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Lecturas sobre la PAC
Fernando Collantes
El siguiente texto está destinado a los alumnos de la asignatura “Presupuesto y
políticas de gasto de la Unión Europea” del Máster en Unión Europea de la
Universidad de Zaragoza, curso 2012/13. Si desea utilizar este texto fuera de ese ámbito, por favor contacte previamente con el autor ([email protected]).
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1 De la PAC original a la PAC actual (1962-2003)
LA PAC ORIGINAL
La PAC fue el principal instrumento a través del cual se hizo realidad el
proyecto político de una integración económica europea tras la Segunda Guerra
Mundial. El periodo de entreguerras y la propia guerra habían marcado a los
principales dirigentes, deseosos ahora de acabar con una larga historia de rivalidades
entre las principales potencias europeas. Una de las lecciones de la historia era que el
nacionalismo político y el nacionalismo económico se reforzaban mutuamente, como
habían mostrado los casos de Hitler en Alemania y Mussolini en Italia. El ascenso de
valores nacionalistas y xenófobos se había visto complementado por políticas
económicas que perseguían intereses (estrechamente definidos como) nacionales y se
despreocupaban por los efectos colaterales que pudieran generarse en países
vecinos. (Que esto fuera realmente lo mejor para la nación se había demostrado muy
dudoso: ¿acaso estaba mejor la Alemania derrotada en la Segunda Guerra Mundial,
diezmada en el plano humano y devastada en el plano material, que la Alemania
anterior a Hitler?) Una implicación de esta conexión entre nacionalismo político y
nacionalismo económico era que, en sentido contrario, podía imaginarse que un
estrechamiento de los lazos de cooperación económica entre los países europeos
podía servir para disminuir las rivalidades políticas entre los mismos. De ese modo, la
formación de una Comunidad Económica Europea se convirtió en un instrumento
político al servicio de la conservación de la paz y el buen entendimiento entre las
naciones europeas.
Los dos grandes motores de este proceso de integración económica fueron
Francia y Alemania, no en vano los dos países que arrastraban una rivalidad histórica
más acusada. La guerra franco-prusiana de la década de 1870, decantada a favor de
Prusia, abrió una herida en la sociedad francesa. Franceses y alemanes volvieron a
enfrentarse en el campo de batalla durante la Primera Guerra Mundial, y esta vez con
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victoria para el bando del que Francia formaba parte. La inflexible postura de los
políticos franceses en la negociación del Tratado de Versalles, exigiendo cuantiosas
reparaciones de guerra a Alemania, marcaría el orden mundial durante los años de
entreguerras y contribuiría a desestabilizar un mundo ya de por sí cada vez menos
estable. ¿Habría subido al poder un Hitler en caso de que Alemania hubiera salido
mejor parada del Tratado de Versalles? Dispuestos a evitar una reedición de la
histórica rivalidad entre sus dos países, los nuevos gobernantes franceses y alemanes
tras la Segunda Guerra Mundial estaban decididos impulsar un proceso de
construcción europea cuya base fuera la cooperación económica. La creación de la
Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), sin duda una institución de fuertes
connotaciones estratégicas si tenemos en cuenta que el acceso a los recursos
minerales no había sido una causa menor de los conflictos históricos, fue el primer hito
de este proceso. La creación de una Política Agraria Común fue el siguiente paso.
Una cosa que Francia y Alemania habían tenido en común durante su largo
periodo de rivalidad había sido el proteccionismo agrario. Durante la crisis agraria de
fines del siglo XIX, ambos países viraron hacia una política comercial que protegiera a
sus agricultores de la competencia extranjera, en particular de la llegada de cereales
baratos procedentes de América y Rusia. Mientras que la otra gran potencia europea
occidental, Gran Bretaña, ya una nación industrial con un pequeño porcentaje de
agricultores en su población activa, optó por persistir en su orientación librecambista,
Francia y Alemania, países en vías de industrialización cuyo volumen de población
activa agraria continuaba siendo significativo, giraron hacia el proteccionismo. Más
adelante, ambos países, y prácticamente todos los otros países occidentales,
intensificaron este proteccionismo como consecuencia de la crisis de 1929 y el
desencadenamiento de la Gran Depresión. Incluso Gran Bretaña, que continuó
abriendo plenamente sus mercados a dominios con gran potencial agroexportador
como Canadá o Australia, diseñó un sistema de compensación a sus agricultores a
través de subsidios.
La Segunda Guerra Mundial aumentó aún más el grado de intervención del
Estado sobre el sector agrario. Fueron años de graves escaseces en las ciudades,
durante los cuales las distintas administraciones desarrollaron políticas activas de
intervención para intentar asegurar una oferta suficiente de alimentos. Incluso un
gobierno como el británico (tradicionalmente liberal y poco dado al intervencionismo)
exhortaba a sus agricultores a realizar un esfuerzo patriótico para aumentar las
disponibilidades de alimentos dentro del país y ahorrar así recursos que podrían ser
necesarios para financiar la guerra. Así, la Segunda Guerra Mundial marcó
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profundamente a toda una generación de europeos que más tarde desempeñaría
cargos de responsabilidad dentro de la política agraria de la Comunidad Económica
Europea; en los inicios de la PAC, de hecho, la mayor parte de los altos funcionarios
de la Dirección General de Agricultura de la Comisión Europea habían nacido en la
década de 1920 y, por tanto, el final de su adolescencia y su transición a la vida adulta
vinieron marcados por la guerra.
Terminada la Segunda Guerra Mundial, el Estado no desmontó el sistema de
intervención que había nacido a finales del siglo XIX y que tanto se había desarrollado
durante la década de 1930 y la Segunda Guerra Mundial. Flotaba en el ambiente la
idea del “excepcionalismo agrario”: la agricultura era diferente al resto de sectores
porque desempeñaba una función verdaderamente estratégica (¿qué podía ser, al fin
y al cabo, más importante que la alimentación de la población?) y porque los
agricultores tenían niveles de renta muy inferiores a los del resto de la población, lo
cual les hacía tan merecedores de transferencias compensatorias de renta como a
otros grupos desfavorecidos. Francia y Alemania continuaron aplicando controles
sobre los mercados agrarios, y comenzaron a ofrecer créditos blandos (créditos cuyo
tipo de interés era inferior al de mercado) a sus agricultores con objeto de que estos
modernizaran sus explotaciones. Se ha estimado que, hacia mediados de la década
de 1950, las diversas formas de apoyo directo e indirecto que los gobiernos francés y
alemán ofrecían a sus agricultores suponían entre el 15 y el 20 por ciento de los
ingresos totales de estos; una proporción, por tanto, significativa. Se formó así un
auténtico Estado del bienestar agrario: una batería de medidas que, al mismo tiempo
que buscaban asegurar una oferta suficiente de alimentos, realizaban transferencias
de renta hacia los agricultores. También otro de los países que formaría parte del
grupo fundador de la Comunidad Económica Europea, Holanda, aplicó políticas
similares de la mano de su ministro de agricultura Sicco Mansholt (figura 1.1), que más
adelante se convertiría en el primer comisario de agricultura de la C.E.E. (y, por tanto,
en el principal responsable de la PAC original).
Por todo ello, construir una política europea común era probablemente más
sencillo en el caso de la agricultura, donde habían confluido políticas nacionales de
similar orientación, que en el caso de otros sectores. Es cierto que el hecho de que la
PAC adoptara la forma que finalmente adoptó dependió en no poca medida de la
ausencia del Reino Unido, con su tradición librecambista, en el momento inicial de la
construcción europea. De hecho, las primeras negociaciones para crear un mercado
común europeo de productos agrarios, desarrolladas ya durante la década de 1950 y
con la participación entre otros de Mansholt, fracasaron en parte por la voluntad de
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incorporar al acuerdo al Reino Unido. Pero, comoquiera que el Reino Unido quedó al
margen de la etapa inicial de construcción de la C.E.E., no fue difícil que el tratado
constitutivo de esta última, el Tratado de Roma (1957), se refiriera al objetivo de
establecer “una política común en agricultura”, y que lo hiciera tan temprano como en
su artículo tercero.
Figura 1.1. Sicco Mansholt (1908-1995)
Más complicada fue la posterior definición de esa política común. La
conferencia de Stressa de 1958 planteó las directrices generales, basadas en la
traslación a escala supranacional del tipo de políticas agrarias que ya venían
poniéndose en práctica dentro de cada país. Pero eran necesarios algunos cambios:
los países debían eliminar las barreras comerciales que mantenían los unos con los
otros, así como ponerse de acuerdo en cuál sería el nivel de proteccionismo que todos
ellos como C.E.E. mantendrían con respecto a terceros países. En un momento de
creciente descontento y protestas en su medio rural, Francia apostaba con fuerza por
un mercado común de productos agrarios en el que poder colocar sus exportaciones,
pero no todos los socios eran igual de entusiastas. Alemania, en particular, mantuvo
una postura escéptica durante las primeras negociaciones: no tenía un perfil
exportador tan orientado hacia la agricultura, por lo que los beneficios de la integración
no eran tan claros en su caso, y, por otro lado, las cifras que se manejaban en materia
de proteccionismo común frente a terceros países parecían garantizar a los
agricultores alemanes una protección inferior a la que venía garantizando la política
nacional vigente.
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El entendimiento fue posible básicamente porque el gobierno alemán estimó
que realizar algunas concesiones en materia agraria podía ser el precio a pagar para
conseguir impulsar el proyecto político recién nacido de la C.E.E. La PAC original fue,
así, mucho más que una política agraria: fue el instrumento central de la construcción
europea. Otros factores que influyeron en el éxito de las negociaciones y la eventual
puesta en pie de la PAC fueron la bonanza macroeconómica del periodo (altas tasas
de crecimiento económico que permitían relativizar la importancia de las concesiones
realizadas en el marco de la negociación), el gran poder político de las organizaciones
agrarias, el interés de las grandes empresas en la formación de un mercado común, la
tarea diligente de los funcionarios de la Dirección General de Agricultura (impregnados
de un fuerte “espíritu de cuerpo”), e incluso el liderazgo carismático del comisario
Mansholt, que antepuso el objetivo de la construcción europea a su propia visión de lo
que constituía la mejor PAC posible. También hay que considerar el papel de los
Estados Unidos, que, interesados en apoyar la construcción europea como parte de su
estrategia de liderazgo del bando capitalista de la guerra fría, evitó mostrarse
demasiado beligerante con el indudable proteccionismo que subyacía a la PAC y
terminó consintiendo que los productos agrarios se mantuvieran fuera de la agenda
liberalizadora del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, antecedente
de la actual Organización Mundial del Comercio).
La PAC original, aprobada en 1962, tenía cinco objetivos. Primero, impulsar el
crecimiento de la productividad agraria (el cociente entre la producción y la mano de
obra necesaria para dar lugar a dicha producción). Segundo, estabilizar los mercados
agrarios: evitar fluctuaciones bruscas en los precios de los principales productos.
Tercero, garantizar unos “precios razonables” para los consumidores: vigilar que el
proteccionismo con respecto al exterior no desembocara en precios de la comida
excesivos para el consumidor europeo. Cuarto, garantizar la seguridad en el
abastecimiento, un objetivo que debe leerse con las escaseces de la Segunda Guerra
Mundial y la inmediata posguerra en mente. Y, quinto, garantizar un “nivel de vida
equitativo” a la población agraria, donde “equitativo” venía a significar comparable al
del resto de la población activa de sus respectivos países.
El funcionamiento de la PAC, así orientado a la consecución de estos cinco
objetivos, se basaba a su vez en tres principios. En primer lugar, la unidad de
mercado: la eliminación de toda barrera comercial entre los países miembros de la
C.E.E. En segundo lugar, la llamada “preferencia comunitaria”, de acuerdo con la cual
los países miembros debían tener un acceso preferencial al mercado común; en otras
palabras: proteccionismo agrario del conjunto de la C.E.E. con respecto a terceros
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países. Y, en tercer lugar, el principio de solidaridad financiera, que establecía que el
coste de la PAC debía ser sufragado por el presupuesto de la C.E.E. (y no a través de
aportaciones directas de los Estados miembros). La creación de un organismo
permanente para la gestión de la PAC, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía
Agraria (FEOGA), fue consecuencia natural de este principio de solidaridad financiera.
El vínculo entre estos tres principios (unidad de mercado, preferencia
comunitaria y solidaridad financiera) y el día a día de los agricultores europeos eran
las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM). Se creó una OCM para cada
producto o grupo de productos agrarios, y dentro de ella se definió el conjunto de
normas que regulaban su producción y comercialización: regulaciones sobre precios,
subvenciones a la producción y la comercialización, almacenamiento de excedentes,
regulación del comercio con terceros países… Quizá los dos instrumentos más
importantes para la concreción de la PAC original fueron las regulaciones sobre
precios y sobre comercio con terceros países.
Las regulaciones sobre precios consistían en la fijación de un sistema de
“precios institucionales” que reemplazaban a los precios de mercado. (En realidad,
dado que la mayor parte de agricultores europeos residían en países con políticas
agrarias proteccionistas ya antes de que se creara la PAC, hacía mucho tiempo que
algún tipo de “precio institucional” había reemplazado al precio del mercado libre.) Con
objeto de estabilizar los mercados (recuérdese: el segundo de los objetivos de la
PAC), cada OCM fijaba para su producto o grupo de productos un “precio guía” en
torno al cual se moverían los precios reales percibidos por los agricultores. Este precio
guía debía ser al mismo tiempo un precio que garantizara el cumplimiento simultáneo
de objetivos de la PAC como la seguridad en el abastecimiento (es decir, que el precio
no fuera tan bajo como para desincentivar la producción agraria), un nivel de vida
“equitativo” para la población agraria (que el precio no fuera tan bajo como para
conducir a los agricultores a un nivel de ingresos bajo) y unos precios “razonables”
para los consumidores (que el precio no fuera tan alto que los consumidores
encontraran la comida excesivamente cara). ¡Un difícil equilibrio!
Las OCM y, en general, la C.E.E. no apostaron por aplicar estrictamente estos
precios guía a la realidad, dadas las dificultades administrativas y organizativas que
ello habría acarreado. En la práctica, los precios guía simplemente servían de
referencia para definir una banda dentro de la cual los precios reales podían moverse
de manera libre. Así, por debajo del precio guía se definía un “precio suelo” por debajo
del cual no podía caer el precio de los productos. Es decir, se admitía que en
situaciones de exceso de oferta el precio real pudiera caer por debajo del precio guía,
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pero no por debajo del precio suelo. Por ese motivo, al precio suelo también se lo
conocía con el nombre de precio garantizado: suponía una garantía para los
agricultores de que, por más que las presiones del mercado (por ejemplo, la entrada
de productos externos a la C.E.E.) tiraran hacia abajo de los precios, estos no caerían
por debajo de su precio suelo. Del mismo modo también se definía un “precio techo”
por encima del precio guía. No había problema en que el precio de un producto
creciera por encima de su precio guía, pero sólo hasta alcanzar un determinado techo.
Dadas sus implicaciones para las relaciones comerciales con el exterior, al precio
techo también se le conocía con el nombre de precio de entrada: si los agricultores
europeos tenían problemas para abastecer la demanda y por tanto los precios crecían
más allá de un límite, entonces la C.E.E. podía abrir el grifo de las importaciones para
contener el aumento de precios y asegurar a los consumidores unos precios
razonables. Mientras los agricultores europeos, por el contrario, fueran capaces de
abastecer a los consumidores a precios inferiores al techo, la C.E.E. los protegía de la
competencia exterior.
