Las tendencias de La - CINEP · Acrónimos y abreviaturas 13 Presentación 18 Prólogo 23 1. Introducción 43 2. Acercamiento teórico al concepto de sociedad civil 51 2.1. Evolución

Las tendencias de La sociedad civiL en coLombia

LAS TENDENCIAS DE LA SOCIEDAD CIVIL EN COLOMBIA

Una radiografía de LA SOCIEDAD CIVIL en seis mUnicipios petroleros

David Rampf • Diana Chavarro RodríguezInvestigadores Cinep/PPP

Libro tendencias.indd 3 30/11/2014 06:48:45 p.m.

Equipo de producción editorialCoordinación editorialHelena Gardeazábal GarzónCorrección de estiloÁlvaro Delgado GuzmánDiseño y diagramaciónDonalbDiseño de carátulaHernán Mauricio Suárez AcostaImpresiónEdiciones Antropos Ltda.

© Fundación Cinep/PPP Carrera 5ª No. 33B – 02 PBX(57-1)2456181•(57-1)3230715 Bogotá D.C., Colombia www.cinep.org.co•@cinep_ppp

© Asociación de Fundaciones Petroleras Carrera6No.35-49• Teléfono (+571) 3204231 Bogotá, D.C., Colombia http://www.afpetroleo.com/•@afpetroleo

© Ecopetrol Carrera13No.36–24•Teléfono(+571)2344000 Bogotá, D.C., Colombia http://www.ecopetrol.com.co/•@ecopetrol_sa

Primera ediciónNoviembre de 2014ISBN: 978-958-644-177-3

Impreso en Colombia / Printed in Colombia

Las tendencias de la sociedad civil en Colombia*Una radiografía de la sociedad civil en seis municipios petroleros de Colombia

Alianza interinstitucional

Fundación Cinep/PPP- Entidad investigadoraDirector Luis Guillermo Guerrero

Equipo Iniciativas de PazCoordinadorFernando Sarmiento SantanderInvestigadoresDavid RampfDiana Chavarro Rodríguez

Sistema Información GeneralAlejandro Cadena Benavides

Ecopetrol Presidente Javier Genaro Gutiérrez Pemberthy

Vicepresidente de HSE y Sostenibilidad OperativaOscar Alfredo Villadiego Medina

Directora de Gestión SocialMaría Tonelli Sokolich

Jefe de la Unidad de Direccionamiento EstratégicoIsabel Cristina Ampudia Rondón

Asociación de Fundaciones Petroleras

DirectoraSandra Milena Rincón Hernández

Asesor Integral de ProyectosVíctor Hugo Viveros Gutiérrez

*Este libro es producto del proyecto de investigación titulada Tendencias de la sociedad civil en Colombia, desarrollado en el marco del convenio de colaboración entre la AFP, Ecopetrol y Cinep/PPP.La reproducción de cualquier parte de la obra, su inclusión en sistemas de memoria y trans-misión por medio electrónico y mecánico está permitido citando la fuente. Toda utilización de estas páginas y de su contenido, diferente a lo permitido, o con fines comerciales y lucrativos, requerirá de la previa y expresa autorización de los autores.


En memoria de Edith Santos, lideresa de las Juntas de Acción Comunal de Acacías, asesinadaensuoficinael29deagostode

2014 por actores desconocidos.

Acrónimos y abreviaturas 13Presentación 18Prólogo 23

1. Introducción 43

2. Acercamiento teórico al concepto de sociedad civil 51 2.1. Evolución histórica del concepto 56 2.2.Definicióndetrabajo 60 2.3. Funciones de la sociedad civil 66 2.3.1. Democracia 68 2.3.2. Desarrollo 72 2.3.3. Construcción de paz 75 2.3.4. Factores del desempeño de las funciones de la sociedad civil 78 2.4. Variables de análisis de las tendencias de la sociedad civil 85 2.4.1. El contexto 88 2.4.2. Las visiones 88 2.4.3. Las funciones 89 2.4.4. Las relaciones 92

3. Contexto de la sociedad civil en Colombia 95

4. Estudios de caso 111 4.1. Metodología 113 4.1.1. Estudio de caso 113

Contenido

10 Las tendencias de la sociedad civil en Colombia

4.1.2. Limitaciones generales 122 4.1.3. Estructura de los estudios de caso 124 4.2 La sociedad civil en Acacías. La disputa por los recursos y la necesidad de articulación 125 4.2.1. Contexto histórico de Acacías 125 4.2.2. Mapeo de actores 128 4.2.3. Tendencias de la sociedad civil de Acacías 133 4.2.4. Conclusión y recomendaciones 159 4.3 La sociedad civil en Barrancabermeja. Entre un pasado oscuro y un futuro prometedor 164 4.3.1. Contexto histórico de Barrancabermeja 165 4.3.2. Mapeo de actores 168 4.3.3. Tendencias de la sociedad civil de Barrancabermeja 170 4.3.4. Conclusiones y recomendaciones 190 4.4 La sociedad civil en Coveñas. Fortalecimiento de capacidades para el diálogo y la articulación 193 4.4.1. Contexto histórico de Coveñas 194 4.4.2. Mapeo de actores 200 4.4.3. Tendencias de la sociedad civil de Coveñas 204 4.4.4. Conclusiones y recomendaciones 224 4.5 La sociedad civil en Puerto Asís. Entreladesconfianzaylaculturadelailegalidad. Reconstruyendo el tejido para alcanzar la paz 228 4.5.1. Contexto histórico de Puerto Asís 229 4.5.2. Mapeo de actores 237 4.5.3. Tendencias de la sociedad civil en Puerto Asís 239 4.5.4. Conclusiones y recomendaciones 256 4.6 La sociedad civil en Saravena. Autonomía y diálogo intersectorial: retos para una paz duradera 260 4.6.1. Contexto histórico de Saravena 261 4.6.2. Mapeo de actores 266 4.6.3. Tendencias de la sociedad civil en Saravena 268 4.6.4. Conclusiones y recomendaciones 287 4.7 La sociedad civil en Tibú. Pluralismo de visiones del desarrollo. Entre la Zona de Reserva Campesina y la palma africana 292 4.7.1. Contexto histórico de Tibú 293 4.7.2. Mapeo de actores 298 4.7.3. Tendencias de la sociedad civil de Tibú 301 4.7.4. Conclusiones y recomendaciones 328

11Las tendencias de la sociedad civil en Colombia

5. Estudio comparativo 333 5.1. Relaciones de la sociedad civil 335 5.1.1. Relaciones horizontales de la sociedad civil 335 5.1.2. Relaciones verticales de la sociedad civil 343 5.2. Funciones de la sociedad civil 357 5.2.1. Funciones verticales 357 5.2.2. Funciones horizontales 364 5.3. Visiones acerca del desarrollo y principales preocupaciones 369

6. Conclusiones y recomendaciones 385

Bibliografía 397

Acrónimos y abreviaturas

ACC Asociación de Campesinos de CoveñasAcvc Asociación Campesina del Valle del Río CimitarraAFP Asociación de Fundaciones PetrolerasAndas Asociación Nacional de Ayuda Solidaria ANH Agencia Nacional de Hidrocarburos Anla Agencia Nacional de Licencias Ambientales Anuc Asociación Nacional de Usuarios Campesinos Ascamcat Asociación Campesina del CatatumboAscatidar Asociación de Cabildos y Territorios Indígenas de Arauca Asetur Asociación de Empresarios Turísticos del Golfo de MorrosquilloAsfaddes Asociación de Familiares de Detenidos DesaparecidosAsodesamuba Asociación de Desplazados Asentados en el Municipio de Barrancabermeja Asojer Asociación de JóvenesAsorvimm Asociación Regional de Víctimas de Crímenes de Estado del Magdalena MedioAsouniba Asociación de Juntas Unidas de BarrancabermejaAUC Autodefensas Unidas de ColombiaBacrim Bandas Criminales Emergentes BCB Bloque Central BolívarBMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Entwicklung und ZusammenarbeitCarsucre Corporación autónoma regional de sucreCormacarena Corporación para el desarrollo sostenible del área de manejo especial La MacarenaCdpmm Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena MedioCelco Corporación Escuela de Liderazgo de Coveñas

14 David Rampf • Diana Chavarro Rodríguez

CER Centro de Estudios Regionales del Magdalena MedioCerac CentrodeRecursosparaelAnálisisdeConflictosCinep Centro de Investigación y Educación PopularCisca Comité de Integración Social del CatatumboCnmh Centro Nacional de Memoria HistóricaCoagrosarare Cooperativa Agropecuaria del Sarare Cofrem Caja de Compensación Familiar del Meta Colpet Colombian Petroleum CompanyConpes Consejo Nacional de Política Economía y SocialCordupaz Programa de Desarrollo y Paz de Córdoba y Urabá Corpagolfo Corporación de Pescadores del Golfo de Morrosquillo Corpoamazonia Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia ColombianaCPC Colombian Products Company CRS Corriente de Renovación Socialista Credhos Corporación Regional para la Defensa de los Derechos Humanos CTP Consejo Territorial de Planeación CUT Central Unitaria de Trabajadores Dane Departamento Administrativo Nacional de EstadísticaDD.HH Derechos Humanos Dfid DepartmentForInternationalDevelopmentDNP Departamento Nacional de PlaneaciónEcaaas Empresa Comunitaria de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de SaravenaEcopetrol Empresa Colombiana de PetróleosELN Ejército de Liberación Nacional EPS Entidad Prestadora de SaludEsmad Escuadrón Móvil Anti DisturbiosEPL Ejército Popular de Liberación Ettdh Espacio de Trabajadores y Trabajadoras de Derechos HumanosFarc Fuerzas Armadas Revolucionarias de ColombiaFCM Federación Colombiana de MunicipiosFenalco Federación Nacional de ComerciantesFescol Friedrich Ebert Stiftung en ColombiaFundescat Fundación Ecopetrol para el Desarrollo CatatumboFundesmag Fundación Ecopetrol para el Desarrollo del Magdalena Medio Gasb Gran Acuerdo Social Barrancabermeja Ciudad-Región 100 añosIncora Instituto Colombiano de la Reforma Agraria Interpaz Integración Regional por la Paz

