LasNaciones Unidasyel mantenimiento de la paz cincuenta años … · 2017. 4. 29. · armado y restablecer la paz y la seguridad internacionales en la Región 3, lo cual llevaría

LasNacionesUnidasy el mantenimientode la pazcincuentaañosdeesfuerzos

MANUEL PÉREZGONZÁLEZ

CatedráticodeDerechoInternacionalPúblicodelaUniversidadComplutensede Madrid. PresidentedelaOrganizaciónTerritorial deMadrid dela Asociación

delasNacionesUnidasenEspaña

1. EL MANtENIMIENTO DE LA PAZY LA SEGURIDAD INTERNACIONALES,PROPÓSITO CENTRAL DE LAS NACIONES UNIDAS

Entrelos propósitosde las NacionesUnidas recogidosen laCartacons-titutiva de estaOrganizaciónocupaun lugarcentralel del mantenimientodela paz y la seguridadinternacionales,a cuyo fin la Organizacióndeberá«tomarmedidascolectivaseficacesparapreveniry eliminar lasamenazasa lapazy parasuprimir actosde agresiónu otros quebrantamientosde la paz»(art. 1.1 de la Carta).Estaprevisiónpresupone,porunaparte,la instauraciónde un sistemade arreglo pacifico de controversias(art. 2.5 y cap. VI de laCarta)afin de prevenirsituacionesqueensi mismaspuedancomprometerlapaz y la seguridadinternacionales,y por otra parte, la sustraccióna losEstadosmiembrosde la Organización—hoy 185, casi todoslos queintegranla sociedadinternacionalde nuestrosdías— del tus ad bellum del que tradi-cionalmentehacíanuso irrestrictoy su consiguientetransferenciaa manosdela propia Organización,que en el marcode un procesode institucionaliza-ción de la violenciay conla únicaexcepciónde la pervivenciadel derechoinmanentede legítimadefensa,individual o colectiva,de losEstados(art. 51dela Carta),vieneaerigirseenunasuertedegendarmemundialdelapaz.

CuadernosdeHistoria Contemporánea, n.<’ 17, ServiciodePublicaciones.UniversidadComplutense,Madrid, 1995

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Esepropósitodel mantenimientodela pazy la seguridadinternacionalesprevalecesobretodos los demásenunciadosen la Carta, funcionandoasícomo unabarrerafrentea cualquierintentodelos Estadosdeemprenderac-ciones unilateralesdefuerzabajo la invocaciónde propósitoscomo la pro-tecciónde los derechoshumanos—recuérdese,por ejemplo, los casosde lafrustradaoperaciónTabasparaintentarel rescatedelos rehenesestadouni-densesretenidosenel Irán y de la intervenciónarmadaen Panamá—o la rea-lización del derechodelibre determinación.

Al servicio de ese propósitolos padresfundadoresde la Organizacióndiseñaronen la ConferenciadeSanFranciscoun sistemadeseguridadcolec-tiva (cap.VII de la Carta: «Acción en casode amenazasa la paz,quebranta-mientosde la pazo actosde agresión»)quesebasaenla atribuciónal Conse-jo deSeguridadde la responsabilidadprimordial en ordenal mantenimientode la pazy la seguridadinternacionales(arts.24 y 25 de la Carta),sin perjui-cio de reconocérselea la AsambleaGeneralunacompetencialimitada en lamateria(arts. 11 y 12) y de contemplarsela posiblecolaboraciónen esasta-reasde organismoso acuerdosregionalesbajo la autoridaddel ConsejodeSeguridad(art. 54). En el marcodc estesistema,el Consejode Seguridad«determinarála existenciade toda amenazaa la paz, quebrantamientodelapaz o actode agresión,y hará recomendacioneso decidiráqué medidasse-rán tomadasde conformidadconlosartículos41 y 42 paramantenero resta-blecerla pazy la seguridadinternacionales».Basándoseen unaprevisióndeaplicación selectivay gradualde medidascoercitivas,la Cartacontempla,enefecto,apartede la posibilidaddc establecermedidasprovisionales(art. 40)tendentesa evitar queel conflicto seextienda,la eventualaplicaciónde san-ciones que no comportenel uso de la fuerza(art. 41) o de medidasque sícomportendichouso(art. 42).

2. LA SEGURIDAD COLECTIVA: LOS AVATARESDE UN PROCESOCONDICIONADO

Ahorabien,al girar el sistemaestructuradoenla Cartasobrela responsa-bilidad primordial deun órgano,el ConsejodeSeguridad,en el que los inte-resesdominantesde suscinco miembrospermanenteshallanresguardoen elderechode veto del queéstossontitulares(art. 27.3de la Carta),la viabili-dadde losmecanismosdel capituloVII de la Cartahabíade dependeren laprácticade la voluntaddecooperación—o al menosde no obstaculización—de todoslos miembrospermanentesdel órgano,a falta de la cual no pocosconflictos estabancondenadosa desarrollarseextramurosde la Organiza-ción. A esterespectoha podidodecirconacierto Carrillo Salcedoqueel es-quemade seguridadde la Cartafue concebidosobre un postuladofunda-mental, la unanimidadde las grandespotencias,y con relacióna las crisis

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internacionalesen las queéstasno estuviesenenfrentadasy en las que,portanto,seriaposiblequecooperaranentresí, en unaaccióncolectivadecididao recomendadapor el Consejode Seguridad~.Y, sobrela basede estaverifi-cación puestaen contrastecon el cursode los hechosa lo largo del extensoperiodo de la guerrafría, el mismo autorha podido referisea la alteraciónsufridaen la prácticapor aquelesquemade seguridad,debidoa que el com-promisobásico—la unanimidaddelasgrandespotencias—sobreel quedichoesquemadescansabaen 1945 haresultadoinoperante~.

A pesarde ello, el Consejode Seguridadpudo duranteeseperiododes-plegaralgunasde las funcionescoercitivasque le atribuyela Carta,adoptan-do en concretodiversasresolucionessancionatoriascontraRhodesiadel Sury Sudáfrica,si bien en el marcodel articulo 41 (medidasqueno implican elusode la fuerza)y no del articulo 42 dela Carta. E inclusopudo,en la etapainauguralde la Organización,instar unaaccióncoercitivabasadaen el uso dela fuerzaen el célebrecasode la guerrade Coreaen 1950.Peroello se hizoposiblegraciasa la ausenciaen esteórganode uno desusmiembrosperma-nentes—la URSS—,apartede quela accióndesencadenadaa la sazóncontraCoreadel Norte no suponíaunaaplicacióndel aparatocoactivoprevisto enel articulo 42, puesen su resoluciónde 27 de junio de 1950 el ConsejodeSeguridadse limitaba a recomendar—actuandoenel ámbitodel art. 39 de laCarta—a los miembrosde las NacionesUnidas queproporcionasena la Re-pública de Coreala ayudaque pudieraser necesariapararepelerel ataquearmadoy restablecerla pazy la seguridadinternacionalesen la Región3, locual llevaríaa Kelsena decirqueel Consejode Seguridadno hizo otra cosaqueinstar a los miembrosdelas NacionesUnidasa que ejercitasenun dere-cho de legítimadefensacolectivaen casode ataquearmadotal como lo pre-ve el artículo51 dela Cartat

Pero,abstracciónhechade estainiciativa enel conflicto coreano,quere-presentabaun intento no acabadode poneren prácticael aparatocoactivodel capítuloVII de la Carta,el requisitodela unanimidaddelos cincoGran-des en el Consejode Seguridadcoartabaen la prácticala capacidadde esteórganoparaasegurarcoercitivamenteel mantenimientode la pazy la seguri-dadinternacionales,llevandoa la Organizacióna abandonartodo intentodeseguridadcolectiva~. y, como se sabe,esebloqueo del sistemaincitó a la

.1. A. Carrillo Salcedo,El Derechointernacionalen un mundodecambio,Madrid, 1984,pp. 55-56.

