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Modulo 6
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Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 61
UNIDAD II. OBJETIVO No. 6:
SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO VENEZOLANO.
1. Derecho Financiero: “LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL
SECTOR PUBLICO” (LOAFSP).
1.1. Sistema de administración financiera del Estado venezolano.
1.2. Sistemas que conforman a la Administración Financiera del Sector
Público Venezolano.
1.3. Sector público venezolano.
1.3.1. Esquema de organización socio político del Estado
Venezolano: Federal descentralizado. Federalismo fiscal.
1.3.2. Organismos que conforman al sector público de
administración financiera del Estado venezolano (Art. 6 LOAFSP).
¿Quiénes conforman al sector público?
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 62
Objetivo No. 6: Sistema de administración financiera del Estado venezolano.
Objetivo Terminal: Analizar el marco legal del sistema de administración financiera del Estado venezolano.
En el objetivo No. 5 se analizó todo un conjunto de teorías en las que se
reflejan los aspectos financieros de la función que, como actor político-social, es
llamado a desempeñar el Estado en la sociedad, configurando la sustentación
teórica de la ciencia de las finanzas públicas.
En este objetivo se abordará con mayor precisión el análisis y estudio del
marco legal que regula la actividad financiera del Estado aplicado al caso
venezolano, vale decir, el dispositivo normativo vigente que regula su actuación
en el ámbito financiero, así como el conjunto de relaciones jurídicas que de su
ejercicio se desprenden.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.1: Durante el estudio de este contenido debe consultar frecuentemente la siguiente legislación: - Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.908 del 19 de febrero de 2009. - Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Gaceta Oficial Nº 39.147 del 26 de marzo de 2009. El contenido de estos documentos debe ser analizado conjuntamente con el material de estudio seleccionado.
1. Derecho Financiero: “LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PUBLICO” (LOAFSP).
Después del proceso constituyente experimentado en 1999 y con la
consecuente entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela1 (CN) a finales de ese mismo año, se instituyeron en el
ordenamiento jurídico venezolano las bases fundamentales donde había de
erigirse el nuevo marco regulatorio de la administración financiera del sector
público.
1 Reformada en 2009: Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.908 del 19 de febrero de 2009.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 63
Es así como dentro del Título VI (Del Sistema Socioeconómico: Capítulo II,
Sección Primera, Sección Segunda, Sección Tercera, y Cuarta) se institucionalizó
la modernización del sistema de administración del Estado, dando paso a la
promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público2 (LOAFSP), en cumplimiento expreso del mandato estatuido en la
disposición transitoria cuarta de la CN, numeral 5, según la cual: “(…) se le
ordena a la asamblea nacional la aprobación y sanción de la legislación referida
(...) al régimen presupuestario y de crédito público (…)”. En ese de orden de
ideas, los cambios e innovaciones significativas que se le imponían a la
Administración Financiera del Sector Público se basaron en las recomendaciones
del Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Naciones Unidas, en cuanto a
la uniformidad y homogeneidad que deben tener las Cuentas Públicas.
Esta innovadora ley introduce reglas macro-fiscales en la legislación financiera
del sector público, en congruencia con las tendencias internacionales
contemporáneas en el enfoque sobre el manejo institucional de la gestión
pública. Regulando, de conformidad con el preceptivo constitucional, materias
como: 1) el marco plurianual del presupuesto para articular los presupuestos
anuales a la política fiscal de largo plazo y garantizar el equilibrio fiscal a largo
plazo, 2) el acuerdo de coordinación macroeconómica para asegurar la
consistencia de las políticas fiscales, monetarias y cambiarias; y 3) el fondo de
estabilización macroeconómica para garantizar la estabilidad de las variables
fiscales. Adicionalmente incorpora la creación del fondo de ahorro
intergeneracional (Art. 155 LOAFSP), a través del cual se persigue el logro de
una mejor distribución ínter temporal del uso de los recursos petroleros, en aras
de garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de
desarrollo, y así promover y defender la estabilidad y evitar la vulnerabilidad de
la economía nacional (Moreno, 2001).
Otras de la innovaciones incluidas fue la regulación normativa de la actividad
financiera de todos los órganos e instituciones que conforman el Sector Público,
tanto Nacional, Estadal y Municipal, obligándolos a ajustarse a las reformas
contenidas en el régimen de administración financiera del sector publico
venezolano, pues le son imperativas. 2 La primera versión de la LOAFSP fue publicada en Gaceta Oficial Nº 37.029 del 5 de septiembre de 2000. Luego de varias reformas se encuentra vigente la publicada en Gaceta Oficial Nº 39.147 del 26 de marzo de 2009.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 64
Es importante reconocer que el tema de la modernización o reforma de la
Administración Pública, no es algo nuevo o propio de la gestión de gobierno
actual, puesto que ciertamente una de las grandes debilidades de la organización
de la administración financiera es la existencia de numerosas leyes relacionadas
con el sector público, en materia de administración, finanzas y control, no
integradas, con contradicciones e incoherencias, que dificultaron la concreción
del proceso de modernización. Como un intento fallido se presentó un proyecto
de Ley que integraba la administración financiera, el cual estuvo en el anterior
Congreso de la República por muchos años, pero el poder legislativo no mostró
mayor interés por un estado organizado, sistematizado y con procedimientos
claros y precisos. De allí que precisamente el objetivo del nuevo marco legal es
la sistematización de toda la información financiera, en aras de construir un
verdadero sistema de información, como herramienta clave para el ejercicio
equilibrado y transparente de la función financiera del sector público.
Esta ley orgánica tiene como objeto de regulación la compilación jurídica del
Régimen de administración financiera del sector público, de materias antes
dispersas en el ordenamiento jurídico.
