LAS TRANSFORMACIONES DE LA POLÍTICA DE HIDROCARBUROS EN MÉXICO EN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA, ESQUEMAS ORGANIZACIONALES Y ESTRATEGIAS DE ACTORES (1989-2004)

I S A B E L L E R O U S S E A U

L A I N D U S T R I A P E T R O L E R A M U N D I A L H A C O N O C I D O u n i m p o r t a n t e movi ­

m i e n t o de liberalización y de integración i n t e r n a c i o n a l , e n el que se h a c o m b i n a d o a u t o n o m í a de las empresas públicas y aper tura hac ia e l capital extranjero. D o s e lementos h a n desempeñado u n p a p e l clave. P o r u n lado, h a h a b i d o u n c a m b i o e n l a relación de p o d e r entre los distintos actores d e l sistema p e t r o l e r o m u n d i a l : las autoridades públicas, propietar ias de las reservas, la empresa estatal y los inversionistas privados. E l c a m b i o h a favo­rec ido a los úl t imos. 1 Esto e x p l i c a p o r qué los estados productores están a lentando a las compañías internacionales para que inv ier tan masivamen­te en las diferentes actividades de su indus t r ia pe t ro lera . Es más, d a n u n a sobreoferta cada vez mayor p a r a atraer los flujos de inversión pr ivada a su terr i tor io . P o r otro lado , se observa u n a reor ientac ión estratégica e n la tra­yectoria de l a i n d u s t r i a petro lera : el proceso de c r e c i m i e n t o de l a indust r ia l o c o n t r o l a n ya n o tanto los dueños de los recursos naturales c o m o los que poseen la innovación tecnológ ica . 2

Las nuevas tendencias e n l a i n d u s t r i a p e t r o l e r a i n t e r n a c i o n a l reper­c u t e n i n d u d a b l e m e n t e e n las empresas petroleras nac ionales de los países p r o d u c t o r e s . E l éxi to c o n que se i n t e g r e n e n e l proceso será u n paráme­tro f u n d a m e n t a l p a r a su c o m p e t i t i v i d a d fu tura . M é x i c o y su empresa esta­tal - P e t r ó l e o s M e x i c a n o s ( P E M E X ) - n o p u e d e n p e r m a n e c e r indi ferentes a

1 Achraf Benhassine, "Chronique d'une ouverture trop prononcée de Famont pétrolier et gazier algérien", Boletim Infopetro, año 4, núm. 5, mayo de 2003. E l autor señala que este cambio se debe a u n exceso de oferta en relación con una demanda casi estancada.

2 Para una visión más amplia, véase Miguel García Reyes y Djalma Ojeda Fierro, El nue­vo orden petrolero global. El mercado en manos de los monopolios, México, Editorial Media , 1999, p. 209.

Foro Internacional 183, XLVI, 2006 (1), 21-50

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estos c a m b i o s . 3 Para enfrentar u n e n t o r n o que cambia a gran v e l o c i d a d y se vuelve cada vez más competi t ivo, P E M E X debe sin d u d a transformarse, crear u n a nueva organización corporat iva que ofrezca u n a mayor segur idad industr ia l y u n a administración más eficaz y competit iva, así c o m o p r o d u c ­tos pr imar ios y derivados de mejor ca l idad . A l m i s m o t iempo, las dinámicas de cambio adoptadas en México son inf luidas p o r las especificidades histó­ricas, culturales, políticas, institucionales, económicas , industriales y socia­les d e l país. Estas acompañan invar iablemente las discusiones y l a t o m a de decisión e n materia energética y, en part icular , en materia de h i d r o c a r b u ­ros líquidos y gaseosos. 4

P E M E X e m a n a de u n decreto pres idenc ia l p u b l i c a d o e l 7 de j u n i o de 1938. Desde entonces, h a f u n c i o n a d o c o m o u n a empresa descentral izada d e l g o b i e r n o federal , dotada de u n carácter técnico, industr ia l y comer­c ia l , c o n persona l idad jur íd ica y p a t r i m o n i o p r o p i o s . 5 Su misión h a consis­t ido en adminis trar , aprovechar , t ransformar, comerc ia l izar y conservar u n recurso n o renovable , de interés f u n d a m e n t a l para la soberanía n a c i o n a l y de e n o r m e trascendencia p a r a l a estructura e c o n ó m i c a d e l país.

Además, los h i d r o c a r b u r o s t i e n e n consideraciones especiales e n l a C a r t a M a g n a . E n su artículo 27, l a Consti tución m e x i c a n a (1917) d e l i m i t a c laramente los márgenes de acción de los actores interesados: "Tratándose d e l petróleo y de los carburos de h idrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, n o se otorgarán concesiones n i contratos, n i se substituirán los que en su caso se hayan otorgado y la Nación llevará a ca­b o la explotación de esos productos , e n los términos que señale l a ley re­g lamentar ia respect iva." 6

P o r otro lado, e l pe t ro le ro es u n o de los sectores en los cuales se m a n i ­festó c o n gran fuerza e l viejo m o d e l o polít ico; p o r ende, su transforma­ción ha sido más de l i cada y s igni f i ca t iva . 7

3 PEMEX es la séptima empresa petrolera mundial ; México es el sexto productor de cru­do (con 3.40 millones de barriles al día) y el catorceavo en términos de reservas, "PIW Top 50", Petroleum Intelligence Weekly, Nueva York, 23 de diciembre de 2002.

4 Para una visión más completa de las características institucionales del "modelo mexica­no de organización petrolera", recomendamos la lectura del libro de Angel de la Vega Nava­rro, La evolución del componente petrolero en el desarrollo y la transición de México, México, UNAM/PUE, 1999, p. 377.

5 PEMEX, Marco jurídico básico, primera edición, México, 1988, pp. 23-25. 6 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 27, párrafo cuarto. 7 E l viejo modelo político se basaba en el proteccionismo económico nacionalista, el ca­

rácter protagónico y rector del Estado en la economía y el autoritarismo político, de corte prácticamente unipartidista. L o redondeaba u n sindicalismo corporativo, una política tutelar y asistencialista y una legislación -vigente todavía- caracterizada por la protección al trabaja­dor desde el Estado. E l sector paraestatal fue determinante para el desarrollo de la econo-

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P r o d u c t o de u n a nacionalización que h a sido as imi lada a la reconquis ­ta de la soberanía y l a d i g n i d a d nacionales , e l comple jo pe t ro lero h a segui­d o siendo u n a de las pr inc ipa les fuentes de r iqueza d e l país. Es u n sector vi ta l de la e c o n o m í a : p r o d u c t o r y p r o v e e d o r de energía p r i m a r i a y bienes estratégicos, es también u n d e m a n d a n t e impor tante de insumos y servi­cios. Si b i e n es cierto que hoy l a balanza d e l c o m e r c i o exter ior ya n o des­cansa en las exportaciones petroleras, e l peso de este h i d r o c a r b u r o e n las finanzas públicas es e n o r m e (se est ima que su participación osci la entre 33 y 3 7 % en los ingresos fiscales federa les ) . 8 Además, c o m o es b i e n sabido, su peso es esencial para i m p l e m e n t a r políticas de índole social (parte de los ingresos son destinados a l a construcción de escuelas, hospitales y otras obras públicas) ; as imismo representa u n verdadero g lobo de o x í g e n o que a u m e n t a cons iderablemente e l m a r g e n de acción de los distintos gober­nantes, además de ser e l garante de la d e u d a pública o ex terna d e l país.

S i b i e n , e n u n m o d e l o de e c o n o m í a cerrada, las consideraciones de o r d e n polít ico, social y s imbólico (soberanía nac iona l ) , de u n l a d o , y las económicas , d e l o tro , habían l o g r a d o coexist ir exitosa y más o m e n o s pací­ficamente, e l m o d e l o de inspiración l ibera l que t o m a f o r m a y v igor e n los años ochenta h a puesto e n ev idenc ia u n a contradicción a este respecto. L a entrada de México e n el G A T T y, sobre todo , l a firma d e l T r a t a d o de L i b r e C o m e r c i o de América d e l N o r t e ( T L C A N ) h a n agudizado estos di lemas . L a presión de los socios d e l nor te p a r a f o r m a r u n m e r c a d o r e g i o n a l energéti­co se h a acentuado, lo m i s m o que l a presión para que México se c o m p r o ­meta a mayores ventas de c r u d o y logre autosuf ic iencia e n gas n a t u r a l . 9

Estos nuevos acontec imientos están l levando a s u b o r d i n a r los criterios ideológicos, políticos y sociales a los imperat ivos económicos .

F i n a l m e n t e , a l i g u a l que las demás empresas petroleras de Estado de los países exportadores , P E M E X h a f u n c i o n a d o desde su creac ión c o n base e n u n a d o b l e lógica que le tocó arbi trar de l a me jor f o r m a posible : u n a ló­gica n a c i o n a l y u n a " e m p r e s a r i a l " . 1 0 C o m o b i e n lo e x p l i c a Sadek Bousse-

mía, la infraestructura del desarrollo industrial y la satisfacción de diversas aspiraciones popu­lares en materia de salud, alimentación, vivienda y educación. Véase Rafael Loyola y Li l iana Martínez Pérez, "Los costos laborales de la reestructuración en Petróleos Mexicanos", Revista Mexicana de Sociología, U N A M , US, 1995, p. 254.

8 E n menos de diez años, el ingreso de divisas por concepto de exportación petrolera ha bajado de manera importante. Si en 1982 representaba todavía 75% del total del ingreso de divisas, en 1989 no rebasaría el 35 por ciento.

9 México importa en la actualidad una tercera parte del gas natural que consume de los Estados Unidos.

1 0 Véase Sadek Boussena, "L'adaptation des compagnies nationales au nouveau contex-te pétrolier", Economies et sociétés, Cahiers de 1'ISMEA, Serie "Economie de l'énergie", núm. 9, 1994, p. 25.

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n a , l a p r i m e r a (la función nac ional ) le es o t o r g a d a p o r su estatuto jur ídi ­co y la c a l i d a d de p r o p i e t a r i o único de u n Estado que n o resiste la tenta­ción de uti l izarla c o m o u n instrumento privi legiado e n su estrategia nacional de desarrollo económico y social. L a segunda - l a función p e t r o l e r a - i m p l i c a u n a f o r m a de gestión y criterios específicos. E n este contexto dicotómico, l a p r i m e r a misión suele p r e d o m i n a r e n d e t r i m e n t o de u n a a d m i n i s t r a ­c ión pet ro lera eficaz; viene a ser u n p r o b l e m a e n u n m o m e n t o en que la c o m p e t e n c i a in te rnac iona l , que se ejerce a través de los costos, penal iza fuertemente cua lquier def ic ienc ia administrat iva y p r o v o c a disfunciones que const i tuyen u n handicap. Además, e l p r e d o m i n i o de esta lógica nacio­n a l le h a acarreado importantes problemas financieros a la empresa. E l ré­g i m e n fiscal especial a l que se sujeta la operac ión de l a paraestatal h a sido altamente c o n f i s c a t o r i o . 1 1 Frente a esta situación bastante comple ja , algu­nos prevén que, tarde o temprano , será necesario abr i r e l upstream a la i n ­versión pr ivada - n a c i o n a l y extran jera- , según m o d a l i d a d e s que están p o r d e f i n i r s e . 1 2 S i n embargo , tal solución requerir ía de modi f i cac iones a l a Constitución, lo que, en este m o m e n t o , n o cuenta c o n el apoyo de la o p i ­n ión pública n i de l a mayoría necesaria e n e l C o n g r e s o .

