Lectura 1

Materia: FINANZAS PÚBLICAS

Profesor: Sofía Devalle

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Lectura 1:

El campo de estudios de las Finanzas Públicas

En el desarrollo de las actividades económicas intervienen distintos agentes. Entre los principales grupos de agentes económicos pueden distinguirse: economías domésticas, empresas y sector público. Las economías domésticas desarrollan sus actividades de consumo y oferta de factores productivos (a este grupo también se lo suele denominar sector “familia”). Las empresas son las encargadas de realizar las tareas productivas. Por su parte, el sector público es el conjunto de organismos y unidades económicas que dependen del Estado. El sector público ha desempeñado un papel creciente en la práctica totalidad de las economías en los últimos años. Sus funciones fundamentales pueden agruparse en distintas categorías: fiscales, reguladoras, redistributivas, estabilizadoras y proveedoras de bienes y servicios públicos.

Lo anterior significa que las actividades que se desarrollan en el seno del sistema económico se pueden dividir en dos esferas de intereses o en dos órdenes institucionales: el público y el privado. Esta distinción se justifica porque en cualquier sociedad moderna, el sector publico realiza funciones económicas de importancia fundamental por lo que se estudia por separado. Precisamente, la disciplina que estudia la esfera del sector público se conoce como Finanzas Públicas.

Tradicionalmente, el rol del sector público se ha asociado a la actividad presupuestaria, por medio de la cual se financia el gasto a través de la recolección de recursos. No obstante, el creciente protagonismo del Estado al que se hizo referencia en el inciso anterior, se ha concretado en una serie de actividades que van desde el desarrollo de un marco legal para proteger la economía de mercado, hasta la preocupación por estabilizar la economía e influir de manera importante en el nivel y asignación de los recursos, la distribución de la renta y el nivel de actividad económica, mediante el uso de la política pública (política económica, política regulatoria, política social entre otras.).

Si bien la actividad presupuestaria constituye tan solo una parte de la política económica, a lo largo de toda la materia se hará referencia particularmente a las medidas de ingresos y gastos del presupuesto público, que constituyen la base de estudio de la disciplina Finanzas Públicas. Ello, sin perder de vista la importante asociación que existe entre las actividades del sector público y las del sector privado, en una economía de mercado.

Según lo mencionado entonces, las Finanzas Públicas estudian el proceso de ingreso- gasto llevado a cabo por el Estado para cumplir con determinados fines y objetivos que le han sido asignados. Trata de las intervenciones públicas que se llevan a cabo con ingresos y gastos, de los presupuestos donde se recogen tales gastos e ingresos, de los posibles déficit/ superávit presupuestarios y de la forma de financiarlos/ asignarlos. También considera cuál es el papel del Sector Público en la economía, analizando los efectos económicos y distributivos de la actuación pública en el sector privado (Ver Iturrioz, pág 17).



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1.1 El rol del Sector Público en una economía de mercado.

Hasta principios del siglo XX, se señalaba frecuentemente que el Sector Público debía cuidar fundamentalmente de la seguridad y defensa de los ciudadanos y de sus derechos de propiedad. Asimismo, debía garantizar las condiciones para que las actividades puramente económicas se desarrollaran sin obstáculos. En resumen, se creía que la función del Estado consistía en el establecimiento de un marco jurídico institucional, en tanto que los individuos y los grupos privados serían los verdaderos responsables de la actividad económica del sistema.

Sin embargo, a lo largo del siglo XX las funciones públicas se han ampliado y diversificado, y el Estado ha dejado de ser un mero guardián del buen desarrollo de la actividad económica, para convertirse en un verdadero agente económico. En ocasiones, el sector público actúa como empresario ofreciendo ciertos bienes, que las empresas privadas no pueden ofrecer. Asimismo coordina y regula el mercado a la vez que establece una política económica orientada a alcanzar ciertos objetivos generales (a los cuales se hará referencia en esta unidad).

Debe señalarse además que por sector público se entiende bastante más que el Estado- Nación de las modernas organizaciones políticas. Se trata de un conjunto de organismos y unidades económico-administrativas que dependen del Estado, y que se subdividen en al menos tres distintos niveles de gobierno: las administraciones locales, las regionales y las nacionales. A partir de ahora, y para abreviar, a los sujetos públicos se los denominará Estado o Sector Público.

En el caso de Argentina, el Sector Público está constituido por tres niveles de gobierno: el nacional, el provincial (existen 23 provincias más una ciudad autónoma) y el municipal municipios (existen más de 2.100 municipios y comunas a lo largo de todo el territorio nacional).

Esquema 1: El Sector Público en Argentina

En la actualidad, en la mayoría de los países del mundo, el sistema económico tiene características mixtas, es decir, en él interactúan tanto el sector privado como el sector público. Sin embargo, la participación del sector público puede variar en grado y

Sector Público Nacional (SPN)

Sector Público Municipal (SPM)

Sector Público Provincial (SPP) Sector Público

Argentino (SPA)

Sector Público es el conjunto de organismos y unidades económicas que dependen del Estado. El resto de unidades

económicas componen el sector privado.



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forma de acuerdo al sistema de que se trate. A continuación se muestra un ejemplo de cómo fue evolucionando la participación del sector público en Argentina, hasta finales de los noventa (según la opinión de distintas instituciones y autores).

La participación del sector público en la economía

Los datos disponibles revelan, como en casi todos los países de Occidente, una participación creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX. En la Argentina, pasó de alrededor del 10% del PBI a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fines del siglo XX (Figura 21). La participación fue más o menos constante desde comienzos del siglo hasta los años 30 (alrededor del 10-15% del PBI), creciendo luego significativamente hasta fines de los 40 (entre 25% y 35% del PBI). Los veinte años siguientes son de reacomodamiento del tamaño del sector con participación decreciente –pasa de alrededor del 30% del PBI en 1950 al 22% en 1972. En 1973- 1974 comienza otro período de crecimiento que se prolonga hasta 1980 (30% del PBI). En los últimos veinte años el tamaño se ubica entre el 30% y el 34% del PBI.

Fuente: Disparidades regionales y federalismo fiscal

Universidad de la Plata. Alberto Porto (Director). 2004

1.2 Justificaciones a la intervención del Estado en la Economía.

Las consideraciones acerca de la necesidad de la intervención del sector público en la economía implican una serie de premisas que provienen tanto del análisis normativo como positivo (Ver páginas 4 y 5 del libro de Musgrave). Mas allá de



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estas consideraciones teóricas, los hechos demuestran que el sistema de mercado requiere para su adecuado funcionamiento de la intervención del sector público, el cual complementa al mercado a través de acciones tendientes a guiar y corregir la acción privada.

Sin considerar la participación del sector público y bajo los supuestos del modelo de competencia perfecta, la teoría económica señala que mediante la libre interacción de las decisiones individuales se produce una asignación eficiente de los bienes. Vale decir que los individuos obtienen lo deseado maximizando su utilidad y las empresas maximizan sus beneficios produciendo de la forma más barata. Sin embargo, la realidad económica rara vez se corresponde con los supuestos del modelo de competencia perfecta. La violación a estos supuestos es lo que constituye el principal argumento que la teoría económica utiliza para justificar la intervención del Estado, es decir, la existencia de fallas de mercado, situación que implica que bajo determinadas circunstancias, el mercado no conduce a la eficiencia económica (Ver páginas 5 y 6 del libro de Musgrave).