Una de las características resaltantes que reviste la ley ha sido las
consecuentes reformas experimentadas a lo largo de su vigencia, resumidas en
el cuadro 6-1.
1.1. Sistema de administración financiera del Estado venezolano.
La administración financiera del sector público es la conformación y
sistematización de las estructuras organizativas del conjunto de órganos,
sistemas y procedimientos implementados en la recaudación, inversión y su
aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado.
Partiendo de un análisis teleológico, esta ley tiene como objeto de regulación
el ejercicio de la actividad financiera del Estado propiamente dicho, de allí que el
entorno jurídico y político que bordeó su creación estuvo marcado por la
necesidad de adecuar la normativa de los procesos financieros del sector público,
a las disposiciones normativas de la nueva Constitución de 1999, cuya
innovación en materia fiscal se concentra casi exclusivamente en el tema de las
reglas macro-fiscales.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 65
Cuadro 6-1
VIGENCIA Y REFORMAS DE LA LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO (LOAFSP)
Año de publicación
Gaceta Oficial No. y fecha Descripción
2000 No. 37.029 - 05/09/00
Promulgación del Texto de Ley.
2001 ------------- Vacatio legis parcial (excepto la materia presupuestaria que entró en vigencia el 01/01/01).
2002 -------------
Entró en vigencia el texto legal en fecha 01/01/02. Y fue aprobada su primera reforma en segunda discusión por la asamblea nacional en fecha 19/12/02; pero no fue promulgada en este año. El 24/09/02. TSJ. En sala constitucional declara la nulidad del último aparte del art. 80.
2003
No. 37.606 - 09/01/03
Promulgada la reforma aproada en el 2002; fue su primera reforma de ley, en la forma siguiente: se modifica el artículo 51 y 80. Se hizo caso omiso a la sentencia del TSJ “sentencia de la sala constitucional del tribunal supremo de justicia que anula el último aparte del artículo 80 de la ley orgánica de la administración financiera del sector público, sancionada por la entonces comisión legislativa nacional, el 27 de julio de 2000, y publicada en gaceta oficial nº 37.029, del 5 de septiembre de 2000”.
2004
No. 37.978 - 13/07/04
Se modifica el artículo 178, en la forma siguiente: “El marco plurianual del presupuesto se elaborará a partir del período correspondiente a los ejercicios 2003 al 2004, ambos inclusive, conforme a las disposiciones del Capítulo II, Título II de esta Ley en el ejercicio económico financiero 2002. En la oportunidad de presentación del proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal del año 2002, de conformidad con el artículo 38 de la presente Ley, el Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional los límites de gastos y endeudamiento para ese ejercicio, así como las estimaciones y resultados financieros indicativos para los dos años siguientes, los cuales se ajustarán en la oportunidad de la presentación del marco plurianual para el período indicado en la primera parte de este artículo. En esa misma oportunidad, hasta tanto se formule el marco plurianual del presupuesto a que se refiere la primera parte de esta misma disposición, el Ejecutivo Nacional presentará igualmente la propuesta de aportes ordinarios que se harán cada año al Fondo de Estabilización Macroeconómica. En la oportunidad de presentación del proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal del año 2005, el Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional a los fines informativos el marco plurianual del Presupuesto correspondiente al ejercicio 2005 al 2007. A partir del período correspondiente a los ejercicios 2008 al 2010, inclusive, el marco plurianual del presupuesto se formulará y sancionará conforme a las previsiones del Título II de la presente Ley”.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 66
Cuadro 6-1 (continuación) VIGENCIA Y REFORMAS DE LA LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO (LOAFSP)
Año de
publicación Gaceta Oficial
No. y fecha Descripción
2005 No. 38.198 31/05/05
Se modifica el artículo 6, en la forma siguiente: “Artículo 6 Están sujetos a las regulaciones de esta Ley, con las especificidades que la misma establece, los entes u organismos que conforman el sector público, enumerados seguidamente: 1. La República. 2. Los estados. 3. El Distrito Metropolitano de Caracas y el Distrito Alto Apure.(…)”. Se modifica el artículo 11, en la forma siguiente: “Artículo 11 El Ejecutivo Nacional podrá establecer normas que limiten y establezcan controles al uso de los créditos presupuestarios de los entes referidos en el artículo 6, adicionales a las establecidas en esta Ley. Tales limitaciones no se aplicarán a los presupuestos del Poder Legislativo, del Poder Judicial, de los órganos del Poder Ciudadano, del Poder Electoral, de los estados, del Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, del Distrito Alto Apure, de los distritos, de los municipios y del Banco Central de Venezuela.” Se modifica el artículo 63, en la forma siguiente: “Artículo 63 El régimen presupuestario, del Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas y del Distrito Alto Apure, se ajustarán a las disposiciones de las leyes especiales sobre los Regímenes del Distrito Metropolitano de Caracas y del Distrito Alto Apure respectivamente.”
2006 ------------ No se realizó ninguna reforma a la ley.
2007 No. 38.648 20/03/07
Se modifica el Articulo 178, en lo referente a los plazos para la formulación y aprobación del marco plurianual del presupuesto.
2008
Nº 5.891 Extraordinario
31/07/08
Tiene como objeto un único artículo el 90, en el sentido de permitir a los institutos autónomos, a los institutos públicos cuyo objeto principal sea la actividad financiera y a las sociedades mercantiles propiedad del Estado (Petróleos de Venezuela, S.A. por ejemplo) acceder a realizar operaciones de crédito público sin necesidad de habilitación por la Ley de Endeudamiento Público (conocida como la “Ley Paraguas”), sino únicamente el permiso del Presidente de la República en Consejo de Ministros. Reforma aprobada mediante LEY HABILITANTE.
