LAS POLITICAS DE DEFENSA

EN GUATEMALA

Gabriel Aguilera Peralta

POJIIOlobo bu¡ot"maht!Cu. CO()rúln~úlJr úd Art!.>l de RdaclOnes Jntemaclonllle~ y E~tudlo, ú" SebunÚ~Ú d" FLACSO-Gudtemala}" tld Grupo ve TrahsJo: Fuerl.ll~ Armaú.~, SoclevdÚ y Dd.:n'M NacIOnal úd Con~Jo Lalllnoamencano úe CI~nClas Soclslt,

LAS POUTlCAS DE DEFENSA DE GUATEMALA 99

lNTRODUCCION

En este trabajo buscamos anal izar la evolución y postulación actual de las políticas de defensa del Estado guatemalteco en la coyuntura de la post crisis centroamericana.

Entenderemos por políticas de defensa, las generadas por el Estado para protegerse de amenazas actuales o potenciales provenientes de actores exteriores por medios militares. La implementación de estas políticas se hacen a través del aparato destinado a ello, las Fuerzas Armadas o Ejércitos Instituciona­les.

En la med ida que las dichas políticas son una expresión del Estado, están sujetas a la naturaleza del régimen politico, la percepción ideológica de los grupos gobernantes y de poder, del resto de la sociedad y las características del entorno externo e interno de dicho Estado.

Así entendida, las políticas de defensa son una parte de las políticas de seguridad, siendo este segundo concepto más amplio y refi riéndose a la reacción del Estado ante cualquier amenaza al bienestar de su poblac ión y en general a la segun­dad de la nación. Cabe decir que las pol íticas de seguridad tienen los mismos tipos de condicionamiento que las señaladas para la defensa. Su implemen tación se hace a través del conjunto de aparatos estatales.

En un tercer nivel, diremos que políticas de seguridad pública son las que específicamente tienen que ver con la función del Estado en cuanto satisfacer la necesidad individual de sus habitantes de gozar de protección para su imegridad personal y la disposición de sus bienes. El Instrumen to para asegurar esta esfera de seguridad son las funciones Juridlclal y policial.

Dentro de una visión totalizante del conflicto, tal como la que propone la llamada Doctrina de Seguridad Nacional. todas esas dimensiones se funden en una sola y su administra­ción centralmente corresponde a las fuerzas armadas. Empero esa versión, propia del autoritarismo, y que corresponde al

100 OABRIEL .o.OUIl.ERA PERALT.o.

entorno mundial del bipolarismo y la guerra frfa, se considera superada. La tendencia propia de las transiciones a la democra­cia ~s diferenciar. y separar las dimensiones dichas y las funciones que las ejecutan.

La forma en que esa problemática se percibe, se reneJa en las agendas de seguridad; el listado de los temas entendidos como amenaza y de la forma de enfrentarlas.

1. LOS CAMBIOS DE ENTORNO Y LA PERCEP­CION POR PA ISES.

La situación centroamericana fue afectada por los cambios dramáticos que se dieron en la arena internacional entre 1989 y 1991. El derrumbe de los regímenes políticos de modelo marxista leninista y de los Estados que los expresaban, el principal de ellos la Unión Soviética, concluyó la guerra fría y con ello la dispUla Este-Oeste, en cuyos parámetros se había ubicado el conflicto centroamericano durante los años 80. Ese contencioso había girado en tomo al proyecto revolucionano realizado en Nicaragua y planteado por las insurgencia de Guatemala y El Salvador, y la defensa del wansien regime W

asumido por los gobiernos del área y los Estados Unidos' . La tal disputa, aunque motivada por razones internas a

los países involucrados, no pudo escapar de la lógica de la guerra fría y por consiguiente la conclusión de la misma generó un entorno internacional que no deJÓ espacio para la prosecu­ción de la búsqueda de cambios sociales por medios violentos, haciendo en consecuencia IOviable la prosecución de la lucha. lo que constituye uno de los elementos de la conclusión de la Crisis.

I Sobre la criSl~ cenlroamo:ncana abundanle tlleratura. Entre Off()!i·

Edelberto Torres-Rlvas: El SiSltlna Polítiro y la TrallS.ciÓn ti la Donocrfl­na t/1 Ctmroamirica. Cuad.:mos de Cienc.~s Sociales, S<lCrelitril General de FLACSO, 36, Co~lit R.ca. 1990.

LAS POLITICAS DE DEFENSA DEGtJATEMALA 101

En tanto había persistido la dialéctica revolución­conuarrevolución, la interpretación totalizante de la seguridad había sido aceptada por los Estados2

• Con la conclusión de la crisis, que a su vez permitió el avance de tranSIciones a la democracia, fue posible iniciar una separación de las dimensio­nes que se identificaron antes y precisar en otra forma las respectivas agendas de seguridad. También se crearon condi­ciones para la modernización y la democratización de las relaciones entre Los Estados.

Esas modificaciones, en cada país de la reglón fueron principalmente las siguientes:

BELlCE

Este país mantenía un permanente conflicto con Guale­mala, que tenía una aspiración total de incorporación territorial y por consiguienle se negaba a aceptar su status de país independiente. En consecuencia la política de defensa se centraba en la amenaza de una posible invasión de su vecino y dada la extrema disparidad de recursos, Belice solamente pocHa contar con el apoyo de la Gran Bretaña, por lo que se suponía que en caso de conflicto, su pequeña fuerza militar, la Belicean Defense Force jugaría un papel auxiliar

En el marco de los cambios mencionados, Guatemala fue modificando su demanda hacia Belice y finalmente, bajo la administración del Presidente Jorge Serrano, la suprimió del todo al reconocer la independencia del territorio y establecer relaciones diplomáticas regulares. De esa suerte, desapareció la amenaza principal y la política de defensa del Estado se quedó

Sobre la sIIuacI6n de segundad cenlroomencana dunnte 1" criSIS:

Gabnel Agulle,..: El Fusil)' ~l Olivo. Ll' Cu~s,;6n MiI;Ulr ~II Cellfroamtri­oo. FLACSOfDEI, Costa Rica, 1989.

t02 al<BIUEI. AaUll.ERA PERI<I.TA

sin contenidol. Las consideraciones de seguridad en conse­

cuencia han girado a temas como el desarrollo del poder narco y del incremento de la violencia social, problema éste aún muy relativo en comparación al resto de la región, pero considerable en el marco del alto nivel de seguridad ciudadana que solía tener.

