Leccion 1 El Procedimiento Administrativo

7/22/2019 Leccion 1 El Procedimiento Administrativo

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LECCI 1: EL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.

Tema 1. El Procedimiento administrativo

Derecho administrativo II

1.SIGNIFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

2. REGULACIN Y MBITO DE APLICACIN.

3. CLASES DE PROCEDIMIENTO.

4. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.5. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

6. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

QU ESTUDIAREMOS?

ESQUEMA

1. SIGIFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.2. REGULACI Y MBITO DE APLICACI.

3. CLASES DE PROCEDIMIETOS.4. PRICIPIOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.5. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.

5.1 La Administracin pblica.5.2 Los interesados.

6. LAS FASES DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.6.1 Iniciacin Del Procedimiento.

A) Iniciacin de oficio (art. 69.1 LRJPAC).B) Iniciacin a solicitud de persona interesada (art. 70 LRJPAC).

6.2 Tramitacin e instruccin del procedimiento.A) Alegaciones de los interesados.B) Trmite de informacin pblica (art. 86 LRJPAC).C) Los informes (art. 82).

D) La prueba en el procedimiento administrativo (art. 80 Y 81 LRJPAC).E) Trmite de vista y audiencia (art. 84).

6.3 Finalizacin del procedimiento (art. 87, 88, 43 y 44 LRJPAC).A) Resolucin.

(i) La resolucin, en sentido estricto, o la decisin administrativa.(ii) Desistimiento y renuncia.(iii) Caducidad (art. 92).

B) La terminacin convencional.C) terminacin anormal: el silencio administrativo.

(a) Los plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo.(b) Naturaleza y sentido del silencio administrativo.

(i) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado.(ii) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio (art. 44).

(c) Acreditacin del silencio administrativo (Art. 43.5 LRJPAC).


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1. SIGIFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.

El procedimiento administrativo en su acepcin ms simple es un instrumento deintercambio de informacin dirigido a la obtencin de un resultado, normalmente unaresolucin administrativa.

En este sentido, el procedimiento administrativo es un instrumento para asegurar que lasAdministraciones Pblicas, al ejercer las potestades administrativas que le confiere laLey, lo hagan sometidas a criterios de racionalidad. La Administracin no es libre paraactuar como a bien tenga; existe un procedimiento al que debe ceirse en el ejercicio desus funciones administrativas, que supone un lmite para que su actuacin tengarelevancia jurdica. As lo ha sealado reiteradamente la jurisprudencia: el

procedimiento administrativo es el iter procedimental que ha de seguirse para larealizacin de la actividad jurdica de la Administracin (STC 227/1998, de 29 denoviembre).En otras palabras, para que la actuacin de la Administracin tenga relevancia en elmundo jurdico, y por tanto pueda producir efectos vinculantes para los administrados,

debe seguir un procedimiento previamente establecido en las leyes. Para que laAdministracin pueda imponernos una multa por superar el umbral de ruido permitido

por las ordenanzas municipales, o por incumplir las ordenanzas de trfico (-porejemplo- porque no pagamos el tique del parqumetro), debe respetar el procedimientoque establezcan las leyes reguladoras de los procedimientos en materia sancionadora. Esa travs de ese procedimiento administrativo, mediante el cual puede ejercer las

potestades administrativas por ejemplo- en materia sancionadora.

Sin embargo, esto es slo una parte del significado de procedimiento administrativo, einteresa tener presente dos ideas: en primer lugar, el procedimiento tiene unas funcionesque alcanzan a los interesados y a la Administracin, ms all del mero intercambio deinformacin; y, en segundo lugar, de manera ms concreta, el procedimientoadministrativo ha de traducirse en una serie de actos y trmites que deben articularse dealguna manera, siendo algunos obligatorios en atencin a las circunstancias particulares.

Respecto a lo primero, si bien es absolutamente cierto que el procedimientoadministrativo es un instrumento de intercambio de informacin con miras a que laAdministracin acte racionalmente, tambin lo es que el procedimiento administrativocumple otras funciones que le otorgan significado y valor:

* El procedimiento administrativo sirve para garantizar la tutela de los derechos e

intereses individuales.Ejemplo. Si se me impone una multa por aparcar en la zona azul de Pamplonapor no haber dejado visible el tique en el coche, y esta circunstancia no seajusta a la realidad (efectivamente deje el tique en lugar visible), durante el

procedimiento puedo alegar que la multa no es procedente en Derecho porhaber cumplido con la obligacin que me imponan las ordenanzasreguladoras de las Zonas de Estacionamiento Limitado (pagar el tiempo deestacionamiento y dejarlo en lugar visible).

Por tanto, el procedimiento tiene una funcin garantista de los derechos y libertades,

de la posicin jurdica del administrado. Y esa posicin jurdica, lo adelantamosaqu, se enmarca en un triple crculo de garantas:


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El primer nivel, lo constituye el procedimiento administrativo, que se desarrolla atravs de ciertos cauces, dando cumplimiento a determinados trmites y actos que

permitan que los particulares ejerzan y defiendan sus derechos;Un segundo nivel, constituido por los recursos administrativos que permiten a laAdministracin en ejercicio de su potestad de autotutela revisar sus decisiones y si

son ilegales, corregirlas;Un tercer y ltimo nivel, la va contencioso-administrativa que permite a lostribunales (un poder distinto e independiente de la Administracin), revisar lasdecisiones de sta y pronunciarse sobre la legalidad de su actuacin y decisin.

A esto adems podramos sumarle otros niveles constituidos primero por elTribunal Constitucional, si por ejemplo- se cuestiona un derecho

fundamental y los Tribunales Comunitarios y el TEDH, si se ha vistovulnerado el derecho comunitario o algn derecho humano recogido en elCEDH.

Por tanto, el procedimiento cumple una funcin extremadamente importante paragarantizar los derechos de los particulares frente a la Administracin, y es adems el

primer nivel, que garantiza que posteriormente podamos defender nuestra posicinjurdica ante la misma Administracin o ante los rganos judiciales nacionales, elTC o tribunales comunitarios o europeos, segn el caso y posibilidades.

* Adems, el procedimiento administrativo cumple otras funciones:

- Posibilita la participacin de los ciudadanos en el ejercicio de la actividadadministrativa;

- Incrementan la transparencia y claridad administrativa (principio de buenaadministracin);

- Constituye un cauce para el equilibrio y conciliacin de interesescontrapuestos;

- Promueve la eficacia y eficiencia administrativa (al establecer pautas quefaciliten la actuacin administrativa ms eficaz, etc).

1.2 REGULACI Y MBITO DE APLICACI

El art. 149.1.18 CE, al establecer las competencias exclusivas del Edo, incluye entreotros mbitos, las bases del procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las

especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas.Por tanto, la primera aproximacin es que la regulacin del procedimientosadministrativo, por mandato constitucional, debe hacerse a travs de una Ley bsica (y

por tanto, ley estatal).Al tratarse de una Ley bsica, nos encontramos ante un mbito en el que existencompetencias concurrentes: al Edo. corresponde la regulacin bsica, los aspectosvertebrales o fundamentales del procedimiento administrativo, y a las CCAA lanormativa de desarrollo.

Sin embargo, lo que es bsico y lo que puede regularse por las autonomas, esnormalmente problemtico. Y en este caso, tenemos que agregar que la CE parece

delimitar de entrada el mbito de desarrollo de las CCAA cuando seala sin perjuiciode las especialidades derivadas de la organizacin propia de las CCAA. Es decir, la CE


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parece delimitar el mbito competencial de las CCAA a la potestad deautoorganizacin, a la organizacin administrativa. Por tanto, el reparto decompetencias en este caso, esta sujeto a cierta complejidad. Al Estado correspondeestablecer el procedimiento administrativo comn con la finalidad de garantizar untratamiento comn a los administrados, aunque las CCAA puedan establecer ciertas

especialidades relativas al Derecho de organizacin (tema de DA I).

Siguiendo con la Constitucin, el art. 105 establece que la Ley debe regular elprocedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos,garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. Por lo tanto, slo es posibledictar un acto administrativo siguiendo el procedimiento establecido por la Ley bsica ala que hace referencia la CE. Y como ya sabemos, dictar un acto administrativo conausencia absoluta del procedimiento supone su nulidad absoluta.

Y tambin en el mbito constitucional, no podemos olvidar que todos los principiosconstitucionales y los DDFF o constitucionales que resulten aplicables segn los casos,

tambin informarn el procedimiento administrativo.

Por ejemplo, la presuncin de inocencia (art. 24.2 CE), no slo tiene alcance y seaplica en el mbito penal, tambin en materia sancionadora (actividadtpicamente administrativa) tambin se aplica. Es decir, para sancionarme la

Admn. debe probar que comet la infraccin administrativa, por tanto, nosencontramos con particularidades en cuanto a la carga de la prueba, al valor delos atestados policiales; lo mismo podremos decir del principio non bis in dem oel principio de tipicidad (art. 25 CE) que exige que slo se puede condenar(mbito penal) o sancionar (mbito administrativo) a alguien por delitos o

sanciones que hayan sido previamente tipificadas, etc.

Por tanto, tambin los DDFF y los principios constitucionales que resulten aplicables,informarn el procedimiento administrativo, no slo la Ley bsica de procedimiento.

Pues bien, esa Ley bsica que seala la CE es la LRJPAC, Ley 30/1992, de 26 denoviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del ProcedimientoAdministrativo Comn, modificada por la Ley 4/1999. Esta Ley contiene la regulacindel procedimiento administrativo comn, y se aplica (mbito de aplicacin) a todas lasAdministraciones Pblicas, es decir, AGE, CCAA y EELL; adems se aplica a lasentidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia y a las corporaciones

pblicas que ejerzan potestades administrativas; y en defecto de norma expresa, seaplica a la actividad administrativa de organizaciones que no tienen el carcter deAAPP, como ocurre por ejemplo- con el Consejo General del Poder Judicial, que es unrgano constitucional. (Art. 2 LRJPAC)

Visto los mbitos de aplicacin, vamos a ver algunos de los mbitos en los que no seaplica:

- No se aplica a los procedimientos administrativos en materia tributaria ni a lasreclamaciones econmicas financieras (a la revisin de los actos en materiatributaria), a pesar de que se trata claramente de una actividad administrativa. La

misma LRJPAC establece que estos procedimientos y recursos se rigen por laLGT (DA Quinta);


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- Tampoco se aplica a los actos en materia de seguridad social y desempleo (apesar de que el Instituto Nacional de la Seguridad Social por ejemplo- desarrollauna actividad administrativa en el sentido de nuestro Derecho. La LRJPACtambin excluye su aplicacin (DA sexta);- Tampoco se aplica a los procedimientos en los que se ejerza la potestad

disciplinaria de las AAPP respecto a sus trabajadores vinculados medianterelacin contractual (es decir, respecto de aquellos que no forman parte delrgimen funcionarial, sino que se regulan por el Derecho del trabajo.