Esquema 2: La intervención del Estado en la economía.

¿Por qué debe intervenir el Estado en la economía?

Las fallas de mercado tradicionales son situaciones en la que los recursos se asignan erróneamente o en forma ineficiente. El resultado es una pérdida social, si se deja que el mercado actúe por su cuenta. O dicho de otro modo, el equilibrio del mercado no es el que maximiza el bienestar social, por lo que se requiere la intervención del sector público para tratar de corregirlas. Algunas de las fallas de mercado comúnmente reconocidas son (ver página 6 de Musgrave):

- La existencia de bienes públicos (cuyas características se explicarán más adelante), que puede requerir, además de la provisión gubernamental, de

La libre interacción de las decisiones individuales

SIN EMBARGO …

Conduce a equilibrio en la economía y a situaciones óptimas

La “mano invisible” de las fuerzas del mercado

- Existen situaciones en las que el mercado, por si solo, no conduce a situaciones óptimas

“Fallas del mercado”

Aparece el ESTADO como

encargado de corregir estos problemas - Existen juicios de valor acerca

de que es equitativo y justo



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un marco legal adecuado para delimitar la propiedad privada y facilitar los intercambios de bienes.

- La producción o el consumo de algunos bienes producen externalidades. El ejemplo mas usual es la contaminación. Una fábrica que utiliza como tecnología un proceso de cocción usualmente genera gases, estos gases son lanzados al aire y generan contaminación. Esta contaminación es una externalidad, los habitantes del lugar no participan de esa producción y sin embargo se ven afectados con un aire sucio. La fabrica no paga por la producción de este residuo de su producción, por lo que el precio del bien que produce no tiene incluido los costos de contaminación, ni los costos de instalación de filtros. El precio de mercado del bien que produce solo representa los costos privados, pero no incluye los costos sociales.

- La existencia de costos decrecientes en la producción, que conduce a Monopolios Naturales, puede requerir de la regulación gubernamental para asegurar la competencia en el mercado.

- La información con la que cuentan los individuos puede conducir a asimetrías de información y con ello a decisiones ineficientes de producción y consumo.

Asimismo, el Estado tiene dos funciones importantes que no pueden ser llevadas a cabo por el mercado:

- Distribución de la renta y la riqueza

- Función de estabilidad económica

Los puntos anteriores constituyen algunos de los principales ejemplos, en los que coincide la literatura, que justifican la intervención del sector público en la economía. Sin embargo, esto no implica necesariamente que esas medidas correctoras sean siempre las adecuadas o alcancen los resultados deseados. El sector público también puede tener fallas, las que si bien no son tratadas en esta unidad, es importante tener en cuenta a la hora de efectuar un análisis integral de la actuación pública.

Cuadro 1: Resumen de las justificaciones a la intervención del Estado.

A continuación, se resumen algunas de las principales razones que justifican la

intervención del Estado:

1. Obstáculos a la libre entrada a los mercados y a la información que poseen

consumidores y productores.

2. Cuando la competencia no es eficiente.

3. Necesidad de una estructura legal que rija el intercambio.

4. Existencia de fallas de mercado.

5. Distribución de la renta y la riqueza.

6. La solución descentralizada puede no coincidir con las preferencias sociales.

7. El sistema de mercado implica, en general, una mayor volatilidad de las variables



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macro.

1.3 Principales funciones del Estado: asignación, distribución y estabilización.

Como se señalara previamente, esta materia se centra principalmente en la actividad presupuestaria del Estado. La política presupuestaria, en su concepción moderna, ha dejado de ser un mero instrumento financiero, para ser un vehículo que conduce a la materialización de determinados objetivos políticos, el cumplimiento de los cuales implica la realización de las principales funciones que tiene el Estado:

1. Función de asignación: implica la provisión eficiente de determinados bienes, conocidos como bienes sociales o públicos (distintos de los bienes privados), los que no pueden ser provistos por el sistema de mercado, ya sea por la existencia de fallas o porque al hacerlo lo hace de manera ineficaz. Además de proveer directamente estos bienes, el sector público puede también afectar el proceso mediante el cual los recursos se asignan a la provisión de bienes privados.

2. Función de distribución: implica influir sobre la distribución de la riqueza y del ingreso para adecuarla a lo que la sociedad considera “justo” o “equitativo”.

3. Función de estabilización: implica que, a través de las medidas de ingresos y gastos, el sector público puede mantener niveles elevados de empleo, mantener la estabilidad en el nivel de precios y asegurar una tasa de crecimiento adecuada de la economía.

Respecto a la función de asignación, se hará referencia a la misma en la siguiente sección. Sin embargo, es importante hacer hincapié también en las otras dos funciones principales del Sector público:

Función de distribución

Al igual que en el caso del mercado, en el proceso de provisión eficiente de bienes sociales, el sector público se enfrenta al problema de utilizar eficientemente esos recursos dada una determinada distribución de la renta y de las preferencias de los consumidores.

La discusión se plantea a partir de la pregunta ¿es la distribución de la renta y la riqueza actuales la adecuada para maximizar el bienestar de la sociedad? Y a partir de esta pregunta pueden surgir muchas otras: ¿la distribución actual promueve la desigualdad o no de los individuos? ¿Es adecuada una medida que promueve la mejora del bienestar de un grupo, en detrimento de otro? En una situación Pareto óptima, una medida económica es eficiente si mejora la situación de al menos un individuo, sin empeorar la de otros. Algo que es difícil de conseguir si se aplica una medida redistributiva, que por definición mejora la situación de unos en detrimento de otros.

En ausencia de políticas públicas, la distribución de la renta y la riqueza en un momento determinado, dependen de las dotaciones de factores, esto es la capacidad de los individuos para generar riqueza, a lo que se suma la riqueza heredada o acumulada. A su vez, la retribución por las dotaciones de factores depende del precio que el mercado fija para cada una de las categorías de factores. Sin embargo, la



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distribución de la renta resultante de esta dotación originaria de factores puede no ser aceptable, o ser considerada injusta. Es posible que se requiera algún ajuste particular por parte del sector público, que tendrá que incorporar en su función de distribución, los costes de eficiencia que una política de este tipo suele traer aparejada.

Como puede verse, las cuestiones distributivas entrañan una suerte de juicios de valor y consideraciones filosóficas, que es preciso evaluar a la hora de diseñar e implementar políticas públicas. El problema principal está en determinar cuál es la distribución “correcta”, o en términos de la teoría de la justicia distributiva, cuál es la distribución “justa” para la sociedad.

Cuadro 2: Determinantes de la distribución

DETERMINANTES DE LA DISTRIBUCION

En ausencia del estado, la distribución de la renta entre las personas depende de sus dotaciones de factores y de los precios que se consiguen en el mercado.