En realidad, esta regulación de los intercambios con el exterior era muy
compleja. La PAC era proteccionista, pero no prohibicionista. Existía una Tarifa
Exterior Común que gravaba a los productos agrarios exteriores cuando entraban en la
C.E.E., haciéndolos de esta manera menos atractivos para el consumidor europeo de
lo que lo habrían sido en condiciones de libre comercio. Para cada producto o grupo
de productos se definían unos prélèvements, unas penalizaciones sobre las
importaciones cuyo cálculo era complejo pero que, a grandes rasgos, se basaba en la
diferencia existente entre el precio techo del producto y el precio vigente en el
mercado mundial (es decir, la diferencia entre el precio institucional máximo y el precio
que habría estado vigente en condiciones de libre comercio). En suma, más que
prohibir las importaciones de productos exteriores o establecer restricciones
cuantitativas a las mismas (por ejemplo, cuotas de importación), la C.E.E. apostaba
por una variante más moderada de proteccionismo: un proteccionismo que, a través
de un complejo sistema administrativo, alteraba los precios relativos de las mercancías
comunitarias y no comunitarias con objeto de hacer a aquellas más atractivas. Aun con
todo, se trataba de un proteccionismo considerable: el primer precio común para el
trigo, por ejemplo, se fijó en un valor que era superior en un 60 por ciento al precio del
mercado mundial. La PAC supuso así un gran aumento del apoyo que, a través de
diversos mecanismos, la Administración concedía a los agricultores: el apoyo público
pasó de representar más del 40 por ciento de los ingresos agrarios, cuando antes de
la PAC se había mantenido en el entorno del 15-20 por ciento.
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La regulación de los intercambios con el exterior, finalmente, se completaba
con algunas disposiciones sobre la exportación. La PAC original ofrecía incentivos
económicos a los agricultores y empresas que exportaran sus productos a terceros
países. Dada la opción proteccionista tomada en materia de importaciones, esta era
una opción en parte lógica para evitar que los productores europeos se acomodaran,
pero iba a convertirse en el origen de una de las tensiones que conduciría a las
primeras reformas de la PAC. Los primeros dirigentes de la C.E.E., aún influidos por el
fantasma de la escasez de alimentos que habría sobrevolado Europa durante la
Segunda Guerra Mundial y su inmediata posguerra, no vislumbraron que, en una
época de gran progreso técnico en la agricultura, la combinación de proteccionismo y
subvenciones a las exportaciones podía desembocar en un grave problema de exceso
de producción y, por ende, en un grave problema para la sostenibilidad financiera de la
PAC.
PRIMEROS INTENTOS DE REFORMA
Apenas unos años después de su inicio, hacia finales de la década de 1960,
resultaba claro ya que la PAC original tenía problemas. En primer lugar, en uno de los
periodos de mayor cambio técnico en la historia de la agricultura europea (con más y
más agricultores incorporando tractores y otras máquinas, así como los más diversos
productos químicos para potenciar el rendimiento de la tierra), la PAC original
contribuyó a estimular un gran incremento en la producción agraria. Dado que la PAC
garantizaba que prevalecieran en los mercados unos precios institucionales superiores
a los que habrían regido en un mercado libre, expuesto a la competencia exterior, no
podía contarse con una autorregulación de los mercados o, lo que es lo mismo, no
podía contarse con que toda la producción fuera absorbida por los consumidores. La
fijación de precios institucionales implicaba en la práctica el compromiso de la C.E.E.
de comprar a los agricultores los excedentes que no fueran capaces de colocar en el
mercado. Lo que este compromiso suponía desde el punto de vista de los agricultores
es fácil de imaginar: mientras que, en un mercado libre, la cantidad producida debe
estar ajustada a la cantidad que posteriormente puede ser vendida en el mercado,
ahora, en un mercado intervenido, los agricultores tenían incentivos para producir la
máxima cantidad posible: una parte la colocarían en el mercado y, si otra parte
quedaba excedente, la C.E.E. la compraría. Más allá de los incentivos perversos
contenidos en esta política, se trataba también de una política costosa, no sólo por las
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compras de productos que la C.E.E. debía realizar sino también por los costes de
mantener una red de almacenes en los que acumular los excedentes agrarios. Un
posible remedio, que se demostraría casi tan problemático como la enfermedad,
consistía en ofrecer subvenciones a aquellos agricultores y empresas que fueran
capaces de exportar sus excedentes a países no miembros de la C.E.E. De esa
manera, a cambio de una subvención, la C.E.E. se libraba del problema de comprar
los excedentes y gestionar su almacenamiento. En cualquier caso, ya en los primeros
años de funcionamiento de la PAC, resultaba evidente que la sobreproducción y la
acumulación de excedentes iban a constituir el principal problema financiero de la
nueva política.
Un segundo problema era el de la legitimidad de la PAC a ojos de la
comunidad internacional. El proteccionismo contenido en la PAC suponía una
distorsión de la libre competencia a escala global. Para los países en vías de
desarrollo, muchos de ellos con un importante potencial para la exportación agraria, la
PAC consolidaba la tendencia, iniciada a fines del siglo XIX, hacia el paulatino cierre
del mercado europeo. Aunque, en un primer momento, la euforia y el optimismo que
siguieron a la descolonización, combinados con la firma de algunos tratados
comerciales (ligeramente) preferenciales, no situaron este tema muy arriba en la
agenda de los gobiernos de los países pobres (sobre todo de aquellos que habían sido
antiguas colonias de países ahora pertenecientes a la C.E.E.), el problema estaba ya
latente. Además, las subvenciones a la exportación también eran un mecanismo, en
ocasiones incluso más dañino, de distorsión de la competencia a escala global.
Gracias a las subvenciones a la exportación, los europeos podían vender sus
mercancías en otros países a precios inferiores a su precio natural; en ocasiones,
precios inferiores incluso a los costes de producción, lo cual es una práctica comercial
que técnicamente se conoce como dumping y que por aquel entonces comenzaba a
eliminarse en el marco de las negociaciones del GATT. Las subvenciones a la
exportación hacían que los productos europeos resultaran para los consumidores del
resto del mundo más atractivos de lo que realmente eran, planteando una
competencia desleal a los productores de dichos países. En países pobres con
sistemas agroalimentarios débiles, las subvenciones europeas a la exportación
comenzaban a conducir a una sustitución de la producción nacional por los
(engañosamente) baratos alimentos de origen europeo, con el consiguiente efecto
sobre el nivel de vida de los campesinos que hasta entonces venían sosteniendo la
producción nacional. ¿Hasta cuándo podía la C.E.E. mantener este tipo de prácticas?
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Un tercer y último problema tenía también que ver con la legitimidad de la PAC
de puertas adentro. Ya desde finales de la década de 1960 se dieron síntomas de
rechazo por parte de la población europea de algunos de los resultados atribuibles a la
PAC. En un periodo en el que crecía la concienciación medioambiental, ¿no era la
PAC excesivamente productivista y poco ambientalista? ¿No suponía un estímulo
ciego al aumento de la producción, despreocupándose por sus efectos ambientales,
por ejemplo la contaminación de los suelos y las aguas generada por los residuos de
los productos químicos que utilizaban los agricultores? Por su parte, los grupos más
vinculados a la agricultura familiar a pequeña escala comenzaban a plantear que las
reglas de juego de la PAC beneficiaban en mucha mayor medida a las explotaciones
grandes que practicaban una agricultura intensiva. La agricultura en zonas
desfavorecidas, como por ejemplo las zonas de montaña, en las que no era posible
alcanzar unos rendimientos tan elevados, quedaba relativamente marginada. ¿No
merecían los agricultores pequeños y los agricultores expuestos a condiciones
geográficas difíciles algún tipo de compensación? ¿No suponía tratar por igual a todos
los agricultores una reproducción de las estructuras agrarias (a veces muy desiguales,
como en el caso del sur de Italia) preexistentes? Finalmente, y conforme a comienzos
de la década de 1970 se desplegaba la mayor crisis económica desde la Gran
Depresión, ¿por qué proteger tanto a los agricultores mientras otros sectores eran
dejados caer por los gobiernos? ¿Por qué la agricultura sí y, en cambio, la industria de
construcción naval o la industria siderúrgica, duramente golpeadas en este momento
por la competencia extranjera, no? Comenzaban a oírse voces en contra de prestar
una atención tan diferenciada a la agricultura y a que una parte tan elevada del
presupuesto comunitario fuera destinada a un sector tan pequeño. Los tiempos en que
el recuerdo de las escaseces de la guerra y la posguerra eran suficientes para
legitimar la PAC estaban quedando cada vez más atrás.
Los problemas de la PAC original condujeron a los primeros intentos de
reformarla. El comisario Mansholt nunca había creído que la PAC original fuera la
mejor PAC posible. Durante las negociaciones de 1958-62 (entre la conferencia de
Stressa y el nacimiento de la PAC), Mansholt había considerado que la construcción
europea era el objetivo prioritario en aquel momento y que más adelante, cuando la
C.E.E. se encontrara sólidamente asentada, él tendría la posibilidad de reformar
aquellos aspectos de la PAC original que le parecían más problemáticos. En 1968,
Mansholt condensó sus propuestas de reforma en un informe en el que recomendaba
una política de precios más restrictiva, es decir, una política de precios menos
generosa con los agricultores y menos incentivadora del crecimiento de la producción.
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Mansholt también planteaba la necesidad de implantar “medidas estructurales” que
complementaran la política de precios: incentivos para reestructurar a la baja el
tamaño del sector agrario europeo (subvenciones para los agricultores que decidieran
jubilarse anticipadamente o reducir su superficie cultivada), apoyo financiero para
mejorar la competitividad de las explotaciones que sí fueran viables, y primas
compensatorias para los agricultores situados en zonas desfavorecidas. La principal
consecuencia de la implantación de estas medidas estructurales, y especialmente de
las del primer tipo, sería, de acuerdo con Mansholt, una reducción del gasto de la PAC
a través de la desaparición de unos cinco millones de agricultores y la reducción de
más de diez millones de hectáreas cultivadas.
A lo largo de los primeros años de la década de 1970, la PAC, efectivamente,
pasó a incluir la mayor parte de las medidas estructurales propuestas por Mansholt. En
1972 se aprobaron tres directivas con medidas para impulsar la modernización y
competitividad de las explotaciones, subvenciones a la jubilación anticipada y
subvenciones para la formación profesional de los agricultores. Y en 1975 se aprobó la
directiva sobre agricultura de montaña y zonas desfavorecidas: una prima anual para
los agricultores situados en estas zonas. Se trataba de la primera medida que, a
pequeña escala, anticipaba algunas de las características actuales de la PAC: una
subvención “directa” (y no la garantía de unos precios favorables), una subvención
“agroambiental” (en la que los agricultores de las zonas desfavorecidas recibían una
prima por el hecho de mantener la actividad agraria en lugares de especial interés
ambiental) y una subvención “territorializada” (con un ámbito geográfico definido, es
decir, no de carácter general).
A pesar de la implantación de estas medidas, no puede hablarse de una
reforma de tanto calado como la prevista en el plan Mansholt. El plan Mansholt fue
recibido de manera muy hostil por las organizaciones agrarias, que vieron en él un
duro plan de ajuste destinado a eliminar numerosas explotaciones y puestos de
trabajo. Otro problema fue la falta de un apoyo político más decidido por parte de los
Estados miembros, que podían aplicar su derecho de veto a las medidas que
consideraran más desfavorables. Aplicar de manera decidida las medidas
estructurales suponía, al menos hasta que se produjeran los ajustes a la baja en el
número de explotaciones y hectáreas, aumentar el gasto PAC. Además, no todos los
Estados miembros estaban dispuestos a ceder su cuota de soberanía en la definición
de las políticas estructurales, que consideraban que, por su propia naturaleza, debían
diseñarse con gran sensibilidad ante las particularidades sociales y geográficas de
cada país. Los Estados miembros ya contaban con sus propias políticas estructurales
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y no estaban particularmente interesados en renunciar a las mismas en favor de una
política estructural común. En consecuencia, las medidas estructurales fueron puestas
en marcha de acuerdo con las ideas planteadas por Mansholt pero con un nivel de
financiación muy inferior al inicialmente sugerido por este. Se había previsto que el
FEOGA-Orientación, el nuevo fondo europeo creado para financiar las medidas
estructurales, absorbiera en torno a un tercio del presupuesto de la PAC, pero en
realidad absorbió un 5 por ciento del mismo. Un motivo adicional de decepción para
los partidarios de medidas estructurales fue el hecho de que se presentaran
dificultades en su implantación real en cada uno de los países. Dado que las medidas
estructurales estaban contenidas en directivas comunitarias, no se trataba de medidas
directamente traspasables al ordenamiento jurídico de los países, sino que se requería
que cada Estado miembro redactara su propio desarrollo legal de las mismas. En
consonancia con el moderado interés que suscitaba la política comunitaria de
estructuras entre varios de los Estados miembros, este proceso fue lento. Además,
algunas de las medidas de ajuste que en mayor medida podían chocar contra las
organizaciones agrarias o la opinión pública de algunos países pasaron a tener la
consideración de medidas voluntarias. En suma, aunque varias de las novedosas
ideas propuestas por Mansholt en 1968 se llevaron a la práctica a lo largo de la
década de 1970, el resultado final no fue una reforma sustancial de la PAC.
A lo largo de la década de 1980 se introdujeron nuevos instrumentos de
reforma de la PAC, pero estos también fueron bastante parciales y de efectos
limitados. En el principal área de la PAC, la regulación de los mercados a través de la
fijación de precios institucionales, se introdujo el principio de corresponsabilidad,
según el cual los agricultores (o los gobiernos de sus respectivos países) podían ser
penalizados económicamente si superaban un determinado nivel de producción.
También se introdujo el principio de modulación de la garantía en función de la
cantidad de producción, según el cual se eliminaba el carácter ilimitado de la garantía
que los agricultores tenían de que la C.E.E. compraría todos sus excedentes por muy
cuantiosos que estos fueran. En ambos casos, se trataba de un primer intento de
frenar el problema de los crecientes excedentes. Además, y en línea con una idea ya
contenida en el informe Mansholt de 1968, se puso en marcha un programa de
retirada de tierras encaminado a incentivar una reducción de la producción y, por
tanto, una reducción de los excedentes generados por los agricultores europeos.
También se introdujeron nuevos elementos en la modesta política de
estructuras puesta en marcha en la década anterior. En 1985 se promulgó un
reglamento para la mejora de la eficacia de las explotaciones agrarias entre cuyas
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medidas se encontraban primas especiales para zonas ambientalmente sensibles,
subvenciones para la realización de inversiones modernizadoras en las explotaciones,
incentivos para la instalación de jóvenes agricultores (dado el envejecimiento del
empresariado en el sector y la ausencia en muchos casos de relevo generacional) e
incentivos para la reforestación de tierras. En muchas zonas rurales, estas medidas se
unían a las puestas en marcha en el marco de los programas para el desarrollo de las
regiones periféricas, como los Programas de Desarrollo Integrado (desde 1981) y los
Programas Integrados Mediterráneos (desde 1985). Pese a no estar incluidos dentro
de la PAC, y pese a no ceñirse exclusivamente al ámbito agrario, estos programas
financiaron muchos proyectos de modernización estructural del sector agrario en
regiones en las que, por su bajo nivel de desarrollo, este sector tenía aún un peso
relativamente alto. La importancia concedida por el Acta Única Europea de 1987 a la
“cohesión económica y social” hacía presagiar una continuación de este tipo de
beneficios para el sector agrario a través de la incipiente política regional europea.
Ninguna de las reformas de la década de 1980 sirvió para corregir las
tendencias más problemáticas de la PAC. El principio de corresponsabilidad no se
aplicó de manera generalizada a todos los productos, mientras que la modulación de
la garantía de compra de excedentes demostró tener un carácter poco vinculante. Los
excedentes continuaron creciendo, y con ellos lo hicieron los gastos presupuestarios y
las tensiones comerciales con terceros países. Tampoco se produjo un aumento
sustancial en el peso de la política de estructuras. La dotación presupuestaria de la
misma continuó siendo baja, y a ello se unieron problemas administrativos y
financieros a la hora de implantarla en países como Italia y Grecia. Los escasos
recursos destinados también a los programas integrados impidieron que estos se
erigieran en un sustituto factible de la insuficiente política de estructuras. La C.E.E.
había comenzado a mandar señales a los agricultores y a terceros países de que era
preciso reformar la PAC, pero a finales de la década de 1980 la PAC original seguía
en buena medida en pie.