EL SALVADOR

Durante la crisis, la situación de guerra interna había llenado completamente la agenda de seguridad en su versión totalizante. La conclusión de ese connicto como efecto de la negociación no solo eliminó esa situación, sino el texto de los Acuerdos de Chapultepec obligó a una redefinición de la agenda de seguridad y una democratización de las políticas de seguri­dad, defensa y orden públic04

• La seguridad se quedó momen­táneamente sin objetivo, aunque persistió en algún nivel la idea de la vieja disputa territorial con Honduras, pero con muy baja posibilidad de reactivación violenta dado el contexto internacio­nal analizado. Más bien la nueva agenda en formación JXldría enfatizar elementos de la seguridad democrática, tales como los de desarrollo y la reconstrucción. Sm embargo, dependiendo de la forma en que proceda el cumplimiento de las disposiciones sobre desmovilización se verá SI se conforma o no una nueva amenaza de seguridad.

) Par;! la nueva relación ¡k 8ehct con Guató:mata; Vano~ AUlOr~

&/iu y C~/UrOllmiriC(c Vllil NutWl Empil. FundaCión EbeniFLACSO, Gualt:mala, ]992.

• Et ttxlO dt estas dlspo~aclOnestn: Ac/Urdo dt Paz. UTEC, RCVlSUI de la UnIverSidad TecnológIca, San Salvador, El Salvador, l, 2, enero· marro 1992.

LAS POUTlCAS DE DEFENSA DE GUATEMALA 103

HONDURAS

Pese a que el país no estuvo directamente en situación de conflicto armado interno durante la crisis, la agenda de seguridad ubicó esa posibilidad como central y paradojalmente la mantiene) al persistir en la denuncia de la amenaza ~subver­sivu ~, lo que a su vez corresponde a algunas acciones aisladas de esa naturaleza, dando lugar a una situación que aparenta total obsolecencia en el entorno regional. Pero aparte de ello, otros elementos de la agenda de CrISis. como la posibilidad de guerra con Nicaragua, que a su vez justificó la instalaCión de bases militares norteamericanas en el país, han desaparecido totalmen­te. Se mantiene también en este caso y con mayor fuerza, el aspecto relacionado con la disputa territorial con El Salvador, pero con las mismas pocas posibilidades de desembocar en hechos militares. No se observa, empero, una democratización de las reflexiones de seguridad, aunque la agenda se haya ampliado en el sentido de reconversión militar adjudicando al ejército nuevas funciones de naturaleza ecológica y productivas y enfatizando también el combate al narcotráfico.

NICARAGUA

Como efecto de la negociaCión política y del cambiO de poder provocado por las elecciones generales de 1990. el conflicto armado interno, las acciones de guerra de baja intensidad generadas por el gobierno norteamericano y la posibilidad de un conflicto militar generalizado con otros países del área llegaron a su fin. De allí que la política de defensa del Estado no pueda percibir en la actualidad una amenaza que no sean las figuras que se emplean para la creación de escenarios de eventualidad.

J FFM U Prt'pílrllll para los C(lmbios. tn: INFORPRESS Centro-amencana, 970, 13 febrero 1992.

t04 OABRIEL AOUILERA PERALTA

Sin embargo. la crisis económica y la imposibilidad del Estado de cumplir sus promesas a los desmovilizados de la resistencia Nacional (ex-"contra") y del Propio Ejército Popular Sandinista han generado una protesta social campesma armada. una suerte de "jacqutric" expresada por la Coordina­dora Nacional Campesina (los llamados 'revueltos" formados por ex-contras y ex-miembros del EPS) que plantea graves problemas de seguridad6•

A parte de ello, el deterioro general del tejido social hace que se vuelvan prominentes en la agenda de seguridad los contensiosos económicos y sociales, a su vez los de orden público por el incremento de la violencia social y del narcotráfi­co.

COSTA RICA

Esta nación desarrolló una percepción de amenaza durante la crisis en cuanto al desborde de la misma hacia su territorio y efectivamente, algunos frentes de los irregulares nicaragüenses se asentaron en su territorio, a la par que la insurgencia salvadoreña también creó puntos de apoyo en el país. Además se mantuvo una situación muy tirante con el gobierno sandinista que llegó inclusive a inCIdentes armados y generó una expansión y tendencia a la militarización de los aparatos de seguridad civiles. Todo ello concluyó con la nueva situación y por conSiguiente la agenda de seguridad de la nación se centra en temas económico sociales, y de seguridad pública, especialmente combate al narcotráfico.

PANAMA

El país no fue partícipe de la crisis en el senltdo antes definido, ya que no te afectó la oleada revolucionaria, lo que le permitió inicialmente IIlclusive participar en la instancia

• R~\'u(dw Clllnptsi/lfl, tO' Peos,amumlo PropiO, JUniO 1992.

lAS POln'lCAS DE DEFENSA DE GUATEMALA lOS

mediadora de Contadora. Empero, mantuvo como tema principal de seguridad la disputa con Estados Unidos y la amenaza central, una invasión directa de ese país, finalmente se cumplió7

•

El nuevo régimen político ya no define amenaza en la relación con Estados Unidos e inclusive ha desbandado su aparato de defensa8

. Registra en cambiO problemas de seguri­dad pública por el incremento de la violencia social y el mantenimiento de un bajo nivel de actividades subversivas al parecer efecto de la acción de pequeños grupos insurgentes, podría crear un problema de seguridad en ese sentido. Desde la perspectiva de la sociedad civil, el país sí tendría graves problemas de seguridad relacionados con la posibilidad de incumplimiento de aspectos de los Tratados TorriJo~ Cartcr como efecto cabalmente de la intervención militar norteamenca­na9

•

11. EL ENTORNO NACIONAL DE SEGURIDAD EN GUATEMALA

l. La guerra interna

Guatemala es el último país de la región que permanC(:e en situación de guerra interna, lo que genera una distorsión de la agenda de seguridad y la ubica en obsolecencia en relación al área. En efecto, la primera percepción de amenaza del Estado tiene que ver con la insurgencia y de allí la potenciación

1 Sobre el tema: Olmedo Beluche: Ln Vtrdm! Jobrt la IIII'fIJitill CELA, Panam-', 1990.

Sobre la desmlegraclón de la Fuerza de Defensa, Mulo: Ro~nberg Pauama,ltI Trrlllsicc;óll Abrupw al Podtr Cinl. En Dlrlo: KrulJI 'EJdberlO Torres. Anlérica Latma: Mllllares y Sociedad. FLACSO, CO\la R¡¡;a. 1991

En ese senlldo, ver: Ptl/w/IIn, ami \'el /a CoIO/u'{! En El Día lahnoamencano. 10 de ag05lo 1992.

del Ejército de Guatemala como el instrumento central para enfrelllarla.