Finalmente, la Ley 30/1992 en su disposicin final, autoriza al Consejo de Ministrospara dictar normas de aplicacin y desarrollo. Dando cumplimiento a esta disposicin,se han dictado varias disposiciones reglamentaria que desarrollan la Ley en mbitosespecficos: en materia de responsabilidad patrimonial de las AAPP, se dict el Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de losProcedimientos de las Administraciones Pblicas en materia de ResponsabilidadPatrimonial; en materia sancionadora, se dict el Real Decreto 1398/1993, de 4 de

agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de laPotestad Sancionadora; en materia de subvenciones, por el Real Decreto 887/2006, de21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 denoviembre, General de Subvenciones; o en materia de autorizaciones administrativas, el

Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, por el que se adecan a la Ley 30/1992, de 26de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del

Procedimiento Administrativo Comn, las normas reguladoras de los Procedimientosde Otorgamiento, Modificacin y Extincin de Autorizaciones.

Por tanto, al trabajar con el procedimiento administrativo no slo debemos acudir a laLRJPAC, sino determinar si en el mbito especfico en el que nos movemos, se handictado normas de desarrollo reglamentario que establezcan especificidades o

particularidades, como es el caso de la responsabilidad patrimonial, subvenciones omateria sancionadora.

Esto nos conecta con otra idea, procedimiento administrativo comn no significa laexistencia de un nico procedimiento tipo aplicable a todas las materias; como luegoveremos con procedimiento comn nos referimos a una serie de actos, que puedenaplicarse o no, segn la materia, y en el que adems las CCAA pueden estableceralgunas particularidades.

1.3 CLASES DE PROCEDIMIETOSCada autor establece una clasificacin de los procedimientos administrativos, aunquehay algunas coincidencias. Nosotros slo nos vamos a ocupar de un par de ellas que nossirvan para entender el procedimiento administrativo espaol, o como actan las AAPPen l.Bien, por tanto, vamos a diferenciar primero entre procedimiento formalizados y noformalizados.

Procedimientos formalizados o rgidos, son aquellos que deben tramitarsesiguiendo un orden preclusivo, en la forma que establezcan las normas legales o

reglamentarias (es decir, primer un acto que debe durar determinado tiempo, alconcluir ese plazo seguir con el siguiente tramite, luego con otro, y as


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sucesivamente; deben seguirse todos los trmites sucesivamente, antes de pasaral siguiente, y una vez que ha concluido el plazo el trmite no se puede volver aabrir). La ley establece una especie de ritual (primero 1, luego 2, luego 3, etc)que deben seguir necesariamente el instructor. Se asemeja a los procedimientos

judiciales.

El procedimiento administrativo espaol no es de este tipo, sino del siguiente. Procedimientos flexibles o no formalizados, la Ley no estructura el

procedimiento rgidamente, ni aplica el principio de preclusin procesal. Comoveremos el titulo IV de la LRJPAC, establece una serie de instrumentos otcnicas que estn a disposicin del instructor y que en unos casos puede, y enotros debe, aplicar.

Por ejemplo, el trmite de audiencia. En el caso de los procedimientosadministrativos sancionadores se trata de un trmite obligatorio que en casode no realizarse puede suponer la nulidad absoluta del procedimiento(porque la jurisprudencia ha entendido que es equivalente a la ausencia

total del procedimiento por ser un mbito ablatorio de los derechos de losciudadanos); pero si no estamos en el mbito de las subvenciones, laausencia del trmite de audiencia no afectara de nulidad absoluta el actoadministrativo y probablemente ni siquiera lo haga anulable, porque el

particular podra alegar lo que estime oportuno al interponer los recursosadministrativos o los contencioso-administrativos (recordar la idea de lainstrumentalidad de las formas y los principios de economa procesal, DA I).

Bien, pues esa es la primera clasificacin, otra clasificacin que nos interesa hacereferencia a la posicin de la Administracin dentro del procedimiento administrativo, ysus posibilidades de actuacin.Aqu tenemos por una parte, los procedimientos triangulares, y por la otra,procedimientos lineales.

Procedimientos triangulares, en los que el rgano administrativo acta en posicin deindependencia e imparcialidad frente a dos administrados o ms administrados quetienen intereses contrapuestos. La Admn. viene a decidir en un conflicto entre

particulares, pero no tiene la condicin de parte. De hecho se encuentra en una posicinde total amenidad al conflicto o la relacin jurdica discutida.

El ejemplo de estos procedimientos lo constituye la actividad administrativa

arbitral, por ejemplo, la junta arbitral de Consumo de Euskadi o de Jerez. Lasjuntas arbitrales son rganos administrativos, y de hecho, el procedimiento queaplican de manera supletoria es el que establece la Ley 30/1992. Pero su

posicin se asemeja a la de un Juez en un juicio civil. El papel del rganoadministrativo es determinar quien tiene la razn, mediante un procedimiento

gratuito, expedito y mucho ms econmico, que acudir a los tribunales.

Sin embargo, estos procedimientos no configuran la gran mayora de actividadadministrativa, y no son los que nos interesan. Nos interesan los siguientes

Los procedimientos lineales, en los que la Administracin acta como parte y como

rgano decisor; lo que se explica porque la Administracin representa en estos casos elinters pblico, el inters general.


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Los procedimientos que estudiaremos y a los que haremos referencia en DA II, sonestos procedimientos, los lineales, en los que la Administracin es a la vez el instructordel procedimiento y el que decide. Estos son los que nos interesan, los que debemosconocer cuando vamos ante la administracin a pedir una autorizacin o unasubvencin, o a defender nuestros derechos o los de nuestros clientes cuando la Admn.

intenta imponer una multa ilegalmente.

1.4 PRICIPIOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.

En la bsqueda de unos principios que sean universales y aplicables a todos losprocedimientos administrativos, cada autor establece los suyos propios. Por tanto, msque reglas o principios generales, vamos a estudiar un par de ellos, que nos sirvan paraacercarnos al procedimiento administrativo espaol. A saber el principio contradictorioy el principio inquisitivo.

El principio contradictorio (tpico del proc. Civil), atribuye la iniciativa y el impulso delprocedimiento a las partes; es a instancia de las partes que se va pasando de una fase aotra, o que se realizan los trmites correspondientes.En el procedimiento administrativo espaol, la LRJPAC, contiene ciertas semejanzascon un proceso contradictorio. As, la posibilidad de iniciar el procedimiento a instanciade parte (art. 70); el derecho a hacer alegaciones (art. 79); proponer pruebas (art. 80),etc (que estudiaremos luego).Pero, a pesar de esto, el procedimiento administrativo no es contradictorio, ni se rige poreste principio Por qu? Porque el principio contradictorio supone que las partes seencuentren en una posicin equilibrada (que cuenten con igualdad de armas) y ademsque el Juez sea neutral, sea un arbitro que se encargue de garantizar los derechos de las

partes, y acta a instancias de los interesados. No se encarga de impulsar elprocedimiento.Esto, no es as en el mbito administrativo. Las partes no se encuentran en una posicinde igualdad; de hecho (como ya sabemos) la Administracin (que es una parte en el

procedimiento administrativo) cuenta con una posicin privilegiada, que se justifica enel inters general que gua la actuacin administrativa; esto por una parte, y por otra, laAdministracin (que adems de parte es Juez), no es un sujeto impasible; de hecho laAdministracin insta el procedimiento, le corresponde impulsarlo, como establece laLRJPAC en varios artculos: art. 69, inicio de oficio del procedimiento; art. 74, impulsode oficio del procedimiento, en todos sus trmites; art. 78, actos de instruccin para la

determinacin y comprobacin de datos se realizarn de oficio; etc.Por tanto, el procedimiento administrativo, si bien tiene algunas medidas que seasemejan al modelo contradictorio, es fundamentalmente inquisitivo, con miras agarantizar el inters general, as como la celeridad y economa procesal.

1.5 LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.

Los sujetos del procedimiento administrativo, podemos reducirlos a dos: por una parte,la Administracin pblica, y por otra, los interesados.


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1.5.1 La Administracin pblica.

En relacin con la Administracin pblica interesa conocer dos aspectos: por una parte,el rgano concreto al que le corresponde conocer y/o resolver el procedimientoadministrativo; y segundo, respecto a dicho sujeto, las tcnicas que articula la LRJPAC

para garantizar que su imparcialidad.

Respecto a lo primero, cuando nos referimos a la Administracin pblica (AAPP) comosujeto del procedimiento administrativo, no hacemos referencia a la AAPP en general.Se trata de un sujeto mucho ms limitado, que es aquel titular de la competencia parainstruir y decidir el procedimiento.Quin es el titular de la competencia? es titular el rgano de la Administracin pblicaal que la Ley le ha atribuido una potestad concreta, la competencia para resolver.Esto nos remite directamente al principio de legalidad (DA I), que en este sentido quieredecir que una Administracin slo ser competente si previamente una Ley le atribuyeuna potestad, la competencia para. Tambin nos remite a las tcnicas de

modificacin de la competencia (delegacin de competencias, avocacin etc., DA I),pues habr que determinar si la competencia atribuida por la Ley ha sido modificada atravs de algunas de estas tcnicas.

