La Suspension de Los Actos en via de Recurso

7/24/2019 La Suspension de Los Actos en via de Recurso

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LA SUSPENSINDE LOS ACTOSTRIBUTARIOS EN

VA DE RECURSO

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Autor:

FLIX ALBERTO VEGA BORREGO

Universidad Autnoma de Madrid

Edicin para uso exclusivo de STAR ANDWILLIAM, SL


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Cualquier forma de reproduccin, distribucin, comunicacin pblica o transformacin de esta obra

solo puede ser realizada con la autorizacin de sus titulares, salvo excepcin prevista por la ley. Dirjase

a CEDRO (Centro Espaol de Derechos Reprogrficos) si necesita fotocopiar o escanear algn fragmento

de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)

Esta obra es fruto del anlisis y de los estudios, estrictamente personales, del autor.

Los comentarios que se efectan a lo largo de este libro constituyen la opinin personal

del autor. El autor no aceptar responsabilidades por las eventualidades en que puedan

incurrir las personas o entidades que acten o dejen de actuar como consecuencia de las

opiniones, interpretaciones e informaciones contenidas en este libro.

Edita: CENTRO DE ESTUDIOS FINANCIEROS

I.S.B.N.: 978-84-454-2469-8


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A mi maestro,

JuanRAMALLOMASSANET


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PRLOGO

La evolucin que ha sufrido el rgimen jurdico de la suspensin de los actos de con-

tenido tributario puede considerarse, si no el ejemplo ms paradigmtico, s uno de los me-

jores exponentes del proceso evolutivo o suerte que ha experimentado el entonces llamado

procedimiento de gestin tributaria y ahoraredenominadoprocedimiento de aplicacin de

los tributos o de las actuaciones administrativas y de los particulares tendentes a la aplica-

cin de los tributos. El Derecho tributario formal entendido en sentido expansivo como el

conjunto de normas que regulan las relaciones entre la Administracin tributaria y los obli-

gados tributarios en el seno de los procedimientos de gestin o aplicacin de los tributos, ha

ido basculando frente a una misma realidad hacia posiciones ms equilibradas entre, por unlado, los contribuyentes reforzando sus derechos sustantivos y mejorando sus garantas en

el seno de los distintos procedimientos tributarios y, por otro, la Administracin tributaria

limitando sus potestades y reforzando sus correlativas obligaciones.

La idea de profundizar en el equilibrio de las situaciones jurdicas entre ambos con

la nalidad de favorecer un mejor cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias

formales y materiales, y sobre todo aunque a veces se olvide de avanzar en el proceso

de reforzamiento del principio de seguridad jurdica, es lo que ha justicado esa evolu-

cin profundamente marcada en el mbito de los procedimientos tributarios. Y una

evolucin que viene en gran medida encendida o instigada, no por la clara voluntad del

legislador basada en una concepcin originaria de la necesidad de reforzar dicho principio

de seguridad jurdica o de equilibrar relaciones, sino por la doctrina jurisprudencial de los

diferentes Tribunales, la cual ha sido realmente la que ha ido forzando la idea conceptual de

una mayor equidado equilibrio entre derechos individuales y potestades administrativas.

Es en este contexto en el que creo que se debe situar la suspensin de la ejecucin de

los actos tributarios, puesto que tal suspensin, al igual que ha ocurrido en otros mbitos

del Derecho tributario, ha ido desplazndose hacia una posicin de mayor equilibrio en las

situaciones derivadas de las relaciones entre ambos sujetos intervinientes, entre la Adminis-


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LA SUSPENSIN DE LOS ACTOS TRIBUTARIOS EN VA DE RECURSO

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tracin y el ciudadano, aqulla en el objetivo de ejecutar su acto delimitador de derechos y

obligaciones, y ste en el intento por preservar la efectividad de la resolucin administrativa

o judicial ante un acto que est siendo objeto de revisin. Y este cambio ha ocurrido, adems,

sin que hayan variado sensiblemente las disposiciones legales que prescriben el principio

de ejecutividad de los actos y el instituto de la suspensin. Ciertamente, es llamativo que el

principio de ejecutividad del acto administrativo sea el acto tributario o no tributario siga

siendo perfectamente predicable y vlido en el seno de los procedimientos administrativos.

Incluso su formulacin legal no ha variado casi nada en ese proceso evolutivo, pues prcti-

camente la misma redaccin se recoge en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1992

(art. 57 de la Ley 30/1992) que la establecida hace medio siglo en su predecesora Ley de

1958 (art. 101). Como tampoco vara normativamente la excepcin a dicho principio la

suspensin de la ejecucin del acto en ambas leyes, pues el artculo 111 de la Ley 30/1992

mantiene idntica expresin que el anterior y derogado artculo 116 de la Ley de 1958.

Pese a esta identidad normativa, el alcance de ese principio y de su excepcin ha

evolucionado sensiblemente hasta el punto de que hoy no creo que podamos considerarlos

semejantes ni en su rgimen jurdico singular ni en su aplicacin prctica. Antes y ahora,

los actos eran y son inmediatamente ejecutivos y han gozado siempre y tambin ahora de

ecacia desde que se dictan. Pero ahora, mucho ms que antes, los actos no se ejecutan

porque en su gran mayora se suspenden cautelarmente. Hoy ya nadie puede negar o des-

conocer el profundo cambio experimentado en los ltimos aos, que podemos situar entre

el ya histrico principio desolve et repetehasta el momento actual en el que se prev lasuspensin automtica de determinados actos (los sancionadores) o en el que la deroga-

cin singular del principio de ejecutividad no es una excepcin sino lo habitual, y todo ello

repito siendo el mismo principio y la misma o semejante disposicin legal la que recoge

la formulacin del principio de ejecutividad de los actos y del instituto de la suspensin.

En este caso, no se cumple la clebre cita de G. LAMPEDUSAque pone en boca de

TANCREDIcuando ste le dice al prncipe, antes de ir a enrolarse con los garibaldinos,

que si queremos que todo siga como est, es preciso que todo cambie, porque en esta

materia s han cambiado las cosas pese a seguir aparentemente igual.

La presente obra, La suspensin de actos tributarios en va de recurso, observa

ese cambio profundo y silencioso desde el anlisis de su rgimen jurdico. Estudia hasta

el agotamiento todos los aspectos directa e indirectamente relacionados con la gura

de la suspensin tributaria, lo cual se hace analizando crticamente el rgimen jurdico,

abordando los problemas que presente, indagando sus motivos, explorando eventuales

soluciones y razonando, siempre y con brillantez, las ideas y propuestas planteadas.

Tales mritos slo son atribuibles a su autor, Flix AlbertoVEGABORREGO, un ver-

dadero y convencido profesional de la Universidad cuyo mejor aval es su profundo


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PRLOGO

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conocimiento del Derecho nanciero, como objetivamente lo reeja la calidad y en

este caso tambin coincide cantidad de publicaciones que hay en su haber. En su corta

pero intensa dcada de dedicacin universitaria, sta ser su quinta monografa; y en esa

actividad no menciono ni otras muchas publicaciones propias de su actividad investiga-

dora ni su importante y destacada actividad docente y de plena dedicacin a las labores

universitarias tan necesarias e imprescindibles estas ltimas como gravosas.

FlixVEGAha dejado reposar su inicial y tan fructfera lnea de investigacin dedicada

al Derecho tributario internacional para pasar a profundizar en otra que siempre ha mante-

nido abierta y a la que peridicamente recurra cuando algn aspecto legal o jurisprudencial

le obligaba fruto de su inquietud intelectual a abordarlo singularmente. Me reero al que

antes llamaba Derecho tributario formal. En esta ocasin, y con motivo de la primera con-

vocatoria de pruebas de habilitacin para Profesor titular de Derecho nanciero del en mi

opinin pernicioso para la Universidad y demoledor para el concursante sistema diseado

en la Ley Orgnica de Universidades de 2001, Flix AlbertoVEGAse adentra en el trabajo

de investigacin que present a las citadas pruebas y que realiz con xito en el proce-

loso, complejo y casustico mundo de la suspensin de los actos en va de recurso. Pero

lo hace, y as lo advierte desde el inicio, analizando fundamentalmente la suspensin de la

ejecutividad de los actos tributarios como consecuencia de la interposicin de un recurso o

reclamacin dirigido a cuestionar su validez, y orillando as otros supuestos en los que se

produce tambin la suspensin pero como consecuencia de un motivo distinto, como puede

ser lo que sucede en los casos de aplazamiento y fraccionamiento del pago.

El estudio que realiza no es nicamente exhaustivo en el anlisis del rgimen jur-

dico y en la utilizacin, conocimiento y conveniente aplicacin de los materiales legales,

jurisprudenciales y doctrinales, sino tambin es plenamente riguroso en la estructura de

la obra, la cual est basada en una distincin bsica que condiciona la ordenacin y dis-

tribucin de los temas a tratar. En efecto, desde las primeras pginas distingue FlixVEGA

entre la suspensin administrativa y la suspensin judicial de los actos administrativos, y

los diferencia porque a cada una se les aplican normas formalmente distintas y resuelven

sobre tal suspensin rganos tambin distintos. Mientras que la suspensin judicial detodos los actos administrativos, incluidos los tributarios, se rige por la Ley de la Jurisdic-

cin Contencioso-Administrativa (LJCA), la suspensin administrativa de los actos tri-

butarios no se rige por la Ley 30/1992, sino por su normativa especca que est prevista

en la Ley General Tributaria (LGT) de 2003 y en el Reglamento General de Revisin en

va administrativa (RGRV) de 2005. De forma que, como nuestro ordenamiento jurdico

ha diseado un rgimen de suspensin de los actos en los recursos tributarios propio y

autnomo respecto del Derecho administrativo comn, el cual no rige ni de modo directo

ni subsidiario en Derecho tributario, precisamente porque existe una regulacin diferen-

te, la Ley 30/1992 slo se aplica de forma supletoria en el mbito de lo tributario.