Este d i l e m a -volverse u n a empresa compet i t iva e insertarse más eficaz­mente e n el proceso de modernización e internacional ización de la econo­mía n a c i o n a l y de l a i n d u s t r i a petrolera , s in contravenir los pr i nc i p i os de l a Const i tuc ión- es par t i cu larmente difícil de resolver e n u n m o m e n t o en que la aper tura polít ica se caracteriza p o r lo que e n México se conoce co­m o " g o b i e r n o d i v i d i d o " -es decir , u n escenario e n e l que n i n g u n a fuerza d o m i n a suf ic ientemente e l j u e g o polít ico p a r a i m p o n e r su vo luntad . E n efecto, toda reestructuración p r o f u n d a d e l sector pe t ro le ro - q u e i m p l i q u e p o r lo m e n o s l a aper tura de u n o de sus s e g m e n t o s - o b l i g a a u n a m o d i f i c a ­ción de l a Consti tución. Esto, ipsofacto, o b l i g a a for jar consensos entre to­dos los part idos políticos, dado que c u a l q u i e r modif icación de esa naturaleza requiere de la aprobación de las dos terceras partes d e l C o n g r e ­so federal , además de la mayoría s imple de los congresos locales. S i n em­bargo, desde 1997 y, c o n mayor razón, a par t i r de 2000, n i n g u n a fracción p a r l a m e n t a r i a h a l o g r a d o r e u n i r esta mayoría absoluta. E l cuadro I mues­tra la re lación de fuerzas e n el seno de las dos cámaras, desde el año 2000.

1 1 Según estimaciones de David Shields: en el lapso de 1980-2002, PEMEX aportó al era­rio más de 270 000 millones de dólares y, a cambio, recibió recursos públicos para sus gastos de inversión y operación que no llegan n i a la cuarta parte de esta cantidad. David Shields, PEMEX: un futuro incierto, México, Editorial Planeta, 2003, p. 82.

1 2 E l downstream - c o m o lo veremos más adelante- ha sido abierto en algunos de los seg­mentos del sector.

E N E - M A R 2006 L A P O L Í T I C A D E H I D R O C A R B U R O S E N M É X I C O 25

C U A D R O I

Composición de las L V I I I y L I X legislaturas, 2000-2003 y 2003-2006 ( n ú m e r o de diputados y senadores)

LVIII (2000-2003) LIX (2003-2006)

Cámara de Cámara de

Diputados Senado Diputados Senado

PRI 211 59 224 60 PAN 205 46 151 46 PRD 50 16 97 16 PVEM 17 5 17 5 O t r o s 17 1 13 1

Fuentes: Cámara de Diputados: www.camaradediputados.; gob.mx Senado de la República: www.senado.í mb.mx

Las fuerzas que se h a n opuesto a las "reformas estructurales", entre otras, a la d e l sector energét ico h a n d o m i n a d o e l escenario.

D e l l a d o d e l Par t ido de l a Revolución Democrát ica (PRD) - f u e r z a de centro i z q u i e r d a , c o n u n c o m p o n e n t e nacional is ta bastante a c e n d r a d o - l a m a y o r parte de sus m i e m b r o s (salvo contadas excepciones) se h a n opuesto firmemente a cua lquier in ic ia t iva que p e r m i t a l a intromisión d e l sector p r i v a d o , bajo cua lquier esquema. E l P a r t i d o de l a Revolución Inst i tuc ional ( P R I ) , p o r su parte, en su obsesión p o r regresar al p o d e r , se h a p r e o c u p a ­d o p o r reuni f i car u n p a r t i d o que se h a visto e n dif icultades y recuperar e l apoyo de las bases populares . L a b a n d e r a nacional is ta h a sido u n fuerte i n ­cent ivo p a r a mil i tantes que i d e n t i f i c a n las derrotas recientes de su p a r t i d o c o n e l d is tanc iamiento de éste c o n respecto a los valores de l a Revolución m e x i c a n a (el nac iona l i smo r e v o l u c i o n a r i o ) . 1 3

D e l otro lado, las distintas fracciones d e l P A N h a n apoyado sin demasia­d a convicción las iniciativas de u n presidente c o n el que n o se ident i f i can p l e n a m e n t e . 1 4

A pesar de los esfuerzos de diversos representantes d e l P o d e r E jecut i ­vo p o r ofrecer u n p a n o r a m a bastante pesimista e inquietante d e l sector energét ico - y , e n par t icular , de los h i d r o c a r b u r o s - , esta retórica n o h a te­n i d o n i e l peso n i la c r e d i b i l i d a d suficientes p a r a l levar a los part idos de oposic ión a m o d i f i c a r su postura .

1 3 L a actitud del senador Bartlett ha sido muy ilustrativa a este respecto. 1 4 Por su lado, la fracción de priistas que en principio apoyarían las reformas han prefe­

rido, hasta ahora, sumarse a la posición dominante en su partido a cambio de concesiones en otros aspectos.

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S in embargo , esta situación de i n e r c i a o b l o q u e o - c o m o se la q u i e r a v e r - es relativamente reciente: está l igada de m a n e r a m u y clara a la nueva repartición de las fuerzas partidistas e n los tres niveles d e l gob ierno (eje­cutivo, legislativo y j u d i c i a l ) . E n efecto, antes de 1997, es decir , e n u n m o ­m e n t o en el que p r e d o m i n a b a el sistema presidencial is ta mexicano , e l P o d e r Ejecutivo era u n a pieza central e n e l proceso de las políticas públi­cas, p o r lo que era bastante más c o m p l i c a d o parar u n a iniciat iva de ley presentada p o r él o su par t ido . Esta situación c o m e n z ó a cambiar c o n las elecciones intermedias de 1997, que m a r c a r o n e l i n i c i o de u n gob ierno d i ­v i d i d o . E l p a r t i d o d e l presidente (entonces e l PRI) dejó de tener la mayoría de los escaños e n la Cámara de D i p u t a d o s , p o r l o cua l e l je fe d e l ejecutivo perdió parc ia lmente e l c o n t r o l sobre la t o m a de decisiones (sin embargo, e n este m o m e n t o , todavía conservaba e l c o n t r o l d e l senado) . Las eleccio­nes d e l 2 de j u l i o de 2000 agudizaron este proceso , a l p e r d e r el par t ido d e l presidente l a mayoría en ambas c á m a r a s . 1 5 A l a vez, c o n esta nueva situa­ción, e l C o n g r e s o conquistó su autonomía y mayoría de edad, y ahora es u n contrapeso real a l P o d e r Ejecutivo; pasó a ser u n actor central e n la to­m a de decisiones.

Las modi f i cac iones graduales e n las relaciones de fuerza entre part i ­dos y poderes de l a nación h a n r e p e r c u t i d o e n e l diseño de los programas de g o b i e r n o (y, e n este caso, en e l diseño de l a polít ica energét ica) , en las modal idades adoptadas para l a t o m a de decisión y e n las estrategias que h a n desarro l lado los diferentes ac tores . 1 6

E n este contexto , vamos a cons iderar u n p e r i o d o de 15 años (1989-2004), p o r ser u n m o m e n t o de grandes cambios e n los ámbitos polít ico y e c o n ó m i c o . N o s p r o p o n e m o s anal izar c ó m o las estrategias de los actores gubernamentales interesados e n p r o m o v e r u n a lógica "empresar ia l " se h a n i d o m o d i f i c a n d o , adaptándose a los cambios p r o d u c i d o s e n el tablero político-administrativo, para i m p u l s a r medidas - m u c h a s veces o b l i c u a s -que, s in ser inviables pol í t icamente, l o g r e n d i n a m i z a r P E M E X . Buscaremos asimismo est imar los costos (políticos y e c o n ó m i c o s ) de estas estrategias. 1 7

1 5 Isabelle Rousseau, "¿Y después de la alternancia? Los escenarios del cambio político en México", Retos y perspectivas de la consolidación democrática en México, México, IEDF, 2003, p. 69.

1 6 N o existe un acuerdo formal para fechar "la transición democrática" en México. Las definiciones más estrictas la sitúan en el año 2000, cuando un partido diferente del PRI con­quistó por primera vez, después de más de 70 años, la presidencia de la república. Para otros, la fecha de referencia sería más bien 1997, con el inicio de un "gobierno dividido".

1 7 L a modernización de una empresa estatal como PEMEX involucra dos aspectos que es necesario distinguir. U n o entiende la modernización, bajo el signo de la apertura, como pri­vatización (venta de los activos de la empresa); el otro se encamina a adoptar modalidades or-ganizacionales y de management (nuevas relaciones con proveedores y consumidores, con el gobierno, etc.), sin que esto conduzca a la privatización.

E N E - M A R 2006 L A POLÍTICA D E H I D R O C A R B U R O S E N MÉ XIC O 27

Subrayaremos, en p r i m e r lugar, c ó m o - d e s d e 1989 hasta 1997- los so­portes d e l sistema presidencialista m e x i c a n o h a n garantizado la i m p l e m e n -tación de u n a re forma organizac ional de gran envergadura en el seno de l a indus t r ia petrolera ; analizaremos, luego, c ó m o -después de septiembre de 1997- las inercias ligadas a la nueva repartición de fuerzas entre los part i ­dos obligarán a los actores "modernizantes" (así c o m o a los aper tur is tas ) 1 8

a e laborar diferentes estrategias relativamente costosas e n términos políti­cos y económicos , y n o s iempre m u y funcionales e n cuanto a los objetivos perseguidos. N o pretendemos aquí evaluar l a p e r t i n e n c i a de las medidas adoptadas o propuestas (estimar si son o n o adecuadas para m o d e r n i z a r empresa e industr ia petroleras) . N u e s t r o objetivo, e n este artículo, consiste e n e x a m i n a r algunas de las pr inc ipales reformas implementadas e n el sec­tor de los h idrocarburos y tomarlas c o m o u n e jemplo para elaborar u n ba­lance acerca de la l l amada gobernanza e n México , e n t iempos de cambios acelerados y de mayor i n c e r t i d u m b r e .

P R E S I D E N C I A L I S M O Y R E F O R M A S E S T R U C T U R A L E S E N P E M E X . 1989-1997

A part i r de 1989, los distintos equipos que encabezaron el sector energéti­co h a n buscado establecer u n mayor e q u i l i b r i o entre las dos rac ional ida­des menc ionadas anter iormente : l a empresar ia l y l a n a c i o n a l . D a d a la falta d e consenso en la opinión pública y e n u n a parte de la clase política para t ransformar radica lmente e l sistema p e t r o l e r o m e x i c a n o (es decir , abr i r lo tota lmente a l a inversión extranjera) , estos equipos h a n p r o c e d i d o a las t ransformaciones necesarias - y sobre todo p o s i b l e s - p a r a realizar l a transi­c ión de u n a empresa pública p r o t e g i d a a u n a empresa capaz de generar e l ingreso ópt imo e insertarse e n las reglas de l a c o m p e t e n c i a m u n d i a l . Si­g u i e n d o el m o d e l o organizac iona l de las grandes empresas petroleras i n ­ternacionales -públ icas y p r i v a d a s - , e n México se buscó reestructurar P E M E X c o n e l fin de adecuar sus re laciones c o n el resto de l a e c o n o m í a na­c i o n a l y e l m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l , s in tener que enfrentarse c o n los l i m i ­tantes const i tucionales . Las reformas organizacionales p r e t e n d i e r o n a l a vez flexibilizar e l f u n c i o n a m i e n t o de l a empresa y transparentar los mane­j o s administrat ivos.

H a s t a m e d i a d o s de los años o c h e n t a , l a empresa y l a indus t r ia petro­leras enca jaban perfectamente e n e l m o d e l o c e r r a d o de desarrol lo indus-

1 8 L a búsqueda de un nuevo equilibrio entre la función empresarial y la nacional (ser u n instrumento al servicio de la nación) supone un proceso de modernización de la empre­sa, lo cual no implica forzosamente su privatización, como muchos afirman.

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t r ia l . D u r a n t e m u c h o t iempo, P E M E X se dedicó a proveer petróleo barato p a r a responder a la d e m a n d a in terna y f o m e n t a r e l desarrol lo industr ia l d e l país - d e s c u i d a n d o o desconoc iendo sus posibles funciones comerc ia l e in ternac iona l . D e a lguna manera , era u n a empresa reg ida p o r nociones ant ieconómicas e n cuestiones de "prec ios" y de "costos". M o n o p o l i o de Es­tado, P E M E X se había regido, además, p o r u n m o d e l o clásico de organiza­ción central izada c o n integración vert ical . Este m o d e l o había asegurado eficazmente la coordinación de las actividades e n u n a empresa que busca­b a satisfacer ante todo las necesidades internas. L o s objetivos perseguidos eran más políticos que económicos y l a organización central izada era u n m e d i o eficaz de c o n t r o l . S i n embargo, desde t i e m p o atrás, este conjunto organizac iona l había empezado a revelar su i n c a p a c i d a d para colocarse a l a a l tura de los cambios de l a e c o n o m í a m u n d i a l y de la industr ia petrolera .

