cercano al 6% con respecto al PIB en 1980 a poco menos del 5% durante 2006, lo cual indica que pese a los cambios fiscales realizados, éstos han privilegiado a los impuestos indirectos como el IVA y no así el ISR, dado

que en la misma gráfica se observa que la participación del IVA con relación al PIB ha reducido su brecha con respecto al ISR y ya en 2006 el diferencial en su participación es cercana al 1%,

lo que significa que en efecto la reforma fiscal que han llevado los diferentes gobiernos en nuestro país han afectado más a este tipo de impuestos y en menor medida a los impuestos

directos al ingreso como el ISR, con lo cual podemos afirmar que en efecto los cambios fiscales en México han tendido a afectar en mayor medida a la población de menores ingresos, lo cual ha favorecido el proceso de concentración del ingreso en nuestro país dado que impuestos

como el IVA, afectan a todo el consumo independientemente del nivel del ingresos y contrariamente los impuestos directos al ingreso como el ISR, han reducido su tasa sobre los ingresos más altos en nuestro país.

Así la restricción de la rigidez para aumentar los ingresos tributarios en nuestro país se torna en

una limitante importante para llevar a cabo una verdadera reforma fiscal eficiente en nuestro país que promueva el consumo y el crecimiento y que en si misma tenga un carácter


261

redistributivo del ingreso y no regresivo como lo han mostrado los diferentes cambios fiscales

que se han realizado en nuestro país en los últimos 28 años. Adicionalmente debemos agregar una restricción adicional que dificulta el llevar a cabo una reforma fiscal eficiente y que se encuentra ligada a la Reforma Energética propuesta en mayo de 2008, por el Presidente Felipe

Calderón, en virtud de que abre la propiedad de Pemex al sector privado, sin tomar en cuenta que en la actualidad existe una alta participación de los ingresos de Pemex sobre la recaudación fiscal tributaria y el financiamiento al gasto el sector público, dado que los ingresos

petroleros del gobierno federal representan en promedio poco más de una tercera parte del total en los últimos ocho años, tal y como se puede apreciar en la gráfica No. 14.

Así, es importante señalar que el alto grado de dependencia petrolera de los ingresos del gobierno federal han afectado sin duda la capitalización y desarrollo de Pemex, argumento que

llevó al gobierno del Presidente Felipe Calderón a proponer la urgencia de llevar a cabo la reforma energética en México, destacando los siguientes aspectos.

La industria de refinación del país atraviesa por una crítica situación que dificulta cada vez más su capacidad de cumplir los objetivos de eficiencia y rentabilidad en el abastecimiento de la

demanda interna de derivados del petróleo. Esto impide también aprovechar las favorables condiciones del mercado mundial de la refinación y liberar el potencial generador de empleo e ingreso, para enfrentar mejor la situación financiera actual.379

Gráfica No. 14

Ingresos Petroleros del Gobierno Federal (% del total de ingresos tributarios).


El reto financiero para la empresa consiste en corregir sus desequilibrios estructurales y

destinar mayores recursos a inversión, de la manera más sana posible. Esto implica un ajuste en el proceso presupuestal de modo que pueda desarrollar con éxito sus proyectos estratégicos y facilite la operación cotidiana en el mantenimiento y en la confiabilidad operativa.

379 Véase, “Reforma a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo Petrolero”, Iniciativa de la Presidencia de la República, Ed. Presidencia de República, México 2008, p.2.


262

Es necesario incorporar reglas para que Pemex Refinación pueda administrar sus recursos y

erogarlos de manera oportuna de acuerdo a sus necesidades. Esta autonomía presupuestal debiera beneficiar al Organismo al permitirle crear infraestructura dedicada expresamente a ciertos fines, como por ejemplo, transformar los crudos pesados del país.380

La situación actual de la infraestructura dificulta el desempeño eficiente de las operaciones,

afectando la oferta de petrolíferos y consecuentemente a la economía del Organismo, ya que el incremento de la demanda de destilados tiene que ser cubierto mediante importaciones, que actualmente representa más del 40% de las ventas internas. El valor de las importaciones ha

pasado de 5,500 miles de millones de dólares en 2004 a 16,800 en 2007, y continuará creciendo en los siguientes años.

Para todos es claro que PEMEX enfrenta el reto de canalizar sus esfuerzos de exploración y explotación en campos con condiciones geológicas cada vez más complejas y que ésta

realidad, que nos convoca hoy a reflexionar sobre la reforma energética, debe encontrar un soporte en el régimen fiscal del organismo.

México actualmente cuenta con una propuesta de reforma energética realizada por el Presidente de la República Felipe Calderón Hinojosa, con el propósito de dar una solución a

este problema que atraviesa PEMEX. La propuesta fue entregada el 8 de abril del 2008 a la Cámara de Senadores de la República, donde Calderón expuso en siete puntos las claves de la reforma energética:

1. Se propone dotar a PEMEX de la suficiente autonomía financiera y de gestión (mayor libertad

en el manejo de su presupuesto y de su deuda).

2. Se propone establecer una nueva estructura administrativa, dotando a la empresa de mayores facultades de decisión, de administración y de contratación, a fin de que pueda tener acceso a tecnología de punta y multiplique su capacidad de ejecución de proyectos.

En particular, se propone establecer un régimen especial en materia de contrataciones,

adquisiciones y obras públicas, que sea distinto al del resto del Gobierno, lo cual le permitirá a la empresa ser muchísimo más eficiente.

3. A efecto de no tener que importar gasolina, diésel y otros productos del extranjero, se propone permitir a PEMEX contratar empresas especializadas para la construcción y la

operación, “por cuenta de PEMEX”, de nuevas refinerías.

4. Se propone mejorar la administración de PEMEX, buscando sobre todo eliminar la corrupción.

380 Ing. José Antonio Ceballos Soberanis 8 de mayo del 2008 www.senado.gob.mx/reforma_energetica/


263

5. Se propone la creación de “bonos ciudadanos”, es decir, títulos de crédito “que estarán

disponibles para todos los mexicanos”. Así, según la propuesta de Calderón, los mexicanos obtendremos “de manera directa” parte de los beneficios de PEMEX.

6. Se propone también fortalecer a las autoridades que regulan el sector energético, a fin de garantizar que los beneficios de la actividad petrolera sean para todos los mexicanos.

7. La iniciativa contiene también una serie de medidas para asegurar que, al mismo tiempo que

se produzca más y se repongan las reservas para las siguientes generaciones, se refrende el compromiso de PEMEX con el cuidado del medio ambiente, La reforma energética debe formar parte de la reforma del Estado, debe vincularse con la reforma fiscal, debiera de tener como

metas encontrar la mejor estrategia nacional que permita despetrolizar el sistema energético, la economía y las finanzas del país y lograr establecer en México un modelo de desarrollo sustentable.

Se debe fortalecer la participación del Estado en todas las cadenas productivas de la industria

petrolera y exportar particularmente productos de mayor valor agregado y racionalizar la cuota de producción petrolera bajándola a un nivel que le garantice al país la autosuficiencia energética en los próximos años.

La reforma energética debe de discutir un uso más inteligente de la renta petrolera

considerando en particular la formación de un fondo para la transición energética que financiaría el desarrollo de centros de investigación, el desarrollo tecnológico y la formación de recursos humanos en energías renovables así como su promoción masiva buscando el interés

de las pequeñas y medianas empresas petroleras mexicanas.

La reforma energética debe de establecer la regulación sobre la producción de cualquier forma de energía en beneficio de los interese nacionales, discutir y establecer estímulos económicos para incentivar el ahorro y uso eficiente de energía y el uso masivo de energías renovables, así

como la aplicación de impuestos y costos ecológicos.

Uno de los puntos en que coincidieron los participantes de los “Foros de Debate sobre la Reforma Energética” realizados en el senado de la república del 13 de Mayo al 22 de Julio del 2008, es que la paraestatal requiere autonomía de gestión porque no cuenta con suficiente

flexibilidad presupuestal, “lo que provoca lentitud en la aplicación de su presupuesto y excesiva regulación para la toma de decisiones en temas urgentes que requieren rápida resolución”.

Un aspecto de gran relevancia para PEMEX son las propuestas de nuevas modalidades para contratar adquisiciones, obras y servicios. Esto generaría mejores condiciones para PEMEX y

una mayor certidumbre legal para todos los participantes, particulares y directivos de la paraestatal. Se plantean nuevos modelos contractuales para proyectos de alta complejidad, que podrían incluir compensaciones fijas o variables, ajustes a las condiciones pactadas durante la

ejecución de los proyectos, e incentivos por eficiencias. No serían contratos de producción


264

compartida, ni contratos de utilidad compartida.381 PEMEX es una de las empresas estatales

más competitivas del mundo, se ha posicionado como palanca del desarrollo nacional generando altos índices de empleo.

Los obstáculos actuales de PEMEX entre los que se encuentran la complejidad de los campos, los riesgos geológicos asociados, las necesidades tecnológicas y la incipiente experiencia en

aguas profundas del Golfo de México impide a este organismo realizarlas por sí mismo en el periodo requerido para sostener la producción en el país.

Es importante que PEMEX inicie cuanto antes la exploración y producción de hidrocarburos a gran escala” en el Golfo; tras comparar que en el país sólo se han perforado siete pozos en

profundidades mayores a 500 metros, en comparación con Estados Unidos, en el que la perforación es de 167 pozos anuales.

PEMEX revela que al cierre de 2007 enfrentó un pasivo laboral de 528 mil millones de pesos, cantidad que representa 5.4 por ciento del PIB; el año pasado la empresa erogó 16 mil 748 mdp

en jubilaciones y pagos postmortem.

Con toda la oposición política que se ha generado dentro de la población como de los principales partidos opositores como el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido de la Revolución Democrática, es importante señalar que la Reforma Energética no sólo encuentra

limitaciones de carácter político que se han manifestado en el seno de los partidos opositores en el H. Congreso de México, sino también de carácter económico y que tienen que ver con la fuerte dependencia de los ingresos públicos del petróleo y la pérdida de propiedad y control de

la rentabilidad de Pemex a lo cual se opone la mayoría de la población en nuestro país.

Analizando el primer límite que tiene la Reforma Energética y que tiene que ver con la fuerte dependencia de los ingresos públicos de la actividad petrolera en nuestro país podemos decir que pese a que buena parte de los ingresos tributarios del gobierno federal, también las

transferencias de recursos adicionales que realiza Pemex para financiamiento del gasto público representan cerca del 15% del total de los ingresos del sector público, lo cual por ejemplo para el año del 2007, fue equivalente a 374.4 mil millones de pesos que se puede equiparar al doble

de los ingresos reportados por el Instituto de Seguridad Social (IMSS) de México, la importancia de los ingresos del sector petrolero para el gobierno federal son muy importantes como se puede apreciar en la siguiente gráfica.

381 Jesús Reyes Heroles 8 de mayo del 2008 www.senado.gob.mx/reforma_energetica


265

Gráfica No. 15

Ingresos de PEMEX transferidos al Sector Público(% del total de los ingresos totales del sector público).


Es claro además que con el régimen fiscal actual que afecta a Pemex con el aumento

registrado en los precios del petróleo durante 2008, es de esperarse que los ingresos transferidos no tributarios por Pemex eleven su importancia sobre ese año ya que como se observa a partir de 2006 en que se inicia el alza el precio del barril de exportación de la mezcla

de petróleo la importancia de estas transferencias han sido cada vez más importantes en el financiamiento del gasto público.

Por otra parte, considerando la suma del porcentaje de participación de los ingresos tributarios y no tributarios provenientes de Pemex dentro del total de los ingresos del gobierno federal

durante el periodo de 2000 a 2007, en promedio representaron el 47% del total, es decir casi la mitad de los ingresos del gobierno federal, que son destinados al financiamiento del gasto público anual en nuestro país, cifra mayor en casi 6 puntos porcentuales al promedio de los

ingresos que se registraron durante el periodo de 1990 a 1999, que fueron del 41% con respecto al total, lo cual en sí mismo representa la muy importante dependencia de las finanzas públicas respecto al sector petrolero tal y como se aprecia en la gráfica No. 16

Gráfica No. 16

Ingresos Públicos de Origen Petrolero Tributarios y de PEMEX (% del total de los ingresos totales del sector público).



266

Bajo este contexto, se puede decir que cualquier tipo de modificación en la estructura fiscal del

Pemex o bien en el carácter de su propiedad y toma de decisiones significaría para el gobierno federal una fuerte disminución en la perspectiva de recaudación de ingresos tributarios y no tributarios por parte de Pemex. En este sentido, ello nos hace comprender el por qué buena

parte de los partidos políticos de oposición al gobierno están en contra de la Reforma Energética e incluso parte de la población, incluyendo la mayor parte de investigadores que pertenecen a la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), ya que la aprobación de

cualquier modificación propuesta, como la del Artículo 27 Constitucional, la de la Ley Orgánica de Pemex y Órganos Subsidiarios, tendería a afectar en el mediano plazo la estructura de los ingresos del gobierno federal, debilitándolos debido a que parte de los inversionistas del sector

privado que se pretende incorporar no estarían de acuerdo en mantener la actual estructura fiscal de Pemex; por tanto, el gobierno federal debería de estar preparado para enfrentar esta situación, ya que la consecuencia lógica sería la de contraer aún más su gasto programable

sobre todo en el renglón de gasto de capital e incluso corriente dado el impacto a la baja que ocasionaría la transferencia de parte de la propiedad del Pemex al sector privado, lo que al mismo tiempo significaría que parte de la renta petrolera se adjudicaría a este sector, pues el

nivel actual de los precios del petróleo lo hacen atractivo tanto a los inversionistas nacionales como internacionales.

Pese a que en efecto como resultado del esquema tributario actual de Pemex, le ha implicado una fuerte transferencia de recursos hacia el sector público que anualmente oscila en promedio

en cerca de los 70 mil millones dólares, es claro que con ello la estructura financiera de la empresa se debilite, razón por la cual podemos decir que la Reforma Energética tal y como la planteo el Presidente Felipe Calderón, difícilmente podrá modificar esta situación ya que lo que

se requiere no es un cambio en el régimen de propiedad de Pemex, sino lo que hace falta es reducir la fuerte dependencia de los ingresos del gobierno federal del sector petrolero de nuestro país y avanzar en acciones tendientes a mejorar la recaudación fiscal, sobre todo

mejorando la recaudación del sector informal del comercio, reduciendo la tasa del IVA para estimular la demanda y con ello la demanda agregada que se traduciría en el mediano plazo en mejores expectativas en el aumento de la inversión y el empleo en nuestro país.

Así se dice, que en la actualidad PEMEX sigue endeudado, se habla de una deuda de 1,600

millones de pesos, sigue con un régimen fiscal que lo aprisiona y no le deja los recursos suficientes para crecer y cambiar sus activos fijos, mejorar sus procesos productivos, dar mejor mantenimiento a las plantas refinadoras y eso sigue provocando grandes accidentes y gran

contaminación ambiental; se ha endeudado más vía los Pidiregas, lo cual indica que cada día hay mayor participación privada en dicho organismo. Qué nos espera en el futuro inmediato, creo que es el momento de que efectivamente el famoso ORO NEGRO, se convierta para

México en un gran detonante del verdadero cambio económico, manejado con responsabilidad y ética.


267

México requiere de la modernización del sector petrolero, pues Petróleos Mexicanos (PEMEX)

debe ser más competitivo, moderno y no puede seguir como está. Debe tomarse en cuenta no permitir la participación privada en áreas que están prohibidas por la Constitución, aunque hay otras donde ya participa el sector privado.

Por ello es necesario que a la propuesta de la reforma energética se efectúen algunas

consideraciones, particularmente, en cuanto a las características de la misma y sus alcances limitados.

De hecho es una propuesta factible que se coloca en medio de las dos posiciones principales, sin satisfacer a los defensores de ninguna de ellas.

Para quienes desean una mayor injerencia de la actividad privada les resulta una reforma

“Light”, mientras que para quienes defienden la no injerencia privada, resulta un golpe a la soberanía.

Todo esto lleva a un diálogo de sordos que parece continuarse en los debates sobre el tema, donde no se definen cuestiones conceptuales como ¿cuál es el sentido que damos a la palabra

privatizar? o ¿cuáles son los alcances constitucionales de dicha reforma?

Hay temas de importancia que no están incluidos y que podemos mencionar, entre otros:

• La necesaria reforma fiscal que permita un reemplazo gradual del papel de PEMEX en los ingresos del gobierno.

• El uso de la renta petrolera

• La profundidad de las reformas a PEMEX • La necesidad de un diagnóstico integral sobre la situación energética, con consideración

específica de fuentes alternativas, particularmente las renovables, y la cuestión de la

generación y uso de electricidad • La necesidad de un plan energético integral de largo plazo.

Creo que es evidente para la ciudadanía, la que no está debidamente informada, que no se espera mucho de una discusión en la que los aspectos energéticos y petroleros, en particular,

parecen estar muy relegados por la clase política, la que se maneja por su propia agenda. Esto se pudo observar en la consulta de la reforma energética realizada por el Partido de la Revolución Democrática el 28 de julio de 2008, a la que solo acudieron a emitir su opinión 870

mil personas.

En la cual el 84.7% de los ciudadanos se manifestaron en contra de la participación privada en explotación y refinación de hidrocarburos. En la pregunta "Actualmente la explotación, transporte, distribución, almacenamiento y refinación de los hidrocarburos son actividades

exclusivas del gobierno, ¿está de acuerdo o no está de acuerdo que en esas actividades puedan ahora participar empresas privadas?, un 15.3% votó por el Sí y un 84.7% por el No.


268

En el caso de la pregunta "En general, ¿está de acuerdo o no está de acuerdo con que se

aprueben las iniciativas relativas a la reforma energética que se debaten actualmente en el Congreso de la Unión?, un 17.1% votó por el Sí y un 82.9% por el No.

La consulta popular llevada a cabo por el Partido de la Revolución Democrática (PRD), muestra que la mayoría de la población no está de acuerdo en que se lleve a cabo la Reforma

Energética como lo está proponiendo el actual gobierno, lo cual nos permite suponer que dicha reforma no pasará en el H. Congreso de la Unión tal y como fue planteada por la iniciativa del Presidente Felipe Calderón ya que por ejemplo, al día 23 de septiembre de 2008 cuatro meses

después de que fue planteada la reforma energética en el Senado de la República no se han puesto de acuerdo en el debate del Artículo 134 constitucional que se refiere a que si las licitaciones de Pemex podrán ser por invitación y eliminar esta figura de licitación para la

adquisiciones de largo plazo de PEMEX.

Así, se dice que “… El presidente de la Comisión de Energía, Francisco Labastida Ochoa, dijo que el PRI y el PAN están a favor de permitir la posibilidad de que existan contratos sin licitaciones públicas cuando se trate de obras a largo plazo, ya que en esas condiciones hay

modificaciones en el costo de insumos y de tecnología impredecibles.”382

Así como, en este caso en donde el PRD se encuentra en contra existen a septiembre fuertes diferencias en cuanto al contenido y manera en que debe de fortalecerse a Pemex, aunque desde nuestro punto de vista creemos que no es posible establecer una Reforma Energética sin

tener presente la Reforma Fiscal, debido sobre todo a la fuerte dependencia de los ingresos públicos del sector petrolero y en particular de PEMEX, es decir, no son problemáticas diferentes son simultaneas y deben de atenderse de la misma manera ya que la dependencia

de recursos fiscales de PEMEX por parte del gobierno federal ha dado como resultado que la situación financiera de la empresa se haya deteriorado, por lo que, tanto la Reforma Fiscal como la Energética deben de verse simultáneamente ya que están correlacionadas de manera

importante y eso lo deberán de tener presente los legisladores de nuestro país ya que al ver la Reforma Energética de manera aislada o separada de la fiscal puede tener consecuencias importantes sobre los ingresos del gobierno federal y por ende en los recursos del

financiamiento del gasto público.

IX.1 Medidas para mejorar el desempeño de la Administración Tributaria.

Para que el SAT cuente con una estructura administrativa adecuada, que garantice la eficiencia de sus atribuciones se han sugerido algunos cambios hacia su interior que indican un nuevo rediseño administrativo y operativo383:

382 Periódico “El Financiero”, México, 23 de septiembre de 2008, http//www.elfinanciero.com.mx. 383 Ibídem. 82. p.16


269

1. El presidente del SAT debe ser propuesto por el ejecutivo y aprobado por el Poder Legislativo

a través de un mecanismo que asegure la elección de un profesional altamente calificado.

2. La Junta de Gobierno del SAT, debe tener representación de Hacienda pero su peso no debe ser mayoritario. Debe ser un genuino Consejo de directores, en donde además estén representantes del sector privado, del poder judicial y del poder legislativo. Su composición

debe ser aprobada por el legislativo, y sus integrantes deben reunir ciertos requisitos mínimos.

3. El período del presidente y los directores será a determinar, pero debe ser mayor a 4 años y menor a 6 años con posibilidad de ser renombrado para períodos consecutivos. Es aconsejable que las ratificaciones del legislativo se produzcan en períodos lejanos a lecciones o tomas de

posesión de legisladores o en el ejecutivo. La remoción de los directores es competencia del legislativo y pueden ser sólo promovidas a través de criterios similares a los existentes para jueces.

4. Para garantizar la autonomía institucional, el presupuesto del SAT debe ser sancionado por

el legislativo, sea un porcentaje de la recaudación alcanzada, o presupuestada por otros procedimientos legales.

5. La organización interna del SAT debe responder a tres subdivisiones altamente profesionalizadas. Estas son: Aduana, Fiscalización y Tesorería.

La primera entenderá en materia de tributación y control del comercio exterior. Fiscalización se

abocará exclusivamente a controlar el estricto cumplimiento por parte de los contribuyentes de su correcta tributación.

Tesorería será la división encargada propiamente de la recaudación y por ende de la cuenta corriente en el SAT de cada causante.

6. Para cada una de estas divisiones se debe desarrollar un plan estratégico aprobado por el

Legislativo. Los objetivos de cada división son distintos, y por lo tanto su rendimiento será medido en forma diferenciada. Los directores de estas tres divisiones serían miembros de la junta de gobierno.

Su nombramiento, debe ser propuesto por el presidente del SAT pero deben ser ratificados

también por el Congreso.

7. Estas tres divisiones serán asistidas por otras unidades de apoyo y servicio (recursos humanos, planificación y administración general, estudios, contraloría interna, etc.)

8. Otras unidades claves podrán estar bajo la órbita de una de estas grandes divisiones. Por ejemplo informática y cobros judiciales deben ser parte de la división tesorera/recaudación.


270

9. Tanto el SAT en general, como las tres divisiones en particular deben presentar

periódicamente indicaciones de rendimientos. Sus metas deben ser propuestas por la Dirección General y acordadas por Hacienda y el Legislativo en el marco de las metas generales del presupuesto de Ingresos de la Federación.

La importancia de estas observaciones, radican en una reorganización institucional del SAT,

que indudablemente harán hincapié en mejores prácticas de la Administración Tributaria. Por ello, la innovación administrativa y las herramientas tecnológicas de los sistemas de información deben asistir al contribuyente en la forma de efectuar sus aportaciones, Sin embargo el SAT

como al igual que una empresa de servicios debe orientarse a una especialización más profesional como ya habíamos señalado con anterioridad en Aduanas, Recaudación y Fiscalización, desde luego que las herramientas tecnológicas se logrará un mayor seguimiento

del número de contribuyentes en activo, y por supuesto un mayor seguimiento de su actividad económica.

El SAT también debe de contar con áreas de investigación en donde se incluya al personal, ofreciendo capacitación constante que contribuya a mejorar el servicio que desempeña. Por

consiguiente, ésta es una de las prioridades que se deben tomar en cuenta para mejorar los procesos recaudatorios y de fiscalización y por último, que los procesos de profesionalización se lleven de manera transparente y que incentiven al personal en un mejor desempeño de su

función dentro de la institución.

IX.2 Impuesto al Valor Agregado (IVA).

En términos generales, el IVA se concibe como una fuente recaudatoria clave de los sistemas tributarios. Lo anterior se deriva de que este impuesto involucra una administración sin grandes complicaciones, presenta un elevado potencial de recaudación y, lo que es posiblemente más

importante, constituye una forma de tributación que resulta relativamente neutral en relación con la asignación de recursos. En este sentido destaca tanto que, a diferencia de los impuestos al ingreso, el IVA no desalienta la formación de capital porque las inversiones en activo fijo e

inventarios son acreditables.

Por otra parte, en una economía como la mexicana, el IVA constituye tal vez la opción más importante para gravar a la gran cantidad de personas que participan en diversas actividades informales. Sin embargo, en el caso de México, debido a la existencia de una multiplicidad de

tratamientos especiales, el IVA carece de las características de simplicidad administrativa, potencial recaudatorio y neutralidad antes mencionadas.

Los tratamientos especiales dan lugar a amplias oportunidades de evasión, y disminuyen significativamente el potencial de recaudación; ya que también introducen distorsiones

importantes en la asignación de recursos.


271

Ya que en la práctica, la gran mayoría de los países que aplican el IVA, incluyendo a México,

ofrecen un conjunto de exenciones al mismo (cuadro 20).384

Más allá de las exenciones, en el caso de México existe un gran número de actividades que están sujetas a tasa cero lo cual, en principio, significa un beneficio incluso mayor que el que se confiere con la exención. Este tratamiento se aplica a las actividades agropecuarias, incluyendo

los insumos de las mismas, a los productos alimenticios y a las medicinas.

Cabe señalar que la gran cobertura del régimen de tasa cero en México es excepcional de acuerdo a los estándares internacionales; el único caso similar es el de Canadá. Sin embargo, en este caso la aplicación de la tasa cero se limita a sólo algunos productos agropecuarios y a

los alimentos básicos. No obstante, la aplicación de una tasa preferencial o la exención para las ventas de alimentos y medicinas es una práctica más generalizada, aunque de cualquier manera no exenta de problemas como se comenta más adelante.

Otra peculiaridad del régimen del IVA vigente en México es que aplica una tasa preferencial (5

puntos porcentuales inferior a la tasa general que es del 15%) en las franjas fronterizas.385 Esta medida responde, principalmente, al temor de que ciertas actividades emigren a la zona fronteriza del sur de Estados Unidos, en donde el impuesto equivalente al IVA es más reducido.

Sin embargo, este argumento ignora el hecho de que los comerciantes del norte del país

cuentan con amplios márgenes de competitividad derivados de las diferencias en los costos laborales.

Con base en esto, sólo los comercios con una elevada intensidad de capital y bajos márgenes de operación (como las megatiendas de autoservicio) estarían en riesgo de perder actividades

como consecuencia de un impuesto elevado.

Asimismo, la experiencia internacional muestra que el establecimiento de diferenciales en las tasas del IVA para combatir posibilidades de arbitraje impositivo es claramente excepcional.

A este respecto, conviene señalar la presencia de amplias diferencias en la tasa general del IVA para países en los que la proximidad geográfica es muy marcada, por ejemplo, una tasa de

6.5% en Suiza contra 15% en promedio para los países de la Unión Europea, o bien 20.5% en Bélgica386.

Nivel Recaudatorio.

384 Estas exenciones remueven la uniformidad en la forma en que se grava el gasto en consumo de manera, hasta cierto punto, caprichosa en la medida en que el beneficio fiscal depende del grado de integración vertical de las actividades involucradas, ya que, junto con la exención, desaparece la posibilidad de acreditar el IVA trasladado en las compras. 385 Estas franjas están definidas por una zona de 20 kilómetros en las fronteras norte y sur, más todo el territorio de los estados de Baja California Norte, Baja California Sur y Quintana Roo, el municipio de Cananea en Sonora y otras zonas de este estado. 386 Trigueros Ignacio y Fernández Arturo M. (2000), “Análisis, evaluación y propuestas para una reforma Tributaria”, Una Agenda para las Finanzas Públicas de México, p. 11


272

Los niveles de recaudación de este impuesto se encuentran muy por debajo de lo que se

observa en otros países. Este resultado se obtiene de comparaciones que involucran ya sea la recaudación como proporción del PIB en países con un grado de desarrollo similar, o bien con medidas más elaboradas como la productividad del IVA, que toma en cuenta el nivel de la tasa

general, o la tasa efectiva del mismo, que considera una medida estandarizada de la base (ver cuadro 21 y 22).387

CUADRO 20

IVA: COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE TASAS Y EXENCIONES

FUENTE: OCDE (2005)

387 La productividad del IVA se calcula como el cociente entre la recaudación como porcentaje del PIB y el nivel de la tasa general, mientras que la tasa efectiva es el cociente entre la recaudación y la diferencia entre el consumo y la nómina del sector público.


273

CUADRO 20 (CONTINUACIÓN)

IVA: COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE TASAS Y EXENCIONES

FUENTE: OCDE (2005)

CUADRO 21

INDICADORES DE RECAUDACIÓN DEL IVA (%)

a La productividad del IVA es la recaudación como porcentaje del PIB entre la tasa general del impuesto. b La tasa de IVA efectiva se define como el cociente entre la recaudación y la base teórica. ND: no disponible. FUENTE: OCDE (2005)

El bajo nivel de recaudación del IVA en México es atribuible principalmente a la evasión y a la proliferación de regímenes especiales que facilitan la evasión misma. Resulta que en México la

base del impuesto constituye sólo alrededor del 55% del consumo privado y 48% del consumo total388.

388 Trigueros Ignacio y Fernández Arturo M. (2000), “Análisis, evaluación y propuestas para una reforma Tributaria”, Una Agenda para las Finanzas Públicas de México, p. 13


274

CUADRO 21

IVA: COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE RECAUDACIÓN (% DEL PIB) (2005)

FUENTE: OCDE (2005)

IX.3 El Impuesto sobre la Renta (ISR).

A diferencia de la fortaleza que suele conferir el IVA a los sistemas tributarios, los impuestos al ingreso constituyen un mal necesario. Lo anterior, se deriva principalmente de la necesidad de montar un marco legal y administrativo altamente sofisticado para inducir un cumplimiento

medianamente razonable en relación con el pago de estos impuestos.

Sin embargo, los impuestos al ingreso se hacen necesarios para diversificar las fuentes de ingresos del gobierno y con esto fortalecer la recaudación, y para inducir cierta progresividad dentro del sistema tributario, a pesar de que ésta puede promoverse de manera más efectiva, a

través de otros mecanismos y que incluso desde la perspectiva del ciclo vital los impuestos al ingreso resultan poco equitativos.

Por otra parte, también a diferencia del IVA, el impuesto sobre la renta afecta negativamente las decisiones de inversión, planteando un dilema difícil de resolver, entre lograr cierto monto de

recaudación y los niveles de inversión alcanzables en un momento dado; sin embargo, no debemos olvidar que el ISR permite un proceso distributivo del ingreso.

La recaudación total del ISR ha fluctuado entre 3.8% y 5.3 % del PIB de 1990 a la fecha, ubicándose actualmente en 4.9 % del PIB389.

No existen estadísticas oficiales acerca de la forma en que la recaudación total del ISR se

divide entre empresas y personas físicas. Sin embargo, diversas estimaciones (por ejemplo,

389 Ibíd., p. 38


275

Colmenares [1999]) señalan que alrededor de tres quintas partes de la recaudación total

corresponden al ISR empresarial.390

En el año 2000, la Secretaria de Hacienda y Crédito Público daba a conocer que por cada punto porcentual de tasa de ISR a las empresas, se obtenía una recaudación equivalente a 0.05 % del PIB, en tanto que en los países de la OCDE el promedio se elevaba a 0.10 % y en América

Latina a 0.08 %.391

De acuerdo a esta proporción, la recaudación del ISR empresarial en los últimos 20 años ha sido en promedio del 2.7% del PIB. Esta cifra se encuentra 0.4% del PIB por debajo de la media de los países de la OCDE, aunque debido a las grandes variaciones que registra este

parámetro no es fácil establecer un estándar internacional al respecto.

De cualquier manera, dentro de los miembros de la OCDE la carga del ISR empresarial en México es similar a la que se observa en Estados Unidos, Corea del Sur y Bélgica, aunque sensiblemente menor a las de Australia, Japón y Luxemburgo (cuadro 22) en donde la

recaudación del ISR empresarial es significativamente elevada. Las comparaciones anteriores apuntan a que a diferencia de lo que ocurre con el IVA, en el caso del ISR empresarial no es evidente que exista una deficiencia en los montos recaudados.392

CUADRO 22

CARGA DEL ISR EMPRESARIAL (% DEL PIB)

ª Excluye a México

FUENTE: OCDE (2006)

Es importante observar también las tasas impositivas en los diversos países, México presenta

una tasa de ISR inferior a las de Francia y Suecia. Podría argumentarse que la baja recaudación en México, obedece a que presenta tasas menores; sin embargo, nuestra tasa de

390 Aparentemente esta estimación incluye dentro del ISR empresarial algunas partidas que al menos en parte deberían considerarse como ISR de personas físicas como las retenciones asociadas a pagos al exterior y los impuestos pagados por profesionistas que trabajan por su cuenta. 391 SHCP, (2000) “Consideraciones en torno a la Elaboración del Presupuesto” 392 En el reporte de OCDE sobre el sistema fiscal mexicano se argumenta que la carga del ISR empresarial en México podría ubicarse muy por debajo de los estándares internacionales con base a que de acuerdo a las estadísticas de cuentas nacionales la participación del ingreso al capital en el PIB es relativamente elevada –60% contra el 30% que se observa en la mayoría de los países industrializados.


276

ISR empresarial es muy similar a la de Estados Unidos (cuadro 22), país que nos dobla en

recaudación como porcentaje del PIB. Por lo que la baja eficiencia recaudatoria se debe a la erosión de la base gravable, es decir, a un agudo proceso de evasión y elusión de impuestos provocada, entre otras razones, por los demasiados tratamientos preferenciales en distintos

sectores, deducciones y facilidades que contempla la compleja Ley del ISR.

Las medidas convencionales de progresividad, basadas en el diferencial entre la tasa marginal máxima y la tasa media aplicable al trabajador medio, indican que el impuesto al ingreso personal en México es altamente progresivo (cuadro 12). Lo anterior no sólo es atribuible a que

la tasa marginal máxima sea elevada, sino también a la presencia de créditos y subsidios fiscales asociados a la tarifa que permiten que el trabajador medio no soporte carga fiscal alguna en el ISR.