Las tendencias de la sociedad civil en Colombia 15

JAC Juntas de Acción Comunal M-19 Movimiento 19 de AbrilMaql Movimiento Armado Quintín Lame Mipymes Pequeña y mediana empresaOcad Órganos Colegiados de Administración y DecisiónOEA Organización de los Estados AmericanosOFP Organización Femenina PopularONG Organización no gubernamentalONU Organización de Naciones UnidasOnic Organización Nacional IndígenaOPI Observatorio de Paz Integral OSC Organizaciones de la Sociedad CivilOTA Oleoducto Transandino PBI Brigadas Internacionales de Paz PDP Programas de Desarrollo y Paz Pdpmm Programa Desarrollo y Paz del Magdalena Medio Pladia Plan de Desarrollo Integral AmazónicoPND Plan Nacional de Desarrollo Pnud Programa de la Naciones Unidas para el DesarrolloPRT Partido Revolucionario de los Trabajadores Redepaz Red Nacional de Iniciativas por la PazSagoc South American Gulf Oil Company SGR Sistema General de RegalíasSidelca Sindicato de Trabajadores del Catatumbo Sinaltrainal Sindicato Nacional de Trabajadores del Sistema Agroalimentario Sintraelecol Sindicato de Trabajadores de la Energía de Colombia Sintrainquigas Sindicato de Trabajadores de la Industria Química, Agroquímica, GasesUsaid United States Agency for International DevelopmentUSO Unión Sindical Obrera de la Industria del PetróleoZRC Zonas de Reserva Campesina

Presentación

La inclusión es el reto para la consolidación de la paz

Profundos procesos de exclusión económica, social y polí-ticahanpermanecidoeneltrasfondodelconflictoarmadoylaviolencia a lo largo de la historia nacional. Tensiones en torno al acceso a recursos, la participación política, el reconocimien-to y las autonomías sociales hacen parte del orden del día en materiadeconflictividadnacional,a lavezquedelacicatedela lucha insurgente. Por tal razón, el proceso de transición enca-minadoalasuperacióndelconflictoarmadoqueestáviviendoel país, requiere el diseño e institucionalización de mecanismos que rebajen al máximo las distintas formas de exclusión. Por ese motivo las inclusiones de orden económico, social y político se configurancomograndesretosparalaconstruccióndeunaerade paz en Colombia.

Desde esta perspectiva se abordó el trabajo de investigación del equipo Iniciativas de Paz del Cinep en torno de la compren-sión del concepto de “sociedad civil”, sus tendencias y sus vi-siones respecto al desarrollo y la paz en las regiones y en el conjunto de la nación. Se trata de una de las tantas aristas que conformanestecomplejoentramadode losconflictos socialesy políticos: los tipos de relaciones que ese disímil conjunto de sectores sociales que conforman lo que se ha denominado “so-

20 Fernando Sarmiento Santander

ciedad civil” ha establecido, tanto con la institucionalidad públi-ca del país, en sus distintas escalas, como con el sector privado nacional e internacional.

Tales relaciones cobran relevancia en el marco de la cons-trucción de agendas regionales para la promoción del desarrollo y la paz territoriales. Experiencias como los Programas Regio-nales de Desarrollo y Paz han logrado avanzar en mecanismos participativos de sectores sociales de base (campesinos, muje-res, jóvenes, grupos étnicos, pequeños comerciantes, etc.) enca-minados a la construcción de estas agendas. En muchas regiones y localidades del país es común encontrar que las decisiones en torno al desarrollo regional se centralizan en el empresariado y la institucionalidad pública, a través de alianzas públicas y privadas. Tales alianzas y sus relacionamientos con los sectores socialesvaríandeacuerdoconloscontextosconflictivosenloscuales se presenten, la capacidad institucional local o nacional por atender las demandas sociales, los intereses del empresa-riado local y la estructura organizativa de los mismos sectores sociales.

La investigación que aquí se presenta indaga sobre estas ca-racterísticas y propone elementos útiles para abrir el cerrojo de las decisiones a la inclusión de los sectores sociales. Se trata de contraer el margen de exclusión mediante los mecanismos de participación en la toma de decisiones en asuntos de trascenden-cia como lo son el desarrollo y la paz de las regiones.

El presente trabajo de investigación surgió como resultado de un diálogo entablado entre el Cinep, Ecopetrol y la Asociación de Fundaciones Petroleras en torno a los asuntos mencionados. El asunto requería un análisis contextualizado de las expresiones territoriales concretas de la “sociedad civil”, que enfrentan situa-cionesconflictivasdisparesenmateriasocial,políticayeconó-mica. Para ello se eligieron seis municipios de distintos depar-tamentos cuyo factor común de desarrollo estriba en su relación


con la industria del petróleo: Acacías (Meta), Barrancabermeja (Santander), Coveñas (Sucre), Puerto Asís (Putumayo), Sarave-na (Arauca) y Tibú (Norte de Santander).

La importancia de identificar visiones y tipos de relacióndesde la perspectiva de la “sociedad civil”, especialmente en los problemasdeldesarrolloylapaz,estribaenlaidentificacióndeelementos comunes a los distintos sectores y en la detección de los ejesgeneradoresdeconflicto.Latransformacióndelasrelacionesentre los distintos sectores y el establecimiento de espacios de de-bate y concertación comunes en torno a los modelos de desarrollo y a las estrategias para la paz, aparecen así como condiciones para dar curso a la construcción participativa de agendas regionales. Es, por derivación, un aporte al actual contexto nacional del pro-ceso de paz entre el gobierno nacional y las insurgencias armadas, con mayor razón cuando ha hecho carrera la idea de que la paz de Colombia empieza en los territorios.

Fernando Sarmiento SantanderCoordinador Equipo Iniciativas de Paz

Cinep/PPP

Prólogo*

* Este prólogo obedece a la consultoría contratada con la Asociación de Fundaciones Pe-troleras con el objetivo de hacer una lectura crítica y constructiva de la investigación publicada y, a la vez, caracterizar el modelo de desarrollo petrolero en Colombia.

Municipios petroleros: desarrollo, conflicto y democracia

Por Libardo Sarmiento Anzola**

La economía colombiana cuenta con una antigua, sólida y sig-nificativaindustriapetrolera.Sonconocidaslastransformacio-nes sociales típicas que esta actividad provoca y que pueden, en consecuencia, ser previstas, así como sus efectos negativos, que deben ser objeto de concertaciones democráticas y políticas públicas que los eviten y moderen. Los estudios en el terreno permiten concluir que las consecuencias negativas pueden agru-parse en tres áreas: concentración del ingreso y la propiedad, ausencia de encadenamientos económicos con el petróleo y au-mentodelaconflictividadporencimadelacapacidaddelsiste-ma político regional y local para resolverla1.

Con en el loable propósito de actuar en el marco de estos tres camposparacontribuiralaresolucióndelosconflictosyasegu-rar el umbral de sostenibilidad social de la industria petrolera, Ecopetrol, la Asociación de Fundaciones Petroleras y el Cinep/PPP (EC-AFP-C/PPP) ejecutaron durante los años 2013-2014 esteimportanteestudioenseismunicipiosdeinfluenciadirecta

1 Hoyos, G.; Reyes, A.; Molano, A.; Sarmiento, L. (1996). Lineamientos generales para una política social de Ecopetrol. Una perspectiva desde la ética. Resumen ejecutivo. Bogotá, Ecopetrol, p. iii.

** Economistapolíticoyfilósofohumanista,consultorinternacionalentemasdeDesarrollo,evaluador para Colciencias y docente universitario.

26 Libardo Sarmiento Anzola

y en él asumieron uno de los tópicos más relevantes: la inclusión de la sociedad civil en la toma de decisiones sobre el desarro-llo. Según el estudio, la “sociedad civil” es definida como elconjunto plural de agrupaciones, organizaciones y asociaciones formales o informales, voluntarias e independientes del Estado, de la familia y del sector privado (mercado), las cuales obran en pro del interés común de sus miembros. No obstante su autono-mía, y dado su carácter estratégico como actor incidente en las relaciones de poder que tienen lugar en la sociedad, las Organi-zaciones de la Sociedad Civil (OSC) se encuentran en constante interacción con el Estado y el sector privado.

En los seis municipios petroleros seleccionados (Acacías, Ba-rrancabermeja, Coveñas, Puerto Asís, Saravena y Tibú) la inves-tigación de EC-AFP-C/PPP logró obtener una radiografía de la sociedad civil colombiana en relación con cuatro preguntas orien-tadoras: ¿cuáles son sus agendas?, ¿qué preocupaciones tiene?, ¿de qué manera participa o a qué mecanismos recurre para inci-dir?, ¿cómo interactúa con el Estado y el sector privado?

El modelo teórico utilizado en el estudio establece dos tipos de funciones en la relación de la sociedad civil con los sectores privado y público: verticales (protección, intermediación, moni-toreo, prestación de servicios/ejecución) y horizontales (sociali-zación, cohesión social, articulación y agregación).

Sibienlosterritoriosescogidossonmunicipiosdeinfluenciapetrolera, ellos registran características muy diferentes en rela-ción con el año de su fundación, el área territorial, la población, las densidades y los grados de urbanización y de concentración de la tierra (Cuadro 1).

Este prólogo tiene el propósito de comentar, ampliar y pro-fundizar los resultados del trabajo de EC-AFP-Cinep/PPP, e incluir categorías analíticas adicionales y agrega la variable tiempo para establecer las dinámicas y tendencias en términos deldesarrollo, losconflictosylademocracia.Elanálisisparte

27Prólogo

de considerar que estas dinámicas y tendencias son el resultado de la interacción entre las OSC, las instituciones públicas y el sector privado. El diagrama 1 ilustra el modelo utilizado para comentar el trabajo de referencia.

La investigación EC-AFP-C/PPP gira sobre la relación OSC (toma de decisiones-desarrollo). No obstante, el desarrollo es la emergencia de una estructuración compleja y diacrónica que crea sistemas abiertos, dinámicos, históricos y dialécticos (re-laciones de conflicto).Los condicionantes y determinantes deestos procesos se fundamentan en la ausencia o presencia y la calidad de las relaciones democráticas entre los agentes del de-sarrollo: OSC, instituciones públicas (nacional, regional, local) y el sector empresarial, incluidos sus intereses, su capital políti-co (poder), sus objetivos y sus estrategias.