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Este esquema normativo condiciona inexorablemente la metodologa del estudio,

y esto ha sido precisamente lo que obliga a estructurar certeramente la obra en cuatro

partes o captulos diferenciados: los dos primeros que abordan individualmente la sus-

pensin en va administrativa (LGT, RGRV) y contencioso-administrativa (LJCA), y los

dos ltimos que analizan las consecuencias que tiene la nalizacin de la suspensin de

la ejecucin de los actos tributarios impugnados. Como las consecuencias son bien dife-

rentes en funcin de que se hayan estimado o no los recursos o reclamaciones interpues-

tos puesto que cuando se estiman, la normativa tributaria establece el derecho a que el

obligado tributario sea reembolsado del coste de las garantas aportadas para obtener la

suspensin, y, en cambio, cuando se desestiman, el obligado tributario, adems de pagar

el importe del acto impugnado, tiene tambin la obligacin de pagar los intereses que

haya generado dicho acto durante el tiempo en que haya estado suspensivo en estos

dos captulos se analiza el rgimen de los intereses de demora cuando su origen es la

suspensin como consecuencia de la impugnacin de un acto en materia tributaria.

El resultado de este anlisis es sobresaliente, no slo por la citada metodologa y es-

tructura empleada, sino por la valenta, solvencia y autoridad con la que elabora y aborda

cada cuestin que suscita y sin rehuir ninguna de las que resultan ms complejas. Pero lo

que sin duda resulta ms meritorio del libro que me honro en prologar es la demostracin

ostensible que realiza a travs del estudio del rgimen jurdico de la suspensin de los

actos tributarios de lo que armbamos al principio referente a que lasuspensin de la

ejecucin de los actos tributarios es el ejemplo ms paradigmtico del desplazamientohacia posiciones de mayor equilibrio en las situaciones derivadas de las relaciones entre

la Administracin y el ciudadano, aqulla en el objetivo de ejecutar su acto delimitador de

derechos y obligaciones, y ste en el intento por preservar la efectividad de la resolucin

administrativa o judicial ante un acto que est siendo objeto de revisin.

Desde esta perspectiva, los intereses que se confrontan el inters a ejecutar el

acto y el inters a que se suspenda y no se ejecute responden a derechos o principios

diferentes que deben ser conciliados en orden a determinar cul de ellos prevalece o

cul debe ser atemperado. En el lado de la Administracin tributaria, el principio deejecutividad de los actos administrativos encuentra su fundamento en el principio cons-

titucional de ecacia de la actuacin administrativa reconocido en el artculo 103.1 de

la misma. La necesidad de servir con ecacia a los intereses generales justica que los

actos administrativos sean inmediatamente ecaces y que la interposicin de un recurso,

administrativo o contencioso, no sea suciente para paralizar esa ecacia.

En el lado del obligado tributario, la subversin del principio de ejecutividad de los

actos, esto es, la suspensin de la ejecucin del acto, se encuentra en el derecho a la tutela

judicial efectiva, en concreto, en el derecho a preservar la efectividad de la sentencia o del

pronunciamiento administrativo que se adopte en va de recurso, evitando que el tiempo


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PRLOGO

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que va a durar el proceso o el procedimiento administrativo de revisin lo haga intil. La

suspensin del acto se fundamenta, obviamente, en una derivacinnecesaria y lgicadel

derecho a la tutela judicial efectiva, pues, en puridad y como acertadamente observa el

autor, la referencia al mismo slo tendra sentido en rigor en relacin con la suspensin y

dems medidas cautelares acordadas en la va contencioso-administrativa, dado que este

derecho fundamental slo tiene aplicacin en el mbito judicial. Precisamente por ello, y

aunque, en principio, las medidas cautelares de la va administrativa previa no vendran

exigidas por tal derecho, hoy nadie puede negar que tambin deben fundarse tales medidas

en el derecho a la tutela judicial efectiva, pues la exclusin de medidas cautelares durante la

va administrativa previa puede impedir la vigencia del citado derecho fundamental.

Tan es as que, en la actualidad, lo habitual es solicitar, con fundamento ltimo

en ese mismo derecho y aportando la debida garanta, la suspensin del acto tributariocuando se produce la interposicin del recurso, hasta el punto de que se ha invertido

completamentesi no el enunciado del principio s la actuacin que persigue fomentar

o favorecer ese principio, esto es, se ha alterado la regla que ordena que se ejecuten los

actos y slo se suspendan de la ejecucin supuestos excepcionales, a la que ahora ha

cobrado carta habitual de naturaleza de no ejecutar el acto y suspenderlo siempre que se

aporte una garanta. Y todo ello, claro est, siempre que no se trate de actos sancionado-

res, pues en stos, la suspensin,se solicite o no se solicite, es automtica con la mera

interposicin en tiempo y forma de un recurso o reclamacin administrativa.

Es cierto que esa mutacin no altera la originalidad del principio, pues como ha sealado

CarmenCHINCHILLA, el hecho de que el principio de ejecutividad de los actos administrativos

suponga que la suspensin y dems medidas cautelares encaminadas a enervar la ejecucin

del acto son la excepcin a la regla, no signica que esta excepcionalidad de las medidas

cautelares sea algo que ocurra rara vez, sino solamente que constituye una derogacin sin-

gular para el caso concreto de la regla general de ejecutividad. Puede ser, como decimos,

que la realidad no cambie la esencia del principio, pero al menos s que pone de maniesto

el profundo cambio que se est produciendo paradigmticamente en esta materia.

Desde esta perspectiva cobra igualmente una especial importancia una de las cues-

tiones ms problemticas de la suspensin de los actos tributarios aunque, ciertamente,

no es de las ms habituales. Me reero a la suspensin de los actos negativos o actos sin

contenido econmico negativos. No es extrao encontrase providencias de instancias

jurisdiccionales que en la correspondiente pieza separada de suspensin deben resolver

sobre laprocedencia de la prestacin de avalcomo condicin previa para que la Sala

resuelva sobre la suspensin de la ejecutividad del acto administrativo impugnado.

En efecto, en muchas ocasiones los tribunales exigen la prestacin de aval oponindo-

se a la suspensin del acto impugnado por considerar que es un acto de contenido negativo,


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esto es, un acto el que acuerde la suspensin que anticipara el resultado del procedimien-

to. Para llegar a esta conclusin se sigue el razonamiento de que si se concede la suspensin

se estara consiguiendo de hecho los efectos de lo que constituye la pretensin principal del

contencioso de la pieza separada, es decir, que al tratarse de un acto de contenido negativo,

si se accede a la solicitud de la suspensin,de hecho se estara resolviendo anticipadamen-

te sobre el fondode la cuestin planteada, objeto del recurso. Por esta razn es habitual que

los tribunales requieran por providencia la prestacin de aval antes de acordar sobre la

suspensin de la ejecutividad del acto administrativo impugnado.

Aunque no es ste el lugar ni el momento para realizar un estudio sobre lanaturaleza

de esos actos de contenido negativo, s que debo insistir en que tales actos negativos en-

tendidos stos como aquellos que no modican o alteran la situacin jurdica preexistente

del ciudadano no podran suspenderse al no implicar ejecucin alguna. Se olvida que pue-den indirectamente motivar la ejecucin del acto existente con anterioridad a su adopcin,

consiguiendo de este modo que se frustre la efectividad de la tutela judicial efectiva.

Como ha advertido nuestro Tribunal Supremo, no resulta de aplicacin el principio de

apariencia de buen derecho por la nulidad o anulabilidad de un acto administrativo en virtud

de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoracin y decisin del proceso princi-

pal, porque de lo contrario se prejuzga la cuestin de fondo, de manera que por amparar el

derecho a la tutela judicial efectiva, se vulnera el derecho a un proceso con las debidas garan-

tas de contradiccin y prueba (Auto de 7 de octubre de 1997). Conforme a esta doctrina, entales casos el otorgamiento de la medida cautelar equivaldra a otorgar provisionalmente lo

solicitado, cuando la nalidad de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo impug-

nado es mantener elstatus quoanterior a la adopcin de la resolucin impugnada.

En mi opinin, no debe denegarse mecnicamentepor sistema cualquier solicitud de

suspensin de actos de contenido negativo, sino que los Tribunales deben ponderar en cada

caso la aplicacin del principio defumus boni iurisy su afectacin al inters pblico. No

debemos olvidar que el principio de apariencia de buen derecho y el perjuicio que puede

generar al inters pblico deberan ser los elementos que han de ponderarse a los efectos deproceder a la adopcin de la tutela cautelar.El otorgamiento del acto de contenido negativo

no prejuzga en ningn caso la resolucin sobre el fondo del asunto, sino todo lo contrario,

coloca a las partes en una posicin de equilibrio a la espera del juicio ulterior fnal. Ms

an, la denegacin automtica de la solicitud de suspensin del supuesto acto de contenido

econmico puede tropezar con el derecho constitucional de tutela judicial efectivaigno-

rando los posibles perjuicios que la ejecucin podra ocasionar al interesado.

Tngase en cuenta que la exigencia previa de avalpara, una vez garantizada la

deuda, analizar la procedencia de la suspensin de la ejecutividad del acto administra-

tivo impugnado, supone de factodesnaturalizar radicalmente la pretensin de una de


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PRLOGO

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las partes y el objeto y contenido de la propia litis. Evidentemente, una vez garantizada

la deuda, la suspensin del acto pierde gran parte de su trascendencia porque precisa-

mente se solicita esa suspensin ante circunstancias excepcionales (grave situacin de

tesorera y liquidez, perjuicios de difcil o imposible reparacin, etc.). De manera que la

solicitud de aval u otra garanta no es una decisinneutrasino todo lo contrario, incide

gravemente en uno de los motivos que prev la norma como causa de otorgamiento de

la suspensin sin garanta: el perjuicio que genera en el inters pblico.