Es decir, los créditos y subsidios se otorgan en una magnitud que está inversamente

relacionada con el nivel de ingreso, dando lugar a que en el caso de los trabajadores con ingresos inferiores a un rango de entre 3 y 4 salarios mínimos las empresas reciban un reembolso –mismo que se transfiere a los trabajadores, haciendo que el trabajador medio no

pague ISR. Lo anterior ocasiona que sólo alrededor de un tercio de los asalariados sea contribuyente potencial al ISR, dando lugar a un costo fiscal que ha sido estimado en alrededor de 0.5% del PIB, en relación con una situación de cero gravamen393.

Sin embargo, los incentivos a manipular la carga fiscal a través de subvenciones fiscales que se

aplican incluso a niveles de ingresos laborales relativamente elevados apuntan a la posibilidad de que este sacrificio se incremente a través del tiempo.

CUADRO 23

Índice de progresividad del ISR personal (diferencia entre la tasa marginal máxima y la tasa aplicable al trabajador medio)

FUENTE: OCDE (2005)

393 El Colegio de México (COLMEX) (enero 2005), “El Impuesto Sobre la Renta de Personas Físicas”


277

La recaudación promedio del ISR personal en los últimos 20 años ha sido de alrededor del

1.8% del PIB394. Este nivel de carga fiscal se encuentra muy por debajo de la que se observa en los países miembros de la OCDE (ver Cuadro 24) lo cual se explica básicamente por las diferencias salariales que guarda México con países con un mayor grado de desarrollo.

La reforma tributaria hoy multiplica el cuadro de estímulos para supuestamente atraer la

inversión privada, sea externa o local. Ahora se le ofrece a la riqueza disminuirle su contribución tributaria bajando el impuesto a las utilidades, incluida una mejora en la repatriación de estas a sus países de origen. Y adicionalmente le amplia el margen de depuración hacia abajo de sus

utilidades, al permitir deducir como costo en un solo año la reinversión de sus excedentes.

CUADRO 24 CARGA DEL ISR PERSONAL (% DEL PIB)

ª Excluye a México

FUENTE: OCDE (2005)

Las causas principales de la reducida participación del ISR como proporción del PIB son el muy pobre desempeño económico del país, una muy desigual distribución del ingreso y fundamentalmente a la permanencia de bases especiales de tributación y tratamientos

preferenciales. Esta última siendo, en opinión propia, el mayor obstáculo para incrementar significativamente la recaudación de ISR en México Casi todas las reformas tributarias en los países de la OCDE durante los últimos veinte años que involucran el impuesto al ingreso,

pueden caracterizarse como modificaciones que reducen las tasas y amplían la base.395

IX.4 ¿Quién está pagando los Impuestos en México?

Vamos a responder esta importante pregunta para el caso del IVA, para lo que se utilizó la Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de Hogares396. Así se podrá determinar si la estructura del IVA es progresiva o regresiva.

394 Ídem 395 OCDE (2005), “Perspectiva Internacional de la reforma Tributaria en países de la OCDE”, p. 3 396 Programa de Presupuesto y Gasto Público (2000), Centro de Investigación Docencia Económica (CIDE)


278

Para ello, se utilizaron los decíles, que son una división de la población en diez partes iguales

de acuerdo con su ingreso. El primer decil es el 10 por ciento más pobre de la población; el segundo decil agrupa al 10 por ciento que le sigue en niveles de pobreza, y así sucesivamente se llega al decil X, que representa el diez por ciento más rico de la sociedad.

Estas estimaciones toman en cuenta exclusivamente a las familias y sugieren la siguiente

estructura para el IVA. Las columnas centrales del cuadro no toman en cuenta los productos con tasa cero y exentos, mientras que la última columna sí lo hace.

CUADRO 25

INDICADORES DE GASTO EN RELACIÓN AL IVA

FUENTE: Programa de Presupuesto y Gasto Público (2000)

Se observa que el 10 por ciento más rico de la población (el decil X) paga el 37.18 por ciento del total del IVA, mientras que el 10 por ciento más pobre (el decil I) paga el 1.71 por ciento.

En principio esta es una estructura progresiva, donde paga más quien más tiene; sin embargo, si se considera qué proporción del ingreso representa ese pago de IVA (3ª columna de la

Cuadro), observamos que hay regresividad; así el 10 por ciento más rico de la población paga el 6.5 por ciento de su ingreso en IVA, mientras que el 10 por ciento más pobre paga el 11.4 por ciento de su ingreso.

Si se incluyen los productos exentos y con tasa cero de IVA (4a. columna), el sistema se vuelve

más neutral, es decir, el más rico paga aproximadamente la misma proporción (5.6 por ciento) en IVA del total de su consumo con respecto al ingreso total que el más pobre (5.3 por ciento).

Del cuadro podemos afirmar preliminarmente que algunas exenciones de IVA benefician de manera importante a la población de menores ingresos. Sin embargo, esta afirmación tiene que

ser tomada con cautela, debido a que existen muchos productos de tasa cero o exentos de IVA que en realidad debieran pagar el impuesto. Este es el caso de algunos alimentos procesados, que no están en la canasta básica de consumo, como son las gomas de mascar, los jugos

procesados y otros productos.


279

Por otra parte, se puede deducir que disminuir el IVA beneficiaría en mayor medida a los

sectores ricos de la población. Sería también conveniente un cuadro similar para el ISR; desgraciadamente, esto sería muy difícil de calcular ya que el sistema contiene demasiados tratamientos especiales, como observamos anteriormente.

En nuestro país, el sistema de impuestos es muy sofisticado y ha sido continuamente

modificado. Si bien la mayor parte de las reglas impositivas está diseñada para no interferir en la asignación de los factores, existen diversos estudios que sugieren que nuestro sistema continúa afectando su distribución.

En el caso del impuesto al consumo, existe la tasa cero y exenciones para una gran variedad

de bienes y servicios; además de esas excepciones para los que pagan el IVA, hay un factor adicional que explica la baja recaudación del impuesto: su evasión.

La ley complica la elaboración y presentación de facturas o comprobantes, al mismo tiempo, las posibilidades de deducción del impuesto, por el lado del ISR, son muy restringidas, por lo que la

solicitud de esas facturas es generalmente inútil para el consumidor final. Al contrario, al comprador del bien o del servicio puede convenirle la compra sin factura, si se traduce en una reducción del valor del mismo. Por su parte, el vendedor puede beneficiarse al no dar factura

porque se ahorra el IVA que tendría que acreditar frente al fisco y declara menos impuesto sobre la renta, al no registrarse la venta.

¿Cuántas veces hemos aceptado una reducción en el precio final del 15 por ciento, a cambio de no recibir factura por el servicio o bien recibido? Aquí vemos como la administración de un

impuesto puede generar evasión en su pago inclusive en la economía formal, si las reglas presentan incentivos que favorecen la evasión.

En cuanto al impuesto sobre la renta, también existe una estructura particular que explica que México recaude poco en comparación con otros países. Para las personas físicas que realicen

actividades empresariales, existen cuatro diferentes sistemas de tributación, como se menciona detalladamente en el capítulo 2 de este trabajo.

Fuera de aquéllos que reciben retenciones automáticas de sus salarios, en general el sistema es complejo y se requiere de la asesoría o ayuda de un especialista para calcular el pago de

impuestos, lo cual eleva los costos (tiempo y dinero) de pagar impuestos y se presenta como un estímulo para ingresar a la economía informal.

Con esto podemos concluir que existe una baja recaudación en México; que responde, a la concentración del ingreso y a la naturaleza del régimen político construido después de la

Revolución Mexicana, caracterizado por privilegios, baja legitimidad de la autoridad, ausencia de administración profesionalizada y estable, y centralización del ingreso y del gasto, lo que debilitó la capacidad nacional de recaudar.


280

En suma, la recaudación del gobierno mexicano, una de las más bajas del mundo, refleja una

débil legitimidad (resultado fundamentalmente de un gasto poco transparente) y una limitada capacidad administrativa de la agencia encargada de cobrar impuestos.

IX.5 La eficacia del sistema tributario mexicano.

En México, el gravamen con mayor posibilidad de captación es el ISR, cubierto por causantes tanto físicos como morales.

Aun cuando en nuestro país la tasa máxima de dicho impuesto ha bajado en los últimos cinco

años, lo cual se anuncia como una desgravación aparente, en verdad no es más que un efecto, pues la SHCP compensa esa disminución con otras medidas, como es el caso de eliminación de exenciones, lo que hace que las tasa efectivas se mantengan.

La compensación se da en ocasiones, cuando la autoridad reduce los márgenes de subsidio o

de crédito al salario que se otorgan a los contribuyentes.

El IETU fue considerado como un golpe duro que afecta la liquidez y descapitaliza a las empresas y los causantes físicos del mismo.

Al impedir deducciones (salarios y aportaciones a la seguridad social, gastos y otros), encarece costos y sacrifica utilidad para el causante, a la vez que el IETU cancela de facto la posibilidad

de amortizar las pérdidas fiscales.

Además, este impuesto es injusto en la medida que tampoco posibilita la deducibilidad de los créditos ni el costo financiero de los mismos o de los intereses por deudas contraídas.

El gravamen a actividades de naturaleza civil, como la prestación de servicios profesionales así como el arrendamiento o la compra venta de inmuebles, se considera una doble tributación, así

como es el caso de las escuelas y Universidades privadas, (Exentas del ISR) para tener derecho a la exención del impuesto, deberán tener la obligación de solicitar autorización para recibir donativos deducibles del ISR o en su caso prestar sus servicios en forma gratuita.

Independientemente de la crítica en particular al impuesto señalado, el sistema tributario

mexicano presenta serias deficiencias, todas ellas de importancia en el momento histórico que vive el país.

Para el especialista Eduardo Ramírez Cedillo, nuestro sistema tributario actual es ineficaz desde el punto de vista económico, pues la convertibilidad del ingreso nacional al egreso

público deja qué desear por la opacidad del proceso y los mecanismos de asignación.


281

Asimismo, es un sistema alejado de la sencillez administrativa porque es complejo y su costo es

elevado para el contribuyente, siendo más alto que el de otros países miembros de la OCDE y de naciones como Chile y Argentina.

Es un sistema inflexible y lento en la medida que en tiempos de crisis es lerdo e inoperante para aplicar políticas contra-cíclicas, aplicando dispositivos de disminución impositiva, además de

que ha demostrado su insensibilidad para enfrentar circunstancias políticas adversas, así como pereza para imprimir velocidad en los ajustes requeridos.397

Recientemente, la Cámara de Diputados señala textualmente:

“Aunque teóricamente se han establecido las características que debe reunir un buen sistema tributario, la estructura tributaria en México está alejada de los principios de equidad,

neutralidad, justicia, eficiencia, mínimos costos administrativos y facilidad para ejecutar la política fiscal. La violación de estos principios básicos de la tributación han llevado al sistema tributario mexicano a problemas estructurales casi endémicos que se han reflejado en

incrementos sustantivos de la evasión fiscal.

“La evasión fiscal ha estrechado la base tributaria del país de manera significativa. Así, el número de personas físicas que pagan impuestos asciende a 5.5 millones, es decir, únicamente el 16.18% de la población económicamente activa (PEA) de México contribuyen regularmente

con el fisco, adicionalmente, solo el 27.5% de las personas morales pagan impuestos regularmente. De esta manera, encontramos que:

"El índice de cumplimiento obligatorio en materia tributaria es bastante bajo en México (...) Es evidente que falta mucho por hacer, cuando se observa que el padrón de causantes de

personas físicas asciende a 5.5 millones, cuando la población económicamente activa supera los 34 millones de personas. Asimismo, basta contrastar el número de empresas cautivas que tiene registrada la SHCP que es de alrededor de 550 mil, mientras que el Instituto Nacional de

Estadística Geografía e Informática (INEGI) reporta en los Censos Económicos que el país cuenta con dos millones de establecimientos registrados que realizan actividades económicas".398

Nuestro Órgano legislativo identifica y clasifica en dos grandes grupos los problemas del

sistema impositivo mexicano: la problemática económico estructural y la de índole política administrativa.

a. Concentración del ingreso.

397 Ramírez Cedillo Eduardo.- Crítica a la estructura tributaria actual en México, Revista de Contaduría y Administración número 223, México, diciembre de 2007, pp. 113 – 134 398 CÁMARA DE DIPUTADOS.- Problemas estructurales del Sistema Tributario Mexicano, México, 2008.


282

En este rubro se reconoce la existencia de la concentración del ingreso, como el problema de

mayor importancia, por la altísima concentración del ingreso, así como la imposibilidad de lograr escenarios de confianza para retener los capitales y evitare la fuga de los mismos.

b. Evasión fiscal

En segundo término, el crecimiento de la economía informal que provoca evasión y elusión fiscales. Al respecto, es conveniente repetir el dato ya mencionado en otro apartado del

presente trabajo es que tan sólo en seis años, la población que vive en este segmento de actividad se duplicó en tan sólo seis años al llegar a 15.7 millones de personas.

La evasión fiscal sólo por IVA en el sector de la economía informal tuvo una tasa de 37% en 1993; 33% en 1998 y 42% en 2003.

c. Concentración impositiva

Un tercer problema estructural es la concentración en la recaudación, esto es, la incapacidad

para generar ingresos tributarios de índole diversa a los ya creados.

El sistema impositivo está concentrado básicamente en los ingresos petroleros que significan una tercera parte de la captación del ingreso nacional.

d. Regímenes especiales.

Los regímenes especiales representan una fuga importante de ingresos que debería recaudar el Gobierno Federal. La débil capacidad administrativa en materia fiscal permite que incluso las

empresas o industrias no consideradas en regímenes especiales se registren en ellos como medidas para evadir el pago de impuestos.

"Las empresas que participan en sectores gravados con el régimen simplificado en agricultura, pesca y transporte terrestre (que generan el 10% del PIB y el 25% del empleo) prácticamente

no pagan impuesto sobre la renta. Una parte de dichos contribuyentes son empresas medianas y pequeñas, pero la mayor parte de estos negocios son controlados por grandes compañías que se benefician injustificadamente.

“En México el número de empresas que se consolidan en grupo han aumentado

considerablemente y se estima que la consolidación reduce en promedio un 30% del ISR de los grupos".399

En sustento de lo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) clarifica que hasta 2007, el ISR tanto de personas físicas y morales constituyen más del 50% del ingreso

fiscal, que oscila entre 50 y 60 puntos, lo cual es un síntoma inequívoco de la desproporción

399 Ídem


283

originada por la gama de exenciones, deducciones y tratamientos especiales, lo cual —como

dejamos asentado anteriormente—constituye una causa de merma en la captación, en comparación con otros países miembros de la OCDE que para 2003 en promedio recaudaron por concepto de ISR el 12.8% del PIB, mientras que México obtuvo apenas el 5% en el mismo

lapso anteriormente—constituye una causa de merma en la captación, en comparación con otros países miembros de la OCDE que para 2003 en promedio recaudaron por concepto de ISR el 12.8% del PIB, mientras que México obtuvo apenas el 5% en el mismo lapso

anteriormente—constituye una causa de merma en la captación, en comparación con otros países miembros de la OCDE que para 2003 en promedio recaudaron por concepto de ISR el 12.8% del PIB, mientras que México obtuvo apenas el 5% en el mismo lapso.400

Otro aspecto a destacar del comportamiento de los gastos fiscales es que el efecto ocasionado

por la pérdida de ingresos fiscales por las diferentes exenciones, deducciones y tasas especiales sólo pueden ser revertidas con una reforma tributara amplia que permita incrementar los ingresos del gobierno a partir de la ampliación de la base fiscal, además de combatir la

evasión y elusión fiscal, así como reducir los tratamientos especiales de las diversas actividades que actualmente se encuentran bajo estos sistemas.

Al calcular la relación entre los ingresos tributarios con los gastos fiscales durante el período 2002 – 2007401, se determina la estimación del potencial recaudatorio de la tributación, el cual

—tan sólo para 2006— se fijó sobre 42%, y en 2005 fue del 65% y con una proporción de gastos fiscales del 6.31% del PIB y con un nivel bajo de ingresos tributarios del 9.70%, mismos que en suma son el potencial recaudatorio tributario con el 16.01% del PIB..402

De acuerdo el Presupuesto de Gastos Fiscales para 2007 presentados por la SHCP, se

significan como elevados pues representaron el 5.34% del PIB, que equivalen aproximadamente en el PEF a 73 mil millones de pesos, sin contar el régimen de transición para la acumulación de inventarios, o bien la disminución en el monto deducible por adquisición

de vehículos nuevos que disminuyó de 300 a 175 mil pesos.403

400 SECRETARIA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (SHCP).- Informe Tributario de Gestión 2006, México, 2007, pp. 12 y 13 401 Gastos fiscales se definen como el conjunto de prestaciones, descuentos, compensaciones y estímulos que otorgan los gobiernos como mecanismo de apoyo a las actividades productivas y que determinan en conjunto una merma en la masa tributaria captable. 402 SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.- Diagnóstico del Sistema Tributario y Reforma Hacendaria. México, 2007, pp. 14 y 15 403 Ibídem, p 13


284

Cuadro No. 26

ESTIMACIÓN DE LOS GASTOS FISCALES EN MÉXICO 2006 – 2007

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, PEF 2009

A su vez, los especialistas de la OCDE, señalan que el sistema tributario mexicano plantea algunos aspectos críticos centrados en que:

“…al comparar a México con otros países de la OCDE se observa que su razón de impuestos a

PIB es muy inferior a la de otros países, mientras que sus tasas oficiales simplemente apuntan al extremo bajo del intervalo. El escenario es similar al de otros países de América Latina.

“Esto sugiere que las bases sobre las que se recaudan los impuestos mexicanos son significativamente más limitadas que en otros países de la OCDE, ya sea porque la definición

jurídica de la base es menor o por la debilidad de la administración tributaria. Por ende, la reforma tributaria debería incrementar la recaudación, concentrándose en ampliar la base y fortalecer adicionalmente la administración en este renglón. Las principales inquietudes se

centran en los regímenes preferenciales y en las deficiencias en la administración tributaria (elementos cercanamente relacionados). Además de diluir la recaudación y complicar la administración per se, crear lagunas significativas, los regímenes preferenciales distorsionan la

actividad económica y facilitan la evasión. “También generan una percepción de injusticia que reducen la voluntad de pago de impuestos.

“Un elemento importante de cualquier proceso para eliminar los regímenes tributarios preferenciales consiste en informar sobre el gasto derivado del régimen impositivo, de forma

que los costos de estos regímenes preferenciales sean claros para los tomadores de decisiones (ya sea que se tratara de exenciones del impuesto sobre la renta para las prestaciones laborales o la tasa cero para algunos bienes). Con ello se fomenta una discusión racional

acerca de si cualquiera de los beneficios que se desprendan de los regímenes preferenciales


285

valen el costo que generan, teniendo en mente las otras demandas sobre el gasto público. Por

ello, México debería convertir la entrega de información sobre gastos derivados de los regímenes tributarios como parte integrante del proceso de elaboración del presupuesto…”404

IX.6 La Problemática de la tributación.

Hasta ahora, la argumentación de la autoridad fiscal en el momento de impulsar cualquier reforma consiste en extrapolar los niveles de captación con los de otros países, a la vez que

todo movimiento en tal sentido, sirve como pretexto para elevar las cargas impositivas.

Ello muestra raquitismo y ausencia en la solidez de la autoridad fiscal en la fundamentación de su planteamiento ante el órgano legislativo, puesto que en otras naciones como Italia —por citar un ejemplo clásico— antes de crear una carga fiscal o bien modificar su tarifa se atiende al

criterio de la repercusión general, su uniformidad y universalidad.

Su legitimidad se funda en el cumplimiento de dos condicionantes: a) que el importe surgido de su captación sirva efectivamente para gastos de importancia; b) que su efecto y repercusión en la vida económica de la nación evite burbujas inflacionarias o vulnere la capacidad económica

de los sectores de trabajadores y campesinos o bien que desaliente o inhiba la demanda de bienes y servicios.405

En otros países con economías más estables, el concepto tributario implica estudios sobre la presión tributaria, entendida como la relación entre el ISR, la oferta del factor tierra y del factor

cápita, el factor trabajo—empleo y desempleo— así como los posibles niveles de evasión ilegal y la elusión legal, extrapolado todo ello con el resto de las cargas fiscales.406

A diferencia, en México desde la Constitución de 1857 se mantiene intacto el sentido y la fórmula del actual artículo 31 de nuestra Carta Magna en cuanto a la obligatoriedad de los

ciudadanos para concurrir al sufragio de los gastos de la nación.

De acuerdo con Francisco Tejeda:

“La fracción IV de su artículo 31 resulta ser, hoy en día , reflejo de la falacia jurídico-filosófica y la contradicción que se da entre el sistema tributario y la realidad económica, política y social que vive nuestro país. Es sin duda, un bello ejemplo de inercia provocada por los conocedores

del Derecho y la población contribuyente, quienes vemos con harta indiferencia las graves

404 Revilla Eduardo Revilla y ZAMUDIO Andrés.- Reforma Fiscal y Distribución de la Carga, Impositiva en México, Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE). México, 2007, p. 9 405 Fasiani Mauro.- Principios de Ciencia de la Hacienda. Editorial Aguilar. Madrid, 1962, pp. 220, 221 y ss. 406 Ibídem, pp. 255, 226 y ss.


286

violaciones de los viejos principios liberales, en aras de una supuesta modernización de la

Legislación Tributaria en un Estado de Derecho moderno…”407

Tal razonamiento conlleva a la discusión acerca de modificar el precepto constitucional invocado, sostenida por algunos autores del derecho fiscal y rechazado por otros especialistas en la materia.

Ante la complejidad del problema impositivo en México, la cultura del contribuyente es la de

“pagar lo menos posible” o bien imaginar y desarrollar técnicas de elusión cada vez más sofisticadas que son respondidas con verdaderas ofensivas de la autoridad fiscal como el recrudecimiento de las medidas anti evasivas como lo fue la penalización de los delitos fiscales

y el lavado de dinero, o bien la severidad de las auditorías a los causantes mayores.

Como se ha visto, la política fiscal y el sistema tributario están divorciados de un principio que concatene el ideal social, las garantías individuales, la libertad de empresa y el Derecho, asociado a un sistema fiscal más congruente y menos oneroso para el contribuyente.408

IX.7 Excesiva y desproporcionalidad de las leyes tributarias

Persiste en nuestro medio una gran ignorancia acerca de los temas fiscales, puesto que si la

masa de causantes nacionales fuese obligado a cubrir la totalidad de los impuestos que previenen las leyes de los tres niveles de gobierno, esto es, federales, estatales y municipales, con el régimen impositivo actual, tendría que transferir entre el 78 y 85% de su ingreso total

anual.

En la actualidad coexiste un problema jurídico de fondo puesto que nuestra realidad fiscal presenta fenómenos como la doble tributación, inequitatividad y desproporción, lo cual transgrede la esencia del artículo 31 de la Constitución General de la República.

Sin embargo, el gasto público crece en forma desproporcionada puesto que se mantiene un

elevado gasto corriente que ahoga las posibilidades de destinar más recursos a la inversión.

En tal sentido, las disposiciones tributarias son brumadoras y excesivas, que complican tanto el procedimiento de cobro y pago como la tasación y aun cuando se hacen esfuerzos, México vive un atraso en cuanto a la sistematización y transparencia impositivas. Mientras en Estados

Unidos la <<reinvención del gobierno>> se inició hacia finales de os 80. En nuestro país la digitalización de los sistemas de declaración fiscal se instituyeron r una década después.

407 Tejeda Uscanga Francisco.- El Sistema Tributario del Estado Mexicano.- Gobierno del Estado de Veracruz, Llave. Xalapa, 2003, p. 5 408 Ídem


287

Nuestra legislación tributaria está encaminada más al aspecto controlador y burocrático que a

facilitar y promover la captación misma. Con el paso del tiempo, la legislación tributaria ha perdido el sentido y la esencia de los principios de universalidad, generalidad y equitatividad,409 determinados en la Constitución y los principios generales de Derecho, toda vez que se ha

vuelto selectiva, discriminadora al aplicarse a segmentos específicos de causantes y no a la totalidad. Las reformas que autorizaron el IETU y el Impuesto sobre Depósitos en Efectivo (IDE) son ejemplo palpable de ello.

También, es presente la tendencia paulatina pero constante de otorgar a la Autoridad fiscal un

creciente número de facultades de control, vigilancia y comprobación del cumplimiento de las obligaciones fiscales a cargo de los contribuyentes, algunas de ellas en franca contradicción con el mandato de la Constitución Federal; a la par que se evidencia la disminución de los

derechos de los causantes frente a la autoridad, a la vez que la inclusión de formalismos y requisitos se convierten en "trampas" procesales que impiden a los contribuyentes un ejercicio pleno de los medios de defensa que la Ley les otorga, con lo cual se hace nugatorio su derecho

a la defensa de su interés jurídico y propicia la inseguridad y la injusticia tributaria y fiscal.410

IX.8 Las fallas del modelo tributario.

IX.8.1 El abuso de las Resoluciones Misceláneas de tipo administrativo

El Código Fiscal de la Federación, es una ley adjetiva que con objeto de no ser modificada estructuralmente sufre cambios anuales a veces imperceptibles pero siempre constantes debido a las necesidades gubernamentales y a las adecuaciones que se consideran prudentes cada

año pero que en algunos casos dejan a las leyes tributarias y al Código mismo en estado de obsolescencia, pues se realizan más con el ánimo de satisfacer la inmediatez de elevar la recaudación que atender al beneficio mismo de la política económica, a través de la miscelánea

fiscal que es una herramienta utilizada para “… aplicar y… contrarrestar posibles acciones de los contribuyentes no previstas en las leyes y sus reglamentos…[la cual es]…una de las herramientas más antijurídicas y poco técnicas que se han dado dentro del Derecho

Fiscal…”411.

Esta práctica es común y descarada ante la contemplación de un legislador obsecuente que en ocasiones ni se entera de lo que sucede en su derredor, cuando la autoridad tributaria abusa en forma persistente de la facultad concedida, al suplantar la autoridad y competencia del Poder

Legislativo., al crear situaciones y obligaciones de facto impuestas a los contribuyentes que dicho Poder no previó ni estableció en la ley originaria de tal o cual carga fiscal.412

409 Fraga Gabino.- Derecho Administrativo, 16ª edición. Editorial Porrúa, México, 1973, pp. 326 y 327ss 410 Tejeda Uscanga Francisco, óp. cit., nota 258, p 5 411 Ídem 412 Ibídem pp. 6 y 7


288

“Tal ha sido el cúmulo de reformas, adiciones y modificaciones que sin control ni planeación se

han introducido a las leyes fiscales que en tal actividad legislativa y administrativa se han introducido fórmulas jurídicas que contradicen gravemente los Principios que sustentan al Derecho, incluso redefiniendo conceptos jurídicos como los de "liquidación", responsabilidad

subsidiaria y solidaria, "transformación" "pago", y un sin número más, olvidándose el propio Legislador que el Derecho Fiscal no es un derecho autónomo e independiente del orden jurídico mexicano…”413

IX.8.2 Burocratismo y opacidad

Aun cuando el SAT ha instrumentado mecanismos cibernéticos adaptados en gran medida de

los sistemas puestos a disposición para los contribuyentes norteamericanos, sus herramientas siguen siendo complicadas para los usuarios.

La Cámara de Diputados, señala que “…la elevada cantidad de trámites que se deben cubrir, la dificultad para llenar las formas fiscales y el tiempo que se emplea son factores que desalientan

a los contribuyentes a pagar sus impuestos. Asimismo, la provisión de bienes y servicios públicos de cuestionada calidad asociada con la alta corrupción y falta de transparencia en el manejo de los recursos públicos también inciden negativamente en la recaudación fiscal…”414

Es de destacar, que el problema verdadero del Sistema Fiscal Mexicano, no consiste en

incrementar los impuestos, la verdadera problemática estriba en lograr que los contribuyentes, paguen los impuestos a que en la actualidad están obligados, siendo conveniente que se simplifique la manera de cobrarlos, ya que esto provoca que no se paguen por ser excesivos y

por otro lado obliga a los contribuyentes a erogar grandes cantidades de honorarios a contadores y especialistas que les llevan su contabilidad, incrementando sus gastos, que limitan sus ganancias y a la vez haciéndolos menos competitivos.

IX.8.3 Sistema tributario costoso e ineficiente

El argumento sostenido por la autoridad hacendaria en el sentido de que las tasas nacionales

son menores a las del resto del mundo, y que el régimen fiscal mexicano es benigno porque mantiene el IVA en tasa “cero” para los productos de la canasta básica y medicamentos o bien el proteccionismo discriminatorio en el ISR a los causantes con menores ingresos, son

afirmaciones poco objetivas y sesgadas en la medida que si bien es cierto que el sistema tributario mexicano está por debajo de la captación del resto de los países de la OCDE, en México, debido a la condicionante de extrema pobreza en que vive más del 40% de la

413 Ídem 414 CÁMARA DE DIPUTADOS.- Problemas estructurales del Sistema Tributario Mexicano, México, 2008


289

población, el sistema tributario es inequitativo por las altas tasas y tarifas impositivas que

gravan el ingreso y la actividad productiva, a la vez que anualmente el gobierno federal incrementa el precio de los bienes y servicios que oferta, todo ello para cubrir el presupuesto, o bien para sufragar los subsidios a otros bienes y servicios como la luz eléctrica.

Incrementar las tasas y eliminar los regímenes especiales, podrá ser benéfico para la tributación

pero escasamente podrá ser sufragado en las condiciones actuales, toda vez que a diferencia del criterio oficial, la realidad es muy distante pues en las últimas tres décadas el ingreso real no ha crecido e incluso, los niveles de los salarios, así como el poder adquisitivo se han reducido

en forma constante, como se expresa a lo largo del presente trabajo.

Adicionalmente, el sistema tributario mexicano, es caro e ineficiente. En la mayoría de los países, el costo de recaudación va de 2 a 3% como proporción de los ingresos tributarios totales en algunos países, y hasta 8% en otros.

México no se caracteriza precisamente por tener un bajo costo en la recaudación de ingresos

tributarios. De conformidad con los cálculos realizados, de cada peso captado vía impositiva el costo administrativo es de casi 30 centavos, lo cual sitúa nuestra recaudación tributaria costosa e ineficiente.

En otro foro, el Seminario sobre Reforma Integral a la Hacienda Pública realizado por el Centro

Universitario de Ciencias Económico Administrativas al analizar la situación actual y los problemas que enfrenta nuestro sistema hacendario surgieron varias conclusiones.

La consolidación fiscal que toca la propuesta para la reforma tiene una clara tendencia a no tocar los intereses de los grandes corporativos económicos, ya que deja intacto al régimen que

les permite evadir impuestos legalmente, por ejemplo, las empresas refresqueras. Hace poco tiempo lograron un amparo contra actos de la SHCP por el azúcar. Grandes consorcios como Bimbo pagan solamente el 1.7%; Wal-Mart cubre solo 2.2%, en detrimento de las empresas

nacionales que cumplen con el entero del 30% en promedio.415

En cuanto al Impuesto sobre Depósitos en Efectivo “…este puede producir en algún momento inflación que podría desincentivar el ahorro, puede incrementar la circulación del dinero en efectivo y al final podríamos caer en el trueque, en fin la reforma no busca igualdades, lo cual

puede ser muy costoso…”416

Entre 2000 y 2008 fueron ejercidos 14.9 billones de pesos, de los cuales 12 billones (80.74%) se destinaron a la operación del aparato administrativo y sólo 2.8 billones (19.26%) a proyectos de infraestructura u obras de inversión.

415 Arroyo Alejandre J. Jesús.- Seminario sobre Reformas Integrales a la Hacienda Pública, Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas, Universidad de Guadalajara, Guadalajara, México, 2009 416 Ídem


290

Nuestro país está catalogado entre los que menos invierten en educación, salud y desarrollo

tecnológico. Por ejemplo, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) destina 97.9 por ciento de su presupuesto a gasto corriente mientras que, en promedio, otros países de la OCDE destinan 42% de su presupuesto a capital productivo.

En cifras reales, conforme al PEF 2009 del total de dos billones 320 mil millones de pesos, del

gasto programable, un billón 728 mil millones (74.49%)se destinan a gasto corriente y sólo 591 mil 862 millones (25.51%) a inversión física y proyectos productivos.

Tan sólo para pago de servicios personales y “otros corrientes”, el gobierno federal ejerce un billón 178.4 mil millones de pesos, que representan 68.2 por ciento del total del presupuesto

asignado para la operación de la administración pública.

Ejemplo del enorme costo operativo por pago de salarios y servicios personales es el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), que destina 97.9% de su presupuesto (292 mil 870 millones de pesos) a gasto corriente, y sólo 2.04% (6 mil 121 millones de pesos) a inversión

física. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) ejerce un presupuesto de 88 mil 358 millones de pesos, de los cuales, en similar condición a su homólogo el IMSS, destina 97.9% (86 mil 578 millones) a gasto corriente y sólo 2.01% (mil 780

millones de pesos) a equipamiento e infraestructura.

En la Comisión Federal de Electricidad (CFE) el gasto programable es de 358 mil millones de pesos, de los cuales 329 mil millones (91.9%) se destinan a gasto corriente u operativo, y sólo 28 mil millones de pesos (8.01%) a gasto de inversión

Este elevado gasto corriente mantiene a México como una de las naciones de Latinoamérica

que menos invierte en educación, salud y desarrollo tecnológico, lo que explica la constante pérdida de posiciones en la escala internacional de competitividad y desarrollo humano. En los últimos diez años, nuestro país descendió del lugar 32 al 52, según el Foro Económico Mundial.

Ante el excesivo costo en adquisiciones, pago de salarios, compensaciones y servicios

personales, el reciente recorte por 35 mil millones de pesos ordenado por la SHCP, significa únicamente 0.6% del total presupuestado en 2009 para gasto corriente.