Resal tando las estrategias diferenciadas de los actores en función de sus p r o p i o s márgenes de acción, expl icaremos p r i m e r o cuáles f u e r o n los cambios organizacionales , así c o m o los cri terios que los f u n d a m e n t a r o n ; luego, anal izaremos los juegos y apuestas desarrol lados p o r los diferentes actores.

L A S M O D A L I D A D E S A D O P T A D A S

L o s cambios organizacionales de la paraestatal h a n seguido u n doble cami­n o . P o r u n lado , se c rearon estructuras nuevas; p o r el o t ro , se reorganizó l a empresa petro lera .

L a creación de P e m e x C o m e r c i o In ternac ional , S A de C V (PMI) y l a i m -plementac ión de u n conjunto de reglamentos genéricos y específicos (e insti tuciones ad hoc) representaron el p r i m e r con junto de medidas adopta­do . Desde 1989, l a nueva administración de P E M E X mostró u n gran interés p o r l a internacionalización. P o r el lo , se creó u n a empresa pública dotada de p e r s o n a l i d a d jur íd ica p r o p i a : P M I , encargada de comercia l izar los pro­ductos petroleros mexicanos e n el m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l y enfrentar los retos l igados a la vo la t i l idad de este ú l t i m o . 2 0 Para esto, era necesario r o m ­per c o n la filosofía vigente que encabezaba la entonces Coordinación Eje­cutiva de C o m e r c i o Exter ior , que, s in tomar e n cuenta los costos económicos

1 9 PEMEX nunca se preocupó verdaderamente por entrar en competencia con las empre­sas extranjeras, incluso en los últimos tiempos, dado que comenzó a orientarse hacia la ex­portación de crudo.

2 0 PMI se constituyó bajo la modalidad de sociedad anónima de capital variable en la que PEMEX participa con 85% del capital social, el Banco de Comercio Exterior con 7.5% y Nacio­nal Financiera igualmente con 7.5 por ciento.

E N E - M A R 2006 L A POLÍTICA D E H I D R O C A R B U R O S E N M É X I C O 29

o las opor tun idades de negocio , buscaba únicamente deshacerse de los ex­cedentes de la producción loca l . P o r el contrar io , v a l o r a n d o el concepto de u t i l i d a d , P M I se p r o p u s o opt imizar los benef ic ios e n las transacciones comerciales e n todos los niveles - p r o d u c c i ó n , ref inación y distribución. Además, P M I pretendió ser u n centro p i l o t o que inauguraría u n estilo de gestión c o n vistas a f o m e n t a r u n a cu l tura de empresa diferente . E l trabajo se organizó a l r e d e d o r de profit centers, es dec i r de grupos extremadamente f lu idos y f lexibles que se constituían de m a n e r a c o y u n t u r a l a l rededor de u n negocio . A l cont rar io de P E M E X - e s t r u c t u r a m u y burocra t izada y verti­c a l - , en estos profit centers se pr iv i legiaban las relaciones horizontales entre las diferentes categorías de personal sobre la j e r a r q u í a t r a d i c i o n a l . 2 1

Para le lamente , se pre tendió r e f o r m a r e l b r a z o tecnológico de P E M E X - e l Instituto M e x i c a n o d e l Petróleo ( I M P ) .

S in embargo , e l núcleo de la r e f o r m a consistió e n reorganizar a d m i ­nistrativa y estructuralmente P E M E X . Dos ideas fundamenta les p r e c e d i e r o n esta reestructuración administrat iva. E n p r i n c i p i o se buscó evaluar, e n l a cuestión petro lera , e l peso y la naturaleza de l a in jerenc ia d e l Estado e n re­lación c o n e l peso de la función empresar ia l . E n otros términos, se trataba de contestar l a p r e g u n t a siguiente: ¿qué s igni f ica p a r a P E M E X ser u n a em­presa de Estado?

L a p r i m e r a i d e a de los re formadores fue d i f e r e n c i a r dos aspectos que cubre l a n o c i ó n de Estado. Se trataba de desv incular e n el concepto de Estado lo que ref iere a l " g o b i e r n o " de lo q u e ref iere a l a "nac ión" . Esta d i f e r e n c i a permit ía entonces separar l a a u t o r i d a d de la gestión, l a regla­m e n t a c i ó n de l a administración, f u n c i o n e s que , hasta ese m o m e n t o , ha­b ían estado c o n f u n d i d a s entre sí. Se pensaba que a l Es tado r e g u l a d o r le i n c u m b í a l a p r i m e r a , mientras que P E M E X deb ía a s u m i r l a segunda. O b l i ­gaba sobre t o d o a r e c o n o c e r l a polit ización i n d e b i d a de l a empresa : esta aclaración buscaba separar a P E M E X de sus f u n c i o n e s polít icas latentes co­m o , p o r e j e m p l o , "ser a u t o r i d a d e n T a b a s c o " o b i e n " c o l o c a r d iputados , senadores, g o b e r n a d o r e s " , e t c . 2 2 P o r o t ro l a d o , subrayaba la neces idad i m p e r i o s a de i n t r o d u c i r cr i ter ios e c o n ó m i c o s y n o polí t icos c o m o m o d a l i ­d a d esencial de f u n c i o n a m i e n t o -es dec i r , buscar l a maximización de be­nef ic ios , u n a m e j o r c a l i d a d de producc ión , e tcé tera .

Sobre la base de esta distinción conceptual , se h i z o la reorganización es­tructural de l a empresa de Estado. P o r otro lado , f u n d a d a e n u n criterio pro-

2 1 Para tener una buena descripción del funcionamiento de PMI, recomendamos la tesis de María Fernanda Somuano, Empresas públicas y el proceso de reforma. El caso de PMI, E l Colegio de México, Centro de Estudios Internacionales, 1994, p. 95.

2 2 Comentarios de Adrián Lajous, Seminario de Políticas Sectoriales, E l Colegio de Mé­xico, Centro de Estudios Internacionales, 15 de enero de 2002.

30 I S A B E L L E R O U S S E A U FI XLV1-1

píamente económico - l a búsqueda de la máxima renta petro lera- , esta reor­ganización tuvo c o m o propósito concentrar P E M E X en aquel lo que, según la opinión de los reformadores, representa sus actividades básicas (la explora­ción y la producción de crudo) e n d e t r i m e n t o de actividades de transfor­mación de los hidrocarburos o ciertos servicios ligados al gas natural . E l p r i n c i p i o consistió en preservar el m o n o p o l i o de P E M E X e n upstream y abrir downstream a la inversión privada, nac ional o internacional . Esto h a i n d u c i d o a la compañía a deshacerse de áreas que, según los diseñadores de este pro­yecto, n o pertenecen propiamente a la industr ia petrolera (tales c o m o la em­presa de construcción, actividades de ingeniería y otras de servicios y de logística), las cuales se otorgaron en subcontratación a compañías privadas. Si b i e n se trata de u n a privatización parc ia l de las actividades periféricas, es u n a m e d i d a dotada de u n valor estratégico y político m u y diferente de aque­l l a que hubiese consistido en vender todo o parte de los activos centrales.

Estos dos p r i n c i p i o s f u e r o n los pilares p a r a reforzar l a capacidad de m e r c a d o de la empresa estatal. M e d i d a s precisas aseguraron la i m p l e m e n -tación de tales objetivos.

L a r e f o r m a de 1992 dividió P E M E X - u n a empresa organizada hasta en­tonces de f o r m a vertical y que f u n c i o n a b a de m a n e r a g l o b a l - en u n holding p a r a integrar u n a estructura centra l (el C o r p o r a t i v o ) y cuatro empresas fi­liales (subsidiarias) . L a figura 1 i lustra estos cambios .

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Se buscó i n t r o d u c i r u n a administración c o n base e n líneas de nego­cios y también descentral izar e l p o d e r ( P E M E X Explorac ión y Perforación, p o r e jemplo, se instaló e n Tabasco) . Se deseaba p o n e r e n o r d e n la conta­b i l i d a d : as ignando a cada subsidiar ia sus propias responsabi l idades (en e l d o m i n i o financiero, legal y p a t r i m o n i a l ) ; esta división permitir ía i n t r o d u ­c i r u n a gestión que h i c i e r a aparecer ganancias o pérdidas e n cada u n a de las filiales.23

L a división e n subsidiarias h a sido pensada e n func ión de los l lamados "costos de transacción". Parale lamente , se construyó u n edi f i c io de pre­cios, bajo e l concepto de "costo de o p o r t u n i d a d " , p a r a s imular l a forma­ción de u n m e r c a d o e n e l seno de u n a empresa que conservaba su estatuto de m o n o p o l i o . E l costo de o p o r t u n i d a d representa e l va lor de u n p r o d u c ­to en u n uso alternativo; su p r e c i o se fija e n relación c o n e l p r e c i o que tie­n e este m i s m o p r o d u c t o e n la exportación. Esto p e r m i t e e l i m i n a r toda subvención de parte d e l E s t a d o . 2 4 Parale lamente fue instalado u n sistema de regulación - u n arsenal de leyes, reglamentos y nuevas i n s t i t u c i o n e s -p a r a i n t r o d u c i r l a c o m p e t e n c i a sobre la base de reglas claras y transparen­tes. E n efecto, u n m a r c o regulator io n o busca solamente m o n i t o r e a r y san­c ionar las prácticas anticompeti t ivas, s ino también erradicar otras fuentes de inef ic ienc ia e c o n ó m i c a - c o m o , p o r e jemplo, los c o m p o r t a m i e n t o s de ciertos func ionar ios públicos que afectan las decisiones económicas .

Dos tipos de reglamentos f u e r o n i m p l e m e n t a d o s : los genéricos, que se apl ican de m o d o idéntico cua lquiera que sea el sector, y los específicos d e l r a m o industr ia l c o n s i d e r a d o . 2 5 L o s pr imeros - l a L e y F e d e r a l de C o m p e t e n ­c i a Económica ( L F C E ) , l a Comisión Federa l de C o m p e t e n c i a ( C F C ) , etc . - , fundadas en e l p r i n c i p i o de la desconfianza, q u i s i e r o n p o n e r bajo tutela e l c o m p o r t a m i e n t o administrat ivo (obras públicas, compras , f u n c i o n a r i o s ) . 2 6

L o s segundos - l a s leyes y reglamentos d e l gas na tura l y, sobre todo, la C o ­misión R e g u l a d o r a de Energía ( C R E ) - tendrán c o m o misión enmarcar e l f u n c i o n a m i e n t o d e l m e r c a d o . 2 7 L o s reglamentos específicos se a p l i c a r o n inmedia tamente a l a indus t r ia d e l gas natura l (que se abrió e n el segmento d e l downstream a par t i r de 1995) p a r a responder a los imperat ivos d e l mer­cado: ofrecer mejores servicios, p r o m o v e r e l uso de combust ibles l i m p i o s y,

2 3 L a estructura vertical dificultaba tal contabilidad. N o se sabía con certeza qué entidad era eficiente y cuál no lo era.

2 4 Esto permitiría también eliminar toda subvención por parte del Estado. 2 5 Adrián Lajous, Seminario de Políticas Sectoriales. 2 6 L a CFC se creó en 1992. Agencia administrativa vinculada a SECOFI -hoy, Secretaría de

Economía ( SE)- , gozaba formalmente de autonomía técnica y operativa, y su objetivo era evi­tar, buscar y eliminar, en caso necesario, los monopolios y diversas prácticas monopólicas.

2 7 L a CRE se creó en 1992, pero sólo a partir de 1995 creció su margen de acción.