En denitiva, exigir en todo caso la prestacin de aval o garanta adicional implica

prejuzgar dejar vaco o sin sentido la decisin futura sobre la procedencia o no de la sus-

pensin del acto impugnado, en la medida en que el aval o garanta equivalente implicade

factola denegacin automtica de la solicitud de suspensin del acto impugnado.

La denegacin automticade la solicitud de suspensin del supuesto acto de conte-

nido econmico adems tropieza, decamos antes, con el derecho constitucional detute-

la judicial efectiva,ignorando los posibles perjuicios que la ejecucin podra ocasionar

al interesado. Tngase en cuenta que la calicacin del acto como de contenido negativo

implica ex necese la ejecutividad absoluta, sin posibilidad de solicitar la suspensin

de los correspondientes actos administrativos. No se puede olvidar que la ejecucin

de cualquier acto debe estar sometida al enjuiciamiento de los Tribunales de Justicia,

pues como ha advertido expresamente nuestro Tribunal Constitucional en su Sentencia

66/1984, de 6 de junio, el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecutividadpueda ser sometida a la decisin de un Tribunal y que ste, con la informacin y contra-

diccin de que fuera menester, resuelva sobre la suspensin.

Nuestro Tribunal Constitucional ha sido especialmente sensible con este derecho

fundamental, llegando incluso a armar en relacin con este tema que la scalizacin

plena, sin inmunidades de poder, de la actuacin administrativa impuesta por el artculo

106.1 de la Constitucin comporta que el control judicial se extienda tambin al carcter

inmediatamente ejecutivo de sus actos (STC 148/1993, de 29 de abril).

Ms contundente ha sido todava en su Sentencia 78/1996, de 20 de mayo, en la que,

raticando su doctrina anterior reseada, declar contrario al artculo 24.1 de la Constitu-

cin la ejecucin del acto administrativo que se anticipase al posible control judicial de su

ejecutividad. Expresamente seala lo siguiente: La ejecucin inmediata de un acto admi-

nistrativo es, pues, relevante desde la perspectiva del artculo 24.1 de la Constitucin ya que

si tiene lugar imposibilitando el acceso a la tutela judicial puede suponer la desaparicin o

prdida irremediable de los intereses cuya proteccin se pretende o incluso prejuzgar irre-

parablemente la decisin nal del proceso causando una real indefensin. En consecuencia,

el derecho a la tutela judicial se extiende a la pretensin de suspensin de la ejecucin de losactos administrativos que, si formulada en el procedimiento administrativo, debe permitir la


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impugnacin jurisdiccional de su denegacin y si se ejercit en el proceso debe dar lugar en

el mismo a la correspondiente revisin especca. El derecho a la tutela se satisface, pues,

facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisin de un Tribunal y que ste,

con la informacin y contradiccin que resulte menester, resuelva sobre la suspensin.

Junto a esta cuestin existe tambin otra que no me resisto a apuntar siquiera sea

brevemente. Me reero a la posibilidad de extender la suspensin automtica del acto

cuando se interpone recurso de reposicin. Creo sinceramente que no sufrira en nada

el principio de ejecutividad y ecacia de los actos tributarios aun cuando, corriendo la

misma suerte que las sanciones tributarias, se suspendiera la ejecucin del acto con la

mera interposicin en tiempo y forma de un recurso de reposicin. Esta medida en-

cuentra su fundamento en la propia sumariedad y celeridad del procedimiento y en la

naturaleza del recurso de reposicin como recurso tpicamente administrativo dirigidofundamentalmente a que la propia Administracin ejercite su potestad revisora.

Dado el exiguo plazo legal para interponer el recurso de reposicin y para su resolu-

cin un mes en ambos casos, y dado que se ha de permitir, en garanta tambin de los

propios obligados tributarios, que la Administracin revise sus propios actos ejerciendo

as su citada potestad administrativa de revisin, nada impide que durante ese perodo

y hasta que se dicte la resolucin estimativa o desestimatoria (expresa o por silencio

negativo) no sea ejecutivo el acto administrativo que est siendo objeto de revisin por

el rgano que dict el acto recurrido. Mxime tras la ampliacin con la LGT de 2003 delos plazos de ingreso en perodo voluntario de los actos de liquidacin noticados.

No quiero ni pretendo restar tiempo a la lectura de un libro como el que el lector tiene

en sus manos, pues cualquier elemento que distraiga de ese objetivo es accesorio. La obra

es un producto, es el resultado del trabajo de su autor, y de l debo destacar nicamente

una idea porque creo rmemente que es de justicia hacerlo y porque revela la entidad de

la obra como corolario del autor. FlixVEGAnos tiene acostumbrados a un trabajo serio,

riguroso, admirable en muchas de sus actuaciones acadmicas y, sobre todo, lcido. Es un

profesional de la universidad con dedicacin entusistica, y eso, adems de ser admirabledados los tiempos que corren, me parece la mejor denicin de un profesor universitario.

En ello mucho ha tenido que ver su maestro, el profesor Juan RAMALLO, que siempre ha

tratado de transmitir con el mismo entusiasmo y vehemencia, la dedicacin al trabajo, el

rigor, la seriedad y la profesionalidad. Por ello mismo deseo y espero que contine con esa

admirable labor y con esa contagiosa actitud en su nueva etapa como profesor titular.

JuanARRIETAMARTNEZDEPISN

Catedrtico. Universidad Autnoma de Madrid


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NOTA DEL AUTOR

Esta obra tiene su origen en el trabajo de investigacin que present al tercer ejerciciode las pruebas de habilitacin nacional para Profesores Titulares de Universidad, reade Derecho Financiero y Tributario, resueltas por Resolucin de 12 de mayo de 2006, dela Presidencia del Consejo de Coordinacin Universitaria (BOE de 1 de junio de 2006).Por este motivo, tiene un signicado especial para m, porque supone haber logrado

uno de los objetivos que se marca cualquier persona que decide dedicar su actividadprofesional a la docencia y la investigacin en la Universidad pblica.

Sin embargo, este mrito no es slo mo. Es fruto del apoyo constante de todos

mis compaeros del rea de Derecho Financiero y Tributario de la UniversidadAutnoma de Madrid y, particularmente, de mi maestro el profesor Juan RAMALLOMASSANET. Dedicndole este trabajo creo que slo contribuyo en una mnima partea agradecerle toda la conanza, paciencia y cario que ha tenido conmigo a lo largo

de estos aos. Tambin merecen especial reconocimiento los profesores Juan ARRIETAMARTNEZDEPISN, lvaro RODRGUEZBEREIJO, Carlos PALAOTABOADA, Juan ManuelBARQUEROESTEVAN, Andrs GARCAMARTNEZ, Mara RODRGUEZ-BEREIJOLEN, Santos

GANDARILLASMARTOSy Susana BOKOBOMOICHE. Tambin a ellos les debo mucho y lesestoy sinceramente agradecido.

Por otra parte, este trabajo no constituye una investigacin aislada, sino que se enmarcadentro del Proyecto de Investigacin SEJ2006-11841, nanciado por el Ministerio de

Educacin y Ciencia, cuyo investigador principal es el profesor RODRGUEZBEREIJO. Elhecho de que hoy se publique se debe al inters mostrado por el CEF. Por ello quieroexpresar mi agradecimiento, en particular a su Director, Roque DELASHERAS.

Finalmente, quiero dar las gracias a mi familia por su apoyo, comprensin y cario

durante el duro proceso de habilitacin. En especial, a mi mujer y a mi hija.


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ABREVIATURAS

AEAT Agencia Estatal de Administracin Tributaria

DGT Direccin General de Tributos

LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local

Ley 30/1992 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y

del Procedimiento Administrativo Comn

Ley 1/1998 Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantas de los Contribuyentes

LGT 1963 Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria

LGT 2003 Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria

LRHL Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales

LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General

del Estado

LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa

LJCA 1956 Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa

RD 136/2000 Real Decreto 136/2000, de 4 de febrero, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 1/1998,

de 26 de febrero, de Derechos y Garantas del Contribuyente

RGR 1990 Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General

de Recaudacin

RGR 2005 Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de

Recaudacin


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RGRV 2005 Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de

desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisin

en va administrativa

RPREA 1981 Real Derecho 1999/1981, de 20 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Proce-

dimiento en las Reclamaciones Econmico-Administrativas

RPREA 1996 Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento

en las Reclamaciones Econmico-Administrativas

TEAC Tribunal Econmico-Administrativo Central

TEAR Tribunal Econmico-Administrativo Regional

TRLRHL Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido

de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales

Nota del autor: Todas las sentencias y resoluciones administrativas se citan por su fecha, rgano de

procedencia y nmero de recurso y han sido seleccionadas de las bases de datosNormacef

Fiscal y Westlaw.


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INTRODUCCIN:PRINCIPIO DE EJECUTIVIDAD DELOS ACTOS ADMINISTRATIVOS,MEDIDAS CAUTELARESY DERECHO TRIBUTARIO

El artculo 56 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las

Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, dispone que

los actos de las Administraciones pblicas sujetos al Derecho administrativo sern

ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta ley. Este precepto se desarrolla en el

artculo 57.1 de la misma norma que establece que los actos de las Administraciones

pblicas sujetos al Derecho administrativo se presumirn vlidos y producirn efectosdesde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

De estos preceptos se desprende que la Administracin, cuando acta sometida

al Derecho administrativo, es competente para crear derechos e imponer obligaciones

a terceros con carcter unilateral 1. La ejecutividad de los actos administrativos se

reere, por lo tanto, a su carcter imperativo que determina su ecacia inmediata en

los trminos previstos por la ley. La presuncin de validez que establece el artcu-

lo 57.1 de la Ley 30/1992 tiene carcter iuiris tantumy traslada al particular afectado la

carga de impugnar el acto en va administrativa o contencioso-administrativa, segnproceda y, en su caso, solicitar cautelarmente su suspensin para conseguir el cese de

su ecacia. Junto a la presuncin de validez del acto administrativo, el artculo 57.1 de

la Ley 30/1992 dispone tambin su ecacia inmediata.

