LAS COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN DEL ESTADO Y DE …reparto competencial, tras las reformas estatutarias se imponen cambios en el enfoque de la política de inmigración desde la perspectiva

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JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOSMARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO

FORO15INMIGRACIÓNY CIUDADANÍA

JOSÉ ANTONIO MONTILLAMARTOSCatedrático de Derecho Constitucionalde la Universidad de Extremadura

MARÍA DEL CAMINO VIDALFUEYOProfesora Titular de Derecho Constitucionalde la Universidad de Burgos

FORO15INMIGRACIÓNY CIUDADANÍA

“...más allá de la alteración del

reparto competencial, tras las

reformas estatutarias se imponen

cambios en el enfoque de la

política de inmigración desde la

perspectiva territorial, esto es, de

relación entre las distintas

administraciones implicadas.”

J. A. M. M.

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LAS COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓNDEL ESTADO Y DE LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

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LAS COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓNDEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES

CONSEJO EDITORIAL

Luis Aguiar de LuqueJosé Álvarez JuncoBartolomé Clavero

Carlos ClosaElías Díaz

Santos JuliáFrancisco J. LaportaJavier Moreno Luzón

Francisco Rubio LlorenteJoan Subirats Humet

Joaquín Varela Suanzes-Carpegna

José Antonio Montilla MartosMaría del Camino Vidal Fueyo

Miguel Revenga Sánchez

LAS COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓNDEL ESTADO

Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES

Madrid, 2007

© CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES

NIPO: 005-07-072-2ISBN: 978-84-259-1379-2Depósito legal: M. 29.264-2007

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ÍNDICE

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Página

La distribución de competencias en inmigraciónentre el Estado y las Comunidades Autónomas en la reformadel Estado autonómico

por JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS .......................................... 9

1. Introducción .................................................................. 92. La inicial ausencia de referencias estatutarias y la confi-

guración del reparto competencial en inmigración ......... 103. El reconocimiento de competencias autonómicas en inmi-

gración en los Estatutos de Cataluña y Andalucía: ¿cam-bia el reparto competencial? .......................................... 16

4. La integración de las personas inmigradas en la socie-dad de acogida: una tarea compartida .......................... 23

4.1. Competencias autonómicas, estatales y europeas en elproceso de integración .............................................. 23

4.2. El deber de colaboración en el proceso de integración delas personas inmigradas ............................................ 31

4.3. La participación social de las personas inmigradas ....... 39

5. Las autorizaciones de trabajo a las personas inmigradas:una competencia autonómica de ejecución de difícil ejer-cicio .............................................................................. 42

5.1. La aplicación a las autorizaciones de trabajo del títulocompetencial autonómico «ejecución laboral» ............. 42

5.2. La difícil aplicación de las previsiones estatutarias ....... 44

6. La importancia de los procedimientos participados eninmigración: el contingente ............................................ 486.1. Previsión estatutaria de procedimientos participados en

inmigración ............................................................. 486.2. La participación autonómica «preceptiva y previa» en la

determinación del contingente ................................... 496.3. Otros procedimientos participados en extranjería .......... 53

ÍNDICE

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ÍNDICE

Página

7. La política de inmigración tras las reformas estatutarias.El ejercicio competencial en colaboración ...................... 55

Breve aproximación a las políticas autonómicas en materiade inmigración

por MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO ........................................... 59

1. Las Comunidades Autónomas ante la inmigración .......... 592. Algunos datos estadísticos que reflejan la incidencia del

fenómeno migratorio en las distintas Comunidades Autó-nomas............................................................................ 61

3. Los planes de integración .............................................. 644. Facultades competenciales autonómicas en la integración

social de los inmigrantes ............................................... 684.1. Educación ............................................................... 694.2. Sanidad ................................................................... 714.3. Vivienda .................................................................. 734.4. Inserción laboral ...................................................... 74

5. Conclusiones .................................................................. 755.1. Falta de coordinación entre las Administraciones Pú-

blicas ...................................................................... 755.2. Voluntad creciente de actuar con políticas efectivas de

integración .............................................................. 785.3. La inmigración como variable a tener en cuenta en el

diseño del presupuesto autonómico ................................ 79

JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN...

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La distribución de competencias en inmigraciónentre el Estado y las Comunidades Autónomas

en la reforma del Estado autonómico

José Antonio Montilla MartosCatedrático de Derecho Constitucional

Universidad de Extremadura

I. INTRODUCCIÓN

En algunos trabajos anteriores he expuesto la distribución decompetencias entre el Estado y las CCAA en inmigración y su evo-lución1. Por ello, en estas páginas partiré de esas investigacionespara incorporar la importante novedad que significan las reformasestatutarias, específicamente las acaecidas en Cataluña (LO 6/2006) y Andalucía (LO 2/2007). Suponen la inclusión en el Esta-tuto, y con ello, en la Constitución territorial (la Constitución máslos Estatutos) de la inmigración como materia competencial, conlas matizaciones que luego se harán.

1 Cfr. «El fenómeno de la inmigración en el Estado autonómico», en J. M.VIDAL BELTRÁN, M. A. GARCÍA HERRERA (coord.), El Estado autonómico. Integración,solidaridad y diversidad, INAP-Colex, Madrid, 2005, volumen 1, pp. 391-426;«Inmigración y Comunidades Autónomas», en E. AJA y J. ARANGO (ed.), Veinteaños de inmigración en España. Perspectivas jurídica y sociológica, 1985-2004, Fundación Cidob, Barcelona, 2006, pp. 339-367; «Las funciones y lascompetencias de las Comunidades Autónomas en inmigración», en E. AJA,J. A. MONTILLA, E. ROIG (coords.), Las Comunidades Autónomas y la inmigración,Tirant lo Blanch-Institut de Dret Public, Valencia, 2006, pp. 23-75.

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LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN... JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS

El esquema a desarrollar es el siguiente. Se expone inicialmentela evolución en la comprensión del reparto competencial en materiade inmigración (2) de la que ya me he ocupado en los citados tra-bajos, para constatar, a continuación, que esa configuración teóricadel reparto es el presupuesto en las reformas estatutarias catalanay andaluza. Se «formaliza», por tanto, el carácter compartido de lamateria competencial inmigración, más allá de la mención genéricadel art. 149.1.2 CE (3). Constatado ello, nos adentramos en elanálisis concreto de las facultades competenciales autonómicas eninmigración que se asumen formalmente a partir de las reformasestatutarias: en integración y participación (4), autorización de tra-bajo de los extranjeros en necesaria coordinación con la competen-cia estatal sobre entrada y residencia (5) y la participación autonó-mica en las decisiones estatales sobre inmigración, especialmenteen la fijación del contingente anual de trabajadores extranjeros (6).Finalmente, se intentará abordar, en prospectiva, los rasgos básicosde la futura política de inmigración en este nuevo marco compe-tencial (7).

2. LA INICIAL AUSENCIA DE REFERENCIAS ESTATUTARIAS Y LA CONFI-

GURACIÓN DEL REPARTO COMPETENCIAL EN INMIGRACIÓN

El art. 149.1.2 CE incluye a «nacionalidad, inmigración, emi-gración, extranjería y derecho de asilo» entre las materias sobre lasque el Estado tiene competencia exclusiva, sin más precisiones. Porello, los primeros Estatutos no habían previsto competencia autonó-mica alguna en ese ámbito2. Sin embargo, de la misma forma queha ocurrido en otros apartados del art. 149.1 CE, también en elapartado segundo encontramos una mención genérica a la compe-tencia estatal que, en la actualidad, debe ser matizada. La diferen-

2 Únicamente en el Estatuto de Canarias encontrabamos una mención aque la Comunidad Autónoma «podrá elevar al Gobierno las propuestas queestime pertinentes sobre la residencia y el trabajo de extranjeros en Canarias»(artículo 37.1).


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cia con lo advertido en otros ámbitos como relaciones internaciona-les (art. 149.1.3 CE) o administración de justicia (art. 149.1.5 CE)es que en el supuesto que ahora nos ocupa, el de la inmigración yla extranjería, no se ha producido la intervención delimitadora delTribunal Constitucional en la que sustentar un hipotético repartoentre el Estado y las CCAA. Sin embargo, puede afirmarse, comopremisa, que, pese a la expresión taxativa del artículo 149.1.2 CE,no toda actuación pública relacionada con la inmigración es com-petencia del Estado. Y ello porque existen títulos competencialesautonómicos de carácter sectorial que le habilitan para actuar conincidencia en ese fenómeno. Ese ejercicio competencial autonómi-co no puede ser impedido en virtud del citado título estatal, puessupondría invadir un espacio competencial ajeno.

Por tanto, queremos destacar en estas primeras líneas que lasCCAA han podido ejercer facultades competenciales en inmi-gración, pese a la referencia literal del art. 149.1.2 CE. Diversostítulos sectoriales susceptibles de asunción estatutaria según el ar-tículo 148.1 CE, recogidos en los Estatutos y ampliamente desarro-llados desde los inicios de los años ochenta del pasado siglo, habi-litan a las CCAA para ejercer competencias sobre las personasinmigradas. Del art. 149.1.2 CE derivan, obviamente, facultades deactuación para el Estado pero este título competencial no le permi-te ejercer cualesquiera actividades públicas con incidencia sobre laspersonas inmigradas soslayando las competencias de las CCAA quele habilitan para actuar también sobre ese colectivo. En definitiva,la distribución de competencias en inmigración es más compleja delo que pergeña el art. 149.1.2 CE y, por ello, debemos configurarun reparto que respete los respectivos espacios competenciales.

En ese sentido, aunque, como se ha apuntado, nada ha dicho elTribunal Constitucional, acaso algunos pronunciamientos efectuadosen relación al art. 149.1.3 CE, relaciones internacionales (STC165/1994), o el art. 149.1.5, administración de justicia (STC 150/1990), pueden resultar aplicables a integración y extranjería. Aun-que por razones distintas, también en este supuesto procede limi-tar el alcance de la competencia estatal, como en las relaciones in-

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ternacionales, sin otorgarle un carácter horizontal que imposibilitecualquier actuación autonómica sustentada en títulos competencia-les propios. El Estado no es competente para toda actividad públicareferida a la inmigración pues, trasladando lo que ha dicho el Tribu-nal en relación a las relaciones internacionales, en puridad no esuna materia competencial sino un «fenómeno» en el que puedenconcurrir también títulos autonómicos. Pero, de la misma formaque en la administración de justicia, más allá de impedir una ilimi-tada transversalidad de la competencia estatal que agote el trata-miento del fenómeno, puede acotarse un ámbito competencial au-tonómico, un espacio de actuación de las CCAA en inmigración.

En cualquier caso, una vez apuntado que en inmigración no sóloel Estado tiene competencias, sino también las CCAA, y antes deadentrarnos en los pliegues de ese reparto competencial, debenanotarse las razones de la imprevisión constitucional y estatutaria, conel reconocimiento de una genérica competencia estatal. La justifi-cación es histórica. Como sabemos, el rasgo característico de lainmigración económica en España es, fundamentalmente, su abruptairrupción. Cuando se aprueban la Constitución y los Estatutos deAutonomía la inmigración apenas era perceptible socialmente. Enese contexto, a los poderes públicos importaba el control de entra-da de los extranjeros, vinculado además a la integración de Españaen las Comunidades Europeas, para lo que debía ser competente elEstado. Así, los distintos Estatutos de Autonomía excepcionaban suscompetencias para reservar la inmigración al Estado y, en desarro-llo del art. 149.1.2 CE, la LO 7/1985, de derechos y libertades delos extranjeros en España, le atribuía todas las competencias. Comoes notorio, la situación se ha modificado radicalmente, no sólo porel espectacular incremento numérico sino también por el carácterestable de esta inmigración económica. De la evolución reciente dela inmigración, incremento y asentamiento, deriva que, más allá delas tradicionales cuestiones sobre el control de fronteras o la situa-ción jurídico-administrativa de los extranjeros, la inmigración inci-de en todos los ámbitos de la vida social pues está produciendo unaauténtica mutación de esa estructura social. En concreto, dada la


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específica naturaleza de la inmigración económica han adquiridoespecial importancia los aspectos relacionados con la prestación deservicios públicos: educación, sanidad, asistencia social, vivienda,formación profesional, orientación para el empleo, cultura, etc., quedemanda este ingente número de nuevos residentes.

En la actualidad, el proceso de integración social, económica ycultural de los inmigrantes que se encuentran en España es un pi-lar de la política de inmigración, junto al control de flujos y la co-operación al desarrollo. Ese proceso deriva del ejercicio de las ma-terias antes mencionadas, que son, esencialmente, de competenciaautonómica, aún cuando permiten algún grado de intervención delEstado. Esa condición de competencia autonómica no puede resul-tar alterada por el origen de los destinatarios de las prestacionespúblicas que derivan del ejercicio competencial. En consecuencia,diversos títulos competenciales autonómicos, exclusivos o comparti-dos, inciden actualmente en la situación de las personas inmigra-das hasta el punto de que las actuaciones referidas al proceso deintegración competen fundamentalmente a las CCAA, conforme alreparto interno de competencias.

Por tanto, desde esas premisas resulta claro que la evolución delfenómeno migratorio en España impide mantener su consideraciónde competencia exclusiva del Estado, pese a la referencia textual,sin matices, del 149.1.2 CE. Este no puede configurarse como untítulo horizontal de alcance ilimitado, que habilite cualquier actua-ción pública estatal referida a los inmigrantes, pues supondría inva-dir títulos sectoriales de las Comunidades Autónomas, con los queconcurre. ¿Cómo se resuelve esa concurrencia? La respuesta ten-dencial podemos hallarla en la doctrina del Tribunal Constitucionalsobre la preferencia del título competencial específico sobre el ge-nérico (STC 71/1982). Cierto es que esa preferencia no es un cri-terio absoluto sino relativo, hasta el punto de que ante circunstan-cias de especial trascendencia puede invertirse (STC 197/1996)3.

3 Cfr. sobre la jurisprudencia constitucional relativa a ese criterio, G.FERNÁNDEZ FARRERES, La contribución del Tribunal Constitucional al Estado auto-nómico, Iustel, Madrid, 2005, pp. 170-175.

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Pero, más allá de supuestos excepcionales, y, en ese sentido, espe-cíficamente justificados, los títulos autonómicos sobre educación,sanidad, asistencia social, vivienda, etc. se imponen sobre el gené-rico del Estado sobre inmigración y extranjería del art. 149.1.2 CE.

La LO 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros enEspaña y su integración social (en adelante LODLEIS), ha reconoci-do, siquiera tímidamente, la competencia autonómica, y tambiénlocal, en la integración social y laboral de los inmigrantes cuandoen su art. 68 plantea la «adecuada coordinación de las actuacionesde las administraciones públicas con competencia sobre la integra-ción». En cualquier caso, su presupuesto es la competencia exclu-siva del Estado y la coordinación unilateral de éste sobre actuacio-nes autonómicas. Con ello, no está reconociendo una competenciaautonómica sino, a lo sumo, la participación en las decisiones delEstado con la premisa de la competencia estatal.

En consecuencia, hemos asistido en los últimos años a una si-tuación ciertamente paradójica. Formalmente, la inmigración eracompetencia exclusiva del Estado, pero las actuaciones públicas enuno de los pilares básicos de la política migratoria, el proceso deintegración de las personas inmigradas, están siendo desarrolladaspor las CCAA, en ejercicio de sus competencias sectoriales.

En la práctica, se ha configurado un modelo de distribucióncompetencial que carecía de referencia formal, incluso jurispru-dencial. Según este reparto, el Estado conserva la competencia ex-clusiva sobre lo que podemos denominar la situación jurídico-admi-nistrativa del inmigrante. Son los aspectos relacionados con la en-trada y salida de extranjeros y las autorizaciones administrativasreguladas en el Título II de la LODLEIS bajo el epígrafe de «régi-men jurídico de los extranjeros», así como las infracciones y sancio-nes del Título III. Trasladando el esquema utilizado por el TribunalConstitucional para las relaciones internacionales, éste sería el «nú-cleo duro» que conforman las materias inmigración y extranjería, decompetencia exclusiva del Estado, y se identifica con el conteni-do tradicional del derecho de extranjería. La intervención autonómi-ca en el derecho de extranjería deriva, fundamentalmente, de sus


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títulos sobre ejecución laboral, con necesario reflejo en la gestiónde los permisos de trabajo, soslayando la cuestión de la policía quehan asumido algunas CCAA4.

Pero, trascendiendo este ámbito de competencia exclusiva delEstado, la prestación a las personas inmigradas de los diversos ser-vicios públicos que condicionan su proceso de integración en lasociedad de acogida no se incardinan en el art. 149.1.2 CE, estoes, en el espacio competencial exclusivo del Estado, sino en títulosautonómicos de carácter sectorial, aún con carácter compartido. Porello, aunque la Constitución y los Estatutos no reconocían a lasCCAA competencia alguna en inmigración ni introducen limitaciónexpresa a la competencia estatal, el respeto a los diversos espacioscompetenciales y la preferencia de los títulos específicos sobre losgenéricos en caso de concurrencia, que ha consagrado el TribunalConstitucional, impone una interpretación del reparto que respetetambién los títulos autonómicos. La consecuencia última es la po-sibilidad de acotar un espacio competencial autonómico en inmi-gración, pese al carácter taxativo del art. 149.1.2 CE. Eso es lo queahora reconocen los Estatutos de Autonomías tras las recientes re-formas, como exponemos en el siguiente apartado, incorporando esa«realidad» a la Constitución territorial.

En cualquier caso, como se intentara mostrar en estas páginas,una estricta separación de los ámbitos de actuación del Estado y delas CCAA en inmigración resulta disfuncional. El Estado determinade forma exclusiva el estatuto jurídico del inmigrante pero la pres-tación de servicios públicos, inescindible de dicho marco jurídico,compete a las Comunidades Autónomas. La exclusión de las Comu-nidades Autónomas del proceso delimitador del marco jurídico delinmigrante dificulta el adecuado ejercicio prestacional. Recuérdeseque la LODLEIS diferencia los derechos sociales de los inmigrantes

4 Aunque no es nuestro objeto, debe tenerse en cuenta también la euro-peización de estos aspectos de la inmigración en los últimos años, concreta-do en numerosas Directivas, y que pretende reconocimiento expreso en losarts. III-265 y III-267 del proyecto de «Tratado por el que se establece unaConstitución para Europa».