2 J. A. Carrillo Salcedo,El Derechointernacionalen perspectivahistórica, Madrid, 1991, p.107.

Ver Repertoriode la práctica seguidapor los órganos de las Naciones Unidas Nueva York,1956,vol. II, Pp.354-355.

H. Kelsen, <Ihe Futureof Collective Security,en RevistaJurídica de la UniversidaddePuertoRico,vol. XXI, núm. 2, 1951,p. 91.

J. A. Carrillo Salcedo,op. ciÉ ennota2 supra,p. 108.

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AsambleaGenerala ensayar,mediantela resolución377 (y), adoptadael 3de noviembrede 1950 (resolución«Unidosparala paz»),un trasladode laresponsabilidadcoercitivadel Consejoa la propiaAsambleaen los casosenqueaquélno pudieraactuaracausadel veto.Estaresoluciónveníaasuponeruna profunda alteracióndel sistemade la Carta, y de hechosu utilizaciónposterior —señaladamenteen 1956— con baseen la experienciade Coreaprovocaríaunagrave crisis financieray, sobretodo, institucionalen las Na-cionesUnidas,dela queno sesaldríahasta1965 graciasa un acuerdopolíti-co alcanzadoenel senode la Organización6 No obstante,y aunreconocien-do lo fundadode las criticasdirigidas contrala resolución377(y), no sehadejadode apreciaren ella el habersupuesto,al menosinicialmente,unaim-portanciacrecientede la AsambleaGeneralenmateriade mantenimientodela paz y la seguridadinternacionales¾aunqueen su aplicación la propiaAsambleaGeneralsehaabstenidode adoptarmedidasde empleode la fuer-za armadacuyanaturalezaimplicara una sustitución del capitulo VII de laCarta>~.

Superadaa finalesde la décadade los ochentala largaetapade tensiónbipolar a raízde los cambiossobrevenidosen la Europacentral y del Este,parecíaqueseríaposiblerecuperaren supurezaprístina los mecanismosdelsistemadeseguridadcolectivaconsagradosenel capítuloVII de la Carta.Elprimer ensayo,la guerradel Golfo, se quedóa medio caminoentrela espe-ranzay la decepción.En un crescendoquerecuerdala gradualidadde los dis-positivos de coerciónrecogidosen la Carta,sepasóde las sancioneseconó-micas al empleode la fuerzaarmadaa travésde la resolución678 (1990)del Consejode Seguridad,en cuyavirtud esteórganoveníaa autorizara losEstadosqueestabancooperandocon Kuwait paraque,a menosqueel Irakcumplieraparael 15 de enerode 1991 todaslas resolucionesanterioresdelConsejode Seguridad—con las que seurgíaa la restituciónde la soberaníakuwaiti sobre su propio territorio—, utilizaran «todos los medios necesa-rios», incluido, pues,en sucasoel uso de la fuerzaarmada.Este modusope-randi de la autorizacióna un grupo de Estadoscoaligadospor la que se lesdeja expeditala vía de la violenciabélica contrael agresor,poco tiene quever con la aplicacióndel capituloVII de la Carta—salvo en lo querespectaala luz verdedadapor el Consejoparahaceruso del derechode legítima de-fensacolectivaal amparodel art. 51 de la Carta, lo queno dejaríade marcar

Ver al respectoJ. A. Carrillo Salcedo,La crisisconstitucionalde las NacionesUnidas, Ma-drid, 1966.

7 En estesentido,M. Diez deVelasco,Las organizacionesinternacionales,8~ cd.,Madrid,1994, p. 189. El autoralude a diversassituaciones(Suez,1956; Hungría, 1956; Libano, 1958;el Congo,1960;OrienteMedio, 1967;Afganistán,1980;Palestina.1982)enque,enaplicaciónde la resolución«Unidos parala paz», la Asambleasereunió en sesionesextraordinariasdeemergencia.

Ibid


unacuriosaconvergenciacon el casodela guerrade Corea—,y si en cambiocon un nuevoestilo querefleja unacierta desestructuraciónde la seguridadcolectiva en tanto quesistemaintegrado,dejandover la longa manusde losEstadospor entreel follaje institucional~. Es de recordar,por lo demás,queesta técnicade la autorízaciona los Estadospara que conduzcanpor sucuenta,aunquecon algún tipo de control institucional, la acción coercitiva—si acasobasadaenun usoselectivode la fuerza,paraasegurar,por ejemplo,la efectividadde la asistenciahumanitaria—hasido utilizada denuevo en sI-tuacionesconflictivas como las de la antigua Yugoslavia [resoluciones delConsejo771 (1992),816 (1993), 836 (1993) y 844 (1993)],Somalia[reso-lución 794 (1992)], Ruanda[resolución 929 (1994)] y Haití [resolución 940

En un reciente«documentode posición» del SecretarioGeneralde lasNacionesUnidas iO se destacanlos pros y los contrasde esatécnicapor lacual el ConsejodeSeguridadencomiendala aplicaciónde medidascoerciti-vas agruposde Estadosmiembros:entrelos pros,el SecretarioGeneraldes-tacaquetal técnicapermitea la Organizacióncontarconunacapacidadparaaplicar medidascoercitivasde la que,en su defecto,careceríay que es, conmucho,preferiblea quelos Estadosmiembroshaganunilateralmenteuso dela fuerzafueradel contextode las NacionesUnidas,y entrelos contras,hacereferenciaal peligro dequelos Estadosinteresadossostenganquela comuni-dad internacionalhalegitimadoy aprobadola aplicacióndemedidascoerci-tivas que,enrealidad,el Consejode Seguridadno habíaprevistocuandolesdio suautorización.Todoello sinperjuicio de constatarqueen las operacio-nesrecienteslos Estadosmiembrosautorizadosparaaplicarmedidascoerci-tivashaninformadomáscabaly periódicamentedesusactividadesal Conse-jo deSeguridad.

En cualquiercaso,esdeseableunavueltaa la letray el espíritude la Car-ta en esteordende cosas,en un intentode aprovechartoda la potencialidadde un sistemapuestoen pie en 1945 y apenasestrenado.En su informe de1 7 dejunio de 1 992 «Un programade paz» II, el SecretarioGeneralha seña-lado quela posibilidadde recurrir a la accióncoercitivaprevistaenel artícu-lo 42 de la Carta es esencialpara que sepuedadar crédito a las NacionesUnidas como garantesde la seguridadinternacional,y que,en vistade ello,sehacenecesarioponeren efecto,mediantenegociaciones,los conventoses-

Ver nuestrotrabajo «Conflicto del Golfo, sancionesinternacionalesy usodela fuerza: laposiciónde España,en TiempodePaz, núms.19-20,primavera 1991, Pp. 31 y ss.Ver asimis-mo J. A. Carrillo Salcedo,<El ConsejodeSeguridady el mantenimientode la paz:aspectosre-cientes,en Curso de DerechoInternacionalde Vitoria-Ciastei; 1992,Pp. 17 y ss. (espee.Pp. 23-25).

1<] «Documentode posicióndel SecretarioGeneralpresentadocon ocasióndel cincuente-nario delas NacionesUnidas».A/50/60, S/1995/l,3 deenerode 1995,parágrafo80.

A/47/277.S/24111,17 dejunio de 1992,parágrafo43.

