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TRABAJO FIN DE GRADO
GRADO EN DERECHO
Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales
Derecho Público General
Curso 2015/2016
LA TRANSFORMACIÓN DE LA
OTAN A TRAVÉS DE LA EVOLUCIÓN DE SUS CONCEPTOS
ESTRATÉGICOS Estela Martín Pascual
Tutor: Juan Manuel Bautista Jiménez
Mes: Junio Año: 2016
1
TRABAJO FIN DE GRADO
GRADO EN DERECHO
Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales
Derecho Público General
LA TRANSFORMACIÓN DE LA
OTAN A TRAVÉS DE LA
EVOLUCIÓN DE SUS CONCEPTOS
ESTRATÉGICOS
THE TRANSFORMATION OF NATO
THROUGH THE EVOLUTION OF
ITS STRATEGIC CONCEPTS
Nombre de la estudiante: Estela Martín Pascual e-mail de la estudiante: [email protected] Tutor/a: Juan Manuel Bautista Jiménez
2
RESUMEN (15 líneas)
La OTAN surgió como una organización de legítima defensa colectiva del art. 51 de la Carta
de Naciones Unidas en respuesta al miedo que mostraban los Estados europeos de ser objeto de
un ataque armado por parte la URSS. La secuencia lógica sería que, una vez finalizado el
régimen comunista y derribado el Telón de Acero, principalmente por agotamiento económico,
habiendo cumplido los propósitos para los que fue creada, sus miembros procedieran a ponerle
término. Sin embargo, la organización ha sido capaz de reinventarse a sí misma. En primer
lugar, amoldándose a los nuevos retos y amenazas que han ido surgiendo en el panorama
geopolítico. Así, la OTAN ha transmutado el origen defensivo de sus inicios, abandonando el
art. 51 para convertirse en una organización de mantenimiento de la paz del Capítulo VIII de la
Carta. Pero, además, a través de sucesivas ampliaciones en cuanto a su membresía, la OTAN
ha podido aumentar sus áreas de actuación, lo que ha conseguido también mediante una
interpretación amplia del concepto de seguridad y los riesgos y amenazas a los que se ven
expuestos los aliados, a los que la OTAN debe proteger. Por último, la reciente vuelta al tablero
de las relaciones internacionales de la Federación de Rusia, bajo la presidencia de Putin, como
gran potencia, así la actuación en Ucrania, parece invocar a los fantasmas del pasado.
PALABRAS CLAVE (entre 3 y 6): OTAN, Concepto Estratégico, legítima defensa colectiva,
seguridad, Cumbre
ABSTRACT
NATO was formed as a collective self-defence organisation framed within art. 51 of the United
Nations Charter. Its aim was to give support to weakened European countries against the threat
of an armed attack from de Soviet Union. Therefore, upon the fall of the “Iron Curtain” and the
end of the communist regime, the next logical step should have been for its members to
terminate NATO, because the treaty had fulfilled and outlived the purposes for which it was
created. However, as this essay will explain, the organisation has been able to successfully
reinvent itself to stand up to new challenges, threats and the rising dangers of the geopolitical
landscape, and it has given more attention and weight to open dialogue with other organisations
and States. Subsequently, due to the organisation’s continuous addition of members, NATO
has increased its areas of activity, concept of security, risks and threats to provide protection to
its allies. It is clear that the origins of NATO were built on defence but its provisions should no
longer be found within article 51 of the UN Charter, because due to its revised structure and
aims, it should now be considered in Chapter VIII of the UN Charter, which is dedicated to
regional organisations. Nevertheless, despite NATO’s contemporary position, it appears that
the ghosts of the past have returned, especially with the situation between Russia and the
Ukraine.
KEYWORDS: NATO, Strategic Concept, collective self-defense, security, Summit
3
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN ..................................................................................... 5
2. EL TRATADO DE WASHINGTON ....................................................... 5
3. LA OTAN ................................................................................................... 5
4. LA LEGÍTIMA DEFENSA COLECTIVA ............................................ 9
4.1. La legítima defensa colectiva del art. 51 de la Carta
de Naciones Unidas.................................................................................. 9
4.2. Requisitos para el ejercicio de la legítima defensa ............................... 10
4.3. El Tratado de Washington y la Carta De Naciones Unidas .................. 10
5. MEMBRESÍA ............................................................................................ 11
6. LAS RELACIONES CON RUSIA ........................................................... 14
7. LA TRANSFORMACIÓN DE LOS CONCEPTOS
ESTRATÉGICOS DE LA OTAN ............................................................ 15
7.1. El Concepto Estratégico ....................................................................... 15
7.2. Los Conceptos Estratégicos durante la Guerra Fría ............................. 17
7.2.1. Primer Concepto Estratégico (1949) .......................................... 17
7.2.2. Segundo Concepto Estratégico (1957) ....................................... 18
7.2.3. Tercer Concepto Estratégico (1967) ........................................... 19
7.3. La transformación de los Conceptos Estratégicos
tras el fin de la Guerra Fría ................................................................... 21
7.3.1. Cuarto Concepto Estratégico (1991) .......................................... 21
7.3.2. Quinto Concepto Estratégico (1999) .......................................... 23
8. REVISIÓN DE LAS CUMBRES POSTERIORES A LA
CUMBRE DE WASHINGTON ............................................................... 26
8.1. La Cumbre de Praga (2002) .................................................................. 26
8.2. La Cumbre de Estambul (2004) ............................................................ 29
4
8.3. La Cumbre de Riga (2006) ................................................................... 30
8.4. La Cumbre de Bucarest (2008) ............................................................. 31
8.5. La Cumbre de Estrasburgo-Kehl (2009)............................................... 31
8.6. La Cumbre de Lisboa y la adopción de un nuevo
Concepto Estratégico (2010) ................................................................ 33
8.7. La Cumbre De Chicago (2012)............................................................. 35
8.8. La Cumbre De Gales (2014) ................................................................. 38
9. LA PRÓXIMA CUMBRE DE VARSOVIA (2016) ................................ 40
10. CONCLUSIONES ..................................................................................... 43
11. ANEXO I: LAS CUMBRES DE LA OTAN ........................................... 45
12. ANEXO II: GRÁFICO GASTOS EN DEFENSA .................................. 46
13. BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................... 47
5
1. INTRODUCCIÓN
La finalidad de este trabajo no es otra que hacer un recorrido por los conceptos
estratégicos que se han ido adoptando en el seno de la OTAN para adaptarla a una
realidad cambiante (sin necesidad de modificar el texto del Tratado que la originó) y
hacer frente a cada nueva situación que se ha considerado necesario abordar. Todo ello
partiendo, como no podría ser de otra manera, de una explicación de sus orígenes para
que tengamos presente, en todo momento, su razón de ser, que ha sido la misma desde
su constitución: preservar la soberanía y la seguridad de todos y cada uno de los Estados
que forman parte de la Organización, así como salvaguardar los valores y principios de
una sociedad democrática, en consonancia con el art. 51 de la Carta de Naciones
Unidas.
2. EL TRATADO DE WASHINGTON
Las circunstancias que rodearon la fecha que dio origen a la OTAN son clave para
comprender la firma de este Tratado. Los Estados europeos tenían miedo de la política
expansionista de la URSS y del poder que estaban alcanzando, a base de golpes de
Estado en muchos casos, los partidos comunistas de diversos países del Centro y Este de
Europa, como fue el caso de Polonia o de Checoslovaquia. Los derechos y libertades en
esos países se encontraban en entredicho y, a causa de esa política expansionista, los de
los países del resto de Europa corrían el mismo peligro. Así, varios Estados europeos,
encabezados por Gran Bretaña, dejaron ver su interés en vincularse, jurídicamente, con
EEUU a través de un Tratado de legítima defensa colectiva, para defender su
independencia, su soberanía, y sus propios sistemas democráticos.
Del otro lado del Atlántico las preocupaciones eran otras, pues Norteamérica se jugaba
su capacidad de liderazgo e influencia en Europa, que en esos momentos bien podía
inclinarse hacia la Unión Soviética por la fuerza de sus ejércitos y el poder de su
ideología. Con la firma de este Tratado, Norteamérica decidió abandonar su
aislacionismo (quebrado únicamente cuando se vio arrastrada a las dos guerras
mundiales) para poner en común sus intereses políticos y estratégicos con los europeos,
dando lugar así al denominado Vínculo Transatlántico.
6
Por lo tanto, debemos abandonar falsas creencias que pueden llevarnos a pensar,
erróneamente, que la OTAN fue una imposición de los Estados Unidos a los países
europeos, sino que, como acabamos de apuntar, se trató más bien un ruego de los
Estados europeos, aunque si bien es cierto, EEUU tampoco actuó de manera
completamente altruista.
El Tratado de Washington es un texto breve, conformado por 14 artículos, algunos de
los cuales establecen una serie de obligaciones para los Estados miembros.
En su artículo 1 se recoge la obligación de resolver pacíficamente las controversias
internacionales, absteniéndose de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza en sus
relaciones internacionales, ajustándose a lo establecido en la Carta de Naciones Unidas.
El artículo 2 establece la necesidad de colaborar en el desarrollo pacífico de las
relaciones internacionales, favoreciendo así la estabilidad y el bienestar, tratando de
eliminar conflictos derivados de políticas económicas internacionales.
Del artículo 3 surge la obligación para los Estados miembros de mantener y aumentar,
en caso necesario, el número y nivel de sus fuerzas armadas, teniendo en cuenta tanto
las necesidades nacionales como las colectivas de todos los Estados parte, para poder
rechazar un ataque armado contra cualquiera de ellos, siempre que se produjesen dentro
del área geográfica delimitada por el propio Tratado.1 Lo cierto es que durante los
primeros años de vida del Tratado fundamentalmente, todos los Estados eran
conscientes de que la única potencia con capacidad real de repeler un ataque armado era
EEUU. Es importante señalar que corresponde a cada Estado decidir, libremente, si se
ha producido o no un ataque armado, ya que no se dispone de una definición del
término.
1 El ámbito espacial de aplicación del Tratado del Atlántico Norte se recoge en su artículo 6, que fue
modificado por el Protocolo de Adhesión de Grecia y Turquía, de 17 de octubre de 1951, y que establece
lo siguiente: “A efectos del artículo 5 se considera ataque armado contra una o varias de las partes, un
ataque armado: a) Contra el territorio de cualquiera de las partes en Europa o en América del Norte,
contra los departamentos franceses de Argelia, contra el territorio de Turquía o contra las islas bajo
jurisdicción de cualquiera de las partes en la región del Atlántico Norte al norte del Trópico de Cáncer;
b) Contra las fuerzas, buques o aeronaves de cualquiera de las partes que están en dichos territorios o
sobre ellos, o en cualquiera otra región de Europa en la que estuviesen estacionadas fuerzas de
ocupación de cualquiera de las partes en la fecha en que el Tratado entró en vigor, o en el mar
Mediterráneo, o en la región del Atlántico Norte, al norte del Trópico de Cáncer”.
Hay que tener presente que, a partir del 3 de julio de 1962, las disposiciones relativas a los antiguos
Departamentos franceses de Argelia quedaron sin efecto.
7
Por su parte, el artículo 4 implica que cualquiera de los Estados miembros que considere
que se está produciendo un acto susceptible de afectar a su integridad territorial,
independencia política o a su seguridad, está obligado a iniciar consultas con el resto de
Estados parte antes de responder unilateralmente. En otras palabras: ningún Estado
puede llevar a cabo una acción sin consultar antes con el resto de miembros2.
Finalmente, el artículo 53 recoge la obligación fundamental de un acuerdo que tiene
como pilar principal la legítima defensa colectiva, por la que si uno de los Estados parte
es objeto de un ataque armado, el resto de Estados miembros deben ayudarlo (individual
o conjuntamente). Si bien la obligación de ayudar al Estado víctima de esa agresión es
indubitada, cada Estado es libre de decidir las medidas que empleará para rechazar el
ataque, pudiendo elegir, o no, el uso de la fuerza armada, a diferencia de lo que
establecían otras Organizaciones similares como la Unión Europea Occidental, cuyo
Pacto de Bruselas, firmado el 17 de marzo de 1948 por Francia, Gran Bretaña y el
Benelux, contemplaba la respuesta automática y armada de todos los miembros en caso
de un ataque perpetrado contra cualquiera de ellos4.
De otro lado, existe la obligación de los Estados de reunirse para deliberar sobre la
adopción de medidas colectivas ante un ataque armado, pero tal obligación no conlleva
la exigencia de alcanzar un acuerdo.
Una vez que los Estados han decidido tomar medidas en aras de la legítima defensa
colectiva, deben comunicarlo cuanto antes al consejo de Seguridad de Naciones Unidas,
asumiendo la obligación de cesar en su actuación tan pronto como el Consejo haya
adoptado las medidas oportunas para restablecer la paz y seguridad internacionales.