Debemos recordar, no obstante, que desde el punto de vista del particular ladeterminacin la determinacin del concreto rgano competente normalmente-es una tarea mucho sencilla, pues se acude a los registros y a los rganosadministrativos que establece el art. 38 LRJPAC: los registros de los rganosadministrativos a que se dirijan las solicitudes; los registros de cualquier rganoadministrativo, que pertenezca a la Administracin General del Estado, a la decualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, o a la de alguna de lasentidades que integran la Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese

suscrito el oportuno convenio; oficinas de Correos, en la forma quereglamentariamente se establezca; en las representaciones diplomticas uoficinas consulares de Espaa en el extranjero; en cualquier otro que establezcanlas disposiciones vigentes.

Adems de lo dicho respecto a la determinacin del concreto rgano competente, otroelemento importante lo constituye la imparcialidad de la persona fsica que instruye oresuelve el procedimiento.La imparcialidad de la Administracin, como ya sabemos, es un principio constitucional

recogido en el art. 103.1 CE. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en los procesosciviles, la imparcialidad no hace referencia a que la Administracin se encuentre en unasituacin de total ajenidad respecto a los intereses en juego (no es una especie dearbitro). De hecho, la Administracin tiene por mandato salvaguardar el inters general,

por tanto no es ajeno. Y este es el sentido, que en buena medida tienen las tcnicas degaranta de la imparcialidad: que el sujeto fsico a travs del cual acta laAdministracin por determinados intereses propios no acte desconociendo el intersgeneral, que es el fin ltimo que justifica la actuacin de la Administracin.A tales efectos se establecen determinadas tcnicas de garanta de la imparcialidad deltitular del rgano: por una parte la abstencin, y por otra, la recusacin.

La abstencin, se regula en el art. 28 LRJPAC, y obliga al titular del rganocompetente y al personal al servicio de las AAPP a separarse del expediente por


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las causas previstas en la Ley: tener inters en el asunto que estn conociendo;ser administrador de una sociedad que tenga inters en el procedimiento; tener

parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad o de afinidad (dentro delsegundo) con cualquier interesado; tener amistad intima o enemistad manifiestacon alguno de los interesados, etc.

Interesa tener presente lo que establece el art. 28.3 LRJPAC, respecto a que la noabstencin en los supuestos en que proceda no implica necesariamente lainvalidez de los actos administrativos en los que el rgano que deba abstenersehaya participado; aunque puede dar lugar a responsabilidad por parte delfuncionario (art. 28.4 LRJPAC). Pero el funcionario que no se haya abstenido,

podr incurrir en tres tipos de responsabilidad: primero, la responsabilidadadministrativa (es decir, rgimen disciplinario); segundo, responsabilidad

patrimonial derivada de los daos que pueda ocasionar como consecuencia delacto administrativo dictado; y, finalmente, responsabilidad penal si el motivo deabstencin le hubiese llevado a cometer, por ejemplo, un acto de prevaricacin.

Adems de la abstencin, la LRJPAC regula la recusacin, que es una suerte deprocedimiento muy abreviado en el que los interesados pueden argumentar anteel superior del rgano titular, que est se encuentra incurso en alguna de lascausas de abstencin. En este caso, ser el superior el que decidir respecto a la

procedencia o no de la recusacin, siguiendo algunos trmites y plazos queestablece el art. 29. La resolucin que se adopte no puede recurrirse de maneraautnoma, habr que esperar a que se tramite el procedimiento, se dicte el actoadministrativo, y cuando se interponga recurso contra el acto administrativo,

bien en sede administrativo o bien contenciosa-administrativa, es cuando sepodr recurrir la resolucin respecto a la procedencia de la recusacin.

1.5.2 Los interesados.

En el mbito administrativo siempre y necesariamente actuar por una parte laAdministracin, siempre a travs de los rganos competentes. Frente a sta, aparecernotras personas (pblicas o privadas) que se denominan interesados.

A diferencia de los procesos civiles y penales en los que las partes se denominan dediferente forma, dependiendo del tipo de proceso y del momento procesal en que seencuentre (demandante-demandado; denunciante-denunciado; procesado; encausado;etc.), en el procedimiento administrativo los denominamos simplemente interesados,

con independencia del momento procesal.La regulacin de los interesados se encuentra en la LRJPAC, art. 30-34. Pero estaregulacin tienen que completarla con la regulacin del estatus y posicin deladministrado (DA I), ms concretamente el art. 35, que establece los derechos de losadministrados (entre otros, conocer en todo momento el estado de la tramitacin del

procedimiento; obtener copias selladas de los documentos, etc.); art. 36, que regula lalengua de los procedimientos, segn se trate de un procedimiento ante la AGE, ante unadelegacin de Gobierno en una CCAA, ante CCAA o EELL, etc.; y el art. 37 que regulael derecho de acceso a los archivos y registros de la Admn.

Ahora bien, entrando en el tema del interesado, para participar en el procedimientoadministrativo adems de tener capacidad de obrar (tema que remitimos a DA I), el art.


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31 LRJPAC exige una aptitud especial. Si leen el art. 31 vern que habla de derechos eintereses legtimos. La Ley exige tener legitimacin, y la legitimacin implica unarelacin particular con el objeto del procedimiento, con el acto que se dictar una vezterminado el procedimiento administrativo. Pero esa relacin particular, esalegitimacin, se reconoce en funcin de dos conceptos establecidos en el art. 31

LRJPAC. El primero de ellos es la titularidad de los derechos subjetivos, y el segundo,la titularidad de un inters legtimo.

Vamos con lo primero, titularidad de un derecho subjetivo. Un derecho subjetivo, comoya sabemos, es un titulo especfico que permite a su titular exigir a un tercero unaconducta positiva o negativa (tema 7 de DA I, el administrado). En cualquier caso, eltitular de un derecho subjetivo est legitimado para acudir y hacerlo valer en un

procedimiento.Aqu hay que tener en cuenta una idea, a efectos de alegar la existencia del derechosubjetivo y por tanto la legitimidad: cuando el derecho subjetivo dimane de una norma

jurdica, si se dan los supuestos de hecho establecidos en la norma que dan nacimiento

al derecho subjetivo, se estara legitimado para incoar el procedimiento. Es decir, no esnecesario que se demuestre fehacientemente la existencia de los hechos, basta conalegarlos y acompaar un mnimo de elementos de prueba. La concurrencia de loshechos, constituyen el fondo del procedimiento, lo que ha decidirse en la resolucin.Por tanto, no es necesario probarlos en ese momento inicial.

Ejemplo: el caso de Dalilah, la primera persona que muri de gripe A en Espaa.Su esposo al intentar la responsabilidad patrimonial de la Administracin (art.139 y ss LRJPAC), para poder incoar el procedimiento y por tanto se le considereque tiene un derecho subjetivo (en este caso que la Administracin le indemnice),no tiene que demostrar al inicio que efectivamente existe responsabilidad

patrimonial y mucho menos tiene que probarlo. La determinacin de si existe o noresponsabilidad patrimonial es el objeto del procedimiento administrativo, y es loque se decidir en la resolucin final. Basta simplemente con que alegue loshechos y la responsabilidad patrimonial, para que se le considere legitimado.

Segundo supuesto, inters legtimo. La LRJPAC (art. 31.1.a y 31.1.c) establece que latitularidad de un inters legtimo, individual o colectivo, legitima para incoar y paraintervenir en un procedimiento administrativo.

Cundo el inters que alguien tiene puede considerarse legtimo? La Jurisprudencia del

Supremo lo ha interpretado en sentido amplio. Se reconoce siempre que el acto que sedictar derivado del procedimiento reporte un beneficio o evite un perjuicio.En el caso de que se trate de un beneficio, el inters abarca todo beneficio que puedaderivarse del acto, ya sea material o moral; si se trata de un perjuicio, del acto se debederivar dicho perjuicio, aunque sea de manera indirecta o refleja.Lo que se considera, en ningn caso como inters legtimo, es argumentar el inters enla legalidad, es decir, que se cumpla y se respete la legalidad. Por qu? Porque es estecaso, estaramos en presencia en una accin pblica. Es decir, un procedimiento en elque cualquiera puede tener inters por el especial valor de los bienes jurdicos objeto delitigio, como ocurre, por ejemplo, con algunas leyes especiales de proteccin de los

parques naturales como Doana (art. 11 de la ley 91/1978, de 28 de diciembre, del

Parque Nacional de Doana: Ser pblica la accin para exigir ante los rganosadministrativos y los Tribunales contencioso-administrativos la estricta observancia de


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las normas de proteccin del Parque Nacional de Doana), o las Tablas de Daimiel(art. 13 de la Ley 25/1980, de 3 de mayo sobre reclasificacin del Parque Nacional de lasTablas de Daimiel).

Otra idea que debemos abordar es el supuesto de los intereses colectivos, que tambin

estn legitimados para incoar o participar en el procedimiento administrativo. Interesescolectivos son intereses que trascienden a un individuo y alcanzan a un colectivodeterminado que tienen un vnculo jurdico comn, como es el caso de las corporacioneso colegios profesionales. En estos casos, si los intereses colectivos de una profesin ode los colegiados se ven afectados, estas corporaciones que los agrupan tendrnlegitimidad.

Nos queda finalmente, el ms complejo tema de los intereses difusos. Los interesesdifusos corresponden a un grupo indeterminado de personas o una colectividad entera, o

bien se trata de intereses de difcil o imposible determinacin. La nota caracterstica esque entre los individuos no existe un vnculo jurdico. Adems, se trata normalmente de

un bien indivisible en el sentido de que no puede dividirse y adjudicarse a losinteresados una cuota parte de los intereses. Este es el tipo de intereses que se protegena travs de las class actions norteamericanas. Algunos ejemplos los encontramos en los

principios rectores establecidos en la constitucin que muchos no se configuran comoverdaderos derechos exigibles, como ocurre con el medio ambiente.Aqu el problema se plantea en el sentido del acceso al procedimiento y msconcretamente a la jurisdiccin contencioso-administrativa; y pese a que se trata de unconcepto que discute mucho la doctrina y del que se han propuesto distintas soluciones,el caso es que los problemas para reconocer legitimidad persisten, porque es muy difcilindividualizarlos y el sistema administrativo y jurisdiccional est construido desde una

perspectiva de corte liberal individualista (propia de su nacimiento en el s. XIX e inicios

del XX), y por tanto, le cuesta asimilar los intereses supraindividuales, planteandoproblemas de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva.Para salvar esa problemtica las propuestas que ms ha cuajado ha sido crearmecanismos institucionales como el defensor del pueblo, y en algunos mbitos como elmedio ambiente (por impulso comunitario) se reconoce la titularidad de intereseslegtimos a grupos ecologistas para la defensa del medio ambiente, a los que adems seles reconoce titularidad para ejercer la accin popular en temas relacionados con la

proteccin del medio ambiente.