El uso eficiente de los factores puede implicar una distribución de la renta no deseada: necesidad de redistribuir.

Pérdida de eficiencia: la aplicación de políticas redistributivas puede acarrear costos de eficiencia.

¿CÓMO DISTRIBUIR?

Criterio Económico: una reasignación es eficiente si mejora la situación de por lo menos un individuo sin empeorar la del resto. REGLA: “alguien gana y ninguno pierde”. Optimo Paretiano.

Criterios no económicos: implican “juicios de valor” o “reglas de justicia”.

Para enfrentar este problema se plantean dos cuestiones básicas:

- La dificultad o imposibilidad de comparar los niveles de utilidad que los distintos individuos derivan de su renta.

- El tamaño del “pastel” a distribuir se vincula directamente con la forma en que se distribuye éste.

Pese a estas dificultades mencionadas, cuando la sociedad no está de acuerdo, por razones éticas y políticas, con la distribución de la renta que resulta del funcionamiento del mercado, puede tomar medidas para tratar de alterarla. El sector público continuamente efectúa medidas concretas con importante contenido redistributivo, valiéndose de distintos instrumentos fiscales (los que se estudiarán más adelante):

1. Impuesto progresivo a la renta a los sectores de mayores ingresos combinado con una subvención a las familias de menores ingresos.



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2. Impuestos progresivos para financiar servicios públicos (por ejemplo, viviendas sociales).

3. Combinación de impuestos sobre bienes suntuarios (o bienes adquiridos por los niveles de mayor renta), con subvenciones a bienes que son mayoritariamente consumidos por los niveles de bajos ingresos.

Los gastos públicos y en particular las transferencias son los otros instrumentos que utiliza el sector público para hacer frente a esta función. El gasto público puede utilizarse para redistribuir la renta, por ejemplo, haciendo inversiones públicas en regiones de menor nivel de renta. Alternativamente, pueden usarse los pagos de transferencias canalizando recursos hacia sectores especialmente necesitados, como los jóvenes desempleados o la tercera edad.

Cabe señalar que estas medidas no están exentas de los problemas de exceso de gravamen (en el caso de los impuestos) o costes de eficiencia (a los que se hará referencia más adelante). No obstante, la magnitud de estos problemas depende del tipo de instrumento utilizado y de los criterios distributivos que se tuvieron en cuenta a la hora de diseñar cada política. Es posible disminuir estos efectos y equilibrar los objetivos de eficiencia y equidad, una tarea permanente de quienes diseñan las políticas públicas.

Se recomienda ampliar este tema con el inciso C del Capítulo 1 del libro de Musgrave.

Función de estabilización

La realidad ha demostrado que los objetivos de estabilidad de precios, altos niveles de empleo, crecimiento económico adecuado y solidez de las cuentas corriente y fiscales, no dependen solamente de las fuerzas económicas y de los mercados, sino que es preciso la intervención del sector público también en esta área, para orientar el comportamiento de las variables valiéndose de distintos instrumentos de política económica.

Las políticas estabilizadoras tienen como principal objetivo suavizar los ciclos económicos, que consisten en fluctuaciones de la producción total, acompañados de fluctuaciones en el nivel de la tasa de inflación. Para combatir las fluctuaciones cíclicas, las autoridades económicas suelen controlar los impuestos, el gasto público y la cantidad de dinero.



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Esquema 3: las fases del ciclo económico.

PIB

Auge

Recesión

Depresión

Tiempo

Recuperación

Así, los principales instrumentos de la política de estabilización combinan medidas monetarias y fiscales cuya interacción es de vital importancia:

Instrumentos monetarios: implica el uso de instrumentos como requisitos de reserva, tipos de descuentos, tasa de interés, entre otros, para controlar la oferta monetaria y que la misma se ajuste a las necesidades de la economía. Puede tratarse tanto de política monetaria expansiva, como restrictiva.

Instrumentos fiscales: puede tratarse de medidas sobre el gasto público, medidas de deuda pública o instrumentos de la política tributaria. La política fiscal en este caso puede ser tanto expansiva, como restrictiva dependiendo de los objetivos deseados. Por ejemplo, un aumento del gasto público que aumente la demanda agregada puede combinarse con medidas monetarias para fomentar la inversión a través de la tasa de interés.

1.4 Funciones del estado: provisión de bienes públicos, bienes mixtos, bienes preferentes, externalidades.

Como se mencionara en la sección anterior, bajo la función de asignación el Estado suple al mercado en la asignación de los bienes sociales o públicos, o lo complementa interviniendo de determinadas maneras para que el sector privado pueda proveerlos.

En este caso la falla del mercado radica en las características propias de los bienes sociales o públicos, por las que no es posible producirlos y proveerlos por el sistema de mercado o éste lo hace de manera ineficiente.

Si bien en la teoría de bienes sociales o públicos se menciona a los bienes públicos como una categoría, lo cierto es que dentro de la misma se pueden encontrar una variedad de bienes públicos que se diferencian por la naturaleza de la falla de



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mercado y consecuentemente por la respuesta apropiada de política pública que les corresponde. Entonces una pregunta básica que surge cuando se considera cualquier falla de mercado es ¿Porqué el sistema de mercado no puede proveer de manera eficiente este tipo de bienes en particular? La manera más simple para responder esta pregunta es mediante el contraste de las características de los bienes públicos con los privados.

Los bienes privados se definen por dos características principales: la rivalidad en el consumo y la posibilidad de excluir a otros consumidores. La rivalidad en el consumo implica que el bien que es consumido por un individuo no puede ser consumido por otro – lo que implica a su vez, derechos de propiedad bien definidos-. Un bien privado puro se caracteriza por una completa rivalidad en el consumo. La segunda de las características, la exclusión, significa que el individuo tiene el control sobre del uso del bien y puede decidir excluir a otros de su uso. Por ejemplo, un zapato es un bien privado puro, puesto que por el hecho que cuando uno los usa, nadie más puede hacerlo (rivalidad en el consumo) y por otro lado el propietario de los zapatos puede determinar a quién se los presta o no (posibilidad de exclusión).

Por otro lado, los bienes públicos se caracterizan porque -en distintos grados- los beneficios derivados de su consumo no se limitan a quién lo adquiere (no rivalidad), sino que pueden disfrutarlos otros consumidores. Además, una vez que el bien es producido no es posible la exclusión (no exclusión), o por lo menos no es aplicable a un costo razonable de algunos de los consumidores. Por ejemplo, un nivel dado de defensa nacional es no rival en el consumo debido a que todos los ciudadanos se benefician de ella, sin que se vean reducidos los beneficios para otros ciudadanos, un nuevo ciudadano disfruta de sus beneficios sin que se reduzcan los beneficios para aquellos que ya están siendo defendidos, en este caso la exclusión es imposible y además ineficiente. La no rivalidad y ausencia de exclusión caracterizan el bien público puro, para los cuales la solución del mercado no es eficiente. El bien no se produce o se lo hace en cantidades insuficientes. Este resultado se debe a que los consumidores no tienen incentivos para revelar sus preferencias.