El análisis propuesto se fundamenta en la experiencia de mu-nicipios que han pasado por el ciclo de desarrollo petrolero y que permite establecer un modelo simple de los cambios regio-nales que pueden atribuirse directa o indirectamente al impacto de la industria petrolera. En el año 1996, un estudio de Hoyos,

Cuadro 1. Características de los municipios petroleros estudiados

Año Erección Área Pobl. Hab/Km² % Pobl. Gini Mpio 2014 2014 Urbana Tierras

Puerto Asís 1967 3.061 59.523 19,4 51,9 0,6585

Barrancabermeja 1922 1.282 191.784 149,6 90,2 0,7597

Acacías 1947 1.144 67.347 58,9 83,7 0,7559

Saravena 1976 891 46.823 52,6 67,2 0,4341

Tibú 1977 2.696 36.304 13,5 35,6 0,506

Coveñas 2002 74 13.300 179,7 27,9 0,8065

Fuente: cálculos con base en estadísticas del Dane e Igac.


Reyes, Molano y Sarmiento, elaborado por solicitud de Ecope-trol, describe la regularidad de estos cambios2 así:

i) Su desarrollo atrae migraciones laborales superiores a su ofertadeempleo, loque resultaen laconfiguracióndeun mercado de trabajo temporal con un gran desempleo estructural.

ii) Las grandes inversiones iniciales ocasionan una “enfer-medadholandesa”regional,conprocesosinflacionarios

2 Ob. cit., p. 24-25.

Diagrama 1

29Prólogo

y desestímulo de la producción local, sin originar encade-namientos con la industria petrolera.

iii) Frente a la inadecuación del sistema político, anterior a la bonanza regional, para distribuir recursos públicos de maneraeficiente,seexacerbanlasprácticasclientelistasy su complemento: las conductas colectivas de confron-tación encaminadas a demandar servicios del Estado.

iv) La apertura de vías de comunicación atrae a colonizacio-nes campesinas trashumantes, cuyo ciclo de expansión del desmonte y posterior concentración de la propiedad poneenmovimientoprocesossocialmenteconflictivosypredatorios de la naturaleza.

v) Lasguerrillasintervienenenelconflictoparapresionarala industria petrolera con amenazas y sabotajes, y cum-plen el papel de intermediarios políticos entre las comu-nidades y la administración, al establecer relaciones con los pobladores.

vi) La inseguridad afecta a los propietarios y los predispone a vender, de tal forma que la propiedad tiende a pasar a manos de quienes están decididos a protegerla con orga-nizaciones privadas de seguridad y paramilitares. Éstas expulsan a la población campesina considerada hostil y reorganizan al resto como fuerzas de apoyo antiguerrille-ro. Las empresas petroleras refuerzan esta respuesta con sus políticas de “seguridad corporativa”, de corte clara-mente militar.

vii) Como la inversión pública valoriza la propiedad en pro-porción a las extensiones poseídas, el gasto de la industria petrolera, las transferencias, las regalías y las inversiones gubernamentales para la rehabilitación de zonas de vio-lenciatiendenabeneficiarenmayorgradoalosgrandespropietarios, con lo cual se refuerzan la exclusión y la inequidadsocialylosconflictoslocales.


viii) Pasado el auge de la bonanza regional, el balance so-cial de la industria petrolera depende de la capacidad del sistema económico y político local para manejar la transiciónhaciaunamayoreficaciaen la resolucióndelosconflictosyunamenordependenciadelosingresospetroleros. En distinta medida, todas las regiones que han vivido la experiencia del ciclo de “bonanza y desarrollo” petrolero enfrentan ahora mayores problemas, y los re-cursoseconómicoseinstitucionalessiguensiendoinsufi-cientes para afrontarlos.

Pasadas cerca de dos décadas, el estudio EC-AFP-Cinep/PPP reafirmaestemodelo-diagnóstico(Gráfica1).

Tresproblemáticassoncomunesalosmunicipiosdeinfluen-cia petrolera estudiados: i) la pobreza, el desempleo y la falta de garantías en el disfrute de los derechos económicos, sociales, cul-turales y ambientales (Desca); ii) el antagonismo entre la sociedad civil y las entidades del Estado; iii) la economía de enclave que caracteriza a la industria petrolera. El segundo lugar en la frecuen-ciadelosconflictoscorrespondealapresenciadelparamilitaris-mo, la sociedad civil fragmentada y antagónica y la corrupción en el ejercicio de la administración pública. El tercer nivel de profun-didaddelosconflictosestáasociadoconlapresenciadelainsur-genciaarmada,ladesconfianza,laviolenciaylaviolacióndelosderechos humanos, la desarticulación de las agendas públicas, la ausencia de democracia participativa y los débiles mecanismos de participación,laineficienciadelasentidadespúblicas,lapreca-riedaddelaspolíticassociales,ladesarticulaciónyconflictoentresociedad civil-empresas-Estado, las escasas alternativas producti-vas sostenibles, la política social petrolera arbitraria y excluyente, la parainstitucionalidad de la industria petrolera, el antagonismo entre esta industria y la sociedad civil y, por último, el monopolio de las actividades extractivas.

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No obstante, el grado de afectación de estos problemas co-munesalosmunicipiosdeinfluenciapetroleratieneuncarácterdiferencial: i) Puerto Asís (Putumayo) y Tibú (Norte de Santan-der)registranlamayorintensidaddelosconflictos;ii)Barran-cabermeja, Acacías y Coveñas ocupan un nivel intermedio; iii) sin implicarunbajoniveldeconflicto,Saravenapresentaunamenorintensidadrelativadeconflictos(Gráfica2).

En los términos del análisis propuesto (OSC-instituciones públicas-sector privado-desarrollo-conflicto-democracia), pue-deafirmarsequelaConstituciónPolíticadeColombiaesambi-gua, contradictoria y asimétrica en términos del poder central vs. el desarrollo territorial y la democracia participativa, y potencia, deestamanera,losconflictosqueoriginaelciclopetroleroensuszonasdeinfluencia.

En efecto, de una parte, los principios fundamentales de la ConstituciónPolítica(CP)de1991definenaColombiacomounEstado social de derecho, organizado en forma de república unita-ria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democracia participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general (Artículo 1).

Por otra parte, la CP fortalece la centralización al establecer que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos natu-rales no renovables (Art. 332)3 y que la dirección general de la economía está a cargo del Estado (Art. 334). Además, desconoce la competencia del régimen municipal de ordenar el desarrollo de su territorio (Art. 311) y restringe la democracia participati-va al establecer que la ley podrá limitar el derecho del pueblo areunirseymanifestarsepúblicaypacíficamente(Art.37);en

3 A su vez reglamentada por la Ley 685 de 2001, que en su Artículo 37 es imperativa al señalar que ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del terri-torio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería; esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial.

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su reglamentación, la Ley 1453 de 2011 criminaliza la protesta social al penalizar expresiones de las organizaciones sociales.

En relación con la democracia participativa, la Constitución de 1991 estableció un marco institucional para el desarrollo de un Estado Democrático y Social de Derecho y para el involucra-miento en la vida pública de las diversas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Este nuevo marco institucional fue estu-diado en el año 1998 por la investigación “Municipios y regiones de Colombia. Una mirada desde la sociedad civil”, dirigida por la Fundación Social y con la participación del DNP, Mindesarrollo, Ecofondo y la Confederación Nacional de ONG. Los procesos de organización, diversidad y participación de las OSC fueron conceptualizados, categorizados y operacionalizados mediante suidentificaciónconunelementocuantitativo,ysintetizadosatravés de un indicador denominado “organización y participación de la sociedad civil”. La información obtenida en 1.073 munici-pios de Colombia arrojó un total de 182.724 OSC (170 en prome-dio por municipio), e incluyó empresas asociativas, cooperativas, asociacionesgremiales,ONG,entidadesdebeneficencia,clubes,redesymúltiplesorganizacionesconfinalidadsocial,ambiental,cultural, étnica, de género e identidad etaria.

Teniendo en cuenta que el núcleo orientador de la investiga-ción es “la inclusión de la sociedad civil en la toma de decisio-nes sobre el desarrollo”, en este prólogo se calculó el indicador “organización y participación de la sociedad civil” para los seis municipios petroleros estudiados, con base en la información obtenida en el terreno y procesada por EC-AFP-Cinep/PPP en 2014, siguiendo la metodología del estudio de la Fundación So-cial. De esta manera se puede observar, en un periodo de 16 años (1998-2014), lo ocurrido a las OSC en materia de densidad municipal,heterogeneidadygradodeparticipación(Gráfica3).

La violencia destruye el tejido social e impide la partici-pación democrática de la sociedad civil. Barrancabermeja, por

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ejemplo, que en Colombia es un símbolo histórico de organiza-ción y luchas sociales y sindicales, muestra que la arremetida pa-ramilitar y las masacres ocurridas a partir del aciago año 1998 tuvieron consecuencias nefastas en todas las manifestaciones de las OSC (organización, diversidad y participación) y transforma-ron sus agendas, concentradas ahora en los problemas de derechos humanos, paz y Derecho Internacional Humanitario; además, mu-chasdeestasOSCoptaronporunareflexióninterna y el retiro de la escena pública, en lo que llamaron un “silencio digno”.

En consecuencia, el análisis del indicador “organización y participación de la sociedad civil” permite observar que, en el periodo 1998-2014, dos de los seis municipios estudiados (Ba-rrancabermeja y Tibú) registran un comportamiento negativo, caracterizadoporelconflictoarmadoenladisputadelcontrolterritorialo lapacificaciónyhegemoníaporpartede losgru-pos paramilitares. Los municipios que presentan un crecimien-to relativo superior de las OSC son Puerto Asís y Coveñas, el primero afectado por la lucha territorial de grupos armados, el desplazamiento forzado y la entrada represiva del Estado para controlarlaeconomíadeloscultivosilícitosyelnarcotráfico,yel segundo animado por la lucha independista frente al munici-pio matriz, Tolú. En menor medida, Acacías y Saravena tuvieron un crecimiento positivo en el índice de OSC.