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pecialesprevistosen el articulo 43 de la Carta,con arreglo a los cualeslosEstadosmiembrossecomprometena poneradisposicióndel ConsejodeSe-guridad las fuerzasarmadas,la ayuday las facilidadesque seannecesariasparalos propósitosestablecidosen dicho precepto,y no sólo paracasosde-terminados,sino de modopermanente.Segúnel propio SecretarioGeneral,«en las circunstanciaspolíticasqueexistenhoy por primeravezdesdequeseaprobóla Cartano tienenpor quéseguirprevaleciendolos viejosobstáculosala concertaciónde esosconveniosespeciales»12, lo quele lleva a recomendarque el Consejode Seguridadinicie las negociacionespertinentesapoyadopor el Comité de EstadoMayor 13 Por lo demás,esta recuperaciónde laCartaenordena la seguridadcolectiva,sinhacerdesaparecerotrosdispositi-voscomo el recursoa los acuerdosregionalesdel capituloVIII o a las vario-pintasoperacionesde mantenimientode la paz —a las queseguidamentenosreferirmos—.-, contribuiríaa fortalecerel papelde la Organizacióncomoga-rantede la pazy la seguridadinternacionalesenunalíneade integracióny decabalinstitucionalizacióndel sistema.

3. UN GIRO POSIBILISTA: LAS OPERACIONESDE MANTENIMIENTO DE LA PAZ

Comoha puestode relieveJusteRuiz, la crisis prematuradel sistemadeseguridadcolectivaprevisto en el capituloVII de la Carta, manifestadaconocasiónde la intervenciónen Coreaen 1950, hizo entraren hibernaciónlaposibilidad de poner en marcha un ejército institucional de las NacionesUnidascapazde restablecerla pazpor la fuerza,llevando a la Organización«a la instauracióndeun mecanismoalternativo,quizámenosambiciosoensudiseño,perosin dudamás útil en las circunstanciasdominantesen la esferainternacional durantela era del bipolarismo: las operacionesde manteni-miento de la paz» 14 Menos ambicioso,porquecon él seabandonabala víade las accionescoercitivasdel capituloVII de la Cartapararecurrir a accio-nesde tipo más preventivoquerepresivoa travésde las cualeslas NacionesUfijitás, «un nuevo sesgode su tuncí¿fr~~áéitThádbra,perseguíanrebalarlatemperaturade los conflictos y amortiguarlas crisis internacionalesa travésdesupresencia‘t Másútil, porqueduranteel extensoperíododela confron-

>2 Loc cd.‘~ Ibid. Segúnel propio SecretarioGeneral,el papel del Comité de EstadoMayor debe

considerarseenel contextodel capituloVII de la Cartay no enel de la planificaciónola ejecu-ciónde lasoperacionesdemantenimientodela paz.Sobreestasoperacionesver mfra.

4 1. JusteRuiz: Característicasde los conflictos susceptiblesdc ser resueltosmcdiantcoperacionesde mantenimientode la paz: de Coreaa Yugoslavia,en Cuadernosde la GuardiaCivil, ni 8,1992, p. 30.

~ Ver enestesentido1. A. Carrillo Salcedo,op. ciÉ en nota2 supra,p. 108.


taciónbipolar esatécnicade amortiguaciónbasadaen accionespreventivasaceptadaspor laspartesen conflicto erala únicaquepodíaobtenerel asensode las potenciascon interesesgenerales,dispuestasa aceptaren esascondi-cíonesel no participardirectamenteenlascorrespondientesoperaciones.

Un rasgocomúna estetipo de operacionesseria,segúnAbellán Honru-bia, «el envío al lugardondeseproduceel conflicto de contingentesdefuer-zasarmadasque los Estadosmiembrosponenal servicio de las NacionesUnidas,previo el consentimientodel Estadoo los Estadosen cuyo territoriodebenoperartales contingentes»,limitándosenormalmentesu actividad «aoperacionesdevigilancia,seguridado policía» 16

Dichasoperacionesno son, segúnquedadicho, accionescoercitivasba-sadasen el capituloVII de la Carta. Teniendola calidadde órganosauxilia-res, seplanteópronto en relacióncon ellas el problemadel órganocompe-tenteparaestablecerlasy dirigirlas, y en conexióncon él, el de la obligaciónde los Estadosmiembrosde pagarlos gastosocasionadospor las mismas.Este doble problemase suscitó en concretocon respectoa la FuerzadeEmergenciade las NacionesUnidas (FENU), creadaen 1956 por la Asam-bleaGeneralenaplicacióndela resolución«Unidosparala paz»antelos ve-tos deFranciay del ReinoUnido quefrustraronla accióndel ConsejodeSe-guridad con la crisis de Suez,y la Operaciónde las NacionesUnidas en elCongo(ONUC),creadaen 1960 por el SecretarioGeneralencumplimientode un mandatorecibido del Consejode Seguridadpara tomar las medidasnecesariascon vistasa proporcionaral gobiernodel Congola ayudarmilitarquese requirierahastaquedicho gobiernoconsiderasequelas fuerzasnacio-nales de seguridadpodrían desempeñardebidamentesusfunciones.En suopinión consultivade 20 dejulio de 1962 sobreciertosgastosdelasNacionesUnidas17, el Tribunal Internacionalde Justicia,trasdejarsentadoquela res-ponsabilidaddel ConsejodeSeguridaden ordenal mantenimientodela pazno es exclusiva,sino que debeser compartidaen su ejercicio con la Asam-blea General,consideróque tanto las operacionesrealizadasen el OrienteMedio como las emprendidasen el Congo,al no seraccionescoercitivasdelas comprendidasen el marcodel capituloVII de la Carta, no contraveníanlas prerrogativasdel Consejode Seguridadpor no implicar propiamenteelempleode la fuerzaarmadacon apoyoen el articulo 39 dela Cartani consti-tuir una«acción»en el sentidodel articulo 11, de modoque,en opinión delpropio Tribunal, losgastosgeneradospor dichasoperacionesdebíantenersepor «gastosde la Organización»en el sentidodel artículo 1 7.2 de la Carta,quedandopor tanto autorizadala AsambleaGeneralparaprorratearlosentrelos Estadosmiembros.Teniendoen cuentaestarazonamiento,«la diferencia

« V. Abellán Honrubia, «Las operacionesdemantenimientode la paz>, en Las organiza-clonesinternacionales,op. cit. ennota7 supra. p. 194.

“ CLI, Recueil, t962, pp. 150 y ss.


—ha dicho Abellán Honrubia—quedabareducidaa la cuestiónpuramentetéc-nica de arbitrar los métodosy procedimientosfinancierosmásadecuadosparaestasoperacionessin poneren duda ni su legalidad ni la obligación de losEstadosde pagarlas»i«.