A su vez, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados apunta que con relación al PEF 2008, para el ejercicio 2009 se incrementó en 14.5% el gasto corriente

ante la constante expansión del aparato burocrático, sus retabulaciones, compensaciones y bonos.

Ejemplos señalados de ello, son los casos de la SHCP que en 2009, ejerció 770 millones de pesos adicionales para pago de salarios, creación de plazas y otras medidas contingentes de

carácter laboral. La Secretaría de Agricultura Ganadería Desarrollo Rural y Pesca (SAGARPA), ejerció 334 millones más por conceptos similares. La Secretaría del Medio Ambiente incrementó


291

su gasto corriente en 372 millones de pesos más y la Procuraduría General de la República

realizó un gasto adicional de mil 301 millones de pesos.

Otro caso grave, es el de PEMEX donde el crecimiento desmedido en el gasto burocrático se observa directamente en los más de 32 mil empleados de confianza con n salarios sustancialmente superiores a los sindicalizados, además de contar con otras compensaciones,

gastos de representación y préstamos. En los últimos seis años la plantilla laboral aumentó en cinco mil personas, de las cuales tres mil fueron contratados en forma definitiva y el resto por tiempo y obra determinada.417

En la Secretaría de Educación Pública, un millón 300 de maestros absorben 97.2% ciento del

presupuesto total de 200.9 mil millones de pesos, en detrimento de la ampliación de la infraestructura e impulso de los programas educativos.

Es verdad que el 51% del gasto corriente anual del gobierno federal se destina al sufragio de la nómina del magisterio nacional, pero también lo es, que el resto del gasto corriente se elevó en

42% para los capítulos 1000, 2000 y 3000 del PEF durante la administración 2000 – 2006, a la vez que la Administración Pública es un aparato caro e ineficaz, en un panorama donde la elevación de las tasas o la creación de cargas son el manido y desgastado recurso

gubernamental en un escenario donde la pobreza crece en forma exponencial, mientras el ingreso per cápita disminuye en valores constantes y el aparato fiscal del gobierno es caro e ineficiente en muchos aspectos según señalamos y la política social no ha dejado de ser

clientelar o bien utilizada como mecanismo de manejo político.

De acuerdo a la OCDE la baja productividad y deficiente preparación de los maestros mexicanos es uno de los principales factores del escaso aprovechamiento académico que nos mantiene en el último lugar del ranking mundial en comprensión de lectura, capacidad para

resolver problemas, historia y geografía.

A su vez, la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) revela que hay más de 30 mil escuelas en condiciones deplorables —algunas sin servicios sanitarios— por falta de presupuesto. Además, el gobierno federal únicamente destina 0.4% del PIB a desarrollo

de ciencia y tecnología, cuando en otros países como Brasil se destina anualmente el 0.87%; en España 0.9%.

La brecha es aún mayor con respecto a Estados Unidos (2.7), Japón (3.0) o Corea del Sur (2.3 por ciento).

En servicios de salud pública México también se encuentra fuera de contexto, pues apenas

destina 6.6% del PIB, cuando en países como Afganistán se destinan recursos cifrados en 9.2%

417 Periódico “La Crónica de Hoy”.- José R. Castelazo: Evitar la burocracia en PEMEX, Periódico La Crónica de Hoy, México, D. F. 31 de julio de 2008


292

de su PIB, Botswana 7.1%, Brasil 7.5%, Colombia 7.3%, Costa Rica 7.7%, Cuba 7.8%,

Argentina 9.8% y Canadá 10.1%..

Al ya de por sí oneroso gasto corriente, se agrega como otra práctica poco transparente que demuestra sesgo y ocultamiento, el manejo discrecional del presupuesto por parte de la SHCP que en forma indebida transfiere recursos a fondos, fideicomisos u otros programas para “tapar

hoyos” o crear nuevas coordinaciones o instancias.

“Paraestatales como Pemex, el propio Instituto Federal Electoral y la Secretaría de la Función Pública continúan incrementado sus gastos en compensaciones, asesorías y servicios personales destinados a los altos mandos, gastos que se espera poder detectar en los análisis

de la Cuenta Pública de los años precedentes a 2008…”418

El excesivo gasto corriente es un problema que se agrava año con año. Es imprescindible que el gobierno federal adopte políticas más sensibles, reduzca el gasto administrativo y establezca metas que reviertan esta proporción escandalosa, a la vez que es imprescindible la

reorientación del gasto y modificar los criterios de política económica para 2010.

De poco o nada han servido algunos instrumentos emergentes como el financiamiento para la realización de obras para impulsar el crecimiento —que, de todas maneras tendrán que realizarse en el futuro— ocasionando con esa política un alto costo social que han tenido que

pagar las capas más desprotegidas de la sociedad.

La reorientación del gasto presupuestal podrá estimular la demanda o invertirse en actividades que no repercutan en la inflación y, por lo tanto, no presionen los precios al alza. Tal planteamiento solo será teóricamente valido, cuando la capacidad productiva y la oferta este

saturada, por lo que cualquier incremento de la demanda, significará un aumento de precios, para equilibrar la oferta y la demanda, con el nuevo nivel de circulante. Como es sabido, actualmente la capacidad productiva en nuestro país, está muy por debajo de la capacidad

instalada, por lo que un aumento en la demanda difícilmente generara tensiones inflacionarias.419

Ese es exactamente el núcleo de la discusión: se optar por un presupuesto restrictivo o por un presupuesto expansivo como lo aprobó la Cámara de Diputados. Esa es la verdadera disputa

entre el ejecutivo y el legislativo, además de redefinir el modelo y la política económica del país.

418 Declaración del Dip. MARTÍNEZ ORTEGA Antonio.- Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. 419 Huerta González Arturo.- La economía política del estancamiento, Ed. Diana, México, 2004, p. 119.


293

CAPÍTULO X. HACIA UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL.

Desde los años 70 la crisis de deuda, de los persistentes saldos negativos en la balanza de

pagos, los períodos de hiperinflación son los antecedentes que sirven de marco para la ineficiencia y regresividad de los mecanismos de gasto público y de tributación.

La política fiscal se erosiona por los períodos cíclicos que fomentan la inestabilidad macroeconómica. Aun cuando las reformas fiscales de 2001 y 2007 posibilitaron ciertas mejoras

pero no lograron un cambio estructural ni de fondo, que en caso de un período crítico como el actual no impedirá complicaciones en el sistema fiscal.

El desafío fiscal consiste en consolidar los avances recientes en cuanto a la solvencia fiscal y reducir los efectos de las medidas fiscales en los períodos cíclicos como la inflación o el

excesivo endeudamiento, cuya dolorosa México vivió en los 80 y entre 1994 – 1995, o bien los casos de hiperinflación sucedidos en Argentina, Bolivia, Brasil, Nicaragua y Perú a finales de la década de los 80.

Los persistentes problemas subyacentes de solvencia se agravan a causa de la naturaleza

marcadamente cíclica de la política fiscal en la región. A diferencia de la situación de los países desarrollados, en América Latina la política fiscal tiende a ser expansionista durante las épocas de crecimiento económico y contractiva durante períodos recesivos.

Desde hace casi diez años, provenientes de distintos foros y personalidades, se multiplican las

voces que proclaman la necesidad de una reforma hacendaria en dos sentidos, la tendencia que expresa la necesidad de impulsar una reforma del sistema tributario, por sus desequilibrios respecto de los estándares de la comunidad internacional y una segunda tendencia, que

manifiesta la instauración de una reforma hacendaria integral que contemple una política redistributiva del ingreso más equilibrada, enfocada no sólo al abatimiento de la pobreza extrema, sino también a garantizar mejores condiciones a la clase media.

En opinión de un vasto sector, la impresión generalizada es que las últimas reformas al sistema

hacendario sólo han servido para incrementar las cargas impositivas. La más reciente (2007), creó dos nuevos impuestos que han sido ampliamente reprobados por diversos sectores, debido inclusive a su inconstitucionalidad, generadores de doble tributación, como es el caso

del IETU y el concerniente a los depósitos en efectivo, según fue analizado en el capítulo anterior.

Sin embargo la totalidad de los especialistas coinciden en lo impostergable de una reforma tributaria para reducir distorsiones e incrementar el ingreso. Su punto de vista, parte del

supuesto que mientras el resto de los países miembros de la OCDE tienen tasas impositivas más elevadas que el nuestro, basadas en el criterio de una recaudación más amplia para el financiamiento del gasto y, sobre todo, destinar mayores importes y sostener los ya muy


294

onerosos programas de educación, seguridad social, así como los pasivos laborales y la

amortización de proyectos de infraestructura.

Tal argumentación sostiene además que cada seis años el discurso en materia fiscal ha sido el mismo, cuando menos desde 1988 hasta la fecha, —y todos están de acuerdo con ese principio— sobre la necesidad de una reforma tributaria fundada en ampliar la base de

contribuyentes y aumentar la recaudación, pero el escenario se complica ante la imposibilidad de lograrlo en la práctica.

Durante décadas el servicio de la deuda externa, así como el desarrollo y los programas sociales, se han financiado con los ingresos provenientes de la exportación petrolera; y la

dependencia de esta entrada ha sido la Cuadro de salvación para evitar el naufragio de las finanzas nacionales, pero ello no será permanente. Esto es, el gran financiamiento, procede de una fuente que ha generado círculos viciosos en cuanto al destino de este elemento de riqueza

nacional, pero los efectos de la descapitalización para pagar lo impagable, han sido devastadores pues tenemos un país con atrasos, obsolescencia tecnológica, pasivos sociales muy elevados que ha sido imposible reducir y el gobierno federal carece de recursos para

enfrentar este doloroso panorama.

El presupuesto anual (PEF) anualmente enfrenta la presión que representa los incrementos de la demanda de salud pública, educativa, el abatimiento de la pobreza. Si en el nivel federal se presenta tal problema, en las entidades federativas, la disyuntiva estriba entre destinar algún

remanente a la inversión pública o bien a sufragar los incrementos salariales al magisterio, por citar un ejemplo presente.

Esta tesis es sostenida también por Pablo Sandoval Cabrera, quien señala la ausencia en la Propuesta de la Reforma Hacendaria, sobre reformas ambientales, agregó así que la propuesta

en general no mejora la distribución del gasto con criterio de justicia social, porque el 82% del gasto va a la manutención del Estado y solo el 18% es invertido en infraestructura. El pago de nómina y pensiones representa el 13% del gasto programable lo cual es un desequilibrio, y

merma la posibilidad al gasto en educación, salud y desarrollo social.420

A su vez, la SHCP sostiene que la Reforma hacendaria se debe basar sobre los postulados siguientes:

• Sentar las bases para alcanzar una estructura tributaria robusta que permita con el tiempo sustituir a los ingresos petroleros

• Enfrentar los compromisos adquiridos, en especial de seguridad social, y satisfacer las

necesidades urgentes de infraestructura social y económica, para lo cual se apoya en cuatro bases fundamentales: Recaudación, Federalismo, Gasto y evitar la evasión y elusión.

420 Sandoval Carrera Pablo.- Seminario sobre las Reformas Integrales a la Hacienda Pública del Gobierno del Federal. Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas. Universidad de Guadalajara. México 2009


295

Para lograrlo la autoridad hacendaria pretende:

1. Recaudación

“Mejorar la competitividad de la economía, aumentando al mismo tiempo la recaudación, a

través de instrumentos tributarios flexibles y neutrales, capaces de adaptarse a las necesidades de recursos con efectividad, equidad y proporcionalidad.

“Será inevitable realizar reformas estructurales al sistema tributario, debido a que los avances en materia de administración tributaria, por si solos, no podrán generar los ingresos adicionales

requeridos. En la medida en que los impuestos sean de aplicación generalizada y de base amplia, el combate a la evasión será más eficaz.

2. Federalismo

“A través de la Reforma, la relación entre el Gobierno Federal y los Estados permitirá el fortalecimiento de la hacienda pública de las Entidades sin detrimento de las finanzas del

Gobierno Federal.

“Conforme a lo anterior se requiere revisar los esquemas de transferencias federales y aumentar las responsabilidades y las potestades tributarias de las entidades.

3. Elevar la calidad del gasto

• “La Reforma deberá contener elementos encaminados a que el contribuyente este seguro del buen uso de los recursos recaudados.

• “Para ello, son necesarias llevar a cabo varias acciones:

Incrementar la calidad del gasto, a través de mecanismos de evaluación del gasto:

• Planeación de largo plazo a través de presupuestos plurianuales de inversión. • Fortalecer la rendición de cuentas y la transparencia. • Mejorar la asignación de los recursos públicos en los proyectos de inversión.

4. Evitar la evasión y elusión

“Como mecanismo para aumentar la recaudación, la Reforma debe avanzar en la simplificación

del régimen tributario, así como su mejora y modernización administrativa.

“En este sentido, la administración tributaria deberá encaminar sus acciones a incrementar el número de contribuyentes registrados a través del trabajo conjunto de las entidades federativas


296

(incluido el ambulantaje); impulsar los medios de pago electrónico y focalizar los programas de

auditoría...”421

Sin duda lo anterior constituye más un código de buenas intenciones que son insuficientes ante la magnitud de los problemas financieros y de distribución del ingreso que agobian al país, ya que de acuerdo con un estudio realizado por el Centro de Investigación y Docencia Económica

(CIDE) concluyó con esta interesante tesis:

“…En cuanto a la incidencia se ve que el IEPS aplicado a bebidas alcohólicas y tabaco es regresivo ya que afecta más a los hogares más pobres. Este resultado hay que tomarlo con cautela ya que la incidencia del IEPS en bebidas alcohólicas y tabaco se encuentra

subestimada en razón de la omisión del consumo de estos productos en restaurantes y bares. En cuanto a la incidencia del IEPS sobre productos petrolíferos se ve claramente que este impuesto es progresivo, y este resultado hace que la incidencia del IEPS total sea progresiva.

[…]

“…la tasa cero en alimentos y medicinas genera neutralidad en el impuesto al consumo en la actualidad. Se evidenció también que cualquier modificación tiene implicaciones en la distribución de la carga del IVA. Particularmente, la propuesta del gobierno federal generaría

regresividad en el IVA.

“Un escenario interesante, por las consideraciones técnico-jurídicas y económicas hechas en este estudio, sería la consideración de la exención del impuesto en los bienes que hoy están exentos, pues su impacto regresivo sería menor y permitiría un incremento en la recaudación

considerable. Quedará pendiente, en cualquier caso, atacar el problema de la evasión y el sector informal, que invariablemente disminuyen los impactos de los incrementos impositivos, cuando no se atienden en forma categórica a la cuestión de la eficacia y eficiencia de la

administración tributaria…”422

X.1 El Objetivo de una reforma hacendaria.

El tema ha tenido una gran resonancia tanto por las expectativas como por el pasivo social que vive el país. Como antecedente de esta tendencia, se encuentra el pronunciamiento realizado en 2005 por el Gobierno del Distrito Federal (GDF), institución que fue clara respecto del

requerimiento de fortalecer las finanzas públicas para promover salud, vivienda y educación.423

El entonces Secretario de Desarrollo Social del GDF, sostuvo la tesis de que era necesaria una nueva política redistributiva por parte del Estado, puesto que, siendo el Distrito Federal la

421 SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.- óp. cit., nota 253, pp. 12 – 18 422 Revilla Eduardo y Zamudio Andrés.- óp. cit., nota 255, p. 17 423 Ebrard Casaubon Marcelo.- en Periódico “La Jornada”.- “Urge una política redistributiva del ingreso”, 9 de mayo de 2005


297

entidad con mayor contribución del ingreso impositivo nacional vía ingresos fiscales, recibe

cada vez menos participaciones.424

En la ciudad más grande y conflictiva del mundo, además de los problemas de seguridad pública y convivencia social, abatir los niveles de desigualdad social que imperan, significa promover mejores condiciones para “…3 millones de personas en pobreza extrema y cuyo

atraso social impide su desarrollo económico…”425

La política social del Gobierno del Distrito Federal se reestructuró a partir de 2001 con el fin de otorgar acceso universal a educación, alimentación, vivienda y otros satisfactores, el Programa Integrado Territorial benefició en 2005 a un millón 800 mil personas y con un presupuesto de 5

mil 452 millones de pesos, operado a través de 886 unidades territoriales de muy alta, alta y media marginación en las que reside 72% de la población del Distrito Federal.

Los apoyos otorgados por el gobierno capitalino se orientaron a alimentación, educación, vivienda, proyectos productivos, apoyo a personas con discapacidad y pensión universal a

adultos mayores.

Tales beneficios se sostienen hasta ahora, con un esquema de financiamiento donde el Gobierno del Distrito Federal soporta casi el 89% de su costo con recursos propios, en un marco donde la ciudad de México se queja de ser poco favorecida por el actual sistema de

distribución del federalismo fiscal existente, de ahí la tesis de aumentar la capacidad redistributiva del Estado, pues cuando ésta se restringe los instrumentos del Estado sólo sirven para corregir los desequilibrios extremos.

Desde hace cuatro años, el GDF hizo un señalamiento concluyente: las limitaciones impuestas

por algunos organismos financieros internacionales acerca de las políticas nativas en cuanto a distribución del ingreso, toda vez que tanto el Fondo Monetario Internacional como el Banco Mundial recomiendan que la política social de los gobiernos se dirija a la atención preferente a

personas en condiciones extremas y se deje al mercado la solución del resto de las necesidades de la población.

Tal enfoque es segregacionista y marginalista, pues no ataca de fondo la causa que proviene de aspectos salariales o bien de índole fiscal, a la vez persiste en dejar intactos los defectos de

la distribución del ingreso. Por un lado se busca atacar la pobreza y favorecer la distribución del ingreso, con medidas de ajuste y sobrevaloración impositiva e impone reglas sobre el manejo macroeconómico, pero no toca los aspectos estructurales que aquejan al sistema productivo y

comercial de las naciones.

424 Ídem 425 Ídem


298

En un sentido similar el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Latinoamérica necesita una

política fiscal más redistributiva para lograr reducir los elevados niveles de desigualdad.426

“…la región logró disminuir los niveles de pobreza durante la última década, pero no ha hecho frente a un asunto “mucho más difícil”: la reducción en la desigualdad de ingresos y oportunidades. […]

“Latinoamérica no ha construido las bases necesarias para lograr ese objetivo […] la

generación de “programas de pobreza” que se pusieron en marcha durante la pasada década, como Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil o Juntos en Perú, ha alcanzado su techo y es necesario ir un paso más allá... […]

“Bolsa Familia, llega ahora a unos 11 millones de hogares brasileños, mientras que

Oportunidades alcanza a unos cinco millones de hogares mexicanos, con lo que han alcanzado ya a casi todas las familias que viven en la pobreza extrema… el problema, es que esos programas pueden lograr <<cierta redistribución, pero no mucha>>…

“En la mayoría de los países de la región esas iniciativas han logrado redistribuir alrededor del

0,5 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB), que va a parar a en torno al 20 o el 25 por ciento de la población en escenarios donde ese fenómeno convive, además, con unos sistemas fiscales <<que no son muy redistributivos>>...

“Las naciones latinoamericanas, tienen una ‘incapacidad estructural’ para cobrar impuestos a

los hogares con mayor poder adquisitivo y transferir los ingresos a los hogares de más bajos ingresos, lo que explicaría que la región no haya avanzado en su lucha contra el desafío de la desigualdad…”427

Esta preocupación es compartida por la OCDE, que coincide en que la política fiscal de la

región no es lo suficientemente redistributiva, lo cual lleva a la elección de líderes como Evo Morales en Bolivia o Hugo Chávez en Venezuela y la incapacidad para combatir la desigualdad “…puede que sea una de las explicaciones de estos cambios radicales… de ahí la necesidad

de utilizar la política fiscal como una herramienta de desarrollo […] La región necesita mejorar la calidad de sus sistemas educativos, [pues] alrededor del 4% del gasto de Latinoamérica se destina a educación, un porcentaje bastante similar al de otros países de la OCDE…”428

Esta preocupación es presente en distintas naciones pues el G5, constituido por Brasil, China,

India, México y Sudáfrica, en el marco de la Reunión internacional del grupo de países industrializados conocida como G8, externó su preocupación por impulsar una mejor redistribución de la riqueza y en su comunicado conjunto expresó:

426 Periódico “La Nación”.- Santiago Levy: América Latina en crisis. Caracas, Venezuela, 9 de marzo de 2009. 427 Ídem 428 Santiso Javier, Economista en Jefe para temas de Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en Periódico “La Nación”, Caracas, Venezuela, 9 de marzo de 2009


299

“Reafirmamos nuestro compromiso de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y de

contribuir a la erradicación de la pobreza y la promoción del desarrollo social y la justicia a escala global. En este sentido, considerando la amenaza del impacto social que pueden ocasionar las crisis financieras y económicas globales, instamos a los países desarrollados para

que cumplan de forma inmediata con el compromiso existente de destinar el 0.7% de su producto interno bruto a la asistencia oficial para los países en desarrollo. “Asimismo, enfatizamos la importancia de implementar los resultados de las principales Cumbres

Mundiales, especialmente la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, el Consenso de Monterrey y el Plan de Implementación de Johannesburgo. Esto también es una condición necesaria para la recuperación global.

“Enfatizamos la necesidad de los países en desarrollo de fortalecer su coordinación y

colaboración en cuestiones globales pendientes, y pedir a sus gobiernos, organizaciones internacionales y otros actores involucrados a que apoyen de manera enérgica la cooperación Sur-Sur y trilateral, haciendo pleno uso de los mecanismos existentes para profundizar la

cooperación en todos los campos. La cooperación Sur- Sur ampliada puede complementar pero no sustituir la cooperación Norte-Sur….”429

De lo anterior se desprende, que durante los últimos años, México ha pasado por difíciles situaciones económicas en las que, si bien es cierto, se logró reducir la inflación, no menos

cierto es que día con día, se agranda más la brecha entre ricos y pobres. Esto hace urgente que tanto el gobierno como toda la sociedad civil, logremos implementar una Reforma Fiscal con carácter redistributivo, que permita entre otros, el acceso a la vivienda, el alimento y la

educación.

En la labor educativa, quiero destacar el compromiso que la UNAM tiene con todo el pueblo de México y que obliga a que todos los universitarios, demos lo mejor de nosotros, para que siga siendo una de las mejores instituciones académicas del mundo, y por tanto la forjadora de los

profesionales que requiere el país. Para ello, es impostergable, que se genere desarrollo con justa o más equitativa distribución del ingreso.

X.2 La necesidad de una Reforma Fiscal

Antes de realzar este análisis es importante mencionar que en este apartado se entiende como reforma fiscal al mecanismo que de mayores ingresos al país de forma sustentable; para lograr

ese objetivo a enteró personal existen dos vías: 1) aumento de los impuestos, cambiando las magnitudes y las influencias para los contribuyentes y 2) mediante la corrección y readaptación de las leyes que rigen a la estructura fiscal, con el fin de que haya menos lagunas fiscales y todos

paguen de manera proporcional.

429 GRUPO G5.- Declaración Política, L’Aquila, Italia, julio 8 de 2009 www.Grupodeloscinco.com


300

Ya hemos observado las modificaciones fiscales que se han generado a partir del cambio

estructural, también mencionamos que en México no se ha dado una reforma tributaria de acuerdo con las necesidades del país; sin embargo, no hemos comentado el porqué de un cambio. No cabe duda de que existen muchos motivos, algunos de los más importantes son:

• El ineludible déficit público

• No recurrir nuevamente a periodos de endeudamiento • El constante incremento poblacional • La necesidad de un mayor crecimiento económico

• La corrupción.

Realizaremos un pequeño análisis de cada uno de estos motivos para comprender mejor cómo benefician y perjudican a la política fiscal.

El constante déficit público y los niveles de endeudamiento que el país ha manejado a lo largo de los últimos 25 años son parte primordial pera que en la actualidad se requiera de una reforma. En

el Cuadro 27 observamos cómo se han desarrollado estas dos variables. Respecto del déficit público vemos que en 1990 éste era muy alto y en los siguientes años empieza a disminuir, para ubicarse en promedio de -0.68% del PIB, lo que se vuelve una cifra muy manejable; sin

embargo, este pequeño pero constante déficit provoca que el Estado mexicano se financie mediante el endeudamiento. En lo que se refiere a los compromisos adquiridos observamos algunos aspectos importantes; el principal es que el país está desperdiciando una gran cantidad

de recursos en el cumplimiento de la deuda. Si hacemos a un lado 1990 y 1991, vemos que el pago ha ido en pleno descenso; sin embargo, hablamos de cantidades muy importantes ya que en promedio cada año 2.65% del PIB va dirigido hacia este sector,430 lo cual resurta insostenible.

Para el caso del déficit público y de la deuda observamos un círculo vicioso que requiere de una reforma, ya que mientras el gobierno no cuente con más recursos para combatir su déficit fiscal seguirá endeudándose; en este contexto mientras la deuda siga en ascenso, mayores cantidades

del ingreso nacional serán enviadas al pago de los intereses; en consecuencia mientras se esté pagando una deuda interminable es muy probable que se cuente con un déficit público recurrente. La instrumentación de una reforma fiscal que incremente los recursos del gobierno

además de la aplicación de una política de gasto bien calendarizada y controlada, son aspectos importantes que permitirán romper este círculo.

430 Es bueno recordar que el balance primario representa el resultado de los compromisos del gobierno federal antes del pago de intereses. De igual forma, los niveles del pago de la deuda se incrementarían mucho si también se registrara la deuda oculta de mexicana.


301

Cuadro 27

Balance público y Balance público primario como porcentaje del PIB (Fragmento)

Concepto 1990 1991 1993 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Balance

Público

primario

-3.64 -1.37 0.66 -1.13 -1.1 -0.72 -0.61 -0.5 -0.34

Balance

Público

primario

7.46 5 3.5 2.57 2.6 2.55 2.37 2.33 2.69

El constante incremento poblacional (Gráfica 17) constituye otra característica que refuerza la necesidad de una reforma, ya que mientras más población haya en el país, habrá que brindarles mayor cantidad de servicios que no siempre pueden ser cubiertos porque no existen los suficientes recursos para ello; es decir, que si cada día nacen más mexicanos habrá que darles al menos

servicios de salud básicos, educación, vivienda, seguridad, etc., pues de no ser así el gobierno no estará cumpliendo con sus compromisos básicos constitucionales431. Es cierto que en el modelo económico que rige a México en te actualidad, dichos compromisos se vuelven cada vez

menores debido a que el gobierno prefiere darle más espacio al mercado para su funcionamiento, pero también es cierto que existen compromisos con la población que resultan ineludibles (caso específico la seguridad). En consecuencia el gobierno requiere más recursos para cumplir con este

aspecto en función de una sociedad creciente.

El fomento del crecimiento económico es otro factor que prioriza la necesidad de realizar una reforma, ya que el gobierno, mediante un gasto contratado, puede conducir a la nación a este estado de bonanza; sin embargo, es obvio que se necesita mayor cantidad de recursos para cumplir

ese aspecto. En la Gráfica 2 observamos que el crecimiento no está garantizado, en consecuencia el dotar de mayores recursos al país puede ser una buena medida para garantizarlo.

431 Consultar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, óp. Cit., articulo, 3 y 123


302

Gráfica 17

Crecimiento poblacional en México (1950-2000)

Gráfica 18

Crecimiento del PIB 1999-2004 (precios 1993)

La corrupción también es un factor que lastima los ingresos gubernamentales. A lo largo de los años, esta práctica no ha permitido que las finanzas se muestren de mejor manera. La gran desviación de recursos que provoca la corrupción hace que el dinero que queda en manos del

gobierno para beneficio de la población, sea mucho menor al que se requiere y al realmente recaudado; por esa causa no se cumple con los compromisos gubernamentales. Esto hace necesaria una reforma fiscal, que permita rectificar la situación; sin embargo, mientras la práctica de

la corrupción permanezca, cualquier cosa que se haga será inútil.

La percepción de la corrupción no es un fenómeno considerado únicamente por algunas esferas del país; existen Organismos internacionales (como la Organización Transparency International), los cuales cada año generan un reporte de la corrupción en los países. En su último reporte

Transparency (2005) ubicó a México en el rugar 65 (de 158 lugares), junto a naciones como Ghana, Perú, Turquía y Panamá. Dichos reportes son reflejo de la realidad del país.432

432 Si se desea conocer afondo la metodología y proceso para la publicación de dicho documento puede consultarse www.transparency.org


303

Todos estos aspectos, sin duda, son causa directa de que se necesite una reforma fiscal, pero

también hay que tener presente que en la esfera del gobierno tampoco hay una idea clara acerca de cómo manejar la política fiscal del país, incluso ni hacia dónde va dirigida; es decir, simplemente el gobierno quiere más dinero, pero no tiene idea de lo que podría hacer con él. De

ser cierto esto, en caso de darse esta reforma es posible que no haya avances en cuanto al mejoramiento del nivel de vida de la población. Estamos entonces en una situación en donde se requiere un cambio estructural en impuestos, pero no hay una visión de lo que se quiere hacer

con estos nuevos ingresos.

X.3 La carga fiscal en México.

La carga fiscal se centra en tres apartados específicos, (Cuadro 28). El impuesto sobre (a renta, el impuesto al valor agregado y el impuesto especial a productos y servicios. Estos son los apartados que tienen mayor relevancia en las cuentas nacionales. De 1990 a 2003 Dichos gravámenes

recaudaron en promedio, 4.7%, 3.2% y 1.6% como porcentaje del PIB respectivamente. Así, nos encoráramos con el techo de que si se quiere lograr una reforma fiscal totalmente integral, deben darse cambios significativos en dichos agregados, para que estos se distribuyan de otra

forma; o también puede cambiarse la estructura legal en el cobro de estos, con el propósito de que se recaude una cantidad mayor. Ambos casos con la finalidad de aumentar los recursos del gobierno, que es la primera necesidad para el Estado. Las propuestas actuales de los distintos

grupos parlamentarios se enfocan única y exclusivamente en aumentar las cargas fiscales; es decir, que simplemente se cobren más impuestos sin importar las leyes y la distribución de estas.

Cuadro 28

Ingresos públicos como porcentaje del PIB (fragmento) (1993 = 100)

Fuente: Vicente Fox Quesada Anexo al Cuarto informe de gobierno, México, año 2003. pág. 241

Como mencionamos en el capítulo anterior, la política fiscal no solo se centra en los ingresos, parte

importante de ella se encuentra dentro del gasto público y la deuda. En el Cuadro 29 vemos como se encuentran estructuradas estas dos partidas, con el propósito de que se tenga una percepción


304

más amplia sobre la estructuración de la política fiscal en los últimos años y así realizar un buen

análisis.

Cuadro 29

Gasto público como porcentaje del PIB (fragmento)

Vemos que la política fiscal en lo referente a la deuda (que puede explicarse por el apartado Costo

financiero del sector público) ha mejorado gradualmente, ya que bajó de 9.1% en 1990, a solo 3.0% en 2004, como consecuencia de la política fiscal. De igual forma se observa desde una perspectiva general cómo se han encaminado los ingresos públicos.

Podemos mencionar entonces que la política fiscal está estructurada principalmente en la política

de ingresos por tres grandes impuestos: ISR, IVA y el IEPS. Por el lado de la política de egresos nos encontramos con que ésta se ha mantenido constante a lo largo de los años (alrededor de 23.7% en promedio); en el caso de la política de deuda vemos que se encuentra (a partir de 1993)

sobre un nivel constante en los últimos años.

En México no se ha dado una reforma fiscal integral; si esta idea, a juicio del lector, hubiera sido poco argumentada, nos damos cuenta con los anteriores cuadros que no hay duda acerca de lo afirmado. El propósito de una reforma fiscal es elevar sustancialmente los ingresos del

gobierno, así como buscar otras formas de gasto y de deuda, todo esto basado en nuevas reglas, para así llegar a un desarrollo económico más significativo; podemos afirmar apoyados en los cuadros estadísticos que esto nunca sucedió, ya que la política de ingreso al igual que la política

de gasto y endeudamiento se han mantenido bajo una constante a lo largo de los años. Pedro Aspe y la Secretaria de Hacienda mencionan que entre 1996 y 1997 se de esta reforma sin embargo las cifras demuestran todo lo contrario.433

433 La única reforma fiscal que se ha dado es la propia del cambio estructural, donde se pasó de una política expansiva a una contractiva. Sin embargo como su función consistía más en la estabilidad que en el fenómeno del crecimiento y desarrollo no es considerada como tal.


305

X.4 La estructura fiscal mundial.

Para el caso de México y su estructura fiscal encontramos algunos aspectos interesantes; uno de

ellos es que la recaudación del país, en comparación con otros de igual o menor desando es mala, esto refuerza en mayor medida la necesidad de un cambio estructural ya que muchos países mantienen un estándar superior en cuanto a la captación de impuestos en comparación

con México (Cuadro 30).434

Lo anterior se puede explicar por muchas circunstancias, dos de ellas (tal vez las más importantes) son las referentes al nivel de impuesto a pagar (es decir, las tasas de impuestos que se pagan) y la productividad en el cobro de ellos. En el caso de Dinamarca observamos que su

estructura fiscal es alta, ya que cobran una tasa de impuesto al consumo de alrededor del 25%; en parte, esto puede explicar la gran cantidad de impuestos que recaudan como porcentaje del PIB; sin embargo, hay partes como Nicaragua, que si bien es cierto tiene una tasa general de impuestos

al consumo de 15%, mantienen una productividad de recaudación relativamente alta 0.65 (en la relación recaudación % PIB/ Punto porcentual de la tasa del Impuesto al Consumo) lo que le deja una buena captación.

Cuadro 30

Carga fiscal internacional (% PIB), año 2000

Fuente; Fausto Hernández Trillo y Andrés Zamudio Carrillo en "Evasión fiscal en México: El caso del IVA fragmento. Centro de investigaciones y Docencia Económica pág. 8.