Si bien el boom petrolero provoca una avalancha de pobla-ción heterogénea, la violencia que le sigue implica desplaza-miento forzoso y afecta en gran medida a los pobladores. Por ello, en el periodo 1998-2014 solo los municipios de Acacías y Coveñasregistranuncrecimientosignificativodelapoblación:53% y 26,8%, respectivamente. Los otros cuatro presentan un crecimiento demográfico vegetativo (PuertoAsís y Saravena)o casi nulo (Barrancabermeja y Tibú). Respecto de la violen-cia (medida por la tasa de homicidios por 100.000 habitantes), en el periodo 1998-2014 solo uno de las localidades registra un aumento importante: Puerto Asís; en las otras cinco este índice

37Prólogo

disminuye, aunque a ritmos diferentes, en dependencia de la pa-cificaciónylahegemoníadeunodelosgruposarmados(legalo ilegal). Cuando se trata de territorios en disputa (Acacías, Ba-rrancabermeja y Coveñas) aparece una disminución en la tasa de homicidios de entre 50% y 85%; Saravena y Tibú, por su parte, presentan las menores tasas: -37,6% y -42,7%, respectivamente (Gráfica4).

La lucha por el control territorial está correlacionada con la violencia(Gráfica5).Losmunicipiosquemuestranunaconcen-tración elevada de la tierra, medida por el índice Gini, son a su vez los que soportan un desenvolvimiento creciente de la vio-lencia (Puerto Asís) o una caída precipitada de los índices de homicidioscausadospor lapacificaciónyelcontrol territorialde una parte de los grupos armados en contienda (Barrancaber-meja y Coveñas).

Una economía de enclave hace referencia a la presencia de grandes capitales que alcanzan un control económico, político e institucional de la sociedad local o regional, depredan sus re-cursos naturales, instrumentalizan las ventajas geoestratégicas y explotan la fuerza de trabajo, transfiriendohacia el exteriordel enclave sus cuantiosas ganancias; a la vez, modelan de ma-nera fuerte las vidas de los pobladores de la región. La noción deenclaveserefieretambiénaldesnivelodesbalanceentrelapotencia económica de las empresas monopolistas que operan en el nicho territorial y el resto de la economía local o regional; es un paisaje de contraste, de fuerte desigualdad entre una y otra forma de organización económica. En una economía de enclave lasempresascarecen,porlotanto,devinculacionessignificati-vas con los circuitos de la economía local, la institucionalidad pública y las OSC. No hay un proceso de difusión tecnológica, ni de entrenamiento o capacitación de la mano de obra local. Tampoco hay una articulación con actividades complementarias locales, como el sistema educativo, las políticas sociales, el pla-neamiento urbanístico o el desarrollo sostenible.

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Ensuszonasdeinfluencialaindustriapetroleratienelasca-racterísticas de una economía de enclave. En general, el creci-miento económico de estas entidades territoriales muestra ritmos superiores al promedio nacional. No obstante, él no se traduce entérminosdemayorbienestarodisminuciónsignificativadelas necesidades básicas insatisfechas de los pobladores de estos municipios(Gráfica6).

Las empresas petroleras tienen responsabilidad ética y cons-titucional en la construcción de una sociedad democrática y justa,capazderesolversusconflictosdemanerapacíficaydecompartir la riqueza pública para hacer realidad el bien común. Enparticular,enlaszonasdeinfluenciapetrolerasedebelogrardesencadenar expresiones virtuosas de desarrollo sostenible, resolucióndeconflictoseidentificaciónydefensadeinteresescolectivos4.

La intervención social de las empresas petroleras debe arti-cularse a los procesos participativos de construcción de los pla-nes de desarrollo regionales y locales. Ellos deberán ser produc-to de la sinergia concertada entre las empresas, las comunidades y las administraciones municipales. En conjunto tendrán que recuperar un clima ordenado, fortalecer las instituciones locales, promoverconfianzasyreconoceralosdistintosagentessocia-les, con sus intereses y sus necesidades.

El reconocimiento de los derechos humanos, la democracia y las luchas por los derechos a la paz y al desarrollo sostenible son interdependientes. Es imprescindible, además, establecer una relación entre políticas públicas, derechos humanos, desarrollo sostenible y democracia. La democracia contiene a los derechos humanos, pero a la vez éstos son un pilar de la democracia. Allí nacen y se sostienen las políticas públicas, que son un escena-rio de difusión de los discursos sobre los derechos humanos, la

4 Hoyos, G.; Reyes, A.; Molano, A.; Sarmiento, L. (1996), p. i.

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construcción cotidiana de la democracia y el desarrollo soste-nible. Sin embargo, las políticas públicas están inscritas en el ámbito del poder; su construcción corresponde a la realización delpactosocial,fiscalypolítico,ysuejecuciónesresponsabili-dad de las administraciones nacional, regional y local, el sector empresarial, las organizaciones de la sociedad civil, las comuni-dades y los ciudadanos, en el marco de los planes de desarrollo.

La Declaración Universal de Derechos Humanos considera que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos igua-les e inalienables de todos los miembros de la familia humana. Sin embargo, la historia enseña que la garantía y disfrute de los derechos humanos deben estar fundamentados en una sociedad en paz, orientada por relaciones de solidaridad, justicia, igualdad y libertad. Paz y derechos humanos se implican recíprocamen-te. En resumen, la democracia, la paz y el desarrollo sostenible exigen la conciencia, la concertación y el compromiso en torno al bien común entre las instituciones públicas, el sector empre-sarial y las organizaciones de la sociedad civil.

1. Introducción

El 7 de agosto de 2010, en su primer discurso como presidente de la república,JuanManuelSantosfijó la rutadeldesarrollopara Colombia durante su mandato, basada en cinco ejes que denominó locomotoras: desarrollo del campo, infraestructura, vivienda, minería e innovación, para poner “en marcha el tren del progreso y la prosperidad” (Revista Semana, 2010). En ese espacio convocó al sector privado y a los trabajadores, y com-prometió a su gobierno para emprender, de manera colectiva, el mencionado tren. Algunos meses después, en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, “Prosperidad para todos”, el Ejecu-tivo reiteró ese llamado a la articulación intersectorial al afir-mar que “el éxito de las estrategias incluidas en cada uno de los ejes del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 dependerá de la efectividad de la ejecución de las entidades estatales, pero asimismo del papel crucial que desempeñará el sector privado y la sociedad civil (PND, 2014: 22).

Con ello, una vez más, se puso sobre la mesa la pertinencia de la sociedad civil como actor del desarrollo. También se evidenció la importancia de lograr articulaciones estratégicas que favorez-can el alcance de los objetivos trazados. Sin embargo, a pesar de contar con una sensibilización sobre la importancia de la sociedad civil en los procesos de diseño e implementación de estrategias de crecimiento económico y mejoras del bienestar social, son pocos

David Rampf • Diana Chavarro Rodríguez46

los espacios que se han asignado a este sector para incidir en la adopción de decisiones a propósito del devenir del país.

Por otro lado, el modelo de desarrollo basado en la minería y la generación de energía a través de hidrocarburos e hidroeléc-tricas ha golpeado con mucha fuerza a muchas comunidades de todo el país, provocado desplazamientos y afectaciones del medioambienteeincentivadoconflictosquetiendenaromperel frágil tejido social de las regiones (González Posso, 2011). Estos efectos han despertado una amplia movilización social que reclama, por vías no institucionales, mayor participación e inclusión en la toma de decisiones respeto a las comunidades y condiciones de desarrollo dignas (Cinep, 2012).

La amplia movilización social que ha tenido lugar durante los últimos años se ha sumado a la coyuntura que vive el país tras el inicio de los diálogos de paz de La Habana entre el gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc). Este esperado escenario de paz ha puesto en el centro de ladiscusiónelroldelasregionesenunposibleposconflictoyla necesidad de realizar profundos cambios en materia de parti-cipación e inclusión política. En este contexto, la sociedad civil podría desempeñar un rol fundamental en materia de reconcilia-ción y construcción de paz.

Sin embargo, la implementación de estrategias que materia-licen esta inclusión ha sido escasa. La idea de adelantar la pre-sente nació como resultado de una discusión de índole política surgida a partir de inquietudes alrededor de esa situación for-muladas por tres actores: la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol), de carácter mixto (público-privado), la Asociación de Fundaciones Petroleras (AFP) y el Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep).

El interrogante inicial fue justamente: ¿por qué razón la so-ciedad civil colombiana se encuentra hoy en día excluida de mu-chos espacios de toma de decisiones con respecto al desarrollo


del país? Pese a la amplia movilización social, que el propio Ci-nep ha venido registrando y monitoreando por décadas,5 existe la sensación de que las propuestas de los sectores sociales no son tenidas en cuenta. Uno de los argumentos utilizados en contra de laaperturaaunamayorparticipacióndeestesectorafirmaqueno existe una agenda coherente y articulada de la sociedad civil colombiana, lo cual le impide llegar con propuestas claras a los espacios de discusión donde es invitada, como consultas para elaborar planes regionales y locales o políticas públicas.

Sin embargo, el sector privado –tanto el nacional como el transnacional– sí ha sido tenido en cuenta en las discusiones cla-ves sobre el desarrollo. Así ha ocurrido tradicionalmente con la gran empresa y los principales gremios (ganaderos, cafeteros, azucareros, etc.). El sector minero-energético, gracias a su gran cantidad de recursos, ha venido adquiriendo mayor relevancia en los espacios de discusión y decisión. Los efectos nocivos que esta actividad productiva descarga sobre el ambiente y la socie-dad parecen no ser un obstáculo para que sus actividades sigan desenvolviéndose cada vez con mayor intensidad en distintas regiones del país.

Loanteriorllevóaidentificarlanecesidaddeelaborarunaradiografía de la sociedad civil colombiana con el ánimo de aportar mayor claridad acerca de cuáles son sus tendencias en la Colombia de hoy. De esta pregunta se derivaron algunas otras que han sido de gran importancia para el diseño de la presente investigación: ¿cuáles son las principales preocupaciones de la sociedad civil?, ¿de qué manera ella busca llevar estas preocu-paciones al debate público?, ¿cuáles son las funciones que con mayor fuerza desempeña?, ¿qué desafíos se presentan para el logro de una verdadera cooperación intersectorial?