En este punto es preciso hacer una aclaración, además de las categorías de bienes puros, existe un conjunto de bienes cuyas características combinan los distintos aspectos de las categorías puras. La manera más clara de explicar esto es mediante un ejemplo. Se puede mencionar el caso de una calle no congestionada: el hecho de que la utilice un automovilista no imposibilita que la usen otros automovilistas, sin embargo, en situaciones podría ser deseable la exclusión, y la misma sería factible técnicamente, por ejemplo a través de cobrar un peaje. Este es el caso en que el consumo del bien es no rival, pero es posible la exclusión.

Otra situación se presenta en aquellos bienes cuyo consumo es rival pero la exclusión, aun siendo deseable no es factible, y este es el caso por ejemplo de la calle mencionada anteriormente, pero en una situación de congestionamiento, donde el uso de la misma por un nuevo automovilista reduce el beneficio de los otros usuarios que ya están circulando por la misma, con lo cual significa que el consumo es rival, pero aún siendo deseable la exclusión, la misma sería muy costosa.

Los casos mencionados resumen los distintos fallos de mercado que pueden afectar la provisión de bienes públicos, fallas que justifican la intervención del Estado. En el cuadro siguiente se muestra la clasificación más usual de bienes:



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Cuadro 3: Taxonomía de los bienes

Exclusión

Posible No es posible

Consumo

Rival 1. Bien privado 2. Bien Privado provisto por el Estado (ej.recol.de residuos).

No rival 3. Bien público provisto por privados (ej.peaje en rutas)

4. Bien público puro (ej: defensa nacional).

El caso 1 del representa el caso de bien privado puro, donde es tanto factible como eficiente la provisión por parte del mercado. En los casos 2, 3 y 4 se presentan los distintos fallos de mercado mencionados. Sin embargo, se considera usualmente como bienes públicos a los casos representados en los casos 3 y 4, caracterizados porque el consumo es no rival.

Este tema puede ser ampliado en el inciso A del capítulo 4 de Musgrave.

Dos conceptos que son necesarios distinguir aquí son los de provisión y producción de un bien. La provisión se refiere a quién es el agente que financia el bien o servicio prestado y la producción tiene que ver con quién efectiviza la producción de dicho bien. Por ejemplo, en el caso de un bien público, es el Estado el encargado de proveerlo, financiándolo mediante el presupuesto, mientras que la producción puede ser realizada por una empresa privada o por el mismo Estado.

La provisión de los bienes públicos

Las características que diferencian a los distintos bienes presentados, determinan el comportamiento de los consumidores y ello, a su vez, la manera en que ambos tipos de bienes (públicos o privados) se proveen. En el caso de los bienes privados, el mercado funciona a través de un sistema de señales, donde los consumidores mediante la demanda muestran sus preferencias y las empresas al maximizar sus beneficios producen lo que los consumidores quieren a un coste mínimo que se refleja en los precios, los que a su vez determinan los niveles de producción eficientes (en una situación de competencia perfecta). En este caso se suponen derechos de propiedad bien definidos, por lo cual puede darse el intercambio de los bienes o servicios (Ver Musgrave, páginas 7 y 8).

Por su parte, cuando el gobierno establece una medida para reducir la contaminación del agua (un bien público), no es posible o resulta ineficaz excluir a un consumidor de los beneficios que resultan de esta política, dado que se trata de un bien no rival, es decir una medida como esa beneficiaría a toda la población afectada por la contaminación del agua y el hecho que un ciudadano disfrute de esta medida no reduce el beneficio para los otros. En este caso, aún si fuera posible, la exclusión no sería deseable. Es aquí cuando se produce lo que se denominó falla de mercado.

Una distinción crucial que se deriva de las características de ambos bienes, es que en el caso de los bienes no rivales, la valuación de los consumidores individuales no puede establecer directamente cuánto del bien debe ser producido. Una vez que el



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nivel de producción ha sido elegido, cualquier persona puede consumirlo, por lo tanto no son reveladas las preferencias o la valoración que cada uno de los consumidores hace de ese bien, a través de sus compras como en el caso del mercado para los bienes rivales. Los consumidores no están dispuestos a pagar un precio voluntariamente puesto que de todas maneras se van a ver beneficiados por el bien público, por lo que resulta difícil establecer una señal para el mercado que vincule a los consumidores con los productores, como lo son los precios en el mecanismo de mercado. Al no existir esta vinculación, es que se requiere la intervención pública para su provisión.

Si bien el problema aparente para que las empresas del mercado puedan proveer los bienes públicos es la falta de voluntad de los consumidores para revelar sus preferencias y cuánto estarían dispuestos a pagar por esos bienes, el problema podría resolverse mediante un cobro compulsivo de impuestos a todos los beneficiados. Sin embargo, este no es el problema principal que enfrenta el sector público para proveerlos, sino más bien la dificultad reside en determinar la cantidad y la clase de bienes públicos a proveer y cuánto debe cobrarse por ellos, ya que no todos los consumidores valoran de la misma manera los bienes (en el mecanismo de mercado la valoración se muestra a través de los precios que están dispuestos a pagar), o lo que es lo mismo, los beneficios que recibe por ellos.

El consumo de los bienes públicos lleva a comportamientos oportunistas o de “usuarios gratuitos” (free-rider) por parte de los consumidores, dado que el bien está disponible para todos los consumidores, el aporte monetario que puede hacer un individuo es mínimo en comparación con el total de consumidores y por lo tanto, que uno no pague no afectará la provisión del bien. Por ello, los consumidores no tienen motivación para pagar y revelar la valoración por el bien público.

Por lo que puede deducirse, la naturaleza no rival de los bienes públicos, lleva a dos consideraciones respecto a la provisión de estos bienes:

1. Cómo hacerlo de manera eficiente.

2. Cómo determinar la cantidad adecuada del bien público, o dicho de otra forma, cuál será el procedimiento adecuado para determinar su provisión.

La primera de estas consideraciones fue respondida por el profesor Samuelson, quien simuló una situación hipotética de mercado para los bienes públicos o sociales, para tratar de determinar, en forma análoga al caso de los bienes privados, cómo se resolvería la situación de la provisión del bien en condiciones de mercado.

En el caso del bien privado, las reglas de mercado obligan a que el beneficio marginal del consumo (BMg, dado por la curva de Demanda) se iguale al costo marginal (CMg) de producir el bien. Cuando se trata de más de un consumidor que demanda el bien, el nivel de producción eficiente se obtiene cuando la suma horizontal de las demandas individuales (DA) intersecta a la curva de oferta de mercado (S), llegando a una producción de equilibrio. En ese punto, cada consumidor está dispuesto a demandar una cantidad dada al precio de equilibrio.