2 MANGAS MARTÍN, A., “Cuestiones jurídicas relativas a la adhesión de España a la OTAN”, Cursos
de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz, 1983, Bilbao, Servicio Publicaciones Universidad del País
Vasco, 1984, pp. 27-28 3 “Las partes convienen en que un ataque armado contra una o contra varias de ellas, acaecido en
Europa o en América del Norte, se considerará como un ataque dirigido contra todas ellas y, en
consecuencia, acuerdan que si tal ataque se produce, cada una de ellas, en ejercicio del derecho de
legítima defensa individual o colectiva, reconocido por el artículo 51 de la Carta de las Naciones
Unidas, asistirá a la parte o partes así atacadas, adoptando seguidamente, individualmente y de acuerdo
con las otras partes, las medidas que juzgue necesarias, incluso el empleo de la fuerza armada, para
restablecer y mantener la seguridad en la región del Atlántico Norte.
Todo ataque armado de esta naturaleza y toda medida adoptada en consecuencia se pondrán,
inmediatamente, en conocimiento del Consejo de Seguridad. Estas medidas cesarán cuando el Consejo
de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para restablecer y mantener la paz y la seguridad
internacionales”. 4 Vid. MANGAS MARTÍN, A., La Unión Europea Occidental (UEO), 1989, disponible en:
http://www.academia.edu/5423270/La_Uni%C3%B3n_Europea_Occidental_UEO
8
Es por ello que la OTAN y el Tratado que le dio vida se enmarcan dentro del sistema de
legítima defensa colectiva del art. 51 de la Carta de Naciones Unidas; si bien es cierto
que, como veremos más adelante, debido a la trasformación que ha venido sufriendo la
OTAN a lo largo de su historia, se ha ido acercando a las organizaciones regionales del
Capítulo VIII de la Carta, que requieren de la autorización por parte del Consejo de
Seguridad para acometer acciones que conlleven el uso de la fuerza armada en aras de
mantener la paz y seguridad regionales.
3. LA OTAN
El acrónimo OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) se utiliza
únicamente en España y Francia, puesto que el resto de sus Estados miembros se
refieren a este Organismo como NATO (North Atlantic Treaty Organization).
La OTAN es la Organización creada para dar forma al T. Washington y así, su objetivo
es hacer que se cumplan los fines del mismo, esto es, salvaguardar la soberanía de los
Estados miembros mediante mecanismos diplomáticos, políticos y militares, en
consonancia siempre con los principios de la Carta de Naciones Unidas.
Como bien indica Jorge Ortega Martín5, la frase que mejor explicaría la estrategia de la
OTAN desde sus inicios sería el aforismo romano “si vis pacem para bellum”6 ya que la
OTAN ha tratado siempre de evitar cualquier enfrentamiento presentando una respuesta
militar tan contundente que disuadiera a cualquier enemigo de emprender una ofensiva,
algo que ha sido todo un éxito si pensamos que la primera intervención militar de la
OTAN no tuvo lugar hasta 1994 en Bosnia y Herzegovina.
Sin embargo, no debemos perder de vista la idea de que la OTAN es algo más que una
organización militar, puesto que además tiene una dimensión político-diplomática de
vital importancia, ya que también encarna un foro político trascendental para el
encuentro de los Gobiernos de todo el mundo, especialmente cuando se trata de
cuestiones de seguridad. Desde 1990, la OTAN se ha abierto a Rusia, Ucrania, Centro y
Este de Europa, Este y Sur del Mediterráneo, Oriente Medio…a través de dos
5 ORTEGA MARTÍN, J, La organización del Tratado del Atlántico Norte (De Washington 1949 a
Estambul 2004), Madrid, 2005, p 50. 6 “Si quieres la paz, prepara la guerra”
9
organizaciones fundamentalmente: el Consejo de la Asociación Euroatlántica7 y el
Diálogo Mediterráneo8. Además, en las diversas Cumbres que celebra la OTAN, se
permite la presencia de representantes de naciones que no pertenecen a la Organización.
4. LA LEGÍTIMA DEFENSA COLECTIVA
4.1. LA LEGÍTIMA DEFENSA COLECTIVA DEL ART. 51 DE LA CARTA
DE NACIONES UNIDAS
El art. 51 de la Carta de Naciones Unidas9, encuadrado en su Capítulo VII, contempla el
derecho a la legítima defensa en sus dos vertientes, tanto individual como colectiva.
En lo que a este trabajo interesa, nos centraremos en la legítima defensa colectiva, que
no deja de ser la defensa que ejerce un Estado en favor de otro que ha sido víctima de
una agresión o un ataque armado. Este derecho descansa sobre el principio fundamental
del sistema de seguridad colectiva ya admitido en el Pacto de la Sociedad de las
Naciones (art.11), según el cual el uso de la fuerza armada contra un Estado involucra a
la Comunidad Internacional10.
Este sistema de legítima defensa colectiva requiere la existencia de un Tratado
internacional mediante el cual los Estados Parte, en aplicación de lo previsto por la
Carta de Naciones Unidas, y con el fin de contribuir al mantenimiento de la paz y
seguridad internacionales, acuerdan un sistema de ayuda recíproca en caso de ser
víctimas un ataque armado.
7 Fundado en 1997, proporciona un instrumento único basado en el diálogo político reforzado y la
cooperación para que aquellos países que no buscan adherirse a la OTAN contribuyan a la seguridad
Euroatlántica sin comprometer sus propias políticas exteriores de seguridad. 8 Se trata de un programa de apertura de la OTAN que comenzó a funcionar en 1994 con Mauritania,
Marruecos, Túnez, Egipto, Israel y Jordania, adhiriéndose al mismo Argelia en 1996, y cuyo objetivo es
contribuir a la seguridad en el Mediterráneo y conseguir una mejor cooperación entre los países ribereños
o con intereses en la zona. 9 “Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual
o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el
Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad
internacionales. Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa
serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán en manera alguna la
autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer en cualquier
momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad
internacionales”. 10 DROMI SAN MARTINO, L, Legítima Defensa Internacional, Ciudad Argentina, 1998, p. 26.
10
Los sistemas de legítima defensa colectiva suelen ser acuerdos regionales, que
responden a afinidades políticas y económicas de sus Estados Parte.
Desparecidos el Pacto de Varsovia11 y la Unión Europea Occidental, las
manifestaciones actuales de este fenómeno comprenden el Tratado Interamericano de
Asistencia o la OTAN.
4.2. REQUISITOS PARA EL EJERCICIO DE LA LEGÍTIMA DEFENSA
Para que un acto de legítima defensa se configure como un derecho, debe reunir una
serie de requisitos.
En primer lugar, para poder alegar legítima defensa, se necesita ser objeto de una
agresión previa que debe ser atribuible a un Estado. Por lo tanto, se tratará de una
defensa legítima si se adecua al art. 51 de la Carta, que establece dos obligaciones
formales: informar sobre las medidas adoptadas en el ejercicio de la legítima defensa y
la subordinación a la competencia exclusiva del Consejo de Seguridad.
En segundo lugar, los sujetos que intervienen en la legítima defensa son los Estados y
los Organismos Internacionales, debiendo destacar también al Consejo de Seguridad por
su importante posición.
Además, atendiendo al art. 51 de la Carta, la acción en legítima defensa debe tener
carácter provisional, es decir, se puede adoptar hasta que el Consejo de Seguridad
adopte las medias que estime adecuadas.
Las medidas adoptadas como legítima defensa para repeler un ataque, deben cumplir
con el principio de proporcionalidad (tanto en los medios como en los fines) entre el
acto de agresión y la respuesta del Estado, con el principio de necesidad y con el de
inmediatez de la respuesta.
4.3. EL TRATADO DE WASHINGTON Y LA CARTA DE NACIONES
UNIDAS
11 Oficialmente el 1 de julio de 1991, si bien de facto ya se había disuelto al retirarse del mismo Bulgaria
en febrero de ese mismo año.
11
El Tratado de Washington expresa en su Preámbulo la afinidad del texto con los fines y
principios de la Carta de Naciones Unidas.
Su artículo 5 es la clave fundamental de todo el texto, como ya hemos señalado. En él se
alude al “ataque armado” como el supuesto de activación del mecanismo de defensa
colectiva. A pesar de que dicho término no admite muchos matices, con los años se le
ha ido dando un significado más laxo (llegando a incluir, en algunas ocasiones, hasta
ciberataques), lo que puede relativizar la gravedad exigida para que se active el
mecanismo.
Las medidas de reacción y de ayuda en caso de ataque a un Estado miembro que
contempla la Alianza, se subordinan a la primacía de las decisiones del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas, en estricta coherencia con la Carta. Esto es, los Estados
deben poner en conocimiento del Consejo de Seguridad el hecho mismo del ataque
recibido, así como las acciones que se hayan adoptado para repelerlo, quedando
obligados a cesar en cualquier actuación en el momento en que el Consejo haya
adoptado las medidas necesarias para restablecer la paz y seguridad internacionales.
5. MEMBRESÍA
La OTAN ha sufrido una expansión muy importante en sus años de existencia, marcada
por la transformación de la naturaleza de la Organización, como trataremos de explicar
cuando nos ocupemos de la evolución de sus Conceptos Estratégicos.
No todos los 28 Estados que hoy forman parte de la OTAN ratificaron su Tratado
constitutivo en 1949. Como es lógico y obvio, los países miembros del Pacto de
Varsovia, enemigos iniciales del Vínculo Transatlántico y causa de su creación, no se
integrarán en la OTAN hasta varios años más allá del deshielo de la Guerra Fría.
La decisión de emprender la ampliación tras la Guerra Fría encontró su fundamento
principal en que tal expansión serviría para reforzar la seguridad y extender la
estabilidad a toda la zona euroatlántica.
Así, 16 Estados se han ido adhiriendo a la Organización en momentos posteriores,
amparados por el art. 10 del Tratado de Washington, el cual establece que “Las Partes
pueden, por acuerdo unánime, invitar a cualquier Estado europeo que esté en
12
condiciones de favorecer el desarrollo de los principios del presente Tratado y de
contribuir a la seguridad de la zona del Atlántico Norte (…)”.
Con cada sucesiva ampliación se ha contribuido a extender la seguridad y estabilidad
euroatlánticas, y a cerrar las heridas que dejaron a su paso las dos grandes guerras y la
división que produjo el enfrentamiento Este-Oeste durante la Guerra Fría.
Por lo tanto, tras la constitución del Tratado de Washington, suscrito por sus 12
miembros originarios12 el 4 de abril de 1949, la OTAN ha ido desarrollando todo un
proceso de ampliación.
Los primeros países en sumarse a la Alianza, en 1992, fueron Grecia y Turquía, lo que
proporcionó una mayor seguridad al flanco Sureste de la Organización.
Posteriormente, en 1955, se integró la República Federal Alemana, enterrando los
fantasmas que sobrevolaban Europa después de la Segunda Guerra Mundial y sentando
las bases para una futura reunificación alemana.
Por su parte, España ingresó en la OTAN en 1982, con ciertas condiciones que se han
ido modificando con el transcurso del tiempo13.
En 1999 se adhirieron la República Checa, Hungría y Polonia, Estados integrantes del
Pacto de Varsovia que, tras llevar a cabo cambios básicos en su estructura social y
política, decidieron adherirse a la OTAN con una buena acogida. De esta manera se iba
allanando el camino para que los antiguos enemigos del Pacto de Varsovia, pudieran
incorporarse a la Alianza.
La ampliación de 2004 merece una distinción. Por un lado nos referimos a los Países
Bálticos (esto es, Estonia, Letonia y Lituania), que presentaban un gran interés
geoestratégico al reforzar el Flanco Norte, así como político, al ser países ex miembros
del Pacto de Varsovia y antiguas repúblicas de la URSS, decisión esta que Rusia no
encajó demasiado bien en un primer momento. Por otro lado están Eslovaquia y
Eslovenia, que lo que proporcionaban era una continuidad geográfica Norte-Sur. Y, por
último, Rumanía y Bulgaria, países que mostraron una actitud muy positiva en su
12 Bélgica, Canadá, Dinamarca, EEUU, Francia, Gran Bretaña, Holanda, Islandia, Italia, Luxemburgo,
Noruega y Portugal 13 Por ejemplo, tras su incorporación a la Organización permaneció fuera de la estructura militar integrada
de la OTAN hasta 1998.
13
colaboración temprana con la OTAN, permitiendo la utilización de su territorio para
actividades relacionadas con las operaciones en los Balcanes.
Finalmente, la última ampliación fue la protagonizada por Croacia y Albania en 2009.
Albania también permitió que la Alianza hiciera uso de su territorio para diversas
operaciones y, con ambos países, la OTAN se expande un poco más hacia el Sureste de
Europa y los Balcanes Occidentales.
Además de todo ello, debemos señalar que, recientemente, se ha hecho pública la
invitación formal de los 28 Estados Parte a Montenegro para que se una a la OTAN14.