32 I S A B E L L E R O U S S E A U FI XLVI-1

sobre todo , proteger las inversiones privadas de posibles comportamientos arbitrarios p o r parte de P E M E X o d e l gob ierno .

P r i n c i p i o s y criterios económicos i n s p i r a r o n esta gran re forma a d m i ­nistrativa. Se buscó clarif icar l a c o n t a b i l i d a d de la empresa sin afectar e l r o l fiscal y social de P E M E X . L a reorganización e n u n holding y sus filiales (Corpora t ivo y subsidiarias) tuvo la intenc ión de transparentar los subsi­dios (evitar proteger organismos inefic ientes y obl igarlos a responsabil izar­se p o r sus bienes y acciones) . E n esta dinámica, se establecieron los precios interorganismos dentro de P E M E X , que se f u n d a m e n t a n en la no­ción de precios de transferencia. Eso quiere dec i r que las grandes u t i l i d a ­des de P E M E X se contabi l izan e n el renglón de las ventas de c r u d o . 2 8

L a i d e a de compet i t iv idad guió l a reestructuración: insertar a los dis­tintos actores en u n contexto de c o m p e t e n c i a (tanto las subsidiarías c o m o su personal ) , en d o n d e cada l ínea de negocios debe m a x i m i z a r sus benef i ­cios. P o r otro lado, e l establecer u n ambiente de m e r c a d o (costo de opor ­t u n i d a d , prec io y tarifas en relación c o n e l m e r c a d o in ternac iona l , etc.) h a sido u n o de los grandes retos.

L A S E S T R A T E G I A S D E L O S A C T O R E S

Dos medidas antecedieron la implementac ión de esta r e f o r m a organiza-c i o n a l : u n golpe de Estado c o n t r a e l viejo cacique s indica l de P E M E X - " L a Q u i n a " - y u n cambio generac iona l y pro fes iona l importante entre los m a n d o s (medios y superiores) de l a empresa .

U n a de las pr imeras decisiones que t o m ó el nuevo presidente de la re­pública - C a r l o s Salinas de G o r t a r i - fue desart icular e l m o d e l o s indical "pa-t r imonia l i s ta" , verdadero f reno a l b u e n d e s e m p e ñ o de la empresa p e r o también a su proyecto m o d e r n i z a d o r . 2 9 T r a n s f o r m a r P E M E X exigía en efec­to p r o m o v e r nuevas relaciones entre l a empresa , el g o b i e r n o y los trabaja­dores. E l verdadero feudo que había l o g r a d o establecer la dirección d e l S indicato de Trabajadores Petroleros de l a Repúbl ica M e x i c a n a (STPRM) bajo e l m a x i m a t o de " L a Q u i n a " le permit ió consol idar progresivamente, desde 1947, u n p o d e r e n o r m e (tanto e c o n ó m i c o c o m o político) y gozar de

2 8 E l sistema contable aquí propuesto favorece a una de las filiales (PEMEX Exploración y Producción) por encima de las otras. E l precio de transferencia al que ésta vende el crudo que extrae a las otras filiales es afín a la cotización del crudo en el mercado internacional (y no al costo de extracción).

2 9 E l 10 de enero de 1989, el jefe de Estado dirigió una acción político-militar para en­carcelar al líder moral del sindicato petrolero - " L a Q u i n a " - acusándolo de posesión ilegal de armas.

E N E - M A R 2006 L A P O L Í T I C A D E H I D R O C A R B U R O S E N M É X I C O 33

u n a serie de privilegios extremadamente costosos para la empresa petrole­r a (pero rentables para el régimen político pri ista) . Entre otras conquistas, logró ser copropie tar io y cobenef ic iar io de la explotación d e l p e t r ó l e o . 3 0

Salinas n o m b r ó así u n nuevo dir igente s indica l -Sebast ián Guzmán C a b r e r o - que c o m u l g a b a c o n su proyecto y apoyaría todas las iniciativas de r e f o r m a y modernización que p r o p u s i e r a la administración de P E M E X . A l e l i m i n a r - m e d i a n t e la m o v i l i d a d , e l ret iro o la r e n u n c i a - a los cuadros l igados a " L a Q u i n a " , se podría negociar u n nuevo contrato colect ivo de trabajo que redefiniría e l pape l de P E M E X y d e l s i n d i c a t o . 3 1 Este go lpe m o r ­tal dado al S T P R M y a " L a Q u i n a " terminó c o n cualquier t ipo de resistencia fuerte a la re forma.

Además, el presidente se rodeó de u n equipo - e n la Secretaría de Energía, M i n a s e Industr ia Paraestatal (SEMIP) y en P E M E X - que compart ía su proyecto de r e f o r m a d e l Estado y su visión sobre el nuevo m o d e l o econó­m i c o . Per tenec iendo a la m i s m a generación d e l presidente de la república (que entonces tenía 40 años) , este e q u i p o contaba además c o n u n a forma­ción académica similar . E l d i rec tor de la paraestatal y -después de 1992-los directores d e l Corpora t ivo y de ciertas subsidiarias eran economistas ( con doctorados efectuados en las mejores universidades estadounidenses o c o n d i p l o m a d o s en planificación y presupuesto realizados e n Inglaterra) , compart ían los códigos y las visiones d e l nuevo equipo en el p o d e r . Estos economistas, que desplazaban e n m u c h o s casos a los ingenieros de mayor e d a d y exper ienc ia e n la industr ia petrolera , ocupaban puestos clave e n los centros fundamentales d e l cambio . P M I h a sido u n magnífico e jemplo. E n P E M E X , el Corpora t ivo - e n d o n d e se p lani f i caban las estrategias para m o ­dernizar la e m p r e s a - y dos subsidiarias ( P E M E X Gas y Petroquímica Básica y P E M E X Petroquímica) , destinadas a abrirse al capital pr ivado, i lustran esta d i n á m i c a . 3 2

Si b i e n estas dos medidas e ran vitales, n o a l lanaban comple tamente el c a m i n o a la r e f o r m a : de 1988 a 1991, e l par t ido d e l presidente n o dispuso d e u n a mayoría suficiente en el C o n g r e s o - e n part icular , e n l a Cámara de D i p u t a d o s - p a r a i n t r o d u c i r u n a r e f o r m a de tal alcance. E l nuevo e q u i p o e n el p o d e r tuvo que esperar a las elecciones intermedias - q u e otorgarán u n a cómoda mayoría al p a r t i d o d e l j e fe d e l ejecutivo— para operar la rees­tructuración de P E M E X .

3 0 Para una explicación más completa, véase Rafael Loyola y Li l iana Martínez Pérez, op. cit., p. 254.

3 1 L a revisión del contrato colectivo de trabajo se hará en tres etapas: en 1989, 1991 y 1993.

3 2 Véase Isabelle Rousseau, " L a reorganización administrativa de PEMEX en los 90's: ¿mu­cho ruido y pocas nueces?", Actas del XI Congreso de FIEALC, Osaka, Japón, 2003. C D Rom.

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L o s cuadros 2 y 3 especif ican las relaciones de fuerza entre el PRI y las otras fracciones a nivel federal , entre 1988 y 1994.

C U A D R O 2

Composición de la L I V Legis la tura , 1988-1991

Partido Diputados Senadores

PRI 260 60 P A N 101 -PRD 19 4

C U A D R O 3

Composic ión de l a L V Legis la tura , 1991-1994

Partido Diputados Senadores

PRI 320 63 P A N 89 1 PRD 41 -

Fuente: México Social: 1994-1995 Estadísticas Seleccio­nadas, Grupo Financiero Banamex-Actival.

E n t r e 1989 y 1992, u n fuerte debate acerca d e l f u t u r o de la paraestatal enfrentó a los distintos actores d e l s e c t o r . 3 3 Ser ía adoptada finalmente l a opc ión i n t e r m e d i a entre e l statu quo y l a privatización, respaldada p o r e l entonces subdirec tor de planif icación de P E M E X (Adrián Lajous) . Cabe re­saltar que , e n ningún m o m e n t o , estas discusiones internas en torno d e l f u ­turo de u n a empresa vital p a r a e l país serán abiertas al público.

Esta reorganización adminis t ra t iva se formalizó en la Ley Orgánica de P E M E X y de los O r g a n i s m o s Subsidiar ios de j u l i o de 1992, lo cual d i f icul ta ­ría m o d i f i c a c i o n e s ulter iores .

E n esta remodelac ión, p r e d o m i n ó l a visión de los e c o n o m i s t a s . 3 4

33 j r e s p O S i c i o n e s destacaron: el statu quo, la apertura indiscriminada de PEMEX (tipo YPF de Argentina) y una intermedia (conservar el monopolio , buscando abrir algunas partes e in­troducir métodos de gestión que responden a una lógica de mercado).

3 4 Esto era lógico. E l presidente Salinas se había rodeado de un equipo económico compuesto por hombres que tenían la misma formación y compartían el proyecto. Isabelle Rousseau, México: ¿una revolución silenciosa? 1970-1995. (Elites gubernamentales y proyecto de mo­dernización), México, E l Colegio de México, 2000, p. 306.

E N E - M A R 2006 L A P O L Í T I C A D E H I D R O C A R B U R O S E N M É X I C O 35

L A S T R A N S F O R M A C I O N E S E N E L S E C T O R D E L O S H I D R O C A R B U R O S : 1994-1997

D u r a n t e la p r i m e r a m i t a d d e l sexenio de Ernesto Z e d i l l o Ponce de L e ó n (1994-2000), los cambios e n e l sector de h i d r o c a r b u r o s s iguieron las pau­tas marcadas en el sexenio anter ior .

A p r i n c i p i o s de 1995, c o m o lo r e c u e r d a D a v i d Shields , en m e d i o de l a grave crisis financiera y n a c i o n a l (por la fuerte devaluación d e l peso) , e l nuevo secretario de H a c i e n d a - G u i l l e r m o O r t i z M a r t í n e z - d io a c o n o c e r e n W a s h i n g t o n u n p l a n de nueve p u n t o s que el g o b i e r n o de Ernes to Ze­d i l l o había firmado c o n el de Estados U n i d o s . 3 5 Este acuerdo estructural - N o r t h A m e r i c a n F r a m e w o r k A g r e e m e n t , N A F A - , preveía u n préstamo d e l g o b i e r n o de los Estados U n i d o s (y d e l F o n d o M o n e t a r i o In ternac io­nal) de veinte m i l mi l lones de dólares. A c a m b i o , las partes firmaron e l O i l Proceeds Faci l i ty A g r e e m e n t ( O P F A ) , que h i p o t e c a b a e l petróleo d e l país c o m o garantía de pago. Además, e l g o b i e r n o de Z e d i l l o se c o m p r o m e t i ó a f o m e n t a r l a privatización de las centrales de generac ión eléctrica y c o m ­plejos petroquímicos, así c o m o a ofrecer e n concesión a los particulares los segmentos de distribución, transporte y a l m a c e n a m i e n t o de gas na tura l . T a l y c o m o lo resalta D a v i d Shields, "este acuerdo fue aprobado p o r e l C o n ­greso m e x i c a n o en 1995, s in lectura ; e n otros términos, los congresistas n o c o n o c i e r o n detal ladamente lo que aprobaban . ¡En u n a nación que tanto se enorgul lece de su soberanía n a c i o n a l en mater ia de energía, es paradój ico que se haya p o d i d o firmar c o n e l consenso de los l e g i s l a d o r e s ! " 3 6

Las grandes dif icultades económicas y financieras d e l m o m e n t o , y los soportes d e l sistema presidencial is ta , son las dos ventanas de o p o r t u n i d a d que p e r m i t i e r o n i m p l e m e n t a r cambios .

E l cuadro 4 muestra las relaciones de fuerza entre las diversas fraccio­nes en la L V I legislatura.

C U A D R O 4

Composic ión de la L V I Legis la tura , 1994-1997

Partido Diputados Senadores

PRI 300 95 P A N 119 25 PRI) 71 8

Fuente: México Social: 1994-1995 Estadísticas Seleccio­nadas, Grupo Financiero Banamex-Actival.

3 5 David Shields, op. cit, p. 49. 3 6 Idem.