LA PAC, EL DESARROLLO RURAL Y LA REFORMA MACSHARRY A finales de la década de 1980 comenzaron a darse circunstancias propicias
para una reforma más sustancial de la PAC. En el plano interno, la PAC ya no era tan
vital para el proyecto político de integración europea: a diferencia de lo que había
ocurrido en los inicios de la década de 1960, ahora el proyecto se encontraba
15
plenamente consolidado; ningún Estado hacía amagos de abandonarlo y, de hecho, se
habían incorporado nuevos países (Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Grecia, España
y Portugal). La construcción europea era un hecho, y la PAC debería sostenerse ahora
por sus propios méritos. Además, la ronda Uruguay del GATT, que comenzó en 1986,
rompió con la tradición de dejar los asuntos agrarios fuera de las negociaciones y dio
lugar a lo que desde entonces constituiría el principal condicionante externo en la
evolución de la PAC: la presión de terceros países para que la C.E.E./Unión Europea
redujera su nivel de proteccionismo y abriera su mercado común a las importaciones
llegadas del exterior.
En un importante informe publicado en 1988, El futuro del medio rural, la
Comisión Europea sentaba las bases para una redefinición de la PAC. Desde el punto
de vista conceptual, la clave del informe era la diferenciación entre lo agrario y lo rural.
El término “agrario”, eje implícito de la PAC hasta entonces, hace referencia a un
sector productivo, mientras que la palabra “rural” hace referencia a un territorio, una
comunidad, una sociedad. Más concretamente, la Comisión Europea definía la
ruralidad como
“un tejido socioeconómico que abarca un conjunto de actividades diversas, más allá de las agrarias, que realiza unas funciones vitales para la totalidad de la sociedad como zona amortiguadora de regeneración indispensable para la conservación del equilibrio ecológico y medioambiental y como lugar privilegiado para el recreo y el esparcimiento.”
Los dos elementos clave de esta definición eran, por un lado, el reconocimiento de que
la economía rural contenía otros sectores productivos además de la agricultura y, por
el otro, la atribución al espacio rural de características de “bien público” en los planos
ambiental y recreativo.
Más allá de esta definición general, la Comisión Europea distinguía tres tipos
de zonas rurales. En primer lugar estaban las zonas “integradas”, caracterizadas por
una agricultura intensiva, abundantes oportunidades de empleo en actividades
diferentes a las agropecuarias, una población en aumento y crecientes tensiones
medioambientales como consecuencia de todo lo anterior. En el otro extremo, las
zonas “remotas” se caracterizarían por bajas densidades de población, elevados
niveles de envejecimiento, bajos niveles de ingreso, una economía muy dependiente
de la agricultura, y problemas de acceso a diversos servicios e infraestructuras. Entre
estos dos extremos se situarían las llamadas “zonas intermedias”.
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Cada una de estos tres tipos de zonas rurales se enfrentaba a problemáticas
diferentes, pero aún así podían darse algunas líneas maestras para el diseño de una
política rural: fomento de la pequeña y mediana empresa, fomento de la industria y el
turismo, construcción de infraestructuras para mejorar la accesibilidad, y promoción de
la oferta educativa y cultural. Nada muy concreto, pero sí al menos la perspectiva de
que una reforma de la PAC podría ir en la dirección de otorgar más peso al desarrollo
integral de las comarcas rurales, trascendiendo así su tradicional vinculación a la
agricultura. ¿Podía pasarse ahora de una política sectorial, centrada en los
agricultores, a una política territorial, centrada en la población residente en zonas
rurales (de los cuales los agricultores eran una parte, pero en modo alguno la práctica
totalidad, teniendo en cuenta el elevado número de jubilados o el nada despreciable
peso de algunas actividades no agrarias)?
El cambio de énfasis desde lo sectorial hacia lo territorial parecía venir
reforzado por otros dos cambios externos a la PAC, pero importantes para las zonas
rurales. En primer lugar, la reforma de los llamados Fondos Estructurales suponía el
embrión de una auténtica política regional europea. Financiados por el Fondo Europeo
de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo y el propio FEOGA-Orientación
(responsable, recordemos, de la financiación de las medidas estructurales de la PAC),
los Fondos Estructurales comenzaron a inyectar importantes sumas de capital en
regiones y comarcas relativamente rezagadas, con objeto de favorecer la
convergencia de las mismas con respecto a las regiones y comarcas adelantadas. Los
Fondos Estructurales podían llegar a las zonas rurales pertenecientes a las regiones
más atrasadas, las regiones definidas como “Objetivo 1” (en busca del desarrollo y el
ajuste estructural). Pero también llegaban hasta las zonas rurales pertenecientes a las
regiones avanzadas en virtud del Objetivo 5, que financiaba la adaptación de las
estructuras de producción, transformación y comercialización agrarias (Objetivo 5a) y
el desarrollo y reajuste estructural de las zonas rurales (Objetivo 5b). Las acciones
financiadas con cargo al FEOGA-Orientación en el marco del Objetivo 5 incluían la
promoción de la pluriactividad agraria (es decir, la búsqueda de nuevas fuentes de
ingreso, alternativas a las agrarias, por parte de los agricultores), inversiones en el
desarrollo del turismo y la artesanía en los espacios rurales, y medidas para proteger
el medio ambiente.
Junto a la reforma de los fondos estructurales, el otro cambio externo a la PAC
con importantes consecuencias para las zonas rurales fue la creación de la Iniciativa
Comunitaria LEADER (las siglas francesas de “vínculos entre actividades de desarrollo
rural”). Las Iniciativas Comunitarias son algo así como proyectos piloto a través de los
17
cuales la Comisión Europea pone en marcha, a pequeña escala y con una financiación
inicial muy reducida, nuevos instrumentos de política pública; dependiendo del
resultado del experimento, estos instrumentos pueden pasar a adquirir un mayor grado
de generalidad e insertarse plenamente en el ordenamiento jurídico, como también
pueden ser cancelados. Con la iniciativa LEADER, la Comisión buscaba probar un
nuevo enfoque para las políticas de desarrollo rural: un enfoque territorial, basado en
la comarca; un enfoque ascendente, en el que los proyectos de inversión serían
elaborados y gestionados desde abajo, por parte de grupos de acción local sin
vinculación directa con el poder político; un enfoque “integrado” o, como hoy diríamos,
multisectorial, en el que se prestara una atención prioritaria a las actividades no
agrarias que formaban parte de la economía rural; un enfoque basado en la asociación
público-privada, de tal modo que no se trataba tanto de destinar inversión pública a las
zonas rurales como de utilizar los fondos públicos para dar impulso a iniciativas
empresariales de carácter privado; un enfoque de redes en el que resultaba crucial el
intercambio de experiencias entre los grupos de acción local de toda la Comunidad
Económica Europea.
El proyecto piloto de LEADER se desarrolló entre 1991 y 1993. En consonancia
con su carácter de Iniciativa Comunitaria, no se llevó a cabo a gran escala, sino que se
centró en poco más de doscientas comarcas. El balance no fue completamente
positivo, ya que se documentaron casos de grupos de acción local excesivamente
liderados por las administraciones regionales y locales (en contraste con la voluntad
original de dar voz a la sociedad civil sin intermediación de los políticos) y casos de
grupos de acción local replegados sobre sí mismos y poco propensos a participar en la
creación de redes con otros grupos, a lo que aún habría que añadir las reticencias que
LEADER generó entre los agricultores (quienes lógicamente siempre preferirían una
política sectorial como la PAC). Pese a ello, había consenso al respecto de que, por
todas partes, la formación de grupos de acción local y la realización de las inversiones
planificadas en el marco de LEADER habían servido para restaurar el “capital social”
que muchas zonas rurales habían perdido como consecuencia de la despoblación, el
envejecimiento y la desarticulación de las pautas sociales tradicionales. Más que por
sus efectos económicos directos, LEADER parecía haber resultado un éxito por sus
efectos sociales (que indirectamente también generaban efectos económicos), al
favorecer la creación de redes, la restauración de la confianza y el desgaste de la
cultura derrotista que en tantos lugares se había instalado durante las décadas
previas. Tan positiva fue la valoración que se hizo de esta iniciativa piloto que, a su
conclusión, se puso en marcha una segunda edición (LEADER II), esta vez a mucha
18
mayor escala (más de mil comarcas, cinco veces más que en la primera edición) y con
un énfasis mayor en los proyectos capaces de suscitar un “efecto de demostración”
sobre la población local (aumentando así su grado de confianza en el potencial de
desarrollo comarcal) y capaces de ser transferidos a otras comarcas europeas.
Figura 1.2. Ray MacSharry (n. 1938)
El renovado énfasis en lo rural (y no tanto en lo agrario) y la confianza en que
la experiencia LEADER podría generalizarse marcarían importantes cambios futuros
en la propia PAC, pero, para comienzos de la década de 1990, los cambios más
sustanciales provenían de otro lado: de la ambiciosa reforma propuesta por el
comisario Ray MacSharry (figura 1.2) para atajar los desequilibrios e insostenibilidades
que el funcionamiento de la PAC venía arrastrando casi desde su misma puesta en
marcha. Según MacSharry, la PAC era víctima de una “crisis de fundamentos” cuya
corrección requería una reforma profunda y no simples cambios de detalle. Para
empezar estaba el problema de la escalada de gasto: las reglas originales de la PAC
habían conducido a un crecimiento desmedido de la producción y a dificultades
financieras cada vez más agudas para la gestión de los excedentes. La PAC original
era cada vez más insostenible por este motivo, y las tímidas reformas acometidas
durante la década de 1980 (como la introducción de los principios de
corresponsabilidad y de modulación en la compra de excedentes) no habían
solucionado el problema. Un segundo problema fundamental, junto al problema
financiero, era el agravamiento de las desigualdades territoriales y sociales. Los datos
mostraban que el 80 por ciento de los recursos financieros de la PAC era absorbido
19
por apenas un 20 por ciento de agricultores y empresas. O, lo que es lo mismo, un 80
por ciento de pequeños agricultores apenas percibía el 20 por ciento del total del
apoyo público. El informe MacSharry llamó a esto el “desequilibrio 80/20”.
De acuerdo con este informe, los objetivos de una reforma profunda de la PAC
debían ser tres: primero, reducir los excedentes de producción con objeto de contener
la escalada de gasto; segundo, acercar los precios europeos a los precios vigentes en
el mercado mundial (en otras palabras, reducir el grado de protección que los precios
institucionales concedían a los agricultores europeos frente a competidores externos);
y, tercero, mantener un número suficiente de agricultores encargados de la doble
función de producir alimentos y conservar el medio rural.
La medida estrella de la reforma MacSharry, en vigor desde 1992, fue la
sustitución de buena parte del proteccionismo por un sistema de subvenciones
directas a los agricultores. Continuó habiendo proteccionismo por la vía de los precios
institucionales, pero estos fueron reducidos, por lo que la reforma acercó a los
agricultores europeos al mercado libre y los expuso en mayor medida a la
competencia exterior. La reforma MacSharry buscó sustituir este apoyo indirecto,
basado en la distorsión de la libre competencia, por un apoyo más directo, basado en
la concesión de subvenciones a los agricultores. No cambiaba tanto la decisión política
de apoyar a los agricultores como el instrumento técnico utilizado para ello. Las
ayudas directas percibidas por los agricultores, un apoyo público para favorecer la
inserción de los agricultores europeos en un mercado ahora menos intervenido y por
tanto más exigente, se calculaban en función de las características de sus
explotaciones. Las subvenciones eran proporcionales al número de hectáreas de la
explotación (ya se tratara de hectáreas cultivadas o hectáreas retiradas del cultivo, en
consonancia con las medidas estructurales vigentes desde la década de 1980) y al
número de cabezas de ganado (si bien la proporcionalidad se quebraba a partir de un
cierto nivel de concentración de cabezas por unidad de superficie forrajera; es decir:
se penalizaba la ganadería altamente intensiva y desconectada del cultivo local).
Para compensar a los agricultores que afrontaban unas condiciones de
explotación menos propicias o que, sencillamente, podían alegar verse más
duramente golpeados por la reforma, se introdujeron también las llamadas “medidas
de acompañamiento”. En no pocos casos estas medidas actualizaban y daban nuevo
desarrollo a ideas ya previamente puestas en práctica. Había, por ejemplo, medidas
agroambientales: medidas de apoyo a los agricultores en razón de los servicios de
conservación ambiental que prestaran a través de su actividad agropecuaria. Entre
ellas se encontraban subvenciones especiales para la agricultura ecológica y para los
20
proyectos de aquellos agricultores que desearan impulsar la transición desde una
agricultura intensiva a una agricultura más extensiva y de menor impacto ambiental.
Junto a las medidas agroambientales, las medidas de acompañamiento también
incluían incentivos a la reforestación de tierras previamente dedicadas a uso agrícola
(con objeto de reducir los excedentes productivos y favorecer el reequilibrio ambiental
de las comarcas afectadas) y un clásico de la tradicional política de estructuras: las
subvenciones para la jubilación anticipada.
LA AGENDA 2000
En 1999, cuando la elaboración de un nuevo periodo de programación
presupuestaria a nivel de la Unión Europea se convertía en el momento adecuado
para reflexionar sobre la PAC y su evolución, a la reforma MacSharry se le
reconocieron varios logros: había logrado reducir los excedentes y contener el gasto;
había logrado reducir los precios relativos de los alimentos, es decir, había cumplido
su promesa de acercar los precios europeos a los precios del mercado mundial; y
además había introducido medidas agroambientales que recompensaban a los
agricultores por sus funciones no productivas. En suma, había logrado corregir, al
menos en parte, la crisis de fundamentos de la PAC original. Ello había sido posible,
además, sin una reducción del apoyo público concedido a los agricultores: aunque
habían cambiado los mecanismos de apoyo, el montante total del apoyo se mantuvo
entre el 35 y el 40 por ciento de la renta agraria (es decir, un nivel aproximadamente
similar al anterior a la reforma).
Sin embargo, lo que no logró fue corregir dicha crisis de manera total ni
aumentar la legitimidad de la PAC ante terceros países que se sentían perjudicados.
Inicialmente, en la década de 1960, las negociaciones comerciales en el seno del
GATT habían consentido el proteccionismo agrario y se habían centrado en desmontar
otras barreras arancelarias. Hacia el cambio de siglo, sin embargo, las reuniones
periódicas del GATT habían desembocado en la formación de la Organización Mundial
del Comercio, y la presión sobre los proteccionismos agrarios se intensificaba por
momentos. La posición europea en estas negociaciones necesitaba fortalecerse a
través de nuevas reformas de la PAC que mejoraran la legitimidad de la misma a ojos
de terceros países.
Las nuevas reformas podían ser también la ocasión idónea para corregir
problemas internos, algunos de ellos tradicionales (y no resueltos por la reforma
21
MacSharry), otros de más reciente aparición. Entre los tradicionales, el principal era el
desequilibrio 80/20: la concesión de ayudas directas en función del número de
hectáreas y el número de cabezas de ganado hizo que la distribución de los pagos
PAC fuera muy desigual, reforzándose su concentración entre los agricultores y
empresas de mayor tamaño. Pese a que el informe preparatorio de MacSharry
advertía de este problema, hacia finales de la década resultaba claro que la reforma
MacSharry, por más que hubiera aliviado el problema de los excedentes y la escalada
de gasto, no había conducido a una distribución más equitativa del apoyo público a los
agricultores.
Por otro lado, un problema de más reciente aparición tenía que ver con otra
acusación de desigualdad: la que lanzaban los agricultores mediterráneos al
considerar que las nuevas reglas de juego favorecían principalmente a las
producciones y agricultores del norte de Europa, no en vano el centro político de la
Unión. La incorporación de Grecia, España y Portugal a una reglas de juego pensadas
para una C.E.E. compuesta por países básicamente septentrionales (con la única
excepción de Italia) había causado tensiones desde el principio; tensiones cuya
absorción por parte del sistema se había apoyado sin duda en los beneficios más
generales que los países mediterráneos podían extraer de su pertenencia a la C.E.E.,
como por ejemplo los cuantiosos fondos de la política regional. El problema del
desequilibrio entre los productos mediterráneos y los llamados productos continentales
estaba sin embargo sobre la mesa en la década de 1990 y constituía además una
poderosa llamada de atención para el futuro: comenzaba a quedar claro que la Unión
Europa iba a expandirse a gran escala hacia el Este, y en ocasiones incorporando
países con un sector agrario grande y un número elevado de agricultores. Las nuevas
reglas debían formularse con este futuro en mente.
