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AÑO 16 N.º 174JUNIO de 2015
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2 LA REVISTA AGRARIA / 174
Publicaciones
contenido
Las barreras al crecimientoeconómico en Ucayali .
Mendoza,
Waldo; Leyva, Janneth y Francisco
Pardo. Lima: Ministerio de la
Producción (Produce), Agencia de
Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (Usaid), Consorcio de
Investigación Económica y Social
(CIES), 2015.
En las regiones existen fuerzas locales que
pueden impulsar o trabar su crecimiento
económico. ¿Cuáles son los cuellos de botella
locales que dicultan una tasa de crecimiento más alta en
Ucayali? Esa es
una de las principales preguntas que esta publicación intenta
responder.
En un trabajo de campo en Ucayali, los autores realizaron
entrevistas alas personalidades de la industria, el comercio, la
política, la academia y
la gestión estatal, para recoger los primeros insumos de la
investigación.
El texto puede descargarse de .
La palma de la controversia. La palma aceitera y los desafíos
del desarrollo . Rival, Alain
y Patrice Levang. Bogor (Indonesia): Centro para la
Investigación Forestal Internacional
(Cifor), 2014.
Los autores del libro, un biólogo y un economista agrícola,
analizan un sector global y complejo como el de la producción
de palma aceitera, donde muchos de los intereses de los diversos
actores involucrados son antagónicos. Una gran parte
del aceite de palma es producido y consumido en los países del
sur, y su comercio está siendo fomentado por países
emergentes. Sin embargo, la mayor parte de la transformación de
la palma se realiza en los países industrializados del
hemisferio norte e involucra a las agroindustrias
multinacionales más poderosas.
El libro puede descargarse de .
IV Censo Nacional Agropecuario.Resúmenes de investigaciones,
e x p e r i e n c i a s y l e c c i o n e s
aprendidas . Varios autores.
Lima: Seminario Permanente de
Investigación Agraria (Sepia), 2015.
El libro reúne ocho artículos: seis de ellos
provenientes de un concurso de becas para
jóvenes investigadores, y dos de tesistas de
maestría. El concurso de becas promovido
por Sepia tuvo como objetivo fomentar la
investigación de calidad entre jóvenes profesionales, con la
finalidad de
contribuir a la formación de nuevos investigadores en temas
agrarios.
La publicación utiliza el más reciente censo nacional
agropecuario
como una fuente de información para el análisis de procesos de
cambioque permitan pensar alternativas de desarrollo para la
sociedad rural.
Puede descargarse de .
4
7
Crédito agropecuario
Día del
Campesino 10Ley de
Cambio
Climático
12
Análisis del
proyecto
de ley de
límites
14
El diario El
Comercio y
el proyecto
de límites
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3JUNIO de 2015
l día sábado 20 de junio, cuatro días antesde la celebración del
Día del Campesino, el
Ejecutivo aprobó la Estrategia Nacional de
Agricultura Familiar (ENAF) para el periodo 2015-
2021 (D. S. 009-2015-MINAGRI), que contiene algunas
disposiciones interesantes.
En los considerandos se invoca como deberes
primordiales del Estado, garantizar la plena vigencia de
los derechos humanos y su compromiso de establecer
una política de seguridad alimentaria. Desde el inicio,
pues, se precisan los fundamentos de la obligación
del Estado hacia la agricultura familiar: es un asunto
de derechos humanos y es un reconocimiento de
su importancia en la producción de alimentos. No
debemos olvidar que más del 90 % de los productores
del campo son agricultores familiares y son el sostén
de la seguridad alimentaria del país.
La norma comentada dispone la creación de
una comisión multisectorial encargada de scalizar la
implementación de la Estrategia Nacional de Agricultura
Familiar 2015-2021, adscrita al Ministerio de Agricultura y
Riego (Minagri). Llama la atención el que en la conformaciónde
dicha comisión —que incluye a representantes de diez
ministerios (de Agricultura y Riego, del Ambiente, de
Comercio Exterior y Turismo, de Cultura, de Desarrollo e
Inclusión Social, de Educación, de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables, de la Producción, de Relaciones Exteriores,
de Salud)— no gure el Ministerio de Economía, entidad
responsable de las decisiones económicas de las que
dependerá en buena medida la implementación de la
ENAF. Como invitados, podrán también participar, en la
comisión, entidades públicas y privadas. Se debe esperar
que entre estas estén Conveagro, gremios de pequeñosproductores
y organizaciones campesinas y nativas, pues
representan el grueso de agricultores familiares del país.
editorial
E
Fernando Eguren
Director
Por el Día del Campesino, aprueban la Estrategia
Nacional de Agricultura Familiar
Los plazos para la constitución de la comisión sonbastante
cortos: como máximo, veinte días hábiles. La
secretaría técnica será ejercida por el Minagri.
El mismo día, 20 de junio, el diario ocial El
Peruano da cuenta de una resolución ministerial
(0275-2015-MINAGRI) que declara el mes de junio
de cada año como Mes de la Agricultura. No se
puede aún armar que esta declaración sea algo más
que un reconocimiento simbólico de la importancia
de la agricultura para el país (no existe un Mes de
la Minería), pero vale la pena anotar que en los
considerandos de la norma se subraya la importancia
y contribución de la agricultura familiar para el logro de
la seguridad alimentaria, la erradicación de la pobreza
y la sostenibilidad de la actividad agraria. Es notoria la
ausencia de toda referencia a las grandes empresas
agroindustriales exportadoras, como si no fueran parte
de la agricultura o, por lo menos, no formaran parte de
aquella que sí contribuye a la seguridad alimentaria,
a la erradicación de la pobreza y a la sostenibilidad.