2009 No. 39.147 26/03/09
Tiene como objeto reformar un único artículo el No.81; donde se modifica el monto máximo a contratar por la ley de endeudamiento público anual.
Fuente: Elaboración propia.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 67
En este sentido, la nueva ley plantea el sometimiento de la gestión
financiera a los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad
y equilibrio fiscal, tal y como lo señala el mandato constitucional estatuido en el
Artículo 311, así como la exigencia de un marco plurianual del presupuesto, la
obligatoriedad de la limitación del gasto y el endeudamiento público, y de la
conformación de un fondo de estabilización macroeconómica (Art. 321 CN).
Todos ellos principios constitucionales, rectores de la actividad financiera
del Estado, que exigían la configuración de todo un andamiaje organizativo que
le permitiera al Estado cumplir sus acometidas; de tal forma que esta ley,
promulgada con el firme propósito de crear un marco regulatorio armonioso y
coordinado de todos los procesos de la administración financiera del sector
público, abre paso a la configuración de un sistema de organización de la
actividad financiera moderno y eficaz, acorde con las exigencias jurídicas,
políticas y de transparencia fiscal.
ESTADO. Funciones: “Sector Publico: Regulado y Sistematizado por la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Publico”. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ADMINSITRACION FINANCIERA:
1. Equilibrio presupuestario (Art. 311 CN).
Con fines de garantizar el equilibrio entre los ingresos, obligaciones y los
gastos ordinarios, como evidencia de transparencia en el sistema de cuentas
nacionales, se prescribe la conformación del fondo de estabilización
macroeconómica para garantizar la estabilidad de las variables fiscales, y el
destino de los ingresos generados por la explotación de la riqueza del subsuelo y
1) Asignación: Financiera Bienes Públicos. 2) Redistribución: Redistribución de la riqueza 3) Estabilización: Precios Empleo Crecimiento Económico
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 68 los minerales, en aras de financiar la inversión real y productiva, la educación y
la salud.
2. Marco presupuestario plurianual (Art. 311 CN).
Ante la falta de una planificación presupuestaria fundamentada en las
necesidades financieras determinadas por programas de desarrollo que, por su
naturaleza, trascendían generalmente el corto plazo, ha resaltado la importancia
de la estimación plurianual en la elaboración de los presupuestos Fiscales, como
herramienta fundamental de la transparencia de los procesos y, como
consecuencia, de disciplina fiscal.
El marco plurianual del presupuesto es un documento que registra la
estimación de las variables y resultados fiscales para un período (de tres años),
cuyos montos se reparten anualmente mediante ley de presupuesto publico, de
manera que se correspondan con los límites globales establecidos en la
planificación interanual. Esos límites se derivan del sometimiento de la política
fiscal, como parte de la política económica de largo plazo, dando cumplimiento a
la condición de sostenibilidad fiscal.
3. Capacidad de Endeudamiento público prudencial (Art. 312 CN).
Se exige constitucionalmente la definición del límite máximo de
endeudameinto público, de acuerdo al tamaño de la economía, la inversión real y
productiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda
pública. Asimismo, se exige que las modalidades de las operaciones y los
correspondientes créditos presupuestarios se especifiquen en la ley de
endeudamiento anual, así como su autorización mediante ley especial, y de su
inclusión en la ley de presupuesto.
4. Aprobación anual del presupuesto público: (Art. 313 CN)
El constituyente del 99 parte de la concepción del presupuesto como la
herramienta financiera por excelencia, contentiva de los objetivos diseñados por
la gestión financiera.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 69
En esta materia es donde se hizo mayor énfasis en cambios en el orden del
campo presupuestario, prescribiendo la elaboración de la ley del marco plurianual
del presupuesto, la preparación de la Cuenta de Ahorro-Inversión-Financiamiento
y en la estructura y contenido de la Ley de Presupuesto al incluir además del
presupuesto de la República, el de sus entes descentralizados sin fines
empresariales, así como el procedimiento de diseño, sanción, ejecución y control.
5. Legalidad del Gasto Público (Art. 314 CN).
Es una máxima constitucional que no se realizará ningún tipo de gasto que no
haya sido previsto en la ley del presupuesto, lo que sin lugar a dudas configura
un control legislativo inicial, que le aporta transparencia a la actividad financiera.
6. Control presupuestario (Art. 315 CN)
Se le exige la rendición de cuentas al Ejecutivo en lo referente al marco
plurianual del presupuesto, a través de la presentación anual a la Asamblea
Nacional (AN), antes del 15 de julio de cada año, de informes con la evaluación
de la ejecución de las leyes presupuestarias anuales, con indicación de las
desviaciones y de sus causas, de las propuestas que contendrá el proyecto de
presupuesto del año siguiente y la cuenta ahorro- inversión-financiamiento
estimada para los dos años siguientes. La AN deberá reportar el resultado de sus
deliberaciones al Ejecutivo Nacional antes del 15 de agosto de cada año.
7. Acuerdo de coordinación macroeconómica. (Art. 320 CN)
Se contempla el acuerdo de coordinación macroeconómica, como
instrumento de planificación financiera tendiente a asegurar la consistencia de
las políticas fiscales, monetarias y cambiarias, donde se establecerán los
objetivos finales de crecimiento y sus repercusiones sociales, contentivo de los
resultados esperados, las políticas y las acciones dirigidas a lograrlo.
En materia de coordinación macroeconómica: Procura promover la estabilidad
económica del país. Son acuerdos entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central
de Venezuela; contiene planes dirigidos a: crecimiento económico, inflación
controlada, políticas fiscales, monetarias, financieras y cambiarias, y su impacto
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 70 social. El fondo de estabilización macroeconómica (F.E.M), garantiza la
estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y municipal, frente a
situaciones y fluctuaciones de los ingresos ordinarios.