Otro problema reciente de la PAC era que un número cada vez mayor de voces
se quejaba de que las medidas de acompañamiento de la nueva PAC, al igual que les
había ocurrido a las medidas estructurales de la PAC tradicional, recibían una parte
muy pequeña del presupuesto total, por lo que cabía argumentar que la mayor parte
de las subvenciones concedidas por la PAC no estaban condicionadas a la
modernización de las explotaciones o al cumplimiento de objetivos ambientales. ¿Por
qué no dar más peso a las medidas de acompañamiento y de esa manera favorecer
que el dinero PAC sirviera a objetivos mejor perfilados que la mera continuidad del
apoyo histórico a los agricultores por el hecho de ser agricultores? De hecho, ¿por qué
no prestar más atención también a los sectores no agrarios de la economía rural? La
declaración de Cork de 1996 había propuesto que la PAC se convirtiera en una política
22
rural integrada, es decir, en lugar de ser una política básicamente agraria con
pequeños guiños a los sectores no agrarios, convertirse en una política rural en la que
el apoyo concedido a la agricultura estuviera supeditado al cumplimiento de objetivos
de desarrollo rural, como por ejemplo detener la despoblación o crear empleo no
agrario. Dado que la agricultura era (simplemente) una pieza dentro de una economía
rural más diversa, ¿no debería la PAC ajustarse a esa realidad y convertirse ella
también en una política rural en la que lo agrario fuera (simplemente) una pieza?
Todos estos condicionantes (la presión externa para reformar la PAC y hacerla
más legítima a ojos de terceros países, y las presiones internas para hacer frente a
viejos y nuevos problemas) marcaron la redacción de la Agenda 2000, el documento
que en 1999 planteó una nueva reforma de la PAC. La Agenda 2000 conservaba
algunos de los objetivos tradicionales de la PAC, como asegurar un nivel de vida
adecuado a la población agraria. También mantenía algunos de los objetivos que
habían inspirado la reforma MacSharry, como aumentar el nivel de competitividad
internacional de los agricultores europeos y acercar los precios europeos a los precios
del mercado mundial. Y otros objetivos reflejaban las nuevas realidades y
preocupaciones: había que producir alimentos de calidad adaptados a las demandas
del consumidor (en un momento en el que algunos escándalos de inseguridad
alimentaria habían realzado la importancia de la alimentación de calidad); había que
fomentar prácticas agrarias respetuosas con el medio ambiente (es decir: dar más
peso a las medidas agroambientales); había que fomentar la diversificación de la
economía rural o, lo que es lo mismo, impulsar el desarrollo de los sectores no
agrarios de la misma (un guiño importante a los partidarios de que la PAC se
refundara como política rural integrada); había, finalmente, que simplificar la PAC, más
compleja que nunca después de que sucesivas rondas de reforma hubieran añadido
un sinfín de detalles, criterios y casuísticas.
¿En qué consistieron las reformas de la Agenda 2000? Se redujeron los
precios institucionales, por lo que continuó el proceso de aumentar la exposición de los
agricultores europeos a la competencia exterior, así como el acercamiento de los
precios europeos a los precios del mercado mundial. La protección a los agricultores
continuó asumiendo cada vez más la forma de subvenciones directas en función de
las características de sus explotaciones. Hasta aquí, la reforma MacSharry continuada.
La gran novedad que esperaba introducir el comisario Franz Fischler era la
modulación de estas subvenciones en función de criterios sociales y ambientales
(figura 1.3).
23
La propuesta de Fischler consistía en quebrar la proporcionalidad de las
subvenciones de tal modo que los agricultores grandes cobraran proporcionalmente
menos que los agricultores pequeños (que una misma hectárea de tierra garantizara
una subvención mayor si se trataba de un agricultor pequeño que si se trataba de uno
grande). También consistía en vincular la percepción de las subvenciones al
cumplimiento de criterios ambientales exigentes. Ambos tipos de modulación, la social
y la ambiental, iban en la dirección de mejorar la imagen de la PAC: la modulación
social aumentaría la legitimidad interna de la PAC, al atacar el desequilibrio 80/20,
mientras que la modulación ambiental aumentaría la legitimidad de las subvenciones a
ojos de terceros países, al hacer de dichas subvenciones un instrumento de política
ambiental y no simplemente una barrera encubierta a la competencia exterior. De
hecho, en un importante discurso de 1996, Fischler acuñó el concepto de la
“agricultura multifuncional”:
“La agricultura ha de superar su aspecto puramente sectorial y ser considerada como una actividad multifuncional, ya que configura el espacio rural contribuyendo a conservar un espacio de vida económico y social intacto, a proteger un entorno paisajístico atractivo y a diversificar las actividades de las zonas rurales”
Traducido: no subvencionamos a los agricultores por el hecho de que sean
agricultores y deseemos protegerlos por motivos políticos; subvencionamos a los
agricultores porque en el desempeño de su actividad cumplen una función territorial y
ambiental que es equiparable a un bien público: como el mercado no retribuye
convenientemente esta función, los poderes públicos deben hacerlo con el fin de que
dicha función se lleve efectivamente a cabo.
Figura 1.3. Franz Fischler (n. 1946)
24
La realidad de la reforma, sin embargo, se quedó a medio camino de la
propuesta de Fischler. A partir de la Agenda 2000, se introdujeron criterios para
modular socialmente las subvenciones, pero sólo a partir de un cierto umbral mínimo,
que era bastante elevado y por encima del cual sólo se situaba un pequeñísimo
estrato de agricultores y empresas. La mayor parte de las subvenciones, por lo tanto,
quedaban exentas de modulación. Por si ello fuera poco, Fischler no fue capaz de
arrancar de los Estados miembros un consenso unánime al respecto de la
conveniencia de modular las subvenciones: los países caracterizados por
explotaciones agrarias de gran tamaño argumentaban que una modulación decidida
de las subvenciones supondría para ellos una reducción en la cantidad de fondos PAC
que percibían. Esto era sin duda cierto, salvo por el detalle de que eran los agricultores
(y no realmente los países) los que recibían o dejaban de recibir subvenciones. Al
final, Fischler no logró imponer su visión de una modulación obligatoria y quedó en
manos de cada Estado individual decidir si modularía o no las subvenciones de la
PAC. La Agenda 2000, por lo tanto, ofrecía la novedosa posibilidad de una modulación
en función del tamaño de las explotaciones, pero aprovechar dicha posibilidad (o no)
dependía de cada Estado. Algo similar ocurrió con la “eco-condicionalidad”, que
vincularía la percepción efectiva de las subvenciones al cumplimiento de unos criterios
de gestión ambiental en las explotaciones: la posibilidad de la eco-condicionalidad se
introducía de la mano de la Agenda 2000, pero los Estados miembros eran libres de
utilizarla o no.
La misma sensación de objetivos cumplidos solamente a medias debió de
causarle a Fischler el resultado final de su otra gran propuesta. Desde años atrás,
Fischler se había manifestado partidario de transformar la PAC en una política rural
integrada común, dentro de la cual la política agraria sería una pieza importante pero
en modo alguno la única. Como tal, esta ambiciosa propuesta fue neutralizada por los
grupos de presión agrarios, que veían en ella un claro peligro de que buena parte de
los fondos PAC, que iban directos a los bolsillos de los agricultores, pasaran a
transformarse en fondos para el desarrollo rural que en muchos casos podrían ir a
otros agentes sociales, como ayuntamientos rurales, grupos de acción local o
empresarios de turismo rural. Lo que Fischler sí consiguió fue transformar la PAC en
una política con dos pilares: por un lado, la tradicional política de precios, mercados y
subvenciones agrarias; por el otro, y aquí estaba la novedad, una política de desarrollo
rural. Este “segundo pilar”, como pasó a denominarse, tendría como objetivos hacer
viable la agricultura, evitar la despoblación rural y preservar el patrimonio natural. En
25
realidad, el segundo pilar era un cajón de sastre en el que tenían cabida diversas
medidas, desde las “medidas de acompañamiento” de MacSharry (medidas
agroambientales, incentivos para la forestación, incentivos a la jubilación anticipada,
primas especiales para los agricultores en zonas desfavorecidas) hasta medidas
nuevas como subvenciones para la inversión en turismo rural, la modernización de la
cadena agroindustrial, el desarrollo de la silvicultura o la instalación de jóvenes
agricultores.
El peso del desarrollo rural dentro de la política europea también se incrementó
con la gestación de LEADER+, la iniciativa que daría continuidad a LEADER II a partir
de 1999. Después de ocho años de experiencias LEADER, se había formado ya un
pequeño grupo de presión de “ruralistas” que reclamaban un mayor protagonismo para
la política de desarrollo local como una forma más efectiva que las subvenciones
agrarias para dinamizar el medio rural (e incluso para legitimar la política europea ante
terceros países). El incipiente grupo de presión, visto con buenos ojos por parte de
Fischler, aseguraba que LEADER, con su enfoque ascendente, había hecho más por
acercar la Unión Europea al ciudadano que todas las décadas previas de
subvenciones agrarias; que había sido capaz de infundir optimismo en sociedades con
frecuencia golpeadas por la despoblación y el desánimo; y que, desde el punto de
vista del análisis coste-beneficio, había sido una política relativamente barata que
había desplegado efectos demostrativos y había generado sinergias entre la inversión
pública y la inversión privada. LEADER+ confirmó a los partidarios y gestores de este
nuevo enfoque que su trabajo tendría continuidad en el nuevo periodo de
programación. Otras Iniciativas Comunitarias no pasan de proyectos piloto que son
discretamente aparcados tras su conclusión, pero LEADER fue considerada por la
propia Comisión como su Iniciativa más exitosa: había llegado para quedarse.
26
2 ¿Cómo funciona la PAC hoy?
LA GESTACIÓN DE LA REFORMA DE 2003
La PAC actual se gestó a raíz de una sorprendente reforma acometida en
2003. Sorprendente porque, en principio, la ocasión consistía simplemente en un
chequeo rutinario sobre la salud de la PAC a mitad de camino del periodo de
programación 2000-2006. Ya desde julio de 2002, sin embargo, el comisario Fischler
había hecho circular una propuesta de revisión de la PAC con ocasión de dicho
chequeo rutinario. Tras intensas negociaciones a lo largo del primer semestre de 2003,
y sobre la base de una nueva propuesta por parte de Fischler, se produjo una reforma
de mucho más calado de lo que en principio se esperaba.
¿Por qué este empeño en reformar la PAC justo entonces y no, por ejemplo, de
cara al siguiente periodo de programación, a comenzar en 2007? Fundamentalmente,
para mejorar la posición negociadora de la Unión Europea dentro de la Organización
Mundial del Comercio. La presión de la OMC sobre el proteccionismo agrario se
acrecentaba por momentos: se habían definido ya tres tipos diferentes de medidas
proteccionistas en función de su grado de distorsión de la competencia global (cuadro
2.1). La mayor parte de la PAC, en particular el primer pilar de subvenciones directas,
se encontraba encuadrada dentro del grupo intermedio de medidas proteccionistas: la
OMC consideraba que, si bien no era altamente distorsionadora (como sí lo habría
sido la PAC tradicional, con sus altos precios institucionales y sus compras de
excedentes), tampoco era neutral. De acuerdo con la OMC, las subvenciones directas
a los agricultores distorsionaban la competencia global porque estaban vinculadas a la
producción agraria, de tal modo que cabía argumentar que los agricultores europeos,
apoyándose en las subvenciones, estaban alcanzando niveles productivos por encima
de lo que habría sido el caso en un mercado libre. La aspiración de Fischler era
impulsar una reforma de la PAC que convenciera a la OMC de promocionar la PAC al
grupo superior de medidas escasamente distorsionadoras y, por tanto, no sujetas a
27
discusión en las rondas de negociación entre países. (En tal grupo se encontraban ya,
por cierto, la mayor parte de medidas incluidas en el segundo pilar de la PAC, que
tenían el visto bueno de la OMC y estaban clasificadas como escasamente
distorsionadoras.)
Cuadro 2.1. Clasificación de diferentes medidas contenidas en la PAC en función de sus
efectos sobre el comercio internacional
Cajas Ejemplos Verde (distorsiona poco o nada) Ayudas agroambientales Ayudas a la jubilación anticipada Azul (distorsiona) Ayudas directas al cultivo de herbáceos Primas al ovino y al vacuno Ámbar (distorsiona mucho) Subvenciones a la producción de aceite de oliva Compras “de intervención” de vacuno
Fuente: Compés (2006: 39).
Al fortalecimiento de la posición negociadora de la UE dentro de la OMC se
unieron dos condicionantes internos que contribuyeron a facilitar el impulso para que la
sustancial reforma de 2003 llegara a buen puerto. En primer lugar, estaba teniendo
lugar una enconada disputa entre los principales Estados miembros acerca del
presupuesto comunitario, cuyo diseño para el siguiente periodo de programación
(2007-13) estaba ya discutiéndose. Los países que eran contribuyentes netos estaban
planteando que el presupuesto comunitario para 2007-2013 debía ser muy austero
ante la incorporación de un buen número de países de Europa oriental que, partiendo
de bajos niveles de desarrollo, estaban destinados a convertirse en receptores netos
de fondos. En otras palabras, los países contribuyentes netos comenzaban a tener
dudas de su capacidad para seguir tirando de un carro cada vez más lleno de
pasajeros. La PAC desempeñaba un papel clave dentro de estas dudas, ya que
algunos de los nuevos miembros de la Unión Europea eran países con un sector
agrario aún grande y un número de agricultores aún muy elevado. El presupuesto
comunitario no podría absorber sin traumas la incorporación de estos miles de
agricultores si previamente no se asumía un compromiso de austeridad en la PAC. (Y
aún así los países de nuevo ingreso tendrían que aceptar un polémico régimen de
transitoriedad que impedía a sus agricultores acceder a ayudas comparables a las
percibidas por el resto de agricultores de la Unión.) En el marco de la negociación del
presupuesto comunitario, se llegó al acuerdo de que el gasto en las subvenciones de
28
la PAC (el gasto del primer pilar) se mantendría congelado durante el periodo de
programación 2007-13, lo cual, además de relegar a la PAC a un segundo puesto
dentro de las políticas de gasto de la UE por detrás de la política de cohesión regional
(cuadro 2.2), creaba las condiciones adecuadas para una reforma de los propios
criterios para la concesión de dichas subvenciones.
Cuadro 2.2. Distribución porcentual del presupuesto de la Unión Europea
2000-2006 2007-2013
Agricultura 46 43 Acciones estructurales 33 45 Políticas internas 7 1 Medidas exteriores 5 6 Gastos administrativos 5 6
Fuentes: Compés (2006: 53), “Financial framework 2007-13” (<http://ec.europa.eu /budget/index.cfm>).
La reforma de 2003 también fue favorecida por otro condicionante interno: el
deterioro de la imagen de la PAC ante la opinión pública europea. El desequilibrio
80/20, es decir, el hecho de que un reducido número de grandes propietarios y
grandes empresas absorbieran la mayor parte de las subvenciones dañaba la
legitimidad social de la PAC. Pese a que el problema había sido reconocido por la
propia Comisión desde al menos los tiempos de MacSharry, se había avanzado poco
en su solución. La Agenda 2000 había puesto sobre la mesa la posibilidad de modular
las subvenciones de tal modo que se quebrara la proporcionalidad de las mismas y
que una misma hectárea de tierra o una misma cabeza de ganado otorgaran el
derecho a percibir una subvención mayor o menor según si se trataba de un agricultor
pequeño o un agricultor grande. Sin embargo, la oposición de algunos Estados
miembros a la modulación (que implicaba una redistribución de fondos PAC desde los
países en que predominaba la gran explotación hacia los países en que predominaban
los pequeños y medianos agricultores) hizo que la modulación fuera finalmente
voluntaria. A mitad de camino del nuevo periodo de programación, resultaba ya
evidente que la modulación no iba a ser aplicada en muchos países y que incluso
algunos que inicialmente se mostraron favorables habían ido perdiendo el interés. En
consecuencia, la sensación de que la PAC era una política que beneficiaba
fundamentalmente a las grandes explotaciones y a las grandes empresas continuó
firmemente asentada en la opinión pública europea.