En los hechos, el connicto bélico es de menores dimensiones que los que se registraron en El Salvador y Nicaragua. Se estima actualmente que los 40,000 efectivos regulares del ejército y sus cerca de 500,000 milicianos, enfrentan cerca de l ,()(x) combatientes guernlleros, los que contarían con una base social estimada en 25,000 personas, todo ésto en el marco de una población total de 9 millones de habllantes lo. Los frentes de guerra son fiJOS y están localizados en áreas montañosas o selváticas: la franja norte del departa­mento de QUiché. áreas del departamento de Petén, incluyendo zonas de selva tropical húmeda, la 70na alta central del departamento de San Marcos. Las dos primeras se encuentran en reglones aisladas de tos circuitos de vida comercial del país, en tanto que la tercera está cercana a la franja de fincas cafetaleras de tierras bajas. En general la guerra no Impacta la vida cotidiana de los guatemaltecos, con excepción de las columnas guerri lleras que operan en una media circunferencia alrededor de la ciudad de Guatemala; por otra parte, no hay operaciones de guerra urbana.

El nivel de los enfrentamientos también es limitado. Comiste principalmente en choques de patrullas. emboscadas y contraemboscadas, operacIOnes de propaganda armada y sabotaje a infraestructura por la guerrilla. operativos de rastrillaje con un mínimo de apoyo aéreo por el ejército. en lanto que la miliCias (oficialmeme denominadas ·Comitb Volllfllario.'i di' AIlIO{k(i:nsa CiI·//") asumen tareas de defensa territorial.

,o El (¡¡tLuto ll~ J(X)O gu.:rrilleros u)mallo ll.:: ll"dara<.lolle' lid Mlnl"w ll« la D.:I«nsa Na~lIInat. G~neral j os<! Oornlll¡;o G .. rciJ San\llyO<l. A('CIfII't~ Aml/ull~\ tll ti Ptur Momtmu lit /m NtI;I1CIII/"IUlltl,.:n tNFOR· PRESS C",nlroalll<:ncan~, 98 1.7 lle mayo 1992 y Tht Mr/iwry 8,I/II/I{? llSS, Lonur.:s, 199 1

LAS POLrrlCAS DE DEFENSA DE GUATEMALA t07

En esas condiciones la guerra no significa, en términos estrictamente militares una amenaza Que impida el desarrollo normal de la vida institucional y los ciudadanos no la perciben tampoco como el principal problema del paíso . Sin embargo, la larga duración del conflicto, el terrible costo social Que ha tenido en determinadas fases11 y el hecho de Que su existencia sea probablemente determinante en cuanto a la persistencia en la violación a los derechos humanos y en los niveles de influencia Que siguen manteniendo los militares en el Estado y la sociedad, hace Que la guerra, en términos polítiCOS, si sea el obstáculo principal en cuanto a la posibilidad de consolidación de la transición a la democracia. Al contrario de la experiencia en El Salvador)' Nicaragua, la dimensión internacional del conflicto es muy poco relevante.

2. El narcopoder

Guatemala tiene la dudosa distinción de ser el sexto o séptimo país productor de opio en el mundo; a más de ello se ha tornado. como el resto de la región en país de tránsito de cocaína y de lavado de dólares. Finalmente, eslá empezando a crear núcleos de consumidores. De esta suerte, casi todas las expresiones criminales de la industria de sustancias psicotrópi ­cas se dan en el país con diversos niveles de intensidad y diversos efectos.

En tanto que la narcoproducción ha generado un problema social al incorporar al cultivo de la Amapola a cientos de campesinos pobres y generar así una base social de apoyo a la actividad, los capitales que la promueven, principalmente de

" Las .:ncuo::.slas de opinión ~ñatan un to;:rCer o cuarto lugar a la preocupación por I~ gu.:rr~ y la "'lOlo:ncl1l políllca. Cámar.t ti.: la Llbr.: Empresa: E'ICUUIlI l/~ OpÚ';ÓII Públim a NIIY!1 NaCIO"a/. M.:toJología) ReliuJlatlos. GUllI.:maJa 26f211992

I~ Sobr.: el costo SOCial de la gu.:rrll. .:n d .ira rur.tl, vo;:r Rllardo Falla: LllS M(l/alllllS di' /11 Sell'll, Edllorllll Unll'.:r'IlMI". Gu,lh!mala. 1992

t08 CABRIEI.. AC\.III..ERA PEJtAI..TA

105 carteles mexicanos, han ganado mucha Influencia a niveles de autoridades y grupos de poder locales. El capital del tráfico de cocaína, por su lado, ha implantado su Influencia a nivel nacional, afectando a segmentos de la clase política nacional y regional. pero también a otros factores de poder. El lavado se hace por medio de actividades industriales y comerciales de mliltip1c naturaleza, incluyendo sectores bancario y de industria de la construcción.

El narcoconsumo es por el momento principalmente de drogas químicas (inhalantes) y drogas blandas como la manhua· na, en tanto que la cocaína es la droga dura que más rápida­mente se expande. siendo en el país relativamente raro el consumo de heroína.

El narcopodcr no es aún un problcma de tal dimenSión que este amenazando la estabilidad misma del Estado, como habría sido el caso en Colombia.