1.6 LAS FASES DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.

El procedimiento administrativo, si bien es flexible o no formalizado, exige la presenciade tres fases obligatorias, que sirven como anclaje o estructura del procedimiento.Estas tres fases son la iniciacin del procedimiento, la tramitacin e instruccin del

procedimiento y la terminacin del procedimiento.

Estas tres fases, podemos verlas como tres cajones en los cuales encontramos una seriede tcnicas, herramientas, etc. que el instructor puede o debe utilizar, segn lascircunstancias particulares del caso, con miras a garantizar que el procedimiento sedesarrolle de manera adecuada (es decir, el funcionario no tiene libertad para hacer loque quiera, ni se permiten actuaciones arbitrarias, sus decisiones deben dirigirse a

garantizar que el procedimiento se desarrolle de manera adecuada para garantizar losderechos de los particulares y salvaguardar el inters general).


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Tambin hay que tener en consideracin que hay algunos supuestos donde las leyesespeciales establecen que determinadas tcnicas o trmites deben ser obligatorios (comoocurre por ejemplo, con el procedimiento sancionador, como luego veremos).


6. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

A. INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO

B. INSTRUCCIN Y TRAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO

C. FINALIZACIN DEL PROCEDIMIENTO

INICIACININSTRUCCIN YTRAMITACIN FINALIZACIN

(Art. 68-73) (Art. 78-86) (Art. 87-92)

ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1.6.1 Iniciacin del procedimiento.

El procedimiento puede iniciarse de dos formas: de oficio o a solicitud de personainteresada (art. 69.1 y 70 LRJPAC).Por regla general, la iniciacin por una va u otra depender del procedimiento: lo usuales que los procedimientos que supongan mejorar la situacin o el patrimonio jurdico delos particulares se inicien a solicitud del interesado (normalmente una autorizacin ouna subvencin se inicia a peticin del interesado); y por el contrario, los

procedimientos que suponen una disminucin o situaciones desfavorables para losindividuos se inician de oficio (vgr. el procedimiento sancionador).


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INICIACIN INSTRUCCIN YTRAMITACIN

(Art. 68-73) (Art. 78-86)

De oficio(Art. 69.1)

Solicitud(Art. 70)

-rgano comp.

-Orden de Sup.

-Peticin razon.

-Denuncia

Perodo deinformacin

Acto deincoacin

Requisitos(Art. 70.1)

Se entiendeapertura proc

Requerimientosubsanacin

no si

si

Se entiendeapertura proc

no

Resolucindesistimiento

Medidas provisionales

Leyenda

Los trmites en lneassuspensivas indican

que dichos trmites notienen que darsenecesariamente

A)Iniciacin de oficio (art. 69.1 LRJPAC).

La iniciacin de oficio tiene lugar por iniciativa de: (i) del rgano competente parainstruir el procedimiento y resolver; (ii) por orden de un rgano superior; (iii) por

peticin razonada de otros rganos de la Administracin; o, (iv) por denuncia (que es la

que ms conocemos).

Ahora bien, el procedimiento no se entiende abierto hasta que dicte un acto formal, quees el acto de incoacin. Este acto corresponde al rgano que debe instruir y resolver el

procedimiento, as se haya iniciado por orden de un rgano superior, y por supuesto enel caso de la denuncia o a instancia de otro rgano administrativo.

Pero incluso, antes del acto de incoacin, el rgano competente puede abrir un perodode informacin con la finalidad de conocer las circunstancias del caso y decidir si seinicia el procedimiento o no.

Una vez dictado el acto de incoacin (haya o no perodo de informacin), se inicia elcomputo de los plazos para recurrir, para interrumpir la prescripcin si es el caso, etc.

Una idea importante es que el acto de incoacin, se considera un acto de trmite y portanto, slo puede impugnarse con la resolucin final, salvo que deciden directa oindirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el

procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereseslegtimos, lo que no ocurre en este caso.

El trmite siguiente es la notificacin (remitimos a DA I, la notificacin de los actosadministrativos).


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B) Iniciacin a solicitud de persona interesada (art. 70 LRJPAC).

Si se trata de una solicitud, se entiende que desde el mismo momento de la solicitud seapertura el procedimiento administrativo, es decir, no es necesario el acto de incoaciny menos el perodo de informacin.

Si bien el procedimiento administrativo es antiformalista, la LRJPAC establece algunosrequisitos que deben ser cumplidos (nombre y apellidos del interesado o delrepresentado, lugar de notificacin, hechos, razones y peticin concreta, firma, lugar yfecha, rgano ante el cual se hace la peticin). Adems, habr que tener enconsideracin si la regulacin sectorial establece algn requisito adicional, atendiendoal tipo de procedimiento, etc. Normalmente, al tratarse de trmites muy habituales, talcomo ordena el art. 70, la Administracin pone a disposicin de los particularesformularios de solicitud, que se pueden acompaar de los documentos que se creanconvenientes.

Por otra parte, la misma LRJPAC (art. 70.3), recuerda que el interesado puede exigir elcorrespondiente recibo que acredite la fecha de presentacin, admitindose a talesefectos una copia firmada por la correspondiente oficina y registro en la que figure lafecha.

La solicitud debe contener una peticin fundada, y debe estar acompaada de unmnimo de elementos de prueba que permita situar al solicitante en el supuesto de hechode la norma (STS de 21 de junio de 1998, Ar. 5557). Si en la solicitud no se dacumplimiento a los requisitos, debe dictarse un requerimiento (acto obligatorio) queinste a la subsanacin en el plazo de 10 das (ampliable a 5 ms). Si no se subsana, debedictarse una resolucin en la que se entiende por desistido el procedimiento.

En la prctica, sin embargo, muchas Administraciones, dependiendo delprocedimiento, aplican con mucha flexibilidad este plazo, y otorgan en muchoscasos uno mayor, especialmente si los documentos que faltan son difciles deobtener.

Ahora Qu pasara si la solicitud no se acompaa de todos los requisitos, y la Admn.no solicita la subsanacin en plazo? No puede posteriormente denegar la peticinargumentando la ausencia de los defectos subsanables. Ello con base a los principios deconfianza legtima y buena fe (STS de 12 de abril de 1988, Ar. 2601).

1.6.2 Tramitacin e instruccin del procedimiento.

La segunda fase es la tramitacin del procedimiento. Esta fase tiene como funcin laconstatacin de los datos y hechos conforme a los cuales se dictar posteriormente laresolucin administrativa (art. 78). En resumen de lo que se trata es de aportar datos(fundamentos de hecho) que permitan comparar y determinar si la pretensin (es decir,el objeto del procedimiento), encuentra apoyo y se enmarca dentro del supuestoestablecido en el ordenamiento jurdico (es decir, los fundamentos de derecho).

Ms claramente, por una parte, lo que se busca es determinar si la multa que me

intentan imponer, encuentran fundamento en el ordenamiento jurdico, y por


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otra si los hechos, respaldan la aplicacin de la norma, si efectivamente yoaparque mal, exced el umbral de ruido, etc.

Ahora bien, en esta fase del procedimiento se pueden o deben desarrollar algunasactuaciones o tcnicas de instruccin. No obstante, debemos recordar que estamos ante

un procedimiento flexible en el que contamos con una serie de tcnicas que estn adisposicin del instructor y de los cuales puede o debe hacer uso atendiendo a lanaturaleza del procedimiento y siempre con miras a garantizar que el procedimiento sedesenvuelva de manera adecuada, siempre dejando a salvo, la regulacin sectorial oespecial, que puede establecer que determinados trmites deben realizarse de maneraobligatoria con miras a garantizar un inters particular.Por tanto, no siempre se hace uso de todas las tcnicas de instruccin, y muchas veces,

bastar simplemente con la alegacin de las partes y los documentos que presentan pararesolver una solicitud.

Por ejemplo, cuando se solicita una beca (que es una subvencin, que a su vez es

una actividad de fomento I+D+i, educ.), normalmente se resuelve con losdocumentos y datos aportados en la solicitud, sin recurrir a un perodo de

pruebas, informacin pblica, etc (los trmites ahora estudiaremos).

Las tcnicas o trmites de instruccin podemos agruparlas en cinco: las alegaciones; eltrmite de informacin pblica; los informes; las pruebas; y, el trmite de vista yaudiencia.


INSTRUCCIN YTRAMITACIN

(Art. 78-86)

Informacinpblica

Informes Pruebas

FINALIZACIN

(Art. 87-92)

Alegacionesinteresados

Preceptivo

No preceptivos

vinculantes

No vinculantes

Vista yaudiencia

Hechos+

FundamentosJurdicos

+Pretensin

Leyenda

Los trmites en lneassuspensivas indican

que dichos trmites notienen que darsenecesariamente

A) Alegaciones de los interesados:

El art. 35.e LRJPAC faculta a los interesados para hacer las alegaciones que estimenconvenientes en cualquier fase del procedimiento antes del trmite de audiencia.


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Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientosjurdicos, que por regla general, y por puro sentido comn, deben relacionarse con loshechos y normas jurdicas que fundamentan la pretensin (es decir, el objeto del proceso-la autorizacin que se solicita, por ejemplo-).

La importancia y el efecto de las alegaciones es que, obligatoriamente, aquello que sealegue, debe ser tenido en cuenta por la Administracin al momento de redactar lapropuesta de resolucin. La Admn. en su resolucin debe dar respuesta a esasalegaciones, as sea de forma breve y concisa, y en caso de no hacerlo la decisin podraser recurrida argumentando vicio de incongruencia (por no dar respuesta a lo alegado);y adems, la resolucin podra ser anulable en la medida que cause indefensin, ya quedificulta el posterior control en va contencioso-administrativa.