Por último, también merece mención una tercera
norma publicada el mismo día 20, por la que se apruebael Plan
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
2015-2021. Como se sabe, en diciembre de 2013, el
Ejecutivo aprobó la Estrategia Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional que debería tener vigencia
hasta 2021, pero no se implementaba debido a la
ausencia de un plan. Aprobado este, cabe esperar que,
sin dilación, se implemente la estrategia. Pero es de
lamentar que la arquitectura institucional necesaria para
esta implementación no haya sido aún creada a causa
del desinterés del Congreso en aprobar el proyecto de
Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Publicación del Centro Peruano de Estudios Sociales
Av. Salaverry 818, Jesús María, Lima 11/ PerúTelf. (511)
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4 LA REVISTA AGRARIA / 174
No es cierto que todos los productores debannecesitar
crédito. Tampoco lo es que todos los que
lo necesitan realicen gestiones para conseguirlo. En
ese sentido, una política que fomente el nanciamiento del
sector agropecuario en el ámbito nacional sin tener en
cuenta
estas particularidades, probablemente falle. Este artículo
busca
entender mejor la relación existente entre los productores y
el
crédito agropecuario y —a partir de este mayor conocimiento—
poner de relieve algunos elementos que permitan un mejor
y
ecaz diseño de políticas que incentiven el nanciamiento en
el sector agrario.
Por Miguel Pintado1
Los productoresy el crédito:muchos lo necesitan, pocos lo
solicitan
L a n e c e s i d a d d e
un financiamiento
es tá presen te en
las familias que se
dedican a actividades
agropecuarias; sin
embargo, es mayor en
la sierra y la selva.
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5JUNIO de 2015
La mayor necesidad,
¿dónde está?
No todos los productores tienen
la necesidad de pedir un crédito;
algunos porque sus niveles de ingreso
son lo sucientemente altos como
para contrarrestar sus necesidadestemporales o permanentes
de
inversión; otros porque, simplemente,
no tienen necesidades de inversión,
por lo que el cr éd ito se torna
irrelevante. Ya sea por una o por
otra razón, los productores que
no necesitan crédito, según el IV
Cenagro, ascienden a 730 224. Si se
considera que el total de productores
censados son 2 260 983, entonces los
productores que sí tienen necesidadde crédito son 1 530
759, es decir,
el 68 % del total de productores en
el país. En efecto, la necesidad de
un nanciamiento está presente en
una gran parte de las familias que se
dedican a actividades agropecuarias,
aunque esa necesidad es mayor en
algunos casos más que en otros (ver
cuadro 1).
La necesidad de crédito es mayor
en las regiones de la sierra y la selva,
en comparación con la costa. La
relativa menor necesidad de crédito
en esta última quizá se deba a que en
esta hay más presencia de empresas
agropecuarias con mayores recursos
propios para su nanciamiento. Por
otra parte, las principales diferencias
entre ambos grupos vienen dadas,
en el grupo de los que necesitaron el
crédito, por un mayor porcentaje de
productores que declararon no tener
sucientes ingresos para cubrir sus
gastos, no trabajar a tiempo completo
en la unidad agropecuaria (UA)
o no contar con baño conectado a
red pública. Asimismo, el grupo de
productores que sí necesitaron crédito
tienen UA con un tamaño promedio
menor (11.03 ha), mientras que en los
productores que no lo necesitaron,
el tamaño promedio de las UA es
mayor (20.6 ha). En otras palabras,
la mayor necesidad de crédito tiende
a concentrarse en la sierra y la
selva, en los productores con bajos
o insucientes ingresos, en quienes
tienen actividades complementarias,
en aquellos que viven en situaciones
más precarias y en productores que
poseen menos tierras.
Necesito el crédito.
¿Lo solicito?
Si bien el 68 % del total de los
productores del país que fueron
censados en 2012 manifiesta su
necesidad de crédito, solo un grupo
reducido optó, finalmente, por
solicitarlo. Del más de millón
y medio de produc tores que
necesitó financiamiento, solo el
13 % (206 465) realizó gestiones
para obtener el crédito. ¿Por qué, pese
a la alta necesidad, solo un pequeño
grupo decide solicitar? Veamos las
44 %
27 %
9 %
9 %
6 %
3 % 2 %
Intereses elevados
Falta de garantía
Cree que no se lo darán
Trámites engorrosos
No hay instituciones
Deudas pendientes
Otra
Cuadro 1. Productores y la necesidad del crédito
Variable Especifcación Necesitó No necesitó
Costa N.° de productores 62 % 38 %
Sierra N.° de productores 67 % 33 %
Selva N.° de productores 74 % 26 %
Ingresos sucientes No (productores) 79 % 71 %
Tiempo completo No (productores) 42 % 37 %
Baño con conexión a red No (productores) 84 % 79 %
Tamaño de UA Hectáreas promedio 11.03 20.6
Fuente: Cenagro 2012.
Fuente: Cenagro 2012.
Gráfco 1. Razones de no solicitar crédito
AGROdata
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6 LA REVISTA AGRARIA / 174
AGROdatarazones que dieron los productores
(ver gráco 1).
Los altos intereses cobrados por
un crédito y la falta de garantías son
las principales razones que disuaden
a los productores de solicitarlo.
Debido a que la actividad agrariaes altamente riesgosa
(eventos
climáticos inesperados, plagas,
variación de precios, etc.) y de
naturaleza volátil (los ingresos se
concentran al nal de las campañas),
lo que afecta la estabilidad de ingreso
de las familias, es razonable que las
instituciones nancieras formales
decidan aminorar el riesgo aplicando
altas tasas de interés y requiriendo de
garantías. Por su parte, las razones
menos importantes en la decisión
de no solicitar un crédito fueron,
entre otras, según los productores,
suponer que las instituciones no se
los darían, la dicultad para realizar
los trámites, la falta de instituciones
financieras y el mantener deudas
pendientes.
Más incentivos para los que
necesitan y no solicitan
¿De qué manera se puede
incentivar a que los productores
con necesidad de financiamiento
se decidan a solicitar un crédito?
Una forma es que el Estado brinde
una mayor infraestructura vial en
tanto reduce el tiempo y el costo del
desplazamiento del productor a la
institución nanciera. Otra medida
es implementar una legislación
para promover que las instituciones
simpliquen los trámites formales
para el otorgamiento del crédito. Sin
embargo, dichas medidas tienen un
alcance limitado, ya que se relacionan
con las razones poco frecuentes que
explican los productores para no
solicitar crédito (trámites engorrosos
y pocas instituciones).