Pero dado el ritmo de creCimiento y la experiencia de otros países. tanto la clase ]>olítica como el ejército 10 ven como una grave amenaza a la seguridad, probablemente la segunda en importancia después de la guerra. El Estado ve la posibilidad de confrontar ese dalia principalmente por medios militares y de fuerza. En este campo sí existe un Importante InvolucramienlO internacional. ya que se da asistencia nOrteamericana a través de la DEA y otros organismos, en el combate prulclpalmcnte al narcotráficoll

.

3. L'l violel1cia social

Bajo estc término nos referimos a los niveles de delincuencia tanto urbana como rural. que es percibido por los ciudadanos por 10 menos como el segundo problema central de

11 Sohr~ hl~ a"CIOIl~S ti", la DEA ~n Gual~m~ta, v~r O~r{I("IÚI/ Lllho

Nf'!;flJ pllllf' (1 10.\ N(IfCf)S "" A/,r;I!/(I\. En Cr(Ín,~a, 3 d" Jullu 1991.

LAS POLITICAS DE DEfENSA DE GUATEMALA 109

la sociedad l •. Los principales delitos son los at racos violemos con empleo de armas, siendo también importantes las violacio­nes y otras formas de delitos scx.uales. Las modalidades más empleadas son los robos de automóviles, los asaltos a casas de habitación,negocios, a peatones y a usuarios de transporte público15 . Los campos de operación son el área urbana del país y las carreteras, en las cuales operan grandes bandas de asaltan tes a la usanza de tos "higwaymefl·. Una característica de la delincuencia guatemalteca es la extrema violencia que se emplea lo que da como resultado un mímero anormalmente alto de lesiones y muertes en las víctimas. TambIén es partIcular de este problema la alta involucración de niños delincuentes y de bandas juveniles conocidas como "maras . I~.

Finalmente. dentro del problema de la violencia aunque con características propias. se insertan los hechos de violaCIón a tos derechos humanos, en especial los delitos contra la vida y la integridad personal por razones polÍlicasn .

Este fenómeno está provocado por una comblllación de causas económicas y sociales, como los altos índices de pobreza y desempleo, y efectos de la guerra y la represión, como los masivos desplat.amientos de población, incluyendo la fuga hacia la ci udad desde el campo. la desintegración de familias con

,. Cámara do: la Libre Empr<,>,.¡!. op. ell

" PHa una o:..~tadl'tl ciI de ddllo,: C¿<.ar J\lorak:.: Rn<n ¡mm {(1 Fur",u{ná611 de {(1 Polim'lI dt: R('cUI "l.' I/UIIIII/W.' lIt' /(, Polláfl Nllu<IIwl

INAP, Programa para la Racmna!Jz¡¡clün de la AUm1fll~tr¡¡';Lón Ptibllca. Guatemala, 1991

,. Sobro: e~ta:. banda~: Deborah Lcvcn.'>Qn: Pur SI MI.'lIIm. UII EJfutlio Pre/imilU/r dt' Itu -Mt/HU - 1'11 /t, üudml tlt' GUflft'nwlf/. A VANCSQ, Cuauemos de InvestLgaclón. 4, 1988.

>l Sobre Derechos Humanos en Guatemala: Deparlam.!nto ue Estado de los Estados VOLdos ¡Je A¡n¿fI ~a. Re¡}()ff(ljl' sobre Dt'/"f'dwl lIulllfllu.M.

SI'CCIÓII Jobrt' GUfllt'lIIfl{(I Embajada ue Los Estados UOld",>, Guatemala. enero ¡Je 1992

cientos de miles de huérfanos, la facil idad de disponibilidad de armas y conocimientos militares, la entrada al mundo de la delincuencia de ex miembros de los cuerpos de seguridad y de los organismos represivos. En cuanto a la violación a los derechos humanos. es producto de la persistencLa, en el marco de la guerra. de formas contrainsurgentcs de terror.

El Estado y el ciudadano coinciden en ese caso en percibir la violencia como uno de los principales contenciosos de seguridad. Se busca enfrentarla, sin embargo, partiendo de una concepción sólo parcialmente modernizada de la segundad pública, y por otra parte los I11strumentos judiciales y policíacos se han demostrado ineficientes en relación a la magnitud del problema.

4. Otros temas

La gravedad y peso de los temas de seguridad antes mencionados, hace que los mLsmos llenen la mayor parte de la agenda respectiva. De esta suerte, elementos que se han ido volviendo centrales al nivel latinoamericano e inclusive regio· nal, aparecen aún muy primariamente en el caso de guatemala. Esa. es la situación con el entendimiento de lo ecológico como constitutivo de seguridad. Hasta ahora se ha visto más que nada el aspecto de la destrucción forestal y de la contaminación ambienlal, pero es el primer aspecto el que se ha ligado en alguna medida a las agendas usuales, en cuanto se sostiene que la defensa de los parques nacionales que colindan con fronteras cae en las funciones militares.

También se reivindica por el cJército aClLvidades de desarrollo, las que han cx istido tradicionalmente como parte de la estrategia denominada "acción dvico miliw," pero que ahora quieren asumirse desde una óptica diferente a la contrainsurgen­te.

lAS POlITIeAS DE DEFEI'ISA DE GUATEMAl.A 1I1

5. La negociac i6n y la nueya demanda

Ahora bien, los cambios en cuanto a la definición de defensa y seguridad en Guatemala no pueden ser ya asumidos solo desde el Estado, como efecto de decisiones propias y de reflexiones sobre los cambios de entorno, ya que el desarrollo de un proceso de negociación política cntre el Gobierno y los insurgentes de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca con el objeto de poner fin al conflicto armado, muy probable­mente darán como resultado introducir elementos en esa problemática.

En efecto, en el temario de negociación se encuentran varios temas que dicen redefinición de la seguridad y por ende de la percepción de defensa. Entre ellos se encuenlran los relacionados con Derechos Humanos, el fortalecimienlo del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática. la discusión sobre la identidad y derechos de los pueblos indígenas, el reasentamiento armado, las bases para la Lncorpo­ración de los insurgenlcs a la vida política del país etc'~.