Es necesario hacer una breve mención al particular caso de Macedonia. Una de las
características de la OTAN es el consenso, es decir, los Estados Parte deben aprobar sus
decisiones de común acuerdo, incluyendo la adhesión de nuevos Estados. Sin embargo,
debido a la problemática que rodea al nombre de la Ex República Yugoslava de
Macedonia, Grecia ha mostrado su negativa a llegar a un acuerdo para aceptar el ingreso
de este país en tanto no se resuelva dicha cuestión15.
Merece la pena resaltar, por último, que si en un principio no se exigía que los Estados
de la Alianza ofrecieran unos resultados aceptables en materia de democracia y Estado
de Derecho, esa condición sí se va a exigir con el paso del tiempo a los nuevos
candidatos a formar parte de la Organización, lo que encontraría su fundamento en la
alusión que hace el Preámbulo del Tratado de Washington a la democracia y a las
libertades individuales. Así, para T. Szayna, las condiciones que deben reunir los
aspirantes a formar parte de la OTAN pasarían por tener un sistema político
democrático que incluyera elecciones libres y el respeto por las libertades individuales y
el Estado de Derecho; una economía de mercado; unas relaciones civiles-militares de
índole democrático; un tratamiento de minorías de conformidad con las directrices de la
OSCE; adquirir el compromiso de acudir a métodos pacíficos de arreglo de
14 Si bien el proceso para la integración plena durará unos dos años, ya que debe ser aprobada por todos
los Parlamentos de los 28 Estados Miembros. Vid. STOLTENBERG, J., “NATO Welcomes Montenegro
through its Open Door”, 3 de diciembre de 2015, NATO:
http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_125739.htm?selectedLocale=en 15 Para el gobierno griego, el hecho de que exista Macedonia representa una amenaza para su región del
mismo nombre, cuya capital es Salónica y que limita con Albania, Macedonia y Bulgaria. Grecia
considera que la Ex República Yugoslava debe cambiar su nombre con el fin de dejar claro que no tiene
pretensiones territoriales sobre su región Macedonia, pero el país balcánico mediterráneo no ha cedido
ante la exigencia griega.
14
controversias con otros Estados; así como realizar una contribución militar a la OTAN y
mostrar una voluntad de alcanzar la interoperabilidad con el resto de Aliados16.
Debido a que la toma de decisiones en la OTAN se hace por consenso, con cada nueva
ampliación aquella se hará, en principio, más complicada.
Sin embargo, pese a existir un consenso formal, de hecho hay que tener en cuenta que
no todos los Estados tienen el mismo peso a la hora de influir en las decisiones que se
tomen. Por poner un ejemplo, EEUU, el país que más recursos destina a la defensa de la
Alianza (en 2014 más de un 3,5% PIB), tendrá mucho más poder real a la hora de
conseguir sus objetivos que un país como España, cuya aportación financiera a la
OTAN rondaba, por aquellas mismas fechas, el 0,8% PIB.
6. LAS RELACIONES CON RUSIA
Uno de los asuntos clave del debate que tuvo lugar durante el proceso de deliberaciones
que precedió a la primera ronda de ampliaciones de la OTAN a la que acabamos de
hacer referencia, se centró en cómo modificar la percepción que tenía Rusia acerca de la
OTAN, como un bloque militar hostil a sus intereses. Los miembros de la Alianza
creían que Rusia podía aportar gran estabilidad y seguridad a toda Europa, por lo que
entendieron que sería conveniente tener presentes y en cuenta las preocupaciones rusas
sobre el proceso de ampliación, pero respetando, por otra parte, el derecho de cualquier
Estado europeo a conformar los acuerdos de seguridad e integrarse en las
Organizaciones que considerase convenientes.
Por lo tanto, de manera previa a cursar las invitaciones de adhesión a la República
Checa, Hungría y Polonia, la Alianza trató de consolidar su diálogo con Rusia a través
del Acta Fundacional sobre Relaciones Mutuas de 1997, reiterando su compromiso de
no desplegar armas nucleares ni establecer topas extranjeras en los territorios de los
nuevos Estados parte.
Gracias al Acta de 1997, se establecieron los cimientos para la asociación OTAN-Rusia.
Más adelante, los ataques terroristas del 11-S vinieron a confirmar la necesidad de una
16 SZAYNA, T., NATO Enlargement, 2000-2015: Determinants and Implications for Defense Planning
and Shaping, RAND Corporation, Santa Monica, 2001, p. 16, disponible en:
http://www.rand.org/pubs/monograph_reports/MR1243.html.
15
acción coordinada frente a las amenazas comunes, por lo que durante la Cumbre de
Roma de 2002 se dio un impulso a esa asociación, creándose un Consejo OTAN-Rusia
en el que se reúnen los miembros de la Alianza y la Federación de Rusia para tratar de
establecer y desarrollar acciones conjuntas, impulsando la cooperación en igualdad de
condiciones17.
Pese a estos grandes comienzos en cuanto a colaboración Alianza- Rusia se refiere, el
panorama cambiará bastante algún tiempo después, principalmente con la actitud que
tomará la Federación ante el conflicto en Ucrania.
7. LA TRANSFORMACIÓN DE LOS CONCEPTOS ESTRATÉGICOS DE
LA OTAN
La idea que preside este trabajo es que la evolución de los fines de la OTAN ha tenido
lugar sin reformar su Tratado constitutivo, lo que en principio hubiera sido lo más
acorde al Derecho Internacional, sino a partir del establecimiento de sucesivas doctrinas
de la Organización a propósito de los fines de la misma.
7.1. EL CONCEPTO ESTRATÉGICO
Para poder materializar los fines para los que se creó la OTAN y que se plasmaron en el
Tratado de Washington (fundamentalmente la defensa colectiva del territorio del
Atlántico Norte frente a una agresión), se hace necesario establecer una estrategia que
sirva de guía para saber cómo actuar en las distintas situaciones que se presenten.
Así, la OTAN ha ido adoptando diversos Conceptos Estratégicos a lo largo de los años
para adaptarse a la realidad social y política de cada tiempo. Si bien la Alianza se creó
para hacer frente a la amenaza soviética, una vez desaparecido el Pacto de Varsovia y
desmantelada la URSS a principios de los noventa, tuvo que reinventarse. No obstante,
no faltaron voces que vaticinaban el fin de la Organización (si se creó para combatir a
un enemigo que ya no existía, ¿qué sentido tenía su mantenimiento?); pero iremos
viendo cómo esta ha sido capaz de evolucionar gracias, fundamentalmente, a que no se
17 Vid. más información sobre este tema en la publicación
http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_publications/20120116_nato-trans-sp.pdf (p. 20 y ss.)
16
trata únicamente de una Organización militar, sino que tiene también un contenido
político de vital importancia que ha ido ganando peso poco a poco. Un claro ejemplo de
la capacidad de adaptación de la OTAN podemos verlo en el hecho de que ha sido capaz
de aceptar en su seno a la mayor parte de sus antiguos enemigos.
Como aproximación a una definición de Concepto Estratégico, podemos decir que se
trata de un documento oficial que proporciona a la Alianza las directrices básicas para
enfrentarse a los retos del momento, guiando sus pasos políticos y su desarrollo militar,
en aras a alcanzar los objetivos de la Organización. Así, el Concepto Estratégico es un
reflejo de las amenazas o riesgos que preocupan a la Alianza en un determinado
momento y de las acciones que se entienden adecuadas para hacerles frente.
Los Conceptos Estratégicos no se han entendido siempre de la misma forma en el seno
de la propia Organización. Con ello queremos decir que los Conceptos que se vinieron
adoptando a lo largo de la Guerra Fría, puesto que tenían un enfoque más bien militar
(servían para determinar cómo se desarrollaría la respuesta militar de la OTAN frente a
una agresión del bloque soviético y su finalidad era adecuar la estrategia militar a las
nuevas capacidades militares y formas de usar la fuerza), se definían por los militares,
se aprobaban por el CAN, y tenían carácter clasificado. Sin embargo, erradicada la
amenaza soviética, la Alianza tuvo que pasar a evaluar los riesgos y amenazas
residuales, reorientar el planeamiento estratégico y ejercer una importante función
diplomática, por lo que a partir de 1991 los Conceptos Estratégicos pasarán a ser
elaborados por los diplomáticos y asesorados por los militares, haciéndose públicos. Sin
embargo, y pese a esa publicidad, los documentos militares que acompañan a los
Conceptos Estratégicos mantendrán su carácter reservado18.
Por otra parte, la Alianza ha adoptado pocos Conceptos Estratégicos debido,
fundamentalmente, a la necesidad del ya mencionado consenso para la toma de
decisiones, así como al hecho de que conseguir poner en común los intereses de la
propia Organización con los de cada Estado miembro resulta una tarea cuanto menos
complicada. Por ello, lo que se hace es adaptar el Concepto Estratégico a las
circunstancias, en la medida de lo posible, a través de los comunicados de las Cumbres
18 ARTEAGA, F., “El Nuevo Concepto Estratégico de la OTAN: lógica y estructura”, Real Instituto
Elcano, 2010, p. 3
17
y de las reuniones ministeriales, así como mediante los documentos elaborados para
desarrollar las directrices contempladas en el Concepto Estratégico.
Es necesario también señalar, en este punto, que las iniciativas de transformación han
partido, la mayoría de las veces, de Norteamérica.
7.2. LOS CONCEPTOS ESTRATÉGICOS DURANTE LA GUERRA FRÍA
7.2.1. PRIMER CONCEPTO ESTRATÉGICO (1949)
Durante los primeros años de vida de la Alianza, sus esfuerzos se concentraron en la
defensa de Europa, quedando de esa manera apartados, en un plano muy secundario,
aquellos aspectos políticos que no estuvieran relacionados con la seguridad. Parece
lógico que el primer concepto estratégico derive del propio Tratado de Washington,
cuya finalidad radicaba en “unir esfuerzos para la defensa colectiva y la conservación
de la paz y la seguridad”.
Recién ratificado el Tratado por los parlamentos de los Estados firmantes, el Consejo
del Atlántico Norte (CAN) entendió necesario crear ciertas estructuras básicas, naciendo
de esta forma el Comité de Defensa (CD), el Comité Militar (CM) y el Standing Group
(SG). Estos cuatro organismos elaboraron el primer Concepto Estratégico de la Alianza,
que fue aprobado por el CAN el 6 de enero de 1950, y que llevaba por rúbrica “El
Concepto Estratégico para la Defensa del Área Noratlántica”. Dicho documento se
conoce como el DC 6/119, que tenía un carácter más político-estratégico que militar y no
concretaba demasiado. Su objetivo principal era adecuar la fuerza militar a las
necesidades a las que pudiera tener que hacer frente la Alianza, fijando una estrategia de
operaciones a gran escala para la defensa territorial de Europa.
La implementación de este primer Concepto Estratégico requería que los aliados
contribuyeran a la defensa en función de su posición geográfica y de su potencial
industrial, humano (población) y bélico.
“La Guía Estratégica para el Planeamiento Regional Noratlántico” es el documento que
desarrolla el DC 6/1, y que acepta que se pueda hacer uso del arma atómica, a causa de
19 Vid., http://www.nato.int/docu/stratdoc/eng/a491201a.pdf
18
la diferencia entre el poder militar de las fuerzas soviéticas y el de las aliadas, con el
objetivo de disuadir a la URSS de iniciar una guerra.
Además, en el “Plan a Medio Plazo de la OTAN”, se definen las fases de una posible
guerra con la URSS, a saber: estabilizar la ofensiva inicial soviética, la contraofensiva
aliada, la capitulación de la URSS y el alcance de los últimos objetivos20.
7.2.2. SEGUNDO CONCEPTO ESTRATÉGICO (1957)
La estrategia Aliada se modificó en varias ocasiones durante la década de los cincuenta,
como respuesta a la evolución de la política de la URSS y a los cambios en el balance
militar.
Tras la incorporación de Grecia y Turquía a la Organización, en febrero de 1952, el
CAN se reúne en Lisboa, adoptando una serie de decisiones importantes, entre las
cuales destaca el objetivo de incrementar sus Fuerzas Convencionales21.
En 1957, el CAN aprobó el MC14/2 The New Strategic Concept y el MC48/2 Measures
to Implement the Strategic Concept, que recogían una nueva estrategia a adoptar por
parte de la OTAN, que será conocida como “Represalia Masiva”, y que lleva la
disuasión a su grado máximo, pues la Alianza se opondría a cualquier agresión contra
uno de sus miembros con todos los medios a su alcance incluyendo, específicamente,
las armas nucleares.
Esta decisión no fue bien acogida por algunos estrategas estadounidenses, que temían
que la respuesta norteamericana ante una crisis europea les hiciera verse envueltos en
una guerra nuclear.
Destaca también en esta etapa el propósito de la Organización de reforzar su papel
político y, a finales de 1956, se aprobó en Informe del Comité de los “Tres hombres
sabios” (formado por los Ministros de Asuntos Exteriores de Canadá, Italia y Noruega)
sobre la cooperación no militar de la OTAN, impulsando las consultas políticas entre
los gobiernos de los países miembros en todos los aspectos de las relaciones entre los
20 ORTEGA MARTÍN, J., La organización del … op. cit., p 95 21 Se calculaba que la URSS disponía de 175 divisiones y la OTAN de menos de 30. Debido a la
diferencia de fuerzas entre ambos bandos, se trató de llegar a contar con 50 divisiones y con 4.000
aviones de combate, algo que fue imposible de lograr. Ibid., p. 97.