Existen medidas alternativas que
podemos examinar y que tendrían
un mayor alcance, pues se vinculan
con las principales razones para no
solicitar crédito (ver cuadro 2). Una
de ellas es brindar más facilidades
para el otorgamiento de títulos de
propiedad, pues ello da, al prestamista,
una garantía que cubrirá el riesgo de
no pago y, al prestatario, un respaldo
importante para solicitar crédito. De
ahí que, en los resultados del Cenagro,
el mayor porcentaje de productores
con títulos se encuentre en el grupo
de los que solicitaron crédito.
Otra medida que se debe impulsar
es la asociatividad, en tanto facilita
el otorgamiento del crédito por
parte de las instituciones (es más
barato evaluar a pocos grupos que
a cada productor individual) y,
además, brinda varias ventajas a los
productores asociados (mayor poder
de negociación, reducción del costo
de acceso a insumos modernos,
posibilidad de alcanzar mercados
internacionales, etc.), haciéndolos
más atractivos para las instituciones.
No obstante, la principal medida
para el aumento de la demanda
de crédito es el incremento de
la rentabilidad de las unidades
agropecuarias. La mayor rentabilidad
tiene dos efectos: uno, permite a los
agricultores pagar mayores costos
nancieros, y dos, tiende a reducir
los riesgos de incumplimiento, y con
ello favorece la reducción de las tasas
de interés.
Antes de diseñar políticas que
incentiven el crédito agropecuario
en el país, queda claro que el Estado
necesita previamente identificar
qué productores lo necesitan y
quiénes no. Posteriormente, se debe
evaluar dónde se concentra la mayor
necesidad de nanciamiento para, de
esta manera, enfocar los esfuerzos
según la necesidad. Finalmente,
se deben identificar y analizar
las características (tenencia de
título, pertenencia a asociación,
etc.) de los productores que, aun
necesitándolo, no solicitan crédito,
a fin de brindarles incentivos, y
proponer medidas que les faciliten
el nanciamiento con vistas a un
mejor desarrollo de sus actividades
agropecuarias.
Nota1 Economista. Investigador del Cepes.
Cuadro 2. Productores y la solicitud del crédito
Variable Especifcación
Productores que necesitaron crédito
Solicitó No Solicitó
Título de propiedad Sí 44 % 31 %
Asociación, comité o
cooperativaSí 16 % 4 %
Asistencia técnica Sí 28 % 8 %
Sin nivel educativo - 10 % 18 %
Fuente: Cenagro 2012.
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7JUNIO de 2015
Por responder al clamor de la
justicia y al derecho de los más
necesitados, es que la Ley de
Reforma Agraria ha dado su
respaldo a esa gran masa de
campesinos que forman las
comunidades indígenas que, a
partir de hoy, abandonando un
califcativo de resabios racistas y de
prejuicio inaceptable, se llamarán
comunidades campesinas.
Con estas palabras, el general
Juan Velasco Alvarado anunciaba el
inicio de la reforma agraria el 24 de
junio de 1969, precisamente el día
en que se celebraba el Día del Indio,
instaurado por el presidente Augusto
Leguía en 1930.
La reforma agraria cambió en
forma sustancial la estructura de
la tenencia de la tierra y, con ello,
la sociedad rural peruana. Dio el
golpe final a las aún persistentes
relaciones semifeudales y extinguió
la clase de los hacendados, tanto los
tradicionales como los modernos.
En menos de una década, alrededor
de diez millones de hectáreas fueron
expropiadas y entregadas a los
trabajadores de las haciendas y a las
comunidades campesinas.
Cambios en las identidades
rurales
La reforma agraria no solo
redistribuyó el activo más importante
para la producción agraria, la tierra,
entre quienes la trabajaban; signicó
también un cambio en el estatus
social y en la misma identidad de
una buena parte de la población
rural. Pasar de indio a campesino
signicaba pasar de ser considerado
objeto a ser considerado sujeto: era
el reconocimiento de este inmenso
sector de la población como productor
y con derecho a la ciudadanía plena.
El general Velasco lo enfatizaba en
otro pasaje de ese mismo discurso:
... el campesino del Perú será en
verdad un ciudadano libre a quien la
patria, al fn, le reconoce el derecho
a los frutos de la tierra que trabaja,y un lugar de justicia
dentro de una
sociedad en la cual ya nunca más será,
como hasta hoy, ciudadano disminuido,
hombre para ser explotado por otro
hombre.
Ese fue el último año de celebración
del Día del Indio; en adelante, y
hasta nuestros días, se celebraría el
Día del Campesino. Este cambio
fue, sin duda, un acto progresista.
24 de junio, Día del Campesino
¿Campesino,
indígena oagricultorfamiliar?Fernando Eguren1
La refo rma agra ria
no solo redistribuyó
la t i e r ra también
signicó un cambio en
el estatus social y en la
misma identidad de la
población rural.
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8 LA REVISTA AGRARIA / 174
Se abandonaba la calificación de
indio, sentida como despectiva y
estigmatizante por quienes así eran
identicados. Se situaba el problema
del indio en los términos que lo
hizo, décadas antes, José Carlos
Mariátegui:
Insurgimos primeramente —escribe
en El problema de la tierra— contra la
tendencia instintiva y defensiva del criollo
o «misti» de reducirlo [el problema del
indio] a un problema exclusivamente
administrativo, pedagógico, étnico
o moral, para escapar a toda costa
del plano de la economía. […] No
nos contentamos con reivindicar el
derecho del indio a la educación, ala cultura, al progreso, al
amor y al
cielo. Comenzamos por reivindicar,
categóricamente, su derecho a la tierra.
El término campesino, adoptado
en adelante, sería más incluyente que
el de indio, al abarcar también a las
numerosas familias pobres —rasgo,
este, casi generalizado en el campo—
que no eran descendientes de las
poblaciones originarias pero sí eranrurales, dedicadas a
la agricultura
y explotadas por terratenientes o
por intermediarios. Por lo demás,
buena parte de la población rural se
identicaba —y lo sigue haciendo—
a sí misma como campesina.