De los dos cuadros que aquí manejamos podemos sacar conclusiones importantes, estas son

que el cobro de impuestos y su eficiencia son dos determinantes importantes para el buen funcionamiento de una estructura fiscal. Respecto al caso de Dinamarca, podemos concluir que su productividad en cuanto a la recaudación no es la mejor, sin embargo, la carga fiscal es importante,

lo cual le hace salir adelante y colocarse como el país que más impuestos recauda en el mundo como porcentaje del PIB; por el lado de Nicaragua observamos que sus impuestos al consumo 434 Cabe destacar que nos referimos a la captación de única y exclusivamente de impuestos, si agregamos los ingresos por petróleo la situación mejoraría un poco para nuestro país.


306

se encuentran en una media mundial; sin embargo, la productividad que tienen al cobrar impuestos

le hacen salir a flote y ubicarse como una nación sólidamente ubicada en la recaudación a nivel mundial. En et caso de México observamos que sus impuestos al consumo se encuentran dentro de la media mundial, pero su poca eficiencia hace que su captación sea muy baja.

Existen aspectos importantes que nos llevan a un punto de acción interesante, esto es que en

México la recaudación es muy baja con relación del PIB, si bien es cierto que las tasas fiscales que se manejan en México están un poco por debajo de una medía mundial (1.5%), la verdad es que la poca productividad que hay en cuanto a la recaudación (que se explica en gran parte por

factores como la corrupción, la evasión y la elusión fiscal) no permiten que las finanzas se expresen de mejor manera, lo cual deriva en la urgencia de una reforma tributaria y del comportamiento de contribuyentes. En esta tesitura a partir de estos datos llegamos a la

conclusión que México es un país que tiene necesidad de mayores ingresos; la poca captación de éstos a pesar de las modificaciones fiscales se deben a la poca productividad en cuanto a recaudación por parte del Estado, a la ausencia de pago por parte de la población y en menor

medida a las bajas cargas fiscales.

X.5 La construcción del consenso en la reforma partidos políticos.

En esta sección realizaremos un análisis acerca de las diferentes propuestas del gobierno federal y los principales partidos políticos (PRI, PAN y PRD)435 con el propósito de conocer los aspectos que pueden beneficiar o perjudicar la situación fiscal del país.

Propuesta del PAN y Presidencia:

Durante el 2003 Prácticamente la presidencia de la República y el PAN siguieron el mismo

camino, este era bajar el impuesto al valor agregado a 10%, pero generalizarlo a todos los productos; es decir, que prácticamente ningún bien quedara exento.436 De esa forma se piensa que los beneficios para las finanzas públicas serán notables y el gobierno federal podrá hacer

frente a sus necesidades inmediatas, como son salud, seguridad, infraestructura, crecimiento económico, etcétera.

Por su lado el PRI en 2003 manejaba:437

• Reducir aún más el ISR a 25% para personas físicas y a 30% para las empresas.

• Gravar las cadenas alimentarias sin gravar necesariamente el producto final, • Reducir la tasa del IVA de 15% a 13%.

• Además de trasladar 3 puntos del IVA a los estados y municipios.

435 Se hacen a un lado las otras fuerzas políticas debido a su prácticamente insignificante influencia en la toma de decisiones. 436 Margarita Aguilera Flores, “No habrá recursos suficientes sin reforma”, la Nación núm. 2214, 3 de diciembre de 2003, pp. 8-14. 437 Ídem.


307

El PRD en 2000 pretendía:438

• Bienes básicos (teléfono púbico, petróleo, velas, veladoras, etc.) a tasa cero.

• Bienes de consumo generalizado (vestido, calzado, lidiadoras, estufas, etcétera) tasa de 10% • Bienes de lujo (no se especifican cuales) a tasa de 15% • Bienes de superlujo (casetes, yates, restaurantes, seguros de vida, servicios profesionales,

masajes, etc.) a tasa de 20%

Conociendo las cuatro propuestas más importantes (Presidencia, PRI, PAN y PRD), ahora realicemos un análisis acerca del funcionamiento de éstas.

La idea de la Presidencia de gravar los alimentos y las medicinas no es mala, si lo que se quiere es recaudar más ingresos de forma rápida; sin embargo, ello podría provocar problemas sociales

importantes, ya que la población que más gasta en esta serie de productos es la clase baja, y adicionarle nuevos impuestos limitará catastróficamente su nivel de vida.439 Sin embargo hay que tener presente que esta idea teóricamente resulta viable según Joseph Stiglitz,440 ya que él

menciona que con la homogeneización de la tasa Supositiva se puede volver el sistema fiscal más eficiente, debido a que se puede controlar y contabilizar de mejor manera; en este sentido la propuesta enviada por la Presidencia y avalada por el PAN podría tener buenos resultados.

La disminución del ISR propuesta por el PRI está enfocada a una idea que consiste en que con un

mayor ingreso disponible para las personas físicas y las empresas se fomente que éstos inviertan más en el país o que estimulen el crecimiento económico mediante un mayor consumo; sin embargo, hay que tener cuidado, ya que las personas y las empresas se ven muy conservadoras

acerca del futuro económico del país, por tal motivo muchas veces prefieren guardar su dinero en vez de invertirlo. Además, otro aspecto importante es que muchas de las empresas que se beneficiarían son extranjeras, con lo que se estaría favoreciendo una vez más al gran capital

internacional.

Un aspecto que parece interesante es el hecho de gravar a las cadenas aumentarías sin que ello signifique un aumento en los productos para los compradores; sin embargo, esto parece complicado, ya que si por ley se les gravara con algún impuesto a estas, lo primero que sucedería

es que aumentarían el precio de sus productos para el consumidor final. Obviamente las empresas no estarían dispuestas en absorber todo el costo con el que se les afectaría; el problema ahí estaría en formular una metodología que propiciara que las empresas aceptaran toda la carga.

El otorgar algunos puntos de los recaudados en IVA a los estados y municipios podría ser una

idea interesante, más aún con la aparición de la Confederación Nacional de Gobernadores; de esta forma se podría aumentar más los recursos de las entidades y así eliminar un poco las fricciones entre éstas y el gobierno federal.

438 Conferencia de prensa, grupo parlamentario del PRD, propuesta de reforma a la ley del IVA. 439 Si se desea saber más acerca de las cargas fiscales en México ¿Quién los paga y cómo?, CIDE y Eduardo Revilla Reforma fiscal y la distribución de la impositiva en México, CIDE, ambos pueden abstenerse en www.cide.mx. 440 Joseph Stiglitz, La economía del sector público, Barcelona, Ed. Antoni Bosch, 1997. Cap. 16


308

Por otro lado, el PRD sólo se maneja en el ámbito del IVA, haciendo a un lado el ISR. Lo que

pretende este partido es una diversificación incluso mayor a la que existe actualmente, esto lo hace con el afán de proteger el ingreso de la clase popular sin embargo; en caso de que su propuesta fuera aprobada tal y como dicho partido la plantea seria riesgoso, pues como mencionamos, por

un lado, es posible que beneficie a las clases más necesitadas, pero una diversificación tan amplia en el cobro del IVA provocaría que las lagunas existentes en el cobro de impuestos crezcan aún más, ya que según Stiglitz,441 teóricamente es una medida equivoca, y no solo queda en la teoría,

podemos comprobarlo con lo que sucede en et México de hoy con sus innumerables lagunas y diversificación fiscal.442

Todas las propuestas tienen puntos que pueden favorecer y perjudicar con su aplicación. Vemos desde las medidas que intentan homogeneizar y así eliminar las lagunas fiscales, hasta las que

pretenden diversificar aún más en favor de las clases bajas del país, pasando por las que pretenden hacer modificaciones en los dos impuestos más importantes, IVA e ISR. Sin embargo, después de analizar estas propuestas encontramos un aspecto interesante, éste es que

independientemente de que tales medidas conformaran una reforma fiscal integral ninguna hace algún énfasis serio acerca del funcionamiento de la dependencia encargada del cobro de impuestos (Servicio de Administración Tributaria) ni de la productividad de la misma. Lo anterior

nos lleva a fortalecer la idea que mencionamos al principio del capítulo, que señala que se están haciendo a un lado aspectos jurídico-productivos, por los meramente económicos. Es posible que gran parte de la solución a este problema se encuentre en dicha vertiente, en vez de solo

enfocamos al alza de impuestos. A continuación profundizaremos más en este tema olvidado por los políticos de nuestro país el cual quizá sea la solución a muchos problemas.

Es importante destacar la poca participación que han tenido las entidades gubernamentales encargadas de recaudar impuestos en todo este proceso; debido a esto, la recaudación en su

conjunto se ha visto drásticamente mermada. La cifra referencia a la productividad de México en la recaudación del impuesto al valor agregado es alarmante (sólo 0.22); este dato, agregándose a las ciaras lagunas legales que tiene el cobro del ISR, nos llevan a la reflexión de que hay una fuerte

cantidad de recursos que están siendo totalmente desechados por causa del mal funcionamiento legal e institucional de las entidades, como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Servicio de Administración Tributaria. Estas instituciones, aparte de crear vacíos legales

y funcionar con una baja productividad, fomentan de manera importante la ausencia del pago de impuestos, ya que las auditorias que realizan pueden ser corrompidas por el fenómeno de la corrupción443, ni tratan de empadronar a todos los contribuyentes que tengan la capacidad para

pagar, además de que fomentan mediante su política de apatía la evasión y elusión fiscal. Entendiendo Evasión fiscal como "evitar ilegalmente el pago correcto de un impuesto, también se

441 Joseph Stiglitz, óp. Cit., cap. 16. 442 Es cierto que el caso de la teoría puede aplicarse para el caso mexicano con facilidad; sin embargo, varios países que han mantenido una estructura fiscal en el cobro del IVA, altamente diversificada, y sus niveles de recaudación han sido, en los últimos tiempos, mejores que los de México, para eso pueden Fausto Hernández Trillo y Andrés Zamudio Carrillo, Evasión fiscal en México: El caso del IVA, fragmento, Centro de investigaciones y Docencia Económica, pp. 16-18. 443 No olvidar el reporte de transparency.org el cual se basa en la percepción de empresarios y público en general acerca de lo corrupto de sus gobiernos.


309

puede definir como toda actividad racional dirigida a sustraer, total o parcialmente, en provecho

propio, un tributo legalmente debido al Estado y Elusión como el no pago de una contribución"444.

Uno de los huecos que hay en materia fiscal que, a título personal, parece de los más alarmantes es el de la poca recaudación que hay en el IVA. Una de las medidas que pretende atacar este gran problema es la instauración por parte del SAT, de la norma ISO 9000 dentro de los módulos de

asistencia al contribuyente, donde se piensa que mediante la candad, rapidez, el buen trato y la disciplina en la atención al contribuyente se logre que aumente la recaudación. Otro aspecto que también es importante y que va muy ligado con la productividad se refiere a los costos que genera

la recaudación de impuestos; es decir, que tal vez haya limpieza en el cobro de éstos, pero la lentitud de los trámites y la poca eficiencia del personal provocan que su cobro resulte muy caro para la SHCP y el SAT. Puede ser bueno, hasta cierto punto cambiar la imagen institucional de

estas dependencias; sin embargo, el dilema no está ni mínimamente resuelto con la simple aplicación de normas de este tipo; el problema realmente está en la limpieza en el cobro de este impuesto; es decir, que no pase por demasiadas manos y que siempre haya una contabilidad

fidedigna de los recursos, ya que la corrupción es el principal obstáculo para el buen funcionamiento de cualquier medida Finalmente, como conclusión a la productividad podemos mencionar que el problema se irá solucionando en función de que la corrupción desaparezca y la

eficiencia operativa del cobro vaya en ascenso.

Las lagunas existentes en las leyes del ISR son evidentes en México. En la actualidad cualquier contador de mediana capacidad profesional (y ética) puede no pagar varios montos de impuestos, ya que en muchos momentos una ley contradice a otra y en el proceso de saber cuál es o no valida,

el contribuyente ha dejado de pagar cantidades que al juntarse se vuelven sumamente importantes. El problema aquí es más bien legal, ya que esto se solucionará en función de que el marco Jurídico se haga más específico y ciara, abarcando todas las salidas que puedan aprovechar los

contribuyentes y sus contadores. Cuando esto se solucione, de igual forma irá disminuyendo la evasión y elusión fiscal en el ISR. De la misma manera, cuando exista realmente una burocracia basada en la honestidad y menos en la corrupción se estará dando un paso sumamente

importante.

Buscar empadronar constantemente a las empresas fuera de regla tiene que ser una de las tareas principales de la Secretaría de Hacienda y del Servicio de Administración Tributaria. La primera debería manejar un grupo de personas que su trabajo sea buscar a los comercios que no se

encuentren empadronados y al encontrarlos multarlos en función del tiempo que hayan trabajado sin registro, así como empadronarlos inmediatamente.

El comercio informal es un sector donde se cree que se pueden obtener importantes recursos debido a que los negocios no se encuentran en regla; sin embargo hay que tener cuidado con

esto ya que un estudio por parte de la Universidad Autónoma de Nuevo León demuestra lo

444 Definición obtenida de Díaz González Eliseo y Mendoza Cota, Jorge Eduardo en” Evasión fiscal en el Impuesto sobre la renta” departamento de Estudios Económicos del Colegio de la Frontera Norte. Enero 2005.


310

contrario.445 Las cifras que maneja este trabajo indica que en la República mexicana existen

alrededor de 14 mirones de personas que integran el sector informal, quienes en caso de ser empadronadas y cobrarles impuestos, arrojarían entre ISR e IVA sólo 0.42% del PIB en ambos impuestos.446 Dicha cifra tan pequeña se debe a que en el caso del ISR el gobierno seguramente

saldría perdiendo, pues los sueldos de los trabajadores de este sector es muy bajo (la mayoría se encuentra entre 439.2 pesos y 6,551.06 pesos); en este contexto e) gobierno tendría que pagar más de lo que pudiera recaudar por concepto del crédito y subsidio al salario. De acuerdo

con esta estimación, pretender empadronar al grueso de la población informal traería muy pocos dividendos.

Otro aspecto importante que no considera el ejercicio anterior es la peligrosidad de empadronar al sector informal pues no se trata únicamente de hacerlo y esperar buenos

resultados; hay que considerar las repercusiones de ello, porque si en la actualidad los ambulantes evaden impuestos y creen que la vía pública es suya qué podríamos esperar si los pagaran, sería prácticamente imposible moverlos de las cuales que ocupan; además, se

complica el análisis sabiendo que mucha de la mercancía que venden es de procedencia legal. Resultaría contrastante que el gobierno cobrara impuestos por el comercio que esta fuera de la ley.

A manera de conclusión, señalamos que sería una medida importante empadronar a los

comercios y personas que no lo están; sin embargo, el gobierno debe tener la visión de no empadronar sólo por el simple hecho de hacerlo ya que podría caer en casos tan difíciles como el de la economía informal. Entonces debe buscar los mecanismos más eficientes que generen un

beneficio económico y produzcan las menores repercusiones sociales posibles, ya que es prácticamente imposible que una medida económica no provoque repercusiones sociales.

Quizá con auditorias puede haber resultados interesantes, ya que en muchas ocasiones se pagan pocos impuestos debido a que los reales estados financieros de las empresas no se

muestran, dejando de lado ventas que podrían originar mayores ingresos para el gobierno. Con base en lo anterior, éstos procesos se deben diseñar en todos los niveles, desde las empresas más pequeñas, hasta los grandes consorcios multinacionales que producen en Meneo, al realizarse

lo anterior se conseguiría que estas siempre contabilizaran todas sus ventas, de esta forma la recaudación podría aumentar; en caso de encontrar negocios que no estén pagando todos los impuestos que les correspondan, se les debe aplicar multas ejemplares, para que éstas no lo

vuelvan a hacer, o. en su caso, las compañías que estén pensando en hacerlo se abstengan ya que las sanciones serían muy fuertes; de igual forma, en caso de que las faltas cometidas sean realmente graves se debe considerar el cierre total de esas empresas sin importar su jerarquía o

grandeza. Asimismo es necesario que la burocracia ponga algo de su parte, pues la corrupción es

445 Daniel Flores Curiel y Jorge Valero Gil, El tamaño del sector informal y su potencial de recaudación en México, UANL, Facultad de Economía, Centro de Investigaciones Económicas, puede obtenerse en www.sat.gob.mx 446 Con base en que la eficiencia en el cobro de impuestos no es de las mejores, ya que si se sigue con los niveles de corrupción y de malos manejos posiblemente la cifra disminuya aún más.


311

el primer mal, y de nada servirá que se diserten buenas metodologías para realizar auditorías si de

antemano se sabe que los auditores que acudan se dejaran corromper con gran facilidad.

La evasión en el caso del IVA resulta un problema importante. Con base en un trabajo realizado por investigadores del CIDE, se encontró que la evasión de 1995 a 2001 fue de alrededor de 2.6% del PIB anual (Cuadro 31). Naturalmente, este nivel de evasión se debe a varios factores, algunos

de ellos son los que ya mencionamos, como la no realización de auditorías permanentes, la poca eficiencia que tienen las instituciones para hacer funcionar un sistema fiscal altamente diversificado, además de la corrupción que es una constante en todas las vertientes. Si bien es

cierto que muchos problemas en materia tributaria son explicados por el gobierno, también los es que el mexicano prácticamente no está acostumbrado a pagar, pues cree que su contribución va a parar en los bolsillos de los políticos. Observamos que es un problema de percepción, cultura e

ilegalidad.

Cuadro 31

Costo de la evasión fiscal en México, el caso del IVA447

Fuente; Fausto Hernández Trillo y Andrés Zamudio Carrillo en "Evasión fiscal en México: El caso del IVA fragmento. Centro de investigaciones y Docencia Económica pág. 47.

El análisis en esta última parte tiene sentido, ya que con algunas estimaciones podemos encontrar que si existen recursos que se pueden considerar antes de cambiar las estructuras fiscales o enfocamos en el aspecto meramente económico como lo plantean los partidos políticos.

Como idea principal de esta sección podemos manejar que el mejoramiento de los sistemas de

control, así como de la parte operativa, constituye un punto sumamente estratégico antes de cambar nada No hablamos de recursos raquíticos, si hacemos una estimación con todas las medidas que se pueden tomar (mejor legislación, empadronamiento, mayor productividad,

auditorías, combate a la evasión y elusión fiscal, etc.) estimamos de manera subjetiva que estamos hablando de alrededor de 3.5% del PIB en recursos adicionales lo que resurta una cantidad verdaderamente importante.448

Hemos manejado la idea de que a partir del cambio estructural el gobierno estaba haciendo

esfuerzos importantes por mejorar el aspecto operativo de las finanzas púdicas así como combatir

447 El resultado responde a una metodología fundamentada y estructurada, para más detalle consultar el artículo original. 448 Considerando que las estimaciones y cifras que se manejan dentro de los trabajos citados sean cercanos a la realidad.


312

a los contribuyentes evasores, incluso con tal propósito se creó el Servicio de Administración

Tributaria; sin embargo, al observar que las estimaciones aún demuestran que no se ha avanzado nada, nos damos cuenta que las medidas tomadas por los gobiernos de aquellos años se quedaron en el olvido como muchas otras, o simplemente fueron tomadas para crear una serie de

espejismos y que se pensara que alguien estaba trabajando.

Un aspecto importante a lo largo de este capítulo es el hecho de que la corrupción nos ha llevado al estado cultural, económico y fiscal que tenemos en la actualidad. Parece ser que es un fenómeno que ha estado ahí desde siempre y que jamás se irá. Para cambiar te situación en la

que vivimos, es necesario tratar de combatir este mal que ya parece permanente en nuestra sociedad, porque de no ser así no tendrá ningún caso aplicar medidas económicas o correctivas. Mientras no se ataque a la corrupción, cualquier medida que se tome en materia fiscal

será transitoria y la necesidad de una nueva reforma siempre estará presente.

Al principio de este capítulo mencionábamos que una reforma podría presentarse de dos formas: 1) mediante aumentos en las magnitudes y las distribuciones de las tasas de los impuestos, y 2) el cambio jurídico de las leyes que las rigen. Nosotros proponemos que se adopte la segunda,

pues al corregir las leyes y la encienda de las instituciones se pueden llegar a muy buenos resultados, no solo en materia económica también en nuestra relación como sociedad y país. Sin embargo, este es el camino más difícil creando una disyuntiva entre la urgencia de nuevos

recursos y el hecho de cambiar las leyes para crear una estructura fiscal que dure muchos años y sea sustentable.

Una política tributaria del orden redistributivo y con mayor equidad impacta las segmentaciones poblacionales y la redistribución del ingreso desde la perspectiva regional. Esto último también

desde la óptica de la asignación de recursos tributarios a los estados.

Este esquema en forma simultánea incide en el crecimiento económico vía el consumo y la generación de empleos. Se tienen que contemplar también reformas estructurales en la atención del servicio de la deuda pública y de la política fiscal redistributiva que impactan

negativamente la inversión y el crecimiento económico.

Sería conveniente adoptar medidas fiscales orientadas a disminuir las desigualdades distributivas en los estratos medios y bajos, especialmente los que se encuentran en el umbral de la pobreza de la sociedad mexicana. Esto a través de un esquema tributario progresivo y

redistributivo del incremento del gasto público.

La estrategia implica el incremento del gasto público en el corto plazo y su disminución en el largo plazo. Una vez que se alcancen los equilibrios presupuestales por la reactivación de la economía y la modificación de la carga tributaria.

Se requiere activar el esquema causal del ingreso; generar empleos por el incremento de la

inversión productiva y el gasto público.


313

El esquema tributario redistributivo debe tener en cuenta al país en términos regionales

mediante una estructura de asignación de recursos más equitativa. Las principales propuestas que se señalan a lo largo de este capítulo será el combate a la evasión fiscal, la economía informal y en reducir trabas que generan las tasas tributarias y que afectan las actividades

económicas.

Aunque se ha avanzado en los años 1996-2006 en materia de procedimientos administrativos, a través de los cuales los contribuyentes cumplen sus obligaciones y ejercen sus derechos, queda aún mucho por hacer. Simplificar los mismos y reforzar la seguridad jurídica de los

contribuyentes coadyuva a elevar el potencial económico del país.

Se proponen las siguientes modificaciones al sistema tributario:

• Simplificación para el cumplimiento de las obligaciones fiscales. • Medidas que inciden en un ambiente de mayor seguridad jurídica para los

contribuyentes.

• Combatir la economía informal y la evasión fiscal. • Impulsar el ahorro de largo plazo. • Aumento de la inversión pública, gasto público para que exista mayor recaudación.

• Mayor redistribución de los ingresos públicos, cumplir con los principios de equidad y proporcionalidad, es decir un sistema progresivo.

• Tener una administración de gobierno sencilla y relativamente barata, no fuga de

salarios de los funcionarios. • Mostrar claridad en vinculación con el gasto, el fin es que los ciudadanos sepan hacia

donde se dirigen y se destinan las contribuciones.

• Ser flexible para responder a los cambios de los sucesos económicos, políticos y sociales; política económica para una transición sexenal estable.

• Mostrar claridad para que cada individuo sepa hacia donde se dirigen sus contribuciones

que tipos de servicios se están proporcionando: un gasto público para el bienestar social.

• Educación con calidad, servicio de salud con calidad para el crecimiento de la economía.

• Tolerancia y flexibilidad en el mercado laboral, recuperación de los salarios. • Regulación, ordenamiento y límites al sistema bancario, disminuir la tasa de interés. • Invertir en infraestructura para la ciudadanía urbana y rural al país.

• Corregir la seguridad pública, evitar la corrupción, difundir una conciencia ciudadana. • Una política agropecuaria, integrando equitativamente a los productores del campo. • Incorporar a micro, pequeñas y medianas empresas en condiciones competitivas;

impulsando a la producción interna.


314

X.6 Aspectos sustantivos para ser considerados en las reformas.

X.6.1 Simplificación las obligaciones fiscales.

Los trámites y mecanismos de control de obligaciones resultan necesarios para que la autoridad

pueda dar seguimiento al adecuado cumplimiento de las mismas. También es cierto que generan costos a los contribuyentes y en ocasiones, inhiben el pago de impuestos.

En virtud de lo anterior, debe existir una revisión de los trámites y procedimientos fiscales, que permitan lograr un avance cualitativo y cuantitativo importante.

Se requiere de un mínimo indispensable de trámites e información para la adecuada actuación

de la administración tributaria. Para ello también, los avances tecnológicos e informáticos deben permitir aligerar las cargas sin perder información o control por parte de la autoridad.

Lo anterior permite reducir al mínimo los costos del cumplimiento fiscal a los contribuyentes, tanto en lo que se refiere a los tiempos de realización de los trámites, como en las molestias

que conlleva y, con ello, contribuir a una mayor competitividad de las empresas y a un mejor cumplimiento tributario.

X.6.2 Mayor Seguridad jurídica para a los contribuyentes.

Significa reglas para el contribuyente y límites a la actuación de la autoridad, es un elemento fundamental para crear condiciones favorables al desarrollo de las actividades económicas.

Se deben modificar los mecanismos que protegen al contribuyente de un mal uso de la

información que éste proporciona a la autoridad para demostrar que sus transacciones se realizan a precios de mercado.

Se plantean modificaciones a supuestos que constituyen delito de defraudación fiscal, para acotar el ámbito de acción de la autoridad. También se proponen cambios para precisar que un

contribuyente se sitúa en dichos supuestos, sólo si existe dolo en su actuación, a la vez se deben elevar las sanciones o modificar las leyes a funcionarios que defrauden a la nación, ya que en este sentido no se debería perdonar el fraude o penalización que amerite este tipo de

delito.

X.6.3 La Evasión Fiscal: un problema de fiscalización de los impuestos.

La omisión en el pago de impuestos tiene dos consecuencias que afectan a la sociedad mexicana.


315

• En primer término, conlleva a la inequidad del sistema tributario, ya que los

contribuyentes con niveles similares de ingreso no necesariamente enfrentan la misma carga impositiva.

• En segundo término, esta conducta afecta el nivel de los ingresos públicos y disminuye,

por consecuencia, las posibilidades del Estado de realizar sus tareas de administración, atención a los grupos sociales menos favorecidos y de inversión pública.449

Para concentrar los esfuerzos de la tributación en difundir y aplicar un solo régimen fiscal para pequeños contribuyentes y simplificar el pago de sus contribuciones, se propone uniformar los

diversos regímenes que actualmente se aplican.

Para lograr resultados óptimos, es fundamental contar con el apoyo de los gobiernos municipales, por lo que parte de la recaudación que provenga de estos contribuyentes, se iría específicamente a las necesidades sociales de los municipios.450

Otro aspecto que se debe de tomar en cuenta es que al existir altas tasas fiscales, estimula el

uso de recursos para encontrar formas de evadir impuestos. Esto se refiere a la cantidad creciente de recursos dedicados a evadir legalmente las obligaciones fiscales. Así las personas realizan transacciones con dinero efectivo para eliminar comprobantes que podrían utilizarse

para probar que se percibió cierto ingreso y no se declaró como fiscal.

Tales intercambios se llevarían con más eficiencia, a menor costo, si fueran considerados dentro de una economía normal y no subterránea, por lo que la oferta se convertiría en parte de la economía normal para los consumidores, si se redujeran las tasas fiscales. Para disminuir la

evasión fiscal influyen una serie de factores a considerar:

• Aplicación estricta y creíble de la ley, una fiscalización apropiada. • Castigos para aquellos que evadan impuestos, suficientemente estricto para que se

reduzca, igual dependiendo lo que debe cada individuo será su castigo.

• El sistema tributario debe ser parejo y facilitar a los ciudadanos los trámites burocráticos para no detectar irregularidades en las gestiones administrativas y evitar caer en la corrupción.

Como se ha observado en el transcurso de los capítulos anteriores debe existir un compromiso

gubernamental que mantenga sanas las finanzas públicas, por parte del gobierno y por otro lado mantener una equidad hacia los pobladores.

Se debe de tomar en cuenta que el atraso en materia fiscal ha sido grande, en las administraciones públicas, ya que no se ha llegado a una conciencia ampliamente, tanto

ciudadana como de congreso, son muchos los problemas que se observan en el país por lo que no se debe de dejar a un lado las decisiones en la política fiscal de México.

449 Richard A. Musgrave Enfoques de la equidad tributaria, p. 271 450 SHCP. H. Congreso de la Unión, 1998.


316

X.7 Innovaciones de desarrollo de la política fiscal.

Las políticas prácticas alternativas para aplicar la política fiscal al problema de la inestabilidad

económica son:451

1. Cambios en un presupuesto equilibrado.

2. Presupuestos desequilibrados debido a cambios en los impuestos o en los gastos.

3. Cambios cualitativos en el sistema impositivo.

Presupuesto equilibrado: Se pensó alguna vez en que los gastos públicos financiados como lo son los impuestos no repercutían en el nivel del ingreso y la ocupación remunerada. A tales consideraciones redistributivas, se creía que cambios iguales en los impuestos y en gastos no

surtirían efecto directo en el nivel de los ingresos. Se ha demostrado recientemente que un presupuesto equilibrado produce efectos generadores de ingreso, aún cuando se suponga que la propensión marginal a consumir sea la misma entre los que pagan al gobierno y los que

reciben de él.452

Presupuesto desequilibrado: El cambio en el nivel de recaudación de impuestos puede lograrse variando las tarifas impositivas como resultado de la flexibilidad en la estructura de los impuestos. La relación entre impuestos y gasto es: mantener los impuestos a un nivel constante

mientras van aumentando los gastos en los periodos deflacionistas y reduciéndose en los inflacionistas.453

Cambios en los impuestos: Si se requiere de una reducción de impuestos se debe hacer paulatinamente, ya que no pueden reducirse al mismo tiempo que se aumenten los gastos, o

por la que, en el caso de la inflación, no puedan aumentarse los impuestos al mismo tiempo que se reduzcan los gastos.

La variación en el nivel de cobro de impuestos produce un cambio en la disponibilidad de los ingresos por parte del público, lo cual a su vez es causa de un cambio paralelo en menor

magnitud, en los gastos para el consumo privado. El cambio en los impuestos sobre cualquier volumen dado en el cambio del nivel de los gastos del consumidor depende de la amplitud de la propensión marginal a consumir. Cuanto mayor sea la propensión marginal, tanto más bajo será

el cambio necesario para producir cualquier cambio deseado en los gastos del consumidor.454

451 Presupuesto, política fiscal y deuda pública, pp. 757-763 452 Un cambio en los impuestos y en los gastos públicos no determina un cambio en los gastos de inversión privada. Los efectos de los impuestos y los gastos públicos en los de rembolsos de inversión privada se compensan exactamente. 453 Presupuesto, política fiscal y deuda pública, pp. 764-766 454 Ídem.


317

Para aquellos que se oponen primordialmente a una expansión del gobierno, el camino del

presupuesto equilibrado hacia la política fiscal compensatoria parece ser el conservador y más radical.

Para los defensores de la empresa en competencia, el sistema del presupuesto desequilibrado con variación de los impuestos, ha de ser el preferido, ya que es el que menos estorba la

actividad en el campo de los negocios privados y de las decisiones de los ciudadanos particulares. En tiempos de depresión este camino conduce al gobierno a contraer las mayores deudas.

El efecto causado en las inversiones por un aumento de la deuda pública dependerá de la

actitud., con respecto a los déficit, de los hombres de negocios. No obstante, la reducción de las tarifas de impuestos y el aumento en el ingreso originado por el del consumo puede perfectamente más compensar los efectos adversos debido al aumento de la deuda.

La reducción de los impuestos depende del grado de relación que puede tomar diversas

formas. Durante un periodo de profundo hundimiento de los negocios, el efecto estimulante de una reducción en el impuesto progresivo sobre la renta puede ser muy escaso. En lugar de inclinarse a un aumento en los gastos de consumo, los beneficiados por la reducción del

impuesto pueden optar simplemente por mejorar sus balances monetarios.

Una reducción en los impuestos sobre artículos de consumo, que se refleja más en el consumo que en ahorro, puede resultar mucho más eficaz. El déficit que resulte, en este caso, puede ser mucho menor que el resultante de una reducción en los impuestos sobre la renta. Lo importante

es cuando menos afluirá a los ahorros si se sigue este camino.

X.8 El diseño de una reforma tributaria.

El diseñar una reforma impositiva adecuada y funcional no es una tarea fácil en ningún país; que una reforma como tal sea aceptada y posteriormente implementada es una cuestión mucho más difícil. La gestión del proceso completo de una reforma tributaria, desde su establecimiento

hasta su conclusión no es nada simple, y mucho menos debido a la naturaleza inherentemente política de cualquier reforma tributaria significativa.

No existe una respuesta mágica y simple a las muchas complejidades que enfrentan aquellos quienes llevan a cabo esta tarea; cada país, y de hecho cada reforma importante deberá de

tomar y tomará su propio y particular camino. Cualquier reforma tributaria es única en el sentido en el que tiene lugar en circunstancias únicas de tiempo y espacio.


318

El eje de la reforma tributaria que el gobierno de Vicente Fox sometió a la consideración del

Congreso; lo constituyeron las modificaciones a la ley del IVA, específicamente la generalización de la tasa de 15% a productos y servicios gravados con tasa cero y exentos.

Las características y orientaciones generales de la reforma propuesta por el gobierno de Vicente Fox pueden sintetizarse de la siguiente manera:

• La adopción de medidas distributivas para compensar la ampliación de la base del

IVA • El fomento del ahorro, la inversión y el empleo • Facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales

• Otorgar mayor seguridad jurídica • Combatir la economía informal

La propuesta del gobierno federal de eliminar el régimen de tasa cero y exentos del IVA, fue acompañada por los siguientes mecanismos de compensación:

• Programas sociales de transferencias directas: PROGRESA; para la zona rural y los

programas urbanos de la Secretaría de Desarrollo Social (se estimaba que con ellos se beneficiaría a 20% de la población más pobre del país455)

• Tasa cero para una canasta de medicamentos “esenciales”

• Incremento del crédito al salario de 4000 a 4900 pesos anuales • Crédito Fiscal de 20% por las erogaciones realizadas por concepto de colegiaturas en

el pago del ISR

• Deducibilidad de las primas pagadas por concepto de seguros de gastos médicos

El gobierno federal no solamente privilegió el IVA como eje de la reforma tributaria, sino que también propuso reducir las tasas del ISR, acortar los tramos de tarifa, mantener los regímenes especiales e incrementar las exenciones y deducciones.