Un ejemplo de los temas que de esa suerte son Itllroduci ­dos en la discusión, es la propuesta insurgente sobre el ejército en la cual piden l9

:

" Sobre la negoc.¡¡c.ón: Gabnel Aguller¡¡; ClII/limJ lit' P,,:.. CllIIll/W dI! Gut!rrtl, La Nt'guáaciáll ell GuntClllflltl. en: Prohlenuill~a de lit Pa:t )' 1" Segundad en Cenlro¡¡ménca. FLACSO, Cuadernos de Dchate. 12, GUlIlemaht. 1991

" Consultar: URNG: VIII! PfI: }us/(/ y Dl'III(Jcrtillctl; Colltt'lIIllo dt' la Nt!gociadólI y la respuesta del Gobu:rno de Gua":mala" La Pn;. /10 t's Soltl la Aust'l/c;n dt! Guerro, SIIIO qut! /tI Crt'llciÓII del COlljumo dt' COlld'Ciollt!S qut! lt' pt!mliulII tll Hombrt' V¡"ir sin AlIguslins. En: INCEP; Guatemala; Proceso de Paz, Panorama Cenlroamcricano, Reporte Político. 13, Julio de 1992.

112 O"BRIEL "OUILERA PERALTA

~ l. Redefinir y reubicar las funciones que constitucional e instltucionalmentc corresponden al cJército. De acuerdo a principios democráticos. normas técnicas y posibilidades del país, acordar la dimensión. efectivos y recursos económicos que debe disponer el ejército de Guatemala.

3. Normar la democratización interna del ejército y asegu~ rar el cumpllnllento de su papel en una sociedad demo­crátIca.

4. Definir las funciones. objetivos y campos de acción que corresponden a la Sección de Inteligencia MIIlIar.

5. Reconvertir o poner baJO autoridad civil las instalacio­nes militarcs o dependientes del cJérclIo (fábrica de munICiones. Institutos paramilitares. institucioncs financieras) en entIdades que contribuyan al desarrollo industrial, económico y tecnológico de la sociedad".

Así. la negOCiación crea una situaCIón en la cual el Estado y por consigUIente el Ejército de Guatemala confrontan el dIlema de que sí desean alcanzar la paz, deben pagar un precio por ella. parte del cual es la dc aceptar decisionCl> que pueden obligar a redefinIr la agenda de seguridad y eventual­mente a la misma reconvcrsión del instituto armado, en base a lo que se convenga cn las discusiones de palo

A parte de ello. la variación del entorno regional ha creado una situación en la cual la discusión a que hacemos mención ya no se puede asumir solamente en el espacio nacional y con sus actores, porque los insumos provenientes de la dinámica generada por el Procedimiento de Esqulpula!> no puede ser ignorada.

111. LAS POLlTICAS DE SEGURII)AD EN LAS CUM­BRES PRESII)ENCIALES

La evolución de la crisis centroamericana antes mencIO­nada, tuvO una relación directa con las percepciones de seguri· dad y de defensa plamcadas a nivel regional. Como es conoci-

LAS POLrTlCAS DE DEFENSA DE GUATEMALA 113

do, la primera propuesta global en ese sentido era la que contenía la propuesta de Contadora que entre otras ideas, suponía que mediante un conjunto de acuerdos en materia de limitación de armamentos, dimensiones y recursos de las fuerzas armadas, presencia militar extranjera, ele. se podría reconstruir la confianza mutua entre los Estados del área20

.

Como la idea no tomaba en cuenta suficientemente el que el conflicto era en parte ideológico y en parte reflejo de la involucración del mismo en la guerra fría, la sola proposición de resolver lo que era su efecto y no su causa no logró la pacificación que se proponía, pero si fue el antecedente necesario de la posterior iniciativa de Esquipulas2l

•

El Procedimiento de Esquipulas creó una institucionali­dad, cuyo ente más importante es la reunión cumbre de Presidentes, que se ha constilUido de hecho en un organismo de integración centroamericano del más alto nivel político.

Originalmente el esfuerzo de los mandatarios centroame­ricanos se dirigió a los temas de seguridad que podríamos llamar coyunturales es decir, los relativos a la Crisis, en la medida que se buscó reconstrUIr el consenso en el nivel político-ideológico con la intención de plantear la resolución de los conflictos armados, existentes o potenciales, tanto al interior de los Estados como entre ellos por medio de negociaciones políticas. La idea central de que se partía, era la conocida formulación del Procedimiento de igualar paz. con democracia

l) La propuesta de Contador .. en~ COlllooum: R~lIlida(1 Q l/lisió,,'! INCEP, Panorama, Cuadernos de D~bale, 2/86.

:1 La dlstmclón entra la propuesta de Contadora basada en la pluralidad y la d~ EsqUlpuhls ~n la homogemdad la hac~ Cristina Egulzabal De esa autora su ponencia: Th~ Esqulpu/ru 11 A8r~~II/~III: Lt!ad~nhip

P~r~ptio" ;11 ~fillillg 11 Fomlu/II, XV II Inlematlonal Congress. Latln Amc:ncan Studle5 ASSOClallon. Los Angd~s. sellembre de t992.

114 (lABRIEL A(lUILERA PERALTA

y desarrollo, con lo cual se estaba sugIriendo un paradigma fundamente para una nueva visión de seguridad l1 .

Fue así que a lo largo de la llamada "Jase pOlítica· de Esquipulas, que abarcaría desde su inicio en 1986 hasta principios de 1990, la iniciativa centroamericana cabalmente reconstruyó un consenso de los gobiernos sobre el modelo de organización político (el democrntico liberal) comúnmente aceptado como el único legítimo.

Creó asimismo condiciones para que los conflictos armados internos se resolvieran por medios negociados, para que igualmente se pusiera fin a las controversias entre ellos países y. finalmente, recuperó autonomía en relación a la potencia ideológica. Igualmente se hilO propueslaS sobre un modelo social y económico más equitativo. La dicha fase, entendida como la que se afrontó la crisis, habría terminado con posterioridad al cambio de poder en Nicaragua, tras las elecciones en ese país.

En la visión bastante unilateral que llegó a permear a Esquipulas, la crisis terminó allí donde había comenzado: con la desaparición del modelo de organización social alternativo. Esto fue así. porque el Procedimiento no sostuvo, como lo hizo Contadora, una Centroamenca organizada sobre la pluralidad de regímenes políticos y sociales, sino sobre la homogeneización en cuanto al modelo democrático liberal, de suerte que cuando Nicaragua se lOcorporó con el resultado elcctoral al mismo, se sostuvo que se había eliminado el principal contcnciosoll

.

