Documento de Políticas Públicas | Recomendación Nº86

La ruta hacia la justicia y la transparencia de los aportesestatales a la educación de gestión privada

PROGRAMA DE EDUCACIÓN

ÁREA DE DESARROLLO SOCIAL

Noviembre de 2010

• Axel Rivas •

Los sistemas provinciales de aportes estatales a la educación privada son opacos, discrecio-nales y potencialmente injustos en su distribución según contextos sociales y tipos de escue-las. En base a un estudio elaborado por CIPPEC en la provincia de Buenos Aires con datosinéditos sobre la distribución de los aportes estatales a la educación de gestión privada, seconstató que existen importantes incoherencias: escuelas con población de altos ingresosque reciben altos subsidios estatales y escuelas de gestión privada con alumnos muypobres que no tienen casi aportes del Estado.

El presente documento aporta evidencia e impulsa que se discutan social y políticamente lasjustificaciones y los criterios de distribución de los aportes estatales a la educación de gestiónprivada, que en el país suman aproximadamente 8.260 millones de pesos en 2010. Entre lassugerencias se destacan: quitar discrecionalidad política al otorgamiento de los subsidios;garantizar que los aportes se distribuyan con estricto criterio de justicia social; transparentartoda la información sobre las escuelas que reciben aportes, y establecer el carácter a términodel subsidio, para mantener ese criterio de equidad en el tiempo.

Estas propuestas enfrentan fuertes intereses instalados tanto en el ámbito político como eco-nómico. Por ello las provincias no han dado ningún paso significativo en esta dirección en lasúltimas décadas. La provincia de Buenos Aires ha propiciado recientemente una discusión alrespecto y el presente documento busca aportar elementos para que ese primer paso se tra-duzca en una sólida política que genere mayor equidad social y transparencia.

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Introducción

Los sistemas de aportes o subsidiosestatales1 a la educación de gestión privadanacieron en 1947 y actualmente su definiciónes una atribución enteramente provincial.Pese a la diversidad de contextos, la ampliamayoría de las provincias mantiene caracte-rísticas comunes en sus políticas de financia-miento a la educación de gestión privada:

• Predomina la opacidad y la discrecionali-dad política en el proceso de asignación delos aportes. No se establecen en la normativa(en muchos casos) ni en la práctica claros cri-terios para el monto global anual de sub-sidios ni su distribución entre los solicitantes.No hay jurados especializados, concursospúblicos o bases de datos que quiten discre-cionalidad al poder político en la asignaciónde los subsidios.

• No hay información pública acerca de quéescuelas reciben aportes, ni se sabe con clari-dad con qué criterios fueron otorgados.

• No hay revisión de los aportes asignados,lo cual genera distintas capas históricas deaportes que no tienen una evaluación pe-riódica que justifique su mantenimiento.

•Hay un escaso debate acerca de las justifi-caciones de los sistemas de aportes al sectorprivado. La magnitud de la educación priva-da y de los aportes varía enormemente segúnlas provincias2, sin que quede claro cuálesson las razones del accionar estatal en estamateria.

Se trata de una temática central en elterreno de la política educativa, aunquemuchas veces sea silenciada. A la educaciónde gestión privada asisten el 28,3% de losalumnos del país y el 65% de los estableci-mientos recibe subsidios del Estado, los cua-les representan el 13% del gasto educativoprovincial. En la provincia de Buenos Aires,el 35% de los alumnos asiste al sector priva-do y el Estado destinó en 2010 3.000 millonesde pesos para subsidios de los salariosdocentes, lo que cubre (con distintos porcen-tajes) al 73% de las escuelas del sector.

A partir de de un estudio encargadopor la Dirección General de Educación de laProvincia de Buenos Aires a CIPPEC3, hemosrelevado la distribución de los aportes estata-les a la educación de gestión privada. Lapublicación de este informe marca un hito,dado que no existen registros previos de unestudio que haya accedido a las bases de lasescuelas que reciben aportes y que haya cru-zado esos datos con el nivel socioeconómicode los alumnos y otras variables que permi-ten analizar la justicia y la equidad de estapolítica estatal.

Algunos de los principales hallazgosdel estudio4 fueron los siguientes:

• Los aportes estatales privilegian a lasescuelas privadas con alumnos de menornivel socioeconómico, pero la correlación noes muy fuerte (0,52) y existen importantesexcepciones. Por ejemplo, el 17% de lasescuelas del tercil más pobre recibe menosdel 50% de subvención estatal, mientras el16% de las escuelas del tercil más rico de lapoblación recibe más de un 75% de aportesestatales.

• Las escuelas religiosas son ampliamentebeneficiadas con los aportes estatales.Mientras el 98% de las escuelas confesionalesrecibe aportes estatales (en distintos por-centajes), el porcentaje desciende al 75% en elcaso de las escuelas laicas.