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en atención a su diversa situación administrativa (residentes, inscri-tos en el padrón o que simplemente se encuentren en España) osituaciones jurídicas como el arraigo determinan la actuación de laadministración autonómica, esto es, las políticas públicas de inmi-gración no pueden separar la garantía de prestaciones sociales a losinmigrantes de su situación administrativa pues las diversas accio-nes emprendidas por los poderes públicos están mediatizadas por susituación jurídica actual o incluso por las posibilidades futuras decambio. Por ello, más allá de la clarificación de los diversos espa-cios competenciales, que permita la exigencia de responsabilidad ala administración competente, resultan inevitables en este ámbitolas tareas compartidas entre las distintas administraciones, con elrefuerzo de los cauces de colaboración y participación.

Antes de adentrarnos en estas cuestiones, debemos analizar elmarco de distribución de competencias en inmigración que derivade las recientes reformas estatutarias.

3. EL RECONOCIMIENTO DE COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN INMI-

GRACIÓN EN LOS ESTATUTOS DE CATALUÑA Y ANDALUCÍA: ¿CAMBIA

EL REPARTO COMPETENCIAL?

Es conocida la desconstitucionalización de nuestro sistema dereparto competencial. A diferencia de lo que ocurre en otros Esta-dos descentralizados, la Constitución española no efectúa en puri-dad la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. Selimita a establecer, de forma genérica una serie de materias decompetencia exclusiva del Estado y remite a una fuente peculiar,los Estatutos de Autonomía, para que estos concreten las compe-tencias de la Comunidad Autónoma, dentro de ese perímetro y te-niendo en cuenta que lo no asumido en el Estatuto se consideracompetencia residual del Estado (art. 149.3 CE)5. Por tanto, la

5 Por ello, como he expuesto en otro lugar, «más que ante un modelo dedistribución competencial desconstitucionalizado estamos ante otro no comple-


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distribución de competencias deriva de los Estatutos de Autonomía,fuente subordinada a la Constitución, cuyas normas deberán serinterpretadas conforme a las constitucionales. En consecuencia, poresa peculiar estructura de nuestro modelo de organización territo-rial, las reformas estatutarias pueden provocar la alteración de ladistribución de competencias en un determinado ámbito material.

Los nuevos Estatutos de Autonomía de Cataluña y Andalucía hansustituido el sistema de listas de competencias (exclusivas, compar-tidas y de ejecución) por un análisis pormenorizado de las distintasmaterias competenciales, a las que dedican artículos específicosdesglosando las actividades que, en ese ámbito, corresponden a laCA respectiva. En ambos Estatutos, una de las pocas materias nue-vas a las que se dedica un tratamiento específico y detallado es lainmigración. La mayoría de las restantes ya estaban incluidas, deforma genérica, en alguna de las listas de los primeros Estatutos yahora únicamente se detallan las diversas submaterias. Por el con-trario, la inmigración es incorporada ex novo a ambos textos6.

Pero ¿cuáles son las facultades competenciales que asumen es-tas CCAA en inmigración?

En primer lugar, los Estatutos se ocupan del ámbito en el quelas competencias autonómicas en inmigración se despliegan con

tado por el constituyente. Debía ser concluido, tanto en la estructuracióninstitucional como en el reparto de competencias por los poderes constituidos,con la participación concurrente del legislador estatal y los representantes delos territorios afectados, que ejercen sus facultades de disposición en ejerciciodel derecho constitucional a la autonomía» (Las leyes orgánicas de transferen-cia y delegación. Configuración constitucional y práctica política, Tecnos, Ma-drid, 1998, pp. 19-20). Acaso huelga recordar que la tesis de la desconstitu-cionalización fue expuesta por P. CRUZ VILLALÓN en «La estructura del Estadoo la curiosidad del jurista persa», RFDUC, 4, monográfico, 1982, pp. 52 ss.Desde entonces ha sido imprescindible punto de referencia.

6 Cómo se apunta en el texto, son pocas las materias que aparecen en losnuevos Estatutos y no estaban en los anteriores. Se pueden mencionar loscasos de las políticas de género, defensa de la competencia, protección dedatos de carácter personal y, en el caso de Cataluña, también videovigilanciay relaciones con las entidades religiosas.

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mayor nitidez. Así, se consideran autonómicas las políticas de inte-gración y participación social, económica y cultural de los inmi-grantes en el marco de sus competencias. Es la redacción literal delart. 62 del Estatuto andaluz7. En puridad, supone el reconocimien-to estatutario del proceso antes advertido. El proceso de integraciónde los inmigrantes en la sociedad de acogida compete a la Comuni-dad Autónoma «en el marco de sus competencias», esto es, enejercicio de sus títulos sectoriales de carácter prestacional. No pue-de, por tanto, ser asumido por el Estado en virtud del alcance hori-zontal del art. 149.1.2 CE.

En el Estatuto catalán (LO 6/2006) se desglosan algo másestas políticas de integración. Se menciona expresamente en elart. 138 la competencia exclusiva en materia de primera acogidade las personas inmigradas, que incluirá actuaciones socio-sanita-rias y de orientación, el desarrollo de las políticas de integración delas personas inmigradas en el marco de sus competencias, el esta-blecimiento y la regulación de las medidas necesarias para la inte-gración social y económica de las personas inmigradas y para suparticipación social y la previsión por ley de un marco de referenciapara la acogida e integración de las personas inmigradas. Cierta-mente, no existen diferencias de fondo entre ambos preceptos. ElEstatuto catalán incorpora el concepto de acogida, junto al de inte-gración, pero también en el caso andaluz la competencia sobre aco-gida puede reconocerse en la de integración pues esa primera aco-gida tiene un contenido de prestación asistencial, sin incidencia enel control de entrada en el territorio nacional. Por otro lado, lamención a una ley de integración en el Estatuto catalán no impide,obviamente, que también se apruebe en Andalucía, aunque no sediga de forma expresa en el Estatuto. En un sentido inverso, elEstatuto andaluz se refiere a la integración cultural, junto a la eco-nómica y social, que no se menciona en el catalán. Sin embargo,

7 También entre los principios rectores de las políticas públicas de Andalu-cía se incluye, en el mismo sentido, la «integración laboral, económica, socialy cultural de los inmigrantes» (artículo 37.1.9º).


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ello no significa que carezca de competencia para la integracióncultural «en el marco de sus competencias». En todos los casos, sonactividades desplegadas sobre las personas inmigradas en virtud deotros títulos competenciales de carácter sectorial, que ahora semencionan en el Estatuto configurando una política autonómica deinmigración.

En segundo lugar, en los Estatutos catalán y andaluz se men-ciona la competencia ejecutiva en materia de autorizaciones de tra-bajo de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en la Co-munidad Autónoma. Se específica, de forma expresa, que esa fa-cultad competencial se ejerce «en necesaria coordinación» con lacompetencia estatal en materia de entrada y residencia. Incluye tresaspectos: a) la tramitación y resolución de las autorizaciones inicia-les de trabajo; b) la tramitación y resolución de los recursos presen-tados a dichas autorizaciones y c) la aplicación del régimen de ins-pección y sanción. Son facultades derivadas de la competenciaautonómica sobre ejecución laboral, como exponemos después. Losdos preceptos estatutarios son casi idénticos. La única diferencia esque en el andaluz se dice que la competencia se ejerce «de acuer-do con lo que establezca la legislación del Estado», lo que, al tra-tarse de una competencia de ejecución, esto es, en la que la legis-lación corresponde al Estado, constituye una referencia innecesaria.Procede anotar ya dos ideas a las que volveremos a hacer referen-cia: esa facultad competencial podía deducirse del título autonómi-co sobre ejecución laboral, derivado del art. 149.1.7 CE e incluidoen todos los Estatutos; sin embargo, hasta aquí no se había hechoy, en consecuencia, esta mención estatutaria supondrá, en la prác-tica, una alteración de la distribución de competencias en inmigra-ción advertida hasta aquí.

Finalmente, también se menciona de forma idéntica en ambosEstatutos, en el catalán y el andaluz, que la Comunidad Autónomaparticipará en las decisiones del Estado sobre inmigración de espe-cial trascendencia para ella y, en particular, la participación precep-tiva previa en la fijación del contingente de trabajadores extranjerosa través de los cauces bilaterales y multilaterales de relación. Debe

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recordarse que la LO 4/2000 ya prevé en la actualidad esa partici-pación autonómica en la determinación del contingente.

Este es el tratamiento que encontramos en los Estatutos de Ca-taluña y Andalucía. En los otros Estatutos ya reformados o en tra-mitación, no se han incluido referencias tan amplias, pero en todoslos casos, salvo en el de Valencia, se ha asumido, con uno u otrocontenido, la competencia autonómica sobre inmigración. Así, lareforma del Estatuto de Baleares (LO 1/2007) se inspira en elmodelo catalán-andaluz, pero aporta un tratamiento menos preciso.El nuevo título dedicado a las competencias de la CA no ha seguidola ordenación por materias sino que ha mantenido el tradicionalsistema de listas. No obstante, en su artículo 30, que recoge el lis-tado de competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma, seincluye ahora, en el apartado 50, la «integración social y económicadel inmigrante». Además, en el art. 33.18 se incluye como com-petencia de ejecución «la inmigración en los términos previstos enla Constitución y en la legislación del Estado». Por tanto, sin decir-lo de forma expresa, abre el cauce para reconocimiento de lacompetencia autonómica sobre ejecución de autorizaciones de tra-bajo8.

Ciertamente, la excepción es el Estatuto reformado de la Comu-nidad valenciana (LO 1/2006), en el que no hallamos mención al-guna a esta materia en el Título estatutario dedicado a las compe-

8 En las otras reformas estatutarias que se tramitan en la actualidad encon-tramos una panoplia de opciones, aunque en todos los casos se asume lacompetencia sobre inmigración, con uno u otro contenido. En la ya culminadareforma de Aragón se incluye entre las competencias compartidas (art. 75.6) la«integración de inmigrantes, especialmente social, laboral y económica», asícomo la participación y colaboración con el Estado, especialmente en el con-tingente, en términos similares a los utilizados en las reformas catalana y an-daluza. En la reforma canaria se incluye un artículo 111 idéntico al art. 138del Estatuto catalán. Finalmente, en la última propuesta de reforma que hallegado al Congreso de los Diputados, la de Castilla-León, se incluye entre lascompetencias exclusivas la «acogida e integración económica, social y cultural»de los inmigrantes. En ese sentido, la Junta colaborará con el Estado en polí-tica de inmigración.


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tencias. Sólo en el apartado de derechos se establece que la actua-ción de la Generalitat se centrará, entre otros ámbitos, en los «de-rechos y atención social de los inmigrantes con residencia en laComunitat valenciana». Conviene recordar que, en aplicación de ladenominada Cláusula Camps, Disposición Adicional segunda delEstatuto, las instituciones valencianas deberán promover las corres-pondientes iniciativas para que también esta CA asuma las faculta-des competenciales sobre inmigración que se recogen en otros Es-tatutos. Por ello, puede presumirse una futura reforma en ese sen-tido.

Una vez descritos los cambios introducidos por las reformasestatutarias, y antes de adentrarnos en el contenido de los ámbitosde actuación autonómica, debemos plantear dos cuestiones queexigen, ya en ese momento, una respuesta. La primera es si las re-formas estatutarias cambian la distribución de competencias eninmigración; la segunda, se refiere a las posibles consecuencias deldistinto tratamiento estatutario en inmigración, una vez advertido elcaso de Valencia y que otros Estatutos no parecen seguir, al menosliteralmente, la estela de los Estatutos de Cataluña y Andalucía. Noson, como se verá, dos cuestiones disociadas.

En primer lugar, debemos afirmar que, en puridad, lo que ha-cen los Estatutos es reconocer, «formalizar» si se prefiere decir así,el espacio competencial autonómico que podía deducirse de títuloscompetenciales autonómicos ya insertos en los primeros Estatutos yque, incluso, en la mayor parte de los casos se habían configuradoen la práctica. Las Comunidades Autónomas han ejercicio compe-tencias sobre la materia y, ahora, los Estatutos plasman esas facul-tades competenciales sobre inmigración, esa «realidad autonómica».La única alteración efectiva del reparto deriva de la asunción esta-tutaria de la competencia ejecutiva en materia de autorización detrabajo de los extranjeros, así como su inspección y sanción, pero,aún este caso, la competencia autonómica podía haberse extraídode la competencia autonómica sobre «ejecución laboral», aunqueciertamente no se había hecho y ahora deberá abordarse por exi-gencia estatutaria. Es la única excepción. En lo demás, no cambia

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la distribución de competencias en inmigración sino que se conce-de rango estatutario al reparto previo a las reformas, que habíamosapuntado en el apartado anterior.

En segundo lugar, una cuestión ulterior que deriva del reconoci-miento estatutario de facultades competenciales en inmigración essi el tratamiento de la materia resultará distinto en los diversos te-rritorios. A mi juicio, la respuesta es negativa por la misma razónantes apuntada. En puridad estamos ante el reconocimiento de lasconsecuencias competenciales de diversos títulos autonómicos sobreel fenómeno de la inmigración. En primer lugar, las políticas deintegración competen a las CCAA, aunque no lo diga expresamenteel Estatuto en virtud de los títulos competenciales sectoriales. Ensegundo lugar, la participación en la fijación del contingente estáreconocida para todas las CCAA en la LODLEIS. Incluso, en el su-puesto de la autorización de trabajo a los extranjeros, aunque supo-ne un cambio en la distribución competencial, hemos indicado quepodía derivarse de la competencia autonómica sobre ejecución la-boral. Por tanto, nada impide que lo ejerzan otras CCAA, aunquenada diga su Estatuto.

Ahora bien, ¿significa esto que el reconocimiento estatuario ca-rece de importancia; se trata de una pura formalidad? Esa conclu-sión sería errónea. Desde una perspectiva dogmática se ha hechohincapié en que el alejamiento de la norma y la realidad constitu-cional genera una crisis de normatividad en nuestro modelo consti-tucional, para cuya superación resultan adecuadas las reformasconstitucionales y estatutarias9. El Estado autonómico es el ejemploarquetípico. Por tanto, cualquier acercamiento mediante la menciónespecífica de esa realidad en la norma estatutaria merece una valo-ración positiva.

Pero, también desde una perspectiva práctica-funcional el reco-nocimiento estatutario de las competencias autonómicas en inmi-gración tiene al menos tres efectos positivos. En primer lugar, impi-

9 Cfr. C. DE CABO MARTÍN, La reforma constitucional en la perspectiva de lasfuentes del Derecho, Trotta, Madrid, 2003.


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de interpretaciones restrictivas de esas competencias autonómicaspor parte de los operadores jurídicos, que deberán respetar el blo-que de la constitucionalidad. Así, la facultad autonómica para reco-nocer derechos prestacionales a los inmigrantes no incluidos en laLODLEIS, cuestionada jurisdiccionalmente en Cataluña, como luegoanalizamos, encuentra ahora sustento estatutario en esta referenciaal proceso de integración. En segundo lugar, aclara la distribuciónde competencias, acotando el espacio de actuación autonómico e,incluso, eliminando las dudas que pudiera suscitar, por ejemplo, síla competencia autonómica sobre autorizaciones de trabajo podíadeducirse de «ejecución laboral». Finalmente, obliga a una concep-ción colaborativa de la inmigración, que hasta aquí apenas ha sidoaplicada, pese a su reconocimiento legislativo.

Una vez expuesto el modelo de distribución de competenciasque resulta tras las reformas estatutarias, nos adentramos, con uncarácter prospectivo, en el ejercicio de esos ámbitos competencialesen los que los Estatutos reconocen facultades a las CCAA: la inte-gración de las personas inmigradas en la sociedad de acogida; lasautorizaciones de trabajo y la participación autonómica en las deci-siones estatales sobre inmigración, especialmente en la determina-ción del contingente.

4. LA INTEGRACIÓN DE LAS PERSONAS INMIGRADAS EN LA SOCIEDAD

DE ACOGIDA: UNA TAREA COMPARTIDA

4.1. COMPETENCIAS AUTONÓMICAS, ESTATALES Y EUROPEAS EN EL PRO-CESO DE INTEGRACIÓN

Como hemos dicho ya, cuando los nuevos Estatutos apuntan lacompetencia autonómica sobre integración de las personas inmi-gradas en la sociedad de acogida están haciendo el reconocimientoformal de unas facultades competenciales que ya ejercen las CCAAen cuanto son competentes para la regulación y prestación de di-versos servicios públicos, al margen del origen de los destinatarios.

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Aunque no reconociera de forma expresa, las CCAA tenían faculta-des competenciales en educación, sanidad, vivienda, asistencia so-cial, empleo o cultura que les permitían diseñar políticas públicaspara hacer efectiva la integración de los inmigrantes. En ese senti-do, la expresión utilizada ahora en los Estatutos resulta adecuada:competencia sobre la política de integración «en el marco de suscompetencias».