Peroel conflicto de baseseguíaen pie a pesarde la opinión consultivadelTribunal.En su decimonovenoperíodode sesionesla AsambleaGeneralpro-cedióacrearun Comité especialde operacionesdemantenimientodela paz,elcual,una vezproducidoel acuerdode los paísesindustrializadospararesolverla situaciónfinancieraexistentemediantecontribucionesfinancierasy sobrelabasede un consensogeneralquepartíade la necesidadde cumplir estrictamen-te la Cartade lasNacionesUnidas,elaboróun proyectode directricesparalasoperacionesdemantenimientode la paz <~, deacuerdocon el cual: a~ el Conse-jo de Seguridad,comoórganoconresponsabilidadprimordial en ordenal man-tenimientode la pazy la seguridadinternacionales,es el quetiene la autoridadsobreel establecimiento,la direccióny el control de las operacionesde mante-nimientode la paz; b,) del mandatode las NacionesUnidas sobreestasopera-cionesestaráinvestido el SecretarioGeneralbajo la autoridaddel ConsejodeSeguridad;c) las fuerzasde las NacionesUnidaspara el mantenimientode lapazdeberánsatisfacerla triple condición de contarcon la confianzatotal y elapoyopleno del Consejode Seguridad,realizarsusoperacionescon la coope-raciónde las partesinteresadasy funcionarcomo unidadesmilitares integradasy eficientes;d) esasfuerzasestaránformadaspor contingentesaportadospor losEstadosseleccionadospor el SecretarioGeneral,debiendobasarsela selecciónenel criteriode representacióngeográficaequitativay en la necesidadde alcan-zar eL másalto niveldceftcaeia,competencia~ integridad; e~ los costosde lasoperacionesde mantenimientode la pazautorizadaspor el Consejode Seguri-dad se considerarán«gastosde la Organización»,queseránsufragadospor losEstadosmiembrosde conformidadcon el artículo 17.2 de la Cartao por cual-quierotro métodode financiaciónqueel Consejode Seguridaddecida2O~

Además,para que una operaciónde mantenimientode la paztengaéxitotambiénesprecisoquesu mandatoseaclaroy viable,quelas partescooperenen su ejecución,queel mandode las NacionesUnidas, tanto en la Sedecomosobreel terreno,seaefectivo,y quecuentecon el apoyo logísticoy financieroadecuados21 Las condicionesjurídicas bajo las cualeslas fuerzaspuestasalserviciode la operaciónvan a actuar,incluidoslos distintosaspectosde suesta-tuto, suelenserestablecidasen el plano internacional22 por las correspondien-

‘1< V. Abellán Honrubia,«Lasoperaciones , cit., p. 195.9 AsambleaGeneral,vigésimonovenoperíododesesiones,InformeA/9827. apéndice.

2<> Recogemosde V. Abellán Honrubia («Las operaciones . cit.. p. 196) las líneasbásicas

del proyectodelComité especialquequedanexpuestas.21 Cfr. en estesentidoel documentoLas NacionesUnidasy el mantenimientode la paz(pu-

blicadoen1993 porel Departamentode InformaciónPúblicade lasNacionesUnidas),p. 7.22 Fn el plano nacional,y como advierteJ. L, Rodriguez-villasante(«El marcojurídico in-

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tes resolucioneshabilitantesdel Consejode Seguridado de la AsambleaGe-neral;a ellashay queañadirlos acuerdosde participación,que sesuscribenentreel SecretarioGeneraly cadauno de losEstadosqueaportanlos contin-gentes,y los acuerdosrelativos al Estatutode las Fuerzas,quese establecenentreel propio SecretarioGeneraly aquellosEstadosencuyo territorio va adesarrollarsela operación (Estadosanfitriones o receptoresde las fuer-zas)23

4. UNA TÉCNICA ENEVOLUCIÓN

Se hahechonotarquelas operacionesde mantenimientode la pazadop-tadasduranteel períodobipolar —entre1945 y 1987,pues—,a excepcióndelas del Congo(1960)y Chipre (1964), secentraronenel conflictodel Orien-te Medio, estandorelacionadossusmandatoscon el cumplimientode medi-dasdealto el fuegoo deseparacióno retiradadetropasde las partesenfren-tadas24

Antesde 1988 sehabíaorganizadotrece operacionesde mantenimientode la paz 25 que,a excepciónde la del Irián occidental,eranoperaciones‘<tra-

ternacionalde la actuacióndel Consejode Seguridadde lasNacionesUnidas»,en CuadernosdeEstrategia, núm. 61, diciembrede 1992,p. 97), la legislaciónestatalsuelepor su partegaranti-zarel estatutojurídico o la situaciónde los militares y civilesque prestansusserviciosa lasNa-clonesUnidas.El autorserefiereenconcretoa la Ley 17/1989,de 19 de julio, reguladoradelrégimendel personal militar profesional,cuyo articulo 72.1 disponeque tendrála considera-clon dedestinosdel militar decarreralaparticipaciónenmisionesparamantenerla pazy la se-guridad internacionales,continuandode estemodo enla situaciónde servicio activo a todoslos efectos(ibid).

33 Ver sobreestascuestionesJ. L. Rodriguez-Villasante,<El marcojurídico internacional..»,ciÉ, pp. 97 y ss.

‘~ Cfr. V. Abellán 1-Jonrubia,«Lasoperaciones...,cit. ennota7 supra,p. 197.23 Deellas,algunasrespondíana la categoríademisionesdeobservación(constituidasprin-

cipalmentepor oficialesque,en la mayoríadelos casos,estándesarmados),mientrasqueotrasseconstituíancomo fuerzasde mantenimientode la paz(integradaspor unidadesdeinfanteriaprovistasdearmasligerasy de los elementosdeapoyo logisticonecesarios),si bienunasy otraspodíanincorporarelementosrecíprocos.Veral respectoLasNacionesUnidasyel mantenimien-to de/a paz, NacionesUnidas(Departamentode Información Pública),1993, pp. 13-15.Lasoperacionesorganizadascomo misionesde observaciónen esteperíodofueron seis: el Orga-nismode lasNacionesUnidasparala Vigilancia de laTregua(ONUVT), emplazadoenPalesti-na tras la finalización de las hostilidadesenvirtud de la resolución50(1948) del ConsejodeSeguridad;el Grupo de ObservadoresMilitares de las NacionesUnidasen la India y el Pakis-tán (UNMOGIP). establecidoen enero de 1949; el Grupo de Observaciónde las NacionesUnidasenel Libano(GONUL), creadoenjunio de 1958; la Misión de Observaciónde lasNa-cionesUnidasenel Yemen(UNYOM), instituidaen julio de 1963; laMisión delRepresentan-tedel SecretarioGeneralen la Repúglical)ominicana(DOMREP), que entremayode 1965 yoctubrede 1966 observóla situacióncreadaenesepaísamericanopor la existenciadedosauto-ridades defactoenfrentadasentresí; y la Misión de Observaciónde lasNacionesUnidasparala India y Pakistán(UNIPOM), establecidaenseptiembrede 1965 con el fin desupervisarla


dicionales»vistasdesdela perspectivaactual: «su composicióny funciones—segúnla información de las NacionesUnidas— 26 eranesencialmentemili-taresy suobjeto eraasegurarla pazen el frente de luchapara dartiempo alos pacificadoresa negociarun arreglode la controversia».De esastreceope-racionestradicionaleso clásicas,cinco siguenhoy enpie 27

Finalizadala guerrafría, las nuevascircunstanciasinternacionalespropi-cíaron un apreciableaumentode las operacionesde mantenimientode lapaz,de modo que,de las treinta y cuatrooperacíonesde estetipo iniciadaspor lasNacionesUnidasdesdesu creación,veintiunaseestablecierona par-tir de 1988, siguiendoal presenteen pie docede ellas »>~ Sólo unaspocasde