Las modificaciones específicas que proponía el gobierno en lo que al ISR se refiere,

contemplaban la reducción de la tasa vigente de 35 a 32%; reducciones de la base del impuesto, como la deducción de la inversión de inversiones en capital fijo, la deducibilidad de la participación de trabajadores en las utilidades de la empresas y la posibilidad de deducir las

aportaciones al IMSS por parte de los patrones.

La única propuesta gubernamental encaminada a mitigar el problema de la evasión y elusión de impuestos, fue la de eliminar las reducciones de impuestos por actividades agrícolas, ganaderas, silvícolas, pesqueras y por edición de libros, y la supervisión del régimen

simplificado, para ser sustituido por el régimen de las personas morales transparentes; mediante el cual la persona moral encargada de agrupar a los contribuyentes para realizar sus

455 Caballero Urdiales, Emilio (2006), “Los ingresos tributarios del Sector Público de México”, UNAM, p.249


319

actividades empresariales de forma conjunta (corporativas, por ejemplo) debería cumplir con las

obligaciones fiscales de cada uno de los contribuyentes el grupo.456

En el caso del ISR a las personas físicas, específicamente del régimen de sueldos y salarios, se proponía una reducción de la tasa máxima vigente de 40 a 32% para homologarla con la tasa del ISR empresarial, junto con el establecimiento de la tasa cero para los contribuyentes no

mayores a 50 000 pesos al año.

Pero en contraste con la ampliación de las deducciones y excepciones otorgadas en el caso del ISR a las empresas, se proponía la no deducción de algunas prestaciones contempladas en el ISR de las personas físicas, tales como el pago de tiempo extra, indemnizaciones por riesgos,

cuotas obreras absorbidas, gratificación anual mayor a 30 días de salario mínimo general, prima vacacional y dominical, así como a participación de utilidades mayores a un monto equivalente a 15 días de salario mínimo general.

De este modo, el gobierno federal pretendía ampliar la base sobre la cual se aplica el ISR

afectando a los trabajadores, puesto que, de acuerdo con la propuesta oficial, debía reducirse la carga fiscal de los contribuyentes con ingresos procedentes de las ganancias y los intereses, para no desestimular el ahorro, la inversión, la actividad económica, el crecimiento y el empleo.

La contradicción en la que incurría el gobierno federal era evidente; por un lado proponía

generalizar la tasa del IVA y subsidiar a través del gasto a la población de escasos recursos,

que resultaría afectada porque ello es supuestamente un mecanismo más eficiente y, por el

otro, se contemplaba otorgar estímulos fiscales a través de los regímenes especiales, las

excepciones y exenciones del impuesto sobre la renta. En otras palabras, a los pobres se les

grava y se les compensa por el lado del gasto y a los ricos se les subsidia desgravándolos.

El Banco Mundial457 apoyaba la propuesta de reforma tributaria impulsada por el Gobierno Federal argumentando, que un país como éste no puede vivir con una recaudación tan baja.

Las recomendaciones del Banco Mundial hacia México sobre la urgencia de fortalecer sus ingresos fiscales incluyen; ampliar la base gravable y eliminar las exenciones, y para conseguirlo los gobiernos deben atender los siguientes aspectos:

1) El IVA debe ser el instrumento idóneo en el proceso de reforma fiscal

2) El uso de los llamados gastos del impuesto (tasas preferenciales de impuesto y las

exenciones para promover objetivos económicos y sociales específicos), debe ser en general reducido

3) Reducción de tasas y tramos al impuesto a la renta Por su parte, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) destaca la necesidad de impulsar la reforma

456 Ibíd., p. 252 457 Los planteamientos y prepuestas de este organismo internacional pueden encontrarse en: World Bank (2000), “Lessons of Fiscal Adjustement”


320

fiscal para lograr un incremento de la recaudación en 2 o 3 puntos porcentuales del PIB para

soportar políticas macroeconómicas a largo plazo.

Bénédictine Larre, Directora de Estudios sobre México de la OCDE, apuntó que actualmente se tiene una política macroeconómica favorable y balanceada que fue el eje para llevar a cabo una sólida transición sexenal. Con la reforma fiscal se apoyaría tal estabilidad macroeconómica y se

lograría que el país sea autofinanciable para dejar de depender de los vaivenes de los precios del petróleo. Añadió que, para realizar esta reforma de manera integral tendrán que eliminarse los regímenes especiales de exención (privilegios) para todo tipo de sectores (principalmente

para los grandes corporativos y multinacionales), que conllevan a incrementar la recaudación del país.

Por su parte, Banamex y BBV-Bancomer elaboraron un informe por separado, en el cual, coinciden que los Legisladores deben desaparecer la tasa cero a alimentos y medicinas porque

estas medidas benefician a las clases media y alta del país.

En el estudio se afirma que en el caso de los bienes con tasa cero como los alimentos y medicinas, por cada peso que el Gobierno subsidia, 30% de las familias más pobres reciben 16.1 centavos y el 30% con mayores ingresos ganan 44.8 centavos458.

Para los asesores de BBV-Bancomer, la exención del IVA a servicios financieros, médicos y

educativos y la tasa cero a alimentos y medicinas implica un subsidio fiscal a los consumidores los cuales pertenecen, en su mayoría, a estratos de la población con ingresos medios y altos.459

Para los asesores de Banamex, el subsidio implícito del IVA beneficia a quienes más consumen: el 20% más rico de la población se beneficia con el 42% de ese subsidio, en tanto

que, el 20% más pobre se queda con el 6% del beneficio.

Pero, claro, mientras tengamos un gobierno que no obstante el discurso populista esté más preocupado por servir a los grandes empresarios y a los banqueros que al pueblo, la estructura impositiva del país no cambiará y cada vez que este gobierno tenga necesidad de aumentar la

carga fiscal tratará de sacar dinero de donde no lo hay, en vez de hurgar en donde existe en enormes cantidades que se usan hasta para el derroche. Es por eso que en su momento se produjo una reacción en cadena en contra de imponerle el IVA a los alimentos y a las

medicinas.

Diego Petersen Farah afirma que la reforma fiscal propuesta por el gobierno pasado (Vicente Fox) presentó la confusión entre equidad y justicia, ya que el IVA es un impuesto más equitativo por ser parejo, directo y proporcional al consumo, sin embargo, no es justo (lo equitativo no es

justo en una sociedad desigual).

458 Departamento de Estudios Económicos de Banamex, 2004 459 Departamento de Estudios Económicos de BBV-Bancomer 2004


321

El impuesto que propicia la redistribución de la riqueza, que promueven la justicia distributiva es

el ISR; porque es proporcional a los ingresos ya mayor percepción mayor participación. El problema es que, a diferencia del IVA, el ISR es un impuesto más difícil de cobrar. Agrega que, la reforma tributaria propuesta se carga sobre la clase media; así, los beneficios de la reducción

del ISR los capitalizan salarios superiores a 30 mil pesos y los que más se afectan son los salarios de entre 8 y 29 mil pesos mensuales que es la mayoría de la clase media.460

Para ejemplificar lo expuesto anteriormente, a continuación se realizar un pequeño ejercicio teórico. ¿Qué cargos y qué beneficios recibirían las personas de bajos y altos ingresos de

haberse aprobada la propuesta de reforma fiscal en el gobierno pasado? Una persona que gana 2 mil pesos al mes gasta al menos 50% de su ingreso en alimentos y medicinas básicas; es decir mil pesos, siguiendo el esquema propuesto del IVA significa que para este individuo, el

costo de la vida sería 150 pesos más caro. En cambio, si está inscrito en el padrón de los pobres, recibirá un subsidio directo de 71 centavos por persona. Si se trata de una unidad familiar de cinco miembros, recibiría 106.50 pesos al mes. Así de simple: el costo de la

reforma para esta familia sería de 43.5 pesos.461

En el otro extremo, un alto ejecutivo con un sueldo de 160 mil pesos mensuales y una familia de cinco miembros que destina 10 mil pesos al mes en alimentos y medicinas, el impacto será de 1 500 pesos mensuales por pago de IVA. Al mes siguiente de entrada en vigor la ley, este

Ejecutivo tendrá 4 603 pesos más por la reducción del ISR.

Si esta persona tiene a sus cinco hijos en escuelas privadas a un costo promedio de 2 mil pesos por persona pagaría 1 500 pesos más por concepto de colegiaturas. La familia, además, consume algunos libros que antes no pagaban IVA y se le van en ello 100 pesos más. Al final

del mes tendrá aproximadamente mil pesos de superávit en su cuenta. Por esta razón, se

concluyó que la equidad planteada por la reforma propuesta era una forma de

incrementar la injusticia impositiva.462

Para Julio Boltvinik el efecto de eliminar las exenciones y tasa cero en el cobro del IVA será dos

veces más devastador que el provocado por la crisis de 1995 en el ingreso y nivel de vida de la población, especialmente en los 71 millones de pobres del país.

La homologación del IVA significaría para el 10% de la población más pobre del país una pérdida del 12% en la capacidad adquisitiva de su ingreso contra el 6.5% que se registró en

1995, además, se incrementaría el número de pobres en cuatro millones, ya que pasarían de 71 a 75 millones.463

460 “Problemas Estructurales del Sistema Tributario en México” (2004), Unidad de Estudios de Finanzas Públicas de la H, Cámara de Diputados 461 Ídem 462 Ídem 463 Boltvinik, Julio. “Economía Moral”, La Jornada, Noviembre 2003


322

Afirma que: la reforma hacendaria planteada por el gobierno federal buscaba en la práctica

regalar dinero a los ricos, a través de una reducción de la tasa máxima del ISR y quitar dinero a los pobres a partir de la eliminación de la tasa cero y el fin de las exenciones en el IVA.

Sostiene que la reforma tributaria traería dos pérdidas a los grupos vulnerables del país, puesto que, los mecanismos compensatorios no atenuarían el efecto negativo del incremento en el

precio de alimentos, medicinas y todos los productos exentos.

La primera, porque el pago mensual de 108 pesos sólo incluye a los pobres del medio rural (que son atendidos por Progresa) y no a los del ámbito urbano, donde el efecto del incremento en el IVA será más devastador. Explicó que los pobres en el medio urbano no cuentan con la

posibilidad del autoconsumo como ocurre en el ámbito rural. Además, los pobres que habitan en ciudades sufrirían del impuesto en alimentos y en transporte.

A los pobres del medio urbano se les estimularía con el crédito al salario, que es de 75 pesos en efectivo al mes por persona y que paga el patrón a su trabajador para después descontarla

de los impuestos que reporta a Hacienda. Sin embargo, este mecanismo entraña una falacia, pues sólo estaría al alcance de los trabajadores de la economía formal, por lo que, los pobres urbanos que se desempeñan principalmente en la economía informal, quedarían seriamente

dañados en su ingreso.

La segunda, está relacionada con la reducción de la tasa máxima del ISR, un gravamen que se aplica a salarios de la población y ganancias de los empresarios.

La iniciativa gubernamental establece que con 500 mil pesos de ingreso anual (41 mil 666 pesos al mes) un asalariado estaría en el supuesto de la tasa máxima, es decir, pagaría un ISR

de 32 %. Esos salarios son los de un Director General, de un empleado medio de una empresa, y con la propuesta, un ingreso de ese nivel pagaría la misma tasa impositiva que el multimillonario Carlos Slim por sus ganancias. En el indicador de GINI464, que mide la

desigualdad, México tiene una calificación de 0.47 (cero corresponde a la perfecta igualdad). Para dar un comparativo, España tiene una calificación de 0.32 y Argentina, 0.52. (Coeficiente GINI, Wikipedia, 2004, Internet) Lo anterior, da cuenta de que aun cuando a México se le

ubique dentro de los “países con desarrollo humano alto”, internamente las inequidades por grupos sociales son abrumadoras.

En la gráfica 19 se presentan la evolución del índice de Gini para el período 1950-2004. Como puede observarse, la desigualdad en este último año está lejos de ser la menor del período. Los

niveles de desigualdad del 2004 son similares a los observados 15 años antes en 1989.

464 El Coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad ideada por el estadístico italiano Corrado Gini. Normalmente se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, pero puede utilizarse para medir cualquier forma de distribución desigual. El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y todos los demás ninguno).


323

Gráfica 19

FUENTE: “POBREZA Y DESIGUALDAD EN MÉXICO ENTRE 1950 Y EL 2004” Miguel Székely,

Documentos de Investigación

El país tiene 103 millones de habitantes (censo INEGI, 2005) y según cifras oficiales tiene 51 millones de pobres de los cuales; 3 millones viven en pobreza extrema (SEDESOL, datos 2004).

La estructura polarizada que existe en México de los niveles de ingresos señala que sería muy

delicado socialmente que las modificaciones fiscales repitieran el carácter del sistema recaudatorio actual que no cumple una función redistributiva pues es altamente regresivo, por descansar en gran parte en impuestos indirectos, como el IVA, e insuficientemente en los

impuestos distributivos como el ISR.

X.9 Propuesta de fiscal integral.

La elevación de la recaudación fiscal es primordial a fin de que el Estado pueda cumplir eficazmente sus responsabilidades en la promoción activa del desarrollo humano y económico La viabilidad de este objetivo radica en los siguientes cursos de acción:

1) Ampliar la base de contribuyentes de ingresos sujetos a tributación Existe una endeble

base fiscal donde solo pagan impuestos 7 millones 695 mil contribuyentes, de los cuales 7 millones 170 mil son personas físicas y 524 mil son personas morales. La estructura fiscal se concentra en muy pocos contribuyentes, cuando es comparada con los más de 12 millones de

personas que cotizan en el IMSS, o en relación con los 30 millones de registros en Afores y


324

frente a los aproximadamente 40 millones de personas que forman la Población

Económicamente Activa.465

2) Mejorar considerablemente la fiscalización y combatir la evasión fiscal, ya que

debemos recordar que diversas estimaciones sitúan entre 40% y 60% la evasión

tributaria, es decir entre 4 y 6 puntos porcentuales del PIB.

a) La legislación fiscal mexicana es compleja y difícil de cumplir por el común de los

contribuyentes. Los continuos cambios legislativos generan incertidumbre y crean la necesidad creciente de información y entrenamiento. Estos problemas dificultan el cumplimiento de las obligaciones fiscales, desalientan el pago oportuno de impuesto se imponen costos adicionales

al proceso de colección de impuestos. En este ámbito es necesaria una reforma institucional que permita una simplificación tributaria que incentive al pago de impuestos. Los sesgos institucionales desvían la conducta de los contribuyentes hacia una práctica que favorece la

evasión y la elusión; afectan la seguridad jurídica de los contribuyentes y, en general, complican de modo innecesario el cumplimiento de las obligaciones..

Los sistemas de información fiscal, aunque se han modernizado, todavía adolecen de un retraso significativo. Un mejor sistema de información podría contribuir a mejorar la

administración fiscal; el cumplimiento de las obligaciones fiscales depende en muchas ocasiones de que los contribuyentes tengan acceso adecuado, ágil, oportuno y barato a la información. Aunque han mejorado los sistemas de información, el número de solicitudes de

información de contribuyentes es todavía muy elevado, el tiempo destinado a trámites fiscales muy amplios y la espera para la devolución de impuestos muy larga. Estos elementos son particularmente graves para los contribuyentes pequeños, en realidad la mayoría.

3) Simplificación y racionalización de la legislación tributaria eliminado o corrigiendo gran parte

de las exenciones tributarias y de regímenes especiales que generan distorsiones y múltiples canales de elusión tributaria.

Para combatir el problema central de las finanzas públicas: la evasión y la elusión del pago de impuestos, deben ser eliminados los regímenes especiales, exenciones y excepciones que

contempla el ISR por donde se fugan cuantiosos recursos fiscales.

Por ejemplo, el régimen de consolidación fiscal para grupos de empresas debe ser simplemente suprimido (por ser un importante mecanismo de elusión fiscal de grandes corporaciones, incluso trasnacionales).

Así como, mantener tratamientos preferenciales a los contribuyentes de los sectores de auto

transporte, agricultura, ganadería pesca o silvicultura va en contra del principio según el cual es

465 Calva, José Luis. “Modernización Tributaria”, El Universal, Noviembre de 2003


325

preferible otorgar estímulos fiscales a través del gasto público antes que hacerlo a través de los

impuestos.

La carga impositiva ideal, debe ser soportada por toda la población en posibilidades de trabajar; en la práctica es indispensable reconocer la debilidad económica de sectores de la sociedad.

Sin embargo, los mecanismos para liberarlos de dicha carga deben ser tales, que lejos de motivarlos a permanecer real o ficticiamente en ese estado, los estimule a superar tal debilidad

y sumarse así a los que contribuyen al erario público.

La competitividad de la economía mexicana requiere entre otros factores pero de manera destacada de un sistema fiscal apropiado. Por lo que a continuación presentamos las características que este sistema debe reunir entonces, el sistema tributario que requiere México

se puede resumir en 5 puntos que a su vez pueden traducir en otros tantos efectos esperados en una verdadera reforma fiscal integral

El cuadro siguiente enuncia estos dos conjuntos de características:

Generador de una Recaudación Suficiente

El sistema tributario tiene que recaudar los recursos suficientes para financiar las necesidades de un presupuesto de egresos aprobado democráticamente; con esto basta decir que los impuestos deben financiar sólo aquello que la sociedad ha sancionado a través de sus

procesos e instituciones de decisión.

Seguro Jurídicamente

El contribuyente debe pode pagar impuestos con plena certidumbre de que sus cálculos están hechos conforme a lo dispuesto en la Ley y de que los procedimientos y trámites se ajustan a los preceptos de la misma.

Además, el contribuyente debe estar plenamente protegido contra actos de abuso de la

autoridad responsable del cobro de impuestos; esta certidumbre solo es posible cuando el pago de impuestos está regido por disposiciones claramente enunciadas, sin contradicciones,


326

también se requiere que los códigos, leyes y reglamentos tributarios sean sencillos y

permanentes.

Sencillo

El pago de impuestos debe estar regido por pocas reglas, procedimientos y trámites; éstos a su vez deben ser claros y fáciles de entender y realizar.

Al diseñarlos, es necesario considerar por lo menos los casos extremos. Por un lado los pocos causantes que suman una proporción importante de la recaudación, quienes usualmente

cuentan con todos los recursos para operar sistemas complejos de contabilidad y administración. Por el otro, los muchos causantes que aportan contribuciones pequeñas a la recaudación.

Ellos requieren de regímenes tributarios adecuados a sus condiciones culturales, que no los

distraigan de sus actividades sustantivas ni les resulten onerosos. Una meta aquí podría ser que esos contribuyentes "pequeños" puedan hacer sus pagos de impuestos sin necesidad de recurrir a ayuda profesional ni correr riesgos mayores de que la autoridad lo llame a cuentas o

de que le imponga sanciones.

Flexible

Las reglas tributarias en lo posible deben poder adaptarse fácilmente a los cambios de las circunstancias, debe poder responder de manera sencilla a los cambios económicos, políticos y sociales en el tiempo..

Equitativa

La carga tributaria debe ser distribuida entre los causantes en proporción a la parte de su

ingreso, es decir, que aquellos que puedan soportar mejor la carga tributaria deberán pagar más impuestos.

X.10 La clave para el éxito de las reformas tributarias.

A manera de propuesta a continuación se enuncian cinco puntos que en opinión propia son necesarios e indispensables si se busca tener una mejora en el desarrollo de la planeación de

una reforma fiscal que en verdad sea integral.

Primero: se debe llevar a cabo una campaña política que “venda” la reforma y genere los

consensos necesarios para su aprobación.


327

Una reforma de esta magnitud requiere métodos democráticos para lograr un consenso que la

haga viable y la inclusión de organismos sociales y políticos, sindicales, civiles y empresariales y gobiernos municipales y estatales; debe ser una tarea multianual y no sólo coyuntural.

Este acuerdo debería permitir la definición de la cuantía de los recursos públicos requeridos, su origen y las reglas de asignación y ejecución como una condición sine qua non para crear un

ambiente favorable a la cooperación entre los agentes económicos. Este tema, por su importancia debería inscribirse en el debate sobre las políticas de Estado.

Como por ejemplo, lo que se hizo en los Acuerdos de la Moncloa, los cuales se refieren a un programa de saneamiento y reforma de la economía, estos se llevaron a cabo gracias a una

reunión en donde estuvieron presentes los representantes de los diversos partidos políticos, así como una fracción de representación parlamentaria y el Presidente del Gobierno.

Un primer aspecto en el que se ha alcanzó una base de entendimiento fue en el diagnóstico de la situación económica del país, calificada como grave debido a la confluencia de diversas

crisis.

La coincidencia en este diagnóstico sirvió, a juicio de los reunidos, de base para adoptar las medidas que, dentro del marco de una economía de mercado, resultan imprescindibles para sanear y reformar la actividad económica y que puedan permitir su superación y consiguiente

relanzamiento.

Todos los partidos políticos presentes en la reunión coincidieron con el Gobierno en la necesidad de una serie de medidas monetarias, financieras y de empleo, predominantemente a corto plazo, que permitirían restablecer en un período de dos años los equilibrios fundamentales

de la economía española, aminorando la inflación, reduciendo el paro y mejorando la situación de la balanza de pagos.

Se necesita un pacto fiscal que permita una participación social más amplia y, sobre todo, la creación de instituciones fiscales democráticas, no sólo para alcanzar la modernización

tributaria, sino la definición de un nivel de carga tributaria congruente con las necesidades sociales.

Segundo: la reforma debe centrarse en principios claros y bien articulados, de forma que

los contribuyentes comprendan lo que el gobierno está tratando de conseguir tanto por

el lado tributario como por el del gasto.

La resistencia a la reforma, habría que reconocerlo, se debe a que la sociedad ha perdido confianza en el papel del gasto público como factor para mejorar la calidad de vida y el bienestar social, no sólo porque éstos se han alejado cada vez más de ser un propósito

alcanzable, sino también porque es vox populi que en los últimos años las transferencias fiscales para financiar el rescate carretero, el saneamiento de la banca y el financiamiento a la


328

reforma de la seguridad social han restado y restarán en los próximos años un enorme volumen

de recursos financieros que podrían haberse aplicado a la educación, la salud, la infraestructura y la lucha contra la pobreza.

Por su parte, la manera peculiar en que los últimos gobiernos han manejado la política de gasto ha sido en sí misma un poderoso argumento para mostrar a los ciudadanos la insignificancia del

gasto público para apoyar y mantener una red social de apoyo a sus demandas.

Tercero: la reforma de políticas debe ir acompañada de una reforma administrativa; en

última instancia, las políticas tributarias funcionan o fracasan dependiendo de la eficacia

de su administración.

Una adecuada organización institucional puede ser crucial para evitar que las reformas fracasen

por las razones equivocadas (por ejemplo desinformación)

Cuarto: no permitir que pase demasiado tiempo entre el anuncio inicial de la reforma

tributaria y su puesta en marcha; ello daría tiempo a los grupos de interés para minar las

reformas.

Por último, se debe desarrollar un paquete de información, comunicación y educación

para facilitar el cumplimiento a los contribuyentes.

La experiencia internacional ilustra que en los países con democracias sólidas los pactos entre grupos permiten introducir más fácilmente cambios en los compromisos fiscales, a pesar de la fuerte competencia política y la alternancia en el poder. A favor de la viabilidad y el buen éxito

de un pacto fiscal se pueden mencionar algunas experiencias recientes.

Noruega estableció un “Solidarity Alternative Agreement”, un pacto entre el gobierno y las partes sociales para preservar la competitividad internacional. Australia puso en marcha un nuevo marco fiscal de mediano plazo mediante la “Charter of Budget Honesty”, que señala los

principios para un manejo sano de la política fiscal. En Nueva Zelanda se legisló sobre tres aspectos fundamentales del cambio estructural: a] la Ley de Responsabilidad Fiscal para

preservar el equilibrio presupuestario; b] la Ley del Banco de Reserva para establecer la

autonomía del banco central y sus compromisos para reducir la inflación, y c] la Ley de

Contratos de Empleo para desregular los mercados laborales.

Independientemente del escenario que se haga realidad convendría no perder de vista que la eficiencia de la reforma fiscal que se alcance no sólo dependerá de su mayor o menor

congruencia macroeconómica o de la calidad de su formulación técnica, aspectos sin duda importantes, sino sobre todo de las condiciones que den curso a un proceso político que realmente permita a los grupos llegar a un buen arreglo institucional. Ésta es la condición no

sólo para repartir costos y beneficios, sino también para establecer compromisos fiscales buenos y creíbles, por supuesto dentro de los propios grupos organizados pero también frente a


329

los electores o el común de los contribuyentes. Los compromisos fiscales son buenos porque

los actores asumen metas realistas y cumplibles, pero también porque son evaluables por los propios electores.

El arreglo institucional es un aspecto clave de la reforma, porque los recursos gravables constituyen un monto dado que depende de las características de la economía y, sobre todo, de

las restricciones institucionales. Éstas determinarán, en último término, las posibilidades de modificar la carga tributaria. Así, un buen acuerdo institucional buscaría limitar el oportunismo de los agentes.

Por ejemplo, debería restringir con claridad el establecimiento de una política fiscal no

comprometida con la estabilidad macroeconómica; impedir la desviación de recursos fiscales de los fines para los cuales fueron aprobados; premiar la productividad y la competitividad, etcétera. En suma, un marco institucional adecuado podría garantizar que algún grupo atentara

contra las fuentes de creación de riqueza de otro grupo. Este marco también garantizaría que ningún partido político que arribara al poder pudiese llegar a cambiar el acuerdo fiscal básico. Un pacto fiscal acordado democráticamente debe definirlas garantías en el cumplimiento de los

compromisos; las garantías sólo pueden ser institucionalmente definidas y defendidas.

Reforma Energética

Dentro del primer punto de la “Reforma” propuesta por el actual gobierno, se toma la idea de desincorporar las industrias paraestatales, permitiéndose la entrada de capitales del sector privado a sectores estratégicos como son los energéticos. Esto, con la intención de hacerlos

más competitivos con la finalidad de bajar sus costos y de esta manera sus precios. Pero el problema radica en ¿cómo estos deben desincorporarse de tal manera que se permita y se de la entrada del capital privado para que exista verdadera competencia y no pactos que permitan

monopolios u oligopolios? Se ha tenido la experiencia, en un caso muy particular que ha dejado muchas dudas sobre la venta de empresas estatales para tales propósitos. Este caso es el de Telmex, que durante muchos años ha enfrentado grandes problemas y demandas por ejercer

un carácter monopólico. Y que el Estado no ha podido entrar de tal manera para regular este mercado. Y lograr lo que, tras su desincorporación, se pretendía. Esto sin hablar de otras empresas que pasaron al sector privado y que con la apertura comercial, no tuvieron la

capacidad para mantenerse en el mercado y pasaron a formar parte de empresas transnacionales.

En lo que respecta a una de las empresas del Estado y que durante muchos años ha sido el soporte principal del gasto público de nuestro país. El caso de PEMEX, que sin duda le ha dado

al país recursos para mantener, apoyar y crear la infraestructura que el país ha requerido. Además de que ha generado grandes entradas a las arcas del Estado. No puede, de una manera ineficiente y sin regulación, pasar a manos de capitales privados, y sobre todo

extranjeros. No se puede permitir lo que hacían las empresas petroleras en los años anteriores


330

a su expropiación, y menos cuando estas dan más al país que las formadas por el capital

privado.

Para mejorar su situación financiera y elevar su capacidad de inversión es necesario promover un nuevo régimen fiscal para PEMEX, el cual busque situar a esta empresa en igualdad de circunstancias respecto de otras empresas petroleras en los mercados internacionales con un

carácter de administración de empresa privada pero sin dejar de ser del Estado.

Asimismo, es necesario que el nuevo régimen eleve la rentabilidad de la inversión de los proyectos de exploración y explotación de los yacimientos de potencial diferente y fomente la inversión en gas natural para disminuir la actual dependencia del exterior que tiene el país para

el suministro de ese energético. A PEMEX no se le da la autonomía que requiere, para que como cualquier otra empresa en el mundo, pueda tomar sus recursos, reinvertir y generar tecnología, hacer crecer sus plantas o determinar sus propios presupuestos anuales; al estar

imposibilitada para no poder determinar todo esto, entonces el margen de maniobra es mínimo.

México, como nación productora del preciado hidrocarburo, genera elevados ingresos por concepto de la venta interna y de exportación del crudo, lo que ha llevado a que el gobierno se sirva de esos recursos de una manera muy amplia, al grado en que casi una sexta parte de su

recaudación proviene de Pemex (otra parte corresponde a impuestos sobre la venta de gasolinas y otros derivados que de todas maneras se cobrarían).

Cuando los precios del crudo descienden, como ocurrió en 1998, el impacto sobre las finanzas públicas puede ser dramático, circunstancia que ha llevado a muchos, sobre todo en el

gobierno, a buscar la salida fácil: cargarle más la mano al contribuyente cumplido y cautivo.

La realidad es que el problema no reside en la dependencia excesiva que tienen las finanzas gubernamentales en la renta petrolera, sino en la renuencia gubernamental de enfrentar el problema político que circunda al fiscal. En la medida en que el ingreso petrolero permita evadir

la necesidad de articular un pacto político que efectivamente restrinja el manejo fiscal gubernamental al exigir verdadera transparencia en las cuentas públicas, todos los incentivos seguirán apuntando en esa dirección.

Reforma Fiscal

En lo que concierne a un manejo responsable de las finanzas públicas, se apoya la cuestión a

los ingresos estatales, al mencionarse el aumento de los ingresos no recurrentes (preferentemente los petroleros, siendo mayores a las remesas enviadas por los inmigrantes en Estados Unidos). Pero lo que causa asombro, es la continua idea de generar más impuestos o

ampliar su base. Cuando el Premio Nóbel de Economía de 2005, Robert J. Aumann, comento en una conferencia realizada en la Universidad Anáhuac, que “Es un error pensar que para

elevar la recaudación se tienen que aumentar las tasas impositivas…”, esto, pensando en la

reforma fiscal que pretende quitar la tasa cero a los alimentos y medicinas. Y además, Señala:


331

“Para estimular una recaudación homogénea y amplia, se tiene que incentivar a los

contribuyentes a cumplir bajando las tasas de impuestos”.

Para el especialista, “…la economía es un juego de incentivos. Si quieren aumentar la

recaudación, lo que hay que hacer es bajar las tasas para que la gente se sienta estimulada a

trabajar más y a cumplir" (Aumann, 2005). Indicó que es un error pensar que para aumentar la

recaudación se tienen que elevar las tasas y crear más impuestos.

Un país puede imponer tasas elevadísimas de impuestos y recaudar una miseria, mientras que otros pueden imponer tasas muy bajas de impuestos y recaudar prácticamente la totalidad de lo presupuestado. El principio fiscal más elemental indica que el gobierno tiene que recaudar

impuestos y que el cumplimiento en la recaudación debe ser universal.

Para que ello sea posible, la naturaleza de los impuestos y las tasas impositivas tienen que ser consecuentes con la racionalidad humana (y sus decisiones de ahorro, de mejorar económicamente y de trabajar para sí mismo y para su familia, y no para el gobierno) y con las

características de la sociedad y economía mexicana. Pero que, también, dada nuestra historia y realidad cotidiana, para que la recaudación sea universal, es imperativo, como condición sine qua non, recomponer el pacto político que yace detrás de la ecuación impuestos-servicios,

gobierno-ciudadanía, transparencia rendición de cuentas.

Actualmente estas políticas tienen un esquema de prioridades ajeno a los requerimientos del desarrollo nacional y la atención de los problemas sociales. La política fiscal del gobierno lo ha llevado a un abandono extremo de las responsabilidades económicas fundamentales del

Estado, consistentes en desarrollar la infraestructura productiva y mejorar las condiciones educativas y de salud de la fuerza de trabajo que constituyen el núcleo para el incremento sostenido de la productividad, única garantía del bienestar futuro de México y su inserción

competitiva en el mercado mundial.

El "sistema" tributario mexicano padece de serios problemas y carece del sentido promotor del desarrollo nacional que caracteriza a las estructuras fiscales de los países con los cuales competimos.

En su función recaudadora es ineficaz, excesivamente dependiente de los recursos petroleros,

y concentrado en pocos contribuyentes. No cumple una función redistributiva pues es altamente regresivo, por descansar mayoritariamente en impuestos indirectos, como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), e insuficientemente en los impuestos distributivos como el Impuesto sobre la

Renta (ISR), así como en la inadecuada progresividad de las tarifas de los servicios públicos.

Su función promotora del desarrollo nacional resulta incierta, debido a las excesivas facultades discrecionales del Ejecutivo y los funcionarios de Hacienda, cancelando la indispensable seguridad jurídica que requiere cualquier sistema legal. Es, en suma, un sistema tributario que

desalienta la inversión productiva por su extrema complejidad y discrecionalidad.


332

Lo anterior nos lleva a una cuestión más, el problema de la evasión fiscal. Que es tan viejo

como los mismos impuestos. Su explicación y la determinación de los mecanismos para reducirla son de vital importancia para cualquier país, y México no es la excepción. Tan es así que en la literatura económica existe ya una subrama llamada la economía del

cumplimiento/incumplimiento tributario. En este sentido, esta rama de las finanzas públicas estudia el problema desde tres ópticas: eficiencia, equidad e incidencia. Así, si los estratos de mayores ingresos puede sistemáticamente evadir una cantidad considerablemente mayor de

impuestos con relación a estratos de ingreso bajos de la población, entonces el sistema tributario (en términos que se denominan efectivos) es en realidad menos equitativo de lo que sugiere su propio diseño.

En adición, los intentos de evasión fiscal y el costo en el que se incurre para el cumplimiento de

la ley representan en el fondo una pérdida del bienestar. La evasión, al mismo tiempo, provoca que las autoridades impongan tributaciones adicionales para resarcir lo que se evadió, lo cual perjudica a los cautivos, distorsionando aún más la equidad; este último fenómeno es

particularmente importante en países en desarrollo. Y puede resolverse, en parte, con la idea de Robert J. Aumann, y resolviendo los vacíos legales existentes.