29
La opinión pública también estaba adquiriendo una conciencia creciente al
respecto de los problemas medioambientales de la agricultura moderna, y de cómo la
PAC podía estar contribuyendo a exacerbarlos. A pesar de que la cuestión ambiental
había ido entrando en la agenda europea desde al menos la década de 1980, el primer
pilar de la PAC no se había transformado gran cosa en términos medioambientales. La
Agenda 2000 sí había planteado la introducción de una especie de modulación de las
subvenciones en función de criterios medioambientales, pero, de nuevo, esto quedó
como una opción de la que los Estados miembros podían (o no) hacer uso. En una
sociedad europea con una conciencia medioambiental creciente, esto era demasiado
poco. Finalmente, la imagen pública de la PAC terminó de deteriorarse conforme, a
comienzos del siglo, el escándalo alimentario de las “vacas locas” (la transmisión de la
encefalopatía espongiforme bovina) aumentó la ansiedad de los europeos ante las
prácticas prevalecientes en la cadena alimentaria. Una cadena compuesta por
numerosos eslabones que producía alimentos cuya trazabilidad (es decir, la
posibilidad de conocer el itinerario seguido por un alimento desde el campo hasta la
mesa) era escasa. La sensación (probablemente, es cierto, un tanto exagerada) de
que la cadena alimentaria, crecientemente industrial y artificial, podía no ser segura
para la salud también pesó en contra de la imagen pública de la PAC, que aparecía a
los ojos de los europeos como un conjunto de medidas que, si bien salvaguardaban
los intereses de diversos sectores productivos, no parecían tener en cuenta a los
consumidores finales de los alimentos.
En medio de esta “tormenta perfecta”, en 2003 salió adelante una
sorprendente, por lo profunda, reforma del primer pilar de la PAC.
LOS PRINCIPIOS DE LA NUEVA PAC
La reforma se apoyaba en tres principios: desvinculación, condicionalidad y
modulación. Ninguno de ellos era completamente nuevo, pero el grado en que, a partir
de ahora, pasaban a condicionar el reparto de las subvenciones no tenía precedentes.
Se trató de una reforma de gran calado que, en términos generales, nos ha llevado
hasta el primer pilar tal y como existe en el actual periodo de programación 2007-2013.
La desvinculación suponía romper la relación entre las subvenciones y la
producción agraria. Las ayudas directas que venían concediéndose desde la reforma
MacSharry estaban ya en cierta forma desvinculadas de la producción, dado que la
cuantía de la subvención percibida por un agricultor no dependía de su nivel de
30
producción: dependía de variables como el número de hectáreas o el número de
cabezas de ganado de la explotación, con independencia de que estas hectáreas o
estas cabezas de ganado fueran más o menos productivas. Sin embargo, esta
desvinculación era una desvinculación débil, ya que continuaba existiendo un cierto
lazo entre subvención y producción. Por un lado, porque la percepción de la
subvención estaba vinculada a los inputs utilizados para la producción, con lo que, si
bien desaparecía el incentivo a que cada agricultor produjera la mayor cantidad
posible de mercancía (como había sido el caso con la PAC original), la subvención no
dejaba de ser un apoyo indirecto a la producción. Y, en segundo lugar, porque, junto a
las hectáreas y las cabezas de ganado poseídas por cada agricultor o ganadero, el
otro parámetro que entraba en el cálculo de la subvención era el rendimiento comarcal
medio. En otras palabras, aunque ningún agricultor individual percibiría una
subvención mayor por el hecho de intensificar su producción, el aumento de los
rendimientos del conjunto de agricultores sí presionaba al alza la cuantía de las
subvenciones del conjunto de agricultores, por lo que, aunque las subvenciones
individuales percibidas por cada agricultor estaban (con los matices expuestos
anteriormente) desvinculadas de su nivel individual de producción, las subvenciones
que la Comisión Europea concedía a los agricultores europeos continuaban
manteniendo un vínculo con la producción de los agricultores europeos.
La nueva PAC, por el contrario, aspiraba a romper completamente el vínculo
entre las ayudas y la producción. Para ello se remodeló de manera innovadora (y muy
polémica) el sistema para la concesión de las ayudas. En lo sucesivo, las ayudas
dejarían de ser calculadas en función de las características presentes de las
explotaciones y pasarían a ser calculadas en función de criterios históricos. Las
características de las explotaciones en un “periodo de referencia”, por lo general el
periodo 2000-2002, servían para asignar a los agricultores unos “derechos de cobro”
en el presente y en los años sucesivos. ¿Qué mejor forma de romper por completo el
vínculo entre ayudas y producción que rompiendo el vínculo entre las ayudas y el
presente? De este modo, lo que produjera el agricultor a partir de 2003 no tendría
ninguna influencia (ni directa, ni indirecta, ni de ningún tipo en absoluto) sobre la
cuantía de su ayuda. De hecho, un agricultor que hubiera estado activo en 2000-2002
podía incluso abandonar por completo la producción y no por ello perder sus derechos
de cobro y, por tanto, no por ello dejar de percibir su subvención. Ante la opinión
pública, los agricultores quedaban presentados de la manera más evidente como un
fuerte grupo de presión, cuya captura de fondos públicos en el presente se basaba en
31
derechos adquiridos en el pasado (lo cual, en el fondo, es lo que había venido
ocurriendo de manera más encubierta en versiones previas de la PAC).
El terremoto causado por esta reforma entre las organizaciones agrarias, y
también entre los gobiernos de algunos Estados miembros, fue formidable,
comparable al generado en su momento por el informe Mansholt. La principal crítica
que se le hacía a la reforma era que una desvinculación completa de las ayudas
conduciría, en el caso de algunos productos y algunas regiones, a un rápido abandono
de la actividad agraria, con la consiguiente destrucción de puestos de trabajo,
despoblación de zonas rurales y deterioro del patrimonio ambiental y el paisaje. En
parte por la encendida defensa que Francia hizo de estos argumentos, el resultado
final de la reforma contuvo un elemento suavizador: se dejó algo de margen para que
los Estados miembros que así lo desearan pudieran mantener una proporción de sus
ayudas vinculadas a la producción presente. Se fijaron máximos de ayuda vinculada
para cada producto, y algunos Estados miembros optaron por continuar vinculando
una parte de las subvenciones a la producción presente.
Los casos de los cultivos herbáceos y la ganadería ovina para carne son
ilustrativos (cuadro 2.3). Si el Estado correspondiente optaba por subvenciones
completamente desvinculadas, el monto de la subvención a percibir por parte de un
agricultor pasaba a calcularse como el producto de dos elementos: (1) el número de
“derechos de cobro” poseídos por tal agricultor; y (2) el valor de cada uno de esos
derechos de cobro. El valor de cada derecho de cobro era fijado por la Unión Europea
(63 euros en el caso de los herbáceos; 21 en el caso del ovino), mientras que el
número de derechos de cobro correspondientes a cada agricultor dependía de criterios
históricos: en el caso de los herbáceos, el número de hectáreas que ese agricultor
tuviera en cultivo en el periodo de referencia 2000-2002 y la producción media por
hectárea en su comarca en dicho periodo 2000-2002; y, en el caso del ovino, el
número de cabezas de ganado poseídas por el ganadero en el periodo de referencia
2000-2002. Si, por el contrario, el Estado correspondiente optaba por mantener una
proporción de la subvención vinculada a criterios presentes, entonces la subvención se
calculaba como la suma de dos componentes: por un lado, los cálculos anteriormente
comentados se realizaban en referencia al periodo presente (y no a 2000-2002) y
recibían una ponderación igual a la proporción de la ayuda que el Estado deseara
mantener vinculada a criterios presentes; por el otro, los cálculos referidos a 2000-
2002 recibían el resto de la ponderación.
Ambas opciones (desvincular la ayuda completamente o mantener una
proporción vinculada) devolvían el mismo resultado si el número de hectáreas, la
32
producción por hectárea o el número de cabezas de ganado eran idénticos en 2000-
2002 y en el presente, mientras que la opción de mantener una proporción de la ayuda
vinculada permitía incrementar el monto de la subvención a aquellos agricultores cuya
superficie cultivada o cuyo número de cabezas de ganado hubieran aumentado, o
cuyas comarcas hubieran presenciado un aumento en su producción media por
hectárea.
Cuadro 2.3. Opciones de subvención para los cultivos herbáceos y la ganadería ovina de
carne tras la reforma de 2003
Cultivos herbáceos Ganadería ovina de carne
Opción 1: subvención completamente desvinculada (criterios históricos)
Periodo de referencia 2000-2002 2000-2002
Número de derechos (N) Hectáreas en cultivo en el periodo de referencia
Cabezas de ganado en el periodo de referencia
Valor de cada derecho (V) Rendimiento medio comarcal * 63 euros 21 euros
Monto de la subvención N * V N * V
Opción 2: subvención parcialmente vinculada al presente
Proporción vinculable 25 por ciento 50 por ciento
Componente vinculado (CV) (Hectáreas de cultivo hoy *
Rendimiento medio comarcal hoy * 63 euros) * 0,25
(Cabezas de ganado hoy * 21 euros) * 0,50
Componente desvinculado (CD) N * V * 0,75 N * V * 0,50
Monto de la subvención CV + CD CV + CD Fuente: Barco y otros (2006: 104, 111). Elaboración propia.
España optó por aprovechar al máximo la segunda de las opciones descritas
en el cuadro 2.3. Durante y después de la negociación de la nueva PAC, las
organizaciones agrarias españolas se manifestaron abiertamente en contra de la
desvinculación total de las ayudas, señalando que, en el caso de España, tal
desvinculación total conduciría al abandono de la agricultura de secano y la ganadería
extensiva en amplias zonas del país. En no poca medida capturado por este grupo de
33
presión, el gobierno español optó por continuar vinculando una parte de las
subvenciones a criterios presentes.
Los otros dos principios en que pasó a apoyarse la PAC tras 2003 eran la
condicionalidad y la modulación. La condicionalidad se concretó en la aprobación de
diecinueve normas comunitarias que definían requisitos de obligado cumplimiento de
cara a la percepción plena de la subvención por parte del agricultor. La idea de
condicionar la percepción de subvenciones al cumplimiento de determinados criterios
ya se había puesto sobre la mesa en el marco de la anterior reforma, la de la Agenda
2000; se trató entonces de una condicionalidad de contenido ambiental cuya
aplicación efectiva dependía de la voluntad de los Estados miembros. La reforma del
2003 supuso, en cambio, la introducción de una versión más fuerte del principio de
condicionalidad. Aunque se mantuvieron criterios ambientales en la definición de los
requisitos de condicionalidad (por ejemplo, la protección de las aguas frente al peligro
de la contaminación por nitratos y otras sustancias químicas utilizadas por los
agricultores), se añadieron criterios de seguridad alimentaria (por ejemplo,
disposiciones para prevenir, controlar y erradicar encefalopatías espongiformes
transmisibles) y criterios de bienestar animal (con objeto de proteger a los animales
empleados en las explotaciones ganaderas).
Además, la condicionalidad dejó de ser una opción que los Estados podían o
no hacer efectiva, y se convirtió en obligatoria en todo el territorio de la Unión. Con
objeto de verificar el cumplimiento de los requisitos condicionales por parte de los
agricultores, se puso en marcha un sistema de control con capacidad para imponer
penalizaciones a los agricultores que no cumplieran. Estas penalizaciones podían
moverse desde un arco entre el 3 y el 15 por ciento de la subvención para los casos
de incumplimiento por negligencia (siendo la reincidencia el principal elemento que
decidía en qué punto de este arco se situaba la penalización efectivamente impuesta
al agricultor) hasta más de un 20 por ciento por incumplimiento deliberado (pudiendo
llegar al 100 por cien de la subvención en aquellos casos que se consideraran muy
graves).
Por su parte, la modulación (es decir, la aplicación de coeficientes reductores a
las subvenciones de mayor cuantía con objeto de hacer más equitativa la distribución
de los fondos del primer pilar entre los diferentes tipos de agricultores) también había
sido puesta sobre la mesa en el marco de la Agenda 2000 y también había consistido
en aquel momento en una opción que los Estados miembros podían (o no) hacer
efectiva. A la altura de 2003, resultaba ya evidente que este sistema de modulación
voluntaria no estaba teniendo éxito: Alemania, un país de grandes explotaciones que
34
veía la modulación como una pérdida de los fondos PAC que podía recibir, había
optado por no modular sus subvenciones, mientras que Francia, que en principio se
había mostrado favorable a la modulación, había chocado con importantes dificultades
operativas para implantar los cambios necesarios. En España, por su parte, diversas
consideraciones habían llevado al gobierno a no modular las subvenciones: la
modulación habría supuesto la pérdida de algunos fondos (sólo parcialmente
recuperables a través de programas de desarrollo rural que, a diferencia de la
solidaridad financiera que regía el primer pilar, estaban sujetos a un régimen de
cofinanciación) y, además, habría alterado la distribución regional de los fondos PAC,
dañando probablemente a regiones de gran peso en la negociación agraria como
Andalucía, las dos Castillas y Extremadura. En un país de modernización agraria
tardía, también tuvo cierto éxito el argumento de que una modulación de las
subvenciones podría suponer un ataque al agricultor profesional a tiempo completo,
que quizá podría reaccionar fraccionando su explotación (de lo cual, a su vez, podían
esperarse impactos negativos sobre la modernización y reestructuración de la
agricultura española).
En contraste con la modulación voluntaria de la Agenda 2000, la reforma de
2003 supuso la introducción de un sistema obligatorio para la modulación de las
subvenciones: aquellas subvenciones superiores a 5.000 euros pasaban a reducir su
cuantía en un 3 por ciento en 2005, un 4 por ciento en 2006 y un 5 por ciento entre
2007 y 2012. Desde el punto de vista de la negociación política, un elemento crucial
fue el compromiso por parte de la Comisión de que al menos el 80 por ciento de los
recursos ahorrados a través de esta medida permanecerían en el Estado miembro
correspondiente, por ejemplo a través de programas de desarrollo rural del segundo
pilar (incentivos a la jubilación anticipada, indemnizaciones compensatorias de
montaña, subvenciones a la forestación de tierras agrarias, medidas
agroambientales…).
¿Y EL SEGUNDO PILAR?
La sorprendente reforma de 2003 no afectó al desarrollo rural, apenas unos
años atrás elevado a la categoría de “segundo pilar” de la PAC. Los cambios llegaron
de la mano del nuevo periodo de programación, 2007-2013, y, si bien no fueron
cambios radicales, sí supusieron una reorganización de las muy variadas medidas que
son clasificadas como de desarrollo rural. El principal problema que se buscaba
35
corregir, de hecho, era la excesiva dispersión y heterogeneidad de estas medidas, que
nunca habían formado parte de un plan global, sino que habían llegado al cajón de
sastre del segundo pilar por diversos motivos históricos.
La Comisión Europea intentó compensar la ausencia de un plan global con la
formulación de algunas directrices estratégicas llamadas a inspirar la reorganización
del segundo pilar en 2007-2013. Algunas de ellas venían a sintetizar la lógica que en
su momento había conducido a la creación de tal o cual conjunto de medidas. Así, la
vieja idea de Mansholt de que era necesaria una “política de estructuras” se convertía
ahora en la directriz estratégica de impulsar la competitividad del sistema alimentario
europeo. La filosofía que algo más tarde había conducido a la introducción de medidas
ambientales se traducía ahora en la directriz de mejorar el medio ambiente y el
paisaje, con especial atención a la biodiversidad, la preservación de paisajes agrarios
de alto valor natural, el régimen del agua y el cambio climático. La identificación de las
comunidades rurales como algo más que un conjunto de agricultores, iniciada por el
informe El futuro del medio rural de finales de la década de 1980, se convertía ahora
en la directriz de mejorar la calidad de vida e impulsar la diversificación, poniéndose un
énfasis preferente en las mujeres, los jóvenes y los trabajadores de mayor edad.