Ello no significa que estas políticas autonómicas sean incondi-cionadas en un ámbito normativo en el que resultan imbricadostres ordenamientos diversos, pues también el Estado y la UniónEuropea están habilitados para intervenir en este proceso. La inci-dencia europea en inmigración se ha concretado específicamenteen el control de flujos y en la situación jurídico-administrativa delos inmigrantes (reagrupación familiar, residencia, lucha contra eltrato de personas, expulsión, asilo, etc.), especialmente tras la in-corporación en Amsterdam al Tratado CE de un Título IV denomi-nado «Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas conla libre circulación de personas». Sin embargo, también de formareciente, el poder público europeo se ha preocupado por la integra-ción de los inmigrantes, inicialmente a través de Comunicacio-nes de la Comisión10. El Consejo Europeo de Salónica de junio de

10 En concreto, la Comunicación de la Comisión Europea sobre «inmigra-ción, integración y empleo», de 3 de junio de 2003, pretende profundizar enla configuración de un enfoque global sobre la integración de los inmigrantesen Europa a partir de tres objetivos: atender a las conclusiones de Tempere,revisando las prácticas y experiencias sobre políticas de integración; examinarel papel de la inmigración en un contexto de envejecimiento de la poblacióneuropea para lograr combinar crecimiento económico con la creación de em-pleo y la cohesión social y delimitar sobre estas bases las prioridades y orien-taciones políticas para promover la integración de los inmigrantes. La Comisiónidentifica seis elementos clave para conformar un enfoque integral ymultidisciplinar de la integración: integración en el mercado de trabajo (preve-nir la concentración de mano de obra inmigrante en empleos sumergidos y debaja calidad), educación y habilidades lingüísticas (aprender la lengua del paísde acogida, educación infantil y transmisión de valores), vivienda (acceso avivienda digna y evitar la concentración en zonas urbanas deprimidas), sanidad


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2003 recoge el planteamiento global de la Comisión y considera lanecesidad de una política global y multidimensional sobre la inte-gración de los inmigrantes. En ese sentido, define la integracióncomo un proceso continuo y bidireccional y plantea la convenienciade concretar principios básicos comunes en esta materia. En fin,esta política europea enmarca también las políticas públicas auto-nómicas. La incidencia europea en integración de las personas in-migradas será aún limitada pues incluso el proyecto de Tratado porel que se establece una Constitución para Europea considera que lacompetencia de la Unión en este ámbito es de apoyo, coordinacióny complemento, sin sustituir la competencia de los Estados y sinconllevar armonización alguna de las disposiciones legales o regla-mentarias (art. 267.4 en relación al 12.5). Sin embargo, debe des-tacarse la reciente aprobación del Programa marco de solidaridad ygestión de los flujos migratorios para el periodo 2007-201311 en elque, por primera vez, se incluye entre los ámbitos de actuación deese Programa «la integración de los nacionales de terceros países ensituación regular», junto al control y vigilancia de fronteras exterio-res, el retorno de los nacionales de terceros países en situación deresidencia ilegal y el asilo, esto es, los espacios tradicionales deactuación de la Unión Europea. Este fondo, dotado con 1771 mi-llones de euros, supone, más allá del limitado marco normativo, laincorporación definitiva de la inmigración a la política europea deinmigración12.

y servicios sociales (acceso a la atención sanitaria y social, formación del per-sona que trabaja en dichos servicios) entorno social y cultural (implicación delos inmigrantes en la vida social), nacionalidad, ciudadanía y respeto por ladiversidad (acceso a nacionalidad, potenciar su participación política).

11 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo por elque se establece un programa marco de solidaridad y gestión de los flujosmigratorios para el periodo 2007-2013 (COM-2005-123 final —no publicadaen el Diario Oficial—).

12 En la reunión de la Conferencia de Presidentes de enero de 2007 se haacordado la participación de las CCAA en la gestión de ese Fondo Europeo deIntegración.

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Pero, más allá de las políticas públicas europeas, el Estado con-diciona desde distintos cauces la política autonómica sobre integra-ción, que ahora alcanza reconocimiento estatutario.

Pese al uso de la expresión competencia exclusiva en algunasde las materias competenciales vinculadas a la integración de laspersonas inmigradas13, el Estado tiene competencia para establecerlas bases en virtud de diversos títulos sectoriales del art. 149.1 CEcomo educación, sanidad o régimen de seguridad social, por lo quedeterminará el mínimo común normativo sobre la materia para elposterior desarrollo normativo autonómico14. En otras materias com-petenciales, como vivienda o asistencia social, la presencia de untítulo competencial del Estado es más discutible, si rechazamos,como hemos hecho más atrás, el alcance horizontal y genérico delart. 149.1.2 CE. Sin embargo, entiendo que al convertirse en au-ténticos derechos prestacionales los beneficios otorgados tradicio-nalmente de manera discrecional, esto es, al reconocer las CCAA enejercicio de sus competencias diversas prestaciones sociales comoauténticos derechos subjetivos invocables por el ciudadano ante laadministración en virtud de la presencia objetiva de una necesidad,resulta de aplicación el art. 149.1.1 CE y, de esta forma, el Estadopodrá establecer las condiciones básicas para garantizar una igual-dad mínima15.

13 En puridad, únicamente en relación a la primera acogida de las personasinmigradas utiliza el Estatuto de Cataluña la expresión «competencia exclusiva».En los restantes supuestos la redacción es más ambigüa respecto al tipo decompetencias; incluso, como hemos comprobado, el desarrollo de la política deintegración lo hace la Comunidad Autónoma «en el marco de sus competen-cias». También en el Estatuto andaluz se soslaya la definición del tipo decompetencia que se ejerce. Simplemente, indica el artículo 62 que correspon-den a la Comunidad Autónoma las políticas de integración y participación «enel marco de sus competencias».

14 Es conocida la doctrina de la STC 20/1988, sobre el alcance de las com-petencias exclusivas. Según el TC «... la calificación jurídica que las competen-cias de las CCAA deben merecer no deriva de una lectura aislada de la deno-minación que tales competencias reciban en los textos estatutarios, sino deuna interpretación sistemática de todo el bloque de la constitucionalidad».

15 Me he ocupado con más detalle de esta cuestión en «El debate


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Puede alegarse, no obstante, que el art. 149.1.1 CE cita expre-samente a los españoles, por lo que no sería de aplicación a los ex-tranjeros. Sin embargo, a este punto alcanza la eficacia compe-tencial del art. 149.1.2 CE sobre el proceso de integración. Lacompetencia exclusiva del Estado en inmigración y extranjería nopermite limitar la competencia autonómica sobre las materias queinciden en la integración social, por la preferencia del título auto-nómico más específico, a la que antes hacíamos referencia. Sinembargo, nada impide su utilización para extender la igualdad bá-sica del art. 149.1.1 CE también a las personas inmigradas, puesno conlleva límite alguno a la competencia material autonómica.Por tanto, de la interpretación conjunta de ambos preceptos resultael título del Estado para establecer las condiciones básicas quegaranticen la igualdad de españoles y personas inmigradas en elejercicio de los derechos prestacionales.

En consecuencia, las políticas de integración son de titularidadcompartida, sea en virtud de la articulación normativa bases-desa-rrollo o de la regulación de las condiciones básicas que permite alEstado determinar las posiciones jurídicas fundamentales. Cuandouna competencia es compartida, su adecuado ejercicio exige unaespecial vinculación entre las administraciones competentes, puesla actuación de una tiene incidencia en la otra. Sin embargo, en lapráctica ni el Estado ni las CCAA han actuado según este criterio.

En lo que se refiere a la regulación estatal, la LODLEIS no pre-supone el carácter autonómico de la integración social de los in-migrantes y la intervención del Estado para establecer lo básico olas condiciones básicas, en su caso, sino, en un sentido opuesto, sucarácter estatal, sustentado en una interpretación del art. 149.1.2CE como título horizontal del Estado, con la posible participaciónde las CCAA. Así, el legislador orgánico ha establecido el régimende ejercicio de los derechos sociales por los inmigrantes en sus ar-tículos 9 (derecho a la educación), 10 (Derecho al trabajo y a la

competencial en torno a la Ley de Dependencia», Informe Comunidades Autó-nomas 2006, Institut Dret Public, Barcelona, 2007.

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seguridad social), 12 (derecho a la asistencia sanitaria), 13 (dere-cho a ayudas en materia de vivienda) o 14 (derecho a los serviciossociales), distinguiendo diversos estatutos en función de su situa-ción administrativa y plantea la necesidad de consensuar la políticaglobal sobre integración en un foro de coordinación en el que esta-rán representados el Estado, las CCAA y los municipios: el ConsejoSuperior de Política de Inmigración.

Ese tratamiento del reparto competencial en el proceso de inte-gración de las personas inmigradas, derivado de la LODLEIS, tieneperfiles discutibles La crítica no radica, por tanto, en la apelación alejercicio compartido sino en que tiene como premisa la existenciade un título horizontal del Estado en inmigración, del que, en pu-ridad, carece, en los términos antes expresados. Según la Disposi-ción Final cuarta de la LODLEIS, el Estado interviene en este ám-bito a través de dos vías: en desarrollo del art. 81 CE y, en los de-rechos sociales no reservados a ley orgánica, en virtud de la compe-tencia reconocida al Estado por los arts. 149.1.1 CE o 149.1.2CE. Sin embargo, debemos introducir matices.

La cuestión a plantear no es la incompetencia del Estado paraesa regulación, sino su carácter de mínimo normativo, que puedeser no sólo desarrollado sino también ampliado por las CCAA en elejercicio de sus competencias sobre esas materias. Así, más allá deldebate en torno al alcance atributivo de competencias de la reser-va a ley orgánica (STC 137/1986), ni el art. 149.1.1 CE ni elart. 149.1.2 CE ni, lógicamente, los títulos básicos y de coordina-ción en diversas materias habilitan al Estado para excluir a lasCCAA de esa regulación.

En cuanto al art. 149.1.1 CE, aunque no resulta fácil concretarsu efectivo alcance, no permite alcanzar la identidad de las posicio-nes finales de todos los ciudadanos, esto es, no impone un trata-miento uniforme en todo el territorio del Estado. Habilita para laregulación normativa del Estado de las condiciones básicas como«título competencial autónomo, positivo o habilitante» (STC 61/1997), pero con un alcance limitado. En concreto, «condicionesbásicas» es «aquello que garantiza la igualdad en las posiciones


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jurídicas fundamentales, de forma que el concreto régimen jurídicoserá determinado de acuerdo con el orden constitucional de compe-tencias» (STC 188/2001). Por tanto, la exigencia de igualdad seciñe a estas posiciones jurídicas fundamentales pero no pretende launiformidad, ni siquiera la promoción de la igualdad sustancial(STC 152/1988), sino que permite la divergencia normativa ínsitaal Estado autonómico16. Tampoco el 149.1.2 CE aporta al Estadonuevas facultades competenciales en materia de derechos sociales,pues, como exponíamos al inicio, es un título genérico que no pue-de imponerse sobre los específicos, salvo en situaciones excepcio-nales.

En conclusión, el Estado cuenta con títulos competenciales pararegular la integración social de los inmigrantes pero no a través deun genérico título competencial derivado del art. 149.1.2 CE, quele permitiría incidir en los distintos ámbitos sectoriales, o de lainterpretación del art. 149.1.1 CE como un «derecho a un tratoigual» sino de títulos compartidos que lo habilitan para establecerla legislación básica o las condiciones básicas. La cuestión es im-portante pues supone la delimitación negativa del ámbito de com-plemento normativo o régimen jurídico propio de las CCAA. Sea através de las bases o de las condiciones básicas, el Estado es com-petente para dictar el mínimo normativo en las distintas prestacio-nes sociales vinculadas a los servicios públicos. Sin embargo, ellono impide a las CCAA establecer niveles más altos de protección ode reconocimiento de derechos sociales. Así, los que se mencionanen la LODLEIS suponen un estatus mínimo que debe ser satisfechoen todas las CCAA a partir del cual puede preverse su ampliación,tanto en el contenido de los derechos como en relación a la situa-ción administrativa, esto es, las CCAA pueden ampliar el alcance delos derechos sociales reconocidos a los inmigrantes en virtud de lasdiversas situaciones administrativas. Así se ha hecho, aun de formatímida, en algunas CCAA, con una oposición por parte de los órga-

16 Sobre el contenido de estas «posiciones jurídicas fundamentales» remitoa «El debate competencial...», cit.

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nos jurisdiccionales que resultará dificultada tras el reconocimientoestatuario de la competencia para la integración de las personasinmigradas en el ejercicio de sus competencias.

En concreto, en Cataluña el RD 188/2001, de los extranjeros ysu integración social, al regular los derechos sociales de los extran-jeros reconocía el acceso al derecho a la educación no obligatoria ya los centros de adultos a los extranjeros empadronados cuandoel 9.3 LODLEIS menciona sólo a los residentes. El Tribunal Supe-rior de Justicia de Cataluña, en sentencia 1233/2004, de 4 de no-viembre, había anulado esa previsión normativa, concibiendo a lainmigración como una competencia exclusiva del Estado, por lo quela Comunidad Autónoma debía «respetar el estatuto jurídico dise-ñado por la norma estatal». En definitiva, el Tribunal catalán noacepta que la regulación de la LODLEIS constituya un mínimo y ex-cluye la posible competencia autonómica, extendiendo el alcancedel art. 149.1.2 CE de forma absoluta a todo el fenómeno de lainmigración. Como se deduce de lo expuesto en estas páginas, esuna interpretación discutible en cuanto vulnera la competencia au-tonómica en educación, que no resulta excluida por que se preste ainmigrantes. En la materia educación, el Estado establece el conte-nido mínimo uniforme de los derechos educativos de los inmigran-tes en toda España (art. 9 LODLEXIS) pero, a su vez, la ComunidadAutónoma puede ampliar estas prestaciones en ejercicio de sus fa-cultades de complemento normativo17.

En conclusión, sostenemos la posibilidad de que las Comunida-des Autónomas reconozcan a los inmigrantes derechos sociales noprevistos en la regulación estatal en virtud de su situación adminis-trativa, siempre que se respeten las bases estatales, o, en su caso,

17 Debe recordarse que la DA 14 del RD 2393/2004 habilita a las CCAApara ampliar los derechos educativos de los inmigrantes. Resulta lógico vincularesta norma a la sentencia antes citada. Sin embargo, no parece una técnicanormativa adecuada. Si el problema estaba en la interpretación de la ley queha efectuado el TSJ de Cataluña, ello no puede ser resuelto con un reglamen-to que, en ese sentido, podría ser considerado por ese Tribunal comocontralegem.


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las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de derechos. Di-cho de otra forma, el mínimo común estatal en el proceso de inte-gración social impide que se restrinjan sus derechos sociales enalguna CA, pero no que se extiendan, si así lo consideran los pode-res públicos autonómicos.

4.2. EL DEBER DE COLABORACIÓN EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN DE LAS

PERSONAS INMIGRADAS

Más allá del apuntado reparto competencial en la integraciónsocio-económica de las personas inmigradas, en virtud del cual elEstado determina el mínimo normativo para el ulterior ejerciciocompetencial autonómico, no puede soslayarse la importancia delas relaciones de colaboración en ese proceso de integración. En lapráctica, la intervención del Estado no deriva sólo de su competen-cia para establecer lo básico o las condiciones básicas sino tam-bién, de forma más imprecisa pero fundamental en este ámbito, delo que podemos denominar el deber constitucional de colaboración.Es conocido que el Tribunal Constitucional ha definido el sentidopositivo de ese deber en virtud del cual tanto los poderes centralescomo los autonómicos deben permitir o facilitar el adecuado cum-plimiento de las responsabilidades que incumben a cada parte enel ejercicio de las competencias. Es un deber constitucional quevincula a las distintas instancias políticas y no altera el repartocompetencial, sino que incide únicamente en las modalidades deejercicio (SSTC 80/1985/2; 152/1988/11).

Ese deber de colaboración tiene un sentido específico en el pro-ceso de integración socio-económica de los inmigrantes. No bastacon el auxilio, o colaboración en sentido estricto, sino que resultanecesaria la coordinación eficaz de las distintas instancias adminis-trativas en lugares de encuentro, e incluso la cooperación, o gestióncompartida18. El espectacular incremento de personas inmigradas

18 Son, como se sabe, las tres formas clásicas de colaboración. Cfr. E.ALBERTÍ, «Las relaciones de colaboración entre el Estado y las CCAA», REDC,14, 1985.

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beneficiarias de prestaciones sociales en un breve espacio de tiem-po ha modificado de forma notable las dimensiones y, en conse-cuencia, las necesidades financieras de determinados servicios pú-blicos como asistencia social, educación, política de vivienda o asis-tencia sanitaria en algunas CCAA. La inversión que deben efectuarestas CCAA, y los municipios, titulares de la competencia sobreestas materias desborda sus posibilidades financieras, con el riesgode deterioro en la prestación del servicio o incluso el incremento dela sensación de discriminación de los nacionales beneficiaros de losmismos servicios. La forma final de atender a esta situación es laincorporación de la atención a inmigrantes a las variables de deter-minación de las necesidades financieras de las CCAA y, por tanto,al propio sistema de financiación de las mismas. No obstante, eneste momento inicial de irrupción de un fenómeno aún no estabili-zado, y de las necesidades financieras aparejadas (no predeter-minables, en consecuencia), se impone una articulación del sentidopositivo del deber de colaboración del Estado que, en estas circuns-tancias, supone una auténtica obligación para los poderes públicosestatales en un Estado autonómico cooperativo. El Estado no puedelimitarse a ejercer su ámbito competencial específico, la ordena-ción de mínimos a la que antes nos referíamos, sino que debeprestar la colaboración a las CCAA para atender al carácter sobre-venido de estos costes financieros. La cuestión subsiguiente es¿cómo debe hacerlo?

El deber de colaboración puede concretarse en la previsión deplanes de actuación o en la suscripción de convenios de colabora-ción en los que se garantice la aportación económica del Estado ala atención social a los inmigrantes. En su envés, esta aportación defondos a la administración competente para la gestión de los servi-cios sociales puede condicionar su actuación y supone, en la prác-tica, un ejercicio compartido de la política de integración social delos inmigrantes, sin alterar los respectivos títulos competenciales.Por ello, en el marco competencial descrito, resulta preciso articu-lar mecanismos e instrumentos de colaboración en aras de unaadecuada ejecución de las políticas públicas de integración social


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en las que concurren distintos ámbitos materiales y administracio-nes implicadas, que deben complementar su actuación. Sin embar-go, esa colaboración, tan importante en esta materia como la es-tricta distribución de competencias, ha encontrado dos óbices fun-damentales en España, que deberían resolverse en los próximosaños: a) el deficiente funcionamiento del foro de colaboración pre-visto por la LODLEIS en el ámbito de integración social y laboral deinmigrantes, esto es, del Consejo Superior de Política de Inmigra-ción, en el que están representados el Estado, las CCAA y los mu-nicipios, y b) la descoordinación vertical y horizontal de los instru-mentos utilizados por las CCAA para el desarrollo de las políticaspúblicas de integración: los denominados planes de inmigración.