B) Trmite de informacin pblica (art. 86 LRJPAC):

El trmite de audiencia tiene por finalidad la aportacin al expediente de las alegaciones

que pueda o quiera hacer cualquiera. Es un llamamiento pblico, y general, para quetodo aquel que tenga algo que alegar lo haga. En el fondo, esto no es ms que unamanifestacin del derecho de participacin y est muy relacionado con la idea detransparencia y democracia que se impulsa desde la Unin Europea para mejorar lagobernanza.

Ahora, para que el trmite de audiencia pblica se abra, es necesario que la naturalezadel procedimiento lo exija, tal como establece el art. 86.1. Lo normal, sin embargo, esque sean las leyes sectoriales las que determinen cuando resulta necesario acudir a estetrmite. El ejemplo que suele utilizarse en la regulacin sectorial es el de la aprobacinde los planes urbansticos, aunque hay otros como es el caso del los procedimientosadministrativos relativos con la inscripcin de un bien en los registros o catlogos de

patrimonio histrico.

La LRJPAC, por otra parte, establece algunos requisitos del trmite:

(i) Debe anunciarse en el BOE, en el Boletn de las CCAA o de las Provincias.El objetivo es contar un instrumento de alcance general que permita poner enconocimiento a todos aquellos que tengan algo que decir.

(ii) Debe otorgarse un plazo que no sea inferior a 20 das, o el que establezca laregulacin sectorial o especial.

En cuanto a los efectos, la comparecencia en el trmite de audiencia no otorga lacondicin de interesado; sin embargo, lo manifestado por los comparecientes tienenefectos similares las alegaciones de las partes aunque con distinto alcance: debetomarse en consideracin en la resolucin, pero no es necesario que la Administracinde una respuesta detallada o se refiera a todas ellas, pudiendo incluso dar una respuestaglobal a cuestiones similares.

C) Los informes (art. 82).

Los informes son valoraciones jurdicas o tcnicas sobre aspectos objeto delprocedimiento, emitidas por sujetos distintos al que instruye o resuelve el expediente.


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Tienen por objeto servir de mayor fundamento o favorecer el acierto y correccin de ladecisin administrativa, porque son informes que emiten instituciones o sujetos conconocimiento tcnico o jurdico sobre el objeto del proceso.

La razn de esto es muy simple: Quien puede tener ms conocimiento especfico y

actualizado sobre un mbito que un rgano o sujeto especializado? Quin puede daruna visin ms acertada o dar una opinin ms informada sobre algo relacionado con lastelecomunicaciones que la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones, que tieneeconomistas, tcnicas, abogados, etc. especialistas y dedicados exclusivamente aestudiar el mercado, la regulacin comunitaria y nacional, las tendencias, etc.? Portanto, pueden ser una garanta de acierto o al menos contribuir a que el rganocompetente adopte una decisin ms informada.

Ahora bien, su nota caracterstica es que son manifestaciones jurdicas o tcnicas, perono son manifestaciones de voluntad de las Administraciones Pblicas. Por lo tanto noson impugnables. Un informe del Consejo de Estado o de la CMT no se puede

impugnar. No se puede interponer un recurso en su contra. Se puede rebatir lo quesealan, se puede disentir y presentar pruebas en contra de lo que seale, si se quiere,

pero no se puede interponer un recurso administrativo o jurisdiccional en contra delinforme. Esto es as porque el rgano que informa formalmente no est decidiendo, noest dictando un acto administrativo (que puede transformar, crear o modificar lasrelaciones entre la Administracin y particulares).

En otras palabras, es el acto administrativo el que nos obliga a pagar la multa,el que permite que no es expropien; el que no nos concede una subvencin; es elque tiene efectos en la vida de los ciudadanos, que deben recurrirlo o darlecumplimiento; no el informe. Por eso no tiene sentido recurrir el informe.

Por otra parte, hay que distinguir dos tipos de informes, que tendrn efectos diferentesen el procedimiento: informes preceptivos y no preceptivos; informes vinculantes y novinculantes.

Informes preceptivos y no preceptivos:Los inf. Preceptivosson informes que deben solicitarse por imposicin de unanorma. As, en materia de concentraciones que afecten a los sectores regulados(telecomunicaciones, energa) deben preceptivamente solicitarse informe a laCMT y a la CNE, respectivamente;

Los inf. no preceptivos o facultativos son los que libremente acuerda elinstructor porque lo considera necesario para informar o garantizar el acierto desu decisin.Respecto a los efectos, aqu lo importante es recordar, como ha dicho la

jurisprudencia (STS de 2 de julio de 2000, recurso 3170/1994), que si bien ladeterminacin de sus efectos suele ser casustica, por regla general la ausenciade informe preceptivo podr suponer la anulabilidad (que no la nulidad) delacto administrativo.

Informes vinculantes y no vinculantes:Los informes vinculantes, tal como se desprende de su denominacin vinculanladecisin del rgano. Sin embargo, encontramos dos tipos y su grado de

vinculacin depender de ello. As, existen informes vinculantes en sentidoestricto, respecto a los cuales rgano decisor no puede apartarse ni decidir en


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contra; y existen informes vinculantes obstativos, donde el rgano o sujetoemisor del informe tiene poder de veto, o en sentido contrario, debe emitir su

posicin favorable (este es el caso, vgr., del dictamen favorable del Consejo deEstado en los procedimientos de revisin de oficio, art. 102 LRJPAC).Respecto a los informes no vinculantes, en este caso el rgano que decide no

est ligado por el sentido del informe.

Los informes, salvo disposicin expresa en contra, no son vinculantes (art. 83.1LRJPAC), aunque es posible encontrar informes de naturaleza vinculante en lalegislacin sectorial, por ejemplo, en materia de modificaciones de unaautorizacin ambiental integrada o de declaracin de impacto ambiental.Tambin se requiere informe vinculante del Consejo de Estado (denominadodictamen previo vinculante) en los supuestos de revisin de oficio de los actosnulos de pleno derecho, que luego veremos.Algunas CCAA establecen informes vinculantes en distintas materias, y escomn en materia de urbanismo, y algunos Ayuntamientos tambin han hecho lo

propio respecto a materias de su competencia.

Por ejemplo, el Ayuntamiento de Mlaga para otorgar licencias a nuevoshoteles exige un informe vinculante del rea de Turismo que debedeterminar si es conveniente o no ubicar el hotel en una zona porrazones de competencia. Es decir, que no se concentren en una zona oque se abran hoteles que puedan afectar a otros que estn establecidos(aunque hay que sealar en este caso, que reconducir y asesorar laszonas convenientes puede suponer una vulneracin de la libertad deempresa, la libertad de establecimiento, si se trata de una empresacomunitaria, y la Ley de Defensa de la Competencia.

Respecto a los efectos dependern del tipo de informe, y resulta interesanteconsiderar el caso de los informes vinculante en sentido estricto, pues la Admn.no puede apartarse del criterio del rgano o sujeto informante; est obligada aresolver en el sentido del informe. Esto, si se mira con detenimiento, ms que unsupuesto de competencias decisorias compartidas, supone como seal unasentencia del Supremo (STS de 12 de marzo de 1990) una potestad decisoriaenmascarada, porque formalmente se deja la decisin en manos de un rgano,

pero materialmente la decisin depender del rgano que dicte el Informevinculante. Esto constituye una excepcin a las reglas de distribucin de

competencias, y esta es la razn, por la cual la exigencia de informes vinculanteses excepcional y requieren una disposicin legal expresa.

Aqu, no obstante, tambin se aplica lo dicho respecto a la posibilidad de recurrirlos informes. A pesar de que la Administracin tiene que resolver en el sentidoque lo diga el informe, y en el fondo materialmente- quien decide es el emisordel informe, formalmente el acto administrativo lo dicta y lo notifica el rganodecisor, y es ste el que se puede recurrir.

Ahora bien, en el caso de que estemos ante un informe no vinculante, esto noquiere decir que carezca de ningn efecto o valor. El rgano decisor si decide

apartarse de un informe no vinculante, en todo caso debe motivarlo en sudecisin (art. 54.1.c LRJPAC).


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Respecto al plazo para emitirlos, es de 10 das, salvo que una disposicinexpresa establezca lo contrario o que el cumplimiento de los trmites exija o

permita un plazo mayor o menor (art. 83.2 LRJPAC). En el supuesto de que elinforme no se emita en el plazo previsto, las actuaciones deben proseguir salvo

que se trate de un informe que: (i) sea preceptivo; y, (ii) sea determinante para laresolucin del procedimiento. En este caso es posible suspender elprocedimiento hasta por un perodo mximo de 3 meses (art. 42.5.c).Si el informe es emitido fuera de plazo, el art. 83.4 LRJPAC permite que elinforme extemporneo no sea tenido en cuenta en la resolucin. No obstante, encaso de que el rgano decisor siga el criterio de un informe extemporneo, ellono afecta la legalidad de la decisin (as STS de 12 de diciembre de 2006,recurso 5079/2002).

D) La prueba en el procedimiento administrativo (art. 80 Y 81 LRJPAC).

Es la actividad encaminada a demostrar la exactitud o inexactitud de los hechos que hande servir de fundamento a la resolucin.Recordarn cuando hablamos de los principios del procedimiento administrativoencontrbamos elementos del modelo inquisitivo y del contradictorio, y uno de losejemplos sealados fue el trmite de audiencia. Por tanto, en el trmite de audiencia elrgano instructor no requiere que los interesados le soliciten un perodo de pruebas.Aunque los interesados estn facultados para presentar las pruebas que considerenconvenientes.

Ahora, la misma LRJPAC (art. 80.3) establece unos lmitesrespecto a las pruebas quesoliciten los particulares: las pruebas deben ser procedentes y necesarias. Qusignifica esto? No existe por tanto, un derecho ilimitado a que se practiquen todas las

pruebas propuestas; si son manifiestamente improcedentes o innecesarias, pueden serrechazadas por el rgano instructor, motivndolo adecuadamente.

Esto nos lleva a determinar cul es el objeto de la prueba, es decir, qu debemos probary que no. En este sentido, la actividad probatoria debe referirse a hechos que:

(*) Sean relevantes para la decisin del procedimiento;(*) Respecto de los que exista disconformidad acerca de su certeza.