19
países del Este y los Occidentales. El primer acuerdo consecuencia de dicho informe es
el establecimiento de una reunión política anual de Ministros de Asuntos Exteriores.
7.2.3. TERCER CONCEPTO ESTRATÉGICO (1967)
Los debates sobre el planteamiento de un nuevo concepto estratégico se prolongaron
desde finales de la década de los cincuenta hasta 1967, por la sucesión de una serie de
circunstancias.
El desarrollo espacial soviético acabó con las bases de las estrategias de la Alianza, ya
que en 1957 lanzó al espacio el primer Sputnik y, al poco tiempo, desarrolló los
primeros misiles balísticos soviéticos, pasando a encabezar la carrera nuclear,
adelantando a los EEUU en 1961 (si bien es cierto que la administración Kennedy dará
la vuelta a la situación cuatro años después).
Esto hace que el Concepto Estratégico de represalia masiva pierda todo su sentido y que
la amenaza de responder de manera desproporcionada ante el menor acto de agresión
perdiese toda credibilidad. Además, se toma conciencia de que esa estrategia bloqueaba
cualquier intento de acción diplomática.
De nuevo vuelve a ser un impulso estadounidense el que plantea un cambio de
estrategia más flexible, pues se empieza a hablar de modular la respuesta en función de
la agresión sufrida, utilizando una respuesta nuclear para un determinado tipo de
contingencias, mientras que para otras bastaría con utilizar armas convencionales. En
definitiva, se trata de buscar una defensa creíble.
En 1963 el CM presenta el documento “Apreciación de la situación militar tal como
afecta a la OTAN hasta 1970”, que contiene la base de los criterios de la futura
respuesta flexible. Francia expresó su negativa a aceptar esa nueva estrategia y anunció
su salida de la Estructura Militar Integrada de la OTAN en 1966, que si bien supuso un
duro golpe para las fuerzas convencionales aliadas por el gran potencial de las fuerzas
militares francesas, también fue la clave para poner fin al impasse en el que se
encontraba la Alianza.
20
Los trabajos de planeamiento de un nuevo Concepto Estratégico que se van elaborando
(influidos por el importante “Informe Harmel22” que considera que las actuaciones de la
OTAN deben ir en la línea de relajar tensiones Este-Oeste combinando la disuasión
militar con la distensión política), incluyen el criterio de la flexibilidad, el de escalada y
el de respuesta impredecible. De esta manera, ningún agresor potencial podrá prever qué
tipo de respuesta encontraría por parte de la Alianza, lo que comportaría un riesgo
inasumible.
El documento MC 14/323 se aprueba finalmente en 1968, y con él el último Concepto
Estratégico de la Guerra Fría. Se trata del “Concepto Estratégico para la Defensa del
Área de la OTAN”, basado en la respuesta flexible, que se prolongará durante 22 años,
hasta la adopción de un nuevo concepto en 1991. Quedan establecidas tres posibles
respuestas militares a una agresión, a saber: la defensa directa convencional, que
requería un aumento de las fuerzas convencionales de la Alianza; la escalada deliberada,
que aumenta la amplitud y la intensidad del combate con la amenaza de una respuesta
nuclear progresivamente más inminente; y la respuesta generalizada o última respuesta
militar, el último escalón que implica la utilización de arma nucleares estratégicas y
originaría una guerra total24.
Durante la vigencia de este Concepto Estratégico se consiguió mantener en Europa un
clima de relativa paz y estabilidad, que culminó con la aprobación del Acta Final de la
Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa25 (o más conocida como el
Acta Final de Helsinki) en 1975 y que solo se vio interrumpido por la llamada Segunda
Guerra Fría y la crisis de los euromisiles26. A pesar de ello, a mediados de los ochenta y
coincidiendo con el ascenso de Gorbachov a la Secretaría del Partido Comunista de la
Unión Soviética, ambos bloques comenzaron a proponer medias de fomento de la
22 Se trata del Informe sobre las Tareas Futuras de la Alianza, aprobado en 1967, cuyo responsable fue el
primer ministro belga Pierre Harmel. Este informe asigna a la OTAN dos funciones principales: la
disuasión y la defensa habituales por una parte, y la promoción del diálogo para lograr la estabilidad
europea por otra. 23 Vid. http://www.nato.int/docu/stratdoc/eng/a680116a.pdf 24 COLOM PIELLA, G, “La Alianza Atlántica en la Guerra Fría”, Revista general de marina, 2014, p.
653. 25 La Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa se considera un hito en lo que respecta la
distensión Este-Oeste, pues reunió a 35 países de ambos bloques para analizar la seguridad europea y
comprometerse a respetar una serie de principios de acuerdo con los propósitos de Naciones Unidas, entre
los que destacan la resolución pacífica de las controversias, la inviolabilidad de las fronteras, la integridad
territorial de los Estados, o el respeto a los derechos humanos. Asimismo, la Conferencia sirvió para
sentar las bases de la OSCE. Puede consultarse aquí: https://www.osce.org/es/mc/39506?download=true 26 Vid. COLOM PIELLA, G., “La Alianza Atlántica en …”, loc. cit., p. 654.
21
confianza recíproca, como el Tratado para la Reducción de las Fuerzas Armadas
Convencionales en Europa.
7.3. LA TRANSFORMACIÓN DE LOS CONCEPTOS ESTRATÉGICOS
TRAS EL FIN DE LA GUERRA FRÍA
7.3.1. CUARTO CONCEPTO ESTRATÉGICO (1991)
El proceso de revisión del Concepto Estratégico se abordó a partir de 1989, en un
contexto harto complicado cuyo detonante fue la caída del Muro de Berlín. Por una
parte estaban los escépticos que no veían más salida a la Alianza que la de su
disolución, una vez desaparecida la amenaza que dio lugar a su constitución pero,
además, se tuvo que hacer frente a una situación política tremendamente cambiante (se
produjo la reunificación de Alemania y el desmembramiento de la URSS, se desintegró
el Pacto de Varsovia, tuvo lugar la Guerra del Golfo y una guerra civil en Yugoslavia, la
invasión de Sadam Hussein a Kuwait…).
En estas circunstancias, la Alianza se enfrentaba a su mayor reto: demostrar que era
algo más que una Organización militar y que estaba preparada para adaptarse a una
nueva situación en la que ya no existía la amenaza soviética que había sido su razón de
ser hasta el momento. Para justificar su subsistencia en ese nuevo escenario, la
diplomacia pública se sumó a las funciones tradicionales de la Alianza de evaluación
del contexto y de orientación estratégica.
En un enorme esfuerzo de adaptación, el nuevo Concepto Estratégico se aprueba en la
Cumbre de Roma que tuvo lugar en noviembre de 199127, marcando una diferencia
básica respecto de los Conceptos anteriores: ya no se centra en la confrontación con sus
tradicionales enemigos, sino en la cooperación, manteniendo, eso sí, como objetivo
principal, la defensa de sus miembros.
Otro aspecto fundamental en el que este nuevo Concepto Estratégico difiere de los
anteriores es en la publicidad, pues será el primer Concepto que se adopte en una
Cumbre, por los diplomáticos, y no por militares, como venía siendo el modus operandi
desde 1949, por lo que se hará público, a diferencia de los anteriores; aunque si bien es
27 Vid. http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_23847.htm
22
cierto, los documentos militares que acompañan a los Conceptos Estratégicos seguirán
siendo reservados. El documento complementario del Concepto de 1991 es el MC
Directive for Military Implementation of the Alliance’s Strategic Concept (MC 400).
Otra de las novedades que merece la pena destacar es la aparición del concepto “riesgo”
en contraposición al de “amenaza”, que se acuñó por la incapacidad de identificar al
nuevo enemigo. La diferencia fundamental entre ambos términos radica en la
intencionalidad que lleva intrínseca la amenaza de causar un daño, mientras que el
riesgo indica, únicamente, la posibilidad de que aquel se produzca.
Por su parte, las “vulnerabilidades” se producen cuando el sujeto a proteger está
expuesto a sufrir un daño que puede venir de una amenaza o de un riesgo.
Dicho esto, el nuevo Concepto Estratégico ponía el acento en los focos de riesgo e
incertidumbres, de carácter multifacético y multidireccional, más difíciles de predecir y
de valorar, que podrían poner en peligro la estabilidad y la seguridad de los Aliados,
entre los que se mencionaba la proliferación de Weapons of Muss Destruction, WMD
(Armas de Destrucción Masiva), pues desaparecido el control soviético, eran
susceptibles de acabar en las manos del mejor postor. Otro riesgo que se contempla, tras
la invasión de Sadam Hussein a Kuwait, es la interrupción del flujo de recursos vitales,
en concreto del petróleo. Finalmente, también se consideraban un riesgo los actos de
terrorismo y sabotaje28.
A la vista de las nuevas circunstancias que se iban sucediendo, en la Cumbre de
Bruselas de 1994 se introdujo el concepto Fuerza Operativa Combinada y Conjunta
(CJTF, Combined Joint Task Force), con el objetivo de que las fuerzas militares de la
Alianza alcanzaran una mayor flexibilidad operativa, tal y como aparecía en el
Concepto Estratégico de 1991, y con el que se abría la posibilidad, a países que no
pertenecen a la Alianza, de participar en operaciones OTAN. Lo más destacable de las
CJTF es que la capacidad de transporte estratégico podría llegar a sustituir a la
capacidad nuclear como principal elemento disuasorio29.
28 HERREROS MONTERO, J.L, “La evolución del concepto estratégico de la OTAN y su efecto en la
estructura de mandos”, Boletín De Información. Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional.
Madrid, Ministerio de Defensa, Secretaría General Técnica, 2008, p. 29 y ss. 29 TORRENTE, F., “Cooperación entre la UEO y la OTAN y el concepto CJTF”, 1998, NATO:
www.nato.int/docu/colloq/c980504/d980505d.htm
23
7.3.2. QUINTO CONCEPTO ESTRATÉGICO (1999)
En la Cumbre de Madrid de 1997 se decidió examinar el Concepto Estratégico adoptado
en 1991, al constatarse que el ambiente estratégico había cambiado radicalmente.
A principios de los noventa, la guerra de Bosnia había dejado en evidencia a las
instituciones europeas, que se habían mostrado incapaces de frenar el genocidio bosnio.
Ante la presión mediática, atónita ante la presencia de una guerra en Europa tras
prácticamente 50 años de “paz fría”, la ONU y la UE enviaron observadores a la zona
sin conseguir detener el genocidio.
La asociación entre la OTAN y la Unión Europea Occidental con las misiones
Petersberg30, daba a la UE la iniciativa para resolver el conflicto y solicitar apoyo a la
Alianza en aquellas cuestiones que lo necesitase. Sin embargo, la falta de acuerdo entre
los miembros de la UE para enviar tropas a Bosnia en misión de imposición de paz,
hicieron que la OTAN ejerciera el liderazgo en este asunto. Esta decisión de intervenir
en Bosnia es clave para entender por qué el estricto ámbito territorial de la Alianza se
queda corto si no se trata solamente de garantizar la defensa colectiva de sus miembros,
sino también de ser un contribuyente decisivo en un ámbito de seguridad más amplio.
Esto es, el nuevo Concepto Estratégico amplía el espacio geográfico de actuación de la
OTAN, que deja de ser europeo para pasar a ser euroatlántico (algo más que regional
pero menos que global).
Al poco tiempo, se repitió la misma situación en Kosovo, siendo la OTAN la que
intervino bombardeando a las fuerzas serbias y, posteriormente, enviando una fuerza de
imposición de paz (la KFOR).
Sin embargo, el Tratado de la OTAN no contemplaba el uso de la fuerza por motivos
humanitarios, por lo que en 1999, año en que se conmemoraba el 50 aniversario de la
OTAN, los líderes de la Alianza adoptaron en la Cumbre de Washington un nuevo
Concepto Estratégico31, condicionado por estos antecedentes históricos y políticos, que
llevó al compromiso de sus miembros a desarrollar una defensa común y a alcanzar la
30 La Declaración de Petersberg de 19 de junio de 1992 constituye un elemento central en la voluntad de
desarrollar la Unión Europea Occidental (UEO) como componente de defensa de la UE y como medio de
reforzar el pilar europeo de la Alianza Atlántica. En la Declaración se definieron y asumieron las
denominadas misiones Petersberg, que incluían misiones humanitarias o de evacuación de nacionales,
misiones de mantenimiento de la paz y misiones de fuerzas de combate para la gestión de las crisis,
incluidas las operaciones de restablecimiento de la paz. 31 Vid. http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_27433.htm?selectedLocale=en
24
paz y la estabilidad en el conjunto del área Euroatlántica. De modo similar al Concepto
Estratégico previo, este pretendía demostrar a la opinión pública y a los Estados no
miembros su voluntad de cooperación con otros, dejando a un lado la confrontación y
los conflictos ideológicos.