El Consejo Superior de Política de Inmigración es, ope legis, eselugar de encuentro entre el Estado, las CCAA y los entes locales enla integración social de inmigrantes (art. 68 LODLEIS y RD 344/2001, de 4 de abril). No podemos adentrarnos en las razones, tan-to normativas como funcionales, por las que no ha cumplido ade-cuadamente el papel legislativamente asignado en la coordinaciónmultilateral de las políticas de integración social de los inmigran-tes. Lo cierto es que su existencia y funcionamiento no ha genera-do una dinámica de colaboración del Estado y las CCAA, y su ac-tuación se ha limitado a un esporádico intercambio de informacióny debate de las distintas cuestiones referidas a la inmigración, cier-tamente reforzado en los últimos años19, más allá de su actuaciónespecífica en relación al contingente, a la que luego hacemos refe-rencia. De forma simplificada, podemos decir que sufre la inercia ylas limitaciones de las conferencias sectoriales en nuestro sistemaautonómico20, que tampoco ha podido ser superada en este caso

19 Sobre la función que ha cumplido el Consejo en las relaciones intergu-bernamentales, cfr. E. ROIG, «Relaciones intergubernamentales en materia deinmigración», en E. AJA, J.A. MONTILLA, E. ROIG, op. cit.

20 En relación a estas limitaciones y las propuestas para superarlas, J. A.MONTILLA, «El marco normativo de las relaciones intergubernamentales», en M.J. GARCÍA MORALES, J.A. MONTILLA, X. ARBÓS, Las relaciones intergubernamentalesen el Estado autonómico, CEPC, Colección Foro, 11, Madrid, 2006.

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pese a su mención legal y su (deficiente) regulación normativa, o elinterés que las CCAA tienen en esta materia.

La práctica política de la colaboración entre el Estado y lasCCAA en el proceso de integración de los inmigrantes en el Estadosocial ha tenido un formato distinto. Se ha concretado en numero-sos convenios de colaboración suscritos a partir del año 2000 parala aportación de fondos del Estado a las respectivas CCAA. Conestos fondos, y los propios, las CCAA han desarrollado políticaspúblicas de integración social guiadas por el principio de «normali-zación». Se concretan en planes autonómicos de inmigración quecontienen un sistemático programa de acciones concretas21, másallá de las referencias a la protección en algunas leyes de serviciossociales22. Pero estos planes han estado al margen de los mecanis-mos de relación intergubernamental, esto es, no han sido coordina-dos ni con el Estado ni con las restantes CCAA, haciendo posibleun, siempre positivo, intercambio de experiencias. Ni la Ley Orgáni-ca, ni su desarrollo reglamentario, ni los diversos planes han previs-to esta coordinación.

En consecuencia, el Estado aporta fondos para cubrir las nece-sidades autonómicas y las CCAA prevén de forma autónoma suspolíticas de integración a través de los planes autonómicos. Lo queno se advierte es el engarce de estas actuaciones del Estado y lasCCAA, financieras y políticas, en una política consensuada de inte-gración social de inmigrantes. En ese sentido, la colaboración delEstado en el ejercicio autonómico de la política de integración pue-de sustentarse en tres actuaciones sucesivas: a) la fijación de un

21 Para un análisis detallado de estos planes en Andalucía, Canarias, Cas-tilla-León, Cataluña, Madrid, Navarra y País Vasco, cfr. la segunda parte del li-bro Las Comunidades Autónomas y la inmigración, ya citado. En general, sobrelos planes autonómicos de inmigración, cfr. C. BONINO COVAS, J. ARAGÓN MEDINA,F. ROCHA SÁNCHEZ, Los planes de las CCAA para la integración social de laspersonas inmigrantes, Confederación Sindical de CCOO, Madrid, 2003.

22 Cfr. sobre estas leyes, C. CARRASCO CARPIO y G. RODRÍGUEZ CABRERO, «El acce-so del extranjero a los servicios públicos y las prestaciones sociales», en E. AJA,J. ARANGO, op. cit.


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fondo estatal anual; b) la aprobación de un plan o programa conjun-to del Estado con todas las CCAA para la distribución finalista delos fondos que aporta y c) la concreción bilateral a través de losconvenios de colaboración a fin de allegar fondos para ayudar en lafinanciación de las actuaciones autonómicas.

a) La fijación de un fondo estatal para la integración de laspersonas inmigradas, de carácter anual, común para todo el territo-rio y bien dotado económicamente es la premisa de esa política decolaboración del Estado. Permite conocer las cantidades que desdelos Presupuestos Generales del Estado se destinan al proceso deintegración en la sociedad de acogida de las personas inmigradas.En ese sentido debe valorarse la creación en 2005 del «Fondo deApoyo a la Acogida e Integración de Inmigrantes, así como el re-fuerzo educativo de los mismos», dotado con 120 millones de eurospara 2005; 180 millones para 2006 y 200 millones para 2007.

b) La segunda fase de ese proceso de colaboración es la distri-bución finalista del fondo en virtud de un acuerdo multilateral. Elmodelo ideal es la aprobación anual de un «plan o programa con-junto» (art. 7 Ley 30/1992), que condicione los fondos aportadospor el Estado a políticas comunes de integración, acordadas en elConsejo Superior de Política de Inmigración23. Ciertamente, el fon-

23 En la reunión de la Conferencia de Presidentes de enero de 2007 se haacordado la creación de una conferencia sectorial de inmigración, que podríaasumir esa función. No obstante, resta por aclarar la delimitación de las fun-ciones de esa conferencia y el Consejo Superior de Política de Inmigración y si,realmente, resulta necesaria esa duplicidad de lugares de encuentro, o lasfunciones que se pretenden atribuir a la conferencia sectorial podían ser de-sarrolladas por un revitalizado Consejo. En su reunión de 2 de marzo de 2007,el Consejo de Ministros ha aprobado, a propuesta del Ministerio de Administra-ciones Públicas, un acuerdo por el que se promueve la constitución de laConferencia Sectorial de Inmigración. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-les será el responsable de promover la creación de esta Conferencia.

También en la Conferencia de Presidentes de enero de 2007 se acordó laparticipación de las CCAA en la futura Agencia Estatal de Inmigración y Emi-

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do de 2005 ya prioriza áreas de actuación y, con ello, atisba unapolítica común en todo el Estado. Sin embargo, por un lado, elcondicionamiento es limitado, salvo en el supuesto del refuerzoeducativo, y, por otro, es una decisión unilateral del Estado, aunqueluego las pautas para el reparto han sido pactadas de forma mul-tilateral en el Consejo Superior de Política de Inmigración. Es latendencia a reforzar en el futuro: concreción de los objetivos deinterés común, actuaciones a desarrollar, aportaciones de mediospersonales y materiales y compromisos de aportación de medios fi-nancieros para la integración social de los inmigrantes. Antes he-mos destacado la importancia cuantitativa de los convenios quesuscribe el Estado con las Comunidades Autónomas, básicamenteidénticos para todas las CCAA, y del fondo estatal para la integra-ción de inmigrantes. Al enmarcarse en un acuerdo anual multilate-ral se hace posible que responda a una política de integración conrasgos comunes en toda España, cuyas líneas tendenciales hayansido acordadas en un lugar de encuentro multilateral. Garantiza, porun lado, la presencia del Estado en el diseño y orientación de lapolítica de integración socio-económica y, por otro, a la vez, la su-peración del carácter asistemático de las actuaciones acordadas. Elobjetivo debería ser la definición de líneas comunes de priorizaciónadministrativa en la integración social, a la vez que se produce latransferencia de medios financieros desde el Estado, para su ejecu-ción a través de los correspondientes convenios.

c) Una vez acordado el reparto del fondo estatal, podrá pro-cederse a su concreción bilateral en cada CA, en el marco de las

gración, prevista en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales parala mejora de los servicios públicos, cuya Disposición adicional tercera autorizaal Gobierno para su creación «para el desarrollo y la ejecución de las compe-tencias estatales en materia de regulación e integración social de losinmigrantes, así como para la programación y gestión de las diversas actuacio-nes de asistencia y apoyo a los emigrantes españoles en el extranjeros». Setratará, por tanto, de un nuevo cauce para la participación autonómica en lasdecisiones del Estado.


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Subcomisiones bilaterales de cooperación, previstas también en laLO 4/2000, a fin de dotar de fondos adicionales al plan autonómi-co de inmigración. A través de ese Plan los rasgos comunes de lapolítica de integración se adaptan a las necesidades y las caracterís-ticas de cada territorio. En ese sentido, la práctica de los planesautonómicos elaborados sin intervención del Estado y sin atender alas experiencias de otros territorios, elaborados de forma indepen-diente, tanto en la forma como en el contenido, en cada CA, debe-ría ser matizada en el futuro. En ese sentido, los planes autonómi-cos podrían ser conocidos y debatidos por el Consejo Superior dePolítica de Inmigración, sin perjuicio de haber sido elaboradosunilateralmente por la respectiva CA. Pero, incluso, avanzando unpaso más, resulta interesante la experiencia de los planes bilatera-les Estado-Comunidad Autónoma, al menos en aquellos territoriosen los que el control de flujos, de competencia exclusiva del Esta-do, tiene una especial trascendencia. Aunque la primera experien-cia hasta el momento de plan bilateral se ha producido en Cana-rias24, un territorio con características singulares desde la perspec-tiva de la inmigración, diversas razones pueden alentar la extensiónde la práctica a otros territorios. Sintetizamos las siguientes.

a) Por la imbricación de las competencias respectivas en unapolítica pública de inmigración que atienda conjuntamentea los tres pilares sobre los que se asienta: control de flujosvinculado a las necesidades de mano de obra; integraciónsocial, económica y cultural de las personas inmigradas ycooperación para el desarrollo con los países de origen.

24 Ese Plan fue acordado por la Subcomisión bilateral Estado-Canarias en2005. Ciertamente, en Canarias las medidas de control de flujos y alivio de lapresión migratoria, para la que la competencia del Estado es exclusiva, resul-tan tan importantes como las políticas de integración. Difícilmente es imagina-ble en ese territorio un Plan de inmigración que soslaye la cuestión del controly reducción de la inmigración irregular y resulta imposible aprobar un Plan deesas características sin el consenso del Estado, en cuanto titular de las com-petencias. De esta forma, se garantiza el diálogo interadministrativo también enrelación al control de flujos.

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b) De esta forma se garantiza una adecuada previsión financie-ra en las distintas actuaciones, concretando la aportaciónde cada una de las administraciones.

c) Permite la participación autonómica en las decisiones delEstado relacionadas con el control de flujos o la inmigraciónirregular.

d) Favorece el intercambio de información entre ambas admi-nistraciones.

e) Limita, o al menos dificulta, la tendencia de las CCAA aderivar la política de inmigración a las ONG,s o a organiza-ciones religiosas.

d) Permite el sometimiento del Plan a un doble proceso deevaluación.

Ciertamente, los rasgos que caracterizan una adecuada colabora-ción interadministrativa en el proceso de integración de las perso-nas inmigradas, según el modelo expuesto, empiezan a reconocerse,siquiera tímidamente, en España. Se trataría, por tanto, de avanzaren esa dirección sobre todo si tenemos en cuenta la valoración po-sitiva del fondo estatal y el plan conjunto de Canarias de 2005 quese ha efectuado, al menos hasta la actualidad.

En conclusión, la actuación del Estado se ha limitado tradicio-nalmente a la aportación de fondos, con la constitución de formamás reciente de un fondo común y unas pautas básicas para sureparto consensuado con las CCAA en el lugar de encuentro legal-mente previsto. Las CCAA, por su parte, no han favorecido el esta-blecimiento de un marco colaborativo pues han elaborado planesde inmigración de manera autónoma, sin atender a las experienciasde otros territorios y sin contar con el Estado que, por un lado,aporta fondos para aplicar esa política de integración y, por otro, escompetente sobre el control de flujos y la cooperación con los paí-ses de origen. Estamos en los primeros años de una experiencia, lade los planes de inmigración para la integración social que, aun condificultades y una cierta tendencia al artificio, ha aportado elemen-tos positivos. De todos modos, como hemos advertido, más allá de


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resolver algunas deficiencias de los propios planes, como el rigor enlos procesos de evaluación de las acciones planificadas para definirlas que han logrado los objetivos previstos y la mejora del funciona-miento de los diversos programas, resulta crucial que se perfeccio-ne, en los años sucesivos, la relación entre las distintas administra-ciones en dos sentidos: con la práctica de elaborar periódicamente(por ejemplo, anualmente con motivo del reparto del fondo estatal)un programa conjunto de actuación de carácter multilateral y con laintervención, directa o indirecta del Estado en el plan autonómicode integración, por las razones antes apuntadas. No se pretende conello limitar la dirección política autonómica en la materia sino en-marcarla en una política común de inmigración, con unos rasgosmultilateralmente acordados. La coordinación de los planes de cadaCA con la política estatal de inmigración, consensuada en lugaresde encuentro como el Consejo Superior de Política de Inmigracióno, en su caso, la específica conferencia sectorial, es coherente conun autonomismo cooperativo pero, además, resulta útil desde unaperspectiva funcional.

4.3. LA PARTICIPACIÓN SOCIAL DE LAS PERSONAS INMIGRADAS

Finalmente, los Estatutos de Cataluña y Andalucía se refierentambién a la competencia autonómica sobre las políticas de parti-cipación social, económica y cultural de las personas inmigradas,por lo que debemos hacer una somera referencia. Pretenden, conello, abrir cauces de participación más allá de la participación po-lítica. Y esto por dos razones. En primer lugar, porque la capacidadde actuación autonómica en este ámbito es limitada, aunque existe,como muestra la inclusión del derecho de participación en los Es-tatutos catalán (art. 29) y andaluz (art. 30), e incluso la referencia,más genérica en el Estatuto valenciano (art. 9); en segundo lugar,porque, como es conocido la propia Constitución introduce nota-bles limitaciones al derecho de participación política de los extran-jeros (art. 13 CE). No es nuestro objeto el análisis de las posibilida-des de superación de los límites del derecho al sufragio de los ex-

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tranjeros, sino atisbar someramente el alcance de la competenciaautonómica sobre participación social de los inmigrantes, más alláde las formas de participación política25.

La vía para la promoción de la participación social de las perso-nas inmigradas en la sociedad receptora, al alcance de los poderespúblicos ha sido fundamentalmente el fomento del asociacionismode extranjeros a través de subvenciones y concesión de espaciospúblicas para desarrollar su actividad y mediante su incorporacióna los foros, organismos e instituciones creadas por la propia admi-nistración para colaborar en el proceso de integración26.

Debe recordarse que en relación al asociacionismo la competen-cia estatal se ciñe a la reserva de ley orgánica para la regulación delderecho de asociación y a la garantía de las condiciones básicas deigualdad en el ejercicio del derecho (art. 149.1.1), pero el régimenjurídico de las asociaciones que desarrollen su actividad mayori-tariamente en la Comunidad Autónoma es competencia de ésta. Porello, puede regular y fomentar el asociacionismo de personas in-migradas en la Comunidad Autónoma. En ese sentido, el art. 69 dela LODLEIS señala la obligación para los poderes públicos de pro-

25 En el nuevo Estatuto de Andalucía tanto el artículo 5.3 como el artículo30.2 reconocen la posibilidad, dentro del marco constitucional, de extenderlos derechos de participación política a los extranjeros residentes en Andalucía.Según el primero, «dentro del marco constitucional, se establecerán los meca-nismos adecuados para promover la participación de los ciudadanos extranjerosresidentes en Andalucía». Conforme al artículo 30.2 «La Junta de Andalucíaestablecerá los mecanismos adecuados para hacer extensivo a los ciudadanosde la UE y a los extranjeros residentes en Andalucía los derechos contempla-dos en el apartado anterior, en el marco constitucional y sin perjuicio de losderechos de participación que les garantiza el ordenamiento de la Unión Eu-ropea». Por tanto, está apelando al reconocimiento en el ámbito autonómico deformas de participación política de los extranjeros residentes. Recuérdese, enese sentido, que la LODLEIS, en su primera redacción del año 2000, preveíaen su artículo 6.2 la elección por los extranjeros de «sus propios representan-tes con la finalidad de tomar parte en los debates y decisiones que les con-ciernen».

26 Cfr. en este sentido, E. MARZAL, «Asociacionismo y participación», en E.AJA, J.A. MONTILLA, E. ROIG, op. cit.


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mover el asociacionismo entre los extranjeros, facilitándoles recursosmateriales y ayuda económica. Es un precepto programático, masrefleja la voluntad del legislador27. De hecho, en los planes autonó-micos de inmigración suele ser un elemento común la promocióndel asociacionismo entre las personas inmigradas. De ordinario in-cluyen tanto medidas de incorporación de los inmigrantes al tejidoasociativo de la sociedad de acogida como medidas de fomento delas asociaciones de inmigrantes28.

En cualquier caso, lo que no se menciona, y podría hacerse, esla importancia de la participación sindical de los inmigrantes en elproceso de integración socio-laboral. Procede recordar que la nor-mativa europea ha reconocido esta participación sindical para losresidentes de larga duración, al incluir en el principio de igualdadde trato, según el art. 11 g) de la Directiva 2003/109/CE «la liber-tad de asociación y afiliación y la participación en organizacionesde trabajadores o empresarios o en cualquier organización profe-sional»29.

Finalmente, deben apuntarse también las vías de participaciónadministrativa de las personas inmigradas en el ámbito local, deri-vadas del art. 6.2 LODLEIS. Según este precepto, los inmigrantestienen todos los derechos establecidos en la legislación de bases derégimen local, pudiendo ser oídos en los asuntos que les afecten.Son los derechos del art. 18 LBRL o la información pública y au-diencia en la elaboración de las normas locales del 49 LBRL. LaComunidad Autónoma podrá desarrollar el ejercicio de esos dere-chos por los inmigrantes.

27 En ese sentido, el Plan de Integración social de los inmigrantes de 1994ya hacía referencia a la promoción del asociacionismo de los inmigrantes.

28 Cfr. con más detalle sobre esta cuestión, E. MARZAL, op. cit., pp. 515-517.29 Cfr. sobre esta cuestión, I. BLÁZQUEZ RODRÍGUEZ, «Facultades competenciales

y funciones de las Comunidades Autónomas en inmigración: un análisis desdelas estrategias fijadas por la Unión Europea» (ejemplar mecanografiado), p. 30.