Por tanto, la actividad probatoria debe referirse a los hechos controvertidos relacionadoscon la pretensin, es decir, aquellos respecto a los que no hay acuerdo entre losinteresados, o entre stos y la Administracin.

No es objeto de prueba, por tanto, los hechos que se tengan por ciertos, es decir,respecto de los que los sujetos del procedimiento manifiesten su conformidad. Porejemplo, si se trata de un procedimiento sancionador, y el interesado reconoce quecometi la infraccin administrativa, sera innecesario abrir el perodo de prueba paradeterminar la existencia de este hecho.

Tampoco debe probarse ni la existencia ni la vigencia de las normas jurdicas en las que

se fundamenta nuestra pretensin (vgr. las normas que fundamentan la solicitud queestemos haciendo), pues se presume que el funcionario pblico y el Juez, conocen el


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Derecho. No obstante, la excepcin de esta presuncin la encontramos en las normasconsuetudinarias y en las normas extranjeras.

En cuanto a los medios de prueba, son admisibles todos los medios de pruebaregulados en la Ley de Enjuiciamiento Civil (art. 299 y ss) y en el Cdigo Civil (art.

1215). Es decir, son admisibles: el interrogatorio de las partes; los documentos pblicosy privados; dictamen de peritos; reconocimiento judicial; interrogatorio de testigos (esdecir, las pruebas nominadas), pero adems cualquier otro medio que permita lareproduccin de la palabra, el sonido y la imagen, as como los instrumentos que

permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operacionesmatemticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes para el

proceso. Y finalmente, cualquier otro medio no expresamente previsto que permitaobtener certeza sobre hechos relevantes.

Por otra parte, los medios de prueba deben ser admisibles en Derecho, esto quieredecir que no es posible valerse de pruebas obtenidas de forma ilcita o con vulneracin

de los derechos fundamentales. Esto se aplica tambin respecto a las pruebas derivadasde pruebas obtenidas ilcitamente, que es lo que la jurisprudencia denomina la doctrinadel fruto del rbol prohibido o del rbol envenenado.

Esta doctrina es originaria derecho norteamericano que lo estableci en el asuntoSilverthorne Lumbre (Silverthorne Lumber Co. v. United States, 251 U.S. 385 (1920), ysupone que si una prueba es ilcita las pruebas que deriven de esa prueba ilcita (lo queseran los frutos) tambin lo sern.

Por ejemplo, las escuchas ilegales. La grabacin de la escucha al ser ilegal nose puede utilizar como prueba (esa sera por decirlo de alguna manera elrbol), pero si un guardia civil oy la grabacin, tampoco podra acudir comotestigo al procedimiento o al juicio, porque esta prueba testimonial (que sera

fruto del rbol), est envenenada por derivar de una prueba ilegal.

Existen no obstante algunos supuestos que permiten excluir la aplicacin de la doctrina,que sern estudiados en la asignatura correspondiente.

Queda por analizar la carga de la prueba, es decir, a quien corresponde probar quhechos. La LRJPAC no establece como debe distribuirse la carga de la prueba. Sinembargo, puede concluirse que sta depender del procedimiento en cuestin:

(i) Si se trata de un procedimiento sancionador o en general de unprocedimiento ablatorio o que lmite los derechos de los particulares, lacarga de la prueba incumbe a la administracin. Es decir, a la administracincorresponde probar que aparcamos en sitio prohibido, que superamos elumbral de ruido permitido, que realizamos una prctica restrictiva de lacompetencia, etc.Esta conclusin deriva de la presuncin de inocencia y el principio in dubio

pro reo (art. 24 CE), que atribuye la carga de probar los hechos y laculpabilidad al que acusa. La presuncin de inocencia (y el principio indubio pro reo), es un derecho fundamental frente a todos los poderes

pblicos, y por tanto, se aplica tambin al derecho administrativo


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sancionador. Este mismo razonamiento se aplica por analoga, en losprocesos ablatorios.

(ii) En los procedimientos que supongan una ampliacin de derechos,corresponde al particular la prueba de los hechos que justifiquen elotorgamiento de tales derechos.

Respecto al plazo, no puede ser inferior a 10 das ni superior a 30 das, y su valoracinpor parte del rgano decisor, rige el principio de libre valoracin y apreciacin conjuntade la prueba, aplicado en los procesos penales. Sin embargo, interesa destacar que lalibre valoracin y apreciacin conjunta, no permite admitir o rechazar los hechos sinconsiderar la base probatoria.

E) Trmite de vista y audiencia (art. 84).

Si bien los interesados pueden realizar alegaciones en cualquier momento delprocedimiento, existe un trmite especfico a tales efectos: el trmite de vista y

audiencia.Este trmite tiene por finalidad facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad delexpediente, y con ello garantizar la defensa de sus derechos e intereses, permitindolehacer las alegaciones que estime pertinentes a la vista del desarrollo del expediente (delas pruebas, de las alegaciones, etc) con visin de conjunto (donde ya se puede saberque hechos se han probado; si los hechos se relacionan y tienen cobertura legal, etc).Debe hacerse luego de instruido el expediente y antes de redactar la propuesta deresolucin. La vista tendr lugar en la oficina o dependencia del rgano ante el que setramita el expediente, en el plazo que ste seale pero que en ningn caso puede serinferior a cinco ni superior a diez das.El trmite consiste en poner de manifiesto el expediente una vez instruido, antes deredactar la propuesta de resolucin. La Administracin debe poner de manifiesto elexpediente integro, dejando a salvo aquellos documentos respecto a los cuales su accesoest limitado (art. 37.5 LRJPAC, remitimos a DA I, leccin sobre el administrado).

El aspecto ms importante que interesa destacar es que la omisin de este trmite puedesuponer en algunos casos la nulidad del acto administrativo. As, en el caso de un

procedimiento administrativo sancionador, donde la ausencia del trmite de audiencia seha entendido como una omisin absoluta del procedimiento administrativo y por tantomotivo de nulidad.En otros supuestos habr que acudir a la doctrina de la instrumentalidad de las formas,

siendo necesario comprobar si efectivamente no existi posteriormente la posibilidad dedefenderse o presentan argumentos durante los recursos administrativos o en lajurisdiccin contencioso-administrativa; e igualmente si la omisin o no del trmiteafectara la decisin administrativa (remitimos aqu a lo dicho en DA I, tema validez delacto administrativo).

1.6.3 Finalizacin del procedimiento (art. 87, 88, 43 y 44 LRJPAC).

De la ley 30/92 se desprende que existen tres formas distintas de terminacin delprocedimiento administrativo. Dos de ellas puedas considerarse formas o mediosnormales de terminacin del procedimiento, y la ltima de ellas constituye una

patologa, un defecto del sistema.


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Estas formas son: (i) mediante resolucin, entendida en sentido amplio; (ii) mediantepacto o convenio; y, (iii) el medio anormal o patolgico, es la inactividad de laAdministracin, esto es, mediante silencio administrativo.

FINALIZACIN(Art. 87-92)

TERMINACIN NORMALT. ANORMAL

UNILATERAL BILATERAL

Silencioadministrativo

Pacto o convenioResolucin (latosensu)

Resolucin(sentido

estricto)

desistimiento renuncia caducidadDeber deresolver

Requisitos

procedimientoformales

motivacin congruencia

Prohibicinreformatio in

pejus

Libertadde formasvs. usos

Inactividad

Administracin(procedim.ablatorios)

Interesado

materiales

Propuesta dedecisin

rganounipersonal

rganocolegiado

A) Resolucin.

La resolucin, en sentido amplio, es entendida como acto que pone fin alprocedimiento, haya o no decidido sobre el fondo del asunto. Las causas determinacin, son: (i) la resolucin, en sentido estricto, tambin denominada decisin;(ii) el desistimiento; (iii) la renuncia; y, (iv) la caducidad.

(i) La resolucin, en sentido estricto, o la decisin administrativa.

Es una manifestacin expresa de la voluntad de la Administracin. Recordamos aquque esa voluntad se manifiesta formal y materialmente mediante un acto administrativo

(que es el que crea, extingue o modifica las relaciones jurdicas, y por tanto, tieneefectos frente a los terceros o particulares).

Conviene analizar en este momento que la Administracin est obligada a decidir, tieneun deber de resolver (establecido en los art. 42 y art. 89.4 LRJPAC). Ahora, cuando laLRJPAC hace referencia a la obligacin de resolver no lo hace en el sentido amplio, queincluya desistimiento, renuncia y caducidad. Se refiere a la resolucin en sentidoestricto, en el que se manifiesta la voluntad de la Administracin y se da respuesta a lacuestin de fondo, aunque tambin la LRJPAC admite que se declare la inadmisin ensolicitudes de reconocimientos de derecho no previstos en el ordenamiento jurdico ocarezcan de fundamento.Por tanto, la resolucin en sentido estricto es la forma que la Ley considera normalcomo medio de finalizacin de los procedimientos administrativos. Esto no quiere decir


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que la Ley no reconozca las otras formas de terminacin, simplemente parte de la ideaque la resolucin de fondo es la forma ms normal de terminar el procedimiento.

La resolucin debe resolver sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados, ytodas las cuestiones conexas (art. 89.1 LRJPAC). Debe dar cumplimiento a dos

requisitos materiales:

(i) Motivacin de la resolucin en la que seale las razones de hecho y deDerecho que fundamentan la decisin (remisin D.A. I, tema Teora General delacto administrativo: elemento formal, la motivacin); y,(ii) Congruencia, es decir, la resolucin debe dar respuesta a las cuestiones

planteadas por los interesados o la misma Administracin durante elprocedimiento, as como las cuestiones conexas (en cuyo caso debe poner a losinteresados en conocimiento, otorgndoles un plazo de 15 das para realicen lasalegaciones oportunas).

Ahora, la mencin a las cuestiones conexas, puede plantear un problema para elinteresado, porque podra permitir a la Administracin traer a colacin al juiciocuestiones que no hayan planteado y que les resulten perjudiciales. Por esta razn, lascuestiones conexas: primero, deben interpretarse restrictivamente; y segundo, en los

procedimientos favorables siempre encuentran el lmite de la reformatio in pejus, esdecir, nunca se puede agravar la situacin inicial del interesado, no es posible entrar aconocer cuestiones conexas si estn resultan desfavorables para el interesado.