En consecuencia, si el constituyente de 1999 se preocupó por instituir una
serie de principios de modernización, equilibrio y transparencia de la actividad
financiera, cabe hacerse la siguiente interrogante:
¿Qué es la administración financiera del sector público, hoy?
La Administración Financiera del sector público, debe ser definida en sentido
amplio, tal y como lo estipula el Art. 2 LOAFSP, como: “el conjunto de órganos,
sistemas y procedimientos que intervienen en captación de ingresos y su
aplicación en el cumplimiento de los fines del Estado” (Art. 3 LOAFSP),
procurando así la prosperidad y el bienestar del pueblo (art. 3CN), como fines
perseguidos por el Estado.
Es decir, ha de entenderse por administración financiera como la estructura
organizativa del sector público, integrada por un conjunto de órganos, sistemas y
procedimientos que han sido sistematizados por ley, mediante la configuración
de sistemas que tienen perfectamente estatuidos su esquema de organización,
funciones, competencias, y procedimientos, que le permiten alcanzar el
cumplimiento de sus funciones (que serán analizados mas adelante).
¿Cuál es el órgano rector de la administración financiera?
La LOAFSP asigna la rectoría y coordinación de la administración financiera al
Ministerio de Finanzas1 (MF), el cual dirige, supervisa y mantiene la aplicación de
la estructura de la administración financiera a nivel nacional, de conformidad con
la Constitución y la ley (art. 4 LOAFSP).
1.2. Sistemas que conforman a la Administración Financiera del Sector Público Venezolano.
La LOAFSP tiene por objeto de regulación la administración financiera, el
sistema de control interno del sector público, y los aspectos referidos a la 1 Puede visitar el sitio web del Ministerio de Finanzas: http://www.mf.gov.ve/
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 71 coordinación macroeconómica, al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al
Fondo de Ahorro Intergeneracional.
En lo que se refiere a la organización de la administración financiera, la ley
estipula un conjunto de sistemas interrelacionados y coordinados, que le
conforman, preceptuando la ley en el dispositivo normativo No. 3 lo siguiente:
Artículo 3: “ (…) Los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad, regulados en esta Ley; así como los sistemas tributarios y de administración de bienes, regulados por leyes especiales, conforman la administración financiera del sector público. Dichos sistemas estarán interrelacionados......” (Asamblea Nacional, 2009).
Es así, como el legislador subsumió a los sistemas de presupuesto, crédito
público, tesorería, contabilidad, tributario, administración de bienes, como
constitutivos de la administración financiera del sector público, a los cuales se le
incorporan el sistema de control interno (art. 5 LOAFSP), la coordinación
macroeconómica, fondo de estabilización macroeconómica, fondo de ahorro
intergeneracional (Art. 1 LOAFSP), concebidos con el firme propósito de
coordinar y armonizar el ejercicio de la actividad financiera del sector publico
venezolano, y así ajustarse a las tendencias internacionales de control y
transparencia financiera, con lo cual se pretende la integración de la
administración financiera del Estado. A continuación se detallará las funciones
de cada uno de ellos:
1) Sistema presupuestario: Titulo II. Arts. 9-75:
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público, se introducen una serie de cambios significativos
en materia presupuestaria, que persigue la organización del sistema
presupuestario, ordenándose así la creación las Oficinas Nacionales, dentro de
las cuales se instituye la Oficina Nacional de Presupuesto, ONAPRE1, con
facultades de coordinador de la política financiera en materia presupuestaria (art.
21 LOAFSP).
El resto de las disposiciones normativas se refiere a los principios, normas,
y procedimientos que rigen la materia presupuestaria de los entes y órganos del
1 Puede consultarse en la web el sitio de ONAPRE: http://www.onapre.gob.ve/
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 72 sector público obligados (art. 6 LOAFSP). A continuación, se detalla
exegéticamente el marco regulatorio de la materia presupuestaria:
CAPITULO I: Disposiciones Generales.
La Sección Primera: contiene todas las normas comunes concernientes a la
regulación del presupuesto como instrumento de naturaleza financiera, donde se
ubican todas las disposiciones generales en materia presupuestaria estatuidas en
la ley.
Sección Segunda: El legislador regula lo concerniente al carácter
organizativo del sistema, esto es, ordena la creación de la Oficina Nacional de
Presupuesto, como órgano rector del Sistema Presupuestario Público, con la
finalidad de cumplir las atribuciones que le confiere la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector (Art. 21 LOAFSP).
Capitulo II: Régimen presupuestario de la República.
Sección Primera, señala el legislador los entes del sector público que están
obligados por ley a regirse por las disposiciones presupuestarias de la LOAFSP;
estos son: la República, institutos autónomos, personas jurídicas estatales de
derecho publico, las fundaciones asociaciones civiles y demás instituciones
constituidas con fondos públicos (art. 6; Num. 1, 6,7,10 LOAFSP).
Cabe destacar las disposiciones contenidas en el Capitulo II, Sección
Segunda, relativas a la introducción de la institución del MARCO PLURIANUAL
DEL PRESUPUESTO como herramienta clave de disciplina fiscal que permite
asegurar la solvencia, y sostenibilidad de la actividad financiera.
Capitulo III: Régimen presupuestario de los Estados, Distrito Metropolitano de
los distritos y de los municipios.
Capitulo IV: Régimen presupuestario de las sociedades mercantiles del Estado
y otros entes descentralizados funcionalmente con fines empresariales.
Capitulo V: Presupuesto consolidado del sector público:
Se introduce la institución del presupuesto consolidado del sector público,
como herramienta eficaz a la hora del diseño de políticas de naturaleza
financiera, apoyado en un sistema de información eficiente (Art. 75 LOAFSP).
