Las bases internacionales de la Las bases internacionales de la tributación ambiental: OCDE, ONU tributación ambiental: OCDE, ONU GATT OMC UEGATT OMC UEGATT, OMC, UE.GATT, OMC, UE.

Fernando Serrano AntónFernando Serrano AntónProfesor Titular de Derecho Financiero y Profesor Titular de Derecho Financiero y b d d l d d db d d l d d dTributario, Universidad Complutense de Madrid.Tributario, Universidad Complutense de Madrid.

Defensor del ContribuyenteDefensor del ContribuyenteAyuntamiento de MadridAyuntamiento de Madridserranoaf@madrid.esserranoaf@madrid.esf@f@

Junio 2011

El hitoEl hitoEl hitoEl hitoCarta Seattle, 1855: Jefe Indio Noah Seattle al Presidente Carta Seattle, 1855: Jefe Indio Noah Seattle al Presidente de los USA Pierce:de los USA Pierce:de los USA, Pierce:de los USA, Pierce:

“[“[ ...... ]] ElEl hombrehombre tratatrata aa susu madremadre lala tierratierra yy aa susuhermano,hermano, elel aire,aire, comocomo cosascosas queque sese puedenpuedencomprarcomprar yy devastar,devastar, parapara venderlasvenderlas comocomo sisi fueranfueranco p aco p a yy de asta ,de asta , pa apa a e de ase de as co oco o ss fue afue aovejasovejas oo bolasbolas dede colorescolores.. SuSu voracidadvoracidad acabaráacabará porpordevorardevorar lala tierra,tierra, nono dejandodejando trastras dede sisi otraotra cosacosaqueque unun desnudodesnudo desiertodesierto LaLa tierratierra nono pertenecepertenece alalqueque unun desnudodesnudo desiertodesierto.. LaLa tierratierra nono pertenecepertenece alalhombre,hombre, eses elel hombrehombre quienquien pertenecepertenece aa lala tierra”tierra”..

IntroducciónIntroducción

•• CambioCambio climáticoclimático:: problemaproblema másmás gravegrave porpor sussus fatalesfatales•• CambioCambio climáticoclimático:: problemaproblema másmás gravegrave porpor sussus fatalesfatalesconsecuenciasconsecuencias ––salud,salud, economíaeconomía yy ambienteambiente‐‐..

•• EstabilizaciónEstabilización yy reducciónreducción dede emisionesemisiones COCO22:: KyotoKyoto

•• JefesJefes dede EstadoEstado dede lala UEUE:: compromisocompromiso 20202020:: reducciónreducción2020 porpor cientociento dede laslas emisionesemisiones dede 19901990

•• AA t ét é dd ll i i iói i ió bi t lbi t l tt ll•• AA travéstravés dede lala imposiciónimposición ambientalambiental sese otorgaotorga alalmedioambientemedioambiente unun valorvalor económicoeconómico:: PigouPigou yy MusgraveMusgrave

•• PposPpos gralesgrales deldel DerechoDerecho InternacionalInternacional deldel ambienteambiente::pp gg

•• SoberaníaSoberanía yy responsabilidadresponsabilidad..

•• BuenaBuena vecindadvecindad yy cooperacióncooperación internacionalinternacional

•• AcciónAcción preventivapreventiva

•• PrincipioPrincipio dede precauciónprecaución

IntroducciónIntroducción

•• MIX AMBIENTAL:MIX AMBIENTAL:•• MIX AMBIENTAL: MIX AMBIENTAL: •• OBJETIVO:OBJETIVO:

•• Instrumentos económicos:Instrumentos económicos:Instrumentos económicos:Instrumentos económicos:

•• Ingreso: impuestos y tasas o derechosIngreso: impuestos y tasas o derechos

•• Gasto: subvenciones y presupuestoGasto: subvenciones y presupuesto

•• Instrumentos administrativos y sancionatoriosInstrumentos administrativos y sancionatorios

•• SUBJETIVO:SUBJETIVO:

•• Personas físicasPersonas físicas

•• Personas jurídicas o moralesPersonas jurídicas o morales

CO C CCO C C•• CONCIENCIA AMBIENTALCONCIENCIA AMBIENTAL

Principios de la Acción comunitaria ambiental –Principios de la Acción comunitaria ambiental –Principios de la Acción comunitaria ambiental 174.2 TFUEPrincipios de la Acción comunitaria ambiental 174.2 TFUE