1 En este documento se hablará indistintamente de“aportes” y “subsidios” a la educación privada, másallá de que existan posiciones encontradas acerca deluso de estos términos.

2 La jurisdicción donde un mayor porcentaje de losalumnos asiste a escuelas de gestión privada es laCiudad Autónoma de Buenos Aires, con el 52% de losalumnos, mientras que en el otro extremo, las provin-cias de Formosa y Chaco tienen sólo al 10% de losalumnos en escuelas de gestión privada. En cuanto a laparticipación de las transferencias al sector privadodentro de los presupuestos educativos, la provincia quemás recursos destina es Córdoba, con el 23% del presu-puesto educativo, mientras que Formosa es nuevamen-te la provincia que alcanza el menor nivel, con 2% delpresupuesto.

3 Mezzadra, Florencia y Rivas, Axel: “Aportes estatalesa la educación privada”, Documento de Trabajo N°51,CIPPEC, Buenos Aires, noviembre de 2010. Disponibleen:http://www.cippec.org/Main.php?do=documentsDoDownload&id=439 .

4 El estudio se basó sobre una muestra con la informa-ción disponible sobre 3.609 unidades educativas, querepresentan el 55% del total de unidades del sector pri-vado en la provincia de Buenos Aires.

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• Las escuelas privadas del interior de laprovincia de Buenos Aires son mucho másbeneficiadas que las escuelas del conur-bano: un 80% recibe aportes, mientras en elconurbano el porcentaje desciende al 55%.

En la comparación con el financiamien-to destinado al sector estatal también es nece-sario ampliar los debates sobre qué porcenta-je de aportes deben destinarse al sector pri-vado. Por ejemplo, al analizar la inversiónestatal comparada en ambos sectores, el estu-dio constató que (en base a datos del año2005) el conjunto de las escuelas privadasrecibían en promedio $820 por año por alum-no, mientras las escuelas estatales tenían unfinanciamiento equivalente a $2.121. Si alfinanciamiento estatal se suman los aportespor cuotas (que en promedio eran de $1.945anuales en las escuelas de gestión privada),el sector privado tenía una inversión total un30% superior a la de las escuelas estatales5.

Propuestas

Sobre la base del estudio elaborado enla provincia de Buenos Aires, se presentan acontinuación recomendaciones globales,válidas para todas las provincias que tengancomo meta mejorar la justicia distributiva delos aportes estatales a la educación de ges-tión privada.

1. Propiciar un debate social y político sobrelos criterios que justifican los aportes a laeducación de gestión privada.

2. El otorgamiento del aporte debería estarbasado sobre la resolución de jurados dereconocida trayectoria profesional e inde-pendencia completa de los solicitantes.

3. Los criterios para el otorgamiento de sub-sidios a escuelas de gestión de privadadeberían incluir: (a) Una evaluación positivadesde el punto de vista pedagógico, (b) Estarubicadas en zonas sin suficiente ofertaeducativa de características similares,

(c) Estar ubicadas en zonas con unapoblación escolar de sectores socioeconómi-cos bajos. Esto último implica la necesidad decrear un sistema de medición del nivelsocioeconómico de los alumnos por escuela,que permita observar con claridad el tercer yprincipal criterio.

4. Establecer la subvención a término, conuna duración determinada (de 5 o 6 años),que permita al Estado evaluar en el tiempo silos criterios que posibilitaron el otorgamien-to del aporte se mantienen.

5. Para favorecer más estrictamente la justiciadistributiva de los aportes, se deberíaestablecer un claro marco de incentivos paraque las escuelas que cobran mayores cuotasreciban menos subsidios. Así se incentivaráque el financiamiento estatal priorice a lossectores de menor nivel socioeconómico.

6. Eliminar la posibilidad de lucro de lasescuelas de gestión privada que recibenaportes del Estado6, dado que su fin deberíaser únicamente educativo y social.

7. Publicar en Internet la base de datos detodas las escuelas de gestión privada quereciben aportes, consignando los montos, lasjustificaciones por las cuales fue otorgado yla cuota que perciben.

8. Crear un subsistema de escuelas de gestiónsocial gratuitas para los alumnos, quereciban aportes del Estado para todos lossalarios y servicios corrientes (lo cual permi-tiría garantizar su gratuidad). Estas escuelasdeberían estar localizadas en las zonas conproblemáticas sociales más críticas y garanti-zar la existencia de un proyecto de inclusiónsocial y educativa basada sobre la partici-pación activa de la comunidad.

Para el caso específico de la provinciade Buenos Aires, el estudio señala recomen-daciones centradas en el ordenamiento delsistema de aportes para el sector privado:

5 Esta suma no incluye otros posibles aportes privadosde las familias y de otros agentes sociales tanto en lasescuelas estatales como privadas.