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Esquema 4: Demanda de bienes privados

(Ampliar con Musgrave, pag.56)

Por su parte, en el caso de un bien público se adopta la suposición que los consumidores revelan su valoración marginal por el bien público, a efectos de efectuar una análisis análogo al anterior. Sin embargo, la distinción en este caso se presenta porque la suma de las demandas individuales es vertical, puesto que todos los consumidores se enfrentan a una misma cantidad del bien que está disponible para todos, por lo que el equilibrio en este mercado se halla en la intersección de la demanda agregada (DA) con la oferta de mercado (S). La suma vertical de las demandas refleja los distintos precios que los consumidores están dispuestos a pagar por una cantidad dada del bien. El punto de equilibrio refleja la igualdad entre la suma de los beneficios marginales (BMg) y el costo marginal (CMg) del bien social.



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Esquema 5: Demanda de bienes sociales

(Ampliar con Musgrave, pag.56)

Como puede observarse, la diferencia entre ambos tipos de bienes estriba en que, el en caso de los bienes privados, la eficiencia implica igualar los beneficios marginales obtenidos por cada individuo, con el costo marginal, mientras que en el caso del bien público, es la suma de los beneficios marginales lo que debe igualarse al costo marginal. (Para profundizar sobre este tema se recomienda revisar el inciso B del Capítulo 4 de Musgrave).

La situación descrita más arriba, sin embargo, se trata de una situación hipotética en la que se supone que los consumidores revelan sus preferencias o sus demandas, algo que en la realidad, al ser los bienes no rivales en el consumo, no es posible, como ya se explicara anteriormente, los consumidores prefieren en estos casos actuar como usuarios gratuitos.

Ante esta situación, el sector público recurre:

- Al proceso político para determinar los bienes sociales que prefiere la ciudadanía.

- Al presupuesto público para financiar los bienes (mediante las decisiones relativas a impuestos y gastos).

Mediante el juego político y en particular, mediante el proceso de la elección pública, las preferencias individuales se convierten en decisiones colectivas. En una sociedad democrática, los valores individuales y los gustos son determinantes en este proceso de agregación. El proceso de votación sirve como mecanismo eficiente para



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la revelación de preferencias, en el que se deben vincular las preferencias de gastos con las decisiones de impuestos. Los votantes eligen entre propuestas presupuestarias, cada una de las cuales se asocia a un precio impositivo.

Esquema 6: el problema de la provisión de bienes públicos

¿Cuánto proveer?: los consumidores no tienen incentivos para revelar sus preferencias por

los bienes públicos y en consecuencia no es factible establecer las curvas de demanda.

¿Cómo financiarlos?: no hay incentivos a revelar cuánto se valora el bien. Problema del

“usuario gratuito” (o free rider)

Solución: mediante un proceso político para obtener la revelación de preferencias y para

proporcionar los recursos fiscales para financiar los bienes públicos.

Esto se hace mediante la votación sobre las decisiones relativas a impuestos y gastos.

Financiamiento: vía sistema presupuestario.

Presencia de Externalidades

Como se señalara previamente respecto a las categorías puras de los bienes privados y públicos, en la realidad lo más usual es que se trate de bienes con características mixtas, para los cuales la solución respecto de la modalidad de provisión adecuada puede variar.

Este es el caso en el que las actividades privadas de consumo o producción tienen efectos directamente sobre otros consumidores o productores que no participan del consumo o la producción del bien, y esos efectos no se ven reflejados completamente en el precio del bien. Se trata de situaciones en las que se producen externalidades: son bienes RIVALES en donde es posible la EXCLUSION, sin embargo, los beneficios o costos del consumo o de la producción del bien son compartidos por el resto de la población y no sólo por quien consume o produce el bien.

Las externalidades pueden ser negativas o positivas, de acuerdo a si se generan costos o beneficios, respectivamente, sobre el resto de la sociedad.

- Externalidades negativas: el hecho que la actividad productiva genere costos que no se “internalizan” hace que dicha actividad tienda a sobreexpansionarse. Este concepto se puede clarificar mejor con el ejemplo de una empresa situada a la orilla de un río y que vierte sus residuos en el mismo. Dicha empresa está generando contaminación y perjudicando, por ejemplo, de manera directa a los productores agrícolas que están aguas abajo y que deben regar con las aguas contaminadas. Estos efectos secundarios que genera esta empresa representan costos para la sociedad, que deberían reflejarse en los precios de mercado, pero que no lo hacen. A no ser que se cobre a la empresa por la contaminación, el precio de mercado de la producción de ese bien subestimará el verdadero costo de producción que implica para la sociedad.



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La presencia de externalidades negativas puede justificar una serie de actividades del sector público tendientes a que las empresas internalicen los costos de los efectos externos que generan, en este caso, podría ser mediante un impuesto.

Esquema 7: Externalidad negativa

Precio

Cantidad

Impuesto

Oferta (Cmg Privado)

Oferta´ (Cmg Social)

QpQs

Pp

Ps

Demanda

E0

E1

Precio

Cantidad

Impuesto



QpQs

Pp

Ps

Demanda

Precio

Cantidad

Impuesto



QpQs

Pp

Ps

Demanda

E0

E1

- Externalidades positivas: sucede cuando las actividades productivas generan beneficios. Un ejemplo es la educación, porque no solo beneficia directamente a los estudiantes, sino también a toda la comunidad, ya que con personas educadas mejora la convivencia, disminuye la delincuencia y la sociedad tiene mayor capacidad productiva. A diferencia del caso anterior, cuando existen efectos externos positivos, la cantidad que produce el mercado es inferior a la socialmente óptima, con lo cual es necesario algún mecanismo del Estado que permita aumentar las cantidades producidas de este bien o servicio. En este caso, la intervención estatal no implicará una provisión directa, sino que puede tomar la forma de una (ej.subsidios a la educación).

Esquema 8: Externalidad positiva

Precio

Cantidad

Subsidio

Oferta

Qp Qs

Pp

Ps

Demanda (BMg Privado)

Demanda´ (BMg Social)

E0

E1

Precio

Cantidad

Subsidio

Oferta

Qp Qs

Pp

Ps

Demanda (BMg Privado)

Demanda´ (BMg Social)

E0

E1



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(Para ampliar este tema, remitirse al inciso C del capitulo 4 de Musgrave)

Otro caso de bienes mixtos puede darse cuando el consumo del bien se convierte en rival debido a la congestión, aunque sean consumidos en cantidades iguales por todos. Este es el caso, por ejemplo, cuando hay muchos usuarios en un servicio con lo cual se reduce la calidad del servicio recibido y, en este caso, el agregar un usuario más tiene un costo. En estos casos la solución puede darse aplicando una tasa.

Bienes preferentes

Finalmente, es importante mencionar otro grupo de bienes que tienen características mixtas, se trata de los bienes preferentes. Si bien puede decirse que los beneficios del consumo de los bienes son disfrutados en forma individual y valorados de esta manera, más allá del hecho que todos consuman el mismo bien, en el caso de los bienes preferentes, también es cierto que existen necesidades que se generan dentro de un grupo, que ya sea por cuestiones culturales, geográficas o históricas o simplemente por simpatía mutua, reflejan intereses comunes. Es decir, estos intereses originan necesidades comunes que todos los miembros del grupo se sienten obligados a compartir.