Otro de los grandes problemas identificados en el incumplimiento tributario es el asunto relacionado con la elusión, la que también afecta de manera indeseada el principio de equidad.

Como se sabe, este fenómeno se caracteriza por tomar ventaja de manera legal de las deficiencias de las leyes en la materia. A diferencia de la evasión este fenómeno puede minimizarse de manera importante cuando (i) se redactan las leyes de manera adecuada; y, (ii)

cuando se reducen al máximo los tratamientos especiales en los distintos impuestos.

En general, en el mundo se han diseñado instituciones para el cumplimiento de la ley, lo cual también trae consideraciones económicas. En particular, el problema de agente-principal. La institución recaudadora es el agente que tiene una imperfecta capacidad de supervisión, pero al

mismo tiempo debe diseñar la estructura de recaudación, castigo y auditoria para cumplir con las metas de ingreso proyectadas.

Un buen primer paso, entonces, para estudiar estos fenómenos en México es estimar el tamaño de la evasión. En la medida en que se determine esta cifra, y se le caracterice de manera

adecuada, es más factible identificar sus posibles causas, así como diseñar los mecanismos para combatirla.

Se estima que la evasión fiscal del IVA con la metodología que se considera más completa se encuentra ubicada alrededor del 2 por ciento del PIB, o 35.5 por ciento del potencial total. Sin

embargo, la cifra alcanza 39 por ciento o 2.38 por ciento del PIB cuando se utiliza la del SCN (Sistema de Cuentas Nacionales); y, 38 por ciento o 2.25 por ciento del PIB con la que la calcula con sectores económicos (Hernández y Zamudio, 2004).


333

Se ha comprobado que cuando la ciudadanía siente que la carga fiscal no es equitativa,

entonces la evasión aumenta (Spicer y Becker, 1980).

El análisis también sugiere que deben eliminarse, o al menos reducirse, los tratamientos preferenciales. En adición, se requiere que la aplicación de la ley sea más expedita y efectiva. Finalmente, la redacción de la legislación debe reconsiderarse ya que en la actualidad existen

lagunas que efectivamente reducen la capacidad de fiscalización.

Para entender la dimensión de la evasión potencial del IVA, es siempre conveniente contar con comparaciones adecuadas. Por ello, se presenta una serie de indicadores a nivel internacional que ubican a México en su contexto. Debe aclararse que este tipo de análisis, a pesar de su

gran utilidad, es muy estándar.

La carga fiscal total de México para 2000 asciende a 15.5 por ciento del PIB (véase Cuadro 32, sin incluir la renta petrolera. Sin embargo, conviene presentar esta cifra sin la recaudación de los gobiernos subnacionales, y sin los ingresos petroleros (Impuesto Especial sobre Producción

y Servicios –IEPS- petrolero y derechos por hidrocarburos) debido a que esto nos sugiere un desempeño tributario en ausencia de un ingreso considerado en la literatura como no recurrente (petróleo). Cuando esto se realiza de esta manera, la recaudación tributaria asciende a

solamente 9.7 por ciento del PIB. En este sentido, Costa Rica y El Salvador, países no productores de petróleo recaudan más que nuestro país, si excluimos el IEPS petrolífero y/o derechos sobre hidrocarburos. Debe recordarse que la definición de la OCDE de carga fiscal

incluye los ingresos tributarios totales, tanto federales como subnacionales, los derechos totales (petroleros y no petroleros) y los aprovechamientos por rendimientos excedentes de PEMEX. Se puede decir, que los ingresos petroleros han permitido relajar los esfuerzos tanto en

tributación como en recaudación de ingresos no petroleros (Elizondo, 2004), comparándolos con países que no son productores de petróleo.

Cuadro 32

Carga Fiscal Internacional (% PIB)

Año 2000

Fuente: Revenue Statistics, OCDE, 2000 y Government Financial Statistics Yearbook, IMF, 2002. *Sin Ingresos Petroleros


334

Con respecto al ISR, en México se recauda en promedio para el periodo de 1988 a 2003 el 4.72

por ciento del PIB. Si se considera solamente el periodo de la actual administración (2001-2003) esta cifra se ubica en 5.15 por ciento, que sugiere una mejora recaudatoria proveniente por modificaciones a la legislación y por un esfuerzo fiscalizador. Esta cifra sigue siendo muy baja si

se compara con el promedio en este renglón en países de la OCDE, el cual asciende a 13.6 por ciento del PIB, como se observa en el cuadro 12 Con base en esta discusión algunos analistas consideran que la recaudación de ISR en nuestro país no es tan baja comparada con naciones

similares en términos de nivel de desarrollo. Sin embargo, esta afirmación tiene que ser considerada con cautela, ya que por citar un ejemplo, Chile posee tasas muy inferiores a las nuestras en este impuesto (de 25 por ciento). Esto aplica en los dos tipos de ISR, es decir,

sobre personas morales y personas físicas.

Cuadro 33

Impuesto sobre la Renta (% PIB)

Año 2000

Fuente: Revenue Statistics, OCDE, 2000 y Government Financial Statistics Yearbook, IMF, 2002

Un sistema tributario bien diseñado puede generar los ingresos públicos adicionales necesarios

para financiar gastos adicionales en áreas estratégicas como la educación y la infraestructura. Cabe notar que dichos resultados pueden ser obtenidos generando distorsiones económicas mínimas y de una manera que proteja la base tributaria contra el impacto de los cambios

cíclicos y de las fluctuaciones del precio del petróleo. Contar con una base de imposición más amplia y estable es esencial para asegurar el más alto nivel de ingresos tributarios de gasto público que México necesita para mejorar el potencial de crecimiento.

X.11 Una verdadera reforma fiscal integral.

Las demandas para sacar adelante una reforma fiscal han sido numerosas;

desafortunadamente éstas se acompañan de generalidades y lugares comunes y no se proponen alternativas viables que incluyan la opinión consensada de todos los sectores del país.


335

La reforma fiscal, en su vertiente tributaria, quizás sea el tema del que más se ha hablado en

los últimos 30 años; se ha caracterizado por una suma de monólogos, de falta de consensos y de intereses no conciliados con los otros sectores. Su falta de acuerdos ya está reflejándose en una menor capacidad de respuesta del Estado ante las crecientes demandas sociales. Cada

sector social y económico plantea su propuesta. Lo propio ocurre con los partidos políticos; cada uno plantea fundamentalmente el aspecto relativo del gasto, sin atender el relativo a la recaudación.

El tema de la reforma fiscal requiere del consenso social, pero lo relevante es la negociación

entre los poderes Ejecutivo y Legislativo para aprobar el paquete fiscal que incluye ingreso, gasto y deuda pública.

La reforma fiscal que se adopte y que se traduzca en déficit o superávit y en un mayor o menor endeudamiento, tendrá sus efectos en los niveles de ahorro e inversión.

De ahí el imperativo de formular una política fiscal que mantenga finanzas públicas sanas y que

en coordinación con la política monetaria, favorezca un ambiente estable y siente las bases para un mayor crecimiento.

El bajo nivel de los ingresos tributarios en México y, el consiguiente, gasto público insuficiente y decreciente, es un elemento central que justifica una reforma integral al sistema tributario del

país. Una reforma tributaria se realiza principalmente para darle suficiencia al gasto público, porque este último nunca debe ser superior a los ingresos.

La reforma tributaria que requiere México no es ya un ejercicio aislado ni coyuntural; no es el caso de bajar la tasa en algunos impuestos; ni aumentarlas en otros, se trata de hacer un

ejercicio integral a fin de redefinir la estructura tributaria más adecuada para una nueva etapa de desarrollo económico del país, que revitalice nuestro viejo y frágil pacto fiscal.

La Reforma Tributaria debe contemplar la revisión de las tasas impositivas de los distintos impuestos; eliminación de la evasión fiscal; aumento de la base de contribuyentes;

simplificación administrativa; e, Internet como vía para reducir el costo de transacción en el cumplimiento de las obligaciones fiscales una Reforma Fiscal Integral debe incluir, además de la Reforma Tributaria, lo siguiente: reducción de costos de operación de la administración

pública y de las entidades paraestatales; reforma presupuestal orientada a la transparencia y a mejorar resultados; evaluación ex ante y ex post de los programas y proyectos gubernamentales; revisión de precios y tarifas; revisión de derechos y su contraprestación; y,

eliminación de subsidios dirigidos a los sectores de población más vulnerable que no estén sustentados en programas de desarrollo comunitarios.

Los planteamientos sobre una reforma fiscal integral, orientada a promover el desarrollo, se resumen en los siguientes conceptos:


336

• Fortalecimiento de la capacidad recaudatoria para asegurar el financiamiento sano

del gasto público; • Ampliación de la base de contribuyentes con la incorporación al régimen fiscal de

sectores informales de la economía;

• Gravar, en rango competitivo internacional, las actividades especulativas; • Progresividad adecuada en el sistema fortaleciendo la capacidad distributiva del

ISR por medio de la reestructuración de tarifas para las personas físicas y morales;

• Atenuación del carácter regresivo del IVA y de otros impuestos indirectos; • Superación gradual de la excesiva dependencia petrolera del fisco; • Simplificación del sistema para darle estabilidad, certeza jurídica y transparencia;

Estas medidas permitirán fortalecer gradual, equitativa y progresivamente la recaudación de

acuerdo con los requerimientos de financiamiento productivo y no inflacionario del gasto público. Sustituyen los impuestos ruinosos para la base productiva y el terrorismo fiscal con la facilidad y equidad en el cumplimiento voluntario, gravando la especulación y vinculando la

estructura tributaria a los requerimientos anticíclicos de control de la inflación y estímulos frente a la recesión.

Hace más de medio siglo que el tema de las finanzas públicas no había sido discutido abiertamente entre los tres ámbitos gubernamentales, aún y cuando las condiciones nacionales

han cambiado fundamentalmente. De hecho, como estudiamos, las tres convenciones nacionales en materia fiscal se realizaron durante la primera mitad del siglo pasado, y en su momento dichos procesos de consulta y análisis fueron fundamentales para consolidar el

desarrollo Régimen Fiscal.

Sin embargo, hoy por hoy el esquema fiscal caduca aceleradamente ante las nuevas realidades. En materia económica existe una vertiginosa apertura comercial, privatizaciones, nuevos dinamismos regionales, modernización industrial y tecnológica, una nueva estructura de

comercio exterior, tasas de desempleo alarmantes y un enorme subempleo, así como una economía informal en constante crecimiento; en materia social vemos como se agudiza cotidianamente la concentración de la riqueza en unas pocas manos, frente a un crecimiento sin

medida de población en estado de pobreza y pobreza extrema (contrariamente a lo que las cifras oficiales arrojan), así como un rezago educativo por demás preocupante; en lo político nos encontramos frente a un proceso de alternancia electoral en los tres órdenes de gobierno,

poderes legislativos sin mayoría absoluta y cambios de los grupos dominantes al interior de los tres principales partidos políticos, una sociedad civil que sale del anonimato y busca interferir en los procesos de decisión, etc., son algunas de las características. En suma, el país se ha

transformado, pero el convenio fiscal sigue rezagado.

Otro de los signos de caducidad del Sistema Fiscal es la creciente controversia y reclamo de diversos gobernantes y presidentes municipales que ponen en duda los mecanismos de distribución y reclaman por la escasa libertad que tienen los gobiernos locales ante la


337

concentración de los ingresos en el gobierno federal. No es de extrañarse entonces, que los

municipios mexicanos, fundamentalmente, cuestionen el actual Sistema para el reparto de recursos y su marginal participación en las decisiones fiscales.

Aun y cuando los últimos dos gobiernos federales, principalmente, han hecho público su interés por reactivar el Federalismo Mexicano, y han reconocido la importancia de redistribuir

facultades, funciones, responsabilidades y recursos, además de haber admitido la necesidad de transformar el actual Sistema Fiscal por uno que reconozca los cambios observados en la economía nacional y atienda las necesidades crecientes de los estados y municipios, el avance

en este terreno ha sido escaso.

Es por ello que desde su creación, en agosto de 2001, la Convención Nacional de Gobernadores (CONAGO) exigió al Presidente de la República y al Secretario de Gobernación que se revisará el marco normativo en materia fiscal para dotar a los gobiernos locales de

mayores potestades tributarias y se formulara un mayor equilibrio en la distribución competencias con el fin de responder más eficaz y eficientemente a las demandas de la población.

Según declaraciones hechas por Joaquín Hendricks Díaz, Gobernador de Quintana Roo, el 19

de abril de 2003, la CONAGO y el Congreso de Unión pugnaban por la realización de “una Convención Nacional Hacendaria (CNH) que determine la manera en que los gobiernos estatales contribuirán al esfuerzo recaudatorio y en la que se defina con claridad cómo se

beneficiarán los poderes ejecutivos de cada entidad y sobre todo la forma en que esa acción repercutirá en el desarrollo de los estados”466 , a su vez, dicho mandatario, manifestó que lo anterior “es una cuestión de equidad. No queremos una centralización de los recursos y por eso

reclamamos que se dé un Federalismo sin adjetivos”467. Luego de decir que ese es el sentir de casi todas las entidades federativas Como resultado de las presiones ejercidas de parte de los gobiernos locales hacia el gobierno federal por facultarlos de mayores potestades y reactivar

así el pacto federal, el gobierno federal realizó una propuesta de reforma al Art. 24

Constitucional, con el propósito de otorgar mayores competencias a los gobiernos subnacionales, sin embargo, dicha propuesta fue rechazada por la CONAGO quien argumentó que “con los cambios sugeridos por la administración Foxista – a dicho artículo – sólo se

transferían conflictos y no presupuesto”, del mismo modo afirmó que “en su proyecto, Gobernación dejó fuera la principal demanda de los estados respecto de un manejo más amplio de la recaudación fiscal… no contribuye al fortalecimiento del Federalismo, al limitar aún más a

las entidades federativas”468 En contrapartida, la CONAGO presentó al gobierno federal una propuesta de agenda para convocar a una Convención Hacendaría.

466 Triunfo Elizalde, “Hendricks Díaz pide claridad en los esfuerzos recaudatorios”, en La Jornada, 19 de Abril de 2003. 467 Ídem. 468 Méndez Enrique, “Conago: limitada propuesta Foxista sobre facultades tributarias de estados”, en La Jornada, 31 de Julio de 2003.


338

Así, después de muchos forcejeos entre los gobiernos locales y el federal, el Presidente de la

República recibió el 19 de agosto del año pasado una propuesta para la realización de la Convención Nacional Hacendaria que fijaba, en principio, las fechas y términos de la convención y el litigio entre gobernadores y el ejecutivo federal para definir las atribuciones que

corresponderían a los estados y municipios y las que serían de competencia federal, documento que el presidente Fox aceptó para su revisión.469

Finalmente, el 20 de agosto de 2003, en Cuatro Ciénegas Coahuila, el Jefe del Ejecutivo Federal aceptó firmar el documento sobre la Convención, no sin antes señalar que era

imprescindible contar con un estudio técnico previo para facilitar la identificación de coincidencias y la superación de disensos.

“Tenemos que asegurar que todo no quede en el deseo o en el desorden, sino que sirva para la generación de nuevos arreglos institucionales. Siempre he creído que lejos de resolver los

muchos problemas de nuestra sociedad, las viejas prácticas centralistas sólo tendían a empeorarlos”470 y agregó que la construcción de un Federalismo real es un objetivo por el que ha luchado desde hace años y que ha impulsado como presidente de la república.

De esta forma, con la firma del documento denominado “Declaración de Cuatro Ciénegas”, se

refrendó el compromiso del Gobierno Federal por la “Reforma del Estado” y su interés por contribuir a diseñar los cambios que limitan al federalismo, dando inicio con ello al proceso de preparación de la denominada “Primer Convención Nacional Hacendaria”471

Cabe hacer mención, que de nuevo los menos involucrados en el proceso de diseño y discusión

sobre la CNH fueron los municipios, por lo que los ediles integrantes de la Conferencia Nacional de Municipios de México (CONAMM), organización que agrupa a los presidentes municipales de las tres principales fuerzas políticas del país, tuvieron que demandar en repetidas ocasiones

su incursión en la CNH y con ello poderse involucrar en la discusión sobre una nueva distribución de potestades tributarias.

Como vemos un importante antecedente de la CNH es la Declaración de Cuatro Ciénegas, documento que ratifica la voluntad de los Gobernadores y el Ejecutivo Federal de construir,

mediante amplios consensos y con pleno respeto a las atribuciones Constitucionales del Congreso de la Unión, una renovación del Sistema Federal Mexicano, con el propósito de que sea cooperativo, diferencial, gradual, participativo, sustentado en principios de equidad,

corresponsabilidad, solidaridad, subsidiariedad, participación ciudadana y rendición de cuentas, como pilares de acciones de autoridad y la definición de políticas públicas y de Estado.

En este sentido, a través de la Declaración de Cuatro Ciénegas se asumió el compromiso de impulsar el fortalecimiento de un Sistema Federal que sea instrumento eficaz de organización

469 Renato Dávalos, “Deploran gobernadores que Gil manipule debate fiscal”, en La Jornada, 19 de agosto de 2003. 470 Renato Dávalos, “Saluda el presidente el impulso al federalismo”, en La Jornada, 21 de agosto de 2003. 471 Cabe recordar, sólo para efectos de cultura, que no la primera sino la cuarta, como ya hemos estudiado.


339

gubernamental, de equilibrio de poderes, de aseguramiento de la unidad e identidad nacionales,

de integridad territorial, de promoción de equidad y desarrollo local y regional, así como de eficacia en la gestión pública.

Del mismo modo, con dicha declaración se coincidió en la necesidad de actualizar el marco jurídico, institucional y de competencias, con el propósito de tipificar las facultades y

atribuciones de cada orden gubernamental y dar respuesta constitucional a los retos y oportunidades de la convivencia simultánea de distintos ámbitos normativos en el territorio nacional, ofreciendo certeza jurídica a los ciudadanos.472

El presidente y los integrantes de la CONAGO, a través de la Declaración de Cuatro Ciénegas,

acordaron:

Primero.- Reconocer los principios constitucionales de nuestro Sistema Federal.

Segundo.- Que en la aplicación de la fórmula del régimen residual en el Art. 124 constitucional se enriquezcan y amplíen las facultades de las entidades federativas. Paralelamente revisar y, en su caso, regular el catálogo de facultades concurrentes como lo son actualmente, entre

otras, la educación, la salud, y la seguridad pública.

Tercero.- Proponer reformas a aquellas disposiciones constitucionales que limitan el desarrollo pleno del sistema federal, estableciendo nuevas responsabilidades y equilibrios entre los órdenes de gobierno, así como la ampliación de sus facultades y atribuciones.

Cuarto.- Fortalecimiento estructural de las entidades federativas mediante reformas

constitucionales y legales.

Quinto.- Redistribución de competencias en materia Hacendaria, desde las normas constitucionales, para garantizar el sustento presupuestal del ejercicio de sus atribuciones y dar soporte a la propuesta de la Convención Nacional Hacendaria”473

Asimismo, con dicha declaración se acordó impulsar la convocatoria para la celebración de una

Convención Nacional Hacendaria (CNH) que conduzca a una reforma fundamentada en criterios claros y precisos que genere una nueva corresponsabilidad política y administrativa entre los gobiernos federal, estatales y municipales; que se oriente a incrementarla recaudación

y la autonomía en esta materia, mejorar la distribución de los recursos y de la inversión pública, privilegiar la interlocución de las entidades federativas con los órganos encargados de distribuir el gasto e impulsar la cooperación, la coordinación y la solidaridad, que permita abatir y evitar

que se profundicen las diferencias entre entidades ricas y pobres.

472 Ver, Convocatoria de la Primera Convención Nacional Hacendaria, 28 de Octubre de 2003, Palacio Nacional. 473 Ídem., p.11.


340

El documento señala que en virtud del diagnóstico del Sistema Hacendario prevaleciente surge

la necesidad de una Reforma Hacendaria que considere ingreso, gasto y deuda; la interacción de estos tres componentes; la descentralización y la colaboración administrativas; la armonización de los Sistemas Hacendarios Federal, Estatales y Municipales; y la

transformación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en un Sistema Nacional de Coordinación Hacendaría, que contribuya al crecimiento económico, al desarrollo nacional y a la generación de empleo.474

La Convocatoria de la CNH, establece que con la reforma se hará llegar con mayor eficiencia y

oportunidad los servicios y las decisiones de autoridad al situarlas más cerca del ciudadano, fortaleciendo la transparencia y la rendición de cuentas, para lo cual será necesario efectuar modificaciones en ellos sistemas competencial y Hacendario,475

En este sentido, la propia Convención Nacional Hacendaria (se define a sí misma como “un

proceso que busca propiciar consensos sobre los retos que el país enfrenta en materia de hacienda pública y las soluciones que les podemos dar.”476

La Convención es, por tanto, un foro interdisciplinario y democrático por medio del cual se pretende examinar y discutir sobre nuestro Sistema Hacendario, con el propósito de lograr

consensos que nos lleven a un desarrollo económico más dinámico y justo, y que permitan promover la competitividad, el crecimiento económico, la justicia social, el equilibrio en el desarrollo regional, la estabilidad macroeconómica y la solidez de las finanzas públicas de los

tres órdenes de gobierno. Así, en el seno de la CNH, representantes de los gobiernos federal, estatales y municipales, escuchando a la sociedad civil, realizan un esfuerzo para definir, en función de los requerimientos del desarrollo nacional y una nueva visión de Federalismo

mexicano, cuáles deben ser el ámbito de competencias político administrativo, las responsabilidades de gasto y las atribuciones y facultades impositivas que corresponden a cada uno de los tres órdenes gubernamentales.

El propósito general de la Convención es coadyuvar a impulsar un desarrollo económico más

dinámico y justo, definir las responsabilidades de gasto a partir de las necesidades básicas en materia social y de infraestructura de cada uno de los tres órdenes de gobierno, así como generar los recursos necesarios y suficientes dentro de un nuevo Federalismo.

Para ello, se busca definir cuáles son las potestades impositivas respecto a quién corresponde

legislar, recaudar, administrar o recibir recursos de cada impuesto, estableciendo cuáles son las facultades concurrentes y las exclusivas.

De igual manera, por medio de Convención, se revisarán el marco institucional, las normas jurídicas y las políticas vigentes para operar el nuevo sistema.

474 Ver Declaración de Cuatro Ciénegas. 475 Ver, Convocatoria de la Primera Convención Nacional Hacendaria, 28 de Octubre de 2003, Palacio Nacional 476 Ver: http://www.cnh.gob.mx.


341

Finalmente, los resultados de la Convención se traducirán en propuestas que, en su caso,

podrán ser encauzadas como iniciativas legislativas ante el H.

Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales, según corresponda.

Los objetivos específicos de la CNH, son:

• Producir y difundir un diagnóstico de la situación actual de las haciendas públicas federal, estatales y municipales.

• Generar, con base en dicho diagnóstico, un proceso y un programa de reformas con

visión de mediano y largo plazos. • Lograr un nuevo Federalismo Hacendario integral, el cual deberá incluir el ingreso,

el gasto, la deuda y el patrimonio públicos.

• Definir las responsabilidades de gasto que cada orden de gobierno debe asumir, a partir de su cercanía con las necesidades de los ciudadanos y su aptitud para resolverlas.

• Revisar las facultades tributarias y proponer quién legisla, quién administra y recauda, y quién recibe los frutos de las contribuciones.

• Lograr una mayor simplificación de la legislación y efectividad de la administración,

modernizando los sistemas de ingresos y gastos en los tres órdenes de gobierno. • Programar las reformas necesarias en las instituciones que operarán el nuevo

Sistema Hacendario Federal.

• Lograr mayor transparencia y armonización de la información hacendaria. • Fortalecer los sistemas de rendición de cuentas, de supervisión y de control social

ciudadano.

• Revisar el marco jurídico para generar un capítulo hacendario en la Constitución y una nueva Ley de Federalismo Hacendario, que den certidumbre a las relaciones entre los tres órdenes de gobierno.

• Proponer cambios en la legislación secundaria. • Acordar un programa entre los órdenes de gobierno para simplificar

administrativamente los procesos programáticos, presupuestales y fiscales, así

como para promover el desarrollo y la modernización institucionales.

Los Principios Rectores de la CNH son los siguientes:

Integridad: La CNH debe tener una visión armónica que incluya ingreso, gasto, deuda y patrimonios públicos, en los tres ámbitos de gobierno.

Congruencia: Debe ser coherente con el orden constitucional y el Sistema de Planeación Democrática, que definen los objetivos y el marco general de la política económica y, por ende,

de la Política Hacendaria.


342

Equidad: Debe basarse en un acuerdo nacional cuyos elementos sean: la renovación del Pacto

Federal, el equilibrio y la autonomía entre los poderes de la Unión y el fortalecimiento de las finanzas públicas para lograr la estabilidad económica y cumplir con las responsabilidades de los tres órdenes de gobierno, a la vez de ofrecer certidumbre jurídica a la población

contribuyente.

Suficiencia: Debe alcanzar la certeza económica al erario y plantear objetivos de mayor amplitud que atañen a la Nación en su conjunto, para asegurar un desarrollo justo, soberano sustentable, que contribuya al bienestar de todos los mexicanos.

Calidad Técnica: Los trabajos de diagnóstico, análisis, construcción y selección de alternativas

y formulación de las iniciativas conducentes deberán efectuarse aplicando las mejores técnicas existentes en los diferentes campos de conocimiento.

Gradualidad: La profundidad de los cambios potenciales es de tal magnitud y complejidad que se requerirá de un plazo de transición para que las instituciones y las normas se ajusten; sin

afectar la estabilidad estructural y funcionalidad del sistema actual. Ello obliga a que en las propuesta, se pondere la gradualidad de su implementación.477

Los trabajos de la Convención se pensaron en cuatro etapas, de las cuales ya se realizaron las tres primeras, y los resultados de la misma serán dados a conocer al cierre de la misma, no

obstante, cabe hacer mención que los resultados no son considerados como reformas de facto, sino únicamente como propuestas que, en su momento y dependiendo de su factibilidad, serán presentadas ante el Congreso de la Unión para su revisión, y en su caso, aprobación.

Fase 1: Trabajos Preparatorios

Fase 2: Sesión Plenaria de Inauguración

Fase 3: Periodo de Ejecución de Trabajos y Elaboración de Propuestas

Fase 4: Sesión Plenaria de Conclusiones y Clausura

La Fase 1 consistió principalmente en la elaboración de los trabajos preparatorios que sirvieron

como material de referencia para el resto del proceso, y se refirieron a los cinco puntos siguientes:

• Marco de referencia teórico-conceptual sobre los temas de la Convención. • Principios y lineamientos generales de política económica y hacendaria de México.

• Estudios comparativos de las legislaciones y los sistemas hacendarios de otros países con experiencias de interés para la Convención.

477 Ricardo Monreal Ávila, gobernador del estado de Zacatecas, “Hacia la Convención Nacional Hacendaria (IV), ver: http://www.zacatecas.gob.mx, y http://www.comce.gob.mx


343

• Diagnóstico general de los temas de la Convención.

• Metodología para la realización de los trabajos y la presentación de las propuestas.

La fase 2 fue la inauguración formal de la Convención, la cual se llevó a cabo el pasado 5 y 6 de febrero del presente año.

La fase 3, que es la etapa que se encuentra por terminar fue el periodo de Ejecución de Trabajos y Elaboración de Propuestas, etapa en la que se desarrolló el proceso de análisis de

las principales propuestas para reformar nuestro actual sistema fiscal.

El procedimiento a seguir para la elaboración de las propuestas fue el siguiente:

1) Los estudios que fundamentarán las propuestas se debieron apoyar en los trabajos preparatorios;

2) La metodología de los estudios debe incluir:

a. Síntesis ejecutiva del tema. b. Plan detallado de actividades.

c. Diagnóstico técnico y de impacto socioeconómico. d. Diseño de, cuando menos, dos soluciones alternativas. e. Ponderación, selección y justificación de la mejor opción.

f. Criterios, restricciones y requisitos para la solución del problema. g. Conformación de la propuesta preliminar. h. Evaluación de la propuesta preliminar y ajustes para la propuesta ejecutiva.

i. Evaluación y ratificación de la propuesta ejecutiva y redacción, en su caso, de la propuesta definitiva, para su planteamiento como iniciativa legislativa.

En la realización de trabajos participaron los servidores públicos designados por los Poderes de la Unión, así como las entidades federativas y la mesa directiva de la Conferencia Nacional de

Municipios. Del mismo modo, participaron como coadyuvantes las Cámaras empresariales, Institutos de Educación Superior, Colegios de Profesionistas, Organizaciones de Contribuyentes, tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y sectores de la Sociedad

Civil.478 Finalmente la fase 4 será la Sesión Plenaria de Conclusiones y Clausura,

Los temas sobre los que la Convención Nacional Hacendaria trabajó son los siguientes:

I. Gasto Público:

a) Redefinición y reasignación de competencias, atribuciones y responsabilidades entre los órdenes de gobierno.

478 Ver, Conferencia Mexicana de Congresos y legisladores Locales, http://www.comce.gob.mx


344

b) Presupuesto

II. Ingresos

a) Redistribución de potestades tributarias

b) Fortalecimiento de las finanzas c) Simplificación de la legislación tributaria

III. Deuda Pública

a) Financiamiento b) Banca de Desarrollo

c) Sistema Pensionario

IV. Patrimonio Público

V. Modernización y Simplificación de la Administración Hacendaria

VI. Colaboración y Coordinación Intergubernamentales

VII. Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas.

La estructura de la Convención Nacional Hacendaria se encuentra integrada por:

a) Consejo Directivo b) Coordinación Técnica c) Dirección Ejecutiva

d) Mesas de Análisis

Según la Asociación de Autoridades Locales de México, A.C., los principales retos a los que se enfrenta la Convención Nacional Hacendaria son los siguientes:479

Incrementar la recaudación fiscal de forma sostenida y equitativa.- Es común que el Estado Mexicano recaude muy poco respecto de otros países con economías semejantes.

Durante muchos años se vivió un fenómeno estructural de altas tasas de impuestos, pero bajas masas de recaudación. Sin duda, es necesario aumentar el tamaño del “pastel fiscal”. Entre otras tareas, implica revisar la eficacia y eficiencia de la agencia responsable (Servicio de

Administración Tributaria: SAT); ampliar el padrón de contribuyentes para diversificar la carga fiscal (que implica atacar la evasión y la elusión fiscal); incrementar la responsabilidad fiscal de gobiernos subnacionales; e impulsar una cultura tributaria de cumplimiento y corresponsabilidad

en la población. Los municipios reconocemos que nuestro esfuerzo recaudatorio actual es

479 Ver, Rumbo a la Convención Nacional Hacendaria: una óptica municipalista, en Panorama Municipal, Boletín Informativo de la Asociación de Autoridades Locales de México, A.C., Año 4, Edición especial, Enero de 2004.


345

menor del que podemos obtener si a la voluntad política se suma modernización tecnológica,

fortalecimiento administrativo, colaboración ciudadana y mejores esquemas para rendir cuentas.

Reordenar el esquema de competencias.- Es decir, revisar las responsabilidades, facultades, funciones y recursos para cada orden de gobierno. México necesita tener mucho mejor coordinación intergubernamental para dar mayor congruencia y eficacia a la acción pública. Hoy

vivimos un panorama complejo donde algunas tareas están sobrentendidas y otras relegadas, tenemos traslapes y vacíos que requieren de una alineación con una perspectiva de largo plazo.

Simplificar.- Para el común de los contribuyentes, pagar impuestos en nuestro país resulta

complicado, caro y lento. Es indispensable la ayuda de un profesional en la materia, si no se quiere correr riegos. Existen experiencias cercanas de sistemas tributarios más amigables y efectivos. También los municipios demandan simplificación. Actualmente un Ayuntamiento

puede recibir transferencias federales de una docena de fondos –tanto de participaciones y aportaciones, según su situación particular (litorales, colindantes, puentes de peaje, pequeños contribuyentes, etc.). Cada uno de esos fondos consta de diferentes criterios, fórmulas para su

distribución y mecanismos y fechas de entrega. No todos tienen total transparencia para su asignación ni fórmula expresa. Hoy resulta casi imposible la verificación de todas las transferencias federales.

¿Quién cobra? ¿quién provee?.- Urge esclarecer tareas en materia de potestades tributarias

y de provisión de servicios públicos entre la federación, estados y municipios. Aunque la Constitución asignó en 1999 nuevas tareas a los ayuntamientos y existe un importante proceso de descentralización de recursos a través del Ramo 33, no se tiene una perspectiva congruente

entre unas y otros.

Visión integral.- Hasta ahora ha predominado un esquema de coordinación fiscal, es decir, en materia de ingresos. Es tiempo de avanzar hacia un esquema hacendario que incluya coordinación en ingreso, pero también en gasto, deuda y patrimonio.

Rendición de cuentas.- Para la mayoría de la ciudadanía resulta un enigma el origen y destino

de los recursos públicos que ejercen los ayuntamientos, estados y federación. Existe una normatividad compleja que no forma parte de un sistema integral de rendición de cuentas que explique los impactos de los recursos invertidos en políticas públicas en la vida cotidiana de las

personas.

Mayor transparencia informativa.- En México, históricamente las finanzas públicas han constituido un tema más bien cerrado, con bastante “opacidad” y poco permeable al escrutinio público. Existe una desconfianza –muchas veces fundada- en las estadísticas que generan los

diversos ámbitos gubernamentales.


346

Es prioritario establecer un Sistema Nacional de Información Hacendaria que transparente toda

la información sobre ingreso, egreso y deuda pública de todos los gobiernos con un carácter abierto, corresponsable y federalista. ·

Modernización de los órganos de coordinación.- Actualmente los gobiernos municipales participan en la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales ni en la Comisión Permanente de

Funcionarios Fiscales, pese a que la Constitución les reconoce como un orden de gobierno. Plena inclusión municipal con voz y voto.