Respecto a los retos referentes a la seguridad, el nuevo Concepto Estratégico se basaba
en una definición amplia del término, reconociendo la importancia de los factores
políticos, económicos, sociales y ambientales, además de la dimensión defensiva. Pese a
que el peligro de una guerra contra la Alianza, o generalizada en Europa, había
desaparecido, se identificaron nuevos riesgos que habían surgido desde el final de la
Guerra Fría, reconociéndose que la seguridad de los Aliados podía verse afectada por
conflictos o crisis que ocurrieran más allá del territorio de los países miembros. Este
planteamiento es fundamental, pues implicó un profundo cambio en la Alianza,
transformándola en una Organización prácticamente global que no se podía centrar ya,
únicamente, en la zona Euroatlántica para defender los intereses de sus Estados
miembros.
Entre los factores de riesgo de difícil predicción se mencionaban los conflictos de
origen étnico, religioso y territorial; el terrorismo (si bien todavía como un riesgo
secundario) o el crimen organizado; las violaciones de derechos humanos; la
inestabilidad política; la fragilidad económica; así como la proliferación de las armas
nucleares, biológicas y químicas, además de sus vías de suministro.
Así las cosas, habiendo reconocido estas nuevas amenazas, la OTAN descartaba la
posibilidad de que se produjese un ataque de grandes proporciones sobre suelo europeo,
pero confirmaba la necesidad de mantener capacidades militares efectivas y eficientes
que pudieran responder a las nuevas hostilidades. Tras su experiencia en los Balcanes,
la OTAN entendía que las misiones futuras de la Alianza no solo tendrían lugar fuera
del territorio de sus Estados miembros, sino que también involucrarían tanto a tropas
aliadas como asociadas, siendo necesario coordinar sus entrenamientos y habilidades,
con iniciativas como la DCI-Defense Capabilities Initiative (Iniciativa en Capacidades
de Defensa). Se pretendía reforzar la movilidad, la capacidad de despliegue, la
supervivencia, la vigilancia, los mecanismos de intercambio de información…
Con estos cambios realizados por la OTAN, asumiendo su papel y su actuación fuera
del área euroatlántica, se hace palpable la evolución de la Organización, que ha pasado
25
de desempeñar un papel estrictamente defensivo, a convertirse en una Organización que
combina capacidades defensivas con capacidades ofensivas.
Por otra parte, se detallaban también los instrumentos de los que se valdría la Alianza
para cumplir con ese objetivo de reforzar la seguridad y la estabilidad en el área
Euroatlántica. En esta nueva doctrina de la OTAN, se entiende que la cooperación entre
los Estados contribuye a mejorar la seguridad de todos, y que deben ser esa cooperación
y el diálogo los instrumentos principales con los que abordar cualquier situación
delicada, sin que por ello se renuncie a acudir al uso de la fuerza, si bien como último
recurso, tras haber agotado los medios pacíficos. En este sentido se abordan como
instrumentos, específicamente, el Vínculo Transatlántico (se entiende que la seguridad
europea y la Norteamericana deben ir de la mano); la progresiva constitución de un
Identidad Europea de Seguridad y defensa; la consulta, la asociación, la cooperación
(como la Asociación para la Paz32) y el diálogo (incluyendo a los países del sur del
Mediterráneo para reforzar la seguridad de todos y ayudar a superar las divisiones que
podrían provocar conflictos); la disuasión y la defensa; la prevención de conflictos y la
gestión de crisis; o el desarrollo de los instrumentos internacionales de desarme, control
de armamentos y no proliferación (la OTAN se compromete a mantener la menor
cantidad de efectivos que le permita cumplir con su amplia gama de misiones).
Para cumplir con el Concepto Estratégico de 1999 y ponerlo en práctica, se redactó el
documento clasificado MC 400/0 (MC Guiadance for de Military Implementation of the
Alliance Strategy).
Debemos apuntar que la adopción de este nuevo concepto estratégico no estuvo exenta
de críticas por parte de autores tales como Araceli Mangas, la cual calificaba, de manera
totalmente acertada a nuestro parecer, de “ampliación ilegal” la llevada a cabo, por una
parte, sobre las misiones de la OTAN y, por otra, sobre el art. 5 del Tratado de
32 La Asociación para la Paz se crea con ocasión de la Cumbre de 1994. Está abierta a todos los Estados
europeos y a todos los miembros del antiguo Pacto de Varsovia, incluida Rusia, así como a ciertos países
de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa. Se presentó bajo la forma de un
acuerdo marco de cooperación militar que todos los Estados podían suscribir individualmente,
acompañado de acuerdos bilaterales entre los Estados participantes. A los países que se asociaban se las
solicitaba su compromiso con respetar ciertos principios esenciales (democracia, solución pacífica de
controversias, control civil del sector militar, transparencia de los presupuestos militares, o modernización
y estandarización de sus fuerzas armadas). Como contrapartida, estos países se verán asociados a los
ejercicios militares de la OTAN, a operaciones de salvamento y de mantenimiento de la paz y se
beneficiarán de la aplicación del artículo 4 que autoriza la solicitud de consultas a los 16 miembros de la
Alianza en caso de que su seguridad se vea en peligro. Evidentemente, el artículo 5 del Tratado no se
aplica a estos países. Vid. http://www.europarl.europa.eu/enlargement/briefings/31a3_es.htm#F5.
26
Washington que permitía a sus miembros usar la fuerza cuando su seguridad pudiera
verse afectada por riesgos de naturaleza más amplia, afirmando la autora que nos
encontramos ante “un claro menosprecio al Derecho, al derecho constitucional y al
derecho internacional”33, al haberse modificado el Tratado originario de la OTAN a
través de una declaración de naturaleza política que evitaba el debido control
parlamentario.
8. REVISIÓN DE LAS CUMBRES POSTERIORES A LA CUMBRE DE
WASHINGTON
8.1. LA CUMBRE DE PRAGA (2002)34
La Cumbre de Praga, también conocida como la “Cumbre de la transformación”, no se
puede explicar sin relacionarla con los terroríficos atentados que tuvieron lugar en
Washington y Nueva York el fatídico 11 de septiembre de 2001, y que provocaron que
la OTAN saliera del área Euroatlántica.
Si el Concepto Estratégico de 1999 ya contemplaba como un riesgo a tener en cuenta el
terrorismo, no se pensó, ni remotamente, que dos años después pasaría a ocupar el
primer plano en una nueva vertiente; era el terrorismo internacional, un nuevo enemigo,
una nueva amenaza a la que había que hacer frente con nuevos procedimientos y
estrategias.
Estos atentados supusieron un auténtico punto de inflexión para la Alianza35,
provocando que se invocase el artículo 5 del Tratado de Washington. A la hora de
acudir a la cláusula de legítima defensa colectiva, se suscitó la duda de que se estuviera
ante un verdadero “ataque armado”, lo que rápidamente quedó resuelto al entenderse
que los aviones habían sido utilizados como misiles. Por otra parte, hubo de confirmarse
la naturaleza “externa” del ataque para poder invocar formalmente el artículo 5, puesto
33 MANGAS MARTÍN, A., “Instrumentalización de Naciones Unidas y ausencia de control de sus actos”,
La paz y el derecho internacional: III Encuentro Salamanca, Fundación Sistema, 2005, p. 332 34 Vid. http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_19552.htm?selectedLocale=en 35 Asimismo supusieron un gran impulso para la agenda europea en cuanto a temas de seguridad se
refiere. Vid. ARGEREY VILAR, P. y ESTÉVEZ MENDOZA, L., El Triángulo Ampliación-
Inmigración-Terrorismo. Los Grandes Retos Actuales de Europa. Documento de trabajo de la
Cátedra Jean Monnet de Integración Económica.- Comisión Europea y Universidad Complutense de
Madrid. Madrid, 2004. DOC. JM. 2/2004
27
que no se contemplaban los ataques llevados a cabo por grupos u organizaciones
terroristas internas.
Sin embargo, y pese a la activación de la cláusula de asistencia mutua, EEUU ignora el
ofrecimiento de ayuda de sus aliados, pasando a liderar una coalición ad hoc en la que
participan Estados OTAN y no OTAN y, al margen de la Alianza, se inicia la invasión a
Afganistán por medio de ataques aéreos (operación “Libertad Duradera”), sin que sea
hasta agosto de 2003 cuando la Organización Atlántica intervenga como tal
Organización para llevar a cabo tareas de reconstrucción en el país asiático36.
A la vista de tales circunstancias, la Cumbre de Praga, cuya celebración ya estaba
prevista antes de estos acontecimientos, tuvo que cambiar el enfoque que tenía previsto
abordar, para pasar a tratar diversas cuestiones, tales como la reevaluación de las nuevas
amenazas a la seguridad, la reforma de sus estructuras para aumentar su capacidad de
respuesta a esas nuevas amenazas, las relaciones con Organizaciones Internacionales y
Estados no OTAN, así como la futura ampliación de la Alianza.
No se definió un nuevo Concepto Estratégico, pero sí se aprobó, por unanimidad, el
Concepto Militar de defensa contra el terrorismo, que consideraba que el terrorismo
religioso extremista era el más peligroso para los Estados de la OTAN y contemplaba
los principios de actuación de la Alianza frente a este nuevo riesgo global, estableciendo
ciertos criterios políticos, tales como el respeto a la legislación internacional y a las
Naciones Unidas por parte de las acciones de la OTAN, que estarían orientadas a ayudar
a disuadir y detener cualquier ataque contra sus miembros. Este Concepto clasificaba en
cuatro las acciones que podía llevar a cabo la Alianza37.
Por un lado, contemplaba las acciones antiterroristas, principalmente defensivas, cuyo
objetivo es eliminar y rebajar vulnerabilidades, así como frustrar la comisión de ataques
terroristas. En esta categoría estarían incluidas acciones orientadas a la creación de una
comunidad de inteligencia para compartir información, sistemas de defensa naval y
aérea…
36 Vid. ORTEGA MARTÍN, J., La organización del …, op. cit., pp. 172 y ss. 37 Vid. BALLESTEROS, M.A., “El papel de la OTAN en la lucha contra el terrorismo internacional”,
Real Instituto Elcano, 2005 o también MORALES HERNÁNDEZ, J., La cumbre de Praga y las
relaciones entre Rusia y la OTAN, Dialnet, 2004.
28
Por otra parte, establecía las acciones contraterroristas, de carácter ofensivo y que
comprenden desde la amenaza hasta las acciones para prevenir ataques terroristas
inminentes, pero estas últimas requerirán la unanimidad de todos los Estados de la
OTAN
Otras acciones están relacionadas con la gestión de consecuencias, con las que se trata
de implementar medidas que ayuden a paliar los efectos destructivos de los ataques
terroristas, apoyando a las autoridades civiles.
Y, por último, las acciones de cooperación militar. Como quedó patente con los
atentados que los nuevos riesgos a los que se enfrentaba la seguridad (terrorismo y
proliferación de WMD) implicaban un esfuerzo compartido de manera global, la OTAN
enuncia la necesidad de cooperación con las distintas Organizaciones y Estados, tales
como la Asociación para la Paz, el Diálogo Mediterráneo, la UE, Rusia o Ucrania,
estableciéndose un Plan de Acción contra el Terrorismo.
En todo este tipo de operaciones, se contempla la posibilidad de que la OTAN actúe en
dos posiciones, bien liderando tales operaciones, bien apoyando a un Estado o a una
coalición de naciones, excepto en las actuaciones de gestión de consecuencias, en las
que únicamente podrá ofrecer su ayuda a las autoridades nacionales, sin que pueda
liderarlas.
También se aprobó el concepto NRF38, una fuerza que debía ser capaz de realizar
determinadas misiones de manera autosuficiente, como desarmar grupos implicados en
un conflicto, llevar a cabo demostraciones de fuerza disuasorias, o realizar operaciones
de ayuda humanitaria39. Se aprobó también una nueva estructura de mando más ligera,
pequeña y desplegable, que pudiera ser más efectiva y eficiente
Por lo que respecta a la ampliación, en la Cumbre de Praga se invita formalmente a 7
países del Este (Bulgaria, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia y Lituania),
quedando definidos los criterios que deben reunir dichos Estados para integrarse en la
Alianza en 2004, básicamente despolitización de los ejércitos, control del poder civil
sobre las Fuerzas Armadas, o reducción de los presupuestos de defensa.
38 Fuerza de Respuesta de la OTAN, en inglés NATO Response Force 39 HERREROS MONTERO, J.L, “La evolución del…”, loc. cit., p. 34.