36 I S A B E L L E R O U S S E A U FI XLVI-1

Durante el sexenio zedil l ista, e l p e r f i l quienes que integraban e l sector energét ico n o cambió f u n d a m e n t a l m e n t e e n relación c o n el que prevale­c ió durante el sexenio anter ior (ya sea e n P E M E X , en la Secretaría de E n e r ­gía, S E N E R - e x - S E M I P - o en la C R E ) . 3 7 Frecuentemente , los puestos f u e r o n

ocupados p o r las mismas personas (por e jemplo, Héctor O l e a e n la C R E ) , otras ascendieron (Adrián Lajous se convirtió en direc tor de P E M E X ) y los nuevos reclutas - u n a m i n o r í a - presentaban u n p e r f i l idéntico al de sus predecesores. E n otros términos, seguía h a b i e n d o c o n c o r d a n c i a entre e l p e r f i l de los altos m a n d o s y el proyecto de modernización de la empresa y d e la industr ia p e t r o l e r a . 3 8

Las principales medidas adoptadas durante la p r i m e r a m i t a d d e l go­b i e r n o de Ernesto Z e d i l l o f u e r o n las siguientes: fortalecimiento de la C R E , seguido p o r la apertura de los segmentos correspondientes a la distribución d e l gas natural (concesiones a empresas privadas extranjeras), así c o m o u n a serie de obras públicas financiadas p o r los Proyectos de Infraestructura D i ­feridos en el Registro Público ( P I D I R E G A S ) . Estas f u e r o n medidas exitosas respecto de los objetivos perseguidos p o r el equipo e n el poder . P o r e l con­trario, los intentos de venta de algunos complejos petroquímicos n u n c a se concretaron. Recordaremos rápidamente la naturaleza y los objetivos bus­cados c o n estas modif icac iones .

1. La apertura del gas natural

L a desregulación d e l gas natural y l a apertura de algunos de sus segmentos a la inversión privada - n a c i o n a l o i n t e r n a c i o n a l - es p r o d u c t o de varios fac­tores. Indudablemente , la transición energética que se d a a nivel m u n d i a l h a tenido u n a marcada i n f l u e n c i a sobre e l proceso mexicano : l a d e m a n d a de gas natural h a crec ido notablemente y se prevé que, antes de 2010, este h i d r o c a r b u r o reemplace al carbón c o m o segunda fuente energética m u n ­dia l . Estas expectativas se basan e n sus cualidades intrínsecas: el gas natural es barato, presenta ventajas ecológicas (tiene u n a combustión comple ta c o n u n nivel r e d u c i d o de react ividad fotoquímica) y ofrece u n elevado nivel de seguridad. Además es u n a mater ia p r i m a para la petroquímica y constituye, p o r lo tanto, u n a base f u n d a m e n t a l para el desarrollo industr ia l . México, aunque tenga u n a ventaja apreciable p o r sus m u y importantes reservas de

3 7 C o n excepción del primer año (1994-1995), bajo la dirección de Ignacio Pichardo Pa-gaza, entonces secretario de SENER.

3 8 Sin embargo, esto no quiere decir que no hubo antagonismos en cuanto a las estrate­gias que adoptar. L a diferencia de visión, al final del sexenio, del director general de PEMEX y el secretario de Energía -respectivamente, Adrían Lajous y Luis Téllez- es muy ilustrativa.

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gas (asociado y n o asociado al p e t r ó l e o ) , está m a l p r e p a r a d o para enfren­tar estos retos pues, desde mediados de los ochenta , es i m p o r t a d o r d e l m i s m o . 3 9 Según las diferentes proyecciones , lo seguirá s iendo durante los diez años próximos. L a decisión que las autoridades mexicanas a d o p t a r o n (1997-1998), de fomentar los ciclos combinados e n la producción de electri­c idad , refuerza la expectativa de u n alza importante e n la demanda. Si , en­tre 1991 y 1998, el consumo de gas natural en México creció a u n a tasa anua l p r o m e d i o de 3 . 6 % , 4 0 para los próximos diez años se prevé u n creci­m i e n t o m u c h o mayor en la d e m a n d a - e n el o r d e n de 9 % a n u a l . 4 1 L a aper­tura y compet i t iv idad de l sector, así c o m o las nuevas normas ambientales que l i m i t a n la emisión de contaminantes y p r o m u e v e n el uso de combusti ­bles l i m p i o s (en zonas consideradas c o m o a m b i e n ta imen te críticas y en los sectores eléctrico e industr ia l ) , f u n d a m e n t a n estas previs iones . 4 2 P o r último, l a presión de los vecinos de l norte (en part icular Estados Unidos) para que México abra este sector al capital pr ivado, c o n el fin de dejar de impor tar (e i n f l u i r de m a n e r a positiva en la conformación de precios regionales), a la vez que c o n f o r m a r u n mercado regional , también h a pesado en la balanza.

E l nuevo marco regulator io p a r a e l transporte , e l a lmacenamiento y l a distribución de gas natura l (1995-1996) buscó f o m e n t a r e l ingreso de la i n ­versión p r i v a d a e n estas actividades. Este deber ía l iberar a P E M E X y or ientar l a empresa exclusivamente hac ia las actividades upstream (exploración, ex­tracción) p a r a l lenar las expectativas de c r e c i m i e n t o de la d e m a n d a , m i e n ­tras e l sector pr ivado invertiría recursos financieros y humanos en las actividades downstream. L a regulación se puso c o m o meta p r o p i c i a r u n su­m i n i s t r o ef iciente de gas natura l , evitar l a discriminación i n d e b i d a , p r o ­m o v e r l a c o m p e t e n c i a y e l l ibre acceso a los servicios e i m p e d i r subsidios cruzados entre los servicios que prestan las empresas reguladoras. A l otor-

3 9 De hecho, desde siempre México se ha considerado u n país petrolero, y se ha despre­ciado la producción gasera. Esto lo ha llevado a descuidar la fase exploratoria destinada a am­pliar las reservas de gas seco. Así - c o n contadas excepciones en su historia- el país ha sido antes que nada productor de gas asociado al petróleo: sus reservas y su producción han sido por lo mismo sometidas a la naturaleza, cantidad de las reservas y producción del crudo.

4 0 L a mayor participación en la demanda fue la del sector industrial (incluyendo PEMEX Petroquímica), seguida del sector petrolero, del sector eléctrico y, finalmente, del sector do­méstico.

4 1 Secretaría de Energía, Prospectiva de gas natural, 2000-2009. 4 2 P E M E X estimó que, con su proyecto estratégico de gas, pasaría de una oferta de 141.58

millones de metros cúbicos diarios a cerca de 254.85 millones para el año 2008. Para lograr tal meta se pensó que había que invertir un mínimo de cinco mi l millones de dólares por año. Pero, aún así, México continuaría siendo importador de gas natural. De hecho, en el mejor de los casos, la producción de gas natural anual alcanzaría solamente 8%, mientras que el crecimiento anual de la demanda se proyecta en 10%, por lo cual requeriría importar el 2% restante.

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gar mayor cer t idumbre , se pensó que la reglamentación fomentar ía u n a c o m p e t e n c i a más intensa y sofisticada en este campo, que deber ía redi tuar - s e g ú n el credo l i b e r a l - en u n a eficacia y u n a p r o d u c t i v i d a d mayores.

L a apertura fue p r e c e d i d a p o r tres tipos de medidas : u n m a r c o legal favorable, para p r o m o v e r eficacia, t ransparencia y c o m p e t i t i v i d a d e n e l sector energético; normas acordes c o n los nuevos requisitos e n cuestiones d e m e d i o ambiente y c o n u n c a m b i o de c o m p o r t a m i e n t o entre los consu­midores ; y, finalmente, modi f i cac iones e n otros campos - c o m o el trans­porte , la producción de e lec t r i c idad y los sectores de l a i n d u s t r i a para obtener u n cambio integral y c o h e r e n t e . 4 3

Segmentarización y gradual i smo h a n d e f i n i d o u n a vez más la desregu­lación en estos tres ramos: distribución, transporte y a lmacenamiento . C a ­d a u n o se h a reg ido c o n u n a v e l o c i d a d y u n grado de aper tura dist into ; se abr ió totalmente la distribución a la inic iat iva pr ivada, peí o e n c a m b i o e l transporte se sigue c o m p a r t i e n d o entre P E M E X y los actores privados. L a comercial ización y e l a l m a c e n a m i e n t o q u e d a r o n m u y rezagados. Evidente­mente esta estrategia - u n a combinac ión de dos velocidades (una agenda q u e busca atacar de m a n e r a paula t ina cada sector y u n a reglamentación r e g i d a p o r la rapidez e n el c a m p o que se está a b r i e n d o ) - t iene efectos vir­tuosos pero también perversos que n o intentaremos evaluar aquí .

L a distribución fue e l p r i m e r segmento que se abrió (a p r i n c i p i o s de 1996). L a ORE se encargó de diseñar los reglamentos para la distribución, así c o m o de c o m p r o b a r y evaluar e l c u m p l i m i e n t o de las compañías priva­das c o n los términos d e l contrato . D e 1996 a 2000, se o t o r g a r o n 21 p e r m i ­sos de distribución e n 14 zonas geográficas distintas en el país. P o r otro l a d o , la C R E estableció e l reg lamento d e l prec io de venta de p r i m e r a m a n o d e l gas natural , definió y aprobó el p r o g r a m a gradual de acceso abierto al sistema de ductos de P E M E X Gas y Petroquímica Básica (publ i cado en e l Diario Oficial el 7 de agosto de 1 9 9 6 ) . 4 4 Este p r o g r a m a se realizó e n varias

4- La administración anterior había preparado el terreno: la creación de la filial PEMEX Gas y Petroquímica Básica y del Comité Intersecretarial de Precios eran funcionales a la aper­tura prevista. E n 1993, se establecieron leyes e instituciones para facilitar el proceso de desre­gulación y de desincorporación - c o m o la Comisión Reguladora de Energía. L a Ley Federal de Competitividad (del 22 de jun io de 1993) buscaba eliminar las barreras artificiales a la participación de las nuevas empresas en los diferentes sectores y sancionar las conductas anti­competitivas de los agentes económicos. Para asegurar el cumplimiento de la ley, se creó la Comisión de Competencia Económica. E l 23 de diciembre de 1993, se publicó en el Diario Oficialía Ley de Inversiones Extranjeras (la anterior había sido promulgada en 1973).

4 4 La directiva de precios y tarifas estableció el precio máximo de venta de primera ma­no , que es el más alto que PEMEX podrá cobrar por el gas entregado a la salida de las plantas o punto de entrega. Sin embargo, es una regulación que ha quedado incompleta, pues no es­tablece ninguna normatividad con respecto al precio de importación del gas natural.

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etapas - d e s d e su presentación, e l I o de septiembre de 1996, hasta su aper­t u r a total, e l 8 de noviembre de 1997. E n 2002, las compañías privadas po­seían más de 1 000 kilómetros de gasoductos y se est imaba entonces que, p a r a 2005, se podría aumentar 60%. P o r otro lado , e n l a actual idad existen 15 gasoductos que c r u z a n la f rontera entre México y los Estados U n i d o s c o n u n a capac idad total de 2 500 mi l lones de pies cúbicos diarios.