cesacióndel fuego a lo largo delafrontera entreesosdos paísesa excepciónde laszonasdon-deveníaoperandoel UNMOGIP. Por su parte,lasoperacionesorganizadasenel mismoperio-do comofuerzasdemantenimientode la pazfueron siete:la FuerzadeEmergenciade las Na-cionesUnidas(FENU 1), creadaen noviembrede 1956 envirtud de la resolución 1000 (8-1)dela AsambleaGenerala raízde la crisisdel CanaldeSuez;la Operaciónde lasNacionesUni-dasen el Congo(ONUC), creadaenjulio de 1960 por el SecretarioGeneralcon baseen elmandatorecibidodel ConsejodeSeguridad,que originalmenteno eraotro que el de lograr laretiradade las fuerzasbelgasde la Repúblicadel Congo (hoy Zaire) y asistiral gobiernolocalenel mantenimientodel orden público, si bienposteriormentelasfuncionesde la ONUC fue-ron modificadasparacubrir otros objetivoscomo la salvaguardadela integridadterritorial y laindependenciapolitica dedichaRepública;la FuerzadeSeguridadde las NacionesUnidas enNuevaGuineaoccidental(Iriánoccidental)(UNSF),creadaenoctubrede 1962 enesteterrito-rio entoncessometidoa la AutoridadEjecutivaProvisionalde lasNacionesUnidasestablecidapor acuerdoentreIndonesiay los PaisesBajos;la Fuerzade lasNacionesUnidasparael Man-tenimientode la PazenChipre(FNUCH), instauradaenmarzode 1964a iniciativa del Conse-jo deSeguridad;la segundaFuerzadeEmergenciade las NacionesUnidas(FI=NUII), creadaenóbiábréd 1 973úórlá Yéíólúcióá34tV(i973) déiCo ejo deSeguridadpárá~á~eÑiiát lácesacióndel fuego entrelasfuerzasegipciase israelies;la Fuerzade las NacionesUnidasdeObservaciónde la Separación(FNUOS),emplazadaen el Golán sirio en junio dc 1974 parasupervisarla separaciónentrelas fuerzasisraelíesy siriasde acuerdocon el mandatoasignadopor el ConsejodeSeguridaden su resolución350 (1974),y laFuerzaProvisionaldelasNacio-nesUnidasen el Líbano(FPNUL), establecidapor el ConsejodeSeguridadenmarzode 1978con el fin de confirmar la retiradade lasfuerzasisraeliesdel Libano meridionaly prestarasis-tenciaal gobiernolibanésparael restablecimientodesu autoridadefectivaen la zona.

26 Las NacionesUnidasy el mantenimientodela paz,doc.cit. en la precedentenota,pp. 8-9.“ SonlasoperacionesONUVT, UNMOCJIP,FNtJCI-l, FNtIOS y FPNIIJL.~ Aunque enprincipio cabriautilizar respectode estasnuevasoperacionesla doblecate-

gorízacionrecogidaen la nota 25 del presentetrabajo, no nosatrevemosa seguiraquíese mo-das operandi, teniendoen cuentael caráctermultifuncional demuchasde dichasoperaciones(ver texto), queno pocasvecessobrepasanel carácterestrictode mantenimientode lapazparaadentrarseenel terrenode la consolidaciónde la paz despuésde los conflictos e incluso eneldel establecimientode lapaz a travésde la intervenciónde unidadesderesguardode la pazo—lo que no deja de presentarseriosriesgosdesdeel doble punto devista político y jurídico—del desplieguede operacionescercanasa la accióncoercitivadel capítuloVII de la Cada. Lasveintiunaoperacionesestablecidasentre 1988 y 1994 son lassiguientes:la Misión deBuenosOficios de lasNacionesUnidasenel Afganistány el Pakistán(UNGOMAP), creadaenabrilde1988 conel carácterdegrupodeobservadoresmilitaresparaasistiral representantedel Secre-tario Generalen la prestacióndebuenosoficios a laspartesenel conflicto; eí GrupodeObser-vadoresMilitares de lasNacionesUnidasparael Irán y el Iraq (UNIIMOG), instituido enagos-

LasNacionesUnidasy el mantenimientode la paz 71

estasoperacionesposterioresa la guerrafría han sido del tipo militar tradi-cional. Y es que en un nuevo contextode relacionesinternacionalespropi-cíado por la distensiónsurgeun tipo de operaciones,«de segundagenera-ción»,orientadoa dar respuestaa nuevasrealidades,entreellaslas dificulta-

lo de 1988 por la resolución619 (1988)dei ConsejodeSeguridad;la Misión deVerificaciónde las NacionesUnidasenAngola (UNAVEM 1), establecidapor el ConsejodeSeguridadenvirtud de su resolución 626 (1988) con el mandatode verificar el replieguede las tropascubanashaciael norte y su retiradatotalpor etapasdel territorio deAngola;el GrupodeAsis-tenciade lasNacionesUnidasparael PeríododeTransición(GANUPT), creadopor laresolu-clon 632 (1989) del ConsejodeSeguridadconel fin deasistiral representanteespecialdelSe-cretario General parael logro de la independenciade Namibia por conductode eleccioneslibressupervisadaspor lasNacionesUnidas;el Grupo deObservadoresde las NacionesUni-dasen Centroamérica(ONUCA), creadopor el Consejode Seguridada travésde su resolución644 (1989) y encargadodellevara cabodiversasmisionespacificadoras—incluidala participa-clon en la desmovilizaciónvoluntaria de la resistencianicaragiiense—en la Región; la Misiónde Observaciónde las NacionesUnidasparael Iraq y Kuwait (UNIKOM), creadapor la reso-lución 689 (1991) del Consejodc Seguridadcon la finalidad inicial decontrolarel respetodelaspanesde la zona desmilitarizadaestablecidaa lo largo de la frontera entreel Iraq y Kuwait;la segundaMisiónde Verificaciónde lasNacionesUnidasenAngola(UNAVFM II), resultan-tede la modificación del mandatode UNAVEM len virtud dela resolución686 (1991) delConsejo de Seguridad;la Misión de Observadoresde las NacionesUnidasen El Salvador(ONUSAL), que, sobrela basede la resolución693 (1991) del Consejode Seguridad,vieneejerciendodesdejulio de 1991 funcionesdepacificación internaenestepaís,sobretodo a tra-ves del controldel respetode los derechoshumanospor las panesen el Acuerdo de SanJoséde1990 y de la supervisióndel cumplimientode los sucesivosacuerdosde paz entrelas mismaspartes;la Misión de lasNacionesUnidasparael Referéndumdel Saharaoccidental(MINUR-SO),instituida por el Consejode Seguridaden virtud de su resolución690 (1991); la Misiónde Avanzadadelas NacionesUnidasen Camboya(UNAMIC), basadaen una previaMisióndereconocimientoactiva desde1989 y establecidapor la resolución717 (1991) del ConsejodeSeguridad,siendosustituidaenmarzode 1992 por unanueva operaciónestablecidacomoAutoridadProvisionalde lasNacionesUnidasenCamboya(APRONUC) envirtud de la reso-lución 745 (1992) del Consejodeseguridad;la Fuerzade Protecciónde las NacionesUnidas(UNPROFOR),creadaporel Consejodc Seguridadmediantesu resolución743 (1992) en laque serecordabaque, con arregloa lo previstoen el plan demantenimientode la pazde lasNacionesUnidasparael conflicto yugoslavo,la Fuerzadebíaser un mecanismoprovisionalque permitieracrearlas condicionesde paz y seguridadnecesariasparala negociacióndeunarregloglobal de la crisis de Yugoslavia; la Operaciónde las NacionesUnidasen Somalia(ONUSOM 1), creadaen virtud de la resolución751 (1992) del Consejode Seguridadcon elobjeto de supervisarla cesacióndel juego en Mogadiscio,ofrecerprotecciónal personaly lasinstalacionesde las NacionesUnidas y escoltar los despachosde suministroshumanitariosalos centrosdedistribuciónendichaciudad,y queseríasustituidaa partir demayode 1993 porunasegundaOperaciónde lasNacionesUnidasenSomalia(ONUSOM II) a resultasde laapli-cacióndel mandatode la operaciónoriginariaenvirtud dela resolución814 (1993) del propioConsejodeSeguridad,quevino a reforzarlosefectosdeaquélla y a extendersus funcionesa laportecciónde los convoyesy centrosdedistribuciónentoda Somalia;la Operaciónde lasNa-clonesUnidasen Mozambique(ONUMOZ), creadapor la resolución797 (1992) del ConsejodeSeguridady dedicadadesdediciembrede 1992 a velarpor la aplicacióndel acuerdogeneralde pazsuscritoel 4 deoctubrede 1992 entre el Presidentede la RepúblicadeMozambiqueyel Presidentede la ResistenciaNacionalde Mozambique;la Misión de Observadoresde lasNacionesUnidaspara Uganday Rwanda(UNOMUR), cuyo establecimientofue autorizado