6 Así lo estableció la normativa, por ejemplo, en la pro-vincia de Mendoza (Decreto 2.633/05).

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1. Unificar el régimen de aportes a las escue-las de gestión privada transferidas de laNación a la provincia y las escuelas provin-ciales históricas. En la actualidad éstas últi-mas son especialmente perjudicadas por laregulación vigente, que no incentiva a quelas escuelas con mayor cuota reciban propor-cionalmente menos subvención estatal.

2. Que los establecimientos sean la unidad dela subvención estatal, no los niveles educa-tivos como ocurre actualmente. Esto propi-ciaría una mirada integral de cada escuela,dado que la mayoría de ellas tiene más de unnivel educativo.

3. Avanzar hacia un modelo que considere lasituación de la subvención efectiva sobretodas las secciones que tiene cada escuela7,para poder situar con mayor justicia los crite-rios de cuotas que pueden cobrar las escuelassegún el aporte que reciben.

4. Eliminar definitivamente la “cuota recu-pero”, que ha tendido a deformar las posibi-lidades de control de las familias y delEstado de los límites para el cobro de cuotaspor parte de las escuelas.

5. Se recomienda que las cuotas de las activi-dades extracurriculares sean optativas, espe-cialmente en las escuelas que reciben mayorporcentaje de aportes estatales. Esto benefi-ciaría la equidad social, dado que en muchoscasos las familias no pueden pagar esas cuo-tas obligatorias.

6. Fortalecer el sistema de supervisióneconómico-contable de las escuelas degestión privada y sistematizar toda la infor-mación sobre los aportes en una única basede datos, para garantizar niveles más efi-cientes de administración estatal de los sub-sidios.

7 En la actualidad muchas escuelas privadas tienen mássecciones (cargos docentes) que aquellas cubiertas porla subvención, lo cual puede ser un limitante si se esta-blecen topes para el cobro de cuotas. Sería oportunoestablecer un sistema que reconozca esta divergencia(entre cantidad de secciones totales y cantidad subven-cionada) e imponga los topes de cuotas de acuerdo conesa situación.

Estas recomendaciones apuntan a for-talecer la justicia y la equidad interna del sec-tor privado en relación con los aportes querecibe del Estado. Lamentablemente, lasestructuras opacas y los fuertes interesespolíticos y económicos en juego han impedi-do hasta el momento este debate y la posibi-lidad de contar con un sistema de subsidiostransparente y más justamente distribuido enla mayoría de las provincias. Los pasos enesta dirección requieren fuerte decisión polí-tica; consultas y diálogos sociales; capacidadtécnica y de gestión para introducir los cam-bios necesarios y una transición gradual queno interrumpa la sostenibilidad financiera delas escuelas de gestión privada.

La situación actual, al menos en el estu-dio específico de la provincia de BuenosAires, demuestra incoherencias históricas enla distribución de los aportes estatales. Hayescuelas donde asisten los sectores con másingresos de la población que reciben altosporcentajes de subsidios estatales. En el otroextremo, muchas escuelas de gestión privadaque trabajan en contextos vulnerables noreciben aportes. Es necesario un sistema másequitativo, objetivo y transparente que nogenere privilegios ni arbitrariedades.Avanzar en esa dirección implicaría darpasos concretos desde la política educativaen pos de la justicia social.

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Acerca del autor

Axel Rivas: director del Programa de Educación de CIPPEC. Doctorado en curso, iniciado en laUniversidad de Londres y continuado en la Universidad de Buenos Aires (UBA). Magíster enCiencias Sociales y Educación, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sosicales Argentina.Licenciado en Ciencias de la Comunicación, UBA. Profesor (Jefe de Trabajos Prácticos) deSociología de la Educación, Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Profesor Titular de Análisis yFormulación de Políticas Educativas, Maestría en Política Educativa, Universidad AlbertoHurtado, Chile. Profesor a cargo de Política Educativa, Universidad de San Andrés. Profesor acargo de Política Educativa Argentina, Maestría en Política Educativa, Universidad Torcuato DiTella (UTDT).

La opinión del autor no refleja necesariamente la posición detodos los miembros de CIPPEC en el tema analizado.

Si desea citar este documento: Rivas, Axel: “La ruta hacia la justicia y la transparencia de losaportes estatales a la educación de gestión privada”, Documento de PolíticasPúblicas/Recomendación Nº86, CIPPEC, Buenos Aires, noviembre de 2010.

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Acerca de CIPPECCIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) esuna organización independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo,democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos enanalizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina.Su desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las áreas deDesarrollo Social, Desarrollo Económico, Fortalecimiento de las Instituciones y GestiónPública, a través de los programas de Educación, Salud, Protección Social, Política Fiscal,Inserción Internacional, Justicia y Transparencia, Desarrollo Local, y Política y Gestión deGobierno.

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Notas

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