Sin embargo, el cambio dejó
de lado el reconocimiento de las
diferencias culturales, a pesar de que el
gobierno militar ocializó el quechua
y promovió la creatividad artesanaly otras manifestaciones
culturales.
El gesto de Velasco fue, al decir del
antropólogo Rodrigo Montoya, uno
de buena voluntad, pero «que excluyó
los componentes básicos de lengua,
cultura e identidad de las personas
llamadas campesinas» y, al hacerlo,
repitió «el viejo modelo europeo de
la izquierda y su famosa alianza de
la clase obrera y el campesinado,
exportada al tercer mundo»2.
El renacer de las identidades
indígenas
En las últimas dos décadas,
s i n e mba rgo , ha n oc ur r ido
procesos y hechos que han dado
nueva relevancia a los elementos
culturales e identitarios de una parte
importante de la población rural. Han
contribuido a ello la emergencia de
movimientos indígenas desde los
años noventa en Ecuador; el reclamo
a la pluralidad de naciones en Bolivia,
liderado por el gobierno del MAS
y Evo Morales; y el surgimiento
de movimientos de resistencia de
las poblaciones amazónicas en el
Perú, provocada por la agresión a
sus derechos territoriales. Especial
mención merece el Convenio 169,
sobre pueblos indígenas y tribales,
de la OIT, aprobado en 1989 y
raticada por el Gobierno peruano
en 1994. Este convenio reconoce
derechos a los indígenas (que no
son reconocidos a los campesinos no
indígenas), incluyendo el de consulta
previa en materias que los afecten
de manera directa. No escapará al
lector que el potencial conictivo
de la determinación de quién es
considerado como indígena y quien
no, reside precisamente en que esa
calicación da derechos a unos y no
a otros.
De
a cam
de cam
indí
Reciente
término se
los ya me
el de ag
fam
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9JUNIO de 2015
Más recientemente, otro término
se ha sumado a los ya mencionados,
el de agricultura familiar . Aunque
no es en real idad nuevo, la
declaración de 2014 como Año
Internacional de la Agricultura
Familiar por las Naciones Unidas
lo ha «posicionado», sobre todo
en los ámbitos del sector público.
Incluye al conjunto de familias que
tienen como actividad principal
la agricultura (incluye también la
ganadería, la forestería y la pesca
artesanal), sean o no comuneras,
sean o no nativas, sean culturalmente
occidentales o no, estén o no ligadas
al mercado, sean minifundistas
o no. Es una categoría útil y, al
mismo tiempo, conlleva riesgos.
Es útil en la medida en que, por
ser muy amplia, permite orientar
políticas generales hacia ese vasto
universo de la población rural. Pero
conlleva el riesgo de ignorar que
ese universo es muy heterogéneo
no solo por sus características
económicas diferenciadas (en
dotaciones de activos, orientación
de la producción, etc.), sino también
sociales, culturales e institucionales;
estas particularidades, a su vez,
inciden, a menudo de manera
decisiva, en los comportamientos
económicos.
Han pasado ya 46 años desde
que el general Velasco iniciara la
reforma agraria. No obstante toda
la importancia que esta tuvo para la
democratización de la economía y la
sociedad rurales, la inmensa mayoría
de productores del campo siguen
siendo los grandes postergados del
Perú, reciban el nombre de indígenas,
de campesinos o de agricultores
familiares.
Notas1 Sociólogo. Director de La Revista Agraria y
presidente del Centro Peruano de Estudios
Sociales (Cepes).
2 «Cuando la cultura se convierte en
polít ic a», en Revista Andaluza de
Antropología 1, 2011: 54.
no,
no a
.
e, otro
umado a
nados:
tura
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10 LA REVISTA AGRARIA / 174
El papa Francisco ha sorprendidocon la reciente publicación de
su carta
encíclica Laudato si, una invocación
para defender el medio ambiente
y responder al cambio climático.
Allí, el sumo pontíce alerta sobre
el «comportamiento suicida» del
sistema económico que predomina en
la actualidad.
«El cambio climático es un asunto
moral para la Iglesia católica, y
hay que afrontarlo para proteger a
las poblaciones más vulnerables»,
expresa el papa Francisco en su
pronunciamiento. Además, asevera que
«la tecnología basada en combustibles
fósiles necesita ser reemplazada y sin
demora».
Frente a estas advertencias de
una de las más altas autoridades
religiosas en el mundo, se espera
una respuesta de los gobernantes,
especialmente si se toma en cuenta
que solo faltan seis meses para la
COP21, en donde se debe alcanzar un
nuevo acuerdo climático global. ¿Qué
se ha avanzado en el cumplimiento
de los compromisos asumidos en
la COP203? Y, en el caso peruano,
¿ha mejorado la gestión del Estado,
las empresas y la sociedad civil, en
general, frente a los impactos del
cambio climático en el país?
Avances en los compromisos
internacionales
Uno de los principales acuerdos en
la COP20 fue el compromiso de los
países de presentar, hasta octubre deeste año, sus
Contribuciones Previstas y
Determinadas a Nivel Nacional (INDC,
por sus siglas en inglés), es decir,
los compromisos de cada país para
responder al cambio climático, tanto
para reducir las emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI) como para
implementar medidas de adaptación.
Hasta el momento, solo 39 países
han presentado sus contribuciones
nacionales y, según diversos expertos,
los compromisos de mitigación
conocidos no bastan para limitar
el aumento de temperatura a dos
grados. Las últimas investigaciones
indican que el planeta se encamina a
un aumento de temperatura de cinco
grados4, a pesar de que las actuales
políticas climáticas han empezado a
establecer medidas sobre el tema.
Una revisión de las INDC
presentadas muestra que la mayoría
de propuestas que se han hecho son
imprecisas y en muchos casos no
están cuantificadas. Esto se debe,
posiblemente, a que la inclusión de la
adaptación en las INDC es solamente
opcional.