Los bienes preferentes son por lo tanto, bienes RIVALES y en donde es posible la EXCLUSION, sin embargo por cuestiones “éticas”, “políticas” o de “justicia” la sociedad tiene incentivos para que todos los consuman y por ende son provistos por el Estado (Ej:, hospitales públicos). Para ampliar este tema puede verse el inciso E del capítulo 4 de Musgrave.

1.5 La actividad empresaria y gubernamental del Estado.

La actividad empresaria del Estado

Hasta ahora, se ha efectuado una revisión de la función que le cabe al Estado en la asignación de los llamados bienes públicos o sociales. Sin embargo, existe otro tipo de actividad del Estado que se asemeja a la actividad privada en el mercado, es decir a la producción de bienes y servicios que en este caso tienen características mixtas, y donde el Estado interviene ya sea como proveedor único del bien o servicio o compitiendo en el mercado con empresas del sector privado. Esta función se lleva a cabo cuando se cumplen distintas condiciones:

- Se trata de bienes con características privadas pero que deben ser provistos a todos los ciudadanos. En el caso de estos bienes puede aplicarse la exclusión y aunque el consumo sea no rival, es posible individualizar la demanda por el bien.



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Este es el caso por ejemplo, de los servicios prestados por el Estado como la provisión de agua o electricidad.

- Como la venta implica una restricción al consumo, existe el componente de interés público por el consumo de estos bienes, que lleva a la necesidad que los mismos sean provistos por el Estado. Un ejemplo de ello puede ser la educación, un servicio al que ya se hiciera referencia. También puede tratarse de actividades para las cuales no existe un interés del sector privado por proveerlas.

- El Estado en este caso, en general, es el que cuenta con una estructura más adecuada para proveer estos bienes a gran escala, aprovechando los recursos disponibles y permitiendo que el precio ajuste la producción a la demanda. El hecho que se requiera grandes inversiones en capital o la baja rentabilidad, son también motivo para la producción pública. Si bien es cierto que la producción estatal no siempre es la más eficiente, también es cierto que existen numerosos casos en que sí lo es, y que depende en gran parte de los precios fijados para la venta de los bienes y la relación de estos con los costos de producción. Muchas veces estos precios están subsidiados y no reflejan el verdadero costo por que se dificulta la producción eficiente.

En Argentina, durante la década de los noventa, la fijación de precios o tarifas por debajo de los costos y la deficiente calidad de los servicios públicos fueron algunos de los argumentos esgrimidos para transferir al sector privado buena parte de las empresas que estaban en manos del Estado argentino, reservando para éste las áreas tradicionales como defensa, educación y salud pública. Sin embargo, en la actualidad ha resurgido el interés por recuperar algunas de esas empresas y retomar el control del Estado sobre las mismas, como ha sido el caso de Aerolíneas Argentinas.

- Las características institucionales del Estado que se trate, determinan el tipo de actividad empresaria. Esto hace referencia, por ejemplo, al tipo de gobierno y organización estatal, al reconocimiento y protección de los derechos de propiedad, y a las reglas de juego en general establecidas con las que el Estado interactúa con la sociedad.

Los temas tratados en esta sección pueden ser ampliados en el capítulo 1, punto B de Iturrioz.

La actividad gubernamental del Estado

Como ya se anticipara, existe una porción de la actividad del Estado que se encuentra al margen de las reglas del mercado y es financiada mediante recursos públicos a través del gasto público. Se trata de la provisión de los llamados bienes públicos o sociales (que ya fueran explicados), así como también de las actividades que implican el cumplimiento de las otras funciones del sector público, es decir la de distribución y la de estabilización.

En este tipo de actividades el Estado ya no se rige por las reglas del mercado y el sistema de precios, sino que las decisiones de producción y la asignación de los recursos, provienen de decisiones del sector público tomadas mediante procesos de elección pública y que son de naturaleza política.



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Respecto a este papel del Estado es preciso hacer referencia a distintas cuestiones que tienen que ver con la interacción de éste con los demás actores sociales.

En primer lugar se habla del tamaño del sector público para medir la participación del gobierno en el producto nacional, una medida para la cual existen distintos indicadores, más sin embargo, ninguno alcanza la precisión que se desearía. Precisamente, el hecho que la actividad gubernamental se encuentre al margen de las reglas de mercado dificulta determinar las cantidades producidas y los respectivos precios. Algunos de los indicadores utilizados más comunes son:

- Relación gasto público-ingreso nacional: medida que si bien es relativamente sencilla no es del todo precisa, por considerarse por ejemplo, como parte del gasto a los subsidios, que son transferencias de ingresos y no aumentan el ingreso nacional.

- Relación gasto corriente-ingreso nacional: medida que no carece de dificultades, por ejemplo, no permite medir el consumo de bienes de capital y de recursos naturales que hace el sector público.

También existen indicadores por el lado de los recursos públicos, que tampoco son tan precisos porque si bien se trata de los recursos que financian la actividad pública, los indicadores basados en los recursos no tienen en cuenta los efectos por ejemplo que puede tener la actividad recaudadora:

- Relación recaudación tributaria- ingreso nacional: esa medida se acerca al monto de recursos monetarios que el sector público extrae del sector privado.

Finalmente, otra medida que suele emplearse es la de:

- Número de personas empleadas en el gobierno en relación al total de la fuerza laboral del país, o de su población.

Cabe aclarar que estas medidas no tienen en cuenta la participación del Estado como empresario, algo que sin embargo no debe olvidarse si lo que desea es medir la participación total de sector público en la economía.

En segundo lugar, es preciso considerar el indudable aumento que ha tenido el tamaño del sector público en muchos países, ya sea en términos reales o medido en términos per cápita. Este incremento de la actividad gubernamental se ha debido a dos razones principales:

- Las mayores funciones asumidas: pasando por las funciones primarias de defensa, seguridad pública entre otras, a actividades como la de asegurar los servicios de salud, educación o hasta producir combustibles.

- El incremento del costo de las actividades o funciones lo que conduce a un aumento del gasto público. Esto puede deberse a su vez a:

- Factores demográficos (crecimiento poblacional, aumento de la esperanza de vida, aglomeración urbana, entre otros).

- Factores técnicos: se refiere a la modernización de la tecnología como recursos informáticos y otros instrumentos necesarios para cumplir con las distintas funciones.



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- Factor cultural: implica que una sociedad más culta no solo demanda más servicios sino también de mayor calidad.

- Factores políticos: que llevan por ejemplo, al nombramiento de nuevos empleados públicos cada vez que hay un cambio de gobierno, que aumentan el tamaño del gobierno e incrementan la inflexibilidad para reducir los costos (por cuestiones tales como la estabilidad del empleo público).

Una tercera cuestión a analizar cuando se trata de evaluar la actividad gubernamental del Estado, es la que responde a la pregunta ¿Cuál es el tamaño óptimo del sector público? Sin embargo, ésta no es una cuestión fácil de resolver.