Junto a estas directrices que resumían la razón de ser de las medidas que ya
existían, otras tres directrices estratégicas daban una indicación de lo que hasta
entonces había ido mal o, cuando menos, merecía ser tenido en mayor consideración.
Esto incluía, por ejemplo, el desarrollo de las capacidades locales de creación de
empleo, con mención explícita a la necesidad de transitar desde las políticas de
reparto hacia políticas activas. También incluía la obligatoriedad de que cada Estado
miembro preparara una estrategia nacional de desarrollo rural, en la que buscara
sinergias entre las diferentes medidas financiables dentro del segundo pilar y velara
por la ausencia de contradicciones entre unas medidas y otras. Finalmente, también
se incluyó como directriz estratégica la búsqueda de sinergias entre el segundo pilar y
otras políticas europeas, como la política de cohesión regional y las políticas de
empleo. Cada una de estas directrices estaba subrayando implícitamente problemas
detectados en el funcionamiento del segundo pilar hasta entonces: hablar de políticas
activas en lugar de políticas de reparto era un ataque al discurso de las organizaciones
agrarias, para las que el segundo pilar siempre había sido en lo fundamental un
mecanismo de compensación a los agricultores en razón de los perjuicios causados
por las sucesivas reformas en el primer pilar; y hablar de estrategias nacionales de
desarrollo rural o de la búsqueda de sinergias con otras políticas venía a reconocer
que las medidas del segundo pilar habían actuado hasta entonces de manera
36
descoordinada e incluso contradictoria (había, por ejemplo, una tensión evidente entre
las medidas de impulso a la competitividad y las medidas agroambientales).
Con objeto de favorecer la reorganización del segundo pilar, se crearon nuevos
instrumentos. Por un lado, se creó el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural
(FEADER) como mecanismo integrado de financiación (si bien, a diferencia de lo que
ocurría con el primer pilar, aquí regía un sistema de cofinanciación, por lo que no todo
el dinero gastado en desarrollo rural salía de FEADER). Por otro lado, se crearon
nuevas instituciones con objeto de favorecer la coordinación de las distintas
experiencias de desarrollo rural. El abanico de experiencias era muy amplio, dado que
las medidas del segundo pilar eran (y son) muy heterogéneas y los Estados miembros
siempre han mantenido (y mantienen) un elevado margen de decisión en torno a la
mayor o menor ponderación de unas y otras en sus territorios. La Red Europea de
Desarrollo Rural se convirtió en el observatorio de esta variedad de experiencias,
mientras que cada uno de los Estados miembros pasó a tener que crear su propia red
nacional con objeto de poner en común las experiencias registradas en su territorio.
Finalmente, cada Estado miembro pasó a tener que redactar su propia estrategia de
desarrollo rural, en la que debía motivar la orientación escogida para sus políticas de
segundo pilar, y un plan de desarrollo rural, en el que debía detallar las medidas
concretas: las acciones subvencionables, las cuantías, la casuística… En el caso de
Estados descentralizados como España, la confección de este plan de desarrollo rural
correspondía ya a los gobiernos regionales. Si la nueva arquitectura del segundo pilar
no evitaba que este siguiera siendo un cajón de sastre, al menos obligaba a cada
Estado a proporcionar una descripción detallada y normalizada de lo que había en el
cajón.
¿Cómo se reorganizó el segundo pilar? No hubo grandes cambios en las
políticas, pero sí en su estructuración. Cada medida pasó a estar encuadrada en uno
de cuatro posibles ejes: competitividad, medio ambiente, diversificación y calidad de
vida, y enfoque LEADER. En el eje de competitividad (cuadro 2.4) estaban las
medidas estructurales tradicionales, tanto en materia de recursos humanos
(información y formación profesional, incentivos para los jóvenes agricultores,
incentivos para la jubilación anticipada, ayudas a la utilización de servicios de
asesoramiento y gestión) como en materia de capital físico (inversiones agrarias,
proyectos de innovación, infraestructura agrícola); junto a ellas, nuevas medidas
surgidas en relación a las nuevas características del sistema alimentario europeo:
fomento de la calidad alimentaria (ayudas temporales para el cumplimiento de normas
nuevas en este campo, incentivos para la búsqueda de la calidad, ayudas a la
37
promoción de los productos de calidad) y medidas transitorias para los nuevos
Estados miembros (fomento de la creación de agrupaciones de productores y ayudas
directas a las pequeñas y muy poco rentables “explotaciones de semisubsistencia”).
Cuadro 2.4. Ejemplos de medidas incluidas en el eje “Competitividad”
Concepto Importe
Instalación de jóvenes agricultores Máximo de 40.000 euros por agricultor Jubilación anticipada 18.000 euros por cesionista y año / 180.000 euros por cesionista Servicios de asesoramiento 80% sobre el coste del servicio (subvención máxima: 1.500 euros) Participación en programas sobre calidad
alimentaria 3.000 euros por explotación
Explotaciones de semisubsistencia 1.500 euros por explotación y año
Fuente: Comisión Europea (2008: 21). Cuadro 2.5. Ejemplos de medidas incluidas en el eje “Medio ambiente y gestión del
territorio”
Concepto Importe
Aumento del valor económico de los bosques
60-85% sobre el importe de las
inversiones efectuadas Cumplimiento de normas 10.000 euros por explotación Zonas montañosas Como máximo, 250 euros por hectárea
de superficie agraria útil Zonas Natura 2000 200 euros, pago “normal” por hectárea
de superficie agraria útil Bienestar animal 500 euros por unidad de ganado mayor Lucro cesante por forestación 700 euros por hectárea (sólo
agricultores)
Fuente: Comisión Europea (2008: 22).
El segundo eje era el medio ambiente y la gestión del territorio (cuadro 2.5), y
aquí se incluían medidas para la utilización sostenible de tierras agrarias (las
tradicionales indemnizaciones compensatorias para zonas de montaña y zonas
desfavorecidas, ayudas para los agricultores situados en otras zonas de especial
38
interés medioambiental y, claro está, las tradicionales medidas agroambientales) y
medidas para la utilización sostenible de las superficies forestales (subvenciones a la
forestación de tierras agrícolas, ayudas adicionales a las zonas forestales situadas en
zonas de especial interés medioambiental, y ayudas para proyectos de explotación
forestal sostenible).
El tercer eje comprendía los aspectos, sólo parcialmente conectados, de la
diversificación económica y la calidad de vida. El impulso a la diversificación de las
economías rurales se concretaba en la posibilidad de subvencionar el desarrollo de
proyectos empresariales en sectores no agrarios, el desarrollo de microempresas, la
promoción de actividades turísticas, y la conservación y gestión del patrimonio natural.
Por su parte, las acciones en materia de calidad de vida podían afectar a aspectos
como la provisión de servicios básicos en los pueblos o la renovación y protección del
patrimonio rural.
El cuarto y último eje era el enfoque LEADER. Esta fue quizá la gran novedad
del periodo 2007-2013: LEADER, que había nacido como una Iniciativa Comunitaria
independiente y que hasta aquel momento había estado fuera de la PAC, ahora
pasaba a formar parte de la misma como elemento del segundo pilar. Culminaba así
un largo proceso desde que la Iniciativa se lanzó con carácter experimental; un
proceso en cuyas diferentes etapas LEADER fue bien valorado por la Comisión y, de
hecho, en varias ocasiones fue utilizado por esta para hacer ver el contraste entre los
logros de la pequeña iniciativa con enfoque ascendente, por un lado, y los problemas
(y dificultades de reforma) del mastodóntico primer pilar con enfoque descendente, por
el otro. Bajo la rúbrica del enfoque LEADER, en 2007-2013 la PAC comenzó a
financiar los habituales proyectos de desarrollo de los grupos de acción local, así como
proyectos para la cooperación entre grupos de acción local de regiones y países
diferentes.
Como ya venía ocurriendo desde la definición de un “segundo pilar” en el
marco de la Agenda 2000, los Estados miembros disponían de un amplio margen para
modelar las políticas de desarrollo rural de acuerdo con sus características y
prioridades. La Comisión se limitó a establecer unos niveles mínimos de financiación
para cada uno de los ejes: los Estados podían organizar como mejor les pareciera los
fondos del segundo pilar siempre y cuando al menos un 10 por ciento de los fondos se
destinaran a competitividad, un 25 por ciento a medio ambiente, un 10 por ciento a
diversificación y calidad de vida, y un 5 por ciento al enfoque LEADER. En realidad, en
un primer momento la Comisión había propuesto unos umbrales más elevados (15-25-
15-7), pero los Estados se procuraron un mayor margen de maniobra. Ya desde los
39
orígenes del segundo pilar (las medidas estructurales implantadas a lo largo de la
década de 1970), los Estados venían mostrándose celosos de su espacio en esta
materia, quizá porque las características de unos y otros países diferían. Quizá,
también, porque se trata de medidas en régimen de co-financiación, es decir, no rige el
principio de solidaridad financiera sino que una parte del gasto en desarrollo rural
ejecutado en un determinado país debe salir de las arcas nacionales. En el actual
periodo de programación, esta parte se movía entre un 45-50 por ciento en el caso de
los países “históricos” de la Unión y un 20 por ciento en el caso de los países de nueva
adhesión. (El mejor tratamiento dado a los países de nueva adhesión venía a ser una
compensación menor por la aplicación a sus agricultores de un régimen de
transitoriedad en el primer pilar, así como un intento, probablemente desvalido, de
potenciar el atractivo del segundo pilar en relación al primero a los ojos de los
gobernantes y agricultores de Europa central y oriental.)
Cuadro 2.6. Distribución porcentual de los fondos del segundo pilar, 2007-2013
Eje 1 Eje 2 Eje 3 Eje 4
España 51 35 4 10 Inglaterra 9 81 6 4 Francia 37 52 6 5 Alemania – Renania del norte y Wesfalia 28 54 15 4 Alemania – Sajonia 22 32 40 5 Italia - Lombardía 33 53 9 4 Italia - Sicilia 44 43 7 6 Polonia 42 33 20 5
Total Unión Europea 35 45 14 6
Fuente: Gobierno de Cantabria (2008). Elaboración propia. Las diferencias en las prioridades defendidas por cada Estado miembro en
materia de desarrollo rural son considerables (cuadro 2.6). En general, la mayor parte
de los fondos para desarrollo rural terminan siendo capturados por los agricultores,
bien a través de las medidas para impulsar la competitividad, bien a través de las
medidas ambientales. En el sur de Europa, con España como ejemplo más
representativo, la tardía modernización del sector agrario ha legitimado un gran peso
para las medidas de competitividad, a menudo interpretadas por las organizaciones
agrarias como compensación más o menos directa por la paulatina retirada de los
instrumentos directos de protección agraria. También en Europa oriental, marcada por
un gran número de explotaciones con bajos niveles de productividad, parece haber
40
triunfado la opción de utilizar fondos de desarrollo rural para impulsar la
competitividad. En otros países como Francia, los agricultores son también los
grandes beneficiarios de las medidas de desarrollo rural, pero principalmente porque el
segundo pilar se ha orientado hacia el eje medioambiental. Esto va en consonancia
con unas organizaciones agrarias que desde los años noventa vienen apostando con
fuerza por la idea de una agricultura “multifuncional” que, además de producir
alimentos, genera como bien público servicios ambientales para el conjunto de la
sociedad. La apuesta por el medio ambiente ha sido radical en el caso de Inglaterra,
que destina más de cuatro quintas partes de su segundo pilar a este eje. País
marcado por un cambio estructural precoz (con un temprano descenso del peso de los
agricultores dentro de la población activa), sus organizaciones agrarias ejercen sobre
las autoridades nacionales competentes una presión muy inferior a la de sus
homólogos franceses o españoles. Finalmente, a modo de ilustración de que otro
segundo pilar es posible, es significativa la apuesta de la región alemana de Sajonia
por un desarrollo rural orientado hacia la diversificación y la calidad de vida, es decir,
orientado hacia los fines que originalmente dieron sustancia a la idea de desarrollo
rural en la Unión Europea. En general, sin embargo, los datos muestran que los
agricultores europeos absorben cuatro de cada cinco euros destinados a desarrollo
rural.
¿Qué queda pues de la idea original, tan claramente planteada en El futuro del
medio rural a finales de la década de 1980, de que lo rural era mucho más que lo
meramente agrario? ¿Qué queda del intento de Fischler de convertir la PAC en una
política rural integrada? Tras crecer hasta alcanzar un 18 por ciento del presupuesto
PAC en el periodo 2000-2006, el segundo pilar se ha quedado estancado en el
entorno del 15 por ciento en el actual periodo 2007-2013. Si a ello unimos que la
inmensa mayoría de sus fondos terminan siendo recibidos por los mismos agricultores
que ya se benefician del predominante primer pilar, puede verse que no queda mucho
de la idea original. Teniendo en cuenta la acumulación en el segundo pilar de medidas
agrarias pre-existentes y el importante peso de las organizaciones agrarias en la toma
de decisiones de las agencias nacionales y regionales competentes, la agrupación de
este heterogéneo conjunto de medidas bajo la denominación “desarrollo rural” resulta
un tanto disfuncional.
El caso español es bastante representativo. La elaboración de un Plan
Estratégico Nacional y un Marco Nacional para el Desarrollo Rural, en línea con las
directrices del nuevo segundo pilar, corresponde al gobierno central, pero la
concreción de estas ideas en programas de desarrollo rural que especifiquen las
41
medidas y acciones subvencionables, así como los importes de dichas subvenciones,
es competencia de las Comunidades Autónomas. Frente a casos como el alemán, en
el que los gobiernos regionales utilizan sus competencias de manera variada, los
gobiernos regionales españoles han definido de manera bastante homogénea el
segundo pilar, con una clara orientación hacia los agricultores y, dentro de ello, hacia
la competitividad (figura 2.1). Esto tiene raíces históricas profundas, vinculadas tanto a
la tardía modernización de la agricultura como a la gran influencia que las
organizaciones agrarias han tenido sobre las agencias encargadas de gestionar las
políticas rurales.
Figura 2.1. Distribución porcentual de los fondos del segundo pilar en las regiones
españolas, 2007-2013
0 20 40 60 80 100
Aragón
Castilla-León
Madrid
Navarra
Andalucía
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla-La Mancha
Cataluña
Galicia
Extremadura
País Vasco
Com. Valenciana
Murcia
Rioja (La)
Eje 1 Eje 2 Eje 3 Eje 4
Fuente: Gobierno de Cantabria (2008). Elaboración propia. Un buen ejemplo es una de las medidas históricas de lo que luego sería el
segundo pilar: las indemnizaciones compensatorias de montaña. En 1982, España, en
periodo de pre-adhesión a la C.E.E., se dotó de un sistema de indemnizaciones de
montaña muy similar al que la Comunidad había puesto en marcha en 1975. De
hecho, en los debates parlamentarios sobre la Ley de Agricultura de Montaña con
42
frecuencia se habló de la necesidad de armonizar nuestra política de montaña con la
política europea ya en marcha. Lo llamativo del caso es que, a lo largo del camino que
medió entre la mención que la Constitución de 1978 hacía a la necesidad de dar un
tratamiento especial a las zonas de montaña y la aprobación de la Ley de Agricultura
de Montaña en 1982, lo que se suponía debía ser una política de desarrollo rural
integrado para las zonas de montaña terminó siendo una simple política de
indemnizaciones para los agricultores de montaña, los cuales eran ya por aquel
entonces una parte bastante pequeña de la población activa total de las comarcas
afectadas por la Ley (cuadro 2.7).