El principio de ejecutividad o ecacia inmediata de los actos administrativos que

establece el artculo 56 de la Ley 30/1992 se aplica con carcter general a todo tipo de

actos, entre ellos los de carcter tributario. Como ha sealado la doctrina, la ejecutividad

1 GALLEGOANABITARTE/MENNDEZREXACH2001, p. 231.


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20

del acto se predica tanto de aquellos actos que producen efectos jurdicosipso iure(actos

administrativos declarativos y conguradores no susceptibles de ejecucin) como de

aquellos actos que expresan una prohibicin o un mandato, cuyo incumplimiento por

parte de su destinatario puede exigir su ejecucin por parte de la Administracin(actos

conguradores susceptibles de ejecucin) 2.

El principio de ejecutividad de los actos administrativos, lejos de vulnerar la

Constitucin, encuentra su fundamento en el principio constitucional de ecacia de la

actuacin administrativa reconocido en el artculo 103.1 de la misma3. En efecto, como

se seala en el FJ 4 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 22/1984, la potestad

de la Administracin de autoejecucin de las resoluciones y actos dictados por ella

se encuentra en nuestro Derecho positivo vigente legalmente reconocida y no puede

considerarse que sea contraria a la Constitucin. Es verdad que el artculo 117.3 de la

Constitucin atribuye al monopolio de la potestad jurisdiccional consistente en ejecutar

lo decidido a los jueces y tribunales establecidos en las leyes, pero no es menos cierto

que el artculo 103 reconoce como uno de los principios a los que la Administracin

pblica ha de atenerse el de ecacia "con sometimiento pleno de la ley y al derecho",

signica ello una remisin a la decisin del legislador ordinario respecto de aquellas

normas, medios e instrumentos en que se concrete la consagracin de la ecacia. Entre

ellas no cabe duda de que se puede encontrar la potestad de autotutela o de autoejecucin

practicable genricamente por cualquier Administracin pblica con arreglo al artcu-

lo 103 de la Constitucin.

La necesidad de servir con ecacia a los intereses generales justica que los actos

administrativos sean inmediatamente ecaces y que la interposicin de un recurso,

administrativo o contencioso, no sea suciente para paralizar esa ecacia. En efecto,

como seala el artculo 111.1 de la Ley 30/1992, la interposicin de cualquier recurso,

excepto en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la

ejecucin del acto impugnado. Una disposicin que establece el mismo principio, pero

aplicado a la materia tributaria, es el artculo 39.1 del RGRV 2005, que establece que

2 GALLEGOANABITARTE/MENNDEZREXACH2001, p. 233. Como sealan estos autores, los actos congura-dores, aunque gozan de la ecacia inmediata a la que se reere el artculo 57.1 de la Ley 30/1992, no

siempre precisan ser ejecutados, pues sus efectos se producen ipso iure. Ponen como ejemplo la nacio-

nalizacin, el nombramiento de funcionarios o la denegacin de una licencia. Lo mismo sucede con los

actos declarativos. En cambio, los actos que expresan una prohibicin o un mandato (actos congura-

dores susceptibles de ejecucin), en el caso de que no sean cumplidos por los particulares, pueden ser

ejecutados, incluso coactivamente, por la Administracin. Uno de los ejemplos que sealan se reere a

una liquidacin administrativa de un impuesto que obliga al pago en un plazo determinado.

3

CHINCHILLA1999a, p. 563. Vid. tambin GARCADEENTERRA/FERNNDEZ1997, p. 512 y GALLEGOANA-BITARTE/MENNDEZREXACH2001, p. 253.


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INTRODUCCIN: PRINCIPIO DE EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS,MEDIDAS CAUTELARES Y DERECHO TRIBUTARIO

21

la mera interposicin de una reclamacin econmico-administrativa no suspender la

ejecucin del acto impugnado 4.

No obstante, el hecho de que la persona o entidad afectada por el acto administrativo

cuestione la validez del mismo, solicitando la adopcin de medidas cautelares, entre las

que se encuentra la suspensin, hace necesario vericar si, efectivamente, la ejecutividad

inmediata y forzosa del acto est justicada en ese caso concreto, porque as lo reclame

el inters general, o si, por el contrario, tiene que ceder, incluso aunque est justicada,

para preservar la efectividad de la sentencia o del pronunciamiento administrativo que

se adopte en va de recurso, evitando que el tiempo que va a durar el proceso o el

procedimiento administrativo de revisin lo haga intil5.

El principio de ejecutividad de los actos administrativos supone tambin que lasuspensin y dems medidas cautelares encaminadas a enervar la ejecucin del acto sean

la excepcin a la regla. Ahora bien, esta excepcionalidad de las medidas cautelares no

signica que sea algo que ocurra rara vez, sino solamente que constituye una derogacin

singular, para el caso concreto, de la regla general de ejecutividad6.

No obstante, como ha sealadoCHINCHILLA, del mismo modo que el principio deejecutividad de los actos administrativos encuentra su justicacin constitucional en

el principio de ecacia, tambin encuentra su ms severa limitacin en el derecho a la

tutela judicial efectiva reconocido en el artculo 24 de la Constitucin, desde el momento

en que aqul puede presentar un serio obstculo para la efectividad real de dicha tutela7.

Por este motivo, aunque la ejecutividad del acto administrativo no es incompatible con

el derecho a la tutela judicial efectiva en trminos generales y abstractos, este derecho

se garantiza facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisin de un

tribunal y que ste con la informacin y contradiccin que resulte menester, resuelva

sobre la suspensin 8.

En suma, el derecho a la tutela judicial efectiva que reconoce el artculo 24.1 de

la Constitucin impone la necesidad de articular un sistema de medidas cautelares

capaces de evitar la frustracin de esa tutela judicial, cuando sta se pretende de laAdministracin que ha utilizado inicialmente su autotutela 9.

4 Vid. tambin el artculo 25.1 del RGRV 2005.

5 CHINCHILLA1999a, p. 564.

6 CHINCHILLA1999a, p. 565.

7 CHINCHILLA1999a, p. 566.8 Vid. la Sentencia del Tribunal Constitucional 66/1984 y GALLEGOANABITARTE/MENNDEZREXACH2001,

p. 253.

9 GARCADEENTERRA/FERNNDEZ1997, p. 523.


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22

Un ejemplo de lo anterior en el mbito tributario es la Sentencia del Tribunal

Supremo de 20 de diciembre de 2004, recurso 6814/1999. Esta sentencia se reere al

RPREA 1981, queslopermita la suspensin de los actos tributarios si se aportaban

determinadas garantas 10. No era posible la suspensin, incluso aunque concurriera

en el caso concreto la posibilidad de que se causaran perjuicios de difcil o imposible

reparacin, si no se aportaban tales garantas. Siendo esto as, en aplicacin exclusiva

del RPREA 1981, el Tribunal Supremo debera haber anulado la resolucin del TEAR

impugnada, pues acordaba la suspensin sin garanta, precisamente porque concurra

el motivo anteriormente sealado. La sentencia, sin embargo, no anula la resolucin

impugnada porque en ese caso concreto el principio de tutela judicial efectiva reclamaba

que se adoptara tal medida cautelar 11.

El fundamento de las medidas cautelares, y entre ellas la suspensin, se encuentra

en el derecho a la tutela judicial efectiva. Por este motivo, la referencia al mismo slo

tendra sentido en rigor en relacin con la suspensin y dems medidas cautelares

acordadas en la va contencioso-administrativa, dado que este derecho fundamental slo

tiene aplicacin en el mbito judicial. Ello signicara que, en principio, las medidas

cautelares de la va administrativa previa no vendran exigidas por tal derecho. Sin

10 Vid. el artculo 81 RPREA 1981 y DELANUEZ/PREZ2000, pp. 227 y 228.11 Concretamente en el FJ 4 se seala lo siguiente: los Tribunales Econmico-Administrativos, tanto

los Regionales como el Central mantuvieron la doctrina de que por respeto al principio constitucional

de tutela judicial efectiva, proclamado en el artculo 24, que "si bien corresponde otorgarla a los tri -

bunales integrados en el Poder Judicial STC, entre otras, 197/1988, de 24 de octubre y 175/1987, de

4 de noviembre, no puede ser desconocida por los Tribunales Econmico-Administrativos cuya

intervencin en las materias de su competencia, constituye estadio intermedio entre los rganos de ges-

tin y los Tribunales de Justicia y presupuesto procesal inexcusable para acceder a la va judicial pues

el propio Tribunal Constitucional ha reconocido, entre otras, en la primera de las sentencias citadas an-

teriormente, que no cabe excluir la posibilidad de que rganos no judiciales puedan incidir en la lesin

del derecho a la tutela judicial; y en aras del aludido principio constitucional, ha de abordarse el tema

de si existe la posibilidad no prevista en la normativa propia de la reclamacin econmico-administra-

tiva para las deudas dinerarias de conceder la suspensin del acto administrativo reclamado, sin quese presente garanta para su posterior pago, cuando se acredite la imposibilidad de prestar las garantas

a que se reere el artculo 81 del Reglamento de Procedimiento y concurran supuestos excepcionales

apreciables por el rgano que ha de resolver la reclamacin; cuestin que ha de solventarse armativa-

mente, pues como ha declarado el Tribunal Constitucional al referirse a la efectividad del derecho a la

tutela judicial efectiva en relacin con la ejecutividad de los actos administrativos, si bien es cierto que

la manifestacin de la autotutela administrativa no pugna en s misma como regla o principio alguno

de la Constitucin 238/1992, de 17 de diciembre y que la efectividad de aquella tutela judicial no

impide en todos los casos la suspensin del acto administrativo recurrido, no lo es menos que cuando

el legislador ha establecido esa posibilidad para la proteccin de los derechos fundamentales en la

LOTC y en la Ley 61/1978 esta decisin legislativa incide tambin sobre la conguracin de la tutela

judicial efectiva, de forma que la supresin de esa posibilidad de suspensin para ciertos casos o gruposde personas afecta al mencionado derecho 115/1987, de 7 de julio".