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5. LAS AUTORIZACIONES DE TRABAJO A LAS PERSONAS INMIGRADAS:

UNA COMPETENCIA AUTONÓMICA DE EJECUCIÓN DE DIFÍCIL EJER-

CICIO

La asunción de la competencia de ejecución en materia de au-torización de trabajo de los extranjeros, incluyendo la autorizacióninicial, los recursos y el régimen de inspección y sanción, en nece-saria coordinación con la competencia del Estado sobre la entraday residencia, es la aportación más notoria de las reformas estatu-tarias en Cataluña y Andalucía pues, como se ha dicho, en la ac-tualidad son facultades ejercidas por el Estado. Por tanto, en lapráctica derivará de la reforma un cambio en el reparto compe-tencial. En esas páginas pretendo exponer someramente cómo esecambio podía haberse deducido de los títulos ya incluidos en losEstatutos en materia laboral, sin necesidad de reforma estatutaria,y, especialmente, la dificultad de su puesta en práctica por la vin-culación existente en nuestro Derecho de extranjería entre la auto-rización de residencia y de trabajo.

5.1. LA APLICACIÓN A LAS AUTORIZACIONES DE TRABAJO DEL TÍTULO COM-PETENCIAL AUTONÓMICO «EJECUCIÓN LABORAL»

Como se apuntaba al inicio, si el ámbito competencial autonómi-co se concretaba en la integración de los inmigrantes, el del Esta-do se refiere, esencialmente, a su estatuto jurídico. Este ámbitocompetencial del Estado ha incluido hasta aquí la concesión y re-novación de los permisos y autorizaciones previstos en la Ley y todoel sistema de infracciones y sanciones que puede provocar la devo-lución, el retorno o la expulsión del inmigrante. En cualquier caso,esa actuación competencial del Estado precisa la intervención auto-nómica en dos sentidos distintos. Por un lado, el conocimiento dela situación administrativa de los inmigrantes es una premisa paraprestar los servicios públicos de competencia autonómica, pues


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determinan la forma de atender a sus necesidades. Por tanto, pare-ce adecuada la previsión de instrumentos de colaboración y proce-dimientos participados, a partir de la competencia estatal. Ya noshemos referido al deber de colaboración y en el siguiente apartadonos adentramos en los procedimientos participados. Pero, además,por otro lado, el propio art. 149.1.7 CE reconoce la competenciaestatal sobre legislación laboral «sin perjuicio de la ejecución por losórganos de las CCAA» y, en consecuencia, los Estatutos de Autono-mía asumieron desde el inicio la competencia de ejecución enmateria laboral.

A partir de ese título autonómico se ha planteado desde hacetiempo la posibilidad de considerar competencia autonómica laconcesión y renovación de los permisos de trabajo a los inmigrantes,y la inspección laboral, al encuadrarse estas actuaciones en el título«ejecución laboral», y no en «inmigración». Esa idea es la que aho-ra formalizan las reformas estatutarias que, por otro lado, desglosanlas facultades de ejecución laboral bajo la denominación de «traba-jo» (o empleo) y «relaciones laborales» (art. 170 EACat y art. 63EAAnd). Por ello, hemos reiterado que aún cuando supone un cam-bio en el reparto, éste podía haberse planteado sin la menciónexpresa. En todo caso, la asunción de la competencia sobre lasautorizaciones de trabajo a las personas inmigradas tiene unosperfiles algo diferentes a los advertidos antes respecto a la inte-gración.

Hemos limitado el carácter transversal del art. 149.1.2 CE deforma que las prestaciones sociales a inmigrantes no se encuadranen ese título sino en el sectorial afectado por la correspondienteprestación (educación, sanidad, vivienda o asistencia social). Y elloen virtud del carácter específico de esos títulos, que se imponen,en consecuencia, al horizontal del Estado. Sin embargo, la aplica-ción de ese razonamiento al ámbito que ahora nos ocupa, la ejecu-ción laboral, nos llevaría a considerar en este supuesto que, inicial-mente, el título estatal de inmigración se aplica de forma preferen-te al autonómico de ejecución laboral. En el caso de la concesión yrenovación de autorizaciones de trabajo a los inmigrantes el título

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específico que sustenta esa actuación administrativa es inmigracióny extranjería, y no ejecución laboral, pues esas autorizaciones se exi-gen precisamente por la condición de inmigrante, ámbito competen-cial estatal, no por su condición de trabajador, ámbito competencialautonómico, pues, ciertamente, dicha autorización sólo se exige alos trabajadores extranjeros no comunitarios.

Sin embargo, esa conclusión derivada de un análisis formal delos títulos competenciales puede ser matizada desde una perspec-tiva material. En ese sentido, el acto administrativo de autorizaciónpara trabajar de los extranjeros es un elemento más en la ordena-ción del mercado de trabajo y en el proceso de integración laboral,esto es, se incluye en ámbitos competenciales autonómicos, que nopueden alterarse por tratarse de inmigrantes en aplicación del prin-cipio de «normalización». En consecuencia, no se advierte una rela-ción entre un título genérico y otro específico sino una actividadpública integrante de la ordenación del mercado de trabajo que,por tanto, se incluye en esa submateria o perfil competencial». Deahí la competencia autonómica, aunque «en necesaria coordina-ción» con el Estado, al que compete el control del flujo migratorio.

Con ello sólo respondemos a la primera cuestión planteada alinicio, a la aplicación a las personas inmigradas de la competenciade ejecución laboral que han asumido las CCAA. En ese sentido, lamención estatutaria supone reconocer ese planteamiento en el pro-pio bloque de la constitucionalidad.

5.2. LA DIFÍCIL APLICACIÓN DE LAS PREVISIONES ESTATUTARIAS

No obstante, más difícil es responder a cómo hacerlo. Y esto poruna cuestión simple. A partir de las reformas estatutarias la conce-sión y renovación de las autorizaciones de trabajo son de competen-cia autonómica y la concesión y renovación de las autorizaciones deresidencia continúan siendo de competencia estatal. Pero ocurreque en nuestro Derecho de extranjería, a partir de la LO 14/2003,que modifica la LODLEIS, y del RD 2393/2004, no existen las


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autorizaciones de trabajo en sentido estricto sino que son autori-zaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena (art. 38 LODLEISy arts. 48 a 54 RD 2393/2004) o por cuenta propia (art. 37LODLEIS y arts. 58 a 62 RD 2393/2004).

En el régimen general, a través del que llegarán a España en2007 más del 50% de los trabajadores extranjeros en condiciónregular, según la previsión gubernamental30, el empleador deberápresentar una solicitud de permiso de trabajo y residencia en laoficina de extranjeros, quien, en uno de los dos sistemas previstos,resolverá sobre la concesión inicial atendiendo a la situación nacio-nal de empleo, esto es, a la inclusión del puesto de trabajo solicita-do en el catálogo de ocupaciones de difícil cobertura, salvo en lossupuestos normativamente previstos (art. 50 RD 2393/2004). Unavez resuelta favorablemente la solicitud de trabajo y residencia, eltrabajador extranjero deberá solicitar visado en la misión consular uoficina diplomática. Igual ocurre con las renovaciones de esa auto-rización de residencia y trabajo, vinculadas, según el art. 54 RD2393/2004, a la situación laboral del trabajador. La dificultad, portanto, no radica en la capacidad de la CA para conceder la autori-zación de trabajo pues en cuanto competente en materia laboralnutre la situación nacional de empleo. De hecho, el catálogo deocupaciones de difícil cobertura es fijado trimestralmente por elGobierno a partir de las propuestas autonómicas, por lo que se tra-taría de autorizar las ofertas nominativas destinadas a un trabajadoren el extranjero enmarcado en uno de los puestos de trabajo previs-tos31. Además, no podemos olvidar que la competencia descentrali-zada tiene referentes en Derecho comparado32. El problema radica

30 Vid. Resolución de 26 de diciembre de 2006, de la Secretaría de Esta-do de Inmigración. BOE de 7 de enero de 2207.

31 Eso al menos en uno de los sistemas del régimen general, el de los«puestos de trabajo de difícil cobertura». Alguna dificultad más existe en elotro sistema del régimen general, cuando la oferta no esta en ese listado perono existe candidato español o ya residente adecuado. En ese caso, el contratose ofrecerá a través de la Oficina de trabajo, comprobando los candidatos efec-tivamente presentados.

32 En algunos Estados federales como Alemania o Bélgica la concesión del

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en el carácter inescindible de permiso y residencia, esto es, demercado de trabajo y control de flujos que se configura en nuestroordenamiento.

La respuesta que nos dan los Estatutos es la necesaria «coordi-nación» con el Estado. La cuestión es ¿cómo se articula esa coordi-nación, adjetivada de necesaria?33. Las opciones que pueden mane-jarse son varias. Por un lado, la creación de oficinas conjuntas deextranjería en las cuales la Comunidad Autónoma se encargue de loreferente a la autorización del trabajo, esto es, relación con el em-pleador, comprobación de situación nacional de empleo y las otrasexigencias del art. 50 RD 2393/200434. Una segunda posibilidades considerar la concesión de la autorización como un tracto suce-sivo en el que deben intervenir consecutivamente la administraciónautonómica, en lo referido a la autorización de trabajo, y la Admi-nistración General del Estado para la autorización de residencia.

permiso de trabajo a los extranjeros está atribuida a las Regiones por el hechode que esta cuestión forma parte de la política de empleo. Cfr. K. HAILBRONNER,«Alemania» o P. DE BRUYCKER, «Bélgica» en E. AJA, L. DÍEZ (coord.), La regula-ción de la inmigración en Europa, Fundación La Caixa, Barcelona, 2005, pp.23-66 y 67-109. En el caso alemán, al solicitarse un visado por razones detrabajo, el consulado alemán contactará con la autoridad de extranjería delLand correspondiente recabando su consentimiento. Las autoridades de extran-jería, a su vez, consultarán a las oficinas de trabajo del propio Land paradeterminar si el extranjero obtendrá un permiso de trabajo para la oferta encuestión. (ibidem). En un Estado confederal como Suiza la policía cantonal deextranjeros es la encargada de la concesión de permisos de trabajo e incluso elcontingente total de trabajadores extranjeros se descompone en 26 contingen-tes cantonales y un contingente federal. Cfr. G. MALINVERNI, «Suiza», ibidem,pp. 216-241.

33 Procede recordar en este sentido que el precepto del Estatuto andaluzaprobado en el Parlamento autonómico mencionaba la coordinación con elEstado en esta materia. Sin embargo, en las Cortes Generales se le incluyó eladjetivo «necesaria» que ya había sido incorporado también al Estatuto catalán.

34 En realidad las Oficinas provinciales de Extranjeros responden a la nece-sidad de conseguir «una adecuada coordinación», en este caso de «los serviciosexistentes, dependientes de diferentes órganos de la Administración del Estadocon competencia en inmigración», según el artículo 67.2 de la LODLEIS.


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Cumplidos estos dos requisitos se otorgará conjuntamente la auto-rización de residencia y trabajo. Esta segunda opción tiene el ries-go de la demora en el tiempo. Finalmente, es posible también latransferencia por la vía del art. 150.2 CE a las CCAA de la facultadde concesión y renovación de los permisos de residencia sólo en lossupuestos que se encuentre vinculada a la autorización de trabajo.En este caso no puede soslayarse que se está incidiendo directa-mente en el control de flujos migratorios al aplicarse de forma au-tónoma la regulación estatal.

Cualquiera que sea la solución política finalmente adoptada,tendemos en este punto a un sistema de cogestión, en el que elservicio público autonómico de empleo deberá mantener una estre-cha colaboración con la autoridad laboral y gubernativa estatal. Conla autoridad laboral del Estado porque deberá sujetarse a los prin-cipios y condiciones que establezca en cuanto regula el procedi-miento de concesión y renovación de permisos; con la autoridadgubernativa por la incidencia que pueden tener sus decisiones sobrela entrada o permanencia, que tienen efecto directo sobre el per-miso para trabajar. En el primer sentido, resulta esencial en la ges-tión de autorizaciones de trabajo de carácter general el buen fun-cionamiento de la Conferencia Intersectorial de Trabajo, el funcio-namiento en red de los servicios públicos de empleo y las Comisio-nes bilaterales; en el segundo, las Comisiones bilaterales deberángarantizar que la descentralización de la actuación administrativalaboral no dificulta la unidad y la coherencia de la política de inmi-gración.

No parece fácil poner en funcionamiento esa cogestión de lasautorizaciones de trabajo. En todo caso, como se apuntaba antes,acaso pueda ser una oportunidad para poner en funcionamientooficinas conjuntas, del Estado y las CCAA, en las que se plasme yse haga efectiva esa «necesaria coordinación».

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6. LA IMPORTANCIA DE LOS PROCEDIMIENTOS PARTICIPADOS EN IN-

MIGRACIÓN: EL CONTINGENTE

6.1. PREVISIÓN ESTATUTARIA DE PROCEDIMIENTOS PARTICIPADOS EN INMI-GRACIÓN

Finalmente, los nuevos Estatutos de Autonomía de Cataluña yAndalucía reconocen la participación en las decisiones del Estadosobre inmigración, con especial trascendencia en la ComunidadAutónoma, con una mención específica a la «participación precep-tiva previa» en el otro cauce de entrada de trabajadores extranjerosa nuestro mercado de trabajo junto al régimen general: el contin-gente de trabajadores extranjeros.

En general, la previsión de procedimientos participados es unode los rasgos más interesantes y novedosos de los nuevos Estatutoscatalán y andaluz. En éstos, la administración participante carecede título competencial en la materia, pero aduce un interés especí-fico. Se han planteado estos procedimientos para que las CCAAintervengan en el ejercicio de competencias estatales, con inciden-cia sobre el territorio. Esa participación autonómica no altera la ti-tularidad competencial y la habilitación para la toma de decisionesque resulta de ella. Por un lado, supone un cauce adecuado parauna adecuada integración de la Comunidad en la política estatal y,por otro, la inmigración, por su carácter transversal, resulta un ám-bito idóneo para el ejercicio de estos procedimientos partici-pados.

En ese sentido, sobre la mención expresa a la determinación delcontingente, deben apuntarse dos notas. En primer lugar, esa par-ticipación ya está prevista en la LODLEIS. Por tanto, implica la ele-vación a rango estatutario, lo que tiene, sin duda, trascendenciapues ya no es una decisión unilateral del Estado sino consensuadacon el territorio y que, por tanto, deberá ser respetada en el futuro.Esto significa que aunque la legislación de inmigración y extranjeríano prevea esa participación deberá respetarse allí donde tenga un


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reconocimiento estatutario. Sin embargo, en segundo lugar, la par-ticipación autonómica en las decisiones estatales sobre inmigraciónno se ciñe a la determinación del contingente sino que, según loscitados Estatutos, se extiende a otros ámbitos.

6.2. LA PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA «PRECEPTIVA Y PREVIA» EN LA DETER-MINACIÓN DEL CONTINGENTE

Antes hemos indicado que los procedimientos participados seprevén cuando la materia es de competencia estatal, pero es per-ceptible un interés autonómico, sin título competencial. En el casoque ahora nos ocupa debe introducirse algún matiz. La fijación delcontingente es una competencia estatal en virtud del art. 149.1.2CE, por la incidencia en la política migratoria, en el flujo de entra-da de extranjeros en España, núcleo duro de la competencia estatalsobre inmigración. De hecho, el contingente fue configurado en laLODLEIS como el principal procedimento de entrada regular paratrabajar, aunque tras el RD 2393/2004 parece configurarse un sis-tema plural, en cuya práctica están adquiriendo una importanciarelevante los distintos cauces del régimen general.

Sin embargo, de igual forma incide sobre la competencia auto-nómica de ordenación del mercado de trabajo en su territorio, quese ha derivado de la «ejecución laboral». Por ello, es un procedi-miento participado «sui generis», en cuanto no deriva sólo del inte-rés autonómico en la política de inmigración, sino también, siquieraindirectamente, de sus facultades competenciales en materia labo-ral. Ello explica la mención estatuaria a que esa participación debe-rá ser «preceptiva» y «previa» y también, por ello, resulta acaso in-suficiente la posición que, al menos en teoría, le reconoce el marconormativo, aunque en la práctica la función efectivamente ejercidaha tenido trascendencia.

En efecto, la LODLEIS contiene diversas previsiones referidas ala participación autonómica en la fijación del contingente. No po-demos desdeñar su importancia. Es el único supuesto en el que la

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Ley exige («preceptiva») para la concreta decisión estatal una previaparticipación autonómica en dos momentos distintos («previa»).Estamos, por tanto, ante el único procedimiento participado ya pre-visto en la legislación vigente de inmigración y el único ámbito derelación estable y formalizada entre el Estado y las ComunidadesAutónomas que, con las características existentes en la actualidad,se recoge en los Estatutos de Cataluña y Andalucía. A través delcontingente, el Estado decide anualmente el número de nuevospermisos de trabajo que se concederán por sectores laborales y porCCAA, lo que hace inevitable la colaboración de éstas en su deter-minación. La llegada de estos inmigrantes afecta al mercado detrabajo del territorio y los servicios sociales autonómicos deberánprestarles la atención correspondiente para integrarlos en la socie-dad de acogida. Según el art. 39 de la LODLEIS la intervenciónautonómica en la determinación del contingente es doble: a) a tra-vés de la propuesta de necesidades laborales que elevan las CCAAal Ministerio de Trabajo, que constituye la base de la decisión pos-teriormente adoptada por el Gobierno; b) a través de la representa-ción autonómica en el Consejo Superior de Política de Inmigración,que elabora un Informe sobre la situación de empleo e integraciónsocial de los inmigrantes. También las citadas subcomisiones decooperación en el seno de las comisiones bilaterales entre Estado yCCAA pueden cumplir algún papel en este proceso.