Avances y limitaciones
en el Perú
En LRA 1695 comentamos los
resultados de la COP20 y planteamosque el Perú debía incluir
medidas
de mitigación y adaptación6 en su
contribución nacional, con información
cuantificable, plazos, periodos de
aplicación, ámbito y cobertura, tal como
se acordó en la COP20. Asimismo, en
LRA propusimos que el Perú siguiera
el ejemplo de Chile y sometiera las
contribuciones nacionales a consulta
pública (la propuesta fue difundida
por el Gobierno peruano en junio y
ha sido puesta en consulta hasta el 17
de julio)7.
Las INDC presentadas por el Perú
recogen muchas de las sugerencias
de la sociedad civil; por ejemplo, el
establecimiento de metas tanto en
mitigación como en adaptación, con
prioridad en la gestión del agua y
en agricultura. Consideramos que la
inclusión de dichas medidas es un
avance, aunque creemos que el Perú
aún puede hacer un mayor esfuerzo
para mostrar liderazgo internacional,
sobre todo teniendo en cuenta que
continúa ejerciendo la presidencia de
la COP hasta diciembre.En esta contribución nacional, el
Ministerio del Ambiente (Minam) ha
propuesto una reducción de 31 % de
emisiones GEI a 2030. Esta reducción
se lograría implementando 58 medidas
A seis meses de la COP20
¿Ha mejorado la respuesta delPerú ante el cambio climático?
Beatriz Salazar 1 y Nelly Rivera2
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11JUNIO de 2015
De igual manera, el Grupo Perú
COP20 ha advertido que deben
superarse ambigüedades en las
disposiciones sobre desbosque, que
pueden abrir la puerta al cultivo a
gran escala de palma aceitera en la
Amazonía.Otro factor importante es que a
través de la Ley Marco, el rol rector
del Minam debe fortalecerse y denir
mejor las responsabilidades de cada
sector y nivel de gobierno. También
se debe ampliar la participación de la
sociedad civil en la CNCC.
En resumen, hay buenas intenciones,
pero el principal problema no es la
elaboración de las INDC o la creación
de nuevas leyes o políticas. El reto principal es su
implementación, y esto
depende principalmente de la voluntad
política de las altas esferas de gobierno
y de la presión que pueda hacerse
desde la sociedad civil para exigir su
cumplimiento.
Notas1 Investigadora del Cepes. Coordinadora
del Observatorio de Cambio Climático del
Cepes.
2 Periodista del Cepes.3 Conferencia de las Partes de la
Convención
Marco de Naciones Unidas sobre Cambio
Climático, realizada en Lima en diciembre
de 2014.
4 «Is avoiding 2C of global warming posible?».
.
5 Salazar, Beatriz. «Luces y sombras de la
COP20». La Revista Agraria 169, enero de
2015.
6 Adaptación: ajuste en sistemas humanos
o naturales en respuesta a los estímulos
climáticos actuales o esperados o sus
efectos, que modera los daños o explota
oportunidades beneficiosas. Mitigación:intervención humana
destinada a reducir las
fuentes o intensicar los sumideros de gases
de efecto invernadero (GEI).
7 Los aportes a la contribución nacional
peruana pueden hacerse en
.
8 Informe del Movimiento Ciudadano frente
al Cambio Climático (MOCICC), sobre la
Sexta Reunión de la Comisión Nacional de
Cambio Climático.
.
de mitigación en los sectores Energía,
Transporte, Industria, Agricultura,
Forestal y Residuos Sólidos. Dos
tercios de la reducción se concentran
en las medidas del sector forestal
o «Uso de suelo, cambio de uso de
suelo y silvicultura» (que representanla mayor fuente de
emisiones de GEI,
a consecuencia de la deforestación) y,
sobre todo, en las llamadas condiciones
habilitantes, que comprenden medidas
de ordenamiento territorial, control y
vigilancia, y asignación de derechos
para facilitar la implementación de
medidas de manejo forestal sostenible,
reforestación, agroforestería y
conservación.
Los retos de la elaboración de las
INDC
El proceso de elaboración de las
INDC en el Perú ha sido criticado
porque lo desarrolló inicialmente una
comisión multisectorial en donde
solo participaba el sector público.
Sorprende, sobre todo, que no se
involucró a la Comisión Nacional
de Cambio Climático (CNCC) sino
hasta días antes de publicar el borradorde las INDC. Recordemos
que esta
entidad, en la que participan diferentes
instituciones del Estado y también
la sociedad civil, es el espacio en
donde deben discutirse las principales
políticas climáticas del país.
Lo que está sucediendo dentro de
la CNCC es preocupante, pues existe
el riesgo de que se reduzca la meta de
reducción de emisiones. Por ejemplo,
el Ministerio de la Producción objetó lameta de 31 % propuesta
por el Minam,
y el Ministerio de Justicia también
advirtió que las INDC podrían entrar
en contradicción con los tratados de
libre comercio8.
Más que la elaboración de las INDC,
el gran reto será su implementación.
Por ejemplo, de las reducciones GEI
proyectadas, el 25 % corresponden
a condiciones habilitantes como el
ordenamiento territorial, el control y
vigilancia o la asignación de derechos.
Sin embargo, estas medidas son
las más difíciles de implementar,
pues requieren voluntad política almás alto nivel del
gobierno, que,
lamentablemente, suele percibirlas
como un «obstáculo para la inversión».
Otro reto para la implementación
de las INDC es la articulación de
políticas en todos los niveles de
gobierno, y un factor importante es
contar con una estrategia nacional de
cambio climático (ENCC) actualizada,
que debe enmarcar la acción de los
gobiernos subnacionales. La ENCCfue puesta a consulta el año
pasado;
sin embargo, recibió críticas por no
incluir metas e indicadores claros,
ni tampoco una asignación clara de
responsabilidades a los sectores ni
a los diversos niveles de gobierno.
La ENCC aún no ha sido aprobada
ocialmente y no se conoce si se han
atendido las observaciones, ni cómo
se trabajará para que las estrategias
regionales de cambio climático yavigentes se actualicen, se
implementen
y no queden «solo en el papel».
¿Y la Ley Marco de Cambio
Climático?