•• Acción preventivaAcción preventiva

•• Corrección en la fuenteCorrección en la fuenteCorrección en la fuenteCorrección en la fuente

•• Quien contamina, pagaQuien contamina, paga

•• Integración de las exigencias de protección delIntegración de las exigencias de protección del•• Integración de las exigencias de protección del Integración de las exigencias de protección del ambiente en otras políticasambiente en otras políticas

•• Unanimidad para la toma de decisiones fiscalesUnanimidad para la toma de decisiones fiscalesUnanimidad para la toma de decisiones fiscalesUnanimidad para la toma de decisiones fiscales

•• SubsidiariedadSubsidiariedad

Introducción: UEIntroducción: UE

•• UsoUso dede instrumentosinstrumentos fiscalesfiscales:: principioprincipio quienquiencontamina,contamina, pagapaga.. CarácterCarácter mixtomixto

•• VIVI ProgramaPrograma dede AcciónAcción MedioambientalMedioambiental (hasta(hasta20122012)) Obj iObj i Di iDi i ll i ii i20122012)).. ObjetivosObjetivos:: DisociarDisociar elel crecimientocrecimientoeconómicoeconómico dede lala degradacióndegradación ambientalambientalmejorandomejorando::mejorandomejorando::

•• LaLa aplicaciónaplicación dede lala legislaciónlegislación enen vigorvigor

•• LaLa integraciónintegración deldel mediomedio ambienteambiente enen otrasotras•• LaLa integraciónintegración deldel mediomedio ambienteambiente enen otrasotraspolíticaspolíticas

•• ImplicaciónImplicación ciudadanosciudadanos ee interesadosinteresados•• ImplicaciónImplicación ciudadanosciudadanos ee interesadosinteresados

•• NoNo solosolo medidasmedidas legislativas,legislativas, otrosotros incentivosincentivos

Introducción: UEIntroducción: UE

•• Estrategias VI PAM:Estrategias VI PAM:

•• Programa  aire puro para EuropaPrograma  aire puro para Europa

•• Programa protección del sueloPrograma protección del suelog pg p

•• Uso sostenible de plaguicidasUso sostenible de plaguicidas

•• Conservación y protección medio marinoConservación y protección medio marinoy py p

•• Fomento reciclaje de residuosFomento reciclaje de residuos

•• Uso sostenible de los recursos naturalesUso sostenible de los recursos naturalesUso sostenible de los recursos naturalesUso sostenible de los recursos naturales

•• Mejora y protección del medio ambiente Mejora y protección del medio ambiente urbanourbanourbanourbano

•• Programa europeo sobre el cambio climáticoPrograma europeo sobre el cambio climático

Pautas para diseñar un tributo ambientalPautas para diseñar un tributo ambiental

•• AnálisisAnálisis dede lala experienciaexperiencia

•• EstudioEstudio deldel gradogrado dede interaccióninteracción dede loslos tributostributosambientalesambientales enen loslos sistemassistemas fiscalesfiscales

ii dd ll ii•• DestinoDestino dede loslos ingresosingresos

•• ModeloModelo teóricoteórico dede políticaspolíticas fiscalesfiscales ambientalesambientales

•• 77 tipostipos dede tributostributos ambientalesambientales:: contaminacióncontaminación•• 77 tipostipos dede tributostributos ambientalesambientales:: contaminacióncontaminaciónatmosférica,atmosférica, automóviles,automóviles, insumosinsumos agrícolas,agrícolas, agua,agua,residuos,residuos, transportetransporte aéreoaéreo yy productosproductos específicosespecíficos..