Por tanto, la participación autonómica en la fijación del contin-gente consiste en la propuesta de necesidades laborales realizadapor las CCAA, tras recibir las solicitudes de organizaciones empre-sariales y las consideraciones de las sindicales; su presencia en elConsejo Superior de Política de Inmigración, que elabora un infor-me sobre situación de empleo e integración social, y la posibili-dad de debatir aspectos concretos en la Subcomisión bilateral decooperación. Sin duda es importante, y ha tenido trascendencia enla práctica. No obstante, la regulación normativa tiene algunas limi-taciones que no podemos soslayar. En primer lugar, a partir de es-tas consultas, y otras previstas en la LODLEIS, la Secretaría deEstado de Inmigración y Emigración elabora el contingente y lo pre-


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senta ante la Comisión Interministerial de Extranjería para que in-forme sobre la procedencia de elevarla al Gobierno (art. 79.3 RD2393/2004). Ello supone que no se ha configurado un procedi-miento para garantizar alguna forma de vinculación a la propuestaautonómica como, por ejemplo, la necesidad de justificar los cam-bios efectuados en la propuesta. En la práctica actual parece quese respeta esa propuesta por lo que la intervención de las CCAA esrealmente efectiva, pero aquí nos referimos al marco normativo; nopodemos guiarnos por una situación coyuntural pues también exis-ten experiencias históricas en las que la propuesta autonómica fuedrásticamente reducida para que el contingente no apareciera terri-torialmente descompensado35.

Además, en segundo lugar, las CCAA participan en este proce-dimiento de la misma forma que lo hacen las organizaciones em-presariales y los sindicatos, esto es, como un actor socio-políticomás, en un marco amplio de consultas, y no como el titular decompetencias fundamentales sobre la integración de las personasinmigradas. Incluso, en el actual reglamento de la LODLEIS, RD2393/2004, esta situación se ha acentuado pues además demantener la casi absoluta ignorancia de la intervención autonómi-ca, más allá de reiterar lo que ya dice la Ley Orgánica, las impor-tantes funciones otorgadas a la Comisión Laboral Tripartita supo-nen el reforzamiento de la posición de los agentes sociales en de-trimento de las CCAA, cuya intervención resulta formal y material-mente diluida. Sería importante diferenciar, incluso en el marconormativo, la actuación de las organizaciones sociales de la quecorresponde a las CCAA.

Pero, más allá de esto, acaso la debilidad más notoria de esaparticipación se halla actualmente en la exclusión autonómica de lagestión del contingente, esto es, del procedimiento de contrataciónde los trabajadores extranjeros en el marco del contingente: ofertas

35 Así ocurrió en relación a Cataluña en los primeros años de aplicación delcontingente. Cfr. M. APARICIO WILHELMI y E. ROIG MOLÉS, «La entrada por razoneslaborales y el trabajo de los extranjeros. El progresivo desarrollo de un sistemaordenado de entrada laboral», en E. AJA, J. ARANGO, op. cit., p. 159.

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en los países de origen, selección de inmigrantes, etc. Las CCAAhan sido excluidas de este proceso, una vez aprobado el Acuerdo delConsejo de Ministros que fija el contingente anual, a diferencia delo que ocurre con el régimen general. Señala el RD 2393/2004que «las diferentes actuaciones de gestión, selección, intervenciónsocial y concesión de autorizaciones de residencia y trabajo, entreotras que sean consecuencia de la ejecución del contingente, sedesarrollarán en los términos que el Gobierno establezca en elacuerdo adoptado» (art. 79.4). En ese sentido, la selección delcandidato es efectuada por la Administración General del Estado,directamente o, como se hace habitualmente, a través de acuerdoscon los países de origen, con la posible intervención del empleador.Esa es la práctica actual pero, en puridad, el art. 79.4 no impide alGobierno prever en el mencionado Acuerdo la participación autonó-mica en este proceso. Tal participación no precisaría ninguna mo-dificación constitucional sino que, al contrario, sería más conformeal reparto competencial de nuestra Constitución territorial que laexistente en la actualidad. Existen razones socioeconómicos, deconocimiento del mercado laboral, que justifican esa gestión auto-nómica del contingente, de la misma forma que razones de ordena-ción de los procesos migratorios justifican la coordinación estatal,no como modalidad de principio de colaboración, esto es, con ca-rácter voluntario, sino del ejercicio de títulos competenciales pro-pios que inciden en títulos autonómicos, en este supuesto las rela-ciones laborales. Por tanto, la elaboración del contingente debeefectuarse con la efectiva participación de las CCAA si el Gobiernodel Estado, titular de la competencia, así lo considera, y bajo sucoordinación.

En conclusión, en relación al contingente, los Estatutos se hanlimitado a recoger la situación existente, ya prevista en la LODLEIS.Podían haber incluido algún elemento más para reforzar la garantíade la posición autonómica. Así, aunque no es posible imponer quela posición autonómica será vinculante, pues supondría desconocerla competencia estatal, se podría reforzar esa vinculación, estable-ciendo la necesidad de justificar los cambios introducidos en la pro-


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puesta autonómica. También se podría haber mencionado expresa-mente la participación en la gestión del contingente. De cualquiermodo son dos aspectos que pueden reconocerse en la LODLEIS. Eneste sentido, en cuanto ámbito de competencia estatal en el queparticipan las CCAA, será la legislación estatal quien establezca elmarco de actuación, mientras el Estatuto incluye algunos acuerdossobre participación que pueden ser ampliados tanto en su alcancematerial, con nuevas actuaciones, como en el territorial, esto es,para CCAA que no prevean ese procedimiento participado en suEstatuto.

6.3. OTROS PROCEDIMIENTOS PARTICIPADOS EN EXTRANJERÍA

En los ámbitos de extranjería en los que las CCAA no puedenaducir un título competencial específico, por ser ajenos a la materialaboral, pero sí la afectación de su ejercicio competencial en la in-tegración social de los inmigrantes, resulta adecuada la articulaciónde procedimientos participados. Son los distintos supuestos de es-tancia y residencia de extranjeros, incluida la reagrupación familiar,y el régimen de infracciones y sanciones, en sus distintas formas ymodalidades. Como ya se ha dicho, los poderes públicos autonómi-cos deben conocer la situación administrativa de los inmigrantes alos que prestan servicios sociales. El lugar de encuentro legalmenteprevisto en materia de inmigración en el que, por tanto, puedenarticularse esos procedimientos participados es el Consejo Superiorde Política de Inmigración, al que se ha añadido la ConferenciaSectorial de Inmigración, acordada por la Conferencia de Presiden-tes de enero de 2007. Aunque está por hacer la delimitación de lasfunciones de ambos foros de encuentro multilateral, la actuacióndel Consejo no puede ceñirse a la integración social y laboral delinmigrante, como se deduce del art. 68 LODLEIS, sino extendersea su completa situación administrativa pues las CCAA tienen un in-terés específico en conocer esa situación para el ejercicio de suscompetencias propias. Desde su configuración jurídica es posible

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otorgarle un carácter consultivo y decisorio y, con las modificacio-nes normativas pertinentes, aprehendido de forma distinta a la ac-tualidad, puede permitir la participación autonómica en la determi-nación de la situación administrativa de los inmigrantes medianteun reconocimiento específico entre sus funciones36.

También las subcomisiones de cooperación previstas en la Dispo-sición Adicional Segunda de la LO 4/2000 (incluida por la LO 8/2000), en el seno de las Comisiones bilaterales entre el Estado ylas CCAA (art. 5 Ley 30/1992), pueden resultar funcionales parahacer efectiva esta participación autonómica. Destacada la impor-tancia de que los organismos de relación multilateral se ocupentambién de los aspectos referidos al estatuto jurídico del inmigran-te, sin ceñirse a su integración social, el sentido de estas subco-misiones bilaterales podría consistir en garantizar, a partir de losacuerdos multilaterales, una eficaz comunicación y coordinación delEstado con cada una de las CCAA, en un segundo nivel técnico, y,particularmente, en determinados territorios con notable incidenciadel fenómeno migratorio. Sin embargo, su alcance práctico hasta laactualidad ha sido muy escaso.

Ni el Consejo Superior ni las subcomisiones de cooperación hanpermitido una auténtica participación autonómica en el régimenjurídico de los inmigrantes, sino que han ceñido su actuación alámbito laboral, en concreto a la determinación del contingente, enlos términos descritos. A consecuencia de estas deficiencias, algu-nas CCAA han solicitado la transferencia de la gestión de la completapolítica de inmigración, amparándose en la necesidad de garantizarun adecuado ejercicio de sus competencias en integración social37.

36 Por ello, como se decía en una nota anterior, acaso hubiera sido másadecuada una reformulación normativa del Consejo Superior de Política deInmigración, reconociéndole nuevas funciones específicas, antes que la adiciónde otro organismo multilateral, aunque también puede ocurrir que la creaciónde esa nueva conferencia sectorial sea un acicate para la revitalización de lasrelaciones de colaboración y los procedimientos participados en la materia.

37 De esta cuestión me he ocupado en los trabajos citados en la nota 1. Noparece necesario volver ahora sobre ello pues en los Estatutos finalmente apro-


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7. LA POLITICA DE INMIGRACION TRAS LAS REFORMAS ESTATUTARIAS.

EL EJERCICIO COMPETENCIAL EN COLABORACIÓN

Dos conclusiones pueden extraerse del análisis de la distribuciónde competencias en inmigración tras las reformas estatutarias, es-pecíficamente en los Estatutos de Cataluña y Andalucía, expuestahasta aquí.

En primer lugar, en realidad no existe tal redistribución, sino elreconocimiento estatutario de un reparto que podía deducirse delos títulos competenciales ya presentes en los primeros Estatutos,aunque no podemos infravalorar la trascendencia de su inclusiónexpresa en el bloque de la constitucionalidad, esencialmente paraevitar interpretaciones restrictivas de las competencias autonómicasy, en su envés, extensivas del alcance del art. 149.1.2 CE. En se-gundo lugar, eso significa que los cambios en la práctica en rela-ción a la situación actual se ciñen a la asunción autonómica de lasautorizaciones de trabajo, en necesaria coordinación con el Estado,en una facultad de difícil ejercicio por su inescindibilidad de lospermisos de residencia en la mayoría de los supuestos.

En cualquier caso, más allá de la alteración del reparto com-petencial, tras las reformas estatutarias se imponen cambios en elenfoque de la política de inmigración desde la perspectiva territo-rial, esto es, de relación entre las distintas administraciones impli-cadas. La tendencia debe ser la de profundizar el ejercicio en cola-boración de las competencias respectivas. Y ello por un razón quese deduce de lo expuesto en estas páginas: la imbricación de laspolíticas a desarrollar por las distintas administraciones en ejerciciode sus competencias respectivas pues el control de flujos y la inte-gración de las personas inmigradas en la sociedad de acogida resul-tan imbricadas. De ahí, por un lado, la necesaria colaboración delEstado en el desarrollo de una política de integración que, desde

bados en Cataluña y Andalucía no se ha incluido la referencia a la transferen-cia por la vía del artículo 150.2 CE que se recogía en los textos aprobados porlos respectivos Parlamentos autonómicos.

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esta perspectiva, debe tener rasgos comunes en toda España, y, porotro, la participación de las CCAA en los aspectos referidos a la si-tuación jurídico-administrativa del inmigrante.

En ese sentido, hemos sostenido la importancia del Consejo Su-perior de Política de Inmigración, y, en su caso, de la futura Confe-rencia Sectorial de Inmigración, para el debate y acuerdo de esosrasgos comunes de la política de inmigración o para el conocimien-to por todos de su plasmación concreta en planes autonómicos, e,incluso, la vía que abren los planes bilaterales para la concreción deesa política de integración en las diversas CCAA. También en rela-ción a la situación jurídico-administrativa de las personas inmigra-das, la creación de oficinas conjuntas para la tramitación de lasautorizaciones de trabajo y residencia, a las que refiere conjun-tamente la actual regulación normativa, o la participación de lasCCAA en las decisiones del Estado, específicamente en la determi-nación del contingente, que no debe limitarse a la fijación sinoextenderse a la gestión.

En conclusión, a través de los mecanismos expuestos, la políticade inmigración podrá ejercerse en colaboración, tanto en la integra-ción como en la situación jurídico-administrativa. En este punto, yantes de concluir, resulta inevitable la referencia al federalismoalemán. Como se sabe, Alemania tiene una amplia experiencia enejercicio competencial compartido. De ello han resultado dificulta-des que han aconsejado a los actores políticos la reforma del fede-ralismo, aprobada en 2006. Se pretende, entre otros objetivos, evi-tar el enmarañamiento competencial que ha dificultado la determi-nación del responsable de la respectiva actuación pública. Para ello,se ha procedido a una más precisa delimitación del reparto com-petencial y la habilitación a la Federación y a los Länder para quedesarrollen sus políticas de forma autónoma. En ese sentido, elfederalismo alemán pretende ser menos cooperativo y más compe-titivo. El proceso de reforma del federalismo alemán debe ser ana-lizado con detalle38, pero puede apuntarse, en lo que ahora nos in-

38 Para un análisis detallado de los distintos aspectos de la reforma delfederalismo alemán se remite al número 6 de la Revista de Derecho Constitu-


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teresa, que la limitación del federalismo cooperativo propuesta enAlemania no resulta inmediatamente aplicable al caso español,como óbice al ejercicio en colaboración que aquí se propone. Y estopor dos razones de distinto alcance.

En general, debe decirse que en España no se han puesto enpráctica aún, sino de forma muy incipiente, los mecanismos e ins-trumentos característicos de un federalismo cooperativo. No existecámara de representación territorial, las conferencias sectorialestienen un funcionamiento deficiente y no hay experiencias de par-ticipación autonómica en las decisiones del Estado, más allá, preci-samente, del supuesto del contingente. Por tanto, no se puede pre-tender la reforma de un federalismo cooperativo que no existe, sinoconfigurarlo teniendo presente la experiencia alemana.

Además, ya en referencia particular a la inmigración, no convie-ne olvidar que estamos ante una materia competencial singular enEspaña. Como hemos indicado, la inmigración es un fenómeno deirrupción abrupta, que está provocando dificultades, tanto en elproceso de integración como en el control de flujos. Por ello, pare-ce adecuado abordar su ejercicio, al menos en esta primera etapade las políticas de inmigración, desde la elusión del conflicto y labúsqueda del auxilio, la coordinación y la cooperación entre las dis-tintas administraciones implicadas.

cional Europeo, con trabajos de L. MICHAEL, A. DE PETRIS, S. OETER y J. WOLFF, I.GUTIÉRREZ, R. NARANJO, J. ALGUACIL y C. ELÍAS.

MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS...

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Breve aproximación a las políticas autonómicasen materia de inmigración

María del Camino Vidal FueyoProfesora Titular de Derecho Constitucional

Universidad de Burgos

1. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ANTE LA INMIGRACION

El protagonismo de las Comunidades Autónomas (CCAA) en eldiseño de políticas de inmigración regionales crece de forma conti-nuada desde principios de los años noventa y de forma aceleradaen los últimos años, con un impulso paralelo a la progresiva entra-da y asentamiento de inmigrantes en nuestro país. Sin embargo, amediados del 2007, no podemos hablar de un mapa autonómicohomogéneo en el tratamiento de la inmigración, lo que viene moti-vado no sólo por el distinto porcentaje de población inmigrante enlas diferentes CCAA, sino también (entre otros factores) porque almargen de las necesidades reales que nacen del fenómeno migrato-rio, algunos gobiernos autonómicos van tejiendo un modelo de aco-gida e integración de inmigrantes fácilmente aceptado por el máxi-mo número de actores sociales, evitando los efectos electorales ne-gativos (las ayudas económicas y otras medidas compensatorias di-rigidas a facilitar la integración de los inmigrantes en muchas oca-siones se perciben por la población autóctona de forma negativa,como una discriminación o como una disminución de las ayudasdestinadas a los nacionales), lo que ralentiza el proceso.

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BREVE APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS... MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO

En todo caso, la tendencia general es que se va produciendouna progresiva y tácita asunción de responsabilidades, toda vez quela prestación a los extranjeros de diversos servicios públicos directa-mente vinculados a su proceso de integración en la sociedad deacogida (educación, sanidad, vivienda, servicios sociales, cultu-ra, etc.), se conecta con títulos autonómicos de carácter sectorial.Como es lógico, en el año 2006 los procesos de reforma de muchosEstatutos de Autonomía han supuesto un punto de inflexión en lapolítica de inmigración de algunas CCAA que, o bien asumen nue-vas competencias en materia de inmigración, o recogen de formaexpresa las que ya estaban gestionando.

Por todo ello, es difícil no compartir el excelente análisis jurídicoque lleva a cabo Montilla Martos y que gira en torno a una sólidaafirmación: no toda actuación pública relacionada con la inmigra-ción es competencia del Estado, en cuanto existen títulos com-petenciales autonómicos de carácter sectorial que inciden en estefenómeno y a los que no alcanza la competencia estatal, pues su-pondría invadir el espacio competencial autonómico. Desde estapremisa, resulta claro que la evolución de fenómeno migratorio enEspaña impide mantener su consideración como competencia ex-clusiva del Estado, pese a la referencia textual, sin matices, delart. 149.1.2 CE. La necesidad de descentralizar la política de ex-tranjería se presenta, por tanto, como algo necesario si se pretendeadecuar la política a la realidad y si se afronta el hecho migratoriono como algo temporal o excepcional, sino como un proceso convocación de permanencia.

A partir del escenario jurídico descrito en el trabajo de MontillaMartos, desde estas líneas se pretende reflexionar sobre la situaciónconcreta que se está viviendo en las distintas CCAA, pues el proce-so de integración ha de pasar por un importante despliegue de mediospor parte de la administración regional, en un intento por solventarlas dificultades que nacen de determinados hechos objetivos comoidiomas diferentes, costumbres y hábitos diversos o necesidadespropias de colectivos específicos (menores no acompañados; muje-res maltratadas; inmigrantes irregulares…). Y aunque el objetivo a


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alcanzar sea el acceso normalizado a los servicios sociales generalespor parte de los inmigrantes, lo cierto es que en un momento iniciales necesario articular mecanismos de información y asesoramientoespecíficos, centros de acogida para los recién llegados, programaspara el aprendizaje de la lengua, clases de apoyo en los colegios, etc.,necesidades que inciden no sólo en el presupuesto de la Comunidad,sino también en la normativa autonómica desde una doble perspec-tiva: por un lado, en la elaboración de normas específicas para sol-ventar problemas con los que se encuentran los inmigrantes endeterminados ámbitos; y, por otro, incluyendo preceptos dedicadosa los extranjeros dentro de la normativa general de la Comunidad, conlos que se pretende articular medidas de cara a su normalización eintegración en el sistema general.