Cuadro 2.7. Datos sobre la indemnización compensatoria de montaña en España
1990 2000
Beneficiarios (miles) 79 48 Monto medio de la indemnización (euros de 2000) 433 482 Beneficiarios / Explotaciones (%) 22 20 Agricultores / Población activa en la montaña (%) 28 16
Fuente: Collantes (2010: 395).
Una vez dentro de la C.E.E. y la UE, y a pesar de alguna medida creativa en
materia de desarrollo rural (como los programas PRODER de la década de 1990, una
especie de versión española de LEADER para aquellas comarcas que no habían sido
seleccionadas para la Iniciativa Comunitaria), el enfoque español del segundo pilar ha
continuado fuertemente orientado hacia lo agrario.
43
3 Una valoración de la PAC
Desde el mismo momento de su entrada en vigor, la PAC ha sido objeto de
continuas valoraciones, casi siempre con objeto de influir sobre su evolución a lo largo
del tiempo. Uno de los principales obstáculos para realizar una valoración rigurosa de
sus efectos es el hecho de que la PAC ha coincidido en el tiempo con el periodo de
mayor transformación en la historia de la agricultura y las sociedades rurales
europeas. En este capítulo se realiza un intento de valoración de cada uno de los dos
pilares de la PAC. El primer pilar, la política de precios y mercados posteriormente
convertida en una política de ayudas directas a los agricultores, es valorado de
acuerdo con criterios productivos, sociales y ambientales. El segundo pilar, la política
de desarrollo rural cuyas raíces se encuentran en las medidas estructurales aprobadas
ya en la década de 1970, es valorado en función de su capacidad para impulsar la
diversificación de las economías rurales, aumentar la calidad de vida de las
poblaciones rurales y evitar la despoblación.
EL PRIMER PILAR: ECONOMÍA, SOCIEDAD Y MEDIO AMBIENTE
Podemos valorar los efectos del primer pilar de la PAC desde al menos tres
puntos de vista. Los dos primeros, el productivo y el social, se derivan directamente de
los objetivos que le fueron fijados a la PAC en el Tratado de Roma. El tercero, el
ambiental, fue incorporado más tarde, pero desde hace años es explícitamente
reconocido como un plano de valoración relevante por parte de la propia Comisión.
Desde el punto de vista productivo, la cuestión es en qué medida ha servido la
PAC para estimular la producción y la productividad de los agricultores europeos,
garantizando así una oferta suficiente de alimentos para los consumidores. Por un
lado, no cabe duda de que efectivamente ha habido un estímulo a la producción. El
periodo comprendido entre la década de 1950 y el presente ha sido el periodo de
44
mayor crecimiento de la agricultura europea, superando con enorme claridad las tasas
de crecimiento de periodos previos, en ocasiones bautizados por los historiadores
como periodos de “revolución agraria”. Pero la verdadera revolución agraria no tuvo
lugar en los siglos XVIII o XIX, sino después de la Segunda Guerra Mundial: hay, por
lo tanto, una coincidencia entre la implantación de la PAC y la aceleración del
crecimiento agrario. Si, a la altura del Tratado de Roma, las escaseces de la guerra y
la posguerra se aparecían ante los políticos como fantasmas que debían ser
conjurados, apenas un par de décadas después resultaba evidente que el suministro
de alimentos dejaba de inspirar temor alguno. La PAC original hizo mucho por
fomentar la producción agraria, dado que proporcionaba incentivos para que cada
agricultor produjera lo máximo posible: a través de los precios institucionales, las
compras de garantía y las subvenciones a la exportación, los agricultores podían estar
seguros de que, con independencia de cualesquiera excesos de oferta generados en
los mercados, colocarían su producción. De hecho, la presión que estas garantías
generaron sobre el presupuesto comunitario forzó a transformar la PAC original y, en
particular tras la reforma MacSharry, a buscar fórmulas de apoyo a los agricultores que
no generaran inercias de sobreproducción. ¿Qué mejor prueba del indudable estímulo
que la PAC original supuso para la producción agraria europea?
Incluso después de la reforma MacSharry y de la paulatina tendencia hacia
subvenciones desvinculadas, parece claro que la reserva del mercado europeo para
los agricultores europeos no supuso un desincentivo a la adopción de cambios:
debemos apreciar que la PAC no sólo es proteccionismo, sino también un poderoso
motor de creación de comercio a través de la supresión de las barreras entre los
Estados miembros de la UE y la consiguiente creación de un mercado único europeo.
Esta no es, sin embargo, toda la historia. Aunque la PAC ha podido estimular la
producción agraria europea (sobre todo hasta que las subvenciones fueron
desvinculadas de la producción), su papel en el estímulo de la productividad del sector
(que es al fin y al cabo la variable objetivo fijada por el Tratado de Roma) fue bastante
más modesto. El crecimiento sin precedentes de la productividad agraria durante este
periodo se explica mejor a partir de la combinación de dos grandes transformaciones:
en el plano tecnológico, la incorporación de un nuevo bloque de inputs de origen
industrial, entre los que destacaron los tractores y los fertilizantes químicos; y, en el
plano demográfico, la salida masiva de agricultores hacia otras ocupaciones,
generalmente emplazadas en las ciudades.
Además, los logros productivos de la PAC deben ponerse en relación a sus
costes, sobre todo si tenemos en cuenta que el tan temido fantasma del
45
desabastecimiento alimentario nunca ha estado cerca de hacerse presente en la
Europa posterior al Tratado de Roma. ¿Cuál ha sido entonces el coste de estimular la
producción agraria en una sociedad marcada por la abundancia? El coste directo fue
soportado inicialmente por los consumidores europeos, que, como consecuencia del
sistema de precios institucionales de la PAC original, compraron su comida a precios
superiores a los que se habrían dado en un mercado libre (o, si eso es a lo que vamos,
en países cuyo sistema de apoyo a los agricultores estaba menos vinculado a los
precios, por ejemplo Estados Unidos). Más adelante, conforme la política de precios
fue siendo sustituida por una política de subvenciones directas, el coste de la PAC
comenzó a desplazarse desde los consumidores hacia los contribuyentes, que, a
través de sus impuestos, financiaban el presupuesto comunitario de cuya caja común
salían los pagos a los agricultores. Otros costes, ya de carácter indirecto, de la PAC
incluyen el mantenimiento de asignaciones ineficientes de recursos (al destinarse más
recursos al sector agrario de los que en principio se habrían destinado en condiciones
de libre mercado) y la consolidación de grupos de presión acostumbrados a capturar
una parte notable del presupuesto de la Unión Europea (con la consiguiente falta de
flexibilidad del presupuesto ante cambios en las circunstancias, como la incorporación
de países nuevos o la irrupción de crisis económicas). Con todo, las estimaciones
disponibles sobre estos costes sugieren que, dado que el sector agrario era una parte
pequeña y menguante de las economías europeas, las pérdidas de bienestar que la
PAC generó a la sociedad europea fueron modestas.
Otro punto negro del estímulo productivo generado por la PAC podrían ser los
efectos sobre los productores agrarios del mundo en vías de desarrollo, si bien se trata
de un aspecto con frecuencia exagerado. Buena parte de los agricultores de los países
en vías de desarrollo viven en regiones de clima tropical y producen mercancías que
no entran en competencia con las producciones europeas de clima templado. Buena
parte de estos, los pertenecientes a países ACP (África-Caribe-Pacífico, un grupo
compuesto básicamente por antiguas colonias de Estados miembros de la Unión
Europea, en especial Francia y Reino Unido) vienen disfrutando de condiciones de
acceso preferente al mercado europeo. Es cierto que existen excepciones particulares
importantes, como por ejemplo el azúcar y los plátanos, dos productos sensibles para
la Unión Europea; y también es cierto que la imagen de Europa como una fortaleza
que reserva su mercado para sus agricultores es bastante fidedigna para las
principales producciones. En cualquier caso, suele exagerarse el papel del
proteccionismo agrario europeo en la perpetuación del atraso económico de los países
pobres. La historia demuestra que existe un largo trecho entre el crecimiento de las
46
exportaciones agrarias, por un lado, y el desarrollo económico, por el otro. Si los
beneficios de las exportaciones agrarias se concentran en unas pocas manos, ya sean
las de terratenientes locales o las de grandes empresas multinacionales de la
producción y la distribución alimentarias, difícilmente puede lograrse que el éxito
exportador se transmita a otros sectores y a otros grupos poblacionales.
El gran impacto negativo sobre terceros países ha sido, probablemente, el
impacto de las subvenciones a la exportación garantizadas por la PAC original. Estas
subvenciones suponían una práctica de dumping que resultaba tremendamente dañina
para los sectores agroalimentarios, muchas veces débilmente articulados y
pobremente dotados en términos técnicos y organizativos, de los países pobres en
que se colocaban los excedentes europeos. Aunque el monto de estas subvenciones
ha venido disminuyendo sistemáticamente en los últimos veinte años, todavía operan
algunos de sus restos. En estos casos, el debate sobre la PAC va más allá del coste
que los europeos afrontan para mantener niveles de producción agraria superiores a
los que se darían en una situación de mercado libre, y se adentra en el modo en que
los fondos PAC hacen que la producción agraria de terceros países sea inferior a lo
que sería en una situación de mercado libre. Mientras que el proteccionismo europeo
perjudica a los agricultores potencialmente orientados hacia la exportación, las
subvenciones a la exportación perjudican a los agricultores y ganaderos orientados
hacia el mercado doméstico, un grupo más numeroso y, por lo general, con menores
niveles de productividad y renta.
Un segundo plano de valoración del primer pilar, después del productivo, es el
plano social. De hecho, muchos especialistas proponen que veamos la PAC más
como una política social (una especie de complemento agrario a los mecanismos de
protección social propios del Estado del bienestar) que como una política económica.
Uno de los objetivos que el Tratado de Roma fijaba a la PAC, y que se ha mantenido
en pie hasta el presente, era garantizar a los agricultores un nivel de vida “equitativo”,
es decir, comparable al del resto de ciudadanos. Este es un objetivo que, en sentido
estricto, la PAC no ha podido cumplir. La PAC no ha podido alterar un rasgo
estructural en la historia agraria europea: las brechas de productividad y renta del
sector agrario con respecto al resto de sectores de la economía nacional. Con
independencia de que los agricultores de unos países sean más productivos y
dispongan de mayor renta que los agricultores de otros países, un rasgo común de
unos y otros agricultores es que sus niveles de productividad y renta son claramente
inferiores a los de los otros grupos ocupacionales dentro de su propio país. Esto era
así antes de la entrada en vigor de la PAC y ha continuado siendo así desde entonces,
47
sin que haya motivos para suponer que estas brechas de productividad y renta vayan
a desaparecer en un futuro próximo. Ni el impresionante cambio tecnológico llevado a
cabo por los agricultores tras la Segunda Guerra Mundial ni la mayúscula
reestructuración del sector impulsada por el éxodo rural y el cierre de numerosas
explotaciones han implicado una convergencia sustancial en los niveles de
productividad de los agricultores: simplemente les han permitido mantener el paso con
respecto a los demás sectores y evitar que la brecha se abriera más todavía. En
consecuencia, el nivel de renta de un agricultor medio es inferior al de un trabajador
medio de la industria, la construcción o los servicios, y el riesgo de caer por debajo de
la línea de pobreza relativa es mayor para los agricultores que para cualquier otro
grupo ocupacional. Si las economías europeas han logrado, con mayor o menor éxito,
homogeneizar sus estructuras productivas y evitar una situación de dualismo
estructural, ello se ha debido más al paulatino recorte de tamaño del sector agrario
que a la convergencia de los resultados de este con respecto a los del resto de
sectores.
Otra cuestión es qué habría ocurrido en ausencia de las subvenciones, primero
indirectas vía precios y posteriormente directas, concedidas por la PAC. Se estima
que, en el actual periodo de programación, las subvenciones suponen
aproximadamente un tercio de la renta de los agricultores (en torno a una cuarta parte
en el caso de España). En ausencia de subvenciones, la distancia entre la renta de los
agricultores y la renta del resto de grupos ocupacionales sería hoy sustancialmente
mayor. La PAC no ha logrado garantizar a los agricultores un nivel de vida “equitativo”,
pero al menos ha trabajado en el sentido de impedir un agravamiento del problema.
Desde este punto de vista social, un aspecto quizá más inquietante del primer
pilar de la PAC ha sido su tendencia a agravar las disparidades ya existentes entre los
agricultores de diferentes países y entre agricultores grandes y agricultores pequeños.
Las disparidades entre las agriculturas europeas eran ya muy marcadas antes de la
entrada en vigor de la PAC; ya a comienzos del siglo XX, de hecho, los agricultores de
Europa noroccidental (británicos, franceses, alemanes) eran más productivos y
disfrutaban de un nivel de renta superior al de los agricultores de la Europa del sur y el
este (italianos, españoles, polacos, rumanos). Pues bien, es probable que las reglas
para la concesión de subvenciones del primer pilar de la PAC hayan tendido a agravar
estas disparidades agrarias entre países, al concentrar una parte más que
proporcional de las ayudas en los países cuyos resultados agrarios eran ya más
favorables. Los beneficios de la PAC original, con sus incentivos a la sobreproducción,
fueron a parar primordialmente a los productores más grandes y más intensivos:
48
mucho más a los agricultores holandeses que, por ejemplo, a los pequeños y menos
dinámicos agricultores del sur de Italia. La puesta en marcha de un sistema de ayudas
directas basadas en el tamaño de la explotación, resultado de la reforma MacSharry a
comienzos de la década de 1990, cambió el sistema de reparto de los fondos de
primer pilar, pero, al basar la percepción de ayudas en el tamaño de la explotación,
mantuvo su sesgo hacia los países con sectores agrarios dominados por las
explotaciones de mayor tamaño. Las quejas de los países del sur de Europa fueron en
ese momento más allá, al argumentar que, además del efecto dimensión, la PAC
ofrecía un tratamiento más favorable a los productos continentales que a los productos
mediterráneos.
La adopción de criterios históricos para la asignación de subvenciones
desvinculadas a partir de 2003 ha congelado esta disparidad, haciendo que los
agricultores del sur de Europa perciban subvenciones inferiores a los agricultores del
norte. La diferencia no es sustancial si se mide en relación al PIB generado por unos y
otros agricultores, pero sí lo es en relación a las horas de trabajo: una misma hora de
trabajo permite a un agricultor británico acceder a una subvención más de tres veces
superior a la que genera una hora de trabajo de un agricultor italiano (cuadro 3.1).
Cuadro 3.1. Gasto del primer pilar por unidad de PIB agrario y por Unidad de Trabajo-
Año
Euros por unidad de PIB
Miles de euros por UTA
Alemania 0,12 10,2 Francia 0,15 10,2 Reino Unido 0,18 14,1 España 0,15 6,3 Italia 0,11 4,0 Polonia 0,06 0,5 UE-25 0,13 4,7
Fuente: Comisión Europea (2009). Elaboración propia.
El problema de la disparidad entre unos y otros agricultores se ha visto
agravado con la incorporación de los nuevos Estados miembros de Europa central y
oriental, caracterizados por explotaciones extremadamente pequeñas (figura 3.1) y
afectados además por un régimen de transitoriedad que ni siquiera les ha permitido
durante el presente periodo de programación acceder a la totalidad de las ayudas
directas que en principio les habrían correspondido. Una hora de trabajo de un
49
agricultor polaco le permite acceder a una subvención que es casi treinta veces inferior
a la subvención que genera una hora de trabajo de un agricultor británico, y en torno a
doces veces inferior a la que genera una hora de trabajo de un agricultor español.
Figura 3.1. Tamaño económico medio de las explotaciones agrarias
Fuente: Eurostat.