•• 7575 %% ciudadanosciudadanos aceptaríaaceptaría unauna ecotasaecotasa contracontra elel cambiocambioclimático,climático, neutralneutral yy afectadaafectada alal desarrollodesarrollo dede laslas energíasenergíaslimpiaslimpias GlobeScanGlobeScanlimpiaslimpias.. GlobeScanGlobeScan

El uso de tributos ambientales en la UE y susEl uso de tributos ambientales en la UE y sus 5 condiciones

•• EficaciaEficacia

•• EficienciaEficiencia

•• Contexto internacionalContexto internacional

•• TransparenciaTransparencia

•• Mercado internoMercado interno

El uso de tributos ambientales en la UE y sus 6El uso de tributos ambientales en la UE y sus 6 razones

•• Internalización de las externalidadesInternalización de las externalidades

•• Integración de las políticas económicas yIntegración de las políticas económicas y•• Integración de las políticas económicas y Integración de las políticas económicas y ambientalesambientales

•• Reorientación de comportamientosReorientación de comportamientosReorientación de comportamientosReorientación de comportamientos

•• Disminución de la presión fiscal sobre las rentas Disminución de la presión fiscal sobre las rentas tradicionales como el trabajo.tradicionales como el trabajo.tradicionales como el trabajo.tradicionales como el trabajo.

•• Reducción emisiones CO2Reducción emisiones CO2

•• Fomento uso eficiente de la energíaFomento uso eficiente de la energíaFomento uso eficiente de la energía.Fomento uso eficiente de la energía.

10 dudas para el establecimiento de10 dudas para el establecimiento de tributos ambientales

•• Falta de liderazgoFalta de liderazgo

•• Incertidumbre costes económicosIncertidumbre costes económicos

•• Dependencia a determinados productos y actividadesDependencia a determinados productos y actividadesDependencia a determinados productos y actividadesDependencia a determinados productos y actividades

•• Presiones de los lobbiesPresiones de los lobbies

•• Repercusión en la competitividad y el empleoRepercusión en la competitividad y el empleo

•• Efectos sobre las rentas más bajasEfectos sobre las rentas más bajas

•• Conflictos en la UE entre la normativa nacional y comunitariaConflictos en la UE entre la normativa nacional y comunitaria

•• Unanimidad en la UE en materia fiscalUnanimidad en la UE en materia fiscal•• Unanimidad en la UE en materia fiscalUnanimidad en la UE en materia fiscal

•• Conflicto entre cambio de comportamiento y mantenimiento Conflicto entre cambio de comportamiento y mantenimiento de ingresosde ingresos

•• Subvenciones y ayudas que tienen efectos negativos para el Subvenciones y ayudas que tienen efectos negativos para el ambiente.ambiente.

El tributo como instrumento económicoEl tributo como instrumento económico ambiental

•• Comisión UE: Comunicación “Impuestos y gravámenes Comisión UE: Comunicación “Impuestos y gravámenes ambientales en la Mercado Único” C 224/COM 97:ambientales en la Mercado Único” C 224/COM 97:ambientales en la Mercado Único  C 224/COM 97:ambientales en la Mercado Único  C 224/COM 97:

•• Objetivo no castigar a nadieObjetivo no castigar a nadie

•• Fin dar incentivos para la reducción de actividades Fin dar incentivos para la reducción de actividades contaminantescontaminantes

•• Sustitución de bienes nocivos por otros más ecológicosSustitución de bienes nocivos por otros más ecológicos

b úl d ób úl d ó•• Objetivo último: recaudación ceroObjetivo último: recaudación cero

•• Mejor impuestos que tasas o derechosMejor impuestos que tasas o derechos

•• PALOSPALOS & ZANAHORIAS& ZANAHORIAS•• PALOS PALOS & ZANAHORIAS& ZANAHORIAS

Cooperación en el marco del acuerdo deCooperación en el marco del acuerdo de Asociación Económica México ‐ UE

•• Art. 34.2 del Acuerdo entre México y UE Art. 34.2 del Acuerdo entre México y UE ‐‐2000, las partes 2000, las partes se comprometen a:se comprometen a:

•• D ll l ió i l d t iD ll l ió i l d t i•• Desarrollar la cooperación para prevenir el deterioro Desarrollar la cooperación para prevenir el deterioro ambiental.ambiental.

•• Fomentar la conservación y el aprovechamiento Fomentar la conservación y el aprovechamiento y py psustentable de los recursos naturales.sustentable de los recursos naturales.

•• Desarrollar, difundir e intercambiar información y Desarrollar, difundir e intercambiar información y i i b l i l ió bi li i b l i l ió bi lexperiencias sobre legislación ambiental.experiencias sobre legislación ambiental.