desque atraviesanciertos Estadosa causade la debilidadde las institucio-nes,los conflictos étnicos,los desastresnaturales,etc., de modoque en nopocasoperacionesrecientesa las tareasmilitares hayqueagregarmedidasdi-rigidas a fortalecer las estructurasestatales,prestar asistenciahumanitaria,protegerlos derechoshumanos,organizary supervisarlos procesoselecto-rales, promoverel desarrolloeconómicoy social, reconstruirlas infraestructu-ras y los servicios,etc. 29 Resultanparadigmáticas,dentrode esta línea demultifuncionalidadabiertaen el nuevo períodode la postguerrafría, opera-cionescomo el Grupo de Asistenciadelas NacionesUnidaspara el PeriododeTransición,la Misión de Observadoresde las NacionesUnidasen El Sal-vador y, sobre todo, la Autoridad Provisionalde las NacionesUnidas enCamboya3<>~ Las tres, y otrascomo la Operacónde las NacionesUnidas enSomalia, la Misión de las NacionesUnidasen Haití, la Misión de Asistenciade lasNacionesUnidasparaRwanda,etc., tienen,además,en comúnel rasgocaracterísticodela injerenciao involucraciónde la OrganizaciónMundial en

por la resolución846 (1993) dcl Consejode Seguridadcon el tin devigilar la situaciónenelladougandésde la frontera con Rwandacontroladapor el FrentePatriótico Rwandés;la Mi-sion de Observadoresde las NacionesUnidasen Georgia(UNOMIO), creadaen virtud de laresolución858 (1993) del Consejode Seguridadparaverificar la aplicacióndel acuerdodece-sacióndel fuegoentreel GobiernodeGeorgiay lasautoridadesabjasias;la MisióndeObserva-doresde las NacionesUnidas enLiberia (UNOMIL), creadaen septiembrede 1993 por elConsejode Seguridaden su resolución 866 (t993) para velarpor el cumplimientoentre laspartesenel conflicto deLiberia del acuerdodepazalcanzadoenjunio deeseaño;la Misión deObservadoresde las NacionesUnidasen Haití (UNMIH), cuyo establecimientoy envioal lu-gar del conflicto autorizó el ConsejodeSeguridadpor la resolución867 (1993) con el fin decontribuir a resolverla crisis política enHaití; la Misión de Asistenciade las NacionesUnidasa Rwanda(UNAMIR). establecidapor la resolución872 (1993)del ConsejodeSeguridadconvistasa ayudara aplicarel acuerdode pazde Arushasuscritoenagostode aquel año enordena laconstitucióndeun gobiernodecoaliciónenel paísque pusierafin a la crisisrwandesa;y elGrupode Observadoresde las NacionesUnidasen la Fajade Aouzou (UNASOG),puestoenpie enmayo de 1994envirtud dela resolución915 (1994)del Consejode Seguridad parasu-pervisar la aplicaciónde un acuerdoentreel Chady Libia por el que seponíafin a unadisputafronterizaentreambospaíses.

De las veintiuna nuevasoperacionesse mantienenvivas las siguientes:UNIKOM, UNA-VEM II, ONUSAL (cuya conclusiónestácercana).MINURSO, UNPROFOR(recientementedividida en tres operacionesdistintas aunquecoordinadasen Croacia. Bosnia-HerzegovinayMacedonia),ONUMOZ, ONUSOM II, UNOMUR. UNOMIG, UNOMIL, UNMIH y UNA-MIR.

Para una descripcióndetalladade esasdistintas operacionespuede consultarseel docu-mento informativo de las NacionesUnidas Operacionesdemantenimientode la paz (actualiza-dashastamayode 1994),DPI/ 1 306/Rey.3, junio de 1994.

29 Cfr. enestesentidoel documentocitadoennota21 supra.pp. 3-II.En el mandatode estaoperación—unade las másambiciosasy complejasllevadasa ca-

bo por lasNacionesUnidas—seincluyen aspectosrelativosa derechoshumanos,organizacióny celebraciónde eleccionesgenerales,acuerdosmilitares,administracióncivil, mantenimientodcl orden público, repatriacióny reasentamientoderefugiadosy depersonasdesplazadasy re-habilitaciónde las infraestructurasesencialesde Camboyaduranteel periodo de transición.Cfr.doc. cit. en nota21 supra,PP. 10-33.


conflictos internos,respondiendoa la ideade rescatede Estadosfracasados,por utilizar unagráficay certeraexpresiónde Boutros-Ghali.En consonan-cia conello, la finalidad dela actividadoperacionalde las NacionesUnidasno seríaaquíya tanto amortiguarunacrisis internacional(peacekeeping)comocontribuir,en relacióncon un conflicto interno,a la creacióndela paz (pca-ce making)3t De ahí que el mandatode esasnuevasoperacionessuelares-pondera un enfoqueintegradoen función de las diversasnecesidadesquedebenseratendidas,por lo queno es raroqueconcurranen ellas,enordenaunaaccióndiversificaday a la vezcoherente,varios componentes,como enel casode la Operaciónde las NacionesUnidas en Mozambique,integradadesdeel principio por cuatrocomponentes(político, militar, electoral y hu-manitario)a los que,enunaampliacióndel madatooriginario, llegaríaaaña-dirseleun componentedepolicíacivil.

En algunaocasiónunaoperaciónde las NacionesUnidasha coordinadosusesfuerzoscon unaoperaciónya establecidapor otra organizacióninter-nacional.Es el casodela Misión deObservadoresdelas NacionesUnidasenLiberia, quedesdesu creaciónen 1993 vienetrabajandoen estrecharelacióncon el Grupo de ObservadoresMilitares (ECOMOG), establecidoal iniciodel conflicto liberiano por la ComunidadEconómicade los EstadosdelÁfrica Occidental(CEDEAO), organizaciónsubregionalafricana,paraayu-dar a las partesenel conflicto a aplicarel acuerdodepaz alcanzadoenjuniode 1993.

En todo caso,las operacionesde pazorganizadaspor las NacionesUni-das en el nuevo períodoque arrancade 1988 siguensituadasfuera del con-ceptode seguridadcolectivadel capituloVII dela Carta32, siguenbasándoseen la aceptaciónde la acciónpacificadorapor todaslas partesinvolucradasen cl conflicto y, unavezquequedózanjadapor acuerdopolítico la cuestiónde quién es el titular naturalde la facultadparallevar a caboestetipo de ac-ciones —sobretodo cuandoéstasincluyen un uso, siquieradiscreto, de lafuerza—, siguensiendo conducidaspor el SecretarioGeneralbajo la autori-daddel ConsejodeSeguridad~

~> Cfr. en estesentidoJ. A. Carrillo Salcedo,op. ch.ennota2, supra,p. 119.32 No se trata, pues,de accionescoercitivas,si bien, al situarseel conceptode manteni-

mientode la pazmásallá de los mediosdearreglopacífico decontroversiasprevistosenel ca-pitulo VI de la Cartaaunquesinalcanzare1nivel de lasmedidasdecoerciónprevistasenel ca-pitulo VII, cabríahablar,segúndijo el que fue segundoSecretarioGeneral dc las NacionesUnidas,Dag Hammarskjéld,de un «capituloseisy medio de la Carta referido al mantenimien-lo de la paz.