29
No podemos pasar por alto una mención, siquiera mínima, a la agresión que se produjo
a Irak en 2003, aunque debemos señalar que la OTAN, como tal Organización, no tuvo
ninguna relación con el desarrollo del conflicto. El 11-S supuso un cambio radical en la
política exterior de EEUU, que se lanzó decididamente a implantar un nuevo orden
mundial en torno a su propia seguridad, basado en la supremacía militar y la
predisposición a usar la fuerza, erigiéndose como potencia hegemónica y situándose, a
sí misma, por encima de la legalidad internacional. En palabras del profesor Brotóns, “el
Derecho Internacional acaba siendo el Derecho de los Estados Unidos en sus
relaciones con los demás Estados y Organizaciones Internacionales”40, con un
resultado claramente regresivo. Con la invasión a Irak, EEUU ha despreciado la
atribución del monopolio del uso de la fuerza que la Carta de Naciones Unidas otorga al
Consejo de Seguridad. Sin una resolución de autorización expresa por parte del Consejo
de Seguridad, la acción armada fue absolutamente ilegal. Para tratar de convencer a la
opinión pública de la necesidad de atacar a Irak pese a la falta de autorización de
Naciones Unidas, desde la Casa Blanca se urdieron una serie de argumentos (que
después corearían los otros dos miembros del trío de la Azores) tendentes a extender el
terror, haciendo alusión a la capacidad y disposición de Irak a usar WMD a través de
algún tipo de ataque sorpresa. Sin embargo, la realidad era otra completamente distinta,
pues a comienzos de 2003, Irak era un país mucho más debilitado que en 1991, incapaz
de constituir siquiera un atisbo creíble de amenaza a la paz internacional.
8.2. LA CUMBRE DE ESTAMBUL (2004)41
Su importancia viene dada porque se trata de la primera Cumbre tras la crisis interna
provocada por el desacuerdo sobre la invasión a Irak, pero su alcance en lo referente a
transformaciones de la Organización es mucho menor que la gran parte de las
anteriores.
Como no podía ser de otra manera, se declararon el terrorismo y las WMD como
principales retos a enfrentar por parte de la OTAN y, para ello, se tomaron una serie de
medidas que seguían la línea de las ya enunciadas en Praga (mejorar capacidades,
40 REMIRO BROTÓNS, A., “¿Nuevo Orden o Derecho Internacional?”, Claves de Razón Práctica,
2003, pp. 4 a 14 41 Vid. http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_21738.htm?selectedLocale=en
30
tecnologías, intercambio de información, mejorar la respuesta ante posibles ataques con
armas nucleares, biológicas, químicas o radiactivas…).
Además se inicia una apertura de la Organización más al Este, un impulso que responde
al interés de EEUU de tender puentes de cooperación con los países árabes de Oriente
Medio y del Golfo Pérsico, a través de la Iniciativa de Cooperación de Estambul. Esta
tenía la finalidad de contribuir a mejorar la seguridad tanto regional como global,
ofreciendo una cooperación práctica en la lucha contra el terrorismo y las WMD.
Por otra parte, la OTAN ofreció al Diálogo Mediterráneo la posibilidad de elevar el
nivel de cooperación al de partnership, creando una verdadera Asociación y dándole la
oportunidad de participar en algunos ejercicios militares y de colaborar en la lucha
contra el terrorismo, compartiendo información e inteligencia y contribuyendo en
operaciones militares.
También se tomaron decisiones relativas a Afganistán, decidiéndose extender la
presencia de la OTAN para estabilizar el gobierno del país y contribuir a su
reconstrucción.
En lo relativo a Irak, la Alianza decidió entrenar y equipar a las fuerzas de seguridad
iraquíes para favorecer la estabilidad del país, ante la petición del Primer Ministro
interino Iyad Alaui.
8.3. LA CUMBRE DE RIGA (2006)42
Se trata de la primera Cumbre en una república exsoviética, en la que no se adoptaron
grandes decisiones e, incluso, podemos decir que resultó un tanto decepcionante, ya que
no abordó la actualización del Concepto Estratégico a pesar de los cambios que había
sufrido la situación estratégica. Asimismo, tampoco se adoptaron las medidas necesarias
para adaptar la Estructura de Mando a los nuevos riesgos.
Sin embargo, esta Cumbre pasará a la historia por una frase pronunciada por George W.
Bush: “Las puertas de la OTAN siguen abiertas”.
La trasformación de la Alianza estará muy presente en la Cumbre, poniéndose de
manifiesto la necesidad de continuar con esa evolución de una OTAN territorial a una
42 Vid. http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_37920.htm?selectedLocale=en
31
OTAN que asegure la defensa de sus Estados miembros allá donde se localice la
amenaza a su seguridad.
8.4. LA CUMBRE DE BUCAREST (2008)43
Esta Cumbre supuso un avance mayor que la anterior, aunque tampoco demasiado
relevante, exceptuando el asunto de la ampliación de la Alianza. En este sentido, había
tres candidatos en el Plan de Acción para la Adhesión con muchas posibilidades de
convertirse en miembros de pleno derecho, si bien sin una fecha concreta para tal
incorporación. Nos estamos refiriendo a Albania, Macedonia y Croacia. Albania y
Croacia son invitadas a iniciar las negociaciones formales de adhesión, mientras que
Macedonia tenía en contra la problemática de su nombre oficial, que Grecia no
reconoce, por lo que su incorporación queda pendiente.
Por lo que respecta a Ucrania y Georgia, finalmente no se incorporan al Plan de Acción
para la Adhesión, si bien se asegura su inclusión en un futuro. El principal obstáculo
que encuentra la OTAN para iniciar la incorporación de estas naciones lo encontramos
en Rusia, que no ha dudado en criticar, de manera hostil, tal posibilidad, por lo que se
temía que la Federación de Rusia tomase represalias de muchos tipos que perjudicarían
a la Organización44.
En cuanto a la NRF, todos los Estados se mostraron de acuerdo en que necesita más
tropas y apoyo.
No se consiguió llegar a un acuerdo sobre la adopción de un nuevo Concepto
Estratégico, lo que supuso cierta decepción debido a que el vigente desde 1999 se
consideraba obsoleto.
8.5. LA CUMBRE DE ESTRASBURGO-KEHL (2009)45
En esta Cumbre se procedió a la elección de un nuevo Secretario General, el danés
Anders Fogh Rasmussen que sustituyó al holandés Jaap de Hoop Scheffer.
43 Vid. http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_8443.htm?selectedLocale=en 44 POZO DEL, F., “Tras la Cumbre de la OTAN en Bucarest”, Real Instituto Elcano, 2008, p. 3 45 Vid. http://www.nato.int/cps/en/natohq/news_52837.htm?selectedLocale=en
32
Francia vuelve a integrarse en la Estructura de Mando de la Alianza, aunque parece que
tal reintegración es más simbólica que real.
Se presta mucha atención a Rusia, expresando la intención de seguir manteniendo una
amplia colaboración con ella.
El problema de la NRF, debido a la falta de colaboración por parte de los aliados para
dotarla de las fuerzas necesarias, no se quiso abordar en esta Cumbre y se delegó a los
Ministros de Defensa para que lo abordasen en la próxima reunión. Tampoco se aclaró
si dicha fuerza se debía utilizar en cualquier operación, o si debía reservarse para
ocasiones concretas.
De entre todos los temas abordados en la Cumbre, sin duda el más importante fue la
aprobación de la Declaración sobre la Seguridad de la Alianza, en la que se planteaba la
adopción de un proceso para elaborar un nuevo Concepto Estratégico actualizado a las
nuevas circunstancias del momento, que se adoptará, un año después, en Lisboa. Esta
Declaración provocó un amplio debate y un profundo análisis sobre cómo encontrar un
equilibrio entre los presupuestos del artículo 5 del Tratado de Washington (intocables
para algunos aliados), y la necesidad de operar fuera de su ámbito: concretar el
significado y el alcance del concepto “solidaridad” en el ambiente estratégico actual,
cuando los ataques y hostilidades tienen forma de ciberataques, cortes de suministro de
energía, o manipulaciones de los mercados financieros, no susceptibles de una respuesta
militar, pero sí necesitan una respuesta colectiva; o cómo lidiar con la crisis económica
lleva a los Gobiernos a recortar sus gastos en defensa46.
La Cumbre no pasó por alto la cuestión afgana, elaborando la Declaración de la Cumbre
sobre Afganistán, un documento breve pero de una elevada corrección política que, sin
embargo, no va más allá de ser una declaración de buenas intenciones. Los aliados
reconocieron que la seguridad de la zona euroatlántica estaba ligada a la estabilidad en
Afganistán, y declararon que ayudar a pacificar la situación era una de sus prioridades.
En lo referente la incorporación de Albania y Croacia, podemos decir que ya no es una
cuestión a destacar, debido a las incorporaciones que van produciéndose en las
sucesivas Cumbres de manera regular, convirtiéndose en algo habitual.
46 POZO DEL, F., “Después de la Cumbre de Estrasburgo-Kehl”, Real Instituto Elcano, 2009, p. 5
33
8.6. LA CUMBRE DE LISBOA47 Y LA ADOPCIÓN DE UN NUEVO
CONCEPTO ESTRATÉGICO (2010)48
Los jefes de Estado y de Gobierno se reunieron en Lisboa con un objetivo principal:
aprobar un nuevo Concepto Estratégico según se decidió en la Cumbre de Estrasburgo-
Kehl.
Con cada nueva ampliación de la OTAN se tornaba más difícil actualizar los Conceptos
Estratégicos, ya que se hacían patentes las diferencias en cuanto a fines, medios y
formas de actuación buscadas por los diversos Estados. Además, a eso podemos
sumarle el hecho de la desigual contribución militar y presupuestaria de los Estados a la
defensa, así como las diferentes culturas estratégicas a la hora de emplear la fuerza y,
todo ello, unido a un entorno sumamente volátil.
Sin embargo, se consiguió sacar adelante un nuevo Concepto Estratégico, el último
hasta el momento y que se centra, por encima de la defensa, en la seguridad.
Un fragmento de la Declaración final de la Cumbre, pone de manifiesto la adaptación al
nuevo entorno geoestratégico: “We have adopted a new Strategic Concept that lays out
our visión for the Alliance for the next decade: able to defend its members against the
full range of threats; capable of managing even the most challenging crises; and better
able to work with other organizations and nations to promote international stability.
NATO will be more agile, more capable and more cost-effective, and it will continue to
serve as an essential instrument for peace, in accordance with the detailed provisions of
this Declaration”49.
Debemos situar el Concepto Estratégico de Lisboa en el contexto de los atentados del
11-S en EEUU y del 11-M en España. Con estos ataques se puso de relieve el acceso de
los terroristas a la tecnología y la vulnerabilidad en la que quedaban los Estados debido
a que aquellos no se ven alcanzados por los límites que sí reconocen estos.
Este nuevo Concepto enumera un amplio listado de amenazas que pueden poner en
peligro la seguridad del área euroatlántica, tales como el terrorismo, la inestabilidad
internacional, las actividades ilegales transnacionales (tráfico de armas, personas o
47 Vid. http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_68828.htm?selectedLocale=en 48 Vid. http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_68580.htm?selectedLocale=en 49 Vid. texto completo de la Declaración en el siguiente enlace:
http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_68828.htm?selectedLocale=en
34
drogas), los ciberataques, la escasez de recursos energéticos, la sequía o el cambio
climático. Se presta especial atención también a la necesidad de asegurar las rutas de
comunicación o transporte, trascendiendo de una cuestión meramente comercial hasta
convertirse en un asunto de relevancia geopolítica50.
Con este aumento de ámbitos de seguridad a los que pretende atender, la OTAN podría
hacer frente a cualquier amenaza a la seguridad de sus ciudadanos y de sus territorios.
A partir de este momento, tres serán las líneas de actuación de la OTAN: la defensa
colectiva, la gestión de la crisis, y la seguridad cooperativa.
La defensa colectiva unida a las nuevas amenazas es importante para España, porque
abre la puerta a conseguir ayuda de los aliados en situaciones como las de Ceuta y
Melilla, que afecten a la seguridad. Mediante una consulta a la Organización se podría
activar el artículo 5, la defensa colectiva, siempre que la seguridad de la Alianza o de
uno de sus miembros se viese cuestionada.
Para gestionar las crisis, la Alianza siempre ha contado con instrumentos tanto políticos
como militares, y ahora se entiende necesario colaborar también con instrumentos
civiles. En palabras de F. Arteaga, “la OTAN puede intervenir en cualquier crisis que
afecte a la seguridad euroatlántica (población y territorios), en cualquier lugar y
momento: antes, durante y después de los conflictos”51.
Con la seguridad cooperativa, la OTAN pretende mantener la seguridad internacional
mediante tres cuestiones. La primera de ellas es el control de armamento y desarme. La
actuación de la OTAN en este sentido va ligada a la actitud que tome Rusia al respecto.