•• Estimular la utilización de incentivos económicos para Estimular la utilización de incentivos económicos para promover su cumplimiento.promover su cumplimiento.promover su cumplimiento.promover su cumplimiento.

•• Fortalecer la gestión ambiental en los niveles de Fortalecer la gestión ambiental en los niveles de gobierno.gobierno.

OCDE: DatosOCDE: Datos

• E 2007 á d 375 t ib t bi t l• En 2007, más de 375 tributos ambientales

• 250 tasas o derechos y contribuciones especiales con matices ambientalescon matices ambientales

• 2,5 por ciento del PIB de media de los países miembros de la OCDEmiembros de la OCDE

• Amplia difusión en cuanto a los países que usan estos tipos de instrumentos fiscalesestos tipos de instrumentos fiscales

GráficoGráfico

GráficoGráfico

GráficoGráfico

OCDE: fiscalidad, innovaciónOCDE: fiscalidad, innovación y ambiente

• I ió f d t l l• Innovación es fundamental para alcanzar resultados ambientales a precios razonables.

• El problema: no hay precio de la contaminación• El problema: no hay precio de la contaminación. 

• La fiscalidad ambiental estimula la difusión de las nuevas tecnologíasnuevas tecnologías. 

• Optimización. Suecia: nuevo impuesto sobre NOx, ha producido el uso de nuevas tecnologías para suha producido el uso de nuevas tecnologías para su reducción, Incremento: del 7% al 62 % en un año. 

OMC: ObjetivosOMC: Objetivos

•• Preámbulo del Acuerdo de Marrakech (15 abril de 1994):Preámbulo del Acuerdo de Marrakech (15 abril de 1994):

−− Permitir la utilización óptima de los recursos Permitir la utilización óptima de los recursos di ldi lmundialesmundiales

−− Desarrollo sostenible Desarrollo sostenible 

−− proteger y preservar el medio ambienteproteger y preservar el medio ambienteproteger y preservar el medio ambienteproteger y preservar el medio ambiente

−− salvaguardar un sistema multilateral de comercio salvaguardar un sistema multilateral de comercio abierto y no discriminatorioabierto y no discriminatorio

OMC medios:OMC medios:•• “Las“Las normas,normas, yy loslos principiosprincipios fundamentalesfundamentales subyacentessubyacentes dede lala nono

discriminación,discriminación, lala transparenciatransparencia yy lala previsibilidad,previsibilidad, hanhan ayudadoayudado aat blt bl ll itit ll Mi bMi b l bl b liliestablecerestablecer elel marcomarco queque permitepermite aa loslos MiembrosMiembros elaborarelaborar yy aplicaraplicar

medidasmedidas parapara atenderatender laslas preocupacionespreocupaciones relativasrelativas alal mediomedio ambiente”ambiente”::

−− NormasNormas dede lala OMC,OMC, yy enen particularparticular loslos AcuerdosAcuerdos especializadosespecializados comocomoelel AcuerdoAcuerdo sobresobre ObstáculosObstáculos TécnicosTécnicos alal ComercioComercio (que(que sese refiererefiere aaelel AcuerdoAcuerdo sobresobre ObstáculosObstáculos TécnicosTécnicos alal ComercioComercio (que(que sese refiererefiere aaloslos reglamentosreglamentos relativosrelativos aa loslos productos),productos), yy elel AcuerdoAcuerdo sobresobremedidasmedidas sanitariassanitarias yy fitosanitariasfitosanitarias (que(que abordaaborda lala inocuidadinocuidad dede loslosalimentos,alimentos, lala saludsalud dede loslos animalesanimales yy lala preservaciónpreservación dede loslos vegetales),vegetales),dd ll Mi bMi b ll bj ibj idandan margenmargen aa loslos MiembrosMiembros parapara procurarprocurar lograrlograr sussus objetivosobjetivosambientalesambientales yy adoptaradoptar laslas medidasmedidas relacionadasrelacionadas concon elel comerciocomercionecesariasnecesarias