:!! Para lInallZlir ConlQd~ en d ronlelllode las olras mlClau\'asdee pu cenlrOllmencanas, Carlos SoJo: Nrgocu¡(/()/lrs IlIIrmacumalrs ttl Cttllro'

amirica, UII &l/a/Ut. Pol"m'ca 14· 15. l>el>unda "poca. 1991.

2J Enltlll la ahundanle ht"r.&llIrlI ...obre E>qUlpula~, "n ~'Jl<'\:lal Franclsto ROjas Aravena: El PrOCtso dt EsqulpufllS_ él Duarrollo COllupt,,(11 y f/JS Ml'cllllis/llQS Oprrfll/i'Qs. UOl ... (r~IUad Nacional. FaculLad de CII:!lClas Soclal(s, Escuda de RelaCiones [nl(maCIOna[es, Costa RIca.

1989.

LAS POLITIC .... S DE DEFENS .... DE GU .... TEM .... LA liS

La estrategia de seguridad se basó por consiguiente. en buscar mover los contenciosos multiples que atravesaban a esa sociedad del terreno militar al político. La idea fundamental fue reivindicar la legitimidad de los gobIernos productos de elecciones libres, la consiguiente falta de legitImidad de los cuerpos alzados en armas y -ésto constituyó probablemente el elemento central- la solución política, por negociación, de esas guerras.

En esas fase no se mtentó lInpulsar medidas de confianza mediante regulación mutua de los institutos armados. como lo había pedido Contadora. Si bien el paragraro 7 del Procedi ­miento manda reiniciar esa discusión. y posteriormente para ese efecto se creó la Comisión de Seguridad, en los hechos la misma no fue convocada. Probablemente la rellexlón de los Presidentes en base a la experiencia anterior. era de que no existían aun las condiciones políticas para esa discusión.

Con el micio de la llamada fase económica , en la que Esquipulas pasa de las tareas coyunturales de la crisi s a las estructurales de construcción de un país centroamericano y al abordaje de las cuestiones económicas y sociales. fasc que se suele marcar a partir de la cumbre presIdencIal de Antigua Guatemala. se retoma el tcma de segundad pero en persJX,."Cllva de definición de conceptos. de políticas y de agenda. Ello se define en dos niveles: por una parte defimendo en las rcumo­nes de las Cumbres. el concepto y los temas de seguridad y por otra, constituyendo las instit uciones que respondan a esas definiciones.

En relación al primer nivel, la labor de los mandatarios no ha sido formulación de bloque. más bien podemos comparar­la a una creación junsprudencial a lo largo de la cual se han ido incluyendo lemas concretos y generales. coyunturales y estructurales.

En forma sintética. los temas han sido 105 siguientesl~

La conclusIón de las guerras internas por medios negociados. Apoyo a lo .... procesos de paz.

b. El tratamiento de los dlferendos entre naciones por medios diplomáticos - negociados El desarme y desmovilización dc los Insurgentes e irregulares.

d . La resolución de la problemática de los refugiados e. El desminado. f. La conclusión de la violencia armada y del terrorismo g El control del tráfico de armas. h El narcotráfico.

La determinación de los mccanismos de verificaCIón y la asewria Internacional (OEA y ONU).

J. Institucionalizar mecanlSlllOS sobre segundad, \'cnfica ción. control y limitaCIón dc armamentos. ElaboraCión de un Tratado Centroamericano de Seguridad.

k. Atribución a las fuerzas armadas y de segundad. de funciones de desarrollo y protección del medio amblen-le. Determinación de un nue\o modelo de segundad regional

Este tratamiento un tanto fragmentado de cuestiones de seguridad, va a decantar para la Cumbre de Tegucigalpa en 1991, en una propuesta integral dI!! llamado "Nul'nJ /IImklo di' Sl'gufldatl Ni'gionu/", cuyo contenido es:

·COlltrl'ftJr un 111/('1'0 modelo dI! segl/ridad reglOl/al $11.5(('",(/(10 ('ti 1/11 hlllan('{' rtIzOIwhlr di' jl/(,Tl.m, l'I jorrult'cimi('n-

" LI'ladu hlOlddo dd h:)(lo d.: I¡)~ dllcrO>\I' oI<uad." d.: t~ l':UIII"nC' d.: ta\ Curnhr.:~ Prc~HJ.:n~lal.:~. En· El Prmf'lrIllt' PII~ dI! Ct'",r<J'¡III,·/lnl.

Panorama Ccnlroamcn~an{). 11 . 12, tNCEPl', CI'IIIIQAlllá,w Pannr~rrw

Ccnlrllam"fI~~n{j. JO. INCEP. Gu~l.:nldh., t990

LAS POUTlCAS DE DEFENSA DE GUATEMALA 117

ro del poder civil, la superación de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenido, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcOlrtifico y el tráfico de amws"H.

Desagregando esta propuesta, se observa que Jos Presidentes han tenido en mente una agenda de seguridad que integra tanto elementos tradicionales como alternativos, lo que se puede ver en esta fo rma.

Agenda de Seguridad Regional Propuesta por las Cumbres Presidenciales.

Temas tradicionales Balance de Fuerzas. Civil. Combate al terrorismo. sostenido. Combate al Narcotráfico. ambiente

Temas Ahemati\los Fortalecer poder

Promover desarrollo

Proteger medio

Superación pobreza lbid violencia.

Como se observa, en la forrnulaci6n de las cumbres ha desaparecido el que fue tema central de la agenda de la crisis, la llamada amenaza del comunismo y su corolario de la denominada subersión, aunque clementos de ese issue persisten en la cuesti6n del terrorismo. En su lugar destacan entre la percepci6n de amenazas tradicionales la dcl narcotráfico y se incluye una preocupaci6n coyuntural, el tráfico de armas, aparte

n La defimclón cslli cont.:nlOa en el ul~trurnento treador del Sistema de la IntegraCión CentroamenclIna StCA. Ver: Protocolo"~ T~8uágalfX'" 1" Cana d~ la Orgtl/liwádll d~ ÚWttos C~/IIroam~ricf!/lOs. Tegucigalpa. diCiembre de 1991. Doc Onglnal.