Además, en Lisboa se acordó crear un Comité de Control y Desarme de Armas de
Destrucción Masiva (Weapons of Mass Destruction Control and Disarmament
Commitee, que finalmente se creó en marzo de 2011). El segundo asunto es la
ampliación de la Alianza, sobre la cual se decidió emprender una política de puertas
abiertas pero no exenta de cierta ambigüedad deliberada. Por último, se pretende
mantener la seguridad internacional mediante la seguridad cooperativa en lo relativo a
los partnerships, que se refieren a las relaciones de cooperación con otros Organismos
50 GARCÍA RAMÍREZ, J.D., “La transformación de la OTAN a través de los conceptos estratégicos y la
ampliación”, Analecta política, 2014, p. 93. 51 ARTEAGA, F., “La Alianza Atlántica tras su cumbre en Lisboa: nuevo concepto, ¿nueva OTAN?”,
Real Instituto Elcano, 2011, p. 3
35
internacionales o naciones. Si la Alianza ya lleva desarrollando esta función desde hace
años con varios interlocutores tradicionales, ahora esas Asociaciones se abren a
cualquier Organización o Estado que desee cooperar con la Alianza en materia de
seguridad.
Pese al logro de haber conseguido establecer un nuevo Concepto Estratégico, el mismo
no está exento de sombras, puesto que no se consiguió unir fines, medios y formas de
actuación, sino que se contemplaron por separado. Podemos pensar que ello se debe a la
dificultad que supone, a la hora de establecer unos objetivos concretos, valorar
previamente si la Organización dispone de los recursos necesarios para conseguirlos.
Con la Political Guidelines, que contiene orientaciones políticas, la Alianza prevé
completar el nuevo Concepto Estratégico para el año siguiente.
De esta manera la OTAN se orienta a la seguridad global, pudiendo actuar en cualquier
asunto y en cualquier lugar si dicha seguridad lo requiere, lo que puede poner en duda el
monopolio al uso de la fuerza que ostenta el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas,
algo que no deja de ser, cuanto menos, preocupante, aunque algunos autores como F.
Arteaga puedan ver en ello aspectos positivos, alegando la falta de capacidad de
Naciones Unidas para adaptarse a las nuevas amenazas frente a la efectividad mostrada
por la OTAN52. Entendemos que la eficacia no debe anteponerse a la legalidad y la
legitimidad.
8.7. LA CUMBRE DE CHICAGO (2012)53
Cuatro serán los puntos a tratar en Chicago: reafirmar el compromiso con el vínculo
transatlántico; evaluar las operaciones en curso dando especial importancia a la
situación en Afganistán; asegurar las capacidades de la OTAN para hacer frente a las
nuevas amenazas; y reforzar el partnership.
Afganistán sigue siendo uno de los puntos clave a tratar en cuanto a operaciones de la
OTAN se refiere. Uno de los objetivos principales de la Cumbre era fijar un calendario
para proceder a transferir, de manera progresiva y cuanto antes, la responsabilidad de la
52 ARTEAGA, F., “La Alianza Atlántica tras…” op. cit., p. 6. 53 Vid. la Declaración de la Cumbre en:
http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_87593.htm#libya
36
seguridad de la ISAF (International Security Assistance Force) a las Fuerzas de
Seguridad Afganas para pasar, a partir de ahí, a llevar a cabo labores de asistencia
financiera, técnica y de adiestramiento, con el objetivo final de que Al Qaeda no pudiera
volver a establecerse en el país. El éxito de estos planes, sin embargo, va a depender de
la voluntad de los aliados en cumplir con los plazos marcados por la Alianza sin que
aceleren la retirada de sus tropas a placer (como es el caso del Presidente francés
Hollande); que los aliados hagan sus aportaciones económicas correspondientes (algo
complicado también en la situación de crisis que asola a Europa); y que el gobierno de
Afganistán avance en sus compromisos hacia un régimen democrático que respete los
derechos humanos y las libertades fundamentales de su población, superando la
corrupción en la que se ve inmerso54. Otro factor que tendrá mucho que ver en el éxito
de estos planes es el comportamiento que adopten de aquí a futuro los países vecinos de
Afganistán, pues no hay que olvidar que Pakistán mantiene cerradas las vías de
comunicación terrestre que permiten abastecer a las tropas de la coalición
internacional55.
También se le presta atención a la KFOR (Kosovo Force), anunciando que el nivel de
fuerzas se reducirá tan pronto como la situación de seguridad lo permita.
Tampoco se pasan por alto otras operaciones como la llevada a cabo contra la piratería
marítima en el Índico (Ocean Shield), la Active Endeavour en el Mediterráneo contra el
terrorismo, la AMISON en apoyo a la Unión Africana en Somalia, o la NTM-I de
adiestramiento a las fuerzas nacionales iraquíes.
Mención especial merece también la operación Unified Protector en Libia, encargada
por Naciones Unidas, y con el apoyo de la Liga de los Estados Árabes, en la que la
Alianza tuvo un papel crucial en la protección de la población civil, ayudando a salvar
miles de vidas y demostrando que es capaz de llevar a cabo operaciones complejas en
apoyo de la Comunidad internacional de forma eficaz.
Otra cuestión que se trataría en Chicago sería la referida al partnertship. En este sentido
la OTAN se refiere a su relación con la UE como esencial, entendiendo que debe
42 La economía del país está dominada por una oligarquía criminal, siendo el primer país del mundo en
producir cannabis y heroína, y un 97% de su PIB proviene de la ayuda internacional. Vid. BENEDICTO
SOLSONA, M. A., “Los retos de EEUU en la Cumbre de Chicago”, 41-2012, Instituto Español de
Estudios Estratégicos, p. 2. 55 RUÍZ GONZÁLEZ, F. J., Valoración crítica de los resultados de la cumbre de Chicago de la OTAN,
Fundación Ciudadanía y Valores, 2012, pp. 6 y 7.
37
potenciarse al máximo en cuanto a colaboración en operaciones prácticas y desarrollo
de capacidades, así como respecto de las consultas políticas, reconociendo que esta
cooperación es básica para las iniciativas de ambas Organizaciones, tanto la Smart
Defence (SD) de la Alianza, como el Pooling and Sharing (P&S) de la UE, que para
nada deben ser entendidas como antagónicas, sino complementarias. Simplemente hay
que pensar en que 21 miembros de ambas Organizaciones forman parte de las dos pero,
¿cuál de las dos iniciativas deben seguir estos Estados integrados tanto en la OTAN
como en la UE?
Con la iniciativa SD, término acuñado por Anders Fogh en la Conferencia de Seguridad
celebrada en Múnich en febrero de 201156, se pretende gastar en capacidades de una
manera más eficiente, optimizando los recursos disponibles (cada vez más limitados),
porque se entiende que estos se pueden emplear mejor de manera conjunta. El objetivo
es que cada país se especialice en unas concretas capacidades, delegando otras en el
resto. Lo que ocurre es que para llevar a cabo esta iniciativa de SD, se precisa un alto
nivel de confianza entre los Estados, ya que con este concepto no solo se requiere que
los Estados se desprendan de capacidades militares básicas (que serán proporcionadas
por otros países aliados), sino que, además, se desmantele el tejido industrial y
tecnológico en materia de seguridad y defensa pasando a prescindir del beneficio que
genera. Ahora bien, dicho esto, cabría preguntarse también si un país (europeo), en
solitario, podría ser capaz de dotarse de todas las capacidades militares necesarias para
poder responder a las amenazas existentes, y más con la tendencia existente a reducir el
gasto en defensa. El dilema está servido.
Por lo que se refiere a las amenazas a la seguridad del área euroatlántica, en la Cumbre
de Chicago se hace referencia al significativo incremento de los ciberataques, tanto en
número como en complejidad y sofisticación. También se muestra preocupación en
cuanto a la proliferación de WMD, que amenaza la visión de la Alianza de crear las
condiciones necesarias para lograr un mundo sin armas nucleares, de conformidad con
los objetivos del Tratado de No Proliferación Nuclear (NPT). Al igual que el Consejo de
Seguridad, la OTAN desaprueba el programa nuclear de Irán y le insta para que cumpla
56 “El Secretario General de la OTAN definía la SD como la iniciativa a través de la cual la OTAN
podría ayudar a las naciones a construir mayor seguridad con menores recursos pero mejor
coordinación y coherencia de tal forma que juntos se pudiera evitar que una crisis financiera pudiera
llegar a ser una crisis de seguridad”. ALFONSO MEIRIÑO, A., prólogo a Enfoque multinacional al
desarrollo de capacidades de Defensa. La Smart Defence de la OTAN frente al Pooling Sharing de la UE,
escuela de Altos Estudios de la Defensa, Ministerio de Defensa, 2013, p. 12
38
con sus obligaciones internacionales así como con las Resoluciones del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas y de la Agencia Internacional de la Energía Atómica. Se
opta por la vía diplomática para resolver el problema, fundamentalmente mediante el
diálogo entre los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
y Alemania.
Se expresa también una profunda preocupación por las actividades de proliferación de
Corea del Norte, solicitándole, al igual que a Irán, que cumpla con sus compromisos
internacionales y con las Resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas,
abandonando todas las actividades relacionadas con los programas de WMD y de
misiles balísticos, de manera absoluta, verificable e irreversible.
A la vista de estas amenazas, la Alianza asegura que trabajará para disponer de las
capacidades militares adecuadas para responder a los ataques biológicos, químicos o
nucleares y que seguirá trabajando en estrategias que impidan la proliferación de WMD
y den respuesta a la hora de hacer frente a un hipotético incidente nuclear.
Se vuelve a condenar el terrorismo y se reafirma en su lucha contra él con todas las
capacidades a su alcance, sin pasar por alto las amenazas ya tenidas en cuenta y puestas
de relieve en Lisboa, referentes a los suministros de energía, cambio climático, sequía…
El problema sirio, con el enfrentamiento entre sunitas y chiítas, en el que la OTAN no
quiere intervenir, también ocupa un espacio en la Cumbre. Para llevar a cabo esa
intervención se deberían dar tres condiciones: la primera de ellas sí se da, pues es una
necesidad demostrable y estamos hablando de un desastre humanitario con más de
8.000 muertos; la segunda es una base legal que no se cumple puesto que no hay una
Resolución de Naciones Unidas “gracias” al veto de China y Rusia; y, por último, un
apoyo regional que parece no darse, ya que ni la Liga Árabe ni la oposición han
solicitado una intervención militar57.
8.8. LA CUMBRE DE GALES (2014)58
57 BENEDICTO SOLSONA, M. A., “Los Retos de EEUU…” op. cit., p. 9 58 Vid. el texto completo de la Declaración de la Cumbre en:
http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm?selectedLocale=en
39
A finales de 2013 y principios de 2014, aparecieron en el panorama internacional dos
nuevas fuentes de inestabilidad de gran importancia para la OTAN: el Estado Islámico,
que despliega como una fuerza independiente de Al Qaeda ampliando su marco de
actuación y sus capacidades, y el problema con Rusia en Ucrania.
También llamada de Newport, esta Cumbre tuvo como elemento más relevante el
cambio de discurso hacia la Federación Rusa tras su comportamiento expansionista
respecto a Ucrania, discurso que parece transportarnos a los orígenes de la Alianza: “We
condemn in the strongest terms Russia's escalating and illegal military intervention in
Ukraine and demand that Russia stop and withdraw its forces from inside Ukraine and
along the Ukrainian border. This violation of Ukraine's sovereignty and territorial
integrity is a serious breach of international law and a major challenge to Euro-
Atlantic security. We do not and will not recognise Russia's illegal and illegitimate
'annexation' of Crimea. We demand that Russia comply with international law and its
international obligations and responsibilities; end its illegitimate occupation of Crimea;
refrain from aggressive actions against Ukraine; withdraw its troops; halt the flow of
weapons, equipment, people and money across the border to the separatists; and stop
fomenting tension along and across the Ukrainian border. Russia must use its influence
with the separatists to de-escalate the situation and take concrete steps to allow for a
political and a diplomatic solution which respects Ukraine's sovereignty, territorial
integrity, and internationally recognised borders”.
Los jefes de Estado y de Gobierno de los 28 Estados comienzan señalando que es un
momento trascendental para la seguridad euroatlántica, entendiendo que el
comportamiento agresivo de Rusia hacia Ucrania, la inestabilidad de Oriente Medio y
del Norte de África, así como las amenazas transnacionales, constituyen un desafío a la
paz y seguridad globales y no ya solo a las del área euroatlántica. Frente a esta
situación, se reafirma la valía de la OTAN como fuente de estabilidad, marco para la
defensa colectiva, y foro de consultas y decisiones. Su finalidad primera es proteger y
defender a su población y territorios de cualquier ataque, tal y como se recogió en el
artículo 5 del Tratado de Washington. Es por todo ello que los Aliados se comprometen
a fortalecer aún más el vínculo transatlántico y a reunir las capacidades necesarias para
asegurar que la Alianza sigue estando dispuesta y sigue siendo capaz de afrontar
cualquier reto para defender la libertad, los derechos humanos, la democracia y el
Estado de Derecho.