Específicamente proponen modificar el capítulo IV de la Ley de Coordinación Fiscal para que una representación de los municipios participe plenamente en tales órganos, importantes

espacios de información, deliberación y decisión de asuntos que compete a los municipios como órganos de gobierno. Hasta ahora muchos gobernadores y funcionarios federales menosprecian la importancia de esa participación, acorde con un nuevo espíritu federalista.

Viabilidad financiera a futuro.- Como país necesitamos caminar hacia estrategias de largo

plazo para consolidar las finanzas públicas federales, estatales y municipales, así como resolver cooperativamente los principales retos: abatimiento de la pobreza y desigualdad, sistema de pensiones y jubilaciones, y rezago en infraestructura, por mencionar tres. Sólo será factible

construir soluciones si somos capaces de definir colectivamente prioridades de la agenda pública y trabajar juntos en esos objetivos.

Indudablemente la Convención Nacional Hacendaria es un ejercicio democrático que ayudará, no solamente a sustentar el rumbo de nuestro Sistema Fiscal, sino además fortalecerá el

desarrollo una cultura democrática y pluralista en la toma de decisiones de alcance nacional, así como el conocimiento y reconocimiento de las principales inquietudes que no sólo los gobiernos locales, sino la ciudadanía en general tenemos con respecto a la Reforma Fiscal.

Empero, el principal problema de la Convención es que no es una Institución legalmente reconocida y cuya aportación tenga un reconocimiento más allá del ámbito propositivo. Así, como la historia de nuestro país ha demostrado hasta la saciedad, la decisión se encuentra de

nuevo en manos de una élite en el poder que puede o no hacer caso omiso de las propuestas, por muy bien elaboradas que se encuentren, supeditándolas a intereses políticos de los grupos en el poder.

En suma, y esperando que no suceda, la CNH puede terminar como sucedió con las tres

convenciones que se desarrollaron el siglo pasado y que estudiamos anteriormente.

X.12 La Reforma Fiscal un proyecto del Ejecutivo Federal

El fundamento de la iniciativa de reforma fiscal, propuesta por el Ejecutivo Federal en los años 2001 y 2003, descansa principalmente en tres puntos fundamentales: 1) Reforma tributaria, 2)


347

Reforma Financiera y 3) Reforma Presupuestal. La Reforma Tributaria, que consistía en la

generalización de tasas impositivas indirectas concretamente el Impuesto al Valor Agregado (IVA), pues su aplicación generalizada se ha acotado a un segmento reducido de bienes, debido a los períodos de crisis económica y que en el contexto de esta reforma se pretendía

eliminar la tasa de 0% en alimentos, medicinas, libros y colegiaturas al gravar estos bienes con las tasa general del IVA de 15%. La necesidad de una reforma fiscal, se sustenta en que el sistema fiscal vigente descansa en mayor proporción sobre los impuestos directos (ISR), Por

esta razón, la reforma tenía como objetivo una disminución del Impuesto Sobre la Renta para los ingresos más altos del 42% al 34% además de que la suma de todos los ingresos tributarios (ISR, IVA, IEPS) entre otros, han logrado recaudar desde 1980 en promedio 10.9% como

proporción del Producto Interno Bruto. Sin embargo, aproximadamente una tercera parte de los ingresos del Gobierno Federal están soportados principalmente por los Ingresos Petroleros (PEMEX, exportaciones, derechos sobre hidrocarburos, entre otros), que contribuyen en un

30% de los ingresos presupuestarios del Gobierno Federal. Ahora bien estas características del Sistema Tributario que aún persisten, son reflejo de crisis y recuperaciones de la economía mexicana que en efecto no han logrado sostener un crecimiento económico de largo plazo. Por

esta razón, cabe señalar que como complemento de la reforma tributaria la reforma financiera tenía como objetivo, dar entrada al acceso al crédito de a segmentos más amplios de la población, y la presupuestal principalmente, para establecer una Política de Estado en materia

del balance fiscal.

La reforma Fiscal que se intentó implementar con el fin de fortalecer los ingresos tributarios del Gobierno Federal, trajo consigo un nuevo debate sobre la eficiencia y equidad del sistema tributario. La discusión y aprobación de la reforma fiscal propuesta por el Ejecutivo Federal, se

quedó al margen de la discusión parlamentaria y su aprobación sólo se concretó en algunos otros impuestos como los IEPS y los impuestos al consumo suntuario, pero en ningún momento se concretó en generalizar la tasa del IVA a 15% en alimentos y medicinas que actualmente

gozan de gravamen de 0% además de las exenciones, regímenes especiales y estímulos fiscales de los que haré mención y que éstas a su vez, tienen un impacto estimado en el potencial de recaudación que actualmente se le denomina como presupuesto de gastos

fiscales.

X.13 Los fundamentos de la nueva reforma fiscal

La propuesta de Reforma Fiscal del gobierno de Fox, se sustenta en el cobro del IVA en Alimentos, medicinas, libros y colegiaturas, es decir, que éstos al estar gravados con tasa cero no generan ningún ingreso al Gobierno Federal. El cobro del IVA a una tasa de 15% en estos

bienes fue el principal fundamento de la consolidación una “Nueva Hacienda Pública Redistributiva”. De esta forma, el Gobierno Federal a través de esta reforma pretendió establecer una estructura impositiva cuya progresividad de los impuestos indirectos generarán


348

un mayor número de recursos para el Estado. Sin embargo cabría mencionar que esta reforma

tendría como contraparte incrementar las transferencias federales a sectores más vulnerables (familias de escasos recursos) y también incrementar el monto de las transferencias federales a estados y municipios hasta un 0.6% del PIB.

En este contexto, la reforma fiscal para no generar conflicto social alguno en materia de

medicamentos, se tiene por entendido que sólo aquellos medicamentos que estén en el cuadro básico contemplado por la Secretaria de Salud, conserven la exención del impuesto y de igual forma algunos alimentos, no procesados principalmente los agropecuarios básicos. Por lo tanto,

la exención del impuesto sólo será aplicable a aquellos bienes que no estén dentro de la canasta básica y el cuadro básico de medicamentos, sin embargo, la compensación que genera la aplicación del IVA dentro de la reforma propuesta, resulta ser una medida parcial en tanto

que algunos bienes conservan su exención. En lo que respecta a la aplicación del IVA en colegiaturas, esta medida se refiere a que la acreditación del IVA se puede deducir hasta en un 20% del monto de la colegiatura, esto con la finalidad de que las cuotas estudiantiles en las

escuelas privadas tiendan a reducirse y la aplicación del IVA a libros, sólo se extenderá a revistas, historietas, etc. Y la medida de compensación, sería que los ingresos captados por este concepto, sean aplicados en el equipamiento de bibliotecas públicas y desarrollo de

proyectos (modernización tecnológica e infraestructura) para apoyar la educación.

Además de las medidas aquí mencionadas para beneficiar a la MPyME´s, por lo general tienen que financiar el pago del IVA cuando venden a crédito a otras empresas de mayor tamaño. La propuesta del IVA en esta reforma, se concreta en que se pague el IVA una vez cobrado el bien

o servicio prestado. La empresa que compra no acreditará el IVA hasta que lo haya pagado. Así las MPyME´s generarán un mayor flujo de efectivo, y dejarán de ser pequeñas financieras del pago de impuestos y que esta medida coadyuve a construir un sistema de pago de impuestos

más equitativo en la medida en que éste se acote a un sencillo sistema de flujo de efectivo y eliminar el régimen simplificado. Así, cada vez que se compre algo, se registra la compra para que disminuya el ISR por pagar y se acredita el IVA a favor y sólo a partir del cobro se pagarán

ISR e IVA. Así mismo, para incentivar nuevas inversiones se planteó reincorporar la deducción inmediata de inversiones, hasta en un 100% para ingresos de 0 a 4 millones de pesos anuales.

Esta deducción, sin embargo, sólo sería aplicable de forma inmediata en aquellas regiones de mayor pobreza y marginación.

En materia de salarios, la reforma planteó como un mecanismo alterno de compensación y de

redistribución del ingreso el crédito al salario, que básicamente consiste en una transferencia del Gobierno Federal en efectivo directamente al salario del trabajador, de esta forma, los patrones podrían incrementar en efectivo el salario de los trabajadores con cargo a los nuevos

impuestos propuestos en esta reforma.

Así, el beneficio del crédito al salario propuesto en la reforma se presenta, en el siguiente cuadro:


349

Cuadro 34

Ponderaciones del Crédito al Salario

Fuente: Presidencia de la República, propuesta de Reforma Fiscal, enviada por el Ejecutivo Federal al H. Congreso de la Unión, 9 de abril del 2001

La propuesta, también se llevó al terreno de contar con una estructura impositiva más flexible por el lado de los impuestos directos especialmente el Impuesto Sobre la Renta (ISR), por lo

que la reforma propuso una sola tarifa en lugar de la 49 , con menor carga y con un tope del 32%, con estas medidas, se pretendía simplificar la forma de declarar el ISR, y así también, con el tope del 32% contar con un mayor grado de cumplimiento del contribuyente, además de

disminuir la carga fiscal del Impuesto Sobre la Renta.

La reforma propuesta sustituiría la forma de declarar el ISR de las 49 tarifas que rigen su forma de pago y que en efecto, resultan ser no muy claras, por consiguiente, se plantea reducir el número de tramos que se presenta en el cuadro siguiente.

Cuadro 35

Tarifas progresivas del ISR

Fuente: Ley del ISR, vigente en 1999 y 2000

La nueva tarifa propuesta en el paquete de reformas, en materia de ISR se resume en la

siguiente Cuadro.


350

Cuadro 36

Nuevas tarifas del ISR propuestas en la Reforma Fiscal del 2001

Fuente: Presidencia de la República, propuesta de Reforma Fiscal, enviada por el Ejecutivo Federal al H. Congreso de la Unión, 9 de abril del 2001

Con referencia al cuadro anterior se observa, que la propuesta de reforma integra una tarifa

progresiva e uniforme con siete renglones en donde un ingreso, de hasta un salario mínimo estuviera exento y con incrementos de ingresos sucesivos aumentar paulatinamente el gravamen hasta gravar con 32% de impuesto los ingresos superiores al equivalente a dos

salarios mínimos. Así que la tasa máxima es de 32% y lo que se sustituye en esta reforma, es que las empresas al pagar el 30% de ISR más un 5% sobre sus dividendos, de esta forma queda eliminando parcialmente del impuesto la tasa adicional del 5% sobre dividendos.

Además de que se propuso eliminar algunos tratos preferenciales en ciertos sectores, como

son: autotransporte, agricultura, pesca, silvicultura y editores de libros. De manera que el Impuesto Sobre la Renta, sería igual en todos los sectores de la economía. También con el fin de mejorar la distribución de los dividendos de las empresas a los trabajadores y que estos

también un impacto en el crecimiento de las mismas, se propuso la deducción hasta del 100% de las participaciones de los trabajadores en las utilidades (PTU).

A manera de comentario ¿esta nueva tarifa sería progresiva? También es conveniente preguntarse ¿si esta nueva tarifa realmente sustenta los principios de equidad y

proporcionalidad en los términos aquí definidos? De antemano se sabe que el marco jurídico que rige al sistema fiscal mexicano en materia de impuesto sobre la renta tiene fundamentos en principios de proporcionalidad, es decir que el ISR, se establecerá a una tasa fija y esto

determinara la proporcionalidad con respecto al monto del ejercicio fiscal en cuestión, es decir que ahora con una tasa fija máxima se abre un nuevo debate acerca de que si la reforma obedece al principio de proporcionalidad que rige al sistema fiscal mexicano. La cuestión que

plantean algunos especialistas en derecho fiscal es que una tasa máxima no obedece del todo al principio de proporcionalidad que establece el artículo 31 constitucional fracción IV. Para dar una explicación fundamentalmente económica, en el transcurso de este capítulo se analizará si

la reforma propuesta establece estos principios que hemos señalado durante todo este trabajo para explicarnos si realmente es una reforma óptima y que al ser una reforma óptima, puede o no, coincidir con los principios de proporcionalidad y de equidad que rigen al sistema tributario


351

mexicano. Sin embargo, la medida de establecer una tasa máxima de impuesto sobre la renta

obedece al principio de neutralidad impositiva en los términos planteados durante el desarrollo de este trabajo, y que aún podría darse una discrepancia entre la progresividad y proporcionalidad de los principios normativos que rigen el sistema tributario mexicano.

X.14 La distribución de la carga fiscal y la reforma fiscal.

He señalado en capítulos anteriores, algunas de las debilidades estructurales que aún

prevalecen en el sistema fiscal mexicano, también, cabe destacar algunos aspectos que las reformas fiscales aplicadas tenían como objetivo aumentar la recaudación fiscal y además algunas fueron instrumentadas en un contexto de estabilización y ajuste macroeconómicos.

Ahora bien algo que se comenta con respecto a la reforma que se analiza en este capítulo es que esta reforma se caracteriza por ser un procedimiento fiscal cuyo fin es, recaudar más impuestos (principalmente el IVA). La finalidad de toda reforma fiscal es redefinir instrumentos

de política fiscal para aumentar los ingresos del Gobierno, tratándose de una reforma eficiente ésta se determina de forma óptima, que no genere distorsiones en el comportamiento de los agentes económicos y el diseño de mecanismos de compensación, para quienes resulten

perjudicados, son dos factores que han estado detrás de todas las discusiones. Sin embargo, no puede construirse un sistema fiscal más moderno, competitivo y eficiente, si no se eliminan las distorsiones que hoy contiene, se diversifican las fuentes de ingresos, o se amplía la base

tributaria, entre otras medidas. Por esta razón el diseño de programas de gasto público deben de contribuir a compensar a los agentes económicos que vean afectado el ingreso de su actividad económica Por otra parte, para el caso de México ha preocupado un aspecto

importante que es la sostenibilidad de las finanzas públicas (deuda interna, ADEFAS, pensiones de trabajadores del Estado y del sector paraestatal, PIRIDEGAS, entre otros, que se le conocen como Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP). “La economía mexicana, por

medio de las políticas de ajuste macroeconómico y estructural han contribuido a que los RFSP, hayan disminuido, en proporción del PIB, de 1,2 % 0,2 % y de 5,9 % a 1,7%, respectivamente, en los últimos siete años. Estos esfuerzos también se han visto reflejados en un superávit

primario y unos RFSP primarios relativamente estables. Asimismo, la deuda pública tradicional neta y la deuda amplia, como porcentaje del PIB, se han mantenido relativamente estables. De hecho, en 2004 la deuda externa neta fue la más baja de los últimos 32 años. Los niveles de

deuda pública se comparan favorablemente en el contexto internacional, en donde la deuda de México se sitúa por debajo de los niveles registrados por muchas economías desarrolladas y de la mayoría de los países latinoamericanos”480 . Estas acciones, han demostrado que en México

durante los últimos 5 años se ha logrado consolidar un panorama macroeconómico favorable, pero también la realidad y la necesidad de una reforma fiscal, obedecen al principio de que aún

480 Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del cuarto trimestre, Secretaría de Hacienda y Crédito Público; México, 2004.


352

persisten debilidades estructurales dentro del sistema fiscal. Los bajos ingresos que genera

como porcentaje del PIB limitan la capacidad del gasto del sector público.

El problema estructural del sistema fiscal mexicano es sin duda resultado de los inconclusos objetivos de la política económica mexicana que se han heredado a raíz de los ajustes y los cambios estructurales, por esta razón, el problema tal vez no sean las tasas ni las cuotas

impositivas, sino la forma en que se distribuye la carga fiscal y los sujetos que son cautivos de los impuestos, pero aún siendo más realista sobre el desempeño del sistema tributario mexicano el problema se extiende a que las nuevas reformas fiscales busquen consolidar una

carga fiscal más equitativa. Los nuevos impuestos y las actualizadas reformas inciden nuevamente en quien ya es sujeto del impuesto, el problema es, que no existe la suficiente capacidad de ordenar o bien normar el sector informal de la economía, por lo que resulta

esencial que una reforma fiscal, cuente con los instrumentos adecuados que combatan la informalidad y así mismo, que el sistema de cobro de impuestos sea más flexible para que las personas con actividad independiente, puedan acceder a realizar su contribución. La propuesta

de generalización del IVA puede pensarse, como una medida que recae sobre todos los tipos de consumo, de los individuos (inclusive quien ya paga impuestos).

Hasta este punto he llegado a señalar puntualmente, los efectos de la reforma propuesta por el Ejecutivo Federal en el 2000 y 2003. La aprobación de este paquete de reformas, fueron

aprobadas de manera parcial. En efecto por un intento de conciliar las necesidades recaudatorias del Gobierno y de no generar efectos negativos en el comportamiento de las decisiones de los agentes económicos, se rechaza la propuesta de generalizar la tasa del IVA

al 15%, como se ha señalado con anterioridad la carga fiscal del IVA tiende a tener una mayor incidencia en los agentes económicos de mayor ingreso pero en caso contrario esta reforma a su vez deteriora el nivel de vida de las personas de bajos ingresos; por ello, a continuación voy

a destacar algunos de los puntos que se aprobaron dentro de la reforma y que obviamente, fueron modificados. Así, de esta forma destacan los cambios que se aprobaron en lo referentes a las leyes del ISR, Código Fiscal de la Federación, Ley del Servicio de Administración tributaria

y la ley aduanera, principalmente.

Las discusiones legislativas en torno a la aprobación de la reforma fiscal, coinciden, en que deben de impulsarse medidas que fomenten la seguridad jurídica del contribuyente y fortalecer la práctica de la administración tributaria, que es una de las mayores debilidades estructurales

del sistema tributario mexicano que fomentan la elusión y evasión fiscal.

La reforma aprobada en materia de ISR, que dada la importancia estructural de este en el sistema tributario mexicano y cuyo comportamiento se ha reflejado en una distribución progresiva de la carga fiscal, se concretó en que de nueva cuenta el ISR se mantuviera como

un instrumento para la distribución progresiva del ingreso. Por lo tanto, no prosperó la reducción del 40 al 32 % del ISR.


353

Sin embargo, las acciones efectuadas contemplaron modificaciones al régimen simplificado

aplicable al sector agropecuario y del autotransporte, que contrasta con la propuesta del Ejecutivo de incorporarlos directamente al régimen general.

De esta forma se reconoció, que estos sectores se componen mayoritariamente por pequeños contribuyentes. Asimismo, se logró eliminar la exención general de la enajenación de acciones

en la Bolsa de Valores, con lo cual, se podrán gravar las operaciones bursátiles.

La alternativa aprobada por el Congreso, que sustituye la propuesta de gravar con el IVA a alimentos y medicinas, se compensó con las creación de nuevos impuestos, como el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) de Telecomunicaciones, y el impuesto a la Venta

de Bienes y Servicios Suntuarios; se incrementaron las tasas de los IEPS a los tabacos, alcohol, vinos y licores, aguas gaseosas y refrescos con fructuosa; impuestos que, además de ineficaces, desalientan las inversiones y provocan desempleo.

En consecuencia, “las reformas a la Ley del IVA, consistieron principalmente en cambiar la

mecánica de cálculo. Las empresas, argumentaban que en el momento de efectuar una transacción económica que causara impuesto, se veían en la necesidad de enterarlo al fisco, aún cuando no lo habían recibido, afectando su flujo de caja. Con las modificaciones, el

impuesto se calcula sobre el flujo de efectivo, medida que se había contemplado en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio Fiscal de 2002. Por otro lado, se considera que el aumento de la recaudación por la vía del IEPS no es siempre la manera más adecuada de

fortalecer los ingresos públicos, pues si bien en el corto plazo aumenta la recaudación, en el largo plazo se obtiene a costa de una disminución de la recaudación del ISR derivado de la afectación de las actividades productivas, que se traduce en menores inversiones, desempleo y

cierre de empresas”481.

Fue por esta razón, que se consideró, que la mayoría de las propuestas de reforma al IEPS, tenían sólo un objetivo recaudatorio que podía afectar la actividad económica al dirigirse a sectores productivos específicos importantes como el de las telecomunicaciones. La reforma,

fue aprobada aunque se evitó que la telefonía básica y la larga distancia nacional causaran el nuevo impuesto del IEPS.

En lo referente al crédito al salario como instrumento redistributivo de los ingresos por salarios a favor de los trabajadores, fue reformado en el 2001 y así se convirtió en un impuesto a cargo de

la empresa, pero fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia y para 2004 se volvió a un esquema similar al que predominaba antes de esa reforma. Así, el crédito al salario a favor pagado por el patrón a sus trabajadores, podrá disminuirse de las contribuciones

federales a su cargo o de las retenidas a terceros; lo cual significa que no es pagado por el patrón, sino que lo absorbe el propio Estado, ya que le permite al contribuyente retenedor que el pago de dicho crédito se pueda acreditar contra impuestos federales. Además, se establece

481 Fuente: CÁMARA DE DIPUTADOS LVIII LEGISLATURA, La LVIII Legislatura y sus contribuciones a la reforma fiscal, Agosto de 2003 http://www.diputados.gob.mx/comisiones/hacienda/docts/LVIII_reforma_ficl.pdf.


354

que el patrón podrá compensar en la siguiente declaración o solicitar la devolución de las

cantidades que resulten como saldo a su favor.

Adicionalmente, en el 2002, se creó el Impuesto a la Venta de Bienes y Servicios Suntuarios, destinado a gravar los bienes de lujo. Cuyo objetivo era gravar de un impuesto a las computadoras personales y portátiles. Sin embargo, esta propuesta no próspero y fue derogada

en la ley de ingresos del 2003.


355

CAPÍTULO XI. LA NUEVA REFORMA FISCAL INTEGRAL.

XI.1 El enfoque de la experiencia

La experiencia de México en la anterior reforma fiscal, no tuvo el impacto deseado en los

ingresos públicos. Sin embargo en esta nueva etapa, donde inicia un período más de gobierno (2006 - 2012), se ha propuesto una reforma fiscal alterna, que contrasta con la reforma anterior. Esta nueva reforma fiscal, ante la ya negativa experiencia que se tuvo con la anterior de gravar

con la tasa general del IVA al 15% en alimentos, medicinas, libros y colegiaturas. Se optó por diseñar un impuesto de control sobre el ISR, denominado Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) y por otra parte también se ha recurrido a idear mecanismos contra la informalidad, tal

es el caso del Impuesto Contra la Informalidad (ICI) cuya función es la fiscalización de los ingresos de principalmente personas físicas que no estén inscritas en el RFC. El pilar de la nueva reforma fiscal integral, comprende cuatro líneas de acción que mencionaremos a

continuación482:

1. Administración tributaria: para facilitar el cumplimiento y combatir con mayor efectividad la evasión y la elusión fiscal.

2. Gasto público: para establecer una estructura institucional que asegure un gasto

orientado a resultados que sean más eficientes y transparentes en los tres órdenes de Gobierno, al mismo tiempo que promueva su productividad y austeridad.

3. Federalismo fiscal: para dotar a los Estados y Municipios de mejores instrumentos e

incentivos para establecer una relación de corresponsabilidad entre todos los órdenes de Gobierno.

4. Régimen tributario: para sentar las bases de un sistema tributario que permita sustituir

los ingresos petroleros con fuentes más estables de recursos empleando esquemas neutrales que promuevan la inversión, la generación de empleos y el crecimiento económico.

XI.2 El impacto de una Reforma fiscal inconclusa.

Las acciones aprobadas por el legislativo en lo que fue la reforma fiscal del 2000 y 2003,

contrastan con la propuesta original del Ejecutivo aquí ya mencionamos los puntos de la reforma fiscal que tuvieron una resolución, pero además de las discusiones y la polémica que generó, es conveniente evaluar cuál ha sido el impacto recaudatorio en el contexto de lo que se

aprobó de la reforma fiscal.

482 SHCP, Comunicado de prensa sobre la reforma fiscal aprobada por el H. Congreso de la Unión, septiembre de 2007


356

Gráfica 20

Fuente: Elaboración propia con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, contenidos en el anexo estadístico.

Como se muestra en la gráfica 20, y en el apéndice estadístico del capítulo II, en el año 2000 la

recaudación tributaria representaba en 10.6 % del PIB, y los impuestos sobre la renta, IVA e IEPS, participaban con el 4.7, 3.4 y 1.5% del PIB respectivamente, aportando poco más del 90 % de la recaudación total.

De las modificaciones realizadas y aprobadas con respecto a la propuesta original, se observa

nuevamente que la cargas fiscal incide en el Impuesto Sobre la Renta, observando variaciones que en términos reales, son del orden del 8.5%. En cuanto al IVA y a los IEPS, las variaciones en términos reales son del orden de 6.7 y 3.8 respectivamente. En efecto existe una tendencia

en que en este período los ingresos tributarios del Gobierno Federal tuvieron ligero crecimiento de tan solo 0.3% en términos reales como porcentaje del PIB. Además, de que lo que destaca es que el PIB creció en promedio 1.3%. Esta tendencia, de incrementos marginales en la

recaudación tributaria, no contribuye a que el Estado tenga un mayor margen de maniobra para la instrumentación de políticas públicas congruentes con las necesidades de la población. Esto, lleva a reflexiones sobre la importancia de una reforma que garantice resultados congruentes

con las necesidades del gasto público. Ahora bien, si los ingresos petroleros por el contrario se vieron incrementados y no se manifestó una reducción en los precios internacionales de este, no significa que el sistema tributario mexicano haya superado algunas de las debilidades

estructurales que ya he mencionado y que garanticen recaudar más impuestos con menores costos y así, no se vea limitada la capacidad del gasto público.


357

XI.3 Proyecciones de la nueva Reforma Fiscal.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ha enfatizado la implementación del IETU cuya

finalidad es, corregir los errores asumidos por la diferenciación de regímenes tributarios en cuanto al ISR. Por lo tanto, este impuesto prevé un incremento en la recaudación del ISR por 120 miles de millones de pesos, monto que equivale al 1.1% del PIB y la contribución del IETU

y otros impuestos contenidos en la nueva miscelánea (como lo son los IEPS, juegos y sorteos, a los depósitos bancarios etc.), generen aproximadamente 114.7 miles de millones de pesos.

De no haber controversia o bien inconformidad por parte de los contribuyentes en la forma en la que se deduzca la IETU y en su base gravable, se prevé un incremento recaudatorio de 21

miles de millones de pesos, y que la derogación del IMPAC así como la deducción en el ISR del mayor costo de la gasolina reduzcan los ingresos adicionales en 15.8 Mmp; como puede apreciarse en el siguiente cuadro.

Cuadro 37

Ingresos Derivados de la Reforma Hacendaria, 2008

Fuente: SHCP, Comunicado de Prensa Sobre la Nueva Reforma Fiscal, enviada al H. Congreso de Unión, México septiembre de 2007.

En cuanto al ejercicio de los recursos proyectados de los nuevos impuestos, se asume que la distribución de éstos sean ejercidos de la siguiente conforme a lo establecido en la ley de

coordinación fiscal, puesto que son recursos federales la mayor parte de la distribución de estos será ejercida en un 70% por la administración Pública Federal y el 30% restante entre las entidades federativa a su vez que estas recibirán alrededor de 12.2 miles de millones de pesos

por concepto del impuesto federal a la venta de gasolinas. Por lo tanto, esta acción se resume en el siguiente cuadro.


358

Cuadro 38

Asignación de ingresos derivados de la Reforma Hacendaria, 2008

Fuente: SHCP, Comunicado de Prensa Sobre la Nueva Reforma Fiscal, enviada al H. Congreso de Unión, México septiembre de 2007.

Aquí, es preciso destacar un aspecto, en el cuál se observa que la mayor parte de los recursos

que ejercerá el Gobierno Federal es mayoritaria y en efecto, esta tendencia centralizadora de los ingresos y gastos públicos, obedece a que esta medida garantice un equilibrio fiscal en términos de que estos recursos sirvan para financiar los programas rectores que se

establecieron en el Plan Nacional de Desarrollo como lo son: (I) Competitividad y generación de empleos 2) Generación de desarrollo humano) con recursos fiscales reduciendo las necesidades de financiamiento extraordinarias (como los son la emisión de bonos),

manteniendo un balance primario equilibrado.


359

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN

El estudio que precede nos advierte del reconocimiento de que es necesario impulsar el

desarrollo del país, para ello se postula que es condición necesaria el brindar la seguridad necesaria y los incentivos adecuados a los inversionistas para fomentar la iniciativa y actividad empresarial. Sin embargo la realidad es que los cambios en los marcos legales fueron a todas

luces carentes de una visión de crecimiento económico y desarrollo.

La presente investigación arroja como primera consecuencia de este hecho, el que las normativas promovidas por el gobierno federal, tienen como regla el preparar el terreno para facilitar el proceso de apertura de los mercado energéticos, de esta manera resulta fácilmente identificable

que los cambios propuestos en materia de la reforma fiscal son urgentes y necesarios para atender la excesiva dependencia de la renta petrolera para mantener el nivel del gasto público, es necesario ir sustituyendo estos recursos; Las estructuras tradicionales en las que la economía se

cambiaran por otras, es posible que si se hubieran dado las correcciones pertinentes en la economía durante los primeros avisos de crisis, el problema financiero nacional no hubiera las hubiera reflejado a magnitudes críticas, como las que se dieron a principios de los años ochenta.

En este sentido, la reforma la fiscal, condición necesaria e indispensable debida a la

perspectiva de reducción de ingresos por venta de petróleo, continúa siendo por mucho la columna vertebral que puede dar sentido a todas las demás. Sin embargo por razones fácilmente explicables, vista de esta forma significa una importante restricción, dado que se

olvida que la política fiscal es también por sí misma un instrumento de fomento a ciertas ramas productivas, que cumplen al pensar en un desarrollo sostenido y de largo plazo en este país.

La política fiscal, entendida como el instrumento para solucionar los problemas en el marco del interés público, dista mucho de ser a la que han llevado a cabo los regímenes neoliberales, que

provoca un abandono de las responsabilidades económicas fundamentales del Estado, las cuales consisten, entre otras, en desarrollar la infraestructura productiva y mejorar las condiciones educativas y de salud de la fuerza de trabajo, que constituyen el núcleo para el

incremento sostenido de la productividad, única garantía del bienestar futuro de México y su inserción competitiva en el mercado mundial.

Por otra parte tenemos a la llamada reforma financiera en especial a lo referente a la Ley de Instituciones de Crédito, así como de las diversas disposiciones que regulan el funcionamiento

de la banca de desarrollo. Donde derivado del análisis realizado a lo largo de la investigación, se incide particularmente en el papel que debe jugar la banca de desarrollo en las actuales condiciones y las propuestas alternativas para regular el sector; particularmente nos interesó

identificar el sentido de los cambios propuestos y como estos encajarían en el nuevo contexto definido por la reforma al sector energético.


360


Federal propone redefinir el papel de la banca de desarrollo en la economía nacional, dotándola de mejores herramientas para ampliar el acceso al crédito.

Propone fomentar el financiamiento a las pequeñas y medianas empresas, apoyar a las empresas mexicanas exportadoras y a la apertura de nuevos mercados, en este sentido, busca

flexibilizar el marco legal que rige a la banca de desarrollo para promover la profundización del sistema financiero en la economía y fortalecer a las propias instituciones, así como fortalecer su acción y operación, dotándola de mayor autonomía de gestión, flexibilizando sus inversiones y

liberándola de restricciones adicionales a las de la banca múltiple, garantizando que preserve y mantenga su capital para que pueda facilitar el acceso al crédito y a los servicios financieros, determinando tasas, plazos, riesgos de las operaciones y tipos de negocio, lo cual se establece

en el artículo 42 de la Ley objeto de reforma.

Hasta ahí parece ser serio el planteamiento y en el sentido correcto, sin embargo continuado con el planteamiento continúa con: fomentar la creación de patentes, la generación de otros derechos de propiedad industrial y la prestación de asistencia técnica y capacitación en la

materia.

Finalmente, trata de garantizar que en su desempeño, la banca de desarrollo se desenvuelva con transparencia y eficacia a partir de su fiscalización por parte de las instancias gubernamentales encargadas de tales efectos.

Derivado de nuestro análisis, identificamos entonces que: la cobertura de acción y dimensión de

la reforma propuesta referente a la reforma financiera que requiere el país para poder satisfacer los requerimientos de financiamiento en la nueva etapa de desarrollo de la economía mexicana, resulta insuficiente. Entre los motivo se encuentran:

-Carece de profundidad ya que los propios agentes financieros señalan que no resolverá en

absoluto los graves problemas crediticios del país, y carece de planteamientos específicos respecto a rezagos sustantivos como lo son mecanismo de fomento directo, impuestos, entre otros.

-Se enfoca a aspectos meramente administrativos de gestión de las instituciones de desarrollo,

sin esbozar siquiera las nuevas funciones que debe cumplir esa banca en el contexto de la situación actual del aparato productivo nacional, referidas a zonas de atención, mecanismos novedosos e inmediatos para el financiamiento de emprendedores, entre otros.

-La reforma no modifica en nada la relación entre la banca de desarrollo, el sistema productivo,

el sistema de crédito nacional y la orientación de las políticas diseñadas en materia financiera.

-Es posible anticipar que al olvidarse nuevamente de los reales problemas que afectan a los intermediarios, el resultado sea la profundización del problema bancario, que se convertirá en


361

otro más de los graves problemas estructurales del país carentes de solución a mediano plazo,

porque en lugar de alentar la competencia entre los bancos para abaratar el crédito, refuerza la cartelización de las operaciones bancarias sin promover ninguna acción que permita al sistema bancario y en particular a la banca de desarrollo apoyar realmente a las actividades

productivas.

-Al no proponer ninguna acción que fomente la competencia en el sector bancario, los servicios bancarios continuarán siendo caros y afectando a la competitividad de las empresas nacionales y al bolsillo de la población.

Particularmente en relación a los bancos extranjeros, no se afecta la práctica de utilizar sus

operaciones en México para acceder a ganancias de monopolio, aprovechando tasas de interés de dos a tres veces superiores a las de su país de origen y la remisión de sus beneficios a su matriz, sangrando las reservas internacionales de nuestro país.

-En el mismo sentido, no hay sustancia respecto a proponer medidas conducentes a romper

con la práctica de que sean los bancos privados los que fijan las condiciones y solicitan las garantías a las pequeñas y medianas empresas para determinar si califican o no para acceder a los recursos que presta la banca de desarrollo.