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 73 Otras Regulaciones:
En el resto de las disposiciones normativas, el legislador nacional reguló el
procedimiento de formulación, ejecución, liquidación y evaluación del
presupuesto, así como la estructura organizativa de la ley del presupuesto.
2) Sistema de Crédito Público: Arts. 76-104.
En este sistema el legislador reguló todo lo concerniente a la operación de
financiamiento propiamente dicha, como lo es el crédito público, definición,
limitaciones, requisitos, procedimiento, las prohibiciones y entes del sector
público exceptuados. También establece el órgano competente para administrar
y dirigir las políticas de endeudamiento, esto es, la oficina nacional de crédito
público.
Las normas sobre el sistema de crédito público cubren las transacciones
que en esta materia realiza la República (léase Gobierno Central) y las
sociedades mercantiles. Están exceptuadas de estas normas las instituciones
financieras públicas (BCV, FIV, sociedades mercantiles dedicadas a la
intermediación de crédito) y las empresas creadas de conformidad con la Ley
Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de Hidrocarburos,
siempre que se certifique su solvencia (Art. 89). Los institutos autónomos
dedicados a la actividad financiera también están exceptuados de dichas normas,
pero requieren la autorización del Presidente de la República en Consejo de
Ministros (Art. 90). Se prohíbe la realización de operaciones de crédito público a
los institutos autónomos y demás personas jurídicas descentralizadas
funcionalmente que no tengan el carácter de sociedades mercantiles, y a las
fundaciones, asociaciones y demás instituciones constituidas con fondos públicos
(Art. 91). A los estados, los distritos y los municipios, por su parte, se les prohíbe
la contratación de deuda externa (Art. 95).
3) Sistema de Tesorería: Art. 105-120 LOAFSP.
La normativa de las actividades de la tesorería nacional es aplicable sólo a
la República. Introduce cambios en la organización de la administración del
servicio al establecerse la creación de una Oficina Nacional del Tesoro (Art. 108
de la LOAFSP) que sustituye al BCV como agente de la Tesorería Nacional, y a la
que se le atribuyen funciones más amplias que las cumplidas hasta la aprobación
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 74 de la LOAFSP. Esta ampliación de funciones se ajusta a los cambios de la
normativa en el área presupuestaria, que exige de la tesorería la participación en
la formulación y en la coordinación de la política financiera para el sector público
nacional, en la coordinación macroeconómica de las políticas fiscal y monetaria y
en la aprobación, junto con ONAPRE, de la programación de la ejecución del
presupuesto y del flujo de fondos de los entes regidos por la ley de presupuesto,
y en la determinación de las necesidades de emisión y colocación de letras del
tesoro (Art. 109).
Otra innovación en esta área es la creación de la Cuenta Única del Tesoro,
a través de la cual se centralizan todos los ingresos y pagos de los entes
integrados al sistema de tesorería. Mantener un mayor control sobre los fondos
públicos, a través de la eliminación de las figuras de los avances y adelantos, y
reducir el impacto de los costos derivados de los excesos de liquidez causados
por esa falta de control serían, como se expresa en la Exposición de Motivos de
la LOAFSP, los objetivos fundamentales de dicha cuenta única. El BCV, así como
los bancos comerciales, a través de convenios suscritos al efecto podrían, sin
embargo, seguir sirviendo de entes recaudadores y pagadores, tal y como se
preveía en la legislación anterior (Art. 82 Ley orgánica de Hacienda Pública
Nacional, ya derogada).
4) Sistema de Contabilidad Pública: Arts 121-130.
La normativa de la LOAFSP correspondiente al sistema de contabilidad es
aplicable a todos los entes públicos de la administración centralizada y
descentralizada, incluyendo los del poder regional y local (Arts. 123). A partir de
esta ley se desarrolla la normativa correspondiente al sistema de contabilidad,
en la cual se establecen cambios institucionales, así como de contenido, respecto
a la vieja regulación en esta materia.
En relación con los cambios institucionales, está la creación de la Oficina
Nacional de Contabilidad Pública (ONCP) que pasa a ser el órgano rector del
sistema (Art. 126) como dependencia especializada del Ministerio de Finanzas.
Además de las funciones de registro contable de las operaciones de los entes
públicos afectados por la LOAFSP y de su consolidación en los estados financieros
correspondientes, a la ONCP le corresponde diseñar y evaluar la metodología de
los sistemas contables a ser empleados en el registro de las operaciones de la
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 75 República y los entes descentralizados sin fines empresariales, opinar y asesorar
sobre los sistemas contables de las sociedades del Estado, dictar normas e
instrucciones técnicas para la organización y archivo de la documentación
financiera de la Administración Nacional, y elaborar la Cuenta General de
Hacienda, la cual deberá presentarse anualmente (30 de junio) a la Asamblea
Nacional (Art. 127).
5) Sistema Tributario.
Está incluido dentro del andamiaje organizativo de la administración
financiera del sector público, pero su regulación no ha sido incorporada en la
LOAFSP. Este sistema, tal y como lo contempla la propia constitución en el art.
316, persigue configurar un sistema eficiente de recaudación de los tributos,
entendidos éstos como instrumentos de recaudación de ingresos, que deben
velar por la protección de la economía y el nivel de vida de la población. Su
marco regulatorio, es autónomo y se encuentra compilado en el Código Orgánico
Tributario vigente desde 20011.
6) Administración de Bienes.
Por mandato legal estatuido en el art. 3 de LOAFSP, se encuentra regulado
por ley especial en la materia, pero aún no ha sido promulgada, por tanto, hasta
tanto la asamblea nacional no sancione este texto normativo, le seguirán
aplicando las disposiciones generales dispersas en el ordenamiento jurídico
positivo.