40
Para garantizar que la OTAN está preparada para responder con rapidez y firmeza a los
nuevos retos de seguridad, se aprobó el NATO Readiness Action Plan, que tratará de
mejorar la capacidad de respuesta de la NRF estableciendo una nueva fuerza conjunta
(fuerza conjunta de muy alta disponibilidad, sus siglas en inglés VHRJTF) que podrá
desplegarse en pocos días, sobre todo en la periferia del territorio de la OTAN.
Como novedad, se introduce el término de guerra híbrida, que sería aquella en la que se
llevan a cabo acciones abiertas y encubiertas, con la participación de militares, civiles y
paramilitares, que contribuyen de modo integrado a ejecutar un plan, modelo que
entiende la OTAN que ha seguido la actuación de Rusia en Ucrania59.
Y como todos estos propósitos son inútiles sin financiación, se hace hincapié en el
acuerdo alcanzado para invertir la tendencia de disminución de los presupuestos en
defensa, y se señala que los Estados que destinen menos del 2% PIB a defensa deben
aumentarlo en términos absolutos en función del crecimiento del PIB. En la línea de la
SD se plantea emplear un 20% del gasto en defensa para nuevos equipos que permitan
el despliegue y la interoperabilidad según los estándares de la OTAN60.
Como ya apuntábamos, la Alianza condena enérgicamente la intervención de Rusia en
Ucrania, tachándola de ilegal, y exhortando a la Federación a que cese en tal
comportamiento y retire sus fuerzas militares de dicho país. Considera la OTAN que lo
que Rusia debe hacer no es sino utilizar su influencia con los separatistas para apaciguar
la situación, pero por la vía diplomática y respetando, en todo caso, la soberanía e
integridad territorial de Ucrania, en lugar de participar activamente en la
desestabilización de la zona violando de manera flagrante el Derecho Internacional.
A pesar de todo, la OTAN indica que no busca una confrontación con Rusia, pero que
ante tal situación apoya las sanciones establecidas por la UE y el G7 entre otros, y
suspende los canales de cooperación civiles y militares con la Federación de Rusia, si
bien mantiene los políticos.
9. LA PRÓXIMA CUMBRE DE VARSOVIA (2016)
59 RUIZ GONZÁLEZ, F. J., Gales 2014: otra cumbre histórica de la OTAN, Fundación ciudadanía y
Valores, 2014, p. 7 60 Vid. Anexo II de este trabajo.
41
El escenario en el que tendrá lugar la próxima Cumbre de la Alianza no se presenta
demasiado halagüeño, ya que como ha puesto de manifiesto la propia Comisión
Europea, en Polonia se está produciendo un importante retroceso democrático61.
El Secretario General de la OTAN, Jens Stoltenberg, anunció, tras la reunión del
Consejo del Atlántico Norte y la Asamblea Parlamentaria de la OTAN que tuvo lugar
en febrero de este año, que la agenda de la Cumbre de Varsovia discurrirá en torno a dos
ejes fundamentales: el equilibrio y la adaptación. El primero debe garantizarse en
relación con los desafíos procedentes tanto del Este como del Sur, pero también en lo
referente al diálogo con los socios de la Alianza, inclusive con aquellos que no
compartan sus mismos valores (haciendo referencia expresa al caso de la Federación
rusa).
Los miembros de la Asamblea Parlamentaria y del Consejo del Atlántico Norte también
debatieron sobre proporcionar apoyo a la crisis de los refugiados y migrantes del mar
Egeo62.
En abril de este mismo año, el Vicesecretario General de la OTAN, Alexander
Vershbow, expresó la necesidad de seguir cooperando, de manera más estrecha incluso,
con los socios de la Alianza, como la UE (con la que comparte 22 miembros comunes),
ya que gracias a la OTAN, Europa ha disfrutado del periodo más largo de paz en la
historia de su continente. Sin embargo, quedan muchas cosas por hacer, puesto que la
Alianza se enfrenta a las amenazas más serias de su historia desde el final de la Guerra
Fría. Por primera vez, los aliados se enfrentan a una serie peligros provenientes de dos
direcciones al mismo tiempo: la desafiante y agresiva actitud de Rusia, así como la
situación de inestabilidad procedente de Oriente Medio y del Norte de África.
Ante este panorama, la OTAN está tomando las medidas necesarias para actuar y
responder a los nuevos retos. En concreto, está poniendo en marcha el Plan de Acción
de Preparación Aliada (Readiness Action Plan) que se acordó en la Cumbre de Gales
como respuesta inicial a la agresión rusa a Ucrania. Además, se está triplicando el
tamaño de la Fuerza de Respuesta a más de 40.000 soldados, con una punta de lanza
capaz de desplegarse en tan solo 48 horas.
61 Vid. http://www.blog.rielcano.org/todos-a-una-varsovia-bajo-vigilancia/ 62 http://www.nato.int/cps/en/natohq/news_128139.htm?selectedLocale=en
42
Recalca A. Vershbow que la situación actual es muy distinta a la de hace un par de
años. Si desde el final de la Guerra Fría la colaboración de la Federación de Rusia con la
OTAN fue muy fructífera (buena prueba de ello fue la creación del Consejo OTAN-
Rusia), toda esa cooperación resulta actualmente imposible desde que la Federación
decidió despreciar el Derecho Internacional violando la soberanía de Ucrania y sus
fronteras. Rusia trata de justificarse culpando a la OTAN de arrebatarle “el lugar que le
pertenece en el mundo” y de intentar debilitarla, algo que según el Vicesecretario
General, no deja de ser un intento de desviar la atención de los problemas internos que
asolan a la Federación.
Y no se debe pasar por alto que además de que las fuerzas de combate rusas están cada
vez mejor equipadas, siendo capaces de movilizarse a gran escala sin previo aviso,
Rusia ha intensificado su postura respecto a las armas nucleares, incumpliendo los
acuerdos en cuanto a control y transparencia de armamento.
Por todo ello, la OTAN no puede sino interpretar todas estas acciones como un
retroceso en el tiempo hasta los días de los bloques, cuando Moscú funcionaba a base de
intimidaciones y amenazas, algo inaceptable para la OTAN que, lejos de buscar una
segunda Guerra Fría, tratará de entablar un diálogo con la Federación con el objetivo de
que las aguas vuelvan a su cauce y se retome el camino de la cooperación y la
transparencia militar para reducir el riesgo de conflicto. De cualquier forma, para
retomar ese diálogo será conditio sine qua non que Rusia vuelva a cumplir con sus
obligaciones en el marco del Derecho internacional.
Ante la amenaza que supone que Rusia no quiera volver a retomar relaciones con la
Alianza y para disuadirla de llevar a cabo cualquier agresión contra los aliados, la
OTAN pretende aumentar su presencia avanzada en el territorio de sus Estados más
orientales con unas fuerzas rotativas y de carácter multinacional, capaces de repeler
cualquier agresión de manera contundente. Se prevé que en la cumbre de Varsovia los
líderes se pongan de acuerdo en los detalles.
El Vicesecretario General también le dedicó unas palabras a las primaveras árabes y, en
concreto, a la terrible situación en la que se ve inmerso el pueblo sirio, caldo de cultivo
para el Daesh y causa de que estemos ante la mayor crisis migratoria y de refugiados
desde la Segunda Guerra Mundial. Lejos de permanecer al margen de esta situación, la
43
OTAN está trabajando en la región para ayudar a reforzar la seguridad, llevando a cabo
iniciativas de creación de capacidades de defensa con Irak, Jordania, Libia o Túnez.
Pero toda esta declaración de intenciones no puede quedar en eso, sino que debe hacerse
efectiva y, para ello, la OTAN no puede esperar estar a la altura de las circunstancias si
se limitan a ver cómo los EEUU son los únicos que contribuyen, generosamente, a
financiar la Alianza, por lo que es necesario aumentar la inversión en defensa por parte
de todos los aliados, tal y como se acordó en Gales63, ya que lo que está en juego es la
seguridad de todos y cada uno los miembros.
10. CONCLUSIONES
A la vista de la situación actual, podríamos decir que la OTAN se enfrenta a una
Cumbre que tiene visos de poder ser calificada como “Cumbre de la Regresión”, ya que
parecen oírse voces del pasado llamando a un nuevo aumento de capacidades militares,
fundamentalmente en el flanco Este del territorio OTAN, dispuestas bien a disuadir al
antiguo gigante del Este de su empeño por desoír los reproches por vulnerar el Derecho
Internacional, bien a actuar en caso de que se produzca cualquier tipo de agresión al
territorio de sus miembros (algo que entendemos es harto improbable hoy en día, y nos
parece razonable pensar que tanto unos como otros se contentarán con hacer una
ostentación de “fuerza” mediante la simple exhibición de sus capacidades militares en
las fronteras de ambos bandos).
Si bien es cierto que Rusia no ha actuado de conformidad con el Derecho Internacional
al anexionarse Crimea, no es menos cierto que otros Estados han hecho lo propio
cuando sus intereses geoestratégicos así lo exigían64. Así pues, debemos establecer una
idea básica pero no por ello menos importante: no podemos utilizar un doble rasero para
medir las vulneraciones del Derecho Internacional en función de cuál sea el Estado que
las perpetra.
63 Se puede consultar el discurso completo de Alexander Vershbow en
http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_129816.htm?selectedLocale=en 64 Por ejemplo, las ya mencionadas invasiones a Yugoslavia o a Irak, esta última por parte de EEUU y sus
aliados que acabó desestructurando el país, por no mencionar el hecho más actual de que EEUU, Arabia
Saudí y Turquía han facilitado gran cantidad de armamento a los rebeldes sirios fomentando la guerra
civil.
44
De esta manera, debería tratarse de volver a los cauces de la diplomacia y el diálogo (en
los que tanto se había avanzado), desterrando de una vez y para siempre los fantasmas
de la Guerra Fría, pues si la URSS se alejó de Europa durante esos años, también hay
que tener presente que ha colaborado muy estrechamente y durante largo tiempo con
esta, con la que comparte raíces históricas, culturales y religiosas. Puede que Rusia no
sea un gran aliado, pero desde luego tampoco es nuestro enemigo. Quizá la clave esté en
hacérselo ver a EEUU, pues no podemos perder de vista que pronto elegirá un nuevo
presidente, pudiendo venir malos tiempos en lo que al uso de la fuerza se refiere, ya que
determinados sectores norteamericanos de la derecha más extremista son muy proclives
a recurrir a tales métodos.
Por último, y si fijamos la vista en el reto de seguridad más importante al que se
enfrentan tanto Europa como EEUU, que no es otro que el terrorismo internacional,
debemos tener presente que es necesario mantener la colaboración con Rusia, y que no
contar con ella puede llevar a que fracasen las principales decisiones estratégicas que
adopten otros Estados. Rusia sigue siendo determinante para hacer frente al Estado
Islámico en Irak o en Siria65.
De cualquier forma, nuestra inquietud por dilucidar si Varsovia supondrá un avance o
un retroceso será breve, pues tan solo debemos esperar unas semanas para ver la senda
que seguirá, finalmente, la OTAN respecto de la Federación de Rusia, y cómo
reaccionará esta a la Declaración de la Cumbre.
65 MANGAS MARTÍN, A., “Restaurar y redefinir las relaciones con Rusia”, 2014, Real Instituto Elcano,
p. 10.
45
ANEXO I
LAS CUMBRES DE LA OTAN66
1) 1957: Cumbre de París
2) 1974: Cumbre de Bruselas
3) 1975: Cumbre de Bruselas
4) 1977: Cumbre de Londres
5) 1978: Cumbre de Washington
6) 1982: Cumbre de Bonn
7) 1985: Cumbre de Bruselas
8) 1988: Cumbre de Bruselas
9) 1989: Cumbre de Bruselas
10) 1989: Cumbre de Bruselas
11) 1990: Cumbre de Londres
12) 1991: Cumbre de Roma
13) 1994: Cumbre de Bruselas
14) 1997: Cumbre de Madrid
15) 1999: Cumbre de Washington
16) 2002: Cumbre de Praga
17) 2004: Cumbre de Estambul
18) 2006: Cumbre de Riga
19) 2008: Cumbre de Bucarest
20) 2009: Cumbre de Estrasburgo-Kehl
21) 2010: Cumbre de Lisboa
22) 2012: Cumbre de Chicago
23) 2014: Cumbre de Gales
24) 2016: Cumbre de Varsovia
66 http://www.nato.int/docu/comm.htm
46
ANEXO II
Alliance defence expenditures
as a percentage of Gross Domestic Product
2007 and 201367
%
Viendo estos datos, podemos hacernos una idea de por qué la OTAN se marcó esos
objetivos que no serán fáciles de cumplir, y menos aún dada la situación de crisis
económica que asola a muchos de sus miembros. Podemos apreciar claramente que en
2013 solo EEUU, Reino Unido y Grecia sobrepasaban el umbral del 2% PIB, mientras
que España es el tercer país que menos invierte en defensa (0,8% PIB).
67 NATO Defence Planning Capability Review 2013-14. Based on 2010 prices. Estimates for 2014.
47
BIBLIOGRAFÍA:
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Remarks by NATO Deputy Secretary General Alexander Vershbow to The
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