5 Según el Informe Especial sobre luchas sociales en Colombia, 2013 fue el año con el mayor número de luchas sociales desde 1975 (1.027 protestas registradas por la Base de Datos de Luchas Sociales del Cinep) (Cinep, 2014).


La discusión evidenció que estos interrogantes, pese a ser re-levantes en cualquier zona del país, revisten un color especial en el caso de aquellas regiones que se ven directamente afectadas por la intervención del sector minero-energético y en especial del petrolero, dada la importancia económica y política adquiri-da por esta industria en el curso de las últimas décadas.6

Porello,yconelfindeplantearunareflexióncríticafrentea la industria petrolera, se propuso realizar la investigación en seis municipios que permitieran observar las tendencias de la sociedad civil en los diferentes momentos del proceso produc-tivo petrolero y comparar sus diferencias: extracción (Acacías, PuertoAsís, Saravena y Tibú), refinería (Barrancabermeja) yexportación (Coveñas). Con cada uno de los municipios selec-cionados se pretendió abordar una característica diferente. Sara-vena y Tibú, en cuanto a la extracción, son municipios con una tradición petrolera que supera los treinta años. Por el contrario, Puerto Asís7 y Acacías empiezan a relacionarse con una nueva oleada de extracción y con los retos que esto conlleva. Barran-cabermeja, comocentro refinador, yCoveñas comopuertodeexportación ofrecen las otras caras de esta actividad económica.

El interrogante sobre las tendencias de la sociedad civil co-lombiana con relación a los impactos de la actividad petrolera ha constituido un importante reto en materia de metodología, de abordaje político y de no reducción del análisis únicamente a esta temática, en un país que como Colombia presenta tantos otros desafíos simultáneos.

El estudio se ubica con claridad dentro de la coyuntura que atraviesa el país y busca aportar herramientas para el análisis, la

6 De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para todos 2010 – 2014, la participación del sector en el Producto Interno Bruto aumentó del 8,8% en el 2006 al 9,2% en 2009 (DNP, 2014).

7 A pesar de que Puerto Asís ya había conocido la extracción petrolera en el lapso 1950-1970, esta nueva experiencia ha tenido un carácter diferente para el municipio y se pre-senta a una generación que ya no recuerda sus características.


construccióndepolíticasypropuestasylareflexiónengeneralsobre cuáles son los principales desafíos de la sociedad civil en la actualidad, a partir de casos concretos y observar estos retos en clave de desarrollo y construcción de una paz sostenible y du-radera.Laredefinicióndelpapeldelasociedadcivildemaneraque ella sea más escuchada e incluida en la toma de decisiones puedeserun importantedesincentivodeconflictosque llevanuna larga historia y constituyen una pieza clave del rompecabe-zas de la paz en Colombia.

Estructura del informeEl presente texto se ha dividido en tres secciones: el marco teó-rico de la investigación, la presentación de cada uno de los casos estudiadosyfinalmenteelanálisiscomparativoylasconclusio-nes del trabajo.

La primera parte hace una revisión exhaustiva del concepto de sociedad civil a través de la historia del mismo, de su impor-tancia en materia de desarrollo, construcción de paz y demo-cracia y de las diferentes miradas que se han tenido al respecto, tareaquederivóenladefinicióndetrabajodelapresenteinves-tigación. En esta primera sección también se abordan las fun-cionesdeterminantesquecumplelasociedadcivil,identificadaspor la literatura y los actores internacionales, lo cual a la vez constituye la base para el análisis de los resultados arrojados por el trabajo de campo.

En la segunda sección se presentan los seis casos que dan cuerpo a este estudio: Acacías (Meta), Barrancabermeja (San-tander), Coveñas (Sucre), Puerto Asís (Putumayo), Saravena (Arauca) y Tibú (Norte de Santander), los cuales se han estruc-turado de manera tal que evidencien las características de la so-ciedad civil en cada uno de ellos, sus relaciones con los sectores público y privado y las visiones sobre el desarrollo y la paz que se tienen en el territorio.


Finalmente,latercerasecciónidentificaloselementoscomu-nes y disímiles existentes entre los seis casos, tanto respecto de las funciones de la sociedad civil, sus relaciones internas y aque-llas que establece con el Estado y el sector privado, como res-pecto de sus visiones del desarrollo. Todo ello apunta a construir un criterio más amplio de las tendencias de la sociedad civil, en especial respecto de los modelos de desarrollo que se debaten actualmente en el país. Esta parte se cierra con las conclusiones finalesdelestudio.

2. Acercamiento teórico al concepto de sociedad civil

Desde hace más de treinta años el concepto de sociedad civil ha estado omnipresente, tanto en el ámbito académico como en losmediosdecomunicaciónylosdiscursospolíticos.Afinalesde los años 80, con el inicio del relativo declive del papel del Estado y la entrada a la era del neoliberalismo –que se vería triunfante al comenzar el decenio de 1990–, la sociedad civil empezó a ser presentada como un remedio poderoso para cual-quier problema socio-económico y político en los niveles local, nacional y global. Varias conferencias internacionales sobre de-sarrollo, medio ambiente y paz ubicaron el concepto en el cen-tro de sus agendas, y agencias de cooperación internacional y actores transnacionales encontraron en las organizaciones de la sociedad civil nuevos aliados para reducir la pobreza, terminar guerras y controlar gobiernos. La sociedad civil se convirtió en la fórmula casi perfecta para combatir el subdesarrollo, terminar conflictos,iniciarygarantizarlareconciliación,yasimismoparala fundación de una cultura de paz o para la transformación de regímenes autoritarios en democracias.

Mientras que varias experiencias –por ejemplo, en el curso de la tercera ola de democratización (Huntington, 1991)- e innu-merables estudios académicos parecieron probar la correlación entre una sociedad civil fuerte y resultados deseados, estos so-


portesacadémicosfuerondestinadossimultáneamenteajustifi-car y promover nuevas agendas y discursos.

Al día de hoy, después de tres decenios, la sociedad civil no parece haber perdido un ápice de ese lugar glorioso. Aún se encuentra en el centro de planes de desarrollo, protocolos de la ONU y recomendaciones de estudios de amplia gama, que van desde la construcción de paz hasta la protección del medio am-biente.

No obstante, este ‘sobreuso’ del concepto ha llevado a uno de los problemas principales del mismo: la disolución de su en-torno. Con el paso del tiempo y su múltiple utilización, el tér-mino sociedad civil se tornó bastante ambiguo, un hecho que lleva a expertos en la materia a la crítica de que “el valor real de la noción de sociedad civil es polémico y normativo, así como conectado muy de cerca con el contexto al cual debe aplicarse […] como concepto analítico, la sociedad civil sufre de una ‘bo-rrosidaddefinitoria’”(EdwardsyForley,1998:126)8.

Una breve revisión de 19 agendas de ONG y entidades pú-blicas colombianas, agencias de cooperación internacional pre-sentes en Colombia e incluso artículos académicos de las prin-cipales universidades del país9 refuerza la suposición de que el término sociedad civil se ha vuelto, también en Colombia y en no pocos casos, una simple partícula etérea.10 A la vez que mu-choscalificanalmismocomodecisivoentemasquevandesdela protección del medio ambiente hasta la suerte de víctimas y

8 Cita traducida por los autores del inglés al español.9 Asamblea Permanente de la Sociedad Civil, Bienestar Familiar, Centro de Investiga-

ción para la Paz, Cnmh, Consejos Territoriales de Planeación, Dane, DNP, Federación Colombiana de Municipios, Fenalco, Fescol, Fundación Nuevo Arco Iris, OEA, Pnud, Reconciliación Colombia, Redepaz, Universidad de los Andes, Universidad Externado, Universidad Javeriana, Universidad Nacional.

10 Situación que fue criticada hace quince maños por Bejarano (1999, 37), al resaltar que “la sociedad civil no es otra cosa que un repertorio de todo lo que confusamente ha quedado suelto en calidad de residuo, después de la exigencia liberal de circunscribir el ámbito del Estado”.


lareconciliacióndeconflictossociales–sinhacerelesfuerzodedefinirla–,otrosutilizandefinicionesdesociedadciviltanam-plias que, de acuerdo con ellas, básicamente cada actor distinto al del Estado estaría incluido (Pnud, Bienestar Familiar11).

Mientrasquelaexistenciadeunamplioespectrodedefini-ciones, modeladas según las características de cada contexto, no es criticable y la relativa borrosidad de un concepto tan popular generalmente no es extraña en las ciencias sociales, la falta de una definición ampliamente aceptada y compartida se vuelveun obstáculo en el momento de iniciar una empresa ambiciosa como es el estudio de las principales tendencias de la sociedad civilcolombiana.Conelfindeasegurarunaclaridadconcep-tual, tal análisis requiere necesariamente, como primer paso, la elaboracióndeunadefiniciónsatisfactoriadelconceptodeso-ciedad civil. ¿Cuáles son las características de los actores inclui-dos? ¿Quién forma parte de ella? ¿Quién se queda por fuera del enfoque de este estudio?

Al revisar la extensa literatura académica sobre el concep-tosepuedenidentificardoscaminosdistintosparalograrlo.Unprimer grupo de autores aplica la ambiciosa estrategia de listar y agrupar actores que forman parte de la sociedad civil, o resalta los que no la componen (Post y Rosenblum, 2002). Un segun-do grupo se enfoca más en las características de los actores in-cluidos, sus funciones y sus formas de actuación (Lauth, 2003; Young, 1999). Al mismo tiempo, no faltan posiciones que dudan delaposibleexistenciadeunadefiniciónuniversal,global,da-das las raíces occidentales del concepto, que hasta cierto punto impiden la aplicación del mismo, sin reajustes, según el caso, en contextos distintos (Zinecker, 2011).