Otra iniciativa relacionada con
la institucionalidad y la gestión
del cambio climático, que se está
desarrollando en el Congreso de la
República y que aún no se concreta, es
la Ley Marco de Cambio Climático. ElGrupo Perú COP20 —que reúne
a 45
organizaciones de la sociedad civil—
considera que deben incorporarse
mayores precisiones al proyecto de
ley, especialmente en lo relacionado
con las medidas vinculadas a sectores
vulnerables como agricultura, pesca y
salud, y en la gestión del agua.
Lea una versión ampliada de este artículo en el Observatorio de
Cambio Climático.
www.observatoriocambioclimático.org
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8/21/2019 La Revista Agraria 174, junio 2015
12/16
12 LA REVISTA AGRARIA / 174
Desde hace unas semanas, en la Co-misión Agraria del Congreso
está
pendiente de aprobación el predic-
tamen del proyecto de ley sobre
parámetros para jar los límites yla extensión de las
tierras agrícolas.
Esta iniciativa no es novedosa. Los
intentos de poner límite a la propie-
dad agraria datan de varios años atrás,
pero no han prosperado.
El proyecto2 establece como lími-
tes a las tierras bajo riego: 10 000
hectáreas en la costa, 5 000 en la
sierra y 20 000 en la selva. Hay que
resaltar que estos parámetros no se
aplican, por ejemplo, a tierras de se-cano, las que en principio
podrían ser
concentradas en extensiones mucho
mayores, con el único límite de que
una sola persona natural o jurídica
no puede acumular más del 30 % de
tierras con aptitud agrícola en un solo
valle o cuenca.
Sin criterios para establecer
límites
Hay otros puntos preocupantes enel predictamen. Uno de ellos es
que
no explica cuál es el criterio para
establecer estos límites y tampoco
brinda información mínima acerca del
sustento técnico o cientíco que ha
llevado a los legisladores a señalar estas
extensiones. En el mismo dictamen,
y como fundamentación, se citan y
comparan leyes de otros países, donde
las cifras establecidas son menores,
como en el caso de la República de
Argentina, que ja en 15 % el límite a
toda titularidad de dominio o posesión
de tierras rurales, frente al 30 % que
señala el proyecto de ley peruano.
Tenemos también el caso mexicano,
donde el límite es de 300 hectáreas en
posesión, o el de Brasil, que, aun con
su extenso territorio, limita a todo
ciudadano a adquirir un máximo de
5 000 hectáreas de tierras rurales.
En Bolivia, el límite es de 2 500hectáreas, y en El Salvador, de
245. Y
no se trata solo de países con profunda
tradición de reformas agrarias, pues
estos parámetros estrictos también
los tienen varios estados de EE.UU.,
que, con argumentos de defensa de
la agricultura familiar, establecen
límites de aproximadamente 600
hectáreas. Entonces, ¿cómo llegan
los legisladores peruanos a las cifras
de 5 000, 10 000 y 20 000 hectáreas?Un punto que despierta las
alarmas
es que el proyecto de ley termina, en
la práctica, protegiendo a los actuales
propietarios de grandes extensiones de
tierra, porque, por efectos del principio
de no retroactividad de la norma (y de
lo dispuesto en la segunda disposición
complementaria nal del proyecto),
a ellos no se les aplicarán estos
límites. En concreto, nos referimos al
Grupo Gloria, propietario de cerca de
90 000 hectáreas; a la corporación
Miraores Camisea, propietaria de
26 219 hectáreas; al Grupo Oviedo,
propietario de 21 800 hectáreas; y a
una decena más de grandes empresas
agroindustriales que quedarán
blindadas si este proyecto se aprueba.
Más tierras, más poder
La propiedad de la tierra signica,
sobre todo, poder económico y político y control de otros
recursos,
como el agua. Ante la crisis y el
alza del precio de los alimentos en
2008 se incrementó fuertemente la
adquisición de tierras por parte de
inversionistas. Según Oxfam (2011)3,
en los países no desarrollados, hasta
227 millones de hectáreas han sido
vendidas o arrendadas desde 2001,
princ ipalme nte a inve rs ioni st as
internacionales. Tal vez los númerosno nos dicen mucho, pero si
pensamos
en que una sola persona o empresa
en el Perú puede ser propietaria de
una extensión de 20 000 hectáreas
o más, estamos hablando del control
privado de un área mayor de la que
tienen países como Aruba, con 18 000
hectáreas, e incluso cien veces
mayor que el territorio total del
Principado de Mónaco, que solo
tiene 202 hectáreas. Si buscamos
Un análisis al proyecto de ley sobre extensión de tierras
agrícolas
Límites que no limitan Miluska Carhuavilca García1
Hace unos años, el Grupo Gloria compró más de 15 000
hectáreas
en la subasta del Proyecto Olmos, con lo cual se convirtió
en propietario latifundista de cerca de 90 000 hectáreas.
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13JUNIO de 2015
anuales de hasta noventa y nueve mil dólares). Si
incluso en Estados Unidos existen políticas para
limitar la propiedad de la tierra agrícola, hay que
preguntarse por las razones ideológicas por las
cuales algunos sectores ultraliberales se oponen
a implementar estas políticas en el Perú. (Flavia
G oya y Lucía Santos, del C epes)
Nota
1 Ant i-corpora te farmin g laws in the Hea rtland .
Disponible en: .
El proceso de concentración de t ierras
agropecuarias en nuestro país ha favorecido de
manera signifcativa a algunas corporaciones;por ejemplo, el G
rupo G loria, el que en la
actualidad posee cerca de 90 000 hectáreas.
Además , según e l C enagro de 2012,
aproximadamente el 80 % del total de unidades
agropecuarias (UA) que existen en el país
tienen una extensión menor de cinco hectáreas,
pero en conjunto poseen solo el 6 % de la
superfcie agropecuaria total. Es decir, quienes
poseen poca cantidad de tierra son muchos y
quienes poseen grandes cantidades de tierra
son pocos.
Esta realidad de la propiedad rural en elPerú es muy diferente
de lo que sucede en
Estados Unidos o en diversos países europeos,
donde se han establecido límites a la propiedad
para defender a la pequeña agricultura y a la
agricultura familiar. Más aún, en varios estados
del país del norte está prohibido que las
corporaciones compren tierras.