En términos generales, podría decirse que una asignación eficiente de los recursos escasos (tanto humanos como materiales) entre el sector privado y el sector público, es aquella que maximiza el bienestar de la población. Sin embargo para esto es preciso conocer las preferencias de los ciudadanos por los servicios gubernamentales, y según se explicara en el punto 1.4 de esta unidad, ello no es posible cuando se trata de los servicios y bienes provistos públicamente. Es decir, lo que en el caso del mercado se logra a través de las señales de precios, en el caso del sector público los precios no constituyen un indicador válido para asignar los recursos a la producción pública (distinto es cuando se habla de la actividad empresaria del Estado, proceso que se rige primordialmente por las reglas de mercado).

Entonces, la respuesta a esta pregunta, más que de naturaleza económica, es de naturaleza política. Como se señaló previamente, el volumen y la producción de los bienes y servicios gubernamentales se determina por la elección colectiva y depende de valoraciones tanto personales como generales. Es decir, factores culturales, éticos, políticos, institucionales, históricos entre otros, influyen para determinar los bienes deseables por cada sociedad. Estas preferencias son transmitidas principalmente a través del proceso de votación que efectúa la ciudadanía.

En base a esto, los principales recursos con los que el sector público financia estos bienes, provienen de su poder tributario, de la emisión de moneda o el uso del crédito público instrumentos de la política pública que a su vez se consideran de naturaleza política.

En resumidas cuentas, se definen de esta manera dos sistemas de producción de bienes y servicios: la economía de mercado y la economía gubernamental. Mientras que en el primero de los casos los precios sirven de señales para determinar la asignación de los recursos, en el segundo el sistema político cumple esa función.

Ambos sistemas de producción se complementan para equilibrar el funcionamiento del sistema económico. Si bien el mercado resuelve cuestiones de eficiencia no puede resolver cuestiones como las de equidad distributiva por ejemplo; es aquí donde se requiere la intervención de la producción gubernamental para complementar la actuación privada, resolviendo éste y otros problemas derivados de las fallas de mercado por las cuales este último sistema deja de ser eficiente.

Estos temas pueden ser ampliados en los incisos B, C y D del capítulo 1 del libro de Iturrioz.



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1.6 El presupuesto público: concepto, naturaleza y principios

Según se enunciara en las secciones anteriores, las decisiones del sector público implican la realización de gastos e ingresos. Estas decisiones tienen su reflejo institucional en el Presupuesto (etimológicamente, pre: antes y supuesto: estimación, en virtud de su naturaleza “ex-ante”).

El Presupuesto es el instrumento fiscal para hacer frente a las funciones del Sector Público, quien requiere de instrumentos de ordenación y planificación de sus actividades para lograr dos objetivos básicos:

1) Control de las actividades, con el fin de someter las políticas de gastos e ingresos al Poder Legislativo que debe aprobar las leyes presupuestarias.

2) Efectividad y eficiencia, con la finalidad de racionalizar la gestión pública, permitiendo la consecución de los objetivos de política pública al mínimo costo.

Estos instrumentos tienen su ubicación natural en el presupuesto, marco jurídico y económico al que deben ajustarse los gastos e ingresos del Sector Público.

Según Albi (1994), el presupuesto ha sido definido de múltiples y diferentes maneras, destacándose la definición formulada por Neumark en los años cincuenta: El presupuesto es un resumen sistemático y cifrado, confeccionado en períodos regulares, de las previsiones de gastos- en principio obligatorias- y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos. De acuerdo a esta definición, las notas características del presupuesto son:

- Anticipación. El presupuesto es siempre una previsión, que trata de recoger las operaciones del Sector Público en un período futuro.

- Cuantificación. Las previsiones presupuestarias están cifradas y utilizan el lenguaje contable, clasificándose con arreglo a diferentes criterios de ordenación.

- Obligatoriedad. El Sector Público está obligado a cumplir el presupuesto, al menos en lo que a los gastos públicos se refiere. Las autorizaciones presupuestarias para los gastos tienen un carácter limitativo y no pueden superarse salvo por circunstancias específicas legalmente previstas.

- Regularidad. El presupuesto se elabora y se ejecuta en intervalos regulares de tiempo. Normalmente, el ejercicio presupuestario tiene una duración anual.

Sobre este instrumento de gestión tan importante, cabe agregar que si bien el mismo representa una técnica utilizable tanto en la esfera privada como pública, en la primera el presupuesto tiene una naturaleza meramente orientativa, mientras que en la segunda es plenamente vinculante y limitativa para el gestor público. En la unidad 5 se volverán a tratar con mayor profundidad estos temas.

Principios presupuestarios

Los principios presupuestarios constituyen un conjunto de requisitos y premisas que deben tenerse en cuenta en las diferentes etapas del proceso presupuestario. Los principales principios que debería verificar el proceso presupuestario se enuncian a continuación: Acuciosidad, Claridad, Continuidad, Equilibrio, Especificación, Exactitud, Exclusividad, Flexibilidad, Periodicidad, Publicidad, Unidad y Universalidad.



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En este apartado se hace sólo una descripción breve de lo que se conoce como principios presupuestarios debido a que los mismos serán tratados con más detalle en la Unidad 5.

1.7 El presupuesto en Argentina.

El tipo de organización política argentina está precisado en el artículo primero de su Constitución, donde claramente se establece la forma representativa republicana federal, como la elegida por la Nación Argentina. La forma de gobierno adoptada es el sistema presidencial, y como tal la Constitución Nacional (CN) establece una división de poderes entre el poder ejecutivo, legislativo y el judicial.

La Constitución1 dispone las facultades que corresponden a cada uno de los poderes mencionados. Tal es así que establece que corresponde al Congreso “Fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión” (C.N. art 75).

Asimismo, el Congreso detenta otras facultades que le confieren poder en el manejo de los recursos públicos (art. 75 de la CN):

- Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias e imponer contribuciones directas, por tiempo determinado;

- Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado;

- Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.

- Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.

Es decir, que la corriente ingreso-gasto gubernamental, que proyectada para determinado periodo constituye en esencia lo que se entiende por presupuesto gubernamental es producto de una decisión del Congreso que se exterioriza a través de una ley.

Por otra parte, la Constitución señala la responsabilidad del Poder Ejecutivo de enviar anualmente al Congreso el proyecto de ley de Presupuesto de recursos y gastos a través del Jefe de Gabinete Nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete. Asimismo, le corresponde hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional. (art. 100 de la CN), asimismo, supervisar el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales (art.99 de la CN).

En la sanción de la ley de presupuesto se sigue el trámite previsto en la Constitución para la sanción de todas las demás leyes, es decir, que aprobada por el Congreso según los mecanismos ya previstos, pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación.

1 Actualizada según reforma del año 1994.



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Estos son los contenidos constitucionales relativos al presupuesto gubernamental, los que dan origen y quedan completadas, con una legislación específica entre las que destaca:

Cuadro 4: Marco normativo básico del presupuesto

- Constitución Nacional. Reforma año 1994.

- Ley N° 24.156: Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público

Nacional. Año 1992.

- Decreto 1344/2007. Reglamento de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de

Control del Sector Público Nacional. Año 2007.