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embargo, como ha sealado la doctrina, tambin deben fundarse tales medidas en el

derecho a la tutela judicial efectiva, pues la exclusin de medidas cautelares durante la

va administrativa previa puede impedir la vigencia del citado derecho fundamental12.

En consecuencia, la proteccin cautelar que impone el derecho a la tutela judicial

efectiva se proyecta tanto sobre la impugnacin judicial de los actos administrativos,

como en la impugnacin administrativa previa, cuando ella sea precisa13. Este derecho

se materializa en la exigencia de confrontar la necesidad de la proteccin cautelar con

la necesidad de ejecutar el acto administrativo impugnado, porque as lo reclamen

los intereses generales a los que la Administracin ha de servir con ecacia. Por este

motivo, con carcter general, la decisin sobre la adopcin de medidas cautelares no

debera adoptarse exclusivamente en torno a los criterios que tradicionalmente se han

utilizado, elpericulum in moray elfumus boni iuris, sino tambin ponderando en qumedida el inters pblico exige la ejecucin del acto. Estos aspectos necesariamente

debern valorarse en atencin a las circunstancias del caso concreto. La medida en que

el inters general exija o no la ejecutividad del acto en el caso concreto ser el factor

determinante en la adopcin de las medidas cautelares, ya que existe una relacin de

proporcionalidad entre la intensidad con la que el inters general exige el cumplimiento

del acto y la intensidad del dao que la ejecutividad causara al destinatario del acto, que,

obviamente, no puede ser la misma cuando el inters general reclama el cumplimiento

inmediato del acto, que cuando no lo reclama.

Por este motivo, como seala CHINCHILLA, mientras menor sea la necesidad que elinters pblico tiene de que el acto se ejecute inmediatamente, menor ser el perjuicio

que tiene que producir la ejecutividad del acto en el destinatario del mismo para que se

otorgue la medida cautelar 14. Y esto es precisamente lo que explica que en determinadas

materias haya terminado por imponerse la regla de la suspensin por la mera interposicin

de un recurso o reclamacin si se garantiza sucientemente el acto impugnado. Como

veremos, un ejemplo de esas materias es la tributaria.

En aquellos supuestos en los que el inters general exija realmente el cumplimiento

inmediato del acto administrativo y la efectividad de la tutela judicial, por el contrario,su suspensin, o la adopcin de otras medidas cautelares, el rgano administrativo o

judicial deber decidir cul de las dos necesidades debe prevalecer sobre la otra. La

esencia de la tutela cautelar radica, pues, en conciliar la efectividad de la tutela judicial

con la ecacia administrativa, un equilibrio tan necesario como difcil de lograr, yaque

la tutela cautelar exige que se adopten con urgencia, y con unos elementos de cognicin


13 FABRA2001, p. 117.

14 CHINCHILLA1999a, pp. 568 y 569.


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mnimos, medidas que pueden tener efectos tan irreversibles como aqullos que se

pretende evitar con su adopcin 15.

Pues bien, en este trabajo analizaremos un tipo de medida cautelar como es la

suspensin de la ejecutividad de los actos administrativos, en particular de los actos en

materia tributaria. La suspensin de la ejecucin de un acto administrativo constituye

una medida de carcter provisional y cautelar dirigida a asegurar la integridad del objeto

litigioso, en tanto se produce una decisin denitiva sobre la validez del mismo, validez

que se ha cuestionado como consecuencia de que el interesado ha interpuesto el recurso

correspondiente 16. Por lo tanto, lgicamente, slo pretendemos analizar la suspensin

de la ejecutividad de los actos tributarios como consecuencia de la interposicin de un

recurso o reclamacin dirigido a cuestionar su validez, y no otros supuestos en los que

se produce tambin la suspensin pero como consecuencia de un motivo distinto, comopuede ser lo que sucede en los casos de aplazamiento y fraccionamiento del pago17.

La Ley 30/1992 regula la suspensin de la ejecutividad de los actos administrativos

cuando se impugnan en va administrativa. Es importante resaltar esta ltima cuestin,

porque la suspensin de todos los actos administrativos, incluidos los de carcter

tributario, cuando estn impugnados en la va contencioso-administrativa se rigen

por la LJCA, y no por la Ley 30/1992, o normativa especca, y la competencia para

acordarla no corresponde a la Administracin, sino al rgano judicial que conozca del

recurso interpuesto contra el acto administrativo cuya suspensin se solicita. Por lo

tanto, debemos distinguir entre la suspensin administrativa y la suspensin judicial de

los actos administrativos, a las que se les aplican normas formalmente distintas y que

tambin son resueltas por rganos distintos.

Sin pretender aqu describir de forma detallada el rgimen de la suspensin

administrativa que regula el artculo 111 de la Ley 30/1992, s resulta de inters exponer

algunas de sus caractersticas 18.

15 CHINCHILLA1999a, p. 569.16 CHICO2001, p. 40.

17 Vid.MARTNFERNNDEZ1999b, pp. 75 a 79. No analizaremos, por lo tanto, los casos en los que el proce-dimiento de apremio se suspende no como consecuencia de la suspensin acordada de conformidad con

la normativa que regula la suspensin por la interposicin de un recurso o reclamacin contra los actos

dictados en el seno de dicho procedimiento, sino por aplicacin de los supuestos previstos en el artculo

165.2 LGT 2003, que no dependen de si se ha interpuesto o no un recurso. El artculo 165.2 LGT 2003

establece lo siguiente: el procedimiento de apremio se suspender de forma automtica por los rganos de

recaudacin, sin necesidad de prestar garanta, cuando el interesado demuestre que se ha producido en su

perjuicio error material, aritmtico o de hecho en la determinacin de la deuda, que la misma ha sido ingre-

sada, condonada, compensada, aplazada o suspendida, o que ha prescrito el derecho a exigir el pago.

18 Vid.DELANUEZ/PREZ2000, pp. 221 a 232 y GALLEGOANABITARTE/MENNDEZREXACH2001, pp. 315 a 320.


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En primer lugar, la Ley 30/1992 establece que el rgano competente debe ponderar

de forma razonada entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la

suspensin y el perjuicio que causa al recurrente como consecuencia de la ecacia

inmediata del acto recurrido. Este juicio de ponderacin constituye el presupuesto para

poder plantear si concurren el resto de requisitos que permitan otorgar la suspensin19.

Como consecuencia de este planteamiento, si el rgano competente entiende que la

garanta del inters pblico o los intereses de terceros tienen ms relevancia en el caso

concreto que el posible perjuicio que se pueda causar al recurrente, proceder el rechazo

de la suspensin con independencia de que concurra el resto de las circunstancias a las

que se reere el artculo 111.1 de la Ley 30/1992. Si el resultado del juicio de ponderacin

es favorable a la suspensin se considera inters prevalente el del particular, el rgano

competente podr suspender la ejecucin del acto impugnado cuando concurra alguna

de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de difcil o imposible reparacin.

b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de

pleno derecho previstas en el artculo 62.1 de la Ley 30/1992.

La regulacin de la suspensin de la ejecucin que establece la Ley 30/1992 es

muy similar, como veremos en el captulo correspondiente, a la que establece la LJCA

para la va contencioso-administrativa. La medida cautelar de suspensin se adopta trasla ponderacin circunstanciada de todos los intereses enfrentados en el proceso. Uno

de los elementos principales para adoptar o no la suspensin es elpericulum in mora

los perjuicios de difcil o imposible reparacin que provocara la ejecucin del acto

administrativo. Tambin la jurisprudencia tiene en cuenta el criterio delfumus boni

iurisla apariencia de buen derecho, aunque en trminos algo ms amplios que en el

mbito de la suspensin administrativa, que slo toma en consideracin este criterio

cuando la apariencia de buen derecho se concreta en que el acto impugnado incurre en

una causa de nulidad. No obstante, no hay que perder de vista tambin que mientras que

la apariencia de buen derecho constituye en la jurisprudencia contencioso-administrativaun elemento secundario para determinar la suspensin en va judicial, en el mbito de la

suspensin administrativa, aunque sea con una extensin limitada, constituye una causa

que, de modo autnomo, puede provocar que se acuerde la suspensin. Finalmente, la

ponderacin de los perjuicios que sufrira el inters pblico o de terceros y el inters del

recurrente tambin debe tener lugar, aunque formalmente esta ponderacin en el mbito

de lo contencioso-administrativo se realiza a posteriori (vid.130.2 LJCA).



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Pues bien, mientras que la suspensin judicial de todos los actos administrativos,

incluidos los tributarios, se rige por la LJCA, la suspensin administrativa de los actos

tributarios no se rige por la Ley 30/1992, sino por su normativa especca, que est

prevista en la LGT 2003 y en el RGRV 2005. En efecto, nuestro ordenamiento jurdico

ha diseado un rgimen de suspensin de los actos en los recursos tributarios, propio

y autnomo, respecto del Derecho administrativo comn, el cual no rige ni de modo

directo ni subsidiario en Derecho tributario, precisamente porque existe una regulacin

diferente 20. La Ley 30/1992 slo se aplica de forma supletoria en el mbito de lo

tributario.