Se g ú n u n i n f o r m e d e l C o m m u n i t y
Environmental Legal Defense Fund (CELDF1),
esta es una práctica que se realiza desde hace
más de cien años en nueve estados de Estados
Unidos, curiosamente en zonas que apoyan, en
su mayoría, al Partido Republicano, el que, como
sabemos, defende con frmeza el libre mercado
y la iniciativa privada.
De acuerdo con el informe del C ELDF, las
políticas de restricción de propiedad agrícola por
corporaciones han tenido como consecuencia la
disminución en el índice de abandono de predios
agrícolas, la reducción de la extensión de la
propiedad y el incremento en el número de predios
agrícolas de ingreso bajo (con ingresos anuales
de hasta diez mil dólares) y medio (con ingresos
EstadoVigentedesde
Criterios
Oklahoma 1907
Admite excepcionalmente la adquisición de tierras por
parte de
empresas con un máximo de diez accionistas cuyos ingresos
provengan principalmente del agro.
Desde 1971 se revocaron autorizaciones a corporaciones
comerciales
e internacionales.
Minnesota 1973
Admite excepcionalmente estos tipos de corporaciones: las
familiaresagrícolas y las agrícolas autorizadas.
Permite la expropiación de la propiedad agraria que no se atenga
a
las restricciones.
Iowa 1990
Restringe la adquisición de propiedad agrícola a las
corporaciones, las
sociedades de responsabilidad limitada y los deicomisos no
familiares.
Admite excepcionalmente la adquisición por parte de
organizaciones
sin nes de lucro, empresas municipales y para nes
experimentales.
Kansas 1981 Admite excepcionalmente la adquisición por
parte de empresas y
asociaciones familiares, corporaciones autorizadas y deicomisos
anes.
Missouri 1994
Restringe la adquisición de propiedad agrícola por parte de
empresas.
Admite excepc ionalmente empresas fami lia res ,
corporaciones
autorizadas.
Permite la expropiación de la propiedad agraria que no se atenga
alas restricciones.
Nebraska 1982
Restringe la adquisición de propiedad agrícola a las
corporaciones no
familiares. Admite excepcionalmente la adquisición a favor de
empresas
tribales, de investigación y para la avicultura.
Permite la expropiación de la propiedad agraria que no se atenga
a
las restricciones.
Wisconsin 1973
Restringe la adquisición de propiedad y actividad agrícola a
corporaciones no familiares. Admite excepcionalmente la
adquisición
a favor de empresas tribales, investigación y para la
avicultura.
Dakota del
Sur 1998
Restringe la adquisición de propiedad y actividad agrícola a
corporaciones. Admite excepcionalmente la adquisición a favor
de
empresas familiares, organizaciones sin nes de lucro y
cooperativas.
Permite la expropiación de la propiedad agraria que no se atenga
a
las restricciones.
Dakota del
Norte1981
Restringe la adquisición y arrendamiento de propiedad y
actividad
agrícola a corporaciones y empresas de responsabilidad
limitada.
Admite excepcionalmente la adquisición a favor de empresas
familiares
domésticas.
Permite la expropiación de la propiedad agraria que no se atenga
a
las restricciones.
Fuente: CELDF. Elaboración: Cepes.
En Estados Unidos
se limita que las
corporaciones compren
tierras
un ejemplo local, se trata de un área
casi del tamaño del cercano valle
de Chancay-Huaral, o del Cercado
de Lima o del distrito de Los Olivos.
Regular el límite a la propiedad
de la tierra no solo es constitucional,
sino que beneficia a todos. La
concentración de grandes extensiones
de tierra genera anomalías en la
oferta y en el precio de las tierras4
y los alimentos. Sin embargo, el
predictamen del proyecto de ley que
hemos analizado, lejos de establecer
límites reales, estaría convalidando
el latifundio, incluso en zonas donde
el Estado ha realizado grandes obras
de irrigación con recursos de todos
los peruanos y cuyo aprovechamiento
también debería beneciar a medianos
y pequeños agricultores.
Notas1 Abogada. Investigadora del Programa
de Acceso a los Recursos Naturales, del
Cepes.
2 Iniciativa planteada por los congresistas
Wilder Ruiz, de Gana Perú, y José León
Rivera, de Alianza Parlamentaria.
3 .
4 Entrevista a Hernán Icochea, abogado
especialista en derecho agrario. Revista
Punto Edu. PUCP, febrero de 2012.
.
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14 LA REVISTA AGRARIA / 174
que propone desarrollar el artículo
88 de la Constitución Política del
Perú respecto a la facultad legalde jar límites y la extensión
de la
tierra según las peculiaridades de
cada zona—, el diario El Comercio,
una vez más, publicó un editorial3
criticando y oponiéndose al desarrollo
del precepto constitucional. Pero
allí dicho medio hace una serie de
armaciones inexactas que revelan
su posición ideológica acerca del
uso de los recursos naturales, la
cual pretende consolidar un modelo
excluyente en el país, que solo
favorece a unos pocos.
Cuando manejan los datos a su
antojo
Para demostrar que no existe
ningún proceso de concentración
de tierras en marcha, El Comercio
utiliza de manera antojadiza los datos
del Cenagro 2012. Señala que, en
vista de que el número de medianas
y grandes unidades agropecuarias
(UA) ha disminuido con respecto
al censo anterior (Cenagro 1994),
la concentración no es tal. Sin
embargo, para que su argumento sea
verosímil tendría que haber cruzado
esa información con la variable
supercie agropecuaria, cruce que
no gura en el editorial.
Pero en La Revista Agraria ya
se hizo un ejercicio al respecto y el
resultado fue contundente: tomando
como referencia las tierras de la costa,
se pudo concluir que el 36.4 % de
ellas están concentradas en UA de 500
hectáreas o más, y que propiedades de
más de mil hectáreas poseen el 34 %
del total de las tierras de esta región4.
Con lo cual queda demostrado que sí
existe concentración, aunque algunos
medios pretenden negarlo.