L a aper tura d e l gas natura l fue pensada y e jecutada e n sus diversas eta­pas p o r actores que c o m p a r t i e r o n p lenamente e l nuevo proyecto econó­m i c o y polí t ico puesto e n pie desde 1989 bajo e l n o m b r e (entonces) de R e f o r m a d e l Estado. S i n embargo, en e l sector de los h i d r o c a r b u r o s (líqui­dos y gaseosos), l a posición de estos actores e n e l tablero organizac ional los e n c a m i n ó a adoptar puntos de vista diferentes, p o r n o decir antagóni­cos, en múltiples aspectos. D e m a n e r a sintética, p o d e m o s af i rmar que la C R E , la S E N E R y P E M E X - e n part icular , P E M E X Explorac ión y Explotación y P E M E X Gas y Petroquímica B á s i c a - encabezaron tres posturas distintas. Mientras que la C R E era favorable a la aper tura y dedicó sus esfuerzos a re­g lamentar l a distribución y e l transporte - e s p e r a n d o añadir los segmentos de comercial ización y a l m a c e n a m i e n t o - p a r a p r o p i c i a r mayor certeza en las reglas de j u e g o y dar conf ianza a los inversionistas probables (naciona­les o extranjeros) , P E M E X , que veía así afectado su p o d e r de m o n o p o l i o , mostró mayores r e t i c e n c i a s . 4 5 F i n a l m e n t e , l a S E N E R d e s e m p e ñ ó el pa pe l de arbi tro entre estas dos instancias; s in embargo , h a s ido u n arbitro sin gran p o d e r frente al m o n o p o l i o const i tu ido p o r l a c o m p a ñ í a petrolera . E n este p a n o r a m a , l a C R E escogió operar progres ivamente p a r a ganar terreno so­bre el m o n o p o l i o de Estado y consol idar los espacios conquistados. Esto revela las di f icul tades específicas ligadas al p o d e r de m o n o p o l i o .

2. Los PIDIREGAS

E n ausencia de recursos públicos suficientes y de u n m a r c o legal que per­m i t a la inversión p r i v a d a directa , los PIDIREGAS h a n representado la alter­nativa que se adoptó durante e l sexenio de Ernes to Z e d i l l o P o n c e de L e ó n . F i e l a l a in tenc ión - y a presente desde el sexenio a n t e r i o r - de n o i n ­vert ir cuant iosamente e n el sector energét ico p a r a dest inar los recursos públicos a otras áreas - e n part icular , las políticas sociales- , este esquema abrió la p u e r t a a los inversionistas para e m p r e n d e r trabajos e n áreas estra­tégicas d e l sector energét ico reservadas al Estado, s in i n f r i n g i r las disposi-

4 5 L a CRE no tiene gran poder frente a un monopolio como P E M E X . E n opinión de Javier Estrada, entonces comisionado de la CRE (Congreso anual de la A M E E , 2000), ésta parece un islote frente a un gigante.

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ciones consti tucionales. C o n e l fin de asegurar la colocación de proyectos de infraestructura necesarios en este campo, el m e c a n i s m o est ipulado e n los P I D I R E G A S prevé que P E M E X -es dec i r e l Estado m e x i c a n o - garantice los préstamos a los part iculares para construir , reparar o m a n t e n e r u n a o b r a pública p o r cuenta de la compañía petrolera . E n este esquema, P E M E X se compromete a empezar a pagar la o b r a c u a n d o tome posesión de el la, u t i ­l i zando para esto las rentas obtenidas p o r su puesta e n servicio. E l costo de estas obras públicas es regis trado c o m o pasivo e n las cuentas públicas; s iendo u n a d e u d a a largo plazo, t iene u n a i n c i d e n c i a significativa e n las fi­nanzas públicas. Desde 1997, los proyectos de inyección de ni trógeno e n Cantare l l y e l estratégico de gas natura l de la C u e n c a de Burgos , así c o m o l a modernización de las refinerías, h a n sido realizados gracias a esta m o d a ­l i d a d financiera.

L a participación de los P I D I R E G A S , c o m o esquema de financiamiento de las obras públicas, h a crec ido, lo cual plantea u n p r o b l e m a a m e d i a n o pla­zo porque representan u n a d e u d a contingente de P E M E X . Se estima que los P I D I R E G A S const i tuyen 59 .3% de los costos de capital de P E M E X (en 2002, se evaluaban e n 5 500 mi l lones de dólares) . L a figura 2 muestra c ó m o paulati­namente los proyectos de infraestructura están financiados cada vez más a través de P I D I R E G A S .

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Este esquema, propuesto p o r la administración zedil l ista , fue aproba­d o p o r e l C o n g r e s o c o m o consecuencia de la crisis e c o n ó m i c a de 1995.

E n resumen, durante este per iodo , los grandes cambios en la industr ia de los h idrocarburos f u e r o n facilitados -has ta pos ib i l i t ados - p o r l a estructu­r a de p o d e r que prevalecía en el seno del sistema político. P o r u n lado, Car­los Salinas era u n presidente que n o sólo podía recurr i r en todo m o m e n t o a los poderes metaconstitucionales que ofrecía entonces el presidencial ismo " a la mexicana" , sino que también era u n presidente cuya personal idad, v i ­sión y capacidades de líder le p e r m i t i e r o n tomar rápidamente decisiones y e l iminar posibles obstáculos. E n contraste, las transformaciones que se die­r o n en el sector de los h idrocarburos - e n t r e 1994 y 1997- f u e r o n ante todo e l reflejo de u n a crisis financiera y monetar ia sin precedente (la cual debi l i ­tó de a lguna manera la figura presidencial ) . S i n embargo, en ambos casos, a l menos entre 1991 y 1997, la correlación de fuerzas e n el seno d e l P o d e r Legislativo era favorable a las iniciativas presidenciales. A part ir de septiem­bre de 1997, esta correlación va a modificarse. Empezó c o n la Cámara de Diputados (1997-2000) y se amplió a part ir de 2000, c u a n d o el P A N gana la pres idencia de la república, pero n o obtiene la mayoría en el Congreso .

¿Cuáles serán los impactos de esta nueva configuración e n cuanto a las acciones que deber ían c o m p l e t a r la r e f o r m a d e los h idrocarburos?

L A S R E F O R M A S DIFÍCILES: 1997-2003

L o s cambios e n l a correlación de fuerzas entre los part idos - q u e se h a n gestado desde sept iembre de 1997- h a n ten ido u n a i n c i d e n c i a significati­va en el proceso de t o m a de decisiones y, p o r tanto, e n l a suerte de las re­formas que e l ejecutivo estuvo p r o p o n i e n d o .

Aquí examinaremos el caso de dos reformas que se p r e t e n d i e r o n apl i ­car al sector de los h i d r o c a r b u r o s c o n el objeto de abr i r algunos segmentos de la industr ia al capital pr ivado: la venta de los comple jos petroquímicos y los contratos de servicios múltiples.

La venta de los complejos petroquímicos

Desde el sexenio de M i g u e l de la M a d r i d , prevaleció l a i d e a de deshacerse d e la petroquímica , que se percibía c o m o u n a i n d u s t r i a cícl ica y frecuente­mente def ic i tar ia . J u a n Car los B o u é lo expresa de m a n e r a m u y nítida: " [la ref inación y l a petroquímica] l levan décadas s in generar retornos razona­bles sobre e l capi ta l inver t ido , razón p o r l a cua l las grandes empresas pe-

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troleras privadas h a n contraído significativamente sus operaciones en es­tos ramos, para concentrarse cada vez más en ser meros proveedores de mater ia p r i m a " . 4 6

Se dividió entonces la industr ia petroquímica e n dos ramas: la petroquí­m i c a básica y la petroquímica secundaria, c o n el fin de reservar la p r i m e r a al Estado y abrir la segunda al capital p r i v a d o . 4 7 E n u n p r i n c i p i o , la S E M I P reali­zó, entre 1986 y 1993, cuatro reclasificaciones de productos c o n el propósito de ampliar la lista de productos de la petroquímica s e c u n d a r i a . 4 8 Paralela­mente, la creación en 1992 de dos subsidiarias de P E M E X encargadas de la petroquímica - P E M E X Gas y Petroquímica Básica y P E M E X Petroquímica- re­forzaron esta táctica. P E M E X Petroquímica, d e p e n d e n c i a que n o se conside­raba estratégica en la L e y Orgánica de P E M E X y Organismos Subsidiarios de j u l i o de 1992, se encargaría de la petroquímica secundaria. C o n el t iempo, según se pensaba, esta filial podría desaparecer. Además, c o m o lo anota Án­gel de la Vega : " E n el contexto d e l T L C A N [... ] México el iminó las restriccio­nes que existían para la inversión extranjera en 14 de las 19 categorías de productos petroquímicos básicos y sobre todos los productos secundar ios . " 4 9

Después de numerosos debates que entab laron - d u r a n t e e l sexenio sa l in is ta - los actores d e l sector energét ico sobre el p o r v e n i r de la petroquí­m i c a , c o n e l antecedente de l a firma d e l N A F A y d e l O P F A , a part i r de 1995, l a dirección de P E M E X buscó vender los comple jos a part iculares. S i n em­bargo, esta vez l a decisión n o contó c o n e l apoyo d e l S T P R M ; su secretario general - C a r l o s R o m e r o D e s c h a m p s - proponía l a alternativa de re invert ir los recursos que de jaran los d iv idendos para f o r m a r a los trabajadores.

Se p u e d e r e s u m i r la situación d i c i e n d o que l a venta de los complejos petroquímicos adoptó distintas modal idades durante l a administración ze-dil l ista; todas fracasaron y cada u n a costó e l puesto a l secretario de Ener­gía en t u r n o . 5 0

4 6 Juan Carlos Boué, "Aspectos fiscales de la apertura petrolera en México", en Isabelle Rousseau (comp.), ¿Hacia una integración de los mercados petroleros en las Américas?, México, E l Colegio de México, en prensa.

4 7 Es de notar que esta división es totalmente artificial. Los productos que en otros paí­ses se conocen como petroquímicos aquí han sido clasificados como petroquímicos secunda­rios. En realidad los básicos no son petroquímicos sino simplemente hidrocarburos naturales (hidrocarburos gaseosos -metano, etano, butano, pentano, hexano y heptano-, presentes en el gas natural, así como las naftas o gasolinas naturales). Esta división servía para volver políti­camente aceptable la privatización de la petroquímica.

4 8 L a petroquímica básica pasó de cincuenta productos a ocho en este lapso de tiempo. 4 9 Angel De la Vega, op. cit., p. 215. 5 0 Para mayores detalles, véase Isabelle Rousseau, " L a reorganización administrativa de

PEMEX. Apertura del gas natural y de la petroquímica", Actas del III Congreso CEISAL, Amster-dam, 2002, C D Rom.

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Las razones de estos fracasos son múltiples. D e u n lado, la p a r c i a l i d a d d e l a reclasificación rompió la integración vertical de las cadenas indus­triales, redu jo la flexibilidad de las fábricas y sobre todo n o permitió a los inversionistas u n c o n t r o l absoluto sobre su producción (ya que depende­r ían de la p o s i b i l i d a d o de la v o l u n t a d de P E M E X para asegurar su aprovi­s i o n a m i e n t o de productos de b a s e ) . 5 1 P o r otro lado, l a falta de c l a r i d a d j u r í d i c a afectó las posibi l idades de venta (el pasivo ambienta l , e l pasivo de los contratos de trabajo y la conservación de la mayoría absoluta de las ac­ciones en m a n o s de P E M E X , pero más que n a d a la arb i t rar iedad de la recla­sificación que , eventualmente, podría dar pie a controversias jur íd icas ) . Además, l a falta de transparencia de los reglamentos que e n m a r c a b a n la existencia y la operación de los comple jos petroquímicos ocasionó dudas entre interesados, quienes t e m i e r o n la p o s i b i l i d a d de que se presentaran apelaciones y l a neces idad de buscar amparos o de enfrentar controversias jud ic ia les y territoriales. Parale lamente , la opinión pública se movilizó fuer temente (numerosos debates televisados, manifestaciones cont inuas de los trabajadores petroleros y varias alertas de b o m b a e n edif ic ios inte l i ­gentes de P E M E X (en Coatzacoalcos) ) . L a Cámara de D i p u t a d o s canalizó las voces opositoras al proceso de privatización; p o r su parte, e l S T P R M ma­nifestaba u n a hos t i l idad evidente. Esto favoreció poco el proceso de venta.

E n otros términos, l a politización ex t rema de este asunto fue retroal i -m e n t a d a p o r las deficiencias de o r d e n legal y técnico que acompañaron el proceso de licitación.