~3 Ello sin perjuicio de reconocerlas prerrogativaspropiasdela AsambleaGeneralen elambito del mantenimientode la paz(arts. 11 y 12 de la Carta),lo quehapermitido a esteórga-no tomar iniciativasdirectascomo la creación,por resolución47/11.4, de 5 deabril de 1993,de la Misión deObservadoresde lasNacionesUnidasencargadadeverificar el referéndumdeEritrea,sin necesidaddecontarcon la autorizacióndel ConsejodeSeguridadal no entrañarlaoperación la utilización de contingentesarmados.Ver a este respectoJ. CardonaLloréns,


En su «documentode posición»presentadoconocasióndel cincuente-nario de las NacionesUnidas~, el SecretarioGeneralBoutros-Ghalireiterala necesidadde que los principios del consentimiento,la imparcialidady laabstencióndel recurso a la fuerza(salvo en casode legítima defensa)seanrespetadosenla conduccióndetodaoperacióndemantenimientode la paz,y a la luz de la experienciadelas NacionesUnidas constataqueestosprinci-pios se observaronen las operacionesque tuvieron éxito y no en aquellasqueresultaronmenossatisfactorias.Con la mentepuestaen las operacionesUNFROFORy ONUSOM II —en el cursode las cuales,y por diversascau-sas,el consentimientoy la cooperaciónde las partesenzarzadasen el con-flicto fueronretirados—el SecretarioGeneraldestacala existenciadeciertosaspectosde los respectivosmandatos(proteccióndeoperacioneshumanita-rias duranteel conflicto bélico,protección de poblacionesciviles en zonasdeclaradasseguras,presiónsobrelas partesparaque lograsenla reconcilia-ción nacionala un ritmo más rápido del que estabandispuestasa aceptar)quepor fuerzahabíande conducira la realizacióndemisionesqueno sepo-díanconjugarconlos principios indicadosy que,enparticular,no sepodíanllevar a cabosin unacapacidadmilitar muchomayorquela quesehabíaob-tenido ~ Extrayendo leccionesde esaexperiencia,el SecretarioGeneralconcluyeque «la lógica del mantenimientode la pazdimanade premisaspo-líticas y militares muy distintas de las que rigen para la imposición de lapaz»,y quela dinámicadeestaúlttma «esincompatiblecon el procesopolíti-co que sedeseafacilitar mediantelas operacionesde mantenimientode lapaz»36•

Segúnestepuntode vista, queenlíneasgeneralescompartimos,manteni-mientodela paze imposiciónde la pazsondos funcionesdiferenciadasquese correspondencon dos técnicasde acciónasimismodiferenciadas,lo queexcluye,desdela doble ópticapolítica y jurídica, la asunciónde tareascoer-citivas por unasoperacionesa las queenvirtud deun acuerdopolítico deal-cancegeneralse las quiso dejarfuera del capitulo VII (y en especialde losarts.42 y 43) dela Carta.El paulatinoy peligrosodeslizamientode la Opera-cíón de las NacionesUnidasenSomaliahacia un despliegue,bajo la presiónde las circunstancias,de accionesde fuerzaque condujo a la ONUSOM II—una vez realizadala transicióndesdelas operacionesde la Fuerzade Ta-reasUnificadas,UNITAF 3~, a la propiaONUSOM II— a lanzarataquescon-

«Nuevoordenmundial y mantenimientode la paz y la seguridadinternacionales,enCursosdeDerechoInternacionalde Vitoria-Gasteiz, 1 993~ Madrid, Teenos,1994, p. 244, subnota 61.

~ Doc.A/50/60, S/1994/1,citadoennota10 supra.parágrafo33.3~ Documentocitado,parágrafo34.“ Parágrafo35.3~ El desplieguede las accionesde la FuerzadeTareasUnificada —con efectivosdc los

EstadosUnidosa la vanguardia—hallabasu basejurídica en la resolución794 (1994)por la queel ConsejodeSeguridadautorizabaa los Estadosmiembrosdc las NacionesUnidasa emplear


tra las faccionesy grupos armadosque se negabana procederal desarmeyrecurríana la violenciaparafrustrar los esfuerzosde pazy de socorroa lasvictimasdel conflicto, y en concretoatomarpartido contraunade aquellasfacciones(el Congresode la UnidadSomalí/AlianzaSomalíde UnidadNa-cíonal),constituyeun buenejemplode lo quedebeserevitado.En estalíneadereflexión,y tomandocomo puntodereferenciala evoluciónenvivo delosmandatosde UNPROFORy ONUSOM II, CardonaLloréns ha podido ad-vertir contodala razónque«nosencontramosanteunatransformación(peli-grosatransformación)de las operacionesde peace-keeping(mantenimientode la paz)en operacionesde peace-rnaking(establecimientode la paz),peroutilizando el mismo procedimientode creación(con la únicaexcepcióndetenerque invocar el cap.VII) y dirección que las operacionesde manteni-miento de la paz», concluyendo,a la vistade las dificultadessobrevenidasamediadosde 1993 en la conducciónde esasdos operacionescomo conse-cuenciade la transformacióndesusrespectivosmandatos,que«cuandofallala cooperacióndelas partesen la ejecucióndel mandatono sonlas operacio-nesparael mantenimientode la pazel mecanismoidóneoparala acción,si-no el previstoexpresamenteen los artículos43 y siguientesdela Carta,quesuponeunasfuerzasintegradas,conun mandatounificadoy bajo la direccióndel ComitédeEstadoMayor» ~

5. UNA VISIÓN ESTRUCTURALDE LOSESFUERZOSDE LAS NACIONESUNIDAS ENPRODELA PAZY LA SEGURIDAD

Así pues,lejosde la ideade quela inclusióndel factorcoercitivoen cier-tas operacionesde pazrecientespuedeconstituirel germende unasopera-cíones«de tercerageneración»,parececonvenienteinsistir en quela utiliza-ción del mecanismode las operacionesde mantenimientode la paz encuanto sustitutivo del sistemade seguridadcolectiva del capitulo VII de laCartano puedeexcluir la necesidadde recurrir a accionescoercitivasen elmarcode esteúltimo sistemaantesituacioneso conflictosque amenacenlapaz o antequebrantamientosde la paz o actosde agresión.Con respectoaestetipo de acciones,el SecretarioGeneralconsideraque,aun siendociertoqueuno de los logros de la Cartaes el facultara la Organizaciónparaadop-tar medidasen el mareodel capítulo VII contralos Estadosinfractores,hayque reconocerqueni el Consejode Seguridadni el SecretarioGeneralpo-seenen la actualidadla capacidadparaaplicaresasmedidas,a no serenmuy

«todoslos mediosnecesariosa fin deestablecercuantoantesun ambienteseguroparalas opera-cionesdesocorrohumanitarioenSomalia».