7) Sistema de Control Interno: Arts. 131-145
Es el sistema que ejerce funciones de control previo y posterior, a través
del seguimiento y evaluación del ejercicio de la actividad administrativa y
financiera de cada órgano u ente que la conforma, por unidades especializadas
de auditoria interna de cada ente u órgano personal adscrito a la
Superintendencia Nacional de Auditoria. Sus atribuciones con autónomas, así
como su funcionamiento y administración, pero para efectuar funciones de
auditoria externa, actúa coordinadamente con el sistema de control externo a
cargo de la Contraloría General de la Republica.
8) Coordinación Macroeconómica: Art. 146-149. 1 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.305 del 17 de octubre de 2001.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 76
Sobre la coordinación macroeconómica, entendida como una regla formal
que deriva de la condición de independencia del Banco Central, no hay
experiencia en Venezuela. Es precisamente la LOAFSP la que introduce este
convenio entre el Ejecutivo y el BCV, en aras de garantizar la armonización de
políticas dirigidas a promover la estabilidad económica del país.
9) Fondo de Estabilización Macroeconómica: Art. 150-154.
Garantiza la estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y
municipal, frente a situaciones y fluctuaciones de los ingresos ordinarios. Procura
que las fluctuaciones del ingreso petrolero no afecten el necesario equilibrio
fiscal, cambiario y monetario.
10) Fondo de Ahorro intergeneracional: Art. 155-158.
Es otra de las reglas de estabilización macroeconómica en Venezuela,
incorporadas con la promulgación de la LOAFSP. Reviste una enorme
importancia, dada la gran volatilidad a la que están sometidas las finanzas
públicas en el país. Ella es, además, anterior a las otras reglas, porque da las
pautas para el establecimiento de las metas fiscales en la programación
presupuestaria plurianual y para la coordinación macroeconómica. Se conforma
con ingresos petroleros, para garantizar la estabilidad intergeneracional de las
políticas públicas de desarrollo (inversión real productiva).
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.2: luego de estudiar los diferentes subsistemas que conforman la administración financiera del sector público venezolano, y consultar los artículos señalados en la LOAFSP, construya un cuadro o esquema comparativo, donde resuma las principales funciones, organismos y características que identifican a cada uno de estos subsistemas.
1.3. Sector público venezolano.
1.3.1. Esquema de organización socio político del Estado Venezolano:
Federal descentralizado. Federalismo fiscal.
La definición de un sistema político de organización, basado en la
distribución territorial del poder, definido por la Carta Magna como federal -
descentralizado, sobre la base de la división vertical del poder como esquema de
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 77 ordenación de los diferentes entes territoriales que lo conforman, es sin lugar a
dudas la idea central de discusión.
El Federalismo Fiscal, entendido como organización político territorial del
Estado, parte de la eficaz asignación pública del erario público, y tiende a
disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder, en
procura de maximizar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales,
y así garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas de la población,
dándole oportuna respuesta a sus problemas. Es asumir a la descentralización
como política de Estado, que “involucra en lo tributario consolidar las
herramientas para conferirles a los entes de gobierno de mayor autonomía
financiera, meta de todo federalismo fiscal” (Finol, 2007).
Pero concebir al federalismo como sistema de organización político
territorial, que procura la eficiente y eficaz satisfacción de las necesidades
públicas, involucra la conformación de diferentes entidades de gobierno con
materias competenciales constitucionalmente definidas, y además atribuidas de
capacidad económica financiera para afrontarlas. Esto es lo que en la doctrina se
ha reconocido como FEDERALISMO FISCAL, fenómeno financiero portador de
innumerables ventajas potenciales de administración financiera, que pueden ser
resumidas así:
Los gobiernos territoriales con mejor información sobre las necesidades
públicas, tienen ventajas para adecuar la provisión pública a las demandas
de los ciudadanos.
Comunidades heterogéneas pueden disponer de atención específica para
las particularidades que las caracterizan, permitiéndose la diversificación
de la oferta pública.
Un gobierno descentralizado permite que se den las condiciones necesarias
para una mayor experimentación e innovación en la gestión pública.
La proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite que los
ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas públicos.
Que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones, ejercer un
mayor control político y en definitiva, lograr un mejor desempeño
democrático.
En suma, la organización federal fiscal permite que los asuntos públicos con
carácter espacial limitado puedan ser atendidos por los gobiernos territoriales, en
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 78 forma más eficiente, y los asuntos públicos de carácter nacional sean resueltos
centralizadamente haciendo más eficiente la intervención gubernamental central.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.3: realice la lectura, análisis e interpretación del siguiente material bibliográfico correspondiente a “EL FEDERALISMO FISCAL: COMO MODELO DE FINANCIAMIENTO DEL ESTADO VENEZOLANO”, Revista Cuestiones Políticas, del IEPDP, 2009. Analice el esquema de financiamiento federal fiscal y relaciónelo con el contenido teórico ya estudiado, procurando dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿Cómo se financia el Estado Venezolano? ¿En qué consiste el Modelo descentralizado federal fiscal de financiamiento?
1.3.2. Organismos que conforman al sector público de administración
financiera del Estado venezolano (Art. 6 LOAFSP). ¿Quiénes conforman
al sector público?
La LOAFSP establece en su artículo 6 que las regulaciones contenidas en la
misma son aplicables a los entes u organismos que conforman el sector público,
no de forma indiscriminada, sino de acuerdo a las especificidades que en ella se
establezcan. Esto implica que no todos los aspectos de la normativa de la
administración financiera del sector público se aplicarán por igual a los entes que
lo conforman.