Es necesario enfatizar el h e c h o de que, e n el caso de la petroquímica, e l fracaso de la r e f o r m a n o fue p r o d u c t o de u n "gobierno d i v i d i d o " (por lo menos hasta 1997) sino más b i e n de problemas de índole legal y comerc ia l , así c o m o de la ausencia de consensos entre autoridades, sindicatos, partidos políticos y cámaras indus t r ia les . 5 2 Para evitar otro fracaso, e l nuevo secreta­r i o de Energía - Jesús Reyes H e r o l e s - había trabajado c o n la dirección de P E M E X y la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados (presidida p o r e l d iputado Francisco C u r i Pérez Fernández) para elaborar u n a propuesta que gozara de u n a mayor aceptación social. Reunió estrategias diversas. D e u n lado, se p r o p u s i e r o n u n a serie de reformas a la Ley Reglamentar ia , anunciadas el 13 de octubre de 1996 . 5 3 C o n base en la nueva disposición re-

5 1 Muchas empresas nacionales - A l f a , Celanese Mexicana, Desc, Cydsa, Prímex e Idesa- ha­bían manifestado, en un primer momento, gran entusiasmo por la adquisición de un complejo.

5 2 E n efecto, la segunda y última tentativa de vender los complejos petroquímicos (el Complejo Morelos, S.A. de C.V. , en 1996) fracasó a pesar de la existencia de una mayoría priista en el Congreso (y de un acuerdo previo reconocido por esta mayoría).

ü 3 Las reformas a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 constitucional fueron aprobadas en la Cámara de Diputados por 276 votos priistas y uno perredista - d e Raúl Castellanos- con­tra 144 provenientes del P A N , PRD, PT y del priista Alejandro Rojas Díaz Duran.

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glamentaria , el 14 de septiembre de 1998 se publicó e n el Diario Oficialía, l i ­citación para vender e l C o m p l e j o More los . A pesar de la serie de c o m p r o m i ­sos que los participantes debían aceptar para transparentar e l proceso y b r i n d a r mayor certeza a los posibles compradores , el esquema de venta adoptado -49/51 % - , que aseguraba a P E M E X el c o n t r o l de l complejo, oca­sionó el fracaso de la licitación; fue declarada desierta el 19 de febrero de 1999 (no obstante el interés manifestado p o r ciertos grupos: Idesa, A l p e k -Polioles , Celanese M e x i c a n a e Industria Resistol (GIRSA) . E n opinión de los dos grupos finalistas (Alpek e Idesa), e l esquema de desincorporación n o ofrecía u n a participación suficiente n i garantizaba que el carácter de em­presa paraestatal d e l C o m p l e j o M o r e l o s n o afectaría de f o r m a negativa sus posibi l idades de expansión.

Los contratos de servicios múltiples en México: una experiencia de asociación entre el capital público y el privado

L o s "contratos de servicios múltiples" ( C S M ) representaron u n a nueva for­m a de asociación entre e l capital público y pr ivado e n el sector de l a ener­gía que el g o b i e r n o de Vicente F o x diseñó y quiso instrumentar .

C o m o lo hemos anotado anter iormente , desde mediados de los no­venta, p o r sus cual idades particulares, e l gas natura l v i n o a reemplazar paulat inamente el combustóleo e n la generac ión de e lectr ic idad. E n Méxi­co, la Comisión F e d e r a l de E l e c t r i c i d a d (CFE) empezó a ut i l izar centrales de c ic lo c o m b i n a d o . 5 4 L a d e m a n d a de gas n a t u r a l se incrementó e n p o c o t iempo de m a n e r a impor tante , e n contraste c o n u n a oferta infer ior , p o r lo que México empezó a i m p o r t a r este h i d r o c a r b u r o de Estados U n i d o s (aprox imadamente 3 0 % de lo que se c o n s u m e ) . 5 5 P o r la carencia de capi­tal de inversión de l a compañía , era difícil que P E M E X p u d i e r a responder solo a l a d e m a n d a creciente de l a C F E y de los industr iales , al menos e n e l corto y m e d i a n o p l a z o . 5 6 H a c i a 1997, P E M E X presentó e l Proyecto Estraté-

5 4 E n 2003, 15% de la capacidad de generación de electricidad del país correspondía a plantas de ciclo combinado que consumen gas, y se proyecta que este porcentaje aumente 50 en 2001. E l problema, como lo señalan muchos, es que se licitó la construcción de plantas de ciclo combinado sin evaluar primero el potencial gasífero de México.

5 5 Por haber subestimado su importancia, PEMEX no sólo quemaba el gas que salía de los pozos de petróleo, sino que, hasta este momento, no había invertido seriamente en el estudio exploratorio de sus reservas.

5 6 Según la estimación oficial, en 2006, dada la prioridad otorgada a las termoeléctricas de ciclo combinado (con gas natural), la demanda total podría alcanzar 5.6 millones de pies cúbicos diarios y las importaciones, 1.1 millones de pies cúbicos diarios. Entre 1991 y 1998, el consumo de gas natural en México creció a una tasa anual de 3.6%. Las proyecciones para

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g i c o de Gas ( P E G ) c o n el fin de aumentar su oferta de 4 999.85 m i l l o n e s de pies cúbicos diarios a cerca de 8 999.94 e n 2008; esto lo obligaría a invert i r p o r lo menos c inco m i l mi l lones de dólares al año. N o obstante, a u n así, M é x i c o continuaría i m p o r t a n d o gas n a t u r a l . 5 7

P o r e l c o m p o n e n t e legal vigente (el derecho exclusivo d e l Estado a i n ­ver t i r en la exploración y la extracción de h i d r o c a r b u r o s ) , p o r e l alto costo d e los P I D I R E G A S , el g o b i e r n o de V i c e n t e F o x creó u n a figura legal - l o s m e n c i o n a d o s C S M - que se aplicarían (por lo menos e n u n p r i m e r m o m e n ­to) en la C u e n c a de Burgos , c o n el fin de desarrol lar y m a n t e n e r los cam­pos de gas natura l n o asociado. A d i f e r e n c i a de los contratos normales , aquéllos c u b r e n en u n solo contrato los servicios de exploración, p r o d u c ­ción, desarrol lo , transporte, procesamiento e infraestructura de gas n o asociado; t i enen u n a duración de 20 años y los costos son reembolsados en func ión d e l prec io d e l g a s . 5 8

Siete bloques h a n sido l iberados y l a p r i m e r a licitación, p u b l i c a d a en e l Diario Oficial e l 17 de j u l i o de 2003, cubrió los cuatro p r i m e r o s b loques d e l a C u e n c a de Burgos .

Desde e l a n u n c i o de esta figura contractual , las o p i n i o n e s h a n sido compart idas y los debates, apasionados e ideal izados al ex tremo. Sus p r o ­motores n iegan que sean contratos de riesgo - l o s cuales están p r o h i b i d o s p o r el régimen legal . A d u c e n e n defensa de esta postura que los pagos a los supuestos contratistas s iempre se h a c e n e n d i n e r o y n o e n especie y que n u n c a hay u n cambio e n la t i tu lar idad de los h i d r o c a r b u r o s (que se p r o d u ­c e n a cuenta y riesgo de P E M E X ) , 5 9 E n opinión de l a oposición, este esque­m a viola la Constitución. C o m o lo r e c u e r d a J u a n Car los B o u é : " d a la casual idad que en los C S M , la fórmula de remunerac ión de los contratistas está l igada al prec io de m e r c a d o de los h i d r o c a r b u r o s , y n o al p r e c i o de los insumos que se u t i l i z a r o n e n su producc ión, y es ésta justamente l a caracte­rística 'quintaesenciar de u n contrato de riesgo c o m p a r t i d o . P o r lo tanto, los C S M se e n c u e n t r a n al m a r g e n de l a legislación m e x i c a n a vigente e n ma­ter ia petro lera (y también de l a L e y de O b r a Pública, p o r otras r a z o n e s ) " . 6 0

diez años auguran un crecimiento elevado de la demanda - d e l orden de 9% por año. Secre­taría de Energía, Prospectiva del gas natural, 2000-2009.

5 7 E n el mejor de los escenarios, la producción de gas natural anual alcanzaría solamen­te 8%; según las previsiones, el crecimiento anual de la demanda sería del orden de 10%, por lo que México deberá seguir importando 2 por ciento.

5 8 Al ic ia Puyana, "Las fuerzas que moldean la política energética mexicana. Entre la Constitución y el T L C A N " , ponencia presentada en el PV Congreso de CEISAL, Bratislava, 6 de

j u l i o de 2004. 5 9 Juan Carlos Boué, op. cit. 6 0 Idem.

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Las l ici taciones se ce lebraron e n u n ambiente de controversia política y jur ídica . Las l ic i taciones para los dos proyectos más importantes , en tér­m i n o s d e l tamaño de las áreas ofrecidas, las reservas probables y de la i n ­versión r e q u e r i d a f u e r o n declaradas desiertas. Las demás (cinco) h a n sido atribuidas a u n g r u p o de empresarios y de consorcios , que eran de h e c h o los únicos postulantes (pero n i n g u n a h a sido u n a de las majors, c o m o lo es­peraba el g o b i e r n o ) . A m b i e n t e acalorado y contratos de dudosa lega l idad habrán sin d u d a p r o p i c i a d o la r e n u e n c i a de las grandes compañías petro­leras a arriesgar su capital ; además, desde e l verano de 2004, son objeto de u n a controversia j u d i c i a l . 6 1 Habrá que esperar e l veredicto de los t r ibuna­les para d e t e r m i n a r si son instrumentos adecuados p a r a atraer el capital extranjero al sector d e l gas m e x i c a n o .

Este precedente obviamente proyecta u n a i m a g e n bastante negativa hac ia los futuros interesados en el sector.

¿Cuáles f u e r o n las estrategias empleadas p o r los diferentes actores en este últ imo caso? P o r su lado, e l g o b i e r n o buscó u n a figura para abr i r e l upstream a las grandes compañías s in que esto i m p l i c a r a u n a modificación a la Constitución, impos ib le e n el contexto polít ico actual . S i n embargo, temeroso de l a opinión pública, in tentó actuar lejos de ella; se negó a en­trar e n u n debate de f o n d o (debate que deber ía rebasar la sola cuestión de los G S M , para abordar u n a ref lexión g l o b a l acerca de P E M E X y la indus­tria energét ica) c o n vistas a f o m e n t a r l a construcc ión de consensos. Es de prever que per iódicamente la cuestión de los G S M sea evocada c o m o u n es­pectro p o r l a oposición y los medios de comunicac ión (los cuales, p o r falta de información precisa, se c o m p l a c e n en la especulación y, a veces, el ama-i i l l i s m o ) . P o r otra parte, es de esperar que e l g o b i e r n o negocie en pr ivado c o n las grandes compañías internac ionales que podrían estar interesadas, lo cual despertará dudas y sospechas de t o d a clase, c u a n d o que sería nece­sario p r o p i c i a r u n debate de a l tura para buscar soluciones concertadas.

L a oposición respondió enfocándose e n cuestiones técnicas y legales, refiriéndose al carácter i n c o n s t i t u c i o n a l de estos contratos. A m b o s campos se r o d e a r o n de u n ejército de juristas dedicados , unos a demostrar su vali ­dez, e n tanto que los otros adoptaban la posición contrar ia .

Más allá de las posiciones encontradas de unos y otros, muchos alegan que los G S M h a n sido u n a figura innecesar ia . Esta afirmación se respalda c o n e l éxito que P E M E X Explorac ión y Producc ión había demostrado tener para e x p l o r a r y p r o d u c i r gas n a t u r a l c o n sus p r o p i o s recursos, o b i e n me­diante contratos de servicios t radic ionales aunados a la c o m p r a de tecnolo-

6 1 Reforma, 16 de junio de 2004. U n grupo de parlamentarios del PRI (160 de ellos) pre­sentó una controversia constitucional en la Auditoría Superior de la Federación.

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gía, e n l a C u e n c a de Burgos (durante e l sexenio pasado, se logró c u a d r u ­p l i c a r l a producción de ésta, que pasó de menos de 200 a 800 m i l l o n e s de pies cúbicos d i a r i o s ) . 6 2 M u c h o s insisten e n la s u p e r i o r i d a d de las alianzas estratégicas, p o r lo menos e n e l segmento d e l off-shore. Según ellos, P E M E X conseguir ía mayores beneficios - e n part icular , e n cuestiones de know how.