−− elel artículoartículo XXXX deldel GATTGATT relativorelativo aa laslas excepcionesexcepciones generalesgenerales enumeraenumeraelel artículoartículo XXXX deldel GATTGATT,, relativorelativo aa laslas excepcionesexcepciones generalesgenerales enumeraenumeravariosvarios casoscasos específicosespecíficos enen loslos cualescuales loslos MiembrosMiembros dede lala OMCOMCpuedenpueden quedarquedar exentosexentos deldel cumplimientocumplimiento dede laslas normasnormas deldel GATTGATT.. LaLadisposicióndisposición trata,trata, entreentre otrasotras cosas,cosas, dede garantizargarantizar queque laslas medidasmedidas

b lb l ll dd bbambientalesambientales nono sese aplicanaplican dede maneramanera arbitrariaarbitraria nini constituyenconstituyen unaunaformaforma dede proteccionismoproteccionismo encubiertoencubierto..

OMC medios:OMC medios:

−− DesdeDesde lala entradaentrada enen vigorvigor deldel AcuerdoAcuerdo sobresobre OMCOMC enen 19951995,, elelÓrganoÓrgano dede SoluciónSolución dede DiferenciasDiferencias haha tenidotenido queque examinarexaminarÓrganoÓrgano dede SoluciónSolución dede DiferenciasDiferencias haha tenidotenido queque examinarexaminarnumerosasnumerosas diferenciasdiferencias referentesreferentes aa medidasmedidas comercialescomercialesrelacionadasrelacionadas concon elel mediomedio ambienteambiente.. SegúnSegún lala jurisprudenciajurisprudenciadede lala OMCOMC laslas normasnormas dede lala OrganizaciónOrganización nono tienentienen prioridadprioridaddede lala OMC,OMC, laslas normasnormas dede lala OrganizaciónOrganización nono tienentienen prioridadprioridadsobresobre laslas preocupacionespreocupaciones ambientalesambientales

−− ElEl mecanismomecanismo dede soluciónsolución dede diferenciasdiferencias permitiópermitió aa ununMiembroMiembro enen 20012001 mantenermantener susu prohibiciónprohibición dede lala importaciónimportaciónMiembroMiembro enen 20012001 mantenermantener susu prohibiciónprohibición dede lala importaciónimportacióndede amiantoamianto yy protegerproteger asíasí aa sussus ciudadanosciudadanos yy trabajadorestrabajadores dedelala construcciónconstrucción.. EnEn lala diferenciadiferencia EstadosEstados UnidosUnidos —— CamaronesCamarones,,lala OMCOMC presionópresionó aa sussus MiembrosMiembros parapara queque reforzaranreforzaran susupp pp qqcolaboracióncolaboración enen favorfavor deldel mediomedio ambienteambiente;; insistióinsistió enen queque laslaspartespartes enen elel conflictoconflicto encontraranencontraran unauna soluciónsoluciónmedioambientalmedioambiental conjuntaconjunta parapara protegerproteger aa laslas tortugastortugasmarinasmarinas..

OMC medios:OMC medios:

−− ElEl ComitéComité dede ComercioComercio yy MedioMedio AmbienteAmbiente (CCMA)(CCMA)::ForoForo parapara elel diálogodiálogo sobresobre elel comerciocomercio yy elel mediomedioambiente,ambiente, enen elel mismomismo sese hanhan tomadotomado algunasalgunasambiente,ambiente, enen elel mismomismo sese hanhan tomadotomado algunasalgunasiniciativas,iniciativas, porpor ejemplo,ejemplo, laslas relativasrelativas aa loslos subsidiossubsidios aalala pescapesca oo aa laslas relacionesrelaciones entreentre lala OMCOMC yy loslosacuerdosacuerdos multilateralesmultilaterales sobresobre elel mediomedio ambienteambienteacuerdosacuerdos multilateralesmultilaterales sobresobre elel mediomedio ambienteambiente(AMUMA)(AMUMA)..

ONUONU

•• Programa de Naciones Unidas para el Medio AmbientePrograma de Naciones Unidas para el Medio Ambiente,,PNUMAPNUMA, (', ('UNEPUNEP por sus siglas en inglés):por sus siglas en inglés):

−− Fue creado por recomendación de la Primera Conferencia de Fue creado por recomendación de la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Humanos (Estocolmolas Naciones Unidas sobre el Desarrollo Humanos (Estocolmolas Naciones Unidas sobre el Desarrollo Humanos (Estocolmo las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Humanos (Estocolmo ‐‐1972).1972).