Enatenciónaestadiscusión,laelaboracióndeunadefiniciónde trabajo debe estar basada, tanto en características derivadas

11 Comomuchosactoresmás,BienestarFamiliarutilizaladefinicióndelPnud.


de la larga discusión y evolución del concepto, como del con-texto puntual del estudio. Los subcapítulos siguientes apuntan alograrestefin:atravésdeunarevisiónhistóricadeltérminosociedadcivilsellegaaunadefiniciónparaesteestudio,basadaen los avances logrados por las ciencias sociales y en las caracte-rísticas de nuestro país. Esta delimitación permite el análisis de las tendencias de la sociedad civil colombiana y su relación con los temas de desarrollo y paz.

Igualmente,laidentificacióndeposiblesfuncionesdelaso-ciedad civil a través de la revisión de la discusión global respecto detresescenariosenloscualeslasociedadcivilganóinfluenciaen los últimos dos decenios –democracia, desarrollo y construc-ción de paz –, en el siguiente paso son analizados algunos facto-resquepuedeninfluirdeformapositivaonegativaenelmanejode tales funciones.

El ejercicio permite adoptar un concepto que permita enten-der el mundo en el cual la sociedad civil se mueve y constituye así,finalmente,elmarcodelanálisisposteriordelosestudiosdecasoylospilaresprincipalesdelestudiocomparativo.Afindegarantizar un mayor grado de comprensión, las variables claves para este último ejercicio –derivadas directamente de la breve recapitulación del debate académico internacional en los tres ámbitos mencionados– son resumidas en el subcapítulo 2.4.

2.1. Evolución histórica del concepto

Dada la amplia discusión histórica sobre el concepto de socie-dadcivil–queesposibleencontrarinclusoenlosantiguosfiló-sofos griegos–, los antecedentes del mismo se han delimitado al surgimiento de los Estados occidentales modernos.

Desde sus inicios, este concepto ha permanecido ligado al deEstado,enfuncióndelcualseledefine.Inicialmente,conelnaturalismo, la sociedad civil fue entendida, por ejemplo, por


Thomas Hobbes, como el producto de la asociación entre indivi-duos para autorregularse y superar el “estado de naturaleza”, lo cual querría decir que se entendía por sociedad civil lo que hoy comprendemos por Estado.

Sin embargo, el rápido avance del capitalismo como siste-ma de producción y el surgimiento del Estado moderno como su principal institución, llevaron a la necesidad de problematizar en mayor medida la delimitación del ámbito estatal y el no estatal, la cualidentificóalEstadocomoelespacioprincipaldelapolíticayal que estaba fuera de él como el no político. Es así como empieza a producirse la separación entre sociedad civil y sociedad política, dando paso a las primeras discusiones sobre el rol del Estado y a la pregunta de qué es lo que se encuentra más allá de él.

Uno de los principales pensadores dedicados a esclarecer el problema fue Georg Wilhelm Friedrich Hegel, quien vivió ese momento histórico de auge del capitalismo. A partir de este au-tor se produjo un cambio en la tradición del pensamiento liberal, pues el concepto de sociedad burguesa (bürgerliche Gesells-chaft) ya no hacía referencia a toda la sociedad moderna (como en el ius naturalismo) sino solo a una parte de ella (Acanda Gon-zález, 2003: 47).

Entonces el Estado fue conceptualizado como el espacio de lopúblico,deconfluenciadelosinteresesindividualesenprodeuna voluntad común y de la regulación de esos intereses. En el esquema planteado por Hegel, el Estado es el estadio más alto de la sociedad, después de la familia (espacio tradicional de cons-trucciónde relaciones,basadoen laconfianzayelamor)y lasociedad civil. Era necesario conceptualizar esta última, debido a los cambios ocurridos en el marco de la consolidación del mo-delo económico capitalista, que puso la competencia económica en el centro de las relaciones sociales y dio lugar al individualis-mo. Esta competencia, así como su resolución, tienen lugar en el espacio donde Hegel ubica a la sociedad civil. El mismo es la


franja que va desde los intereses meramente personales hacia la construcción de la ciudadanía, en donde los intereses privados se comprenden en el marco de intereses generales. La sociedad civil es el camino que media entre estos dos momentos.12

Hegel contribuye de muchas maneras, la primera y más im-portante de las duales fue la de separarla (para efectos metodo-lógicos del análisis) del Estado. Además, de acuerdo con Acanda González,elfilósofoalemáneselprimeroqueleatribuyeunca-rácter histórico: “al diferenciar entre Estado y bürgerliche Ge-sellschaft, Hegel destaca que esta es una división histórica y no esencial, surgida con el advenimiento de la sociedad moderna”. En segundo lugar aparece “su conceptualización de la sociedad civilcomoesferadeinteresesmutuamenteconflictivos.Laideade la doble valencia moral de la sociedad civil en tanto [que] campo de realización del individuo, a la vez que también del egoísmo” (Acanda González, 2003: 52).

En el abordaje de este concepto, a Hegel le seguiría Karl Marx, quien lo ejecuta desde dos lugares: la lectura crítica que realiza de Hegel y la teoría de las clases sociales. A partir de estos elementos, Marx ubica la existencia de la sociedad civil en estrecha relación con la competencia económica. En la Intro-ducción general a la crítica de la economía política afirmaque,“tanto las relaciones jurídicas como las formas de Estado no pueden comprenderse por sí mismas ni por la llamada evolución general del espíritu humano, sino que radican, por el contrario, en las condiciones materiales de vida, cuyo conjunto –siguiendo el precedente de los ingleses y franceses del siglo XVIII– resu-me Hegel bajo el nombre de ‘sociedad civil’” (Marx, 1971: 35).

12 Es importante señalar que esta concepción de Hegel obedece a su comprensión dialéctica y progresiva de la historia, en la cual las coyunturas que implican contradicciones se resuelven de tal manera que la humanidad siempre ‚avanza’ a un momento mejor que el anterior. También es importante destacar que Hegel ubica en este espacio de la sociedad alaadministracióndejusticia,enespecialenloqueserefierealderechoprivado,queesel mecanismo mediante el cual se pueden resolver las disputas en el ámbito de la compe-tencia económica.


La expresión condiciones materiales de vida hace explícita referencia al intercambio económico, el cual, en la teoría marxis-ta, determina en última instancia la organización de la sociedad; de esta manera, la sociedad civil sería el lugar donde ocurren las luchas socioeconómicas.

Apartirdelasreflexionesmarxistas,untercerteóricoabor-da el tema de la sociedad civil e introduce de manera clara, por primera vez, el carácter político e ideológico de la misma: An-tonio Gramsci. En la revisión que Pereyra (1979) hace de esta cuestión es posible leer que “se pueden ubicar dos campos se-mánticos que involucran esta noción […] Marx emplea el térmi-no para referir al conjunto de relaciones económicas y Gramsci al complejo institucional donde se organiza el enfrentamiento ideológico y político de las clases sociales” (Pereyra, 1979: 68). La sociedad civil es el espacio de las luchas ideológicas que as-piranainfluirenelEstado,locualdejavercómoelconceptocomprende intereses colectivos y no solo de carácter privado, en contraposición con lo inicialmente planteado por Hegel.

En las discusiones de las ciencias sociales esta concepción político-ideológica de la sociedad civil ha sido privilegiada por encima de la económica; sin embargo, la inclusión del empresa-riado y los sindicatos en este espectro evidencia que la inclusión del aspecto económico no fue desestimada.

Adicionalmente, un gran aporte del autor italiano fue el de aclarar de manera explícita que la separación tajante entre Es-tado y sociedad civil era un recurso metodológico para llevar a cabo el análisis de la sociedad, pero que esto no ocurre efectiva-mente en la realidad, donde las interacciones y cruces entre uno y otro son constantes.

La propuesta gramsciana va a recibir muchas críticas al prin-cipio, pero será recuperada posteriormente en América Latina y Europa del Este como elemento para empoderar a la sociedad civil en los contextos de las dictaduras que se habían instalado


enesasáreas.Lareflexiónqueubicaalasociedadcivilcomoespacio de lucha ideológica entre las clases sociales y la argu-mentación sobre la posibilidad efectiva de provocar un cambio a partir de la “superestructura” van a convertirse en una base teórica para soportar diversos movimientos en pro del cambio social en ambos lados del Atlántico. El elemento de los llamados “intelectuales orgánicos” como actores capaces de movilizar a las masas impulsará a diversos sectores a organizarse en busca de ese objetivo (Pereyra, 1979).

La construcción del concepto de sociedad civil en Gramsci abre el camino del reconocimiento de la diversidad característi-ca de este sector, que hasta ese momento no estaba presente en lasreflexionesteóricasmarxistas.

2.2. Definición de trabajo

Con base en la evolución clásica del concepto de sociedad civil, lamismaserádefinidaenelsiguienteestudiocomoel conjunto plural de agrupaciones, organizaciones y asociaciones forma-les o informales, voluntarias e independientes del Estado, de la familia y del sector privado (mercado), las cuales actúan en pro de un interés común de sus miembros. No obstante su autonomía y dado su carácter estratégico como actor que incide en las re-laciones de poder que tienen lugar en la sociedad, se encuentra en constante interacción con el Estado y el sector privado.

Alpartirdeestadefinición,lasociedadcivilescaracterizadapor cinco aspectos fundamentales, los cuales se discutirán con más profundidad a continuación.

2.2.1. Independencia del EstadoA partir de Hegel, tanto la delimitación de los ámbitos estatal y no estatal como la ubicación de la sociedad civil en el segundo son ampliamente aceptadas. No obstante su disociación del Es-


tado como principal actor de la esfera política, la sociedad civil se comunica con este estamento en dos aspectos fundamentales: por un lado, el Estado es hasta cierto punto el garante del espacio en el cual se mueve la sociedad civil, y, por otro, es con frecuen-cia el principal receptor de demandas, lo cual implica lógica-mente una interacción directa entre el Estado, sus instituciones y funcionarios, y la sociedad civil, la cual, por sí misma, no forma parte de las estructuras estatales.

Dado que el Estado ha sido entendido como la estructura que condensaunpactopolíticodeconvivenciapacíficadeunasocie-dad,esposibleidentificarlaimportanciadelainteracciónentreesta estructura de condensación de intereses claramente colecti-vos y la sociedad civil, interacción que busca una incidencia en lo público, pero sin pretender negar sus elementos de actor pri-vado. Espacios como el debate político y el diseño de políticas públicas son ejemplos claros de la constante interacción entre el interés colectivo del Estado y la defensa del espacio particular de la sociedad civil.