Como veremos en el segundo captulo, el hecho de que el Derecho tributario

establezca sus propias reglas sobre la suspensin administrativa de la ejecucin, va

a tener tambin efectos en la aplicacin de las reglas que la LJCA establece para la

adopcin de medidas cautelares judiciales, entre las que se encuentra la suspensin. En

consecuencia, los efectos de la regulacin especca de la suspensin administrativa

en materia tributaria no slo se reejan en este mbito, sino tambin en el de la va

contencioso-administrativa, en la cual, en principio, la suspensin judicial de todos los

actos administrativos debe enjuiciarse conforme a los mismos parmetros.

El hecho de que tanto la LGT 2003 y el RGRV 2005 contemplen un rgimen espec-

co para la suspensin administrativa de los actos tributarios supone, por ejemplo, que

no se aplique la suspensin automtica por silencio administrativo prevista en el artculo111.3 de la Ley 30/1992. Segn este precepto, la ejecucin del acto impugnado se entiende

suspendida si, transcurrido el plazo de treinta das desde que se solicit, el rgano

competente no ha dictado resolucin expresa al respecto21. En materia tributaria no se

establece ningn plazo para la resolucin de las solicitudes de suspensin formuladas en

el seno de los recursos y reclamaciones administrativos, por lo que tampoco es posible

hablar de que la no resolucin en plazo determine la estimacin o desestimacin de

20 Vid. la disposicin adicional quinta de la Ley 30/1992, el artculo 97 de la LGT 2003 y DELANUEZ/P-REZ2000, p. 232.

21 Vid. VV.AA. 2003, pp. 831 y 832. Diversos pronunciamientos judiciales han considerado que este

supuesto de suspensin automtica por silencio administrativo no es aplicable al mbito tributario. Vid.

entre otras, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 16 de octubre de 2003, recurso 1708/2001 y las

Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 22 de abril de 2004, recurso 1704/1999, de

13 de julio de 2004, recurso 2021/2001 y de 18 de mayo de 2005, recurso 1691/1991. La Sentencia

del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 27 de marzo de 2006, recurso 1009/2003, va ms all

y seala, a nuestro juicio correctamente, que la normativa que regula las reclamaciones econmico-

administrativas y el recurso de reposicin no establece ningn plazo para resolver las solicitudes desuspensin y menos que el silencio sea positivo.


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estas solicitudes por silencio 22. No obstante, hay que tener en cuenta que, con carcter

general, la mera presentacin de la solicitud de suspensin no suspende cautelarmente

la ejecucin del acto tributario impugnado. Esta cuestin la analizaremos con detalle en

el apartado 2.2 del primer captulo de esta obra.

La suspensin administrativa de los actos tributarios cuenta con aspectos singulares,

que la diferencian de modo signicativo de la que con carcter general regula el artcu-

lo 111 de la Ley 30/1992. El rasgo ms caracterstico, rasgo que ha consolidado la

LGT 2003, es que la suspensin debe concederse si el obligado tributario garantiza de

modo suciente el importe del acto impugnado. Como se puede observar, la normativa

tributaria no exige una previa ponderacin de los intereses de las partes concurrentes,

ni tampoco que se pruebe elpericulum in mora o el fumus boni iuris. El hecho de

que esta ponderacin no la establezca la normativa tributaria no signica que la mismaest ausente en la suspensin administrativa de los actos tributarios, sino que se trata

de una ponderacin que ha realizado previamente el legislador a la hora de regular la

suspensin de los actos tributarios. El legislador, a la hora de regular la suspensin

administrativa de los actos tributarios, presume que el inters pblico no sufre si el

obligado tributario garantiza de modo suciente el acto impugnado 23. La garanta que

aporta el obligado tributario asegura la ejecucin futura del acto impugnado, para el caso

de que se conrme nalmente su validez. Adems, la obligacin de garantizar el acto

tributario se congura de tal forma que la garanta tambin tenga en cuenta que el pago

se va a producir en un momento muy posterior al que en principio obligaba dicho acto.Por este motivo, el artculo 233.1 de la LGT 2003, al igual que la normativa anterior,

establece la obligacin de garantizar los intereses de demora que genere la suspensin.

Sin lugar a dudas, la suspensin administrativa de los actos tributarios es ms exible

que la que con carcter general regula la Ley 30/1992, porque, por ejemplo, exonera al

sujeto que la solicita de la carga de acreditar elpericulum in mora 24. Probablemente,

22 Vid. la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 25 de mayo de 2005, recurso

1693/1999. De hecho no es aplicable a este tipo de solicitudes el artculo 104 LGT 2003 que estableceun plazo de tramitacin de seis meses, siendo el silencio positivo, salvo que se establezca la solucin

contraria en la normativa reguladora del procedimiento correspondiente. Este precepto slo afecta a los

procedimientos de aplicacin de los tributos (vid. arts. 103 y 104 LGT 2003), entre los que no se en-

cuentran los procedimientos de revisin, pues como seala el artculo 213 de la LGT 2003, stos estn

establecidos precisamente para revisar los actos y actuaciones dictados en dichos procedimientos.

23 Sobre las presunciones que actan como fundamento de la norma vid. MARN-BARNUEVO 1996,pp. 169 a 173.

24 Incluso ha sido calicada por algn pronunciamiento judicial de privilegiada. Por ejemplo, la Senten-

cia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len de 31 de mayo de 2005, recurso 2650/1998,

seala lo siguiente en su FJ 2: el sistema que disea el [RD 391/1996] es un plus sobre el rgimen.../...


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la razn de que para la materia tributaria el legislador haya establecido este rgimen se

debe a que est pensando en una Administracin tributaria consolidada y con un gran

volumen de ingresos y gastos, en la que el volumen de gestin nanciera puede ser

capaz de equilibrar las consecuencias del retraso en los ingresos correspondientes a las

liquidaciones controvertidas. Por lo tanto, la suspensin a travs de la mera aportacin

de una garanta no produce un perjuicio signicativo, que se compensa de modo

razonable en el tiempo ya que al tiempo en que se acuerda la suspensin de una serie

de liquidaciones termina la suspensin de otras previamente suspendidas, procediendo

a su cobro y que en todo caso el cobro est asegurado por la aportacin de la garanta,

garanta que cubre tambin el inters que compensa el hecho de que el pago se realiza

en un momento posterior, en el cual ya ha nalizado el perodo voluntario de pago

originario 25.

Este razonamiento es probablemente el que justica el rgimen particular que

establece la normativa tributaria 26. Ahora bien, si esto es as, habra que advertir que

el juicio presuntivo del que parte la normativa es, con toda probabilidad, vlido tanto

general previsto en materia de suspensin en va administrativa, y por ello sometido a unos estrictos

requisitos que no pueden ser dispensados, dado que se congura un rgimen ms benecioso suspen-

sin de la deuda de forma automtica previo aanzamiento y sin alegacin de daos y perjuicios decarcter irreparables o difcil reparacin. Siendo as, los medios de aanzamiento vienen igualmente

tasados para obtener esta privilegiada suspensin supone en la prctica la derogacin de la regla de

inmediata ejecucin de los actos recurridos, y slo cuando los mismos se prestan puede acudirse a esta

va. Pues bien, ante la imposibilidad de prestacin de las garantas requeridas, o armacin de su in-

necesariedad, puede el reclamante acogerse al rgimen general en materia de suspensin, no vindose

privado de la tutela cautelar ni an en va administrativa, pero sujetndose a los requisitos legalmente

previstos para la suspensin ordinaria.

25 Otra cosa es que, como apuntan PASTOR/MARN-BARNUEVO2005, pp. 118 y 119, la suspensin en vade recurso pueda utilizarse como alternativa al aplazamiento y fraccionamiento de la deuda tributaria,

por ser ms fcil obtener en el primer caso la suspensin del ingreso. Y ello porque si se recurre y se

aporta una garanta se suspende el ingresosin riesgo de desestimacin y sin necesidad de justicar la

falta de liquidez o las dicultades de tesorera (PASTOR/MARN-BARNUEVO2005, p. 119),como sucedeen el caso del aplazamiento y fraccionamiento. Ello puede provocar que la decisin de impugnar la li-

quidacin est motivada, exclusivamente, porque a travs del rgimen de la suspensin, que rige en va

de recurso se puede obtener la paralizacin del ingreso de forma ms sencilla que en un aplazamiento

o fraccionamiento.

26 Y ello explica tambin que la misma solucin se prevea en un mbito similar como son las deudas con

la Seguridad Social. En este mbito, la normativa administrativa aplicable tambin recoge la suspen-

sin de los actos de liquidacin y de recaudacin si se aporta garanta suciente. Vid. los artculos 30.4

y 34.4 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido

de la Ley General de la Seguridad Social y los artculos 27 a 30, 46 y 86 del Real Decreto 1415/2004,de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudacin de la Seguridad Social.

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para la Administracin del Estado como para la de las comunidades autnomas27. Ms

dudas se nos plantean cuando nos referimos al mbito de las corporaciones locales,

para las cuales el rgimen de la suspensin de los actos tributarios que regula la LGT

2003 tambin les es aplicable (vid. art. 14 TRLRHL 2005). Para aquellas corporaciones

locales cuyo volumen nanciero no sea muy signicativo, el retraso en la percepcin de

los ingresos que provoca la suspensin puede acarrear mayores perjuicios. Sin lugar a

dudas, la extensin del rgimen de la suspensin administrativa de los actos tributarios

prevista en la LGT 2003 a todos los entes locales, sin establecer matices, es ciertamente

una cuestin discutible, pero no hay que perder de vista que no se trata de una cuestin

aislada, sino que se enmarca en la decisin del legislador de establecer un rgimen

uniforme para todas los entes locales, sin atender a las grandes diferencias existentes

entre ellos, lo que provoca que en muchos casos tengan que acudir a complejas tcnicas

de relaciones interadministrativas para poder gestionar las competencias atribuidas28.