~ J.Cardona Llorén>, Nuevoordenmundial.., cit. ennota33 supra,pp. 246-247.


pequeñaescala,por lo cual, pesea la convenienciade que a largo plazo lasNacionesUnidascontarancon dichacapacidad,«seríainsensatocrearlaaho-ra, cuandola Organizacióncarecede recursosy se encuentrapresionadaalmaximoparadesempeñarlas funciones,queexigenmenosesfuerzos,deesta-blecimientoy mantenimientodela pazquesele hanencomendado»~

Un sucedáneode las accionescoercitivasinstitucionalesbasadasen losartículos43 y siguientesdela Cartapuedenserlo aquellasque,bajo el eufe-mísmo «todos los medios necesarios»,quedanautorizadosa llevar a cabotodoso algunosEstadosmiembrosen virtud deresolucioneshabilitantesdelConsejode Seguridad(crisis del Golfo, conflicto de Bosnia-Herzegovina,si-tuacionesdeSomalia,Rwanday Haití), con la posibilidaddequetalesaccio-nesconvivanconla actuaciónde operacionesdepazen las zonasconflictivasy de que algunos aspectosde esas accionessean encomendadospor losEstadosinteresadosa acuerdosregionales del capítulo VIII de la Carta.Aparte dequeen estoscasosseplanteandelicadosproblemasde deslindedetareasy responsabilidadesentrela operaciónde mantenimientodela pazporun lado y los Estadosinteresadoso los acuerdosregionalesdelegadosporellos por otro lado, así como de control institucionalsobrela actuacióndedichos Estadoso acuerdos,existeel peligro,señaladopor el propio Secreta-rio General40, de que los Estadosinteresadossostenganque la comunidadinternacionalha legitimadoy aprobadola aplicaciónde medidascoercitivasqueen realidadel Consejode Seguridadno habíaprevistocuandoles dio suautorización.

De todo lo anteriorsededucequea la Organizaciónse le presentandi-versasalternativasa la horade actuaren el terrenodel mantenimientode lapazy la seguridadinternacionales.Setrataríade elegir, enfunción de las ca-racterísticasdecadasituacióno conflicto y de las posibilidadesrealesdeac-ción de la Organización(quea su vezdependendel gradodedisponibilidadpolítica de sus Estadosmiembros),el tipo de intervenciónque hayade líe-varsea cabo,sin dejarde tenerpresentela perspectivade éxito o de fracasode la actuaciónavizorada.Y sin olvidar la necesidadde respetaren cadaac-tuación lasreglascontenidasenla Cartade las NacionesUnidas,lo cualexi-ge, por ejemplo,quela cooperaciónque puedaestablecerseentrelas Nacio-nes Unidas y los acuerdosregionalesque participen en una operacióndenaturalezacoercitivase lleve a caboen estrictaobservanciadel capituloVIIIde la Carta41, dentro del cual el artículo 53 exige en concretoque esosacuerdosactúenbajola autoridaddel ConsejodeSeguridad.

3~ Documentocitadoennota 10 supra, parágrafo77.4<> Lan cii., parágrafo80.4~ En estesentidose pronunciaronvariasdelegacionesenel senodel Comité Especialde

OperacionesdeMantenimientode la Pazcon ocaslondel examenamplio, llevado a cabo poréste,detodala cuestiónde lasoperacionesdemantenimientode la pazentodossusaspectos,sobrela basede la resolución57/11,de 14 dc diciembredc 1992, de la AsambleaGeneral.

Las NacionesUnidasy el mantenimientode la paz -77

En unavisión de conjunto,las operacionesde mantenimientode la paz,junto con las accionescoercitivasdel capitulo VII de la Carta,constituyenunosmediosentreotros a disposiciónde lasNacionesUnidasparapreservarla paz, enun contextodinámicoenel quela diplomaciapreventiva42, el esta-blecimientodela pazy el mantenimientode la paz constituyenpiezasde ununico mecanismoinstitucional de seguridadque ha pasadoa ser—en pala-brasdel SecretarioGeneralen su informe «Un programade paz»—~ un ins-trumento central para preveniry resolver los conflictos y para preservarlapaz. Y, en unaperspectivaestructural,a esostres conceptosde diplomaciapreventiva,establecimientode la pazy mantenimientodela pazseencuentracríticamentevinculado —segúnexpresióndel propio SecretarioGeneral—‘“

el conceptodeconsolidaciónde la pazdespuésde los conflictos ~, y aun,enuna visión más global, el conjuntode esfuerzosaplicadosa poner fin a lascausasmáshondasde los conflictos: la desesperacióneconómica,la injusti-cia social y la opresiónpolítica 46; todo ello dentrode un enfoqueintegradodela seguridad.

Un aspectoapenasapuntadoen estaspáginas,perodeindudabletrascen-dencia,es el relativo a la financiaciónde las accionesorientadasal manteni-miento dela paz. En lo que se refiere en concretoa las operacionesde man-tenimientode la paz, los costostotalesde todas las llevadasa cabohastael30 de abril de 1994 rondanlos 10.400millonesde dólaresUSA, y el presu-puestoanualdedicadoa estefin seha sextuplicadoen el último trienio, re-presentandolas cuotaspendientesde pagopor el conceptode dichasopera-ciones unacantidadde alrededorde 2.100 millones de dólaresUSA. Paraintentar resolver este problema,una medidainicial fue la creaciónpor laAsambleaGeneralmediante su resolución47/217, de 12 de febrero de1993, de un Fondode Reservapara el Mantenimientode la Paz.Porotrapartese intentallegar a un acuerdoenel sentidode quela AsambleaGeneralconsignela tercerapartedel cálculo de gastosde cadanuevaoperacióntanprontocomo el Consejode Seguridaddecidaestablecerla.Y seaconsejapara

Cfr. el correspondienteInforme del Comité, doc.A/48/173, 26 de mayode 1993, parágrafo45.

42 Ensus resoluciones47/120B, de20 deseptiembrede1993, y 48/42,de 10 dediciem-bre de 1993 (estaúltima bajoel título «Examenamplio detodala cuestiónde las operacionesde mantenimientode la paz en todos sus aspectos>,la AsambleaGeneralrecoerdala irnpor-tancia de considerar,casopor caso,el empleodel desplieguepreventivo paraevitar que lascontroversiasexistenteso posiblesseconviertanen conflictos. En la práctica,la UNPROFORfue la primeraoperacióndepaz de lasNacionesUnidasqueincluyó un componentepreventi-yo al desplegarseen la antiguaRepúblicaYugoslavadeMacedonia.

43 Documentocitadoennota 11 supra,parágrafo15.~ Loc. ch., parágrafo21.~ Ya vimos cómovariasoperacionesdemantenimientode la paz«desegundageneración»

Incorporanensumandatoelementosquerespondena esteconcepto.~« Loe, ch., parágrafo15 infinc


el futuro determinarsi sedisponede las tropasy el equipo necesariosy delos recursosfinancieros suficientesantesde que se decida crearuna nuevaoperacióno asignarunanuevatareaaunaoperaciónexistente.Porlo demás,la AsambleaGeneralharecordadoen su resolución48/42,de 10 de diciem-brede 1993,quela financiaciónde estasoperacioneses responsabilidadco-lectiva de todoslos Estadosmiembrosde la Organizaciónde conformidadcon el apartado2 del articulo 17 de la Carta~‘. No envanola aportacióndelos recursosnecesariosparael buenfin de estetipo deactuacionesdelas Na-cíonesUnidas, ademásde serunacondiciónbásicade su éxito, es un signoexternomás del gradode voluntad política de los Estadosmiembros paracooperarcon la Organizacióny, segúnrequieredeellos el artículo 2, aparta-do 5, de la Carta,prestarle«todaclasede ayudaencualquieracciónqueejer-zadeconformidadcon estaCarta».

<7 De hecho,losgastosdequincede lasdiecisieteoperacionesdepazdelasNacionesUni-dasen cursosefinanciancon cargoa cuentasseparadasdeesasoperaciones,que senutrendecuotasobligatoriasdetodos los Estadosmiembros.El ONUVT y el UNMOGIP se financiancon cargoal presupuestoordinariode las NacionesUnidas.

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LasNaciones Unidasyel mantenimiento de la paz cincuenta años … · 2017. 4. 29. · armado y restablecer la paz y la seguridad internacionales en la Región 3, lo cual llevaría