En cuanto a los requisitos de forma de la resolucin, siempre que la decisin seamotivada y congruente, el rgano administrativo cuenta con libertad para adoptar laforma que ms estime conveniente. Sin embargo, existen determinadas formas que sesuelen utilizar, que podemos agrupar en tres partes fundamentales:

Encabezamiento: expresa los antecedentes del fallo, y los datos referentes alprocedimiento: identificacin del rgano decisor y los interesados; objeto delprocedimiento; tiempo y lugar donde la decisin se emite;

Cuerpo: contiene la motivacin de la decisin y sirve para conocer el desarrollodel juicio mental a travs del cual el rgano decisor aplico el Derecho a lacuestin debatida, y cuya conclusin es el fallo que se emite;

Fallo: parte dispositiva de la resolucin, y es la que resuelve las cuestionesplanteadas. Es la conclusin a la que llega el rgano decisor respecto al objeto

del procedimiento; Indicacin de los recursos: el art. 89.3 obliga a sealar en la misma resolucin

los recursos administrativos y judiciales que procedan contra el actoadministrativo, sealando adems el rgano administrativo ante el cual deben

presentarse y el plazo para los mismos.

Finalmente, en cuanto al procedimiento de adopcin de la decisin habr quediferenciar entre los supuestos de rganos unipersonales y rganos colegiados.En el caso de los rganos unipersonales, se elaborar una propuesta de resolucin, queuna vez definitiva, se firma e incorpora al expediente.

En la prctica normalmente alguien dentro de la unidad administrativa se

encarga de instruir el expediente y una vez instruido, redacta la propuesta deresolucin que se comunica al rgano que tiene competencia para decidir; este


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la revisa, aceptndola o modificndola, y una vez definitiva se redacta ladecisin final, se firma y se incorpora al expediente).

Posteriormente se proceder a la notificacin, en la forma establecida por la LRJPAC(remisin DA I).

Si se trata de un rgano colegiado la propuesta de resolucin debe someterse adeliberacin y votacin colegial. En la deliberacin los miembros del rgano colegiadoexponen sus puntos de vista y discuten sobre ella; en la votacin, stos emiten su

parecer acerca del objeto de la cuestin. En este caso, debe darse cumplimiento a lasreglas de formacin de la voluntad de los rganos colegiados (art. 22-27 LRJPAC),especialmente en cuanto a la convocatoria, constitucin y adopcin de la decisin, queen todo caso debe tomarse por mayora. La omisin de estas reglas conlleva la nulidadde pleno derecho del acto administrativo, tal como establece el art. 62.1.e) LRJPAC.Igualmente la decisin debe redactarse en su versin final, firmarse e incorporarse alexpediente, para su posterior notificacin a los interesados.

(ii) Desistimiento y renuncia.

El desistimiento es el acto del interesado por el que ste declara su voluntad deabandonar la solicitud que inici el procedimiento administrativo. Se desiste del

procedimiento, pero no del derecho. Con lo cual el interesado puede iniciar otroprocedimiento, si an su derecho persiste.La renuncia, a diferencia del desistimiento, adems de abandonar la solicitud supone elabandono del derecho, lo que impide intentar otro procedimiento (art. 90). No obstante,los administrados slo podrn renunciar a sus derechos cuando no est prohibido por elordenamiento jurdico. Tampoco ser vlida la renuncia que contravenga el inters

pblico o perjudique a terceros.

En ambos supuestos existe voluntad expresa del interesado, y la Administracin debeaceptarla declarando concluido el procedimiento (art. 91). Salvo dos excepciones:

primero, cuando se haya apersonado un tercero interesado que inste la continuacin; ysegundo, cuando la cuestin planteada afecte al inters general o sea convenientetramitarla para su esclarecimiento.En estos casos la Administracin, alternativamente, puede ordenar la continuacin del

procedimiento, incluyendo al interesado que pretenda desistir o renunciar, o bien,ordenar continuar con el procedimiento, excluyendo al que renuncia o desiste.

Hasta ahora hemos hablado del desistimiento o denuncia del interesado, pero queda pordeterminar su admisin respecto a la Administracin, es decir, que sea sta quienrenuncie o desista.Respecto a lo primero, es decir la renuncia, al suponer esta la renuncia a un derecho noes admisible. La Administracin, como ya sabemos ejerce sus potestades ycompetencias por mandato de la Ley, siendo stas irrenunciables.En cuanto al desistimiento, la jurisprudencia entiende que en algunos supuestos es

posible que la Administracin desista. As, por ejemplo, en materia de expropiatoriabajo determinados supuestos, que luego veremos (STS de 8 de junio de 1999, recurso2508/1995); en materia de procedimientos sancionadores (STS de 11 de julio de 1990,Ar. 6032).


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(iii) Caducidad (art. 92).

Como regla general, la caducidad se produce por inactividad del interesado enprocedimientos iniciados por solicitud. Se ve aqu la diferencia con la renuncia y eldesistimiento en el que el procedimiento termina por voluntad expresa del interesado; en

este caso, lo que determina su terminacin es su falta de actividad.Ahora, debido a que el procedimiento administrativo se rige por el principio de impulsode oficio, la caducidad slo tiene sentido y es procedente de manera excepcional enaquellos casos en que la continuacin del mismo dependa de la actuacin o de untrmite indispensable para dictar la resolucin o continuar el procedimiento, quedepende del interesado. Adems, como la administracin est obligada a continuar conel procedimiento por el principio de impulso de oficio, para que se pueda declarar lacaducidad es necesario que la Administracin requiera al interesado advirtindole quetranscurridos tres meses sin que de cumplimiento al trmite el procedimiento caducar.

Dicho esto, podemos resumir los requisitos exigidos para que la caducidad opere en los

procedimientos incoados a solicitud del interesado:

(i) La paralizacin del procedimiento, como ya se ha sealado, debe serimputable al interesado, esto es que sea imposible la continuacin por causaimputable al interesado. Esto, no obstante, slo ser posible en supuestosexcepcionales, en atencin al principio de oficio. Tal sera el caso en que paradictar la resolucin sea necesario el examen de un bien del interesado y ste loimpide.(ii) Debe dictarse el requerimiento al interesado;(iii) Debe transcurrir el plazo del requerimiento sin que el interesado realice lasactividades necesarias para reanudar la tramitacin;(iv) Debe declararse la caducidad. Aqu debe tenerse presente que la Admn.tiene que dictar la resolucin declarando la caducidad, ordenando el archivo delas actuaciones y notificando a los interesados. Aqu lo importante es tener

presente que hasta tanto no se dicte resolucin y se notifique, y por tanto el actoadministrativo no sea eficaz, el interesado puede realizar la actividad requerida.(v) No debe existir inters general. No puede aplicarse la caducidad en elsupuesto de que se encuentre afectado el inters general o fuese conveniente suesclarecimiento.

Finalmente, en cuanto a sus efectos, slo conlleva la perdida del trmite, pero no del

derecho (siempre que ste no hay prescrito).Ahora bien, una cuestin que se haba planteado era la posibilidad de que los

procedimientos iniciados de oficio fuesen objeto de caducidad, una vez transcurrido elplazo mximo para dictar y notificar la resolucin. Algunos pronunciamientosjurisprudenciales se haban pronunciado en contra de esta posibilidad, sin embargo apartir de la reforma de la LRJPAC operada por la Ley 4/1999, el art. 44.2 admite lacaducidad en este supuesto, siempre que se cumplan determinados requisitos:

(i) Que se trate de procedimiento en los que la Administracin ejercitepotestades sancionadoras, o que produzcan efectos desfavorables o de gravamen

para los interesados;


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(ii) Que transcurra el plazo mximo establecido sin que se haya dictado ynotificado la resolucin expresa.

Interesa destacar que la declaracin de caducidad se produce por el mero transcurso delplazo establecido, a partir del cul la Administracin no podr dictar resolucin expresa

desfavorable al interesado (aunque si podra hacerlo en sentido favorable, vgr.Declarando la improcedencia de una sancin).El efecto de la caducidad, es la terminacin del procedimiento y el consiguiente archivode las actuaciones. Esto supone, que salvo casos de prescripcin, la Administracin

podra reabrir el procedimiento.Sin embargo, esta conclusin ha sido objeto de largo debate, pues una parte de ladoctrina y algunos pronunciamientos jurisprudenciales han manifestado que cuando laAdministracin incoa un procedimiento en ejercicio de sus facultades de intervencin(vgr. Potestad sancionadora) y ste caduca, debe descartarse la posibilidad de reabrir el

procedimiento con el mismo objeto, aunque no se haya producido la prescripcin (esdecir, aunque la infraccin por ejemplo- no haya prescrito). Esto sera as porque una

vez iniciado el procedimiento debe resolverlo y tramitarlo en el plazo establecido, sopena de caducidad. Y dicho plazo es un requisito esencial cuyo cumplimiento no puededejarse al arbitrio de la Administracin, ya que ello es exigencia del principio deseguridad jurdica. No obstante, la jurisprudencia ms reciente parece pronunciarse ensentido contrario.

B) La terminacin convencional.

La terminacin convencional en mayor medida tiene por finalidad evitar laprolongacin del conflicto objeto de procedimiento, cuya resolucin no sera msbeneficiosa para el inters general o pblico, debido a la demora en la resolucin.La cobertura legal para estos acuerdos, la encontramos adems de la LRJPAC, en lamisma CE. El art. 88 establece un marco general que ofrece cobertura legal expresa atodo este tipo de frmulas convencionales, que pueden agilizar el funcionamiento de laAdministracin.Por su parte, la cobertura constitucional la encontramos en tres principios: la

participacin de los ciudadanos en la adopcin de las resoluciones que les afectan (art.9.2 CE); la colaboracin entre particulares y poderes pblicos (art.92 CE); y, el

principio de eficacia en la actuacin administrativa (art. 103.1).

Ahora, si bien es cierto que el art. 88 ofrece expresa cobertura legal, este mismo art. en

su apartado primero, remite a la regulacin especfica, es decir, a la regulacin sectorial.No obstante, en todo caso, deben respetarse determinados lmites:

(i) No pueden ser contrarios al ordenamiento jurdico;(ii) No pueden versar sobre materias no susceptibles de negociacin o acuerdo.