118 QABRIEL AQUILERA PERALTA

de determinarse como necesidad de seguridad la confianza mutua a través del balance de fuenas.

Por otra parte se incorporan en cuanto ahernativas los temas de ~poder civil" (desmilitarización) y desarrollo sostenido (es decir, con consideración ecológica) a más del punto específico, también ecológico. de la protccción del medio ambiente, la cuestión de la pobreza, e incluimos entre los allernativos la "erradicación de la violellcia" porque aparente­mente lo que sugiere esta propuesta es referencia a un cambio de cultura política, de una de violencia a una de tolerancia y democracia.

En cuanto a la institucionalidad, dentro de la extensa red de acuerdos y constitución de entes que ha ido generando Esquipulas, se incluye el Acuerdo de Cooperación Regional para la Erradicación del Tráfico ilícito de Drogas, la implemen tación de la ya mencionada Comisión de Seguridad y especial mente el proyecto de Tratado Centroamericano de Seguridad.

IV. LA COMISION y ELTRATADQ OESEGURIDAO

La Comisión de Seguridad fue creada por la Comisión Ejecutiva del Procedimiento en su tercera reunión de octubre de 1987, sin embargo, en los hechos no inició su trabajo hasta julio de 1990, habiendo tenido hasta octubre de 1992, siete reuniones. En el decurso de las mismas, organizó a su vez una Sub Comisión.

La Comisión es el organismo previsto originalmente para resolver la negociación de seguridad en cuanto a medidas de confianza mutua, en el sentido sugerido por Contadora. Posteriormente se convirtió en el ente ejecutor de las decisiones de las Cumbres Presidenciales.

El punto de partida fue la definición de objetivos, que es señalaron en la forma que sigue:

LAS POLITICAS DE DEFENSA DE GUATEMALA 119

~A,','egurar que las fllerza.... amllldas de los paffes del área sean de carócler defe"sim de la soberanía, el lerfllorio y el orden imemo y no de ClIrócfer ofel/sil'o~.

~Lograr q/le las f/lerzas an/lOdos de lo,',' ptlÍS('s del (jrea guarde" 1111 balatlC(' raZ(Jfwble (, 1111 equilibrio proporómwl ) global de (JI1nllmemO, ('qllipo y (1eelil'os de tal forma qm' l/O COflSlifll)'WI /lila aml'lwza para 1m países l'ecillOS ~,

~Dejin¡r 1111 fIlleWJ modelo de relaciones de seguridad elllre los Esrados Ct'lI/rollllll'ricano.I, SII.llt'fI(ado ell la ("oopl'm ­ció", la coordirwci611. la <-'omulliclIción y la prel'ellciÓI/ ",

"Procurar compl'OmiJos respeclo de la presencia mill/ar e.xlral¡jera l'l/ la f('}.Iió" ~]6.

A fin de alcanzar esos obJetlvos. la ComIsIón estableció como medios (a los que denomina elementos) la concertación sobre un mecanismo de factorización de necesidades milit<lres. el levantamiento de interventarios de armamento , eqU1poS )

efectivos. el acuerdo sobre los línutes y/o reducciones de los efectIVOS de los ejércitos, las excepciones a los elementos anteriores en atención a las situaciones de guerra Interna, la conducción de las negociaciones sobre la presencia nulnar extranjera y los mecanismos de verificación y control ~J ,

La Sub Comisión tiene como finalidad principal presen­tar proyectos de mecanismos para levantar un sistema de factorización y formatos de inventarios,

El trabajo de la Comisión se inició partiendo de la cuestión de objetivos y elementos para el acuerdo de segundad, que se convirtió a partir de 1991 en una dIscusión sobre la propuesta del Tratado Centroamericano de Seguridad presentado por Honduras. Aparte de ello, la Comisión ha Ido evacuando

:t. TC1OtOS dc las lhwr~, rcumonl.'s de. la COml'lón <lo;: sc¡;undad, documtnlos orglnal<,s

120 GABRIEL AOUILERA PERALTA

también encargos puntuales que le asignan las reuniones cumbres.

temas: En ese sentido. la Comisión ha uabaJado los siguientes

La creación de un clima de confianza para facilitar la pacificación regIonal, la democratización y la recollci liación Debate, segullniento e interacción con la misión de ONUCA. Llamado a las "jl/enm' mbl'l'rsi\'(IS· para que depongan su lucha. Tareas de desminado. Mecanismos de información mutua sobre tráfico de armas y control fronterizo. Mecanismos de coordinación para evitar conflictos y cri~is entre los btadios. Sugerencias para que se apoye la formulación de una convención que prohiba las armas químicas. Asistencia de la ONU y OEA en diversos aspecto!., inclusive el desarme de civiles)'.

Por otra parte, el proyecto de Tratado en diSCUSión contiene diversas propuestas as[2'l:

Medidas de confianza mutua Informes mutuos sobre composición de fuerzas armadas, organización, instalaciones,armamentos.

19 Pro~ClO di' TrnlrnJo Ci'lItrOllIllt'ricallo di' Stgumllld FOIOI:Opla.

SL. SF

L .... S POLrTlCAS DE DEFENS .... DE (;UATEM .... LA 121

Reducción de riesgos.

Contactos militares.

Notificación previa actividades mililares.

Observación de actividades militares.

Obligaciones en cuanto a no apoyo a fucrlas irregu­lares.

Obligaciones en cuanto trá­fico de armas.

Obligaciones asesores ex-­tranjeros.

Obligaciones en cuanto te­rrorismo, subversión y sa-

material equipo y presu­puestos militares.

Informes mutuos sobre actividades militares.

Visitas entre Jefes milita­res.

Cualquier actividad que sobrepase un techo de efectivos o equipo o determinada distancia de la frontera. (excepción operaciones contra-insurgentes) .

Envío de observadores.

Según Procedimiento de Esquipulas.

Interdicción.

Informes sobre presencia y registros sobre los mis­mos. Propuesta de lími­tes.

Según Procedimiento y sugerencias adhesión o

Materia armas destrucción

masiva e indiscriminada.

Protección medio ambiente.

Combate al narcotráfico.

Comun icación directa.

Derecho humanitario

Límites Máximos de arma­mento y efectivos.