Aunque todos participan de alguna forma en la condensación de intereses, surge sin embargo el problema de cómo delimitar uno (lo estatal) de otro (lo no estatal). Algunos autores plan-tean en sus estudios una posible solución para dicho problema práctico. Decisivo para la pertenencia a uno u otro ámbito es el hecho de que un actor esté o no aspirando a cargos públicos13 (Diamond, 1999: 221; Lauth, 2003: 224).

Siguiendo esa propuesta –que será aplicada en este estudio–, de la lista de actores de la sociedad civil se han de descartar, por ejemplo, los partidos políticos. Si bien ellos también representan un canal de articulación entre los ciudadanos y los funcionarios públicos con capacidad de tomar decisiones políticas y actúan entonces en pro de intereses colectivos, el principal objetivo de

13 Definidocomofuncionarioquedesempeñafuncionesenunorganismolegislativo,ejecu-tivo o judicial del nivel nacional, departamental o municipal.


los partidos políticos consiste, sin embargo, en conquistar a tra-vés de la competencia democrática justamente esas posiciones.14

2.2.2. Independencia de la familia y del sector privadoLa familia, como espacio de la vida privada, se desliga de las actividades de la sociedad civil, ya que ésta busca una incidencia en aspectos públicos y apunta al logro de intereses comunes que trascienden el ámbito personal.

En cuando al sector privado, pese a que con frecuencia se le incluye –como ocurre en los planteamientos de Hegel– como parte de la sociedad civil por su carácter colectivo y de inci-denciaenelámbitopúblico,enestadefinicióndetrabajosehadecidido separarlo, dado que su objetivo primordial es el lucro, además de que es característica obligatoria la defensa de inte-reses comunes de sus miembros (en este caso, sus empleados).

Sinembargo,loanteriornosignificaqueelobjetivodelucrodescarte necesariamente a actores de la sociedad civil. El aspecto clave en este punto tiene que ver más con el carácter común del objetivo. Estos aspectos llevaron a la inclusión en el estudio, por ejemplo, de gremios en la lista de actores de la sociedad civil. Si bienelmotivoprincipalesgrimidoparaafiliarseaungremiodepescadoresesnormalmenteelfinpersonaldecadapescadordeconfrontar más efectivamente obstáculos que impiden la maxi-mización de su pesca y sus ganancias, el gremio, como actor de la sociedad civil, al representar y articular estos objetivos perso-nales de sus miembros actúa en pro de un objetivo común.

14 En Colombia pueden participar en elecciones también movimientos políticos, los cuales, de acuerdo con la Ley 130 de 1994, se diferencian de los partidos a causa de su estructu-ra.Ensuartículo2ºlamencionadaleydefinealospartidospolíticoscomo“institucionespermanentesquereflejanelpluralismopolítico,promuevenyencauzanlaparticipacióndelos ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objetodeaccederalpoderyaloscargosdeelecciónpopularydeinfluirenlasdecisionespolíticas y democráticas de la Nación”. En este mismo apartado diferencia a los movimien-tospolíticosaldefinirloscomo“asociacionesdeciudadanosconstituidaslibrementeparainfluirenlaformacióndelavoluntadpolíticaoparaparticiparenlaselecciones”.


2.2.3.Carácter colectivo, no individualComo ha sido discutido anteriormente, la sociedad civil se com-pone fundamentalmente de agrupaciones, organizaciones y ac-tores que no obran a título personal sino en representación de uno o varios intereses colectivos. Por esta razón no se habla de una sociedad civil compuesta de individuos.

2.2.4. Carácter voluntarioAl suponer que los actores de la sociedad civil, como agrupacio-nes de individuos, representan el interés común de sus integran-tes, el carácter voluntario es de especial importancia. Solamente si un individuopuededecidir sobre sufiliacióny expresar suopinióndeformalibreeinfluirasíenladireccióndelaorganiza-ción, ésta puede ser entendida como representante de un interés común de sus miembros.

2.2.5. PluralismoComo consecuencia lógica de la premisa que entiende a la so-ciedad civil como la totalidad de agrupaciones, organizaciones y asociaciones de un determinado territorio15, resulta al menos la simple posibilidad de la existencia de una amplia gama de intereses buscados, formas de acciones utilizadas y tipos de es-tructuras organizativas. A pesar de que pueden compartirse me-canismos y algunas comprensiones del mundo, los objetivos no necesariamente son los mismos. Por lo anterior, ni los objetivos ni los repertorios de acción pueden ser utilizados para delimitar el conjunto total de actores sociales, es decir, la sociedad civil. A la hora de caracterizar a un actor como parte o no de la sociedad civil, no tiene relevancia si una organización persigue sus metas

15 Este territorio también puede ser el nivel mundial, como señala, por ejemplo, John Keane (2008). En este caso se habla de una sociedad civil global. Mary Kaldor (2003), por su parte, destaca que, ya desde su redescubrimiento en América Latina y Europa oriental, el concepto de sociedad civil incluyó una dimensión internacional.


mediantecampañasde informacióno la recoleccióndefirmaspara impulsar una petición. Igualmente, no importa si estos ob-jetivos se ubican en el ámbito de protección del medio ambiente o si consisten en una iniciativa relacionada con la defensa de la infancia, siempre y cuando ellos se mantengan en la línea de los puntosmencionadosenladefinicióndeltrabajo(interéscomúny no únicamente personal).

Apartedeestoscincoaspectosfundamentalesde ladefini-ción de trabajo utilizada en este estudio, aunque directamente relacionado con la discusión sobre los repertorios de acción, es esencial discutir un aspecto más: la pregunta sobre si la sociedad civildebe,pordefinición,necesariamenterechazarlasaccionesviolentas.¿Lasaccionesdefinidascomoviolentas16 pueden ha-cer parte del repertorio de la sociedad civil, o el recurso a ellas conduce directamente al descarte del actor de las mismas?

Tal interrogante, que surge directamente de la presencia del adjetivo “civil” en el nombre, no solo es ampliamente discutido en el discurso académico17 sino que tiene también cierta impor-tancia para un análisis de la sociedad civil en un país con una largahistoriadeconflictosviolentoscomoloesColombia.

En primer lugar, es central subrayar la diversidad del signi-ficadodeladjetivo“civil”.Mientrasquelapalabrapuedeenten-derse como el concepto opuesto al de militar (o eclesiástico), civil igualmente se deriva de la palabra latina civitas, que se refieresimplementealaciudadaníaoalacomunidadengene-ral. A partir de esta diferenciación, y de la mano del segundo significado,puedeentoncesargumentarseque lacaracterística

16 Aquí se entiende por violencia el perjuicio o la destrucción de personas o bienes por acciones concretas, o ambas cosas.

17 Mientras que autores como Lauth y Merkel (1998) entienden el rechazo de la violencia comounodelospuntosclavesdesudefinicióndelconcepto,Zinecker(2011)argumentaclaramenteencontradetalposicióneidentificacomoactoresdelasociedadcivilinclusoa los grupos armados. Explícitamente incluye ahí, por ejemplo, a las Farc y al ELN (Zi-necker, 2011: 8).


del rechazo a la violencia no emana necesariamente de manera directa del adjetivo “civil” sino que se trata más bien de una connotación normativa.

En el mundo latinoamericano en particular, el discurso de la sociedad civil anti-autoritaria18 que se estableció a partir de los años 60 en el marco de una creciente resistencia ante gobiernos dictatoriales, incluía un distanciamiento por parte de la sociedad civil de la violencia como medio legítimo de ejercer la política (Birle, 2000: 232 y ss.). Este ejemplo muestra, sin embargo, que la connotación normativa de no violenta depende fuertemente del contexto en el cual operan la sociedad civil y las expectativas que se tienen frente a sus acciones. La sociedad civil anti-auto-ritaria no necesariamente debe representar a toda la variedad de la sociedad civil existente.

Zinecker (2011) reconoce esta limitación y plantea el interro-gante de si es posible defender siempre tal connotación normativa en contextos en los cuales se recurre a medios violentos en la esfe-ra política. Al argumentar que no, la autora presenta a la sociedad civil como una especie de aglutinador de todos los que no caben enotradefinición,sinimportarsuposibleempleodelaviolencia.Eso incluye sobre todo a las expresiones no estatales pero políti-cas, como, por ejemplo, las guerrillas o el Ku-Klux-Klan.

Para el caso colombiano, en el presente trabajo se comparte, hasta cierto punto, la posición de que en contextos violentos no puede descartarse a actores únicamente en atención a que utili-cen acciones violentas. Ejemplo de lo anterior es lo sostenido porelviolentólogofrancésDanielPécaut,quienafinalesdeladécadade1980afirmóquelaúnicasociedadcivildeColombiaera la armada (Pécaut, 1996).

18 Birle (2000) encuentra cinco discursos diferentes de sociedad civil en la discusión pública de América Latina (anti-autoritario, gramsciano, neoliberal, de los “nuevos” movimien-tos y de redes sociales) y resalta las diferencias en lo que cada uno entiende bajo tal concepto.


Lo anterior lleva, sin embargo, a la pregunta concreta de si organizaciones armadas con agendas políticas que proclaman la lucha armada como única manera posible de hacer política en Colombia –como ocurre con el Ejército de Liberación Nacio-nal (ELN) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc) – forman parte de la sociedad civil. Ambas organizacio-nes cumplen al menos con tres de las características presenta-das atrás, si bien, tanto las Farc como el ELN, son ejemplos de organizaciones independientes del Estado, de la familia y del sector empresarial y, al menos, de acuerdo con su propio discur-so, incluso actúan en defensa de los intereses comunes de sus miembros; se puede, sin embargo, cuestionar al menos el carác-ter voluntario de sus miembros, dado el reclutamiento forzado de menores al que las guerrillas han recurrido sistemáticamente, en especial durante los últimos decenios.19 Principalmente por tal razón, y no por el recurso a la violencia como forma de al-canzar sus objetivos, en este estudio ambas organizaciones están excluidas del grupo plural de actores de la sociedad civil.