Una parte sustancial de este agravamiento de las disparidades entre unos y
otros agricultores no es el resultado de maniobras deliberadas en tal sentido. Sí lo es,
desde luego, en casos como el del régimen de transitoriedad para los nuevos Estados
miembros, motivado por la falta de voluntad de expandir el presupuesto de la PAC de
manera proporcional al número de nuevos agricultores incorporados a la Unión. Pero
una parte sustancial de las disparidades entre países se deriva del hecho de que los
criterios para la concesión de subvenciones han arrastrado siempre un claro sesgo a
favor de los agricultores grandes. Ya desde la reforma MacSharry la Comisión viene
apuntando al “desequilibrio 80/20” como un problema del primer pilar de la PAC, pero
50
el intento de modular las subvenciones para quebrar su proporcionalidad con respecto
al tamaño de la explotación ha encontrado formidables obstáculos. A duras penas se
introdujo con la Agenda 2000 una modulación de carácter voluntario (a decidir por
cada Estado miembro), y la posterior conversión de esta modulación en obligatoria no
ha alterado sustancialmente el panorama porque los coeficientes correctores aplicados
sobre las subvenciones de las explotaciones grandes han sido pequeños y, además,
han afectado únicamente a las explotaciones muy grandes.
Así las cosas, el desequilibrio 80/20 sigue bastante vigente (figura 3.2). Si ya el
nuevo bloque tecnológico implantado en la agricultura europea después de la Segunda
Guerra Mundial ha recibido con frecuencia acusaciones de haber agravado la distancia
entre agricultores grandes y pequeños (al primar el papel de las economías de escala
y amenazar la viabilidad económica de las explotaciones pequeñas), las subvenciones
del primer pilar de la PAC han trabajado en esa misma dirección. Se trata, quizá, del
aspecto más criticable de la PAC desde el punto de vista social.
Figura 3.2. Distribución de las ayudas directas del primer pilar en España, 2007
76,1
17,1
17,8
33,3
6,1
49,7
0 20 40 60 80 100
% perceptores
% monto
Perceptores de menos de 5.000 euros Perceptores de 5.000-20.000 euros
Perceptores de más de 20.000 euros
Fuente: Comisión Europea (2009). Elaboración propia.
Finalmente, también podemos valorar la PAC desde el punto de vista
ambiental. Aunque, en consonancia con la mentalidad del periodo, el Tratado de Roma
no hizo referencias a la dimensión medioambiental de la actividad agraria, ya desde la
década de 1980 la PAC ha incorporado criterios ambientales a su cuerpo de
legitimación. (Incluso algunas de las medidas estructurales de la década de 1970,
como las indemnizaciones compensatorias para agricultores de montaña, han sido
posteriormente reinterpretadas en clave ambiental, y hoy día forman parte del eje
51
ambiental del segundo pilar.) Esto coincide con una creciente ansiedad en torno a los
impactos ambientales generados por la agricultura moderna; en especial tras la
incorporación del bloque tecnológico posterior a la Segunda Guerra Mundial, con sus
impactos sobre la atmósfera, los suelos y la hidrosfera.
Si, como se ha propuesto más arriba, aceptamos que la PAC ha supuesto un
estímulo para la producción agraria europea (en especial hasta la desvinculación de
las subvenciones), entonces se deduce de ahí que la PAC también ha contribuido a la
generación de los impactos ambientales asociados a la misma. Además, el sesgo del
primer pilar hacia los agricultores grandes también ha implicado en no poca medida un
sesgo a favor de la agricultura intensiva, es decir, a favor del modelo de agricultura
que en las últimas décadas mayor impacto ha tenido sobre el medio ambiente. A modo
de ejemplo, al comienzo del presente periodo de programación, en 2007, la agricultura
realizaba el 9 por ciento de las emisiones europeas de gases invernadero, un
porcentaje ampliamente superior a su contribución al PIB. Del mismo modo que no
puede desligarse el aumento de la producción o el sostenimiento de las rentas
agrarias del funcionamiento del primer pilar, tampoco puede considerarse a este ajeno
a los problemas ambientales generados por la agricultura. (A ello aún habría que
añadir la posibilidad de que las ayudas de la PAC hubieran servido para mantener en
cultivo no pocas tierras marginales que de otro modo se habrían reconvertido a usos
pastoriles o forestales, lo cual en muchos casos habría implicado una mejora
ambiental.)
Precisamente por ello, la PAC viene mostrando desde la década de 1980 una
creciente orientación hacia la cuestión ambiental. En los últimos años, de hecho, la
PAC viene presentándose a sí misma como un instrumento de lucha contra el
deterioro ambiental, tanto a través de las medidas de contenido ambiental del segundo
pilar como, sobre todo, a través de la introducción de criterios ambientales a la hora de
asignar las subvenciones del primer pilar. La condicionalidad ambiental, es decir, el
hecho de que la percepción de una subvención esté condicionada al cumplimiento por
parte de los agricultores, representa la culminación de esta tendencia. Desde la
década de 1990, algunos de los impactos ambientales de la agricultura europea
vienen mitigándose, como prueban tanto el descenso en las emisiones de gases
invernadero como el descenso en el uso de fertilizantes químicos por hectárea de
superficie agrícola. Es una incógnita, sin embargo, hasta qué punto es capaz la PAC
de contrarrestar problemas ambientales íntimamente ligados al funcionamiento
corriente de un sistema alimentario moderno, como la ineficiencia energética.
52
LAS DISONANCIAS DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO RURAL La denominación de las heterogéneas medidas de desarrollo rural como
“segundo pilar” de la PAC ha tenido siempre algo de engañoso, ya que, al fin y al
cabo, este segundo pilar ha tenido siempre un peso financiero muy inferior al del
primer pilar. El edificio está desequilibrado: el primer pilar pesa mucho más que el
segundo. Antes de la Agenda 2000, las medidas que más tarde constituirían el
segundo pilar absorbían aproximadamente el 9 por ciento del presupuesto de la PAC.
Tras la formulación de un segundo pilar de la mano de la Agenda 2000, estas medidas
llegaron a absorber un 18 por ciento de dicho presupuesto durante el periodo de
programación 2000-2006. Eran tiempos en los que la Comisión apostaba de manera
clara por el desarrollo rural como mecanismo para la renovación de la PAC desde
dentro. En el presente periodo de programación, sin embargo, esta tendencia se ha
quebrado, quedando el segundo pilar estancado en torno al 15 por ciento del
presupuesto de la PAC. En términos reales, los fondos disponibles para desarrollo
rural disminuyen (figura 3.3).
Figura 3.3. Presupuesto de la PAC (millones de euros constantes)
Fuente: <http://ec.europa.eu/agriculture/>
53
Existe así una disonancia entre, por un lado, las amplias y variadas
necesidades de las comunidades rurales europeas y, por el otro, la escasa dotación
financiera con que cuentan las medidas de desarrollo rural. ¿Cuáles son las causas de
esta disonancia? En primer lugar, un cierto desinterés de los Estados por unas
medidas que, desde sus orígenes, se han financiado en régimen de cofinanciación; es
decir, no se financian íntegramente con cargo al presupuesto común, sino que una
parte de los fondos proviene directamente del Estado miembro en que se ejecuten las
medidas. Como se comprobó de nuevo en la negociación de la adhesión de los países
de Europa central y oriental (a los que se intentó, sin demasiado éxito, ofrecer
contrapartidas de segundo pilar a cambio del régimen de transitoriedad aplicado en su
caso para el primer pilar), el primer pilar, basado en el principio de solidaridad
financiera, resulta más atractivo para muchos países. En segundo lugar, el avance del
segundo pilar habría sido más sencillo en un contexto económico más expansivo. Por
el contrario, la congelación del gasto PAC que resultó del fuerte debate sobre el
presupuesto de cara al periodo 2007-2013 fue una circunstancia perjudicial para la
continuación de la tendencia hacia un segundo pilar en expansión. Finalmente, en
tercer lugar, aun con el presupuesto PAC congelado, el segundo pilar podría haberse
expandido a costa del primero. Sin embargo, esta posibilidad, vagamente esbozada
por la Comisión a lo largo del periodo 2000-2006, no llegó a hacerse realidad, en parte
porque la fuerza de los grupos de presión articulados en torno al primer pilar es
bastante superior a la de los grupos vinculados al segundo.
Pero los problemas del segundo pilar no son simplemente de tamaño: también
lo son de diseño. A pesar de que en teoría se trata de medidas de desarrollo rural, es
decir, de medidas que buscan impulsar la economía y la sociedad rurales, en la
práctica se trata de medidas centradas en la agricultura. Las medidas de
competitividad y medio ambiente cuyos fondos benefician exclusivamente a
agricultores absorben en el actual periodo de programación más del 85 por ciento de
los fondos del segundo pilar. Las medidas de diversificación económica, calidad de
vida y enfoque LEADER, que son las que de manera más genuina representan lo que
comúnmente entenderíamos por desarrollo rural (y lo que la Comisión entendía por tal
cuando en 1988 publicó El futuro del medio rural) tienen por lo tanto un peso muy
reducido dentro del segundo pilar. En suma: no sólo es el segundo pilar pequeño, sino
que, además, la mayor parte del mismo fluye hacia los mismos agricultores que ya
perciben fondos PAC por la vía del primer pilar.
Esto es problemático porque supone una falta de concordancia entre la
estructura del segundo pilar y las características de la sociedad rural a que se dirige.
54
No es que el sector agrario no cumpla un papel en el crecimiento de la economía rural,
tanto de manera directa como de manera indirecta a través de sus encadenamientos
con otros sectores. El problema es de proporciones: ya en torno al cambio de siglo, se
estimaba que no más de un 15 por ciento de la población rural europea estaba
empleada en el sector agrario. La economía rural es hoy muy diferente a la del
pasado, cuando la mayor parte de la población rural estaba empleada en la agricultura
y el comportamiento de este sector tenían una influencia determinante sobre el
conjunto de la economía rural. Hoy día, la mayor parte de la población rural está
empleada en otras actividades y una parte aún mayor de los ingresos de las
comunidades rurales proviene de los sectores no agrarios. De hecho, el análisis
histórico sugiere que este rasgo no es en realidad tan novedoso: esto ya era así en
Inglaterra a comienzos del siglo XX o en Francia en los inicios de la PAC. Incluso en
los países mediterráneos, de industrialización y desagrarización más lentas, ya antes
del cambio de siglo una amplia mayoría de la población rural estaba empleada fuera
de la agricultura (figura 3.4).
Figura 3.4. Porcentaje de población activa empleada en el sector primario en la España
rural
Fuentes: Collantes (2007: 256), García Sanz (2004: 118).
¿Por qué, entonces, esta disonancia entre, por un lado, el carácter diversificado
de la economía rural y, por el otro, la fuerte orientación que el segundo pilar muestra
hacia el sector agrario? Quizá en un primer momento influyera la falta de contacto con
una realidad rural que cambiaba muy rápidamente. Los debates parlamentarios en
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1981 1991 2001
55
torno a la ley española de agricultura de montaña de 1982 nos muestran una continua
identificación entre la economía de montaña y su sector agrario por parte de los
representantes políticos de los ciudadanos, y ello a pesar de que, como han mostrado
cálculos retrospectivos no disponibles en aquel momento, ya para entonces en torno a
un 60 por ciento de la población activa de las comarcas de montaña se empleaba en
sectores diferentes del agrario. Todavía hacia finales del siglo XX, las encuestas
revelaban que la mayor parte de los ciudadanos españoles sobrevaloraba el papel real
de la agricultura dentro de la economía y la sociedad rurales. A ello sin duda ha
contribuido el tratamiento de los asuntos rurales y de la propia PAC por parte de los
medios de comunicación: un tratamiento basado, en lo sustancial, en reproducir el
discurso de los grupos de presión agrarios y hacer equivaler los intereses de dichos
grupos de presión con los intereses nacionales.
En realidad, la fuerza de los grupos de presión agrarios aparece como
explicación fundamental del marcado sesgo agrario de las políticas de desarrollo rural.
Las organizaciones agrarias de muchos países (entre ellos algunos de los de mayor
tamaño, como Francia o España) recibieron con desconfianza la formulación de un
segundo pilar centrado en el desarrollo rural, y con más desconfianza aún la idea de
que dicho segundo pilar pudiera ganar protagonismo en relación a las ayudas directas
del primer pilar. De hecho, el segundo pilar pasó a ser entendido como un cajón de
sastre explícitamente preparado para compensar a los agricultores por las reformas
(siempre desfavorables, a ojos de las organizaciones agrarias) acometidas en el
primer pilar. En consecuencia, unos gobiernos orientaron esta compensación más
hacia las medidas tradicionales de competitividad, otros más hacia lo medioambiental,
pero lo que apenas se contempló fue la posibilidad de convertir el segundo pilar en
una política de desarrollo de las comunidades rurales. La fuerza de los grupos de
presión “ruralistas”, animados por las buenas valoraciones recibidas por LEADER y
vistos con buenos ojos por la Comisión en tiempos de Fischler, siempre fue pequeña
en relación a la de los grupos de presión agrarios tradicionales. Tras la salida de
Fischler, el poco significativo periodo de la comisaria Mariann Fischer Boel y la
designación de un nuevo comisario de origen rumano (Dacian Ciolos) con una visión
fundamentalmente agraria de los problemas rurales han ido cerrando la ventana de
oportunidad para el ascenso de estos grupos ruralistas.
Finalmente, los problemas de diseño del segundo pilar van más allá de su
sesgo agrario y afectan también al equilibrio entre las actividades directamente
productivas y el resto de elementos relevantes para la reproducción de las
comunidades rurales. El segundo pilar está fuertemente orientado hacia la promoción
56
de actividades directamente productivas, como hemos visto en su mayor parte
agrarias. Sin embargo, algunos de los problemas del desarrollo rural no son
estrictamente productivos, como por ejemplo las dificultades para acceder a
equipamientos, servicios e infraestructuras. De hecho, una parte cada vez mayor de la
población ni siquiera está en edad productiva, dado que al envejecimiento general de
la sociedad europea se ha unido en las zonas rurales el efecto de los movimientos
migratorios campo-ciudad, protagonizados principalmente por personas jóvenes. La
política europea de desarrollo rural ha prestado una atención escasa a los problemas
de dotación de bienes y servicios públicos en las zonas rurales, así como a los
problemas específicos de las poblaciones rurales de mayor edad. La inmensa mayoría
del presupuesto del segundo pilar se destina, en cambio, al fomento de la agricultura
y, en menor medida, de otras actividades directamente productivas.
Esta disonancia se explica en parte como consecuencia de los factores
previamente aludidos: la fuerza de los grupos de presión vinculados a actividades
directamente productivas (en especial, la agricultura) y la relativa debilidad de los
grupos que podríamos denominar ruralistas. A ello hay que añadir el hecho de que los
problemas de penalización rural en el acceso a infraestructuras y servicios son
parcialmente afrontados por otros departamentos diferentes a los que diseñan y
gestionan la política rural. Algo similar ocurre con los problemas asociados a la vejez y
el envejecimiento. Ni la Dirección General de Agricultura de la Unión Europea ni los
ministerios del ramo de los Estados miembros tienden a situar estas cuestiones en
primera línea de sus agendas. (En España, la Ley para el Desarrollo Sostenible del
Medio Rural de 2007, lamentablemente ahogada en su financiación por la crisis
económica que estallaría poco después de su promulgación, intentaba superar esta
visión estrecha del desarrollo rural.) En el caso europeo, además, es preciso subrayar
que muchas de las inversiones públicas en zonas rurales, en especial infraestructuras
de todo tipo (desde carreteras hasta redes de alcantarillado), vienen siendo realizadas
con cargo a la política de cohesión regional. En realidad, esta política puede haber
hecho más por el desarrollo rural europeo que el segundo pilar de la PAC.
En suma, la política europea de desarrollo rural no es tal. No es un conjunto
coherente de medidas estratégicas, sino un cajón de sastre (cada vez mejor ordenado,
pero cajón de sastre) al que han ido a parar diversas medidas que a lo largo de los
años fueron acompañando al cuerpo principal de la PAC. Quizá el gran problema del
segundo pilar no sean tanto las medidas que lo componen como el pretencioso intento
de presentar dichas medidas, fuertemente sesgadas hacia la promoción del tejido
productivo (y, dentro de él, fuertemente sesgadas hacia lo agrario), como una política
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de desarrollo rural. Otras denominaciones más modestas, como las de “medidas
estructurales” o “medidas de acompañamiento” manejadas en los tiempos de Mansholt
y MacSharry respectivamente, harían más justicia a la realidad.
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