Verificación y control.

cumplImiento tratados internacionales respectl-

Prohibición armas quími­cas, radiológicas y bacterioló­gIcas.

Planes de contingencia, cooperación esp. áreas fronterizas.

Cooperación. Recurso de las fuerzas armadas para esalarea.

Establecer sistema regio­nal.

Programas de formación en esas materias para mi­litares.

Renuncia a la fuerza para dirimir controversias, renuncia a la búsqueda de superiondad militar Establecimientode límites.

Por la Comisión de Segu­ridad.

El elemento principal de construcción de la confianza mutua tanto en las consideraciones de la Comisión como en el contenido del Proyecto de Tratado, es entonces la transparencia

U,S POLITlCAS DE DEFENSA DE OUATEMAU, 123

en la estructura y acción de los cuerpos mIlitares, y en la reducción de los mismos en base a la determinación mutuamen­te convenida de las necesidades de seguridad en cuanto la propuesta por el Nuevo Modelo.

Por consiguiente, se buscaría ir determinando un entorno de seguridad en base a una percepción moderna del mismo.

Ahora bien. el centro de la discusión ha sido la oposi­ción de los Estados que al continuar afrontando situaciones de guerra inlerna. se han opuesto a la transparencia y la reducción. En un principio El Salvador y Guatemala, ha ido quedando el último país como principal opositor, 10 que explica el no movimiento ulterior en cuanto a la aprobación del proyecto de Tratado.

Es importante detenerse en analizar la dinámica en cuanto a estos debates de seguridad. Los Presidentes Centroa­mericanos son constitucionalmente las autoridades supremas de sus respectivos institutos armados, y aunque ese poder legal en el pasado no reflejaba más que parcialmente un poder real, la dinámic .. de Esquipulas tiende a consolidarlo.

La razón es que desde ellllicio mismo del Procedimiento los gobernantes se ubicaron en una posición en la cual la úOlca solución posible a la crisis era la adopción de decisiones regionales. Así se originó no solamente una instancia de pacificación, sino también se reorganizó, como señalamos, un espacio de apoyo a la inlegración regional. Es entonces en ese espacio centroamericano donde se diSCute y se empieza a crear un concepto de seguridad alternativo, dando lugar asi a una situac ión muy diferente al antecedente cercano, que fue la actividad del Concejo de Defensa Centroamericano (CONDE­CA) de los años 60, que fue impulsado por los dIrigentes militares de la región y que enlonces regionalizó una concep­ción ortodoxa de seguridadlu en la experiencia actual, por el

10 Sobre CONDECA: 10hn Salle Femjndez; El CONDECA .y III PlLt Am~ric(lll(l, en -Pl"Oy~ccjoll~s 1I~l/llifé/"lCfIS (/~ In PllX AlIIl'ricmlll-, Campodónlco EdItores, Llnlll., Perú, t971

124 GABRIEL AGUILEIlA P(RALTA

cOntrario, son los líderes civiles los que van pnncipalmente organizando la nueva agenda los que van enmarcando la actividad de los cuerpos armados.

Lo anterior, no dice que ya haya desaparecido la innuencia militar sobre sus sociedades y por consiguiente su capacidad de generar oposición a esa nueva agenda desde los espacios nacionales, como hemos mencionado en el caso de Guatemala y eventualmente en otros países, pero lo central de la cuestión es que en el espacio centroamencano en construc­ción la dinámica que pnva es la contrana y su Lmpulso tenden­cialmente va empujando a los cuerpos mIlitares a su acatamLen­to, ya que la lógica del espacio regLonal es la que está en concordancia con las nuevas lógLcas internacionales.

En esa configuración no se debe obviar el peso de la potencia regIonal, cuya hegemonía no es ahora dispUlada en la región y su proyección de intereses, que en alguna medida coinciden con propuestas de reconversión de la agenda_

Inclusive en cI lema de la presencia militar extranjera, que ahora pnncipalmente se refiere a las bases militares norteamericanas en Honduras y Panamá, la potencia puede hacer algunas concesiones en atención a que fuera del Canal no parece necesitar presencia militar en el área, como no sea la relacionada con el combate al narcotráfico_

Se puede argumentar. sin embargo, que la misma hegemonía fortalecida de Estados Unidos significa una limitación de la soberanía y los intereses centroamericanos y que como tal, debería incluirse como parte de la problemátLca de seguridad. Empero. esa visión, que está presente en el movimiento popular y revolucionano, ha desaparecido de la clase política que se encuentr.:1 en el poder en toda la región, la cual por el contrario se InLeresa en las relaciones con la potencia desde la perspectiva del proyecto de Iniciativa para las Américas.

LAS POUTlCAS DE DEFENSA DE GUATEMALA t25

V. CONCLUSION

La transición a la democracia por que atraviesa Guate­mala, implica también que hay una transición entre una percepción totalizante que subsume defensa, seguridad y la seguridad ciudadana, en un concepto autoritario propia de la guerra interna y la polaridad internacional, hacia una separación de las funciones y una redefinición de las agendas de las mismas.

Esa transición está empujada desde tres direcciones: la negociación de paz. interna, la lógica de seguridad de Esquipu­las, en especial las políticas de las Cumbres Presidenciales. y los cambios en el entorno internacional.

Si bien la postura tradicional es particularmente fuente en el país por las razones que hemos analizado. en la tendencia de mediano plazo es probable que no logre resistir las fuerzas que empujan la transición.

En una situación después de la firma de la paz, y del avance de la negociación regional sobre temas de segundad. las políticas de defensa del Estado guatemaltcco se reducirán al máximo por la dcsaparición de amenazas externas tradiciona­les.

Por el contrario, el Estado probablemente se volcará a las políticas de seguridad, eventualmente en el marco sei'ialado por la Agenda de SICA y por los acuerdos de paz, en ese entorno se asumirá la discusión de reconversión militar, lo que podría llevar a una tendencia de reducción material y de influencia política del Ejército.

Igualmente, este escenario significará que el tema de la seguridad ciudadana se vuelva particularrnenle relevante. a panir de lo cual el Estado puede girar a pnvlleglar los organIS­mos policíacos que sirven esa necesidad.

126 GABRIEL AGUILERA PERALTA

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