Como es lógico, estas reflexiones no pretenden ser exhaustivas nien el análisis de las políticas sectoriales de las CCAA, ni en el restode materias abordadas. Simplemente, a través de la detección dealgunos problemas singulares, y mediante las descripción de diver-sas acciones autonómicas, se intentará esbozar un marco de aproxi-mación a lo que han sido las políticas autonómicas en materia deinmigración en los últimos años, detectándose que algunas Comu-nidades cuentan con un cierto bagaje en lo que a políticas de inte-gración se refiere (Cataluña, Andalucía, Madrid, Murcia, Navarra,Baleares, País Vasco o Valencia), otras están emergiendo (La Rioja,Aragón, Extremadura, Castilla la Mancha, o Castilla y León), mien-tras que Galicia, Asturias y Cantabria aún no se han planteado unapolítica seria sobre la materia. Canarias, Ceuta y Melilla, debido asu ubicación geográfica, cuentan con unas características propias.

2. ALGUNOS DATOS ESTADÍSTICOS QUE REFLEJAN LA INCIDENCIA DEL

FENÓMENO MIGRATORIO EN LAS DISTINTAS COMUNIDADES AUTÓ-

NOMAS

Según el Instituto Nacional de Estadística, a finales de 2010 lapoblación extranjera en España se situará en una banda entre los 4

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y los 5 millones y medio de habitantes (es decir, entre un 9% y un12% de la población total) y estamos hablando de población inmi-grante en situación regular desde un punto de vista administrativo.No se contempla en estas cifras el porcentaje de extranjeros en si-tuación irregular que también, y de acuerdo con nuestra legisla-ción, tienen derecho a muchas prestaciones sociales cuya gestiónrecae directamente sobre la administración autonómica.

Se trata de cifras lo suficientemente significativas como parallamar la atención respecto a la imperiosa necesidad de elaborarpolíticas públicas coordinadas y eficientes cara a la integración so-cial de estos nuevos ciudadanos pues una mala gestión dificulta, enúltima instancia, la cohesión social. De hecho, el ritmo aceleradode la presencia de extranjeros en nuestro país, que pasa del 1,4%sobre la población total en 1996, al 8,5% en el año 2006, sitúa aEspaña por encima de la media de la Unión Europea (que está enel 5%) y modifica las necesidades materiales y financieras de servi-cios públicos como la asistencia social, la educación, la vivienda ola sanidad.

En Cataluña, Madrid y Comunidad Valenciana se concentra el58% de toda la población extranjera en España, pero en otras Co-munidades Autónomas la presencia de extranjeros supera el 10%respecto de la población autóctona (como en Baleares, Murcia o LaRioja), siendo un grupo de población con una gran movilidad den-tro del territorio español, muy superior a la de la población españo-la en términos relativos, lo que tiene implicaciones a la hora devalorar la eficacia de las distintas políticas autonómicas de integra-ción1. Si la obtención de un trabajo estable y la reagrupación fami-liar son los principales frenos a esta movilidad, deberían de consti-

1 Los inmigrantes protagonizan el 23,4% de los cambios de municipio enEspaña, y superan el 30% de los intercambios migratorios entre CCAA, com-portamiento motivado fundamentalmente porque en una primera fase migransin su familia y presentan una elevada inestabilidad laboral. Vid. J. RECAÑO

VALVERDE y A. DOMINGO i VALLS, «Evolución de la distribución territorial», Veinteaños de inmigración en España (E. AJA y J. ARANGO, eds.), Fundación CIDOB,Barcelona, 2006.


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tuir dos importantes objetivos a conseguir desde las políticas auto-nómicas de inmigración pero, además, la circulación de extranjerosentre CCAA requiere una coordinación de políticas autonómicasque, hasta la fecha, es inexistente.

Así, Baleares, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana, PaísVasco y La Rioja son receptoras netas de extranjeros procedentesde otras Comunidades, pero es a partir de las características de lossaldos migratorios por nacionalidades cuando se pueden establecerpautas territoriales diferenciadas de redistribución, de atracción yde repulsión neta de inmigrantes2. El trabajo sigue siendo el fac-tor principal de movilidad interna, pero comienzan a adquirir pesootros factores relacionados con políticas públicas autonómicas mássensibles con las necesidades y problemas de la población inmi-grante.

Detallando un poco más algunas cifras: en Murcia, por ejemplo,el fenómeno de la inmigración ha marcado la evolución de la po-blación y la economía regional en los últimos años. La Región deMurcia es hoy en día la cuarta comunidad autónoma con mayorproporción de ciudadanos extranjeros de España, con un 12,35%con respecto a la población española, según los datos del padrónde habitantes de 2006. El número de ciudadanos extranjeros au-mentó en la Región en dicho año un 24,15%, hasta superar los165.000 inmigrantes empadronados.

Extremadura es la comunidad con menos inmigrantes (2,30%respecto de la población total), seguida de Asturias, con un 2,49%.No obstante, el colectivo de inmigrantes ha experimentado en elPrincipado un crecimiento cercano al 20% en el año 2006, lo quedebería ser tenido en cuenta por los representantes autonómicos,pues las políticas públicas en materia de inmigración son práctica-mente inexistentes en esta comunidad. Cifra similares se encuen-tran en Castilla y León (2,90 %), o en el País Vasco, donde el3,90% de la población es extranjera.

2 Siguiendo el estudio de J. RECAÑO VALVERDE y A. DOMINGO i VALLS, ibid.,pp. 332 y ss.

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Por último, sólo señalar que en los datos del año 2006 se pro-yecta el resultado del proceso de normalización de 2005, que hasido la mayor regularización realizada en España, presentándose691.655 solicitudes de las que tuvieron respuesta positiva algomás del 83%.

3. LOS PLANES DE INTEGRACIÓN

Los planes interdepartamentales sobre inmigración se han con-vertido en el principal instrumento autonómico en materia de inte-gración social, económica y cultural de los inmigrantes. La mayorparte de las CCAA han adoptado ya su Plan de Integración (algunascomo Andalucía, Baleares o Murcia han aprobado ya el segundo,mientras que en Cataluña está vigente el tercero), y sobre las queno lo han hecho aún, recae una fundada sospecha de desidia auto-nómica sobre la materia (Asturias, Galicia y Cantabria), desidia nosiempre justificada por la reducida presencia de extranjeros. Ade-más, a lo largo del año 2006 van proliferando los Planes Localessobre inmigración

De todos los Planes vigentes en la actualidad3, destacan aquéllosque cuentan con tres características esenciales para asegurar sueficacia. Esto es, aquellos que parten de un buen diagnóstico de lasituación de los inmigrantes en dicha Comunidad Autónoma, apor-tando estudios estadísticos de la evolución y situación de la pobla-ción inmigrante; aquellos que establecen unos indicadores de se-guimiento lo suficientemente concretos como para evitar que elPlan se convierta en un mero documento programático cargado debuenas intenciones pero sin eficacia y, por último, aquellos queincorporan un presupuesto para alcanzar los fines previstos. Deentre los planes que responden a estas características destacan elandaluz, el catalán y el balear.

3 Algunos de los datos y de las consideraciones que expongo en este traba-jo, también se encuentran recogidos en mi estudio sobre Inmigración y Comu-nidades Autónomas, que forma parte del Anuario sobre Inmigración 2006, di-rigido por los profesores E. AJA y J. ARANGO (actualmente en prensa).


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El Plan Integral para la Inmigración 2006-2009 de Andalucíaresulta un referente interesante desde dos puntos de vista. En pri-mer lugar, se establece una previsión presupuestaria concreta parael desarrollo de las actuaciones que se integran en el mismo y entrelas partidas destinadas a áreas de actuación destacan, por su volu-men, las relativas a las medidas educativas y sanitarias que alcan-zan hasta el 80%, pero también se dedican importantes cantidadesa vivienda y alojamiento, atención jurídica, o cultura y participa-ción. En segundo lugar, dedica todo el capítulo VIII a fijar un mo-delo de seguimiento y evaluación basado en el diseño de un siste-ma de información con indicadores (definidos con criterios de cali-dad) y que contará con valoraciones de las actitudes ante la inmi-gración. Todo ello se concretará en el Sistema de InformaciónDigital de la Inmigración en Andalucía (SIDIA), al cual se unirán lasposibilidades de análisis estadísticos de otro instrumento, el Obser-vatorio Permanente Andaluz de las Migraciones (OPAM). El objetivoal utilizar estos mecanismos es conocer cómo se está produciendola incorporación y normalización de la población inmigrante en lasociedad andaluza y proporcionar las claves necesarias para mejorareste proceso.

El Plan Catalán de Ciudadanía e Inmigración (2005-08), pre-tende consolidar la línea de actuación abierta por los dos planesanteriores y subsanar sus respectivos defectos. Así, si bien los pro-gramas de actuación de los planes precedentes se exponían de for-ma aislada, sin conexión con objetivos políticos definidos y sinpriorizar objetivos, el Plan vigente define de forma más concreta elmarco temporal de actuación y fija 13 objetivos específicos y unosámbitos de actuación prioritarios. Hay una referencia más concretaa las partidas presupuestarias para hacer frente al programa, peroaunque se crea una comisión de evaluación del Plan, no se perfilande forma detallada indicadores de calidad, ni se baraja la posibili-dad de una evaluación externa.

También se merecen una valoración general positiva (aunque noson tan completos como los anteriores) el II Plan Integral de Aten-ción a las Personas Inmigradas a las Islas Baleares, con una impor-

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tante actuación transversal en la que participan todas las Con-sejerías; y el Plan Valenciano de la Inmigración (2004-2007), conuna elevada asignación presupuestaria.

En una situación intermedia se encuentran el resto de los pla-nes que presentan luces y sombras, detectándose muy poca rela-ción entre las distintas CCAA cara al intercambio de experienciaspara aprender de los éxitos conseguidos y evitar los errores cometi-dos en regiones pioneras en la materia. Por ejemplo, el Plan deNavarra aporta datos exhaustivos sobre las principales dificultadescon las que se encuentra la población inmigrante en áreas como elempleo, vivienda, salud, educación, relaciones sociales, etc., y fijaobjetivos concretos para hacerlas frente y unos indicadores de se-guimiento especialmente rigurosos (en la misma línea el Plan deExtremadura), pero faltan medidas dirigidas a grupos especialmentedesprotegidos (menores, violencia de género) y no se fija dotaciónpresupuestaría. También tiene interés el estudio de base del plande la Rioja, aunque tanto sus objetivos como las medidas para ha-cerlos efectivos resultan demasiado generales y no se incorpora nipresupuesto, ni indicadores de seguimiento. Seguramente los indi-cadores más exhaustivos y concretos los encontramos en el Plan deIntegración de Aragón, del que también destaca el estudio de lasnecesidades de mano de obra extranjera en el mercado laboral ara-gonés (en esta comunidad también cobra importancia el PrimerPlan de Inclusión).

El Plan para la Integración Social de los Inmigrantes de la re-gión de Murcia (2006-2009) garantiza la continuidad de la políti-ca regional en materia de integración social del colectivo. Este nue-vo plan cuenta con la participación de diferentes departamentos dela Administración autonómica y supone una inversión total de másde 700 millones de euros hasta el 2009. El Plan Integral de inmi-gración en Castilla y León (2005-09), fija unos objetivos muygenerales, cargados de buenas intenciones, pero cuya realizaciónpráctica dependerá exclusivamente de la buena voluntad y capaci-dad de gestión de la Consejería competente, pues no se fijan nipresupuesto ni indicadores de seguimiento. Durante el 2006 se


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sustanció el proceso de tramitación el II Plan Vasco de Inmigración(2006-2009) y actualmente se encuentra pendiente del proceso detramitación interna por el Gobierno Vasco a la espera de los oportu-nos informes económicos y jurídicos.

Un tratamiento independiente merece el Segundo Plan Canariode Inmigración (2005-2007), pues las especiales característicasde este archipiélago han condicionado la necesidad de una elabo-ración conjunta entre la Administración central y la autonómica. Delos cerca de 190 millones de euros destinados a su cumplimiento,la Administración General del Estado aportó 127 y la ComunidadAutónoma de Canarias alrededor de 63. El Plan pretende, en pri-mer lugar,,,,, habilitar los medios y procedimientos más adecuadospara el salvamento marítimo y la primera atención de las personasinmigrantes que lleguen a las costas canarias, así como la mejora dela cooperación con los países de origen de la inmigración.

En los últimos meses del 2005 las Ciudades de Ceuta y Melillasufrieron varios asaltos en su perímetro fronterizo por parte de gru-pos de inmigrantes que de forma pacífica, pero «sin papeles», pre-tendían atravesar la frontera. Ante dicha situación, resultó necesa-ria la adopción de medidas especiales que permitieran no sólo res-tablecer la normalidad en las fronteras, sino también proporcionarla asistencia requerida por las personas que lograron acceder a di-chas ciudades, dada su situación de vulnerabilidad.

Mediante Resolución de 11 de enero de 2006, de la SecretaríaGeneral Técnica, se da publicidad al Convenio de colaboración en-tre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Ciudad de Me-lilla para el desarrollo de programas de integración social y mante-nimiento de servicios públicos básicos en relación con la inmigra-ción (BOE 30 de enero de 2006), y mediante Resolución de 30 deenero de 2006, de la Secretaría General Técnica, se da publicidadal Convenio de colaboración entre el Ministerio de Trabajo y Asun-tos Sociales y la Ciudad de Ceuta para el desarrollo de programasde integración social y mantenimiento de servicios públicos básicosen relación con la inmigración (BOE 10 febrero 2006). AmbosConvenios tienen por objeto la colaboración entre el Ministerio de

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Trabajo y Asuntos Sociales y la Consejería de Sanidad y BienestarSocial de la Ciudad de Ceuta, así como la de Melilla, para el desa-rrollo de programas de integración social y mantenimiento de servi-cios públicos básicos y para atender las nuevas necesidades genera-das por la población inmigrante llegada tras los acontecimientosocurridos, regulando la concesión de una subvención directa a lasciudades de Ceuta y Melilla.

4. FACULTADES COMPETENCIALES AUTONÓMICAS EN LA INTEGRACIÓN

SOCIAL DE LOS INMIGRANTES

Sin ánimo exhaustivo, el campo al que se está prestando másatención en la mayor parte de la Comunidades, y al que se dedicauna normativa específica y medidas dirigidas exclusivamente a losinmigrantes, es la educación. Le sigue por orden de importancia lasanidad, pues si bien hasta hace poco tiempo la tendencia en estecampo era la de integrar a los inmigrantes en los servicios genera-les, la fuerza de los hechos hace que sea necesario establecer me-didas específicas para solventar problemas concretos con los quese encuentran estos nuevos ciudadanos. Por el contrario, apenas seatiende a la vivienda, y en cuanto al resto de prestaciones se siguecanalizando gran parte del presupuesto a través de subvenciones aONGs que se encargan de la atención inicial, de la integración so-ciolaboral, del apoyo y la atención social específica a mujeres in-migrantes, etc.

Ahora bien, la política autonómica en materia de inmigraciónestá dando lugar a toda una transformación institucional4. AlgunasComunidades cuentan con una Consejería para la Inmigración o, ensu defecto, con una Dirección General para la Inmigración. Tam-bién se crean Comisiones Interdepartamentales para coordinar las

4 Vid. el primer libro sistemático sobre las Comunidades Autónomas y lainmigración publicado en España: AA.VV. (coord. ELISEO AJA), Las ComunidadesAutónomas y la inmigración, Tirant lo Blanch e Institut de Dret Public de Bar-celona, Valencia, 2006.


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diferentes medidas y en las CCAA que cuentan con Plan se ha crea-do un Foro Regional y un Observatorio regional de la Inmigración,entre otros muchos órganos administrativos de muy reciente im-plantación.

4.1. EDUCACIÓN

En prácticamente todas las CCAA se están desarrollando políti-cas educativas ad hoc, conscientes de que el derecho a la educa-ción no termina con garantizar un puesto escolar a cada uno de losniños inmigrantes, sino que es necesario que desde las administra-ciones educativas se pongan en marcha medidas para compensarlas dificultades que puedan encontrar estos alumnos y que supon-gan un obstáculo para su plena integración en las aulas y en la so-ciedad. Se diseñan protocolos de acogida en los centros y se elabo-rando guías informativas sobre el sistema escolar y otras cuestionesde interés. También se contemplan planes de formación de profeso-rado dirigidos a la adquisición de habilidades y criterios para laatención a la diversidad cultural, se busca favorecer el acceso de lapoblación inmigrante a los programas de educación de adultos,pero se detecta una falta absoluta de comunicación entre las dis-tintas administraciones autonómicas en lo que se refiere al inter-cambio de experiencias.

Por ejemplo, la educación ha sido un ámbito en el que la políti-ca autonómica navarra ha puesto especial interés (que se materia-liza en la Orden Foral 253/2004, de 16 de septiembre, del Conse-jo de educación, con el fin de regular la atención educativa del alum-nado extranjero), y allí encontramos medidas de actuación concre-tas y una importante dotación presupuestaria para hacerlas efecti-vas. Castilla y León también merece una referencia expresa en estaámbito, plasmada en el Plan de Atención al Alumnado Extranjero yde Minoría, que va dirigido a alumnos con necesidades educativasespecíficas, incluyendo tanto a grupos con identidad propia debidoa sus rasgos culturales (minoría cultural gitana) como a inmigrantes.

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La Generalitat de Cataluña se ha caracterizado en la última dé-cada por ser la Comunidad Autónoma que ha intentado con másfuerza configurar un discurso propio en materia de políticas de in-tegración para inmigrantes, de hecho es la primera Comunidad enelaborar un Plan Interdepartamental de inmigrantes (en 1993),adelantándose al primer Plan Nacional para la Integración Socialde los inmigrantes (1994). Sin embargo, el elevado número de ex-tranjeros ya asentados en esta comunidad, la enfrenta a problemasserios como el señalado en el Informe presentado en el 2006 por elSíndic de Greuges catalán al Parlamento de Cataluña5, en el quedenuncia el problema creciente de la segregación escolar, con losconsiguientes riesgos, desde un punto de vista social y educativo,pues existen colegios públicos con un 80% de alumnos de origeninmigrante, detectándose procesos de estigmatización de centros, yel «efecto huida» de los ciudadanos autóctonos.