Los grupos de poder y las
llamadas tierras ociosas
Parte de la estra tegia para
estigmatizar a la pequeña agricultura
o agricultura familiar es presentarlascomo una propuesta arcaica
que
genera problemas para el desarrollo
del agro nacional. El expresidente
Alan García ocializó esta postura
—precisamente en El Comercio — en
su célebre artículo «El síndrome del
perro del hortelano»: «Son familias
pobres que no tienen un centavo
para invertir; entonces aparte de la
tierra, deberán pedirle al Estado para
fertilizantes, semillas, tecnología de
Ese parece ser el grito de los mediosde comunicación anes a los
grupos
de poder, cada vez que aparecealguna propuesta normativa que
intenta ordenar el acceso a la tierra
en nuestro país. Automáticamente, se
encienden una serie de alertas que se
materializan en artículos y editoriales
periodísticos publicados por esos
medios. El interés es criticar dichas
propuestas con el argumento de que
restringen libertades, son anacrónicas
o encarnan el antidesarrollo.
A mediados de junio —a
propósito de un dictamen2 de la
Comisión Agraria del Congreso,
«¡No me toquen las tierras!» Pedro Castillo Castañeda1
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riego y además precios protegidos.
Este modelo minifundista y sin
tecnología es un círculo vicioso de
miseria»5. En resumen, según García
y los grupos empresariales que
comparten su visión, en el Perú se
deben preferir negocios de gran escala para aumentar la
productividad.
Sin embargo, en un estudio, el
propio Banco Mundial señala que
«los agricultores a pequeña escala por
lo general usan la tierra, la mano de
obra y el capital más ecientemente
que los agricultores a gran escala.
[...] la redistribución de la tierra de
los grandes agricultores hacia los
agricultores familiares puede traer
ganancias de ecacia a la economía»6
.En el mismo artículo del perro
del hortelano, García se manifestó
respecto a las t ierras de las
comunidades llamándolas tierras
ociosas, pues los comuneros no tienen
recursos económicos ni formación
para hacerlas producir y entonces
lo mejor es venderlas para traer
tecnología y hacerlas productivas.
La receta de García es la misma
del decano periodístico: la venta delas tierras. Evidentemente,
a ambos
no les importan las consecuencias
sociales y externalidades derivadas de
transferir las tierras de los que menos
tienen (campesinos y comunidades) a
aquellos que cuentan con capacidad
de invertir (grupos económicos).
Así por e jemplo, una gran
propiedad no solo acumula tierra
sino que exacerba la disputa por otros
recursos naturales, como el agua.El modelo agroexportador de
Ica
que celebra El Comercio es también
ejemplo de depredación del agua: es
tal la escasez de agua en esa región,
producto de su apuesta por el cultivo
de espárrago, que están buscando
traer este recurso desde las alturas de
Huancavelica para poder continuar
sosteniendo ese cultivo.
En esta disputa, los grandes
perjudicados, una vez más, son los
campesinos y las comunidades que
no cuentan con agua para cultivar sus
tierras, por lo que deben venderlas y
desplazarse a las ciudades a n de
intentar sobrevivir.
El derecho de propiedad en eldebate público
Para El Comercio, intentar poner
límites a la propiedad de la tierra
en el Perú implica una expropiación
de tierras oculta o maquillada, lo
cual, obviamente, es falso. En un
intento de descalicarlos, el diario
los relaciona automáticamente, y
de manera negativa, con el pasado
proceso de reforma agraria del año
1969. No solo ello; ya desde una postura más
ideológica, El Comercio
pretende advertir que los proyectos
de ley sobre límites a las tierras son
restricciones a la «libertad de las
personas de darle el mejor uso posible
a los recursos».
Sin embargo, no sucede lo mismo
cuando se trata de normas que
pe rjud ican y aten tan cont ra los
derechos de agricultores familiares o
de las comunidades. Ejemplo de elloson todas las normas
promovidas por
el actual Gobierno (más conocidas
como «paquetazos»), que, con el
pretexto de «dinamizar la economía
del país», atentan contra los derechos
a la propiedad de un importante
número de ciudadanos y ciudadanas
que tienen a la tierra como su
principal activo económico, a través
del fomento de expropiaciones
inconstitucionales, derechos de vía,servidumbres o entrega
directa de
tierras. El objetivo de estas normas es
muy claro: favorecer exclusivamente a
las grandes inversiones7. El Comercio
y otros medios de comunicación no
critican ni se rasgan las vestiduras
frente a estas medidas; todo lo
contrario: las saludan y las alientan.
Regular el acceso a la tierra en un
país donde esta no abunda y es más
bien un recurso escaso, es una tarea
que el Estado no debe pasar por alto.
Evidentemente, es necesario arribar
a mayores consensos, sobre todo
en temas particularmente delicados
como este, promoviendo iniciativas
legislativas que puedan ser aplicadas
a nuestro complejo mundo rural, sin
copiar esquemas que solo son válidos
para otras latitudes.
Notas1 Investigador en temas relacionados con
comunidades campesinas, tierra y agua, del
Programa de Acceso a Recursos Naturales,
del Cepes.
2 Dictamen recaído sobre los proyectos
de ley 201/2011CR (congresista Virgilio
Acuña Peralta), 545/2011-CR (congresista
Virgilio Acuña Peralta), 763/2011-CR
(congresista José León Rivera), 785/2011-
CR (congresista César Yrupailla Montes),
2397/2012-CR (congresista Wilder Ruiz
Loayza) y 4098/2014-CR (congresista Wilder
Ruiz Loayza), ley de desarrollo constitucional sobre
el límite de tierras agrícolas.
3 Editorial «Tierra y Libertad». Publicado
en el diario El Comercio el 15 de junio de
2015. .
4 Para mayor detalle, puede revisarse La
Revista Agraria 155.
5 «El síndrome del perro del hortelano»,
publicado en El Comercio , 28 de octubre
de 2007.
6 Binswanger et al. Agricultural land
redistribution. The World Bank, 2009, p. 11.
7 Ley 30025, Ley 30230, Decreto Supremo
001-2014-EM, Ley 30327, entre otras
normas.
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