Se diferencian las reglas que regirán para el Gobierno Central (República)
y sus agencias (institutos autónomos, personas jurídicas estatales de derecho
público, fundaciones, asociaciones civiles y demás entidades constituidas con
fondos públicos), las que regirán para el poder local (estados, municipios y
distritos), y las aplicables a las sociedades mercantiles en las cuales la República
o entidades públicas tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento
del capital social.
En el caso del poder local se establece que si bien el proceso
presupuestario de las entidades correspondientes se rige por la Ley Orgánica de
Régimen Municipal, las leyes estadales y las ordenanzas respectivas, el mismo
deberá ajustarse en la medida del posible a las disposiciones técnicas que
establezca la ONAPRE (Art. 62). La futura Ley de Hacienda Pública Estadal
deberá contemplar esta disposición, a los fines de que los procesos de
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 79 formulación, ejecución y evaluación de los presupuestos estadales y municipales
se armonicen con los de la República.
A pesar de la restricción anterior, en la LOAFSP se establecen normas que
intentan dar un mayor grado de integralidad a la gestión de las distintas
instituciones públicas, respecto a la de la normativa anterior. En ese sentido, se
establece la necesidad de que los procesos de la administración financiera de
todas las entidades públicas se ajusten tanto a los principios como a las
disposiciones técnicas de la LOAFSP.
Los entes u organismos que conforman al sector público están definidos en
el artículo 6 LOAFSP como sujetos regulados, con las especificidades que la
misma establece, enumerados seguidamente:
1. La República.
2. Los estados.
3. El Distrito Metropolitano de Caracas.
4. Los distritos.
5. Los municipios.
6. Los institutos autónomos.
7. Las personas jurídicas estatales de derecho público.
8. Las sociedades mercantiles en las cuales la República o las demás
personas a que se refiere el presente artículo tengan participación igual o
mayor al cincuenta por ciento del capital social.
Quedarán comprendidas además, las sociedades de propiedad totalmente
estatal, cuya función, a través de la posesión de acciones de otras
sociedades, sea coordinarla gestión empresarial pública de un sector de la
economía nacional.
9. Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere el
numeral anterior tengan participación igual o mayor al cincuenta por
ciento del capital social.
10. Las fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas
con fondos públicos o dirigidas por algunas de las personas referidas en
este artículo, cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o
contribuciones en un ejercicio efectuados por una o varias de las personas
referidas en el presente artículo, represente el cincuenta por ciento o más
de su presupuesto.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 80
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACION PARA EL OBJETIVO No. 6 Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda cada uno de los siguientes planteamientos. Entre las cinco (5) alternativas que se le presentan como respuesta a cada pregunta, seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su respuesta a cada pregunta). Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”, escriba la respuesta correcta en la línea. 1. El concepto de administración financiera del sector público señala que es un
proceso conformado por: Recaudación de ingresos públicos. Aplicación de gasto público. Organismos públicos. Todas las anteriores. Ninguna de las anteriores _____
2. Dos principios constitucionales aplicables a la administración financiera del
sector público son: Capacidad ilimitada de
endeudamiento y estabilidad intergeneracional.
Coordinación macroeconómica y gasto público creciente.
Legalidad del gasto y equilibrio presupuestario.
Todas las anteriores.
Ninguna de las anteriores _____ 3. El órgano rector de la administración financiera en Venezuela es:
Oficina Nacional de Presupuesto. Oficina Nacional de Crédito. Banco Central de Venezuela. Todas las anteriores. Ninguna de las anteriores _____
4. Dos de los sistemas que integran la administración financiera en Venezuela
son: Tributario y Monetario. Presupuesto y Tesorería. Banco Central de Venezuela y
Asamblea Nacional. Todas las anteriores.
Ninguna de las anteriores _____ RESPONDA BREVEMENTE: 5. Dos de las funciones que cumple el sistema presupuestario público es:
______________________________________________________________
______________________________________________________________
6. La ONAPRE es ______________________________________________ y es
la oficina encargada de ___________________________________________
______________________________________________________________
7. De acuerdo con la legislación venezolana, una operación de crédito público se
considera nula cuando ocurre lo siguiente: ____________________________
______________________________________________________________
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 81 8. Mencione dos categorías de ingresos públicos que pueden generar los
municipios (poder municipal), como parte de sus competencias
constitucionales: ________________________________________________
______________________________________________________________
9. Mencione dos categorías de ingresos públicos que puede generar la República
(nación), como parte de sus competencias constitucionales: ___________
______________________________________________________________
______________________________________________________________
10.Mencione dos categorías de ingresos públicos que pueden generar los estados
(gobernaciones), como parte de sus competencias constitucionales:
______________________________________________________________
______________________________________________________________
IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente
este tipo de preguntas:
• Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el
aprendizaje.
• Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no
hayan quedado suficientemente claros.
• Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 82
LECTURA ANEXA PARA EL OBJETIVO 6
EL FEDERALISMO FISCAL
VER ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.3
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 83
EL FEDERALISMO FISCAL:
COMO MODELO DE FINANCIAMIENTO DEL ESTADO VENEZOLANO.
Eduviges Morales * Lorayne Finol Romero**
Resumen
El federalismo fiscal como mecanismo de financiamiento del sector público, tiende a disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del poder, en procura de maximizar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y así garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas de la población, por lo que esta investigación parte del análisis del modelo de financiamiento del Estado venezolano, vinculado a la eficiencia en el cumplimiento de las funciones públicas de los distintos niveles de gobierno. Lo que la configura, como una investigación documental, que logró demostrar la incongruencia existente entre el modelo socio político acogido por el constituyente venezolano de 1999 de Estado Federal Descentralizado, y el reparto de materias constitucionales destinadas a procurarle ingresos públicos a los entes de gobierno que lo conforman, permitiendo concluir que el federalismo fiscal venezolano presenta una acentuada dependencia financiera hacia los recursos que el poder nacional reparte vía transferencias intergubernamentales, que distorsiona este sistema de financiamiento. Palabras Clave: Federalismo Fiscal, Estado Federal Descentralizado, Ingresos Públicos, Entes de Gobierno descentralizado.