- Ley N° 11.672: Ley complementaria permanente del presupuesto. (Texto ordenado al 2005).

- Ley N° 24.629: Ley de reforma del estado. Año 1996.

- Ley N° 25.152: Ley de Administración de los Recursos Públicos (o de solvencia fiscal). Año 1999.

- Ley N° 25.917: Ley de responsabilidad fiscal. Año 2004.

- Decreto 1731: Reglamento del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal. Año 2004.

- Ley del presupuesto anual para el 2008.

La experiencia argentina en materia de presupuesto muestra las vicisitudes de un país en desarrollo al cual le ha costado superar la inestabilidad fiscal, a su vez acompañada de un deterioro de la calidad institucional. Hasta 1990, señala Petrei (2005), puede decirse que el país no tuvo un presupuesto en el sentido estricto de la palabra. El proceso de reformas y modernización de distintas áreas del Estado que se dio en esta década, llevó a un ordenamiento de las finanzas públicas y con ello a una noción más acabada de lo que implicaba un presupuesto. De ahí que la materia presupuestaria esté tratada principalmente en la legislación señalada y no tanto en el texto constitucional.

De la normativa mencionada puede decirse que la que marcó un hito en la evolución de la materia presupuestaria ha sido la Ley de Administración Financiera

y Control Gubernamental (N° 24156), que entró en vigencia en enero de 1993, impulsando la formulación de instrumentos modernos de administración pública



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proporcionando un marco para utilizar de modo eficiente y efectivo los recursos; facilitar el logro de equilibrios macroeconómicos y hacer posible el desarrollo de un sistema informático que facilite las decisiones y otorgue transparencia al uso de recursos. Bajo una concepción de sistemas interrelacionados, la ley contiene asimismo, normas sobre el funcionamiento de los procesos presupuestarios, de crédito público, tesorería y contable, a la vez que moderniza los mecanismos de control.

Cuadro 5: Sobre la evolución del presupuesto en Argentina

A partir de 1993, el presupuesto comienza a recobrar su papel central de ordenador de las finanzas públicas, previéndose un avance gradual de reformas. Así el presupuesto ha ganado en cobertura y significado. Los ingresos y gastos del sistema de seguridad social están ahora incluidos en dicho documento. Los ingresos y gastos de todas las reparticiones se incluyen por su integridad, no admitiéndose compensaciones. La parte de los impuestos coparticipados que corresponde a las provincias, son transferidos a éstas no bien se reciben y no se contabilizan en las cuentas del gobierno central.

Si bien los avances en cuanto al ordenamiento y modernización del proceso presupuestario han sido muy importantes, disponiéndose de una serie de evaluaciones de programas e indicadores de desempeño de la gestión, aún no existe en Argentina una técnica de presupuesto por programas propiamente dicha. La información sobre estrategias sectoriales, objetivos de cada programa y metas a cumplir es débil. A partir del año 2007, se ha comenzado con una experiencia piloto de presupuestación de programas orientados a resultados.

Fuente: Presupuesto y Control. Pautas de Reforma para América Latina. Humberto Petrei. BID.

El proceso presupuestario en Argentina

Tradicionalmente, el presupuesto en Argentina ha sido preparado por la Secretaría de Hacienda (Poder Ejecutivo), luego discutido en el Gabinete Nacional y más tarde elevado al Poder Legislativo. La reforma constitucional de 1994 modificó diversas normas sobre las finanzas públicas, entre ellas, se asigna al Jefe de Gabinete la responsabilidad de elevar el presupuesto al Congreso. La aplicación de estos cambios ha sido gradual. Primero la Jefatura de Gabinete tuvo un papel en la fijación de grandes números, quedando a cargo de Hacienda el tratamiento más detallado, pero en la preparación de sucesivos presupuestos, aquélla ha tenido una mayor intervención. El Ministerio de Economía, y la Secretaría de Hacienda en particular, mantienen la responsabilidad central del manejo macroeconómico y por lo tanto, lo relativo al déficit es de su incumbencia principal. A partir de 2001, la Secretaría de Hacienda pasó a ser en la práctica, el órgano rector del presupuesto, pero nuevamente en el 2004 ha aumentado la importancia de la jefatura de gabinete en cuanto a la distribución de fondos entre Ministerios.

Si bien el proceso estándar para constituir un presupuesto se explica en la Unidad 5, cada país presenta particularidades como las mencionadas arriba, es por ello que a continuación se presenta un cuadro que resume el esquema del proceso presupuestario en nuestro país:



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Cuadro 6: Esquema del Proceso presupuestario en Argentina

Etapas del proceso

presupuestario

Principales actividades Responsables Plazos

1) Formulación

Preparación:

- Cronograma para la formulación del presupuesto

ONP

Marzo

- Elaboración de esquema de gastos, ingresos y

resultados

Mayo- Junio

- Determinación de techos presupuestarios

MEyP y ONP Fines de Junio

- Orientaciones de política fiscal

- Informe de avance al Congreso Nacional JGM y ONP 30 de Junio

Elaboración

- Elaboración de anteproyectos Jurisdicciones Julio- Agosto

- Elaboración de proyecto ONP Ago- Septiembre

- Remisión de proyecto al Congreso Nacional JGM 15 de Septiembre

- Comunicación a la prensa y difusión por internet ONP 15 de Septiembre

2) Aprobación

Diputados

- Recepción como cámara de origen

Cámara de

Diputados

Octubre-

Noviembre

- Análisis en la comisión de presupuesto

- Dictamen de comisión

- Tratamiento en el recinto

Senadores

- Análisis en la comisión de presupuesto Cámara de Noviembre-



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- Dictamen de comisión Senadores Diciembre

- Tratamiento en el recinto

- Si no se introducen modificaciones, pasa al Ejecutivo

Ejecutivo

- El proyecto sancionado se comunica al Ejecutivo

PE y ONP Diciembre

- El PE lo promulga por decreto (o de hecho)

3) Ejecución

Distribución

- Distribución de los gastos y de recursos JGM

ONP

A principios del

año - Difusión por internet

Programación

- Distribución en el tiempo de los gastos compatibilizados

con los recursos a percibir

SH

ONP

A principios de

cada trimestre

- Incluye la distribución de la gestión física

Ejecución

JGM, SH y ONP Durante el año

- Difusión trimestral por internet

4) Evaluación

y Control

Ejecución: evaluación SIGEN, AGN

Durante el año y

hasta el 30 de junio

del año siguiente

Nota: ONP: Oficina Nacional de Presupuesto, MEyP: Ministerio de Economía y Producción, JGM: Jefatura

de Gabinete de Ministros, PE: Poder Ejecutivo, SH: Secretaría de Hacienda, CGN: Contaduría General de

la Nación, SIGEN: Sindicatura General de la Nación, AGN: Auditoría General de la Nación.

En esta sección se ha efectuado una presentación del presupuesto gubernamental argentino, sin embargo, los aspectos que lo caracterizan serán tratados con mayor detalle en la Unidad 5, la cual está dedicada exclusivamente a introducirnos en los principales aspectos de este instrumento de gestión gubernamental.

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