Esta consecuencia de la aplicacin sin matices de la suspensin administrativa de

la LGT 2003 a todos los entes locales difcilmente puede corregirse para aquellos casos

en los que de hecho no concurra el juicio presuntivo, sobre el cual se ha congurado

dicho rgimen. En principio, tampoco se corregir cuando se acuda a la va contencioso-

administrativa, habida cuenta, como veremos con detalle en el segundo captulo, de que

la jurisprudencia ha extendido de facto el rgimen de la suspensin administrativa de

los actos tributarios a la va judicial 29. No obstante, la jurisprudencia existente, en cierto

27 No vamos a profundizar ahora sobre cmo incide la LGT 2003 en las comunidades autnomas. No

obstante, conviene sealar que los recursos tributarios ms importantes de las comunidades autnomas,

los tributos cedidos, en materia de suspensin se rigen por la LGT 2003 (vid. art. 226).

28 Sobre esta cuestin vid.BARQUERO1999, pp. 58 y ss.

29 En este sentido tiene una importancia especial la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de octubre de

1998, recurso 6416/1997, que analizaremos con detalle en su momento. No obstante, conviene precisar

que en el apartado 3 f) del voto particular con el que cuenta esta sentencia se advierten los posibles

problemas que puede generar la extensin del rgimen de la suspensin por la mera aportacin de una

garanta suciente a todas las Administraciones tributarias. De hecho, en el mbito de las deudas con

la Seguridad Social el resultado ha sido el mismo, a la vista de los pronunciamientos judiciales exis-

tentes. Destacamos los siguientes: la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca (Sevilla)

de 6 de mayo de 2000, recurso 15/2000; la Sentencia de la Audiencia Nacional de 15 de noviembre de

2000, recurso 108/2000; la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalua de 15 de septiem-

bre de 2001, recurso 46/2001 y la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 9 de mayo

de 2003, recurso 140/2002. Transcribimos el FJ 2 de la Sentencia de la Audiencia Nacional mencio-

nada, por la claridad de su razonamiento a efectos de explicar lo anterior: Todo ello motiva que el

recurso se haya de desestimar, debindose recordar al efecto que esta Seccin, al conocer de recursos

de apelacin en relacin con medidas cautelares solicitadas ante actos administrativos de objeto an-

logo al examinado (Sentencias de 16 de febrero, 23 de febrero, etc.), se ha pronunciado a favor de la

suspensin, bajo caucin, al entender que concurran los requisitos prevenidos en los artculos 129.../...


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30

modo es consciente de este problema, ya que la traslacin de la suspensin administrativa

tributaria a la suspensin judicial, aunque est dotada de cierto automatismo, no priva

al rgano judicial de denegar la suspensin cuando exista grave perturbacin de los

intereses pblicos. A travs de este ltimo inciso, que seala la jurisprudencia y recoge

el artculo 130.2 de la LJCA 30, pueden corregirse los perjuicios que puede producir la

aplicacin automtica de la suspensin de la LGT 2003 a todos los entes locales.

En este sentido, es conveniente poner de relieve que el trnsito de la va

administrativa a la va judicial en este mbito ser normalmente corto en el tiempo,

pues con carcter general el nico recurso que hay obligacin de interponer, para agotar

la va administrativa, es el recurso de reposicin. Sin embargo, como veremos, en los

municipios de gran poblacin s existe una va econmico-administrativa previa, lo cual

alargar en el tiempo el paso de la va administrativa a la va judicial, pero en este caso

los problemas que produce la aplicacin automtica de la suspensin de la LGT 2003 a

los entes locales es lgicamente menor, precisamente porque se trata de municipios de

gran poblacin, en los cuales es ms probable que su volumen nanciero permita asumir

las consecuencias que genera la regulacin de la suspensin administrativa en materia

tributaria.

Por otro lado, hay que poner tambin de relieve que el rgimen particular de la

suspensin administrativa que establece la LGT 2003 no es aplicable a todos los actos

tributarios. La suspensin previa prestacin de una garanta suciente slo es aplicable alos actos con contenido econmico. Los actos sin contenido econmico se suspendern o

no conforme a otra serie de parmetros, de los que cabe destacar que son similares a los que

prev la Ley 30/1992. Por lo que se reere a las sanciones tributarias, con independencia

de que tengan o no contenido econmico, la LGT 2003 establece un rgimen parcialmente

similar al del artculo 138.3 de la Ley 30/1992, ya que no podrn ejecutarse hasta que

sean rmes en va administrativa. No obstante, como veremos, mientras que las sanciones

administrativas no tributarias no gozan de la caracterstica de la ejecutividad hasta que no

sean rmes en va administrativa, las tributarias s son ejecutables desde que se imponen, sin

y 130 de la Ley Jurisdiccional, considerando tambin que en va administrativa se hubiera accedido a

lasuspensin interesada [arts. 17.1 b) 105,106 y 184.2 del reglamento aprobado por RD 1637/1995],

adems de la aplicacin al caso de un criterio anlogo al de la prctica forense en el supuesto de las

deudas tributarias. No obstante, en algunos casos, lo que resulta ciertamente curioso, pues debera ser

la LJCA el lugar para regularlo, la propia Ley General de la Seguridad Social establece directamente

este criterio para la suspensin en va contencioso-administrativa de actos dictados por la Seguridad

Social (vid. el art. 34.4 RDLeg. 1/1994).

30

Que aparece en la sentencia mencionada en la nota anterior y que es resaltada tambin por la Sentenciadel Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2005, recurso 715/1999, que tambin analizaremos.

.../...


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perjuicio de que la interposicin de los recursos administrativos suspende automticamente

su ejecucin, hasta que sean rmes en va administrativa.

Sin perjuicio de las particularidades existentes para los actos sin contenido

econmico y para las sanciones tributarias, el resto de actos tributarios con contenido

econmico se suspende slo, en principio, si se garantiza su importe. Si el rgimen de

la suspensin administrativa tributaria se limitara a establecer esta forma de obtener la

suspensin, podra cuestionarse su compatibilidad con el derecho a la tutela judicial

efectiva, habida cuenta que pueden existir casos en los que existan razones objetivas que

hagan precisa la suspensin del acto impugnado, pero en los que el obligado tributario

no tenga los medios sucientes para aportar la garanta que le exige la ley 31. Como

ha sealado FABRA, resultar difcilmente compatible con la Constitucin un rgimende suspensin de la ejecucin que gravite en torno a la prestacin de caucin, sin

modulaciones para quienes presenten insuciencia de medios 32.

Como ya hemos sealado, sta era la situacin que se produca bajo el RPREA

1981, que slo prevea la suspensin mediante la aportacin de garanta adems, no

poda aportarse cualquier garanta, sino slo las que expresamente se establecan. Por

este motivo, la LGT 2003 establece otra modalidad de suspensin de los actos con

contenido econmico, que precisamente atiende a esta circunstancia. Cuando no puedan

aportarse las garantas precisas, es posible acordar la suspensin si se acredita, al igual

que sucede en el mbito de la Ley 30/1992 y la LJCA, que la ejecucin provocaraperjuicios de difcil o imposible reparacin (vid.art. 233.4 LGT 2003). Es ms, como

veremos en el lugar correspondiente 33, la aplicacin de esta modalidad de suspensin

no exige, con carcter general, que el obligado tributario pruebe que no puede garantizar

total o parcialmente el importe del acto impugnado. Es posible, con los matices que

sealaremos, acordar la suspensin si se acreditan los perjuicios de difcil o imposible

reparacin, aunque el obligado tributario pueda garantizar en el caso concreto el importe

econmico del acto impugnado.

Por lo tanto, la suspensin administrativa en materia tributaria no es tan diferentea la que regula la Ley 30/1992, si bien es verdad que establece un rgimen especial de

suspensin para los actos con contenido econmico que slo precisa la aportacin de

una garanta suciente. Para el resto de actos tributarios, o para los casos en los que no

sea posible utilizar esta modalidad especial, los criterios que prev la LGT 2003 son

similares a los de la Ley 30/1992, si bien es verdad que se atiende preferentemente al

31 DELANUEZ/PREZ2000, p. 229.

32 FABRA2001, p. 65. Vid. tambin GARCA-MONC2004, pp. 915 a 917.

33 Vid. el apartado 4.1.1 del primer captulo.


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criterio delpericulum in mora, habida cuenta que la apariencia de buen derecho slo se

contempla en un caso: en la suspensin por error aritmtico, material o de hecho.

Conforme a ello, la estructura que seguiremos en este trabajo para analizar la sus-

pensin de los actos tributarios en va de recurso ser la siguiente. En el primer captulo

analizaremos la suspensin en va administrativa. Prestaremos especial atencin a la

suspensin que la LGT 2003 y el RGRV 2005 establece para la suspensin durante la

sustanciacin de la va econmico-administrativo. Tambin se estudiar en este captulo

el rgimen de la suspensin en la esfera local.

En el segundo captulo analizaremos la suspensin en la va contencioso-adminis-

trativa. Como ya hemos sealado, aunque la LJCA no establece ninguna regla especca

para la materia tributaria, veremos cmo la suspensin judicial de los actos tributarios

cuenta con una reglas especiales, desarrolladas a travs de diversos pronunciamientos

del Tribunal Supremo, que estn provocadas especialmente por el rgimen particular de

la suspensin prevista para la va administrativa.

Finalmente, en los dos captulos restantes, analizaremos las consecuencias que tie-

ne la nalizacin de la suspensin de la ejecucin de los actos tributarios impugnados.