E n t o d o este proceso de reformas, más allá de los aspectos técnicos, e l e lemento nacional ista - e n su dimensión s i m b ó l i c a - h a tenido u n lugar de g r a n i m p o r t a n c i a .

E l P R I h a actuado c o n maestría a este aspecto. E n efecto, a pesar de ha­b e r p e r d i d o la mayoría absoluta e n l a Cámara de Diputados , sigue repre­sentando u n papel esencial: es e l g r u p o político mayori tar io en e l seno d e l P o d e r Legislat ivo (pero también a n ive l local) y sus aspiraciones de recon­quistar l a pres idencia de la república e n 2006 le sirven de gran est imulante. C o n o c i e n d o el impacto que todavía t i enen e n la opinión pública m e x i c a n a los argumentos nacionalistas, u n a parte impor tante d e l g r u p o de legislado­res priistas - c u y a cabeza visible h a sido e l senador M a n u e l Bar t l e t t - los h a invocado p a r a refutar los cambios propuestos , uniéndose al P R D . 6 3

A M A N E R A D E B A L A N C E

Más allá de estas estrategias difusas, variables e n relación c o n la c o y u n t u r a y los segmentos considerados , ¿qué balance p o d e m o s hacer sobre las for­mas de g o b e r n a b i l i d a d e n estos t i empos de transición democrát i ca e n México?

E n este artículo, presentamos las estrategias de los actores e n dos t iem­pos, a l r e d e d o r de la situación d e l " g o b i e r n o d i v i d i d o " (antes y después) . A pesar de que la toma de decisiones se h a d i f i cu l tado e n o r m e m e n t e después d e 1997, otros factores h a n t e n i d o u n p a p e l i m p o r t a n t e en ese proceso . E n esta últ ima parte, buscaremos d i s c e r n i r los demás elementos que intervie­n e n y anal izar brevemente su r o l e n e l proceso de modernización d e l sec­t o r de los h i d r o c a r b u r o s .

T a l y c o m o lo subrayamos e n la p r i m e r a parte, u n e q u i p o h o m o g é n e o - c o n u n a visión u n i f i c a d a y u n respaldo efectivo d e l P o d e r L e g i s l a t i v o - au­m e n t a las posibi l idades de lograr e l éxi to d e l proyecto (por lo menos e n su

6 2 Adrián Lajous, conferencia " L a seguridad energética en América del Norte", ITAM, 27 de septiembre de 2005.

6 3 E l PRD representa la izquierda nacionalista. L a otra parte del PRI (un tercio de ellos aproximadamente) se unió al P A N . L a manifestación del otoño del año pasado contra la re­forma eléctrica, que reunió en el mismo propósito a Cuauhtémoc Cárdenas y Manuel Bar­tlett, es realmente significativa.

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fase ele aprobación) . Igualmente, e l presidencial ismo a la mexicana, c o n po­deres metaconstitucionales, h a dado u n m a r g e n de acción extraordinario al je fe de l ejecutivo, mismo que éste ut i l iza normalmente en condiciones de excepción. E l lo , sin contar c o n la fuerza personal que h a logrado acumular , e n gran parte de su sexenio, u n presidente c o m o Carlos Salinas de G o r t a r i . 6 4

E n este sentido, en u n m o m e n t o e n el cual la fuerza d e l P o d e r Ejecuti ­vo está restr ingida, las preguntas de f o n d o serían las siguientes: ¿cómo lo­grar que cuajen decisiones e n el c a m p o de los h idrocarburos en u n México que vive u n a transición democrát ica compleja? ¿Cuáles son las estrategias permit idas y cuáles son las estrategias ganadoras? ¿Qué factores pesan (po­sitiva o negativamente) en la t o m a de decisiones, e in f luyen e n la nueva disposición de las fuerzas e n el escenario político y administrat ivo d e l país?

C o m o lo m e n c i o n a m o s c o n a n t e r i o r i d a d , la fuerza de los aspectos s im­bólicos es e n o r m e . E n efecto, e l petró leo y e l gas natura l son h i d r o c a r b u ­ros cuya i m p o r t a n c i a estratégica es vital para la nación; s in embargo , la h is tor ia de la expropiación pe t ro lera h i z o d e l "oro n e g r o " u n e lemento mít ico cargado de valores anexos (soberanía de la nación, d i g n i d a d nacio­n a l , etc.). Esta es la razón p o r l a c u a l h a sido más fácil empezar u n proceso de reformas en el sector d e l gas na tura l . Es también p o r esta razón p o r la que V i c e n t e F o x apl ica p r i m e r o el e squema de los C S M al segmento d e l gas natura l ; a lgunos p iensan que se trata de u n a estrategia e n dos t iempos que permitir ía luego apl icar este esquema al upstream p e t r o l e r o . 6 5

P o r otro lado, la m o d a l i d a d c o n la cua l se gesta e l cambio es i m p o r t a n ­te. E l gradual ismo parece ser p r e f e r i d o a u n a aper tura brusca. Dos ejem­plos son convincentes: las formas distintas empleadas para d e s inco r po r a r dos segmentos en downstream - e l gas n a t u r a l y la petroquímica secundar ia .

D u r a n t e este proceso de transición democrát ica , n o sólo e l P o d e r L e ­gislativo ganó de m a n e r a signif icativa e n presencia y m a r g e n de acción; también lo h izo el P o d e r J u d i c i a l , que empezó a adquir i r los p a r t i c u l a r m e n ­te en los m o m e n t o s de reformas pro fundas . E n efecto, se h a convert ido e n e l terreno e n el que las diversas fuerzas d i r i m e n sus diferencias, c u a n d o el d i c t a m e n d e l proceso legislativo n o les h a sido favorable. Los abogados y jueces n o desempeñan solamente u n p a p e l de arbitro; e n u n m o m e n t o e n

6 4 Sin embargo, es necesario relativizar la fuerza del poder presidencial a la mexicana. A pesar de la enorme presión estadounidense, y quizás en contra de sus propias convicciones, el presidente Salinas se negó a integrar la cuestión de los hidrocarburos en la negociación del T L C A N , por el alto costo político que ello representaría para él y para el PRI.

6 5 Reforma, 20 de diciembre de 2004. "De acuerdo con versiones del director general de PEMEX, Luis Ramírez Corzo, [...] la paraestatal ofrecerá contratos a privados para explora­ción y extracción de crudo, contratos valuados en 6 mi l millones de dólares. Servirán para ex­traer petróleo en lugares cercanos a Poza Rica, Veracruz, por el cual la petrolera sólo pagaría el valor del servicio prestado."

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e l que la clase política debe dar p r u e b a de inic iat iva y de imaginación para e n c o n t r a r modal idades acordes c o n los nuevos t iempos, y que p o r otro la­d o n o i n f r i n j a n la Carta M a g n a de la nación, a d q u i e r e n cada vez más u n a func ión "cognosci t iva" y normativa . P o r u n lado , crean el derecho en cier­tos campos (en d o n d e subsisten lagunas en el p l a n o jur íd ico ) y, p o r otro, e l a b o r a n los criterios de lo que es o n o es admis ib le . L o s ejemplos de la v e n t a de l a petroquímica y de los C S M son m u y significativos. Esto exige también p o r parte de los diferentes actores decisorios u n peritaje y sobre t o d o u n a impecable preparación d e l expediente . C o m o lo hemos subraya­d o , el fracaso en la venta de la petroquímica h a estado i n f l u i d o p o r u n a m a l a preparación d e l expediente sobre el p l a n o legal . Paradój icamente, esto s ignif ica también que - h a s t a e n u n sector extremadamente técnico c o m o el de los h i d r o c a r b u r o s - las consideraciones legales (y políticas) pre­d o m i n e n frecuentemente en de t r imento de los argumentos técnicos, f i ­nanc ieros o comerciales .

A u n q u e estos dos elementos hayan desempeñado u n p a p e l n o despre­c iable e n la construcción de las estrategias m o d e r n i z a d o r a s , dos factores s o n preponderantes en lo que respecta a l a creación (o simulación) de u n a estructura de mercado : la fuerza y e l i m p a c t o d e l m o n o p o l i o de Esta­d o , el peso de la Secretaría de H a c i e n d a , la d e b i l i d a d relativa de otras ins­t i tuciones (la C R E y la SENER, e n part icular) y l a ambigüedad o l a falta de precisión de sus papeles respectivos.

A lo largo de este texto, p u d i m o s c o m p r o b a r que la existencia de u n a d o b l e lógica e n u n a cadena indust r ia l ocas iona u n p r o b l e m a . ¿Cómo ar­m o n i z a r la lógica de m o n o p o l i o e n upstream c o n la d e l mercado en downs-tream} E n este j u e g o , parece evidente que la posición d e l m o n o p o l i o de Estado - p o r su fuerza y el c o n t r o l que ejerce sobre el sector (flujo de infor ­mac ión , infraestructura, e t c . ) - predominará s iempre . Frente a P E M E X , l a C R E y la S E N E R son insti tuciones s in peso real . P o r otro lado , existe u n pro­b l e m a de g o b e r n a n z a y de división de responsabi l idades e n el sector ener­gét ico m e x i c a n o . Mientras que la S E N E R deber ía ser u n a instancia dotada d e dos func iones - l a planificación centra l y l a administración estratégica- , t o d o parece i n d i c a r que, en los hechos, P E M E X l l e n a estos dos roles; fre­cuentemente , bajo l a batuta de la pres idenc ia . E n efecto, los márgenes de acc ión de l a S E N E R son m u y l imi tados : e l flujo de información que recibe d e P E M E X n o es reg lamentado y, e n genera l , es m u y d e f i c i e n t e . 6 6 P o r otro

6 6 Entrevista con Sergio Benito Osorio, asesor de la bancada del PRD en el senado de la república y presidente de la Comisión de Energéticos de la Cámara de Diputados entre 1997 y 2000, realizada el 18 de diciembre de 2004. E n su opinión, se requiere emitir una ley que regule la información de la cual dispone PEMEX y que la paraestatal transmite a otras instan­cias. E l cumplimiento de esta ley debería estar a cargo de la Cámara de Diputados.

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l ado , los techos de inversión y la autorización final de los proyectos de P E -M E X d e p e n d e n de H a c i e n d a .

P o r lo anterior , se r e q u i e r e n reformas profundas e n el p l a n o inst i tu­c i o n a l -es decir , crear u n m a r c o que le otorgue a cada institución los me­dios adecuados para actuar.

F ina lmente , es patente la ausencia de u n debate g lobal sobre l a situa­ción de l a energía que p e r m i t a n o sólo crear consensos, s ino sobre todo d e f i n i r u n a política energét ica p e r o también industr ia l . R e t o m a n d o e l e jemplo de la petroquímica, faltó u n a proposición con junta que n o se re­duzca a u n a cuestión de venta, c u a l q u i e r a que sea e l esquema adoptado .

Indudablemente , las m o d a l i d a d e s que h a n adoptado estas diversas re­formas - l a reorganización administrat iva , la desincorporación de l a petro­química, l a aper tura de la distribución d e l gas natura l y los G S M — c o n d u c e n a u n a polít ica pe t ro lera a m b i g u a . L a reorganización de P E M E X n o el iminó e l d i l e m a f u n d a m e n t a l que caracteriza a cua lquier empresa estatal: volver­se u n a empresa ex t remadamente eficaz y seguir s iendo el m o t o r centra l d e l desarrol lo d e l país (por l a renta que deja) . Es urgente que sean d e f i n i ­dos c laramente e l estatuto y e l p a p e l de P E M E X . L a e lección de las estrate­gias escogidas p o r los actores h a d e p e n d i d o de esta ambigüedad. Si es verdad que e l gradual i smo y l a polít ica de cenáculos tuvieron p o r objeto r o m p e r las inercias, los tabús y l a resistencia de u n a gran parte de l a p o b l a ­ción - e n part icular , los de l a clase pol í t i ca - ; s in embargo, los costos econó­micos y políticos de estas estrategias n o h a n s ido menores .