De esta forma, establecemos la primera de las acciones de política pública respecto a los

cambios que debiera incluir la reforma financiera.

Una reforma financiera que afecte las pautas de la competencia en el mercado crediticio, debiera pasar por el desmantelamiento de toda la institucionalidad establecida a partir de 1986 con la desregulación y liberalización financiera.

Es necesario realizar cambios a las leyes financieras para que el estado pueda exigir a la

banca, el financiamiento a las actividades productivas y sectores afines con los

programas federales de desarrollo, por lo que debe reestablecerse el sistema de encaje

legal, y de los cajones selectivos de crédito, asimismo debe reformarse la Ley y

Reglamento de inversión extranjera para establecer requisitos de desempeño al capital

extranjero y de transferencia de tecnología, como parte de la regulación de la banca

extranjera.

Efectivamente la falta de herramientas de regulación, debido a la liberación financiera posibilitó

en el plano monetario, que la sobrevaluación del peso frente al dólar se tradujera en el abaratamiento del dólar para los grandes monopolios y oligopolios del país para permitirles comprar activos empresariales en el extranjero o diversificar sus inversiones internacionales.

En ese sentido, la actual institucionalidad reafirmada por las medidas propuestas de reforma

financiera, incluyeron también la transformación del sistema de pensiones solidario y subsidiario, para convertirlo en un sistema de mercado de cuentas individuales de los


362

trabajadores y de orientación de esos recursos al mercado de valores, situación que es

reconocida que no garantiza el acceso a una mínima pensión de subsistencia para los que participan en dicho modelo.

Del mismo modo, se reconoce que la reforma que propone el Gobierno Federal en materia financiera es simplemente un intento por reforzar la minimización vigente de la banca de

desarrollo, para asimilarlos al marco legal creado en ese ámbito desde 1986.

Es indudable que la economía mexicana ha dejado por completo de crecer a los niveles requeridos por las necesidades de empleo y el ingreso de la población, y actualmente la forma en que opera la banca en su mayoría en manos de extranjeros, pasó a ser una traba absoluta al

crecimiento económico del país.

Los grandes cambios mundiales graduales que siguieron al derrumbe del sistema monetario y financiero internacional de Bretton Woods y su sistema de tasas de cambio monetarios fijos y convertibilidad del dólar. Ocasiono una tendencia mundial favorable a procesos de

desregulación financiera como los de 1973 en Canadá, Alemania y Suiza que precedieron a la abolición por parte de Estados Unidos en enero de 1974 de todas las restricciones a los movimientos internacionales de capital, como lo hicieron Gran Bretaña en 1979, Japón en 1980,

Francia e Italia en 1990 y España y Portugal en 1992.

En este marco, las tendencias privatistas y especulativas del modelo neoliberal culminarían hacia fines del siglo XX en la conformación de un nuevo sistema financiero titularizado y desregulado altamente especulativo que terminaría arrastrando al capitalismo occidental

centrado en Estados Unidos a la crisis económica internacional actual.

Esta evolución catastrófica del capitalismo occidental tiene como premisa la prevalencia de la acumulación financiera-especulativa, por sobre el crédito genuino a las actividades productivas, el empleo, las necesidades básicas de la población y el medio ambiente.

En el caso de México, esta tendencia representó un rápido proceso de disgregación económica,

disolución social e impotencia estatal para afrontar los crecientes retos de la una economía que no crece.

En contraposición a los procesos expuestos, los países del mundo que han adoptado políticas diferentes han comenzado a modificar sustancialmente las condiciones del Orden Mundial

actual. Por esa razón, las economías asiáticas como China o la India que basan su desarrollo en el aprendizaje y la innovación tecnológica, han tenido mejor desempeño económico que México y los países industrializados que se guían por la lógica del mercado.


sólo porque la orientación actual se ha convertido en una traba para su desarrollo, sino también por el papel parasitario de los grandes monopolios y oligopolios asentados en nuestro territorio,


363

que ahora llevan casi todas sus inversiones al resto del mundo comprando empresas o

diversificando inversiones en otros países.

A ello se le debe agregar el papel parasitario de los bancos privados que están dedicados a financiar al consumo y a la especulación, porque todo el marco legal así lo permite. Por lo tanto, al no tener ninguna exigencia de desempeño frente a la producción cómo ocurrió de 1941 a

1989 cuando se estableció legalmente la obligación a la banca privada de establecer cajones selectivos de créditos, ahora pueden prestar a quien les pueda refluir el capital prestado y los intereses que genera.

El crecimiento del crédito se observa en áreas de bajo potencial económico como es el

consumo, y particularmente grave la falta de presencia de la banca de desarrollo, la cual en los últimos 15 años ha descendido en términos reales, representando una minucia al lado del crédito al consumo, que es la variable de menor peso del crédito que otorga la banca comercial.

Conforme lo han plantado diversos autores examinados en la presente investigación, el sistema

capitalista atraviesa por una nueva fase de su desarrollo comandado por la revolución tecnológica en curso, donde las tecnologías de la información y las telecomunicaciones y su articulación con la fuerza de trabajo altamente calificada han posibilitado la producción de

bienes y servicios intensivos en conocimientos, convirtiendo al trabajo calificado en la principal fuerza del crecimiento económico de los países.

Al mismo tiempo, las repercusiones de esta revolución tecnológica han conformado un nuevo paradigma tecno-productivo que tiene como base al complejo tecnológico de la industria

microelectrónica, a las computadoras y a todas las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. Todo lo anterior, ha llevado a la conformación de un nuevo sistema financiero internacional, ha posibilitado el surgimiento de la empresa red, las cadenas

mundiales de producción y la exigencia de un nuevo Estado que responda a las funciones y requerimientos de la nueva etapa, entre otras repercusiones.

Para cumplir con estas nuevas funciones, los Estados necesitan de grandes fuentes de financiamiento a partir de instituciones estatales fuertes y bloques nacionales de poder político-

social.


infraestructura en telecomunicaciones para que nuestra nación acceda a nuevos niveles de desarrollo.

Un ejemplo de esta infraestructura es la culminación de la Red Nacional de Impulso a la Banda Ancha (NIBA) para conectar a las universidades públicas y privadas del país, haciendo uso de


364

la red dorsal de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) con miras a impulsar la educación y

la investigación en todos los niveles.

Consolidar el progreso material de la nación, requiere de instituciones financieras funcionales a esos nuevos requerimientos. En este contexto, es donde proponemos una segunda vía de acción de políticas públicas:

La banca de desarrollo tiene que ampliar substancialmente y transformar sus funciones

para convertirse en uno de los fundamentales brazos financieros del Estado en

concordancia con la estrategia general de desarrollo, respondiendo estratégicamente a

los requerimientos que implican los objetivos generales de desarrollo definidos por el

estado. Por esa razón, nuestra propuesta es que se transforme en banca de primer piso

para que compita con la banca privada, cubriendo las funciones de ampliar el acceso al

financiamiento al emprendimiento y la innovación local, espacios vedados por los

actuales agentes financieros, particularmente, la pequeña y mediana empresa y el campo

mexicano.

La propuesta que hacemos, ha sido planteada por diversos actores tanto de organizaciones civiles como de académicos especializados en la materia, es urgente poner al servicio del

aparato productivo nacional a la banca de desarrollo, para que cumpla con las necesidades de financiamiento que reclama la nueva etapa de desarrollo de la economía mexicana abierta desde fines de los años ochenta del siglo pasado.


etapa histórica, surgen requerimientos que el Estado y la sociedad tienen que satisfacer para que las cosas marchen en el camino correcto.

La constitución de sistemas nacionales de créditos operados por el Estado, México respondió a los requerimientos de su industrialización desde los años treinta, creando desde esa época un

sistema financiero público, con la creación de BANOBRAS, NAFIN, el Banco Ejidal, entre otros.

El resultado de todas esas instituciones fue el crecimiento económico del país entre 1940 a 1965 a tasas superiores en promedio anual a 6 por ciento, y de la inversión fija bruta por arriba del 7.2 por ciento para el mismo período. En cambio, en la época neoliberal de los últimos 30


La discusión de fondo no es si el mercado o el Estado responden mejor al desempeño económico, sino que ambas instituciones deben cumplir el papel que les corresponde en cada fase del desarrollo de la economía. Por esa razón, nuestra propuesta es crear una banca de

servicio público que agrupe a los bancos de desarrollo, mediante la fusión de dichas instituciones, pero también que incorpore nuevas instituciones que sean necesarias para garantizar el crédito a las pequeñas y medianas empresas y que responda a los imperativos de



365

Esta banca competirá con la banca comercial en las operaciones de recepción de

depósitos y otorgamiento de créditos. Su capital social sería aportado por el capital de

NAFIN y BANOBRAS. Al mismo tiempo, se busca que sea esta banca la que determine a

quien le presta y no dejar ese papel a los bancos privados, que son los que califican a

quién prestan los recursos de la banca de desarrollo.

Con esta propuesta se busca romper con la lógica de mercado y la desregulación que sirve de base para que los bancos privados orienten sus funciones a la especulación en detrimento del crédito productivo, así como al manejo monopólico de éste.

La función de esta banca será la de arbitraje para reducir los costos de los servicios financieros,

de las tasas activas de interés y a proporcionar mejores rendimientos a los ahorradores y evitar situaciones de oligopolio y cartelización. Se trata de que el Estado participe directamente en el mercado bancario, introduciendo elementos reales de competencia y orientación estratégica,

que modifiquen los parámetros de esa industria a favor de los consumidores y de las empresas productivas.

Para que esta banca sea funcional, se propone romper con los viejos criterios políticos de gestión de la empresa pública. Para ello, es necesario que se rija no sólo por los criterios de

fiscalización, sino también por la fiscalización directa de la sociedad a través de incorporar a miembros de la sociedad civil en los consejos de administración de la banca de desarrollo a efecto de que tengan la información necesaria para conocer y evaluar su desempeño en todos

los ámbitos.

Por otra parte, el objetivo de una reforma fiscal integral debe ser; el fortalecer la capacidad del gobierno federal para hacer frente a los compromisos a los rezagos sociales y productivos del país para incidir en el proceso de crecimiento económico, en condiciones de estabilidad

económica y social, y para que sea financiado, en mayor medida, con la contribución de los estratos de la población de mayores ingresos, en congruencia con el principio de equidad.

El sistema tributario mexicano actualmente padece de serios problemas, precisamente por su falta de planeación estratégica y preocupación por la sociedad en general, por lo que carece del

sentido promotor del desarrollo nacional que caracteriza a las estructuras fiscales en los países con los cuales competimos comercialmente.

En su función recaudadora, es público y notorio que es ineficaz y excesivamente dependiente de los ingresos petroleros, lo que ha producido que toda su función fiscalizadora la concentre

en muy pocos contribuyentes.

Dicho sistema tampoco cumple con la función redistributiva a que está obligado, pues es altamente regresivo por basar su recaudación mayoritariamente en los impuestos indirectos e insuficientemente en los impuestos distributivos como el ISR, así como en la inadecuada e

inequitativa falta de progresividad de las tarifas de los servicios públicos.


366

Si realmente se pretende modernizar el sistema tributario de México, afrontando el reto de

lograr una mayor recaudación tributaria y, al mismo tiempo, una mayor equidad fiscal, el camino primordial se ubica en los impuestos progresivos sobre el ingreso, donde nuestro rezago es mayor; como pudimos observar a lo largo de este trabajo en las distintas comparaciones de

cifras internacionales.

Se trata de fortalecer al gobierno con recursos provenientes de quienes más tienen para que se promueva y fomente la producción y el empleo de forma estable y sostenible, en beneficio de todos.

México cuenta con tres grandes problemas; los cuales si no logra corregir no se podrá llevar a

cabo una reforma en materia fiscal que, verdaderamente pueda dotar de los recursos necesarios para poder hacer de esta economía, una economía competitiva y desarrollada.

El primer gran problema es que México aplica regímenes preferenciales en una amplia gama de actividades económicas y tipos de ingreso, práctica que genera un importante rezago en la

recaudación, desigualdad de incentivos entre actividades y complica seriamente la administración fiscal.

El sistema tributario mexicano es muy complejo, por lo que la reforma fiscal integral deberá contemplar una inyección de simplicidad. Se deberá además considerar la eliminación de varios

tratamientos especiales a diversos sectores de la economía, pues ya hemos visto que algunos mexicanos pagan muchos impuestos, mientras que muchos pagan muy poco o no pagan nada.

Segundo; la evasión fiscal es muy alta. Se deben hacer esfuerzos para reducirla, lo que incluye acciones de simplificación administrativa, creación de estímulos para incrementar la cultura de

pago, y aplicación estricta de la ley. Finalmente, existe todavía corrupción en el brazo recolector del gobierno, práctica que debe ser atacada con mayor firmeza.

Y tercero; el excesivo formalismo fiscal y la complejidad de trámites imponen costos irracionales al contribuyente, disminuyendo la competitividad del aparato productivo, erosionando el

bienestar y desalentando el cumplimiento de las obligaciones fiscales.

A los vicios de la estructura impositiva se suma una administración tributaria poco efectiva y cuya orientación no ha sido al servicio del contribuyente; el sistema presupuestal que se ha venido aplicando en nuestro país carece de la transparencia que exige y que merece la

sociedad mexicana.

Para lograr la suficiencia del sistema tributario se dispone de dos herramientas: aumentar la capacidad recaudatoria y mejorar la eficiencia de la administración tributaria.

La primera de ellas pertenece principalmente al ámbito de la política tributaria, y tiene que ver con variables tales como el nivel de las tasas, la amplitud de las bases imponibles, el nivel de


367

las sanciones, etc. La eficiencia de la administración tributaria se relaciona con el objetivo de

reducir la evasión, para lo cual dispone principalmente de sus facultades de fiscalización.

En México el problema no es la estructura fiscal, la cual no es muy diferente a la de otros países de la OCDE, sino la baja recaudación tributaria en proporción al PIB, en combinación con una complejidad innecesaria en el diseño del sistema. Como consecuencia, el desafío principal que

enfrenta el sistema fiscal es aumentar la capacidad de generar ingresos, principalmente ampliando la base y mejorando la recaudación.

En el aspecto fiscal la inequidad es, hoy como ayer, rasgo por excelencia de nuestra estructura tributaria. En un país con los agudos contrastes sociales y regionales como los que se

constatan en México; los propósitos de equidad deben de ser parte fundamental de la reforma tributaria.

Al contrario de lo que supone el gobierno federal, un régimen tributario que procure que la recaudación provenga de los estratos de la población de mayores ingresos contribuye más, y

no menos, al incremento del producto nacional y la riqueza.

De esta forma, y ante la expectativa de la reducción de los ingresos públicos debido a la reducción de la renta petrolera, reflejan un estado tan crítico, que ponen en grave riesgo el cumplimiento de las funciones básicas del Estado mexicano y obligan a una impostergable

reestructuración integral del sistema hacendario mexicano.

Una nueva política económica debe ser parte fundamental de la discusión sobre la reforma democrática del Estado. La reforma fiscal integral es eje esencial para el apoyo a la infraestructura productiva. Un manejo adecuado de la política económica debe permitir el

crecimiento sostenido del PIB y la redistribución de la riqueza nacional como eje estratégico del combate a la pobreza, para fortalecer el federalismo y la democracia.

En consecuencia, la política económica y la política fiscal no deben limitarse a la simple recaudación de impuestos; deben ser ante todo promotoras del desarrollo económico y social.

El tema de la cuestión fiscal es relevante en el debate nacional. Detrás de la cuestión fiscal está

la sustentabilidad económica de cualquier país, y ciertamente, si no se resuelve la cuestión fiscal, no vamos a tener elementos para poder avanzar en la consolidación nacional. De su eficiencia depende en gran medida la atención a las necesidades de la población.

De esta manera, se delinea la tercera propuesta específica de política pública en materia

hacendaria.

Debe definirse como premisa del sistema recaudatorio mexicano el objetivo

redistributivo de su diseño y operación.


368

-Mejorar las prácticas administrativas del Sistema de Administración Tributaria, orientada

a abaratar el costo de la estructura administrativa fiscal.

-Establecer los mecanismos de distribución del ingreso, relacionados a proyectos y fines

específicos asociados a la promoción y desarrollo de industrias y sectores específicos,

fondeado en una mayor recaudación de los impuestos indirectos mejor conocidos, como

impuestos al consumo

-Establecer nuevas formas de recaudación que se alinea con una reforma de fondo en el

federalismo fiscal.

-Promover el desarrollo e implementación de programas y acciones de políticas públicas

evaluables y con objetivos de impacto social y productivo a mediano y largo plazo.

-Transformar los principios del diseño de las políticas crediticias de la banca de

desarrollo, Así como propiciar una banca pública que tienda a controlar los costos y

prácticas del mercado crediticio.

El enfoque redistributivo consiste en que la política tributaria, tenga un enfoque claro para reducir los enormes niveles de desigualdad que persisten en el país. La sensatez de una

reforma fiscal integral tendiente a mejorar las condiciones económicas del país, tendrá que partir de eliminar deficiencias, altos costos gubernamentales y proveer una canasta básica de consumo al alcance de la población con menores ingresos.

Consecuentemente, la transformación del sistema hacendario mexicano tendrá que partir de

puntos estructurales como los que se mencionan a continuación.

1. Ampliar y diversificar la base de los causantes para crecer el ingreso público a tasas similares a las de los países miembros de la OCDE

2. Disminuir la dependencia de los ingresos petroleros que pasó del 29 al 40% e impulsar

un gravamen de mayor equitatividad. 3. Reducir el costo de la captación y administración tributaria en México 4. Aplicar medidas para combatir la evasión y elusión con criterios alejados de la coerción y

más de convencimiento 5. Impulsar mecanismos modernos de auditoría; redimensionar el concepto del control y

estructurar novedosos sistemas que faciliten a los causantes la resolución de los

problemas jurídico – contenciosos que alargan los juicios y evitan una captación mayor 6. Disminuir el gasto corriente del gobierno federal, suprimir dependencias duplicatorias y

elevar la tecnificación e innovación para sistematizar procesos y operaciones, además

de reducir márgenes de discrecionalidad administrativa 7. Elevar la eficiencia e impacto de los programas federales para el combate a la pobreza

extrema y descentralizar el gasto

8. Reestructurar el sistema presupuestario mexicano


369

9. Aplicar mejores sistemas de adquisiciones y contrataciones con el fin de promover la

eficacia y la productividad 10. Fortalecer las finanzas municipales y estatales, mediante la descentralización del gasto,

fomentar los procesos de mejora regulatoria y fiscal, hasta lograr un justo equilibrio fiscal

entre los tres niveles de gobierno 11. Disminuir el alto nivel de costos tributarios para lograr una tasa mínima, mediante la

desaparición de los regímenes de excepción y especiales.

La reforma fiscal o tributaria, es indispensable para dotar al estado mexicano de los recursos

para su combate para una necesaria distribución de la riqueza. Es por ello que México debe de incrementar su recaudación tributaria para mejorar entre otros la infraestructura pública (Salud, educación, agua, vivienda) que le permita realizar programas para una mejor distribución del

ingreso. En regiones en que no se cuenta con la intervención del estado, se continuara ensanchando la brecha de ingresos.

En consecuencia, el estado mexicano debe de preocuparse por mejorar el funcionamiento del sistema financiero interno y asegurar que dicho sistema alcance plenamente su potencial para

respaldar inversiones productivas, y lograr mejores niveles de distribución del ingreso.

El riesgo de no realizar la reforma hacendaria implica que de persistir la situación actual, ello será detonante de un problema social pues es pública la consecuencia de la injusta distribución del ingreso, acompañado de un raquítico crecimiento del PIB, así como del empleo formal, un

grave deterioro del medio ambiente, una impunidad que desacredita las instituciones judiciales, y una cada vez más grande corrupción.

El principio de igualdad, es una idea muy antigua, es también una idea muy persistente. La reafirmación de la igualdad humana, siempre ha sido un tema recurrente en todas las

civilizaciones, considerándose como un valor ético fundamental de la humanidad, que jamás se alcanzará con una distribución injusta del ingreso.

Sin embargo, es indiscutible que el principal desafió social y político, del siglo XXI es la búsqueda de una mejor distribución del ingreso, para combatir la pobreza. Es de destacar, que

en la actualidad, el crecimiento económico, en particular, la actividad económica mundial, es la más elevada de la historia, sin embargo la pobreza, crece constantemente en todo el mundo, incluyendo los países desarrollados.

Por otro lado, el combate no es solamente la pobreza ni la distribución del ingreso, ya que el

capitalismo globalizador ha acreditado plenamente ser una fábrica incansable de exclusión. Es decir, de exclusión de gente y de territorios que han sido dejados propiamente al margen. La pobreza, es el factor fundamental que genera la desigualdad de los ingresos y de posibilidades

de trabajo. En el caso concreto de nuestro país, el salario mínimo urbano en términos reales, ha venido cayendo constantemente.


370

La igualdad se debe traducir como el combate frontal a las causas que originan una mayor

pobreza, destacando de manera muy importante lo que debe ser una bandera de todos los mexicanos, el combate a la corrupción.

Concluyendo, si no se lleva a cabo, una reforma estructural, destacando de manera muy importante, la reforma impositiva, podemos prever a mediano plazo que en cualquier momento,

se podrán gestar brotes sociales y políticos que podrían poner en riesgo la estabilidad del país.

De esta manera distinguimos como medidas apremiantes las siguientes:

A. Para una recaudación más eficiente

• El establecimiento de acuerdos institucionales de administración de la recaudación que otorguen un nivel de autonomía adecuado y acuerdos de ejercicio del gobierno fortalecidos a nivel estatal y municipal.

• El fortalecimiento del marco organizacional de la administración tributaria mediante la creación de un solo cuerpo recaudatorio que cobre impuestos directos e indirectos ––y, de manera creciente, las Aportaciones a la seguridad social–– organizados normalmente

sobre bases funcionales, pero con una unidad organizacional especial responsable por la administración de sus contribuyentes más importantes (como las grandes empresas y los organismos sin fines de lucro).

• El fortalecimiento del marco legislativo para la administración tributaria de forma que cuenten con las facultades adecuadas para cumplir con sus funciones de vigilancia del cumplimiento y la recaudación, además de la imposición de sanciones adecuadas por

delitos tributarios. • La adopción de reformas de mayor alcance en el sector público para fortalecer la

planeación organizacional y la rendición de cuentas, incluyendo la elaboración de un

plan multianual de negocios que presente una articulación clara de la misión, visión, metas, estrategias e indicadores clave de desempeño del organismo, así como un informe de desempeño al cierre del ejercicio fiscal que describa los logros con respecto

al plan. • Intensificar el uso de tecnología moderna para la prestación de servicios a los

contribuyentes (como suministro de información a los contribuyentes, llenado electrónico

de declaraciones y recepción de pagos por este mismo medio), así como para fines de establecimiento de perfiles de riesgo operativo (como para la selección de casos de auditoría y cobro de adeudos).

• Intensificar los esfuerzos para aumentar la competencia del personal.

Objetivos de la reforma financiera

• Crear redes de micro financiamiento asociadas a redes de trabajo productivo en comunidades rurales que ofrezca instrumentos de ahorro y financiamiento de proyectos


371

• Reducir las elevadas tasas de interés que pagan las empresas más pequeñas por los

préstamos de fuentes formales que disminuyen la rentabilidad de los negocios por financiamientos caros

• Por otro lado, con un mayor número de servicios financieros, de ahorros en las zonas

rurales, podría ampliarse la oferta de fondos que pueden utilizarse para préstamos informales, reduciendo la tasa de interés de estos préstamos y ampliando el uso de este tipo. Esto sería sumamente benéfico para la población de escasos ingresos, entre otros.

Pequeños agricultores y hogares de más bajos ingresos, que al carecer de acceso a préstamos, pueden recurrir en forma desproporcionada a la obtención de créditos informales, en los que destaca la usura.

La trascendencia del análisis de las reformas fiscales en México, nos hace reflexionar, que aún

quedan retos importantes para consolidar una estructura fiscal óptima, equitativa y congruente. No obstante, que la realidad económica es muy compleja si se toman en cuenta algunos de los aspectos que implican la dinámica propia de la Economía, como son: el cambio tecnológico

impulsado por la globalización, la dinámica demográfica, las imperfecciones de los mercados y los problemas de la información. En los sistemas fiscales ocurre lo mismo, la dinámica y las imperfecciones dentro de estos, acompañan constantes cambios en sus reglas e instituciones.

1. La neutralidad de los impuestos en México, no resulta ser posible pues la estructura

normativa e institucional, apunta a impuestos cada vez más progresivos y directos (específicamente el ISR y el nuevo IETU), hecho poco dinamizador y estimulador de la actividad económica.

2. La evolución de los ingresos tributarios en México, ha sido soportada por una carga fiscal progresiva, a los impuestos directos (Impuesto Sobre la Renta). En contraste, la recaudación de este impuesto no resulta ser la mejor, ya que al generar el mayor monto

del Presupuesto de Gastos Fiscales, también es el que mayor número de exenciones contempla, dadas subsecuentes reformas inoperantes en el corto plazo. Así en el largo plazo, resultan sustituibles irremediablemente...

3. Los impuestos indirectos, que serían la vía para hacer más óptimo al sistema impositivo, ya que descansan en el IVA, el cual le caracteriza por una multiplicidad de tasas, y manejo de tasas de 0%, lo cual, le resta capacidades para mejorar la eficiencia y hacerlo

más óptimo. 4. Algunos otros impuesto indirectos, tienen el carácter meramente recaudatorio y

opresivo, impidiendo que se genere una cultura de pago de impuestos, por parte de los

agentes económicos. 5. En el sistema tributario de México predomina la existencia de tratamientos especiales,

estos regímenes de excepción han conducido, entre otros factores, a una situación

donde el sistema tributario: no sea eficiente (su recaudación es baja, tanto en términos absolutos, como con respecto a otros países). No conduce a la equidad (ni vertical, ni horizontal) en la distribución de la carga. Propicia la evasión y es conducente a la

elusión fiscal.


372

6. La reforma propuesta en eliminar exenciones y tasas cero del IVA, no logró consolidarse

como ese impulso para modernizar el sistema tributario mexicano, que a su vez, logrará distribuir de una forma más equitativa la carga fiscal. Sin embargo su aplicación generalizada a una tasa del 15% trajo consigo amplias discusiones en torno al alto costo

de la vida que generaría en los sectores de la población con ingresos menores (decíl I al III). Por lo tanto una reforma fiscal, no sólo debe de fundamentarse en principios de estabilidad macroeconómica y eficiencia microeconómica, si no también debe de

garantizar equidad y justicia en la aplicación de las nuevas reglas fiscales. 7. El éxito de una reforma fiscal, también debe contar con instrumentos normativos

eficientes. Este es un punto importante que debe coadyuvar al estableciendo de

disposiciones claras y concretas, pues no siendo así creo que las bondades del diseño de una reforma fiscal óptima, puedan no ser tangibles en cuanto a las metas recaudatorias a las que se pretenda llegar, concretamente.

8. El modelo centralizador de la recaudación fiscal en México, se ha agotado. Pues al poner de manifiesto que las relaciones fiscales entre la Federación, los Estados y Municipios, marcan una gran brecha en cuanto al desarrollo de sus haciendas públicas,

generando inequidad y poco dinamismo de las relaciones fiscales que garanticen los recursos necesarios para cumplir con la metas de las políticas públicas de los entes de gobierno estatal y municipal. Sin embargo, estas no pueden descentralizarse en una

forma desorganizada, siendo que estas relaciones resultan ser convenientes en cuanto a la distribución de los ingresos petroleros, y de otras fuentes tributarias.

9. El concepto de un impuesto de control sobre otro impuesto (como lo es el IETU sobre el

ISR), no es factible porque se pretende cubrir las ineficiencias que resultan de la propia ley del ISR. Además, de que su administración implica costos adicionales para el contribuyente y también para la administración tributaria, ya que el IETU es un impuesto

que grava la misma fuente y resulta ser inequitativo y poco flexible para aquellas personas que difícilmente pueden deducirlo como es el caso de las MPyME´s y personas físicas que prestan sus servicios de modo independiente (honorarios).

10. El Impuesto del combate a la informalidad (ICI), es un impuesto que alejara al público de mantener sus ahorros como depósitos. Existen otras formas de combatir la informalidad en la Economía. Además de que éste impuesto traerá consigo costos adicionales en la

adaptación de los sistemas contables de los bancos y representa poco incentivo al ahorro.

Los aumentos en el rubro de “gasto social” dentro del presupuesto federal mexicano no se han reflejado en una disminución verificable de la pobreza en el campo, en los centros urbanos, en

la economía en general. Al contrario, se han multiplicado abusos presupuestales, al servicio del mercado de rentas que caracteriza la burocracia moderna.

El proceso político ha “manipulado” la distribución del “gasto social” para privilegiar no a los más necesitados, sino a los intereses de grupos bien organizados, que así minan el proceso

económico y la oportunidad de desarrollar mejores usos de los recursos fiscales de la nación.


373

La escuela de elección pública, sostiene que el problema de “la venta del orden de mercado”

obedece a la existencia de mercados políticos donde se intercambian favores (vota por mi) por favores (prometo subsidios, gasto social, lo que sea). Este es el problema de “rent-seeking” (la búsqueda de la renta) que hace difícil transformar las ideas de la sociedad abierta en política

social. La libre asignación de recursos en un orden de competencia siempre enfrenta el problema de intereses especiales, de rentismo.

El desafío de la transformación estructural implica analizar, en forma objetiva, lo que se ha hecho, pero sobre todo, lo que falta por hacer. Ello, a su vez, necesariamente involucra

considerar la ecuación en donde el gasto público es la principal solución a los problemas económicos del país, y cambiar la ecuación en el sentido de que el gasto sea destinado a la inversión y a ciertos sectores que permitan y fortalezcan el crecimiento y el desarrollo del país.

De esta manera, la búsqueda de quitar la base cero a los impuestos a alimentos y medicinas,

no es una solución, sino un absurdo. Ya que los académicos importantes y algunos de ellos ganadores de un premio Nóbel, manifiestan su más clara negativa al incremento en las tasas impositivas o la creación de nuevos impuestos. Incluso, teóricamente, se dice que a una mayor

tasa impositiva mayor evasión y se ha demostrado que si la gente que paga sus impuestos no ve en alguna acción del gobierno, a donde van a parar sus impuestos, estos dejan de pagarlos o buscan la manera de evadirlos.

En septiembre de 2007, se aprobaron dos impuestos, Impuesto Empresarial a Tasa Única

(IETU); y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) además se aprobó el aumento al precio de gasolina y gas para uso del transporte. Aún no se había aplicado como tal el aumento, cuando los precios de diferentes productos comenzaron a subir súbitamente. Ya se ha hecho

mención a que en la mayoría de los casos, las empresas trasladan el costo de la implementación de un nuevo impuesto o nuevas tarifas al producto, recayendo en realidad el impuesto o la tarifa no en el productor sino en el consumidor, afectando su nivel de ingresos

(Stiglitz, 2000).

No resulta viable la creación de nuevos impuestos así como tampoco cargarle la mano a un impuesto como el IVA, que es el que mejor resultado o mayores ingresos ha dado al Estado en la obtención de recursos. Siendo que al generarse mayor pago por la ampliación de la base o el

pago de bienes que no estaban gravados, pueda generar la búsqueda de la evasión del mismo.

Pero parecería que los asuntos de vital importancia para el país son considerados insignificantes en el debate actual. Empero, la ruta hacia el crecimiento, aquí y en todo el mundo, depende de principios, de bases que garanticen prosperidad a largo plazo.

La transformación va más allá del ajuste macroeconómico, acuerdos particulares o planes

nacionales de desarrollo. El gobierno debe intervenir en la distribución de la riqueza, utilizando los mecanismos fiscales de gasto a su disposición. La existencia de instituciones fiscales


374

sólidas es un requisito indispensable para garantizar un crecimiento sostenible, eficiente y

equitativo. Ya que el privilegio de unos se vuelve la pérdida de otros.

Es importante que los que ven, regulen y transforman las leyes, vean los vacíos que se aprovechan para la evasión o elusión del pago de impuestos. Una reforma fiscal debería de, a primera instancia, eliminar tales vacíos, controlar el destino del gasto, y hacer lo necesario para

gravar la economía informal. Y no pensar solo en como recaudar más implementando nuevos impuestos.

En ausencia de un marco que ofrezca garantías institucionales, surgen problemas de incertidumbre en materia de propiedad, de pérdida de cálculo económico, asignación eficiente

de recursos, precisamente lo que suele pasar cuando se manipula la figura del gasto social.

Estamos conscientes de que lo propuesto es el camino más difícil no obstante si se lograra aplicar, el resultado solucionaría el problema fiscal para muchos años. Lo que se ha hecho hasta ahora muestra que tanto et gobierno como los Partidos Políticos están empeñados en

buscar soluciones que den resultados rápidos hacendó a un lado la búsqueda de soluciones definitivas. También es cierto que nuestras propuestas no son soluciones definitivas al problema fiscal total, si así fuera el caso, tendríamos que pensar en aumentar los impuestos

para alcanzar el mejor de los equilibrios.

También indicamos que este problema no solo lo causó y le compete al gobierno, todos de algún modo participamos ya que fomentamos la corrupción y no pagamos impuestos; cambiando nosotros como contribuyentes estaremos aportando algo a un problema que a final

de cuentas no corresponde solucionar de manera conjunta.

Dada la correlación de fuerzas en el Congreso de la Unión, que mayoritariamente promueven la desregulación de los mercados, hace muy difícil concebir una propuesta alterna. Pero también que su formulación y presentación pueden servir de base para los futuros cambios que deben

implementarse en el país cuando arribe al poder una nueva fuerza social y política progresista y popular, que tenga las bases en el ámbito financiero para adecuar la institucionalidad que requiere el país para transitar por un nuevo ciclo de crecimiento sostenido de nuestra economía

y resolver la contradicción entre las instituciones y los requerimientos de desarrollo de nuestra nación.


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Documents

la reforma fiscal y financiera en el marco del redimensionamiento de