Las consecuencias son bien diferentes en funcin de que se hayan estimado o no los

recursos o reclamaciones interpuestos. Cuando se estiman, la normativa tributaria esta-

blece el derecho a que el obligado tributario sea reembolsado del coste de las garantasaportadas para obtener la suspensin. Cuando se desestiman, el obligado tributario, ade-

ms de pagar el importe del acto impugnado, tiene tambin la obligacin de pagar los

intereses que haya generado dicho acto durante el tiempo en que haya estado suspendi-

do. Analizaremos, por lo tanto, el rgimen de los intereses de demora cuando su origen

es la suspensin como consecuencia de la impugnacin de un acto en materia tributaria

[vid. art. 26.2 c) LGT 2003].


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CAPTULO

1

RGIMEN JURDICO DELA SUSPENSIN ENVA ADMINISTRATIVA:RECLAMACIONES ECONMICO-ADMINISTRATIVAS YRECURSO DE REPOSICIN

1. INTRODUCCIN

En esta parte del estudio analizaremos el rgimen jurdico de la suspensin del actoimpugnado en va administrativa, prestando especial atencin a la regulacin de estamateria cuando la suspensin se sustancia en la va econmico-administrativa. No obs-

tante, al nal de este captulo analizaremos tambin el rgimen jurdico de la suspensincuando el recurso interpuesto es el recurso de reposicin.

La razn de que pospongamos esta cuestin cuando en la prctica, si se da el caso,la suspensin se producir en un momento anterior a la interposicin de la reclamacineconmico-administrativa, viene motivada porque el rgimen jurdico de la suspensinen el recurso de reposicin se construye, en la mayor parte de sus aspectos, por remisina la regulacin establecida en el mbito econmico-administrativa 1. En cierta medida,la suspensin en va de reposicin no es ms que una modalidad limitada de la sus-pensin en va econmico-administrativa. La razn de que se trate de una modalidadlimitada radica en el hecho de que en este mbito se restringen de modo signicativo

los actos que pueden suspenderse y, respecto de los que s es posible solicitar la suspen-sin, las modalidades en que la misma puede producirse tambin son menores. As, porejemplo, los actos que no tengan contenido econmico no pueden suspenderse en va dereposicin, habida cuenta que la regulacin que prev la LGT 2003 en su artculo 224slo est pensada para actos de contenido econmico.

1 LAGO1994, p. 14.


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Tambin analizaremos al nal de este captulo el rgimen jurdico de la suspensin

en el mbito local. Como podremos comprobar, la regulacin de esta cuestin en elTRLRHL 2004 es similar a la que prev el RGRV 2005. No obstante, la entrada en vigorde la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobiernolocal, ha introducido novedades importantes para los municipios de gran poblacin,como consecuencia de la introduccin de las reclamaciones econmico-administrati-vas locales. Como el desarrollo de estas cuestiones dependen de cada municipio (degran poblacin), nosotros prestaremos especial atencin al Ayuntamiento de Madrid,que ha desarrollado la LBRL en este punto, mediante la aprobacin del Reglamento Or-gnico del Tribunal Econmico-Administrativo Municipal del Ayuntamiento de Madridde 23 de julio de 2004 (BOCM, 16 de agosto de 2004).

La LGT 2003 regula la suspensin de los actos en va econmico-administrativa ensu artculo 233 y, por su parte, el RGRV 2005 en sus artculos 39 a 46 2. A la hora de expo-ner el rgimen jurdico de la suspensin en este mbito pueden adoptarse diferentes crite-rios de clasicacin 3, de entre los cuales utilizaremos el que detallamos a continuacin.

En primer lugar distinguiremos entre el rgimen de la suspensin de los actos decontenido econmico y de los que no tienen contenido econmico. Por actos con con-tenido econmico nos referimos a aquellos que tienen por objeto una deuda tributariao cantidad lquida. Correlativamente, los actos sin contenido econmico son los que no

tienen por objeto una deuda tributaria o cantidad lquida 4. Como podremos comprobar,el rgimen de la suspensin de los actossin contenido econmico es similar al rgimengeneral de la suspensin previsto en la Ley 30/1992 y tambin, como veremos, al querecoge la LJCA. Por el contrario, como ya hemos sealado, la suspensin de los actoscon contenido econmico disfruta de un rgimen jurdico muy diferente, en la mayorade los casos, al que con carcter general se prev en las dos normas anteriormente se-aladas 5.

2 La suspensin de la ejecucin del acto recurrido en reposicin est prevista en el artculo 224 de la LGT2003 y en el artculo 25 del RGRV 2005.

3 DELANUEZ1997, pp. 454 a 456 recoge diversos criterios de clasicacin de la suspensin en va eco-nmico-administrativa, aunque su explicacin se reere al RPREA 1996. Vid.tambin los que recogeGUERRA1999, pp. 36 a 38.

4 DELANUEZ1997, p. 453. El artculo 233.10 de la LGT 2003 los dene en este sentido, al sealar quecuando se trate de actos que no tenga por objeto una deuda tributaria o cantidad lquida, el tribunal

podr suspender su ejecucin [].5 Como veremos, en materia de sanciones no puede considerarse que el rgimen tributario de la suspen-

sin sea muy diferente al que prev la Ley 30/1992, pues tanto las sanciones tributarias como el resto

de sanciones administrativas no son ejecutivas hasta que son rmes en va administrativa, por lo que lainterposicin de los recursos administrativos provoca, aunque sea en sentido atcnico, su suspensin.


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RGIMEN JURDICO DE LA SUSPENSIN EN VA ADMINISTRATIVA:RECLAMACIONES ECONMICO-ADMINISTRATIVAS Y RECURSO DE REPOSICIN

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Dentro de los actos de contenido econmico podemos distinguir esencialmentedos formas de obtener su suspensin: con aportacin de garantas y sin aportacin degarantas. Dentro del primer supuesto se encontraran la suspensin automtica del ar-tculo 43 del RGRV 2005 y la suspensin con prestacin de garantas alternativas delos artculos 44 y 45 de la misma norma. Estos dos supuestos se caracterizan porqueel obligado tributario garantiza la totalidad del importe econmico del acto impugna-do, ms los intereses que pudiera generar la suspensin. La diferencia entre estas dosmodalidades radica en el tipo de garanta que aporta el obligado tributario para obtenerla suspensin. Lo ms relevante que hay que destacar de esta modalidad de suspensines que el nico requisito que tiene que cumplir el obligado tributario para obtener unaresolucin favorable sobre su solicitud es garantizar de modo suciente el importe del

acto impugnado.

Los supuestos de suspensin sin garantas abarcaran los del artculo 39.1 b) y 46supuestos en los que el obligado tributario solicita la dispensa total o parcial de garan-tas 6, la del artculo 39.1 c) la suspensin por error aritmtico, material o de hecho yla del artculo 39.3 del RGRV 2005 suspensin de sanciones tributarias. Todos estossupuestos se caracterizan porque el obligado tributario no tiene que aportar garantaalguna para obtener la suspensin, o bien slo tiene que garantizar parcialmente el im-porte del acto tributario impugnado. Obviamente, esta clasicacin no es denitiva,

porque, por ejemplo, las sanciones tributarias no siempre consisten en el pago de una

cantidad de dinero; sin embargo, hemos preferido incluirlas aqu, porque normalmenteconsisten en el pago de una cantidad de dinero y el rgimen jurdico de la suspensin esidntico para todas ellas, con independencia de que tengan o no contenido econmico.

A efectos ilustrativos reproducimos el siguiente cuadro que recoge la clasicacin

expuesta anteriormente 7:

6 Situamos en este punto la suspensin con aportacin parcial de garantas, pues facilita el estudio de surgimen jurdico.

7 Entre parntesis se indica el rgano competente para resolver la solicitud de suspensin, entendiendopor OR, rgano de recaudacin, y por TEA, Tribunal Econmico-Administrativo. Cuando no se sealanada es porque la competencia no corresponde a ninguno de los dos rganos, sin que necesariamentecorresponda a otro distinto. Por ejemplo, la suspensin de las sanciones tributarias no se acuerda porningn rgano, sino que se produce directamente por la interposicin de la reclamacin econmico-administrativa. Tambin entre parntesis se seala si cada modalidad se puede solicitar tanto en el

recurso de reposicin como durante la sustanciacin de las reclamaciones econmico-administrativas,o slo en estas ltimas.


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El RGRV 2005 contempla el rgimen general de la suspensin en va econmi-co-administrativa. En defecto de norma especca, por lo tanto, se aplicar el rgimenprevisto en el RGRV 2005. Por este motivo seala su artculo 39.4 que los casos desuspensin regulados en una norma especca se regirn por lo dispuesto en ella sin

que quepa intervencin alguna[de los Tribunales Econmico-Administrativos] sobrela decisin. Aunque no realizaremos un estudio pormenorizado sobre los regmenesespeciales de la suspensin, s nos referiremos a algunos de ellos. Dentro del esquemaexpuesto se encontraran en el apartado de otros. Uno de los supuestos ms impor-tantes es la suspensin de la ejecucin de la liquidacin derivada de una comprobacinde valores cuando el obligado tributario se reserva el derecho a promover la tasacinpericial contradictoria (art. 135.1 LGT 2003).

Esta clasicacin se ajusta en buena medida a la distribucin competencial que

existe en esta materia. En efecto, como veremos, la competencia para conocer de lasuspensin de los actos de contenido econmico con aportacin de garanta correspon-de al rgano de recaudacin, mientras que los actos sin contenido econmico y los decontenido econmico sin aportacin de garantas son resueltos, al menos formalmente,por el propio Tribunal Econmico-Administrativo que conoce de la reclamacin frenteal acto impugnado.

A) Actos de contenido econmico:

A.1) Con aportacin de garantas

Automtica (OR) (reposic

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La Suspension de Los Actos en via de Recurso