Por ejemplo, en el mbito de la responsabilidad patrimonial, para quehaya lugar a la misma, y por tanto pueda indemnizarse, es necesario que

se cumplan determinados requisitos establecidos por la ley: entre otros,debe existir una relacin de causalidad entre la actuacin o inactividadde la administracin y el dao causado. Si recordamos el caso de

Dalilah (la primera victima de gripe A), la relacin sera que eldiagnostico equivocado y negligente tiene relacin directa con la


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ausencia de tratamiento mdico y su posterior muerte. Esa relacin decausalidad, la relacin entre la negligencia mdica y la muerte de la

paciente, que deriva de un mandato legal y es uno de los requisitos quepermiten determinar la existencia de responsabilidad patrimonial, nopuede negociarse. Lo que podra negociarse es la cuanta, la forma de

pago de la indemnizacin.

Por tanto, debe tratarse de mbitos en los que la Administracin tenga laposibilidad de disponer sobre la situacin litigio.Sin embargo, la posibilidad de disposicin por parte de las AAPP eslimitada, y por tanto el mbito de los convenios es reducido. Concretamenteslo ser posible llegar a acuerdos y transacciones cuando exista un margende discrecionalidad en manos de la Administracin. Un ejemplo es elsealado antes, respecto a la cuanta de una indemnizacin.

(iii) No puede alterarse la competencia ni las responsabilidad de los rganosadministrativos (art. 88.4 LRJPAC).

(iv) Debe tener por objeto satisfacer el inters general;(v) Tambin parece de sentido comn, y por tanto no esta permitido, celebrar

convenios en determinadas materias. Por ejemplo, en materia de contratacinadministrativa.

C) TERMIACI AORMAL: EL SILECIO ADMIISTRATIVO.

Ya hemos dicho antes que la Administracin est obligada a dar respuesta a lascuestiones de fondo que se planteen en los procedimientos administrativo (deber deresolver). Sin embargo, es evidente que la Administracin puede incumplir dichos

plazos sometiendo a los interesados a un estado de incertidumbre jurdico yocasionndoles, posiblemente, perjuicios importantes en sus derechos e intereses. Paraevitar esta circunstancia las leyes de procedimiento administrativo han configurado lafigura del silencio administrativo.El silencio administrativo es una ficcin que permite al interesado entender, segn elsentido del silencio, que su pretensin ha sido estimada o desestimada, denominndosesilencio positivo en el primer caso, y negativo en el ltimo. Tiene lugar una vez que hatranscurrido el plazo para dictar la resolucin y notificar a los interesados, sin que laadministracin haya dado cumplimiento a tal obligacin.Por tanto, son dos los elementos que nos interesa conocer para acercarnos a esta figura:(i) Los plazos para decidir y notificar, determinado su computo; y, (ii) cul es el sentido

que se otorga al silencio en el Derecho administrativo espaol.(a) Los plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo.

La LRJPAC (art. 42.2 y 42.3) establece unas reglas un tanto como complejas de integrare interpretar, pero que pueden resumirse en los siguientes trminos:

(i) Las leyes con rango de Ley (reserva de Ley) o la normativa comunitariapueden establecer el plazo que estimen pertinente;

(ii) Si las leyes o la normativa europea no establecen un determinado plazo, losreglamentos que las desarrollen pueden establecer como plazo mximo de

resolucin seis meses;


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(iii) Si ni las leyes o la normativa europea, ni los reglamentos de desarrolloestablecen plazos de resolucin, este ser de 3 meses.

Por tanto, la fijacin del plazo corresponde a las leyes especificas y sectoriales,nacionales o comunitaria, y para conocer cual es el plazo con el que tenemos que

manejarnos, primero tenemos que acudir a estas leyes especficas o a la normativacomunitaria. Si stas no dicen nada, vamos a los reglamentos que las desarrollan,teniendo siempre presente que el plazo nunca puede ser mayor de 6 meses. Finalmente,si ninguna de stas lo regula, la LRJPAC suple este vaco y lo fija en tres meses.

Otro aspecto que nos interesa determinar es como se cuentan los plazos. Pues bien,estos se cuentan de manera diferente segn se trate de procedimientos de oficio o asolicitud del interesado:

* En los procedimientos iniciados de oficio, el plazo se empieza a contar desde elmomento en que se dicta el acto de incoacin del expediente (no desde el

momento en que se recoge la denuncia, o el superior ordena la apertura, etc).* Por su parte, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde lafecha en la que se le de entrada ante el rgano competente para la tramitacin.

Es posible que no exista coincidencia entre la fecha de presentacin de un escrito y elmomento en que empieza a correr el plazo para resolver y notificar. En efecto, aqudebemos recordar que la solicitud no tiene que presentarse necesariamente ante elrgano competente, por el contrario, lo normal es que se presente en oficinas deregistro, oficinas de Correos, etc. Por tanto, la solicitud debe remitirse al rganocompetente para tramitarla, y es a partir del momento en que ste la recibe que empiezaa correr el plazo para resolver y notificar.Esto, no podemos confundirlo con el momento a partir del cual se da cumplimiento a untrmite preclusivo, en el cual se toma como vlida la fecha de presentacin de lasolicitud, ya sea en el registro o Correos, con independencia de la fecha en que elrgano competente lo reciba.


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Terminacin anormal: silencio administrativo


1. Plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo.

a) Reglas (art. 42.2 y 42.3 LRJPAC);

b) Computo, suspensin y ampliacin de los plazos.

1824232221 25

Plazo para presentar solicitudde una subvencin

Presentacinen registro

Recepcinrgano comp.

Fecha a efectosdel trmitepreclusivo

Inicio del plazopara resolver y

notificar

Tambin en cuanto al cmputo del plazo, la LRJPAC (art. 48) establece algunas reglasdiferenciando entre los plazos contados por das y los plazos contados por meses o aos.En el caso de que se trate de plazos por das, salvo que la Ley o normativa comunitariadigan otra cosa, estos se cuentan por das hbiles. Si se trata de das naturales, tal comoestablece el art. 48.1 LRJPAC, esta circunstancia debe sealarse en la notificacin.Los das inhbiles son los domingos y festivos. En este ltimo caso, sern inhbiles los

que publique cada Administracin como tales a comienzo del ao (art. 48.7 LRJPAC).Los plazos se empiezan a contar a partir del da siguiente en que tenga la lugar lapublicacin o notificacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que seproduzca el silencio administrativo (art. 48.4LRJPAC).Si de trata de plazos establecidos por meses o aos, el cmputo se inicia a partir del dasiguiente de la notificacin o publicacin del acto o desde el da siguiente en el que se

produzca el silencio administrativo (art. 48.2 LRJPAC), y se hace de fecha a fecha conindependencia del nmero de das que tenga cada mes o del nmero de das inhbilesque tenga (Ej. del 21 de septiembre al 21 de octubre). Por otra parte si en el mes devencimiento no existe da equivalente, se entiende que el plazo termina el ltimo da demes. Esta regla tiene sentido en los supuestos en que el da de vencimiento sea el ltimo

de mes. Ej. si tenemos el plazo de un mes cuto cmputo se inicia a partir del 31 deagosto, el vencimiento sera el 30 de septiembre (pues no existe 31 de septiembre).En todo caso, si el ltimo da del plazo es inhbil, se prorroga para el da hbilsiguiente.Finalmente, debemos notar que de conformidad con lo establecido tanto por el art. 18del RD 722/19991, como el art. 26.3 de la LAE2, se aplican las mismas normassealadas antes respecto a los das hbiles e inhbiles. Por otra parte, si bien la mayorade los registros telemticos se encuentran en funcionamiento todos los das (sean stos

1RD 772/1999, de 7 de mayo, regula la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la

Administracin General del Estado, la expedicin de copias de documentos y devolucin de originales yel rgimen de las oficinas de registro.2Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos.

Plazos pordas

Plazos pormeses oaos

Plazos yregistrostelemticos


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hbiles o inhbiles), en el supuesto de que la recepcin en el registro telemtico seproduzca en un da inhbil, sta se entiende recibida y efectuada el primer da hbilsiguiente.

Respecto al plazo para resolver, tambin debemos considerar que existen algunos

supuestos en los que ste se puede suspender (art. 42.5 LRJPAC):

(i) Cuando se requiera al interesado la subsanacin de deficiencias y la aportacin dedocumentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre lanotificacin del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en sudefecto, el transcurso del plazo concedido.

(ii) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un rgano delas Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la peticin, que habr decomunicarse a los interesados, y la notificacin del pronunciamiento a laAdministracin instructora, que tambin deber serles comunicada.

(iii) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes delcontenido de la resolucin a rgano de la misma o distinta Administracin, por eltiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados, y larecepcin del informe, que igualmente deber ser comunicada a los mismos. Este plazode suspensin no podr exceder en ningn caso de tres meses.

(iv) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentespropuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporacin de losresultados al expediente.

(v) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o convenio,desde la declaracin formal al respecto y hasta la conclusin sin efecto, en su caso, de

las referidas negociaciones que se constatar mediante declaracin formulada por laAdministracin o los interesados.

Finalmente, el plazo para resolver puede ampliarse, tal como establece el art. 42.6LRJPAC. No obstante, debe tenerse en consideracin que los plazos dentro del

procedimiento administrativo pueden ampliarse de conformidad con lo sealado en elart. 49 LRJPAC.

Esta ltima norma seala que, salvo disposicin en contra, bien por peticin de losinteresados o bien por peticin de oficio, la Administracin puede ampliar los plazos

establecidos siempre que: (i) las circunstancias lo aconsejen; (ii) no excedan de lamitad de los mismos; (iii) no perjudique derechos de terceros; y, (iv) se produzca antesdel vencimiento del plazo de que se trate. Dicha ampliacin, en todo caso, debenotificarse a los interesados.

Por su parte, el art. 42.6 LRJPAC rige la ampliacin del plazo para resolver y notificarpor parte de la Administracin, para aquellos casos en que pueda incumplirse el plazode resolucin y notificacin en debido a la congestin y carga de trabajo de las AAPP.

No obstante, en este caso la ampliacin

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Leccion 1 El Procedimiento Administrativo