Otras comunidades, como Baleares, insisten en las campañas desensibilización para la lengua y la cultura de Illes Balears y la rea-lización de cursos intensivos de lengua catalana para extranjeros,que han constituido los ejes principales de actuación en el área deeducación en 2006 y 2007. En Galicia, a pesar de que aún no seha aprobado un Plan Integral de Inmigración, los presupuestos dela Xunta de los últimos años contemplan importantes partidas parareforzar los programas de educación complementaria (con más de70 profesores de refuerzo destinados a lograr esa integración es-colar) y pronto se pondrá en marcha el nuevo Plan de Refuerzo,Orientación y Apoyo (PROA) para favorecer la integración de estosmenores. En la misma línea Cantabria, que aunque no cuenta conun Plan Integral de Inmigración, si que ha elaborado un Plan deInterculturalidad, dirigido al ámbito educativo, que prevé la figurade los coordinadores de interculturalidad en todos los centros edu-cativos, así como otras medidas de atención específica al alumnadoextranjero.

5 Consultable en: http://www.sindic.cat/ficheros/informes/50_INFORMANUAL2006WEB.pdf.


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En el País Vasco, con el fin de evitar la concentración dealumnado inmigrante en los centros públicos, el Consejero de Edu-cación, Universidades e Investigación, dicta la Orden de 7 de febre-ro de 2006, por la que se convocan subvenciones para los CentrosDocentes concertados de enseñanza no universitaria, para la ejecu-ción de programas de refuerzo lingüístico del alumnado inmigrantede reciente incorporación en Educación Primaria y Secundaria.Mientras que en Aragón, el Departamento de Educación, Cultura yDeporte dirige la mayor parte de las subvenciones destinadas a estamateria a las comarcas y municipios, para la realización de inter-venciones educativas con inmigrantes (Orden de 16 de noviembrede 2006; y Orden de 31 de agosto de 2006).

4.2. SANIDAD

La Ley Orgánica de Extranjería extiende el derecho a la asisten-cia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles a todoslos extranjeros que se encuentren «regularmente» en España o esténinscritos en el padrón del municipio en que residan habitualmente(art. 12). Sin embargo, es grato comprobar que bastantes CCAAextienden la tarjeta sanitaria a todos los extranjeros que la solicitan,incluso a los extranjeros irregulares que no están empadronados,siempre que acrediten recursos insuficientes6.

Uno de los problemas que condicionan el acceso al sistema sa-nitario es el idioma. La sanidad pública catalana ha sido una de laspioneras en dotar partidas presupuestarias para mediadores e intér-pretes, aunque todavía resultan insuficientes y desde el Departa-mento de salud se fomenta su creación. Además, en la ciudad deBarcelona el Instituto Municipal de Atención sanitaria (IMAS) su-pone una muy importante ayuda en este campo, con una atenciónespecializada en barrios con gran concentración de inmigrantes.

6 Sobre los derechos fundamentales de los extranjeros, vid. C. VIDAL FUEYO,Constitución y Extranjería, CEPC, Madrid, 2002.

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En Andalucía, el acceso de la población inmigrante al ServicioSanitario Público constituye el objetivo prioritario de este área deintervención y, por ello, se persigue perfeccionar el sistema de car-petas de mano con la historia clínica portátil para mejorar la cali-dad asistencial de la población inmigrante. La consecución de ob-jetivos en los programas de vacunación e información sobre saludreproductiva, así como el servicio de intérpretes en urgencias com-pletan la atención sanitaria a los inmigrantes al margen de su situa-ción administrativa (tanto si están o no empadronados), lo que co-loca a esta Comunidad en el grupo de las que, con más sensibili-dad, está gestionando este servicio a favor de los inmigrantes.

En la Comunidad Valenciana se sigue aplicando el Decreto 26/2000, de 22 de febrero, del Gobierno Valenciano, que establece elderecho a la asistencia sanitaria para todos los ciudadanos extran-jeros que se encuentren en territorio valenciano, creando la tarjetasolidaria, que se otorgará a todo extranjero (empadronado o no), queacredite carencia de recursos económicos; y en Galicia, un total de28.384 inmigrantes sin recursos cuentan con la tarjeta sanitaria dela Xunta de Galicia. Así mismo, este Gobierno Autonómico insisteen la intención de reforzar los programas de vacunación y las cam-pañas informativas dirigidas a los inmigrantes.

Otra práctica frecuente en la mayoría de las CCAA es la elabora-ción de programas de promoción de la salud para la población in-migrante, mediante cursos, talleres y otras actividades que incidanen la importancia de la prevención. Así mismo, en todas las CCAAse elaboran guías informativas, concretamente en Extremadura des-taca el elevado número de convenios con los ayuntamientos parafacilitar el acompañamiento y seguimiento sanitario de la poblacióninmigrante con mayor vulnerabilidad. Por su parte, la Consejeríade Sanidad del Gobierno Regional de Castilla y León ha creadolos denominados Puntos de Atención Continuada (PAC) con laintención de dotar progresivamente a los Centros de Salud de laComunidad de unos servicios consistentes en «guardia médica»abiertos las 24 horas del día, con el objetivo de acercar la atenciónsanitaria a los inmigrantes, logrando canalizar un 30% de la aten-


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ción que antes debía prestarse en los servicios de urgencia de loshospitales.

4.3. VIVIENDA

Tanto los Planes de integración como la política europea incidenen la necesidad de potenciar el acceso a una vivienda digna para losinmigrantes, previniendo su excesiva concentración espacial enzonas urbanas deprimidas, que pueden acabar convirtiéndose enguetos. Sin embargo, esta no es una materia respecto a la que seesté dedicando especial atención desde los gobiernos autonómicosy, en el mejor de los casos, se les incluye dentro de las ayudas diri-gidas a colectivos con «dificultades sociales de adaptación».

No obstante, es justo señalar que el Área de Equipamiento, Vi-vienda y Alojamiento del II Plan Andaluz es un ejemplo a seguir porel resto de CCAA. Así, frente al escaso impacto que produjo el IPlan en este Área, por la reducida oferta de cesión de suelo porparte de los Ayuntamientos y las empresas públicas para ejercercomo promotores en este tipo de actuaciones, el II Plan pretendeque los promotores públicos y privados se acojan a las distintasayudas y subvenciones al objeto de llevar a cabo la promoción deviviendas en régimen de alquiler destinadas al alojamiento de traba-jadores temporales desplazados. Como se señala en El Chabolismoen Andalucía (Informe del Parlamento Andaluz 2005), los asen-tamientos de chabolismo en las provincias de Almería y Huelva per-sisten debido al asentamiento de diversos colectivos de inmigrantes;algo parecido ocurre con los «infraalojamientos» que no se han erra-dicado en numerosos núcleos de Nijar y El Ejido (Almería) asícomo en Mazagón (Huelva), lo que pone en evidencia la necesidadde reiterar esfuerzos desde las distintas administraciones públicaspara la superación de esta realidad. El impulso a estas actuacionesse acompaña del Decreto 226/2006 que modifica el Decreto 2/2001 por el que se regulan y convocan ayudas a la promoción deviviendas de alquiler destinadas a alojar a trabajadores temporales

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en municipios de alta movilidad laboral, así como la promoción deviviendas y unidades habitacionales en régimen de alquiler.

4.4. INSERCIÓN LABORAL

La Región de Murcia se ha caracterizado por el crecimiento pa-ralelo de la inmigración y del sector agrícola. En el 2006 destacael Convenio de colaboración entre la Consejería de Trabajo y Políti-ca Social, y la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores yGanaderos Iniciativa Rural (COAG-IR-Murcia) para el desarrollo deun programa de fomento y apoyo a la gestión de contratación enorigen de trabajadores extranjeros en la Región de Murcia. El obje-tivo de este proyecto, que se implementará en coordinación con laDirección General de Inmigración y Voluntariado, es crear un servi-cio de gestión de recursos humanos que adecue la oferta y la de-manda del mercado laboral en el sector agrario y agroalimentario dela Región. También pretende gestionar los trámites de las contrata-ciones en origen solicitadas a COAG-IR-Murcia, así como desarrollaractuaciones de acogida y seguimiento de las contrataciones efec-tuadas.

En La Rioja, un estudio realizado a partir de una encuesta prac-ticada en 125 empresas riojanas (larioja.com, de 21 de noviembrede 2006), destaca que la región seguirá necesitando inmigrantesen los próximos años, pero si bien hasta ahora las demandas labo-rales eran de personal sin cualificar, lo que ahora empieza a urgires más personal técnico. De acuerdo con dicho estudio, el 75 porciento de los empresarios riojanos consideran que la inmigración hafavorecido la competitividad de sus compañías, ya sea por la esca-sez de mano de obra, o por la formación y cualificación de los tra-bajadores extranjeros.


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5. CONCLUSIONES

Este rápido repaso de algunas de las políticas autonómicas enmateria de inmigración a lo largo de los últimos años, conduce alobservador a una reflexión que no pretende ser original, pero queresulta imprescindible trasladar aquí como síntesis de este trabajo,y es que todo Estado Compuesto, como nuestro Estado de las Auto-nomías, descansa en el equilibrio, nunca fácil de alcanzar, entrelos legítimos intereses de las partes y la necesaria coherencia deltodo. Al servicio de tal equilibrio se estructuran las relaciones decoordinación, que tratan de dotar de coherencia a las plurales deci-siones parciales, y las relaciones de inordinación (siguiendo el es-quema clásico de García Pelayo), que institucionalizan la participa-ción de las partes en la formación del todo.

5.1. FALTA DE COORDINACIÓN ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Sin embargo, al igual que ocurre con otras materias, se detectauna importante falta de coordinación entre la Administración local,la autonómica y la estatal en lo que a políticas públicas en materiade inmigración se refiere, lo que proyecta tensiones e ineficienciasen la gestión de muchos servicios públicos. Por otra parte, la faltade inordinación, en cuanto a la participación de las ComunidadesAutónomas en la fijación de la política migratoria estatal, generauna multiplicidad de problemas adicionales7.

Esta situación no sólo reclama el fortalecimiento de lo que yaexiste: la coordinación a través de las Conferencias Sectoriales, elincremento de los mecanismos de cooperación tanto verticales como

7 Sobre esta cuestión vid. E. AJA, «Las políticas de inmigración del Estadocomo condicionante de las Comunidades Autónomas», en: AA.VV. (coord. ELISEO

AJA), Las Comunidades Autónomas y la inmigración, Tirant lo Blanch e Institutde Dret Public de Barcelona, Valencia, 2006.

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horizontales o el diseño de un Consejo Superior de Política de In-migración que resulte eficaz, sino que probablemente constituye unargumento más cara a la creación de un verdadero Senado, comoCámara de representación capaz de hacer presente a las Comunida-des Autónomas en la formación de la voluntad del Estado. Pero éstaes una cuestión que excede, con mucho, el objeto y las pretensio-nes de este trabajo.

Esta falta de coordinación resulta preocupante toda vez quemuchas de las competencias sectoriales de las CCAA que se venafectadas por la inmigración reclaman una cooperación de tipobidireccional con el Estado, pero también de carácter horizontal conel resto de comunidades, sobre todo con las colindantes. Es ciertoque con la creación, a partir del año 2005, de un Fondo Estatal deApoyo a la Acogida e Integración de Inmigrantes así como al Re-fuerzo Educativo de los mismos, se abre un nuevo mecanismo decooperación entre el Estado y las CCAA pero, en esencia, este siste-ma no parece alejarse demasiado del anterior, caracterizado por losconvenios bilaterales, pues aunque se fijan unas actuaciones priori-tarias, éstas tienen un carácter tan general que sería excesivo ca-lificar estas líneas de actuación como de política de inmigra-ción coordinada, dado que las líneas políticas a través de las quese pretende alcanzar los grandes objetivos como «acogida e inte-gración social» (al que se dedica el 50% de la aportación en el2006) o «integración educativa» (el otro 50 %), dependen de cadaCCAA.

Con respecto al ámbito municipal la dinámica es la misma: elConsejo Superior de Política de Inmigración determinó que a lolargo del 2006 se canalizaran 73 millones del Fondo a los Ayunta-mientos, a través de las Comunidades para sus programas de actua-ción, pero no se puede hablar de una línea de actuación detalladay coordinada al respecto.

En cuanto a los convenios de cooperación interautonómicos, o decarácter horizontal, son por el momento prácticamente inexistentes,con la excepción, casi simbólica, del Convenio de cooperación entrediversas autoridades autonómicas y locales del arco mediterráneo


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para la elaboración de una guía de recursos de atención al inmi-grante.

De la memoria y actuación del Consejo Superior de Política deinmigración a lo largo del 2006 no se desprende un especial pro-tagonismo de las CCAA, y por lo que respecta a las Subcomisionesbilaterales de cooperación entre el Estado y las CCAA para analizarcuestiones sobre trabajo y residencia de extranjeros que afectendirectamente a la comunidades (previstas en la disposición adicio-nal segunda de la LO 8/2000), se puede decir que a lo largo del2006 han tenido un resultado práctico decepcionante (salvo el casode Canarias)8, pues se han constituido en muy pocas comunidadesy se han concentrado básicamente en encuentros al máximo nivelentre el Ministro o el Delegado del Gobierno o el Secretario de Es-tado y el correspondiente Consejero autonómico, tratándose cuestio-nes generales, en función del interés particular o afectación de laComunidad Autónoma.

La subcomisión de cooperación Estado-Canarias constituye, porel contrario, un ejemplo de funcionamiento fluido y positivo de esteórgano bilateral, centrado en la situación especial de las Islas y enel importante número de inmigrantes irregulares que llegan a suscostas. En el seno de este órgano se acordó un plan conjunto enmateria de inmigración, centrado en controlar y reducir la inmigra-ción irregular, así como en favorecer la integración de las personasinmigrantes. En este marco también cobra especial importancia lapolítica de traslado a la península de inmigrantes irregulares que nopueden ser devueltos a los países de origen, así como las relacionesde cooperación con los países del noroeste africano para mejorar elcontrol de fronteras.

8 En este punto seguimos a EDUARDO ROIG en «Relaciones intergubernamen-tales en materia de inmigración», AA.VV. (coord. ELISEO AJA), Las ComunidadesAutónomas y la inmigración, op. cit., pp. 116 y ss.

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5.2. VOLUNTAD CRECIENTE DE ACTUAR CON POLÍTICAS EFECTIVAS DE INTE-GRACIÓN

La falta de homogeneidad entre las distintas políticas autonómi-cas y la falta de coordinación a la que se ha hecho referencia, noimplica la falta de prestaciones sociales básicas a los inmigrantes,entre otras cosas porque los derechos sociales previstos en la LeyOrgánica de Extranjería vinculan a las diferentes administracionescompetentes, pero también porque es creciente el nivel de sensibi-lidad política y social, cara al diseño de políticas públicas de inte-gración que resulten eficaces.

Sin embargo, se detectan importantes diferencias entre CCAAen lo que podríamos calificar de prestaciones de «libre disposi-ción», lo que podría favorecer el manido «efecto llamada». En de-finitiva, no cabe duda que si la Comunidad Foral de Navarra, porejemplo, ofrece especiales prestaciones a los inmigrantes, tanto eneducación como en primera acogida, frente a otras comunidadescomo Asturias, Galicia, o Castilla y León, está creando incentivosadicionales al trabajo que pueden generar que los inmigrantes quellegan a esta comunidad con un trabajo agrícola de carácter tem-poral decidan asentarse en ella, aunque el cabeza de familia setraslade después a otras zonas geográficas en función de con-tratos eventuales. A pesar de lo expuesto, se percibe un intentode mejora de la lucha contra la economía sumergida y una tomade conciencia, social y política, de la importancia de este fenó-meno.

Como ya se señaló, la mayor parte de los proyectos de reformaestatutaria que se están aprobando en los diversos parlamentosautonómicos españoles están optando por una descripción máspormenorizada de las distintas materias competenciales y de entreéstas, destaca la inmigración. Prácticamente todas las reformas quese están llevando a cabo contemplan como competencia exclusivade la comunidad el régimen de acogida y la integración social, eco-nómica y cultural de los inmigrantes, y señalan la necesidad de


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colaborar con el Gobierno de España en todo lo relacionado con lapolítica de inmigración.

Cataluña es la Comunidad Autónoma que ha reflejado en sunuevo Estatuto de forma más taxativa esa necesidad de colabora-ción cuando recoge: «Corresponde a la Generalidad la participaciónen las decisiones del Estado sobre inmigración con especial tras-cendencia para Cataluña y, en particular, la participación preceptivaprevia en la determinación del contingente de trabajadores ex-tranjeros a través de los mecanismos previstos en el Título V»(art. 138); siendo de momento una de las pocas (junto con Anda-lucía) que menciona en su Estatuto la competencia ejecutiva auto-nómica en materia de autorizaciones de trabajo de los extranjeroscuya relación laboral se desarrolle en la Comunidad.

5.3. LA INMIGRACIÓN COMO VARIABLE A TENER EN CUENTA EN EL DISEÑO

DEL PRESUPUESTO AUTONÓMICO

Por último, sólo señalar que cambian las necesidades financierasde muchos servicios públicos, lo que repercute en el propio presu-puesto autonómico y, como es lógico, la inmigración comienza a seruna variable muy importante a tener en cuenta en su elaboración.Correlativamente, nace un creciente y lógico interés de las CCAAen participar en las políticas de inmigración estatales (por ejemploen el control de flujos y en la política de contingentes), pues delnúmero de inmigrantes que finalmente lleguen a una determinadaCCAA depende una auténtica transformación de muchos serviciospúblicos.

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LAS COMPETENCIAS EN INMIGRACIÓN DEL ESTADO Y DE …reparto competencial, tras las reformas estatutarias se imponen cambios en el enfoque de la política de inmigración desde la perspectiva