−− Trata de la implementación de políticas medioambientales Trata de la implementación de políticas medioambientales adecuadas así como a fomentar el desarrollo sostenibleadecuadas así como a fomentar el desarrollo sostenibleadecuadas así como a fomentar el desarrollo sostenible.adecuadas así como a fomentar el desarrollo sostenible.

ONUONU•• El PNUMA es la principal autoridad mundial en el área ambiental. El PNUMA es la principal autoridad mundial en el área ambiental. 

Este programa:Este programa:

−− EvalúaEvalúa elel estadoestado deldel mediomedio ambienteambiente mundialmundial ee identificaidentifica laslascuestionescuestiones queque necesitannecesitan serser objetoobjeto dede cooperacióncooperacióninternacionalinternacional..

dd f lf l ll l l ól l ó bb ll dd bb−− AyudaAyuda aa formularformular lala legislaciónlegislación sobresobre elel mediomedio ambienteambiente yy aaincorporarincorporar laslas consideracionesconsideraciones ambientalesambientales aa laslas políticaspolíticas yy loslosprogramasprogramas socialessociales yy económicoseconómicos deldel sistemasistema dede NacionesNacionesUnidasUnidasUnidasUnidas..

−− DirigeDirige yy alientaalienta asociacionesasociaciones parapara protegerproteger elel mediomedio ambienteambiente..

−− PromuevePromueve conocimientosconocimientos científicoscientíficos ee informacióninformación sobresobre elelbi lbi ltematema ambientalambiental..

−− DesarrollaDesarrolla ee impulsaimpulsa informesinformes regionalesregionales yy nacionalesnacionales sobresobre elelestadoestado deldel mediomedio ambienteambiente yy sussus perspectivasperspectivas..

−− PromuevePromueve elel desarrollodesarrollo dede tratadostratados ambientalesambientalesinternacionalesinternacionales yy contribuyecontribuye alal incrementoincremento dede laslas capacidadescapacidadesnacionalesnacionales parapara enfrentarenfrentar estosestos problemasproblemas..

ONUONU- La Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre el

Medio Ambiente y el Desarrollo tuvo lugar en Río de Janeiro en 1992 y supuso:en 1992 y supuso:

- La creación de la Comisión sobre el DesarrolloSostenible. Y se aprobaron tres acuerdosimportantes:importantes:

- el Programa 21, un programa de acción mundialpara promover el desarrollo sostenible;

- la Declaración de Río sobre el medio ambiente yyel desarrollo, un conjunto de principios que definelos derechos y deberes de los Estados, y;

- la Declaración de principios relativos a losbosques, un conjunto de principios básicos paraapoyar el manejo sostenible de los bosques anivel mundial.

ONUONU

• La Cumbre del Milenio de la ONU (2000) acordób l D ll S t iblsobre el Desarrollo Sostenible:

• Reducción de la pobreza, el hambre, lasenfermedades, el analfabetismo, laenfermedades, el analfabetismo, ladegradación ambiental y la discriminacióncontra las mujeres.

ONUONU

• La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible(también conocida como "Río + 10") se realizó enJohannesburgo en 2002 y supuso, entre otrascosas:cosas:• La declaración política en la cual los Estados

Miembros asumieron "la responsabilidadcolectiva de promover y fortalecer, en losplanos local, nacional, regional y mundial, eldesarrollo económico, desarrollo social y ladesarrollo económico, desarrollo social y laprotección ambiental, pilares interdependientesy sinérgicos del desarrollo sostenible

La fábula de la tortuga y la liebreLa fábula de la tortuga y la liebre

Aquel día fue muy triste para laAquel día fue muy triste para laAquel día fue muy triste para la Aquel día fue muy triste para la liebre y aprendió una lección liebre y aprendió una lección que no olvidaría jamás: de esto que no olvidaría jamás: de esto q jq jdebemos aprender que la debemos aprender que la pereza y el exceso de confianza pereza y el exceso de confianza pueden hacernos no alcanzar pueden hacernos no alcanzar nuestros objetivosnuestros objetivos