2.3. Funciones de la sociedad civil

Como se argumentó en la reseña de la evolución del concepto, la sociedad civil no es de ningún modo un actor nuevo en el pensamiento político, ya que tradicionalmente ha ocupado un lugar importante en las teorías clásicas de la ciencia política, del

19 De acuerdo con el Informe de 2012 sobre reclutamiento forzado en Colombia, “el re-clutamientonopuedecalificarsecomounactovoluntario.Aúnenloscasosenquesevefacilitado por la vulnerabilidad social y económica de los afectados, de ninguna manera tendríalugarsinlaexistenciadeunconflictoarmado,cuyaviolenciaproducedinámicasque alienan todos los derechos y las libertades de las comunidades sometidas y arrastran consigo, especialmente, a los más vulnerables”(Springer, 2012: 10). Este mismo docu-mento informa que alrededor del 50% de los combatientes adultos de las guerrillas (tanto delasFarccomodelELN)ingresóalasfilasdeestosgrupossiendomenoresdeedad.Enla actualidad, alrededor del 42% de los combatientes es menor de 18 años. Para mayor información, ver Springer (2012).


marxismo hasta el liberalismo. A lo largo de los últimos tres si-glos una serie de diversos roles y funciones fueron atribuidos así a lo que los autores entendieron cobijados bajo el término cam-biante de sociedad civil. Por ejemplo, mientras que John Locke la concibió a la misma como defensora de los individuos frente al Estado, por proteger los derechos (la propiedad) de los pri-meros (Locke, 1959: 73 y ss.), Alexander de Tocqueville resaltó principalmente el papel de asociaciones independientes como escuelas de democracia. Al ser miembro de entidades de carác-ter voluntario, el ciudadano aprende valores como la tolerancia, la aceptación y la honestidad, los cuales, según el autor, forman la base del funcionamiento de la democracia (Eberly, 2000: 22 y ss.; de Tocqueville, 2010).

Sin embargo, a pesar de esa amplia gama de roles y funcio-nes, durante muchos años el sector de la sociedad civil solamente desempeñó un papel secundario en las discusiones alrededor del desarrollo y la paz. Tal discurso estuvo tradicionalmente domi-nado por un enfrentamiento teórico entre estatistas y liberalistas. Como eje central del desarrollo social, político y económico y comoactorqueinfluyesobrelapazyelconflicto,fueronperci-bidos principalmente el Estado o el mercado, respectivamente. Por lo tanto, en la discusión respecto a la responsabilidad y la competencia, la sociedad civil había sido considerada como un actor pasivo con una incidencia marginal sobre la toma de deci-siones colectivas.

Noobstante,afinalesdelosaños80varioseventosdeescalamundial condujeron a un redescubrimiento del concepto, sobre todo en tres ámbitos que en ocasiones coinciden en objetivos y bases ideológicas: democracia, desarrollo y construcción de paz. Nuevamente, la sociedad civil empezó a ser vista como un actor activo, con capacidad de incidencia y cooperación a la par con otros actores (Estado y sector privado) en la construcción de po-líticas públicas y agendas internacionales (Valencia, 2012: 473 y ss.; Young, 1999). El espectro de funciones pareció ampliarse


y comenzó a llamar la atención de varios investigadores de las ciencias sociales, quienes, al adoptar un enfoque más funciona-lista para analizar el concepto, crearon una amplia base teórica enderezada a abordar estudios sobre las tendencias de la socie-dad civil.

2.3.1. Democracia Durante la llamada tercera ola de democratización –a partir de la mitad de los años 70-, varias experiencias de países latinoa-mericanos y del este europeo condujeron a un cambio profundo de la concepción de la sociedad civil, que se constituía en una actor capaz de hacer frente a los regímenes autoritarios (Cohen y Arato, 2000: 53 y ss.). Apoyados en los casos de Argentina y Chile –en los cuales las transiciones implicaron procesos de negociación entre el gobierno, los actores políticos de oposición y una amplia movilización social que presionó por la transición hacia regímenes democráticos (Garretón, 1997)-, autores como O´Donell y Shmitter (1989) o Lechner (1994) resaltan el rol de la sociedad civil como contrapeso del Estado autoritario. Orga-nizaciones de víctimas, como las Madres de la Playa de Mayo, al igual que artistas, intelectuales y personas del común se mo-vilizaron en protesta colectiva y se mostraron capaces de hacer suficientepresiónparaforzarunaaperturademocrática.

En el ámbito europeo, uno de los hitos más destacados fue el éxito del sindicato polaco Solidarność, que tuvo su mayor ex-presión en las negociaciones de la mesa redonda con el régimen comunista del país centro-europeo sostenidas en el año 1989 (Ziemer, 2002). Con la mirada hacia el este, varios académicos dirigieron, como reacción, el enfoque de sus estudios explícita-mente al papel de la sociedad civil en el contexto de transición y en regímenes democráticos. Mientras que Linz y Stepan (1996: 7) ven en una sociedad civil fuerte, por ejemplo, una de las ca-racterísticas importantes de sus definiciones de democracias


consolidadas, otros autores llaman la atención sobre una serie de tareas de las cuales la sociedad civil se encarga posiblemente en el contexto de transición. Éstas no se reducen al simple control del Estado y a la protección del ciudadano del mismo, sino que incluyen también acciones con el potencial de complementar y mejorar el Estado, al aumentar, por ejemplo, su legitimidad y eficacia(Diamond,1999:239yss.).

En la misma línea, pero de forma más estructurada y con base en estudios sobre procesos de transición en países de dife-rentesregionesdelmundo,Croissantetal.(2000)identificanendichos procesos a una serie de cinco funciones de actores de la sociedad civil, las cuales, en ocasiones, se relacionan o comple-mentan mutuamente, o bien ejecutan ambas tareas:

• Protección • Intermediación entre los ciudadanos y el Estado • Socialización participativa • Integración y creación de comunidad • Comunicación

Lafuncióndeprotecciónserefierealroldeldefensordelaes-fera privada, en la cual cada individuo desarrolla sus libertades y derechos frente al Estado. Por otra parte, la segunda función, de intermediación, presenta a la sociedad civil como intercesor en-tre el Estado y sus ciudadanos, quienes de esa manera controlan, limitaneinfluyenenlasaccionesdelprimero.Entercerlugar,la función de socialización pone el enfoque en el rol de escuela de la democracia, en la cual cada individuo aprende a manejar las herramientas necesarias para involucrarse activamente en el ámbito de la democracia y de valores como la tolerancia y la convivencia. La cuarta función, de integración, ve a la sociedad civil comounificador y constructor de puentes sobre posibles


divisiones entre diferentes grupos de la sociedad. Por último, la función, de comunicación subraya el papel articulador, que crea el espacio adecuado para un debate entre ciudadanos y la agre-gación de opiniones dirigidas a construir agendas colectivas.

Otros autores, independientemente de los procesos de transi-ción, recurren a algunas de estas funciones y subrayan su respec-tiva importancia para la democracia como tal. Al hacer énfasis sobre todo en la tercera y la quinta funciones, Putnam (1994) presenta en Making Democracy Work la conclusión de que aso-ciacionescivileshacenaportesimportantesalaeficienciayes-tabilidad de regímenes democráticos a través de la creación de una comunidad cívica (civic community).20 Dichas asociaciones civiles, que en su totalidad constituyen la sociedad civil, tienen principalmente dos efectos. Al reanimar la línea de pensamiento de Tocqueville, el autor argumenta que ellas conducen, como efecto interno, a la socialización de valores de reciprocidad y hábitos de cooperación entre los ciudadanos. Al mismo tiempo, una red densa de dichas asociaciones facilita una mejor articula-ción y agregación de intereses, a lo cual el autor llama el efecto externo. Puntualmente, Putnam destaca que “Tocqueville tenía razón: el gobierno democrático se ve fortalecido, no debilitado, cuando tiene como contraparte a una sociedad civil vigorosa”21 (Putnam, 1994: 182).22

Por otra parte, al analizar los mecanismos a través de los cuales la sociedad civil incide en la formulación, implementa-

20 Sobre la base de un estudio comparativo de las veinte regiones de Italia y la relativa calidad de sus instituciones públicas, Putnam (1994) deduce que un mayor grado de civic communityconducealainstauracióndegobiernosregionalesmáseficientesyresponsab-les de las necesidades de sus ciudadanos.

21 Cita traducida por los autores del inglés al español.22 Putnam respalda su argumento con un estudio comparativo de las regiones de Italia. No

obstante, Solt (2004, 128 y ss.) contrasta las conclusiones de Putnam con el argumento de que en algunas regiones de Italia la forma de gobierno que promueve la participación política de los ciudadanos no es una civic community(yconellagobiernosmáseficientesy responsables), sino el nivel de desarrollo económico y los modelos históricos de distri-bución de la tierra.


ción y evaluación de la política pública, Valencia (2012) resalta sobre todo la segunda función (intermediación) y la quinta (co-municación, agregación y articulación). Después de posicionar sus temas en la discusión y la agenda públicas mediante el ofre-cimiento de información, la búsqueda de aliados y la creación de redes, que permiten la agregación de intereses a una agenda común, la sociedad civil entra, en una segunda etapa, en inte-racciónconelGobierno.Esahícuandodebeidentificarlasins-tituciones y decisores políticos relevantes, hacer sugerencias y establecer prioridades, y de esa manera incidir en la formulación de la política pública de acuerdo con esa agenda común. En el caso de tener éxito, la sociedad civil, durante la fase de la imple-mentación y evaluación, controla la ejecución de lo acordado, retroalimenta el proceso con recomendaciones y correcciones y, en algunos casos, llega incluso a desempeñar el papel de ejecu-tora de políticas públicas. Este último punto no fue incluido por Croissant, Lauth y Merkel, pero puede ser entendido como una sexta función: la de ejecución.

Otro grupo de autores resalta la importancia de una inciden-cia de la sociedad civil activa como remedio para la crisis que la democracia representativa comenzó a sufrir en la segunda mitad de

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Las tendencias de La - CINEP · Acrónimos y abreviaturas 13 Presentación 18 Prólogo 23 1. Introducción 43 2. Acercamiento teórico al concepto de sociedad civil 51 2.1. Evolución