*Doctora en Derecho. Investigadora Adscrita al Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público “Dr. Humberto J. La Roche”. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. LUZ. Teléfonos (0261) 7419576. (0261) 7596679. Email [email protected] **Doctora en Derecho. Especialista en Tributación. Jefa (E) de la Cátedra Finanzas Públicas. Profesora de las Cátedras Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas y de Derecho Tributario en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del Zulia. Email: [email protected].
THE FISCAL FEDERALISMO: LIKE MODEL OF FINANCING OF THE VENEZUELAN STATE.
ABSTRACT
The fiscal federalism like mechanism of financing of the public sector, tends to shorten the existing ranges between the citizens and the beings of the power, in it tries to maximize the effective and efficient benefit of the state assignments, and thus to guarantee the satisfaction of the collective necessities of the population, reason why this investigation leaves from the analysis of the model of financing of the Venezuelan, tie State to the efficiency in the fulfillment of the public functions of the different levels from government. What he forms it, like a documentary investigation, that managed to demonstrate to the existing incongruence between the model political partner
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 84
welcomed by the Venezuelan component of 1999 of Decentralized Federal State, and the distribution of constitutional matters destined to try income to him public to the government beings that conform it, allowing to conclude that the Venezuelan fiscal federalism presents/displays a marked financial dependency towards the resources that the national power distributes via intergovernmental transferences, that east system of financing distorts. Key words: Fiscal Federalism, Federal State Decentralized, Income Public, Beings of decentralized Government.
INTRODUCCIÓN.
La incesante búsqueda de modelos de financiamiento del Estado, ha llevado a la
teoría de las finanzas públicas ha insertarse en el plano de la descentralización fiscal
como mecanismo eficiente de financiamiento del sector público, basándose en los
procesos de reforma o redimensionamiento del Estado y de su gestión. Por lo que,
resulta inaplazable enfrentar además, desde su instrumentación inicial el dilema básico
de la fiscalidad, en virtud, de que el esquema tradicional de la acción de gobierno se
centra, en recaudar ingresos que permitan el financiamiento de las funciones públicas
que respondan a las demandas sociales; las cuales a su vez, en su satisfacción
tienden a propender, cada vez más, a la recaudación de mayores ingresos públicos.
Lo que supone revisar el modelo de financiamiento del Estado venezolano,
vinculado a la eficiencia en el cumplimiento de sus funciones públicas, y así promover
la responsabilidad y participación de los distintos niveles de gobierno en: la provisión
de bienes públicos, la redistribución de la riqueza y la estabilización macroeconómica,
como funciones básicas que todo Estado moderno está llamado a desempeñar
(Musgrave,1992), siempre buscando conciliar todas estas funciones, con la justa
distribución de las cargas públicas establecidas con tal fin, en la carta fundamental.
En tal sentido, el análisis del modelo de financiamiento federal fiscal venezolano,
requiere identificar las diferentes fuentes de ingresos públicos que lo conforman; y
entre estos; las fuentes de financiamiento proveniente de ingresos propios; las
transferencias intergubernamentales vigentes, y las materias sometidas a la potestad
tributaria de los gobiernos regionales y locales, por lo que, el presente trabajo persigue
como objetivo general determinar que la descentralización fiscal como modelo de
financiamiento del sector publico propende al uso eficiente de los recursos económicos
del Estado, en el sentido que permite acortar las distancias existentes entre el binomio
gobierno – sociedad, en procura de maximizar la prestación eficaz y eficiente de los
cometidos estatales, y así garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas de
la población. Alcanzar dicho objetivo, será posible, al identificar y analizar el modelo de
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 85
financiamiento del Estado Venezolano en el marco de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999).
El presente artículo se ha estructurado en dos partes; la primera está encaminada
a establecer los aspectos teóricos del fenómeno del federalismo y la descentralización
fiscal; en la segunda se consideran las diferentes fuentes de ingresos públicos que
conforman al sistema de financiamiento federal fiscal venezolano en el marco
normativo consagrado en la Constitución Nacional vigente; entre ellos los ingresos
propios, el sistema de transferencias económicas intergubernamentales, y las materias
tributarias sometidas a la potestad tributaria de los entes descentralizados.
1. EL FEDERALISMO FISCAL Y LA DESCENTRALIZACION: BASES TEORICAS.
El Federalismo Fiscal, entendido como organización político territorial del
Estado, que parte de la eficaz asignación pública del erario público. Y que tiende a
disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder, en
procura de maximizar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y así
garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas de la población, dándole
oportuna respuesta a los problemas de la población, es asumir a la descentralización
como política de Estado, que “involucra en lo tributario consolidar las herramientas
para conferirles a los entes de gobierno de mayor autonomía financiera, meta de todo
federalismo fiscal” (Finol Lorayne, 2007).
La definición de un Sistema político de organización, basado en distribución
territorial del poder, definido por la Carta Magna como Federal Descentralizado, sobre
la base de la división vertical del poder como esquema de ordenación de los diferentes
entes territoriales que lo conforman, es sin lugar a dudas la idea central de discusión.
Esta concepción de organización del sector público de la administración
financiera, surge de los aportes de Aldolf Wagner y Johannes Popitz a finales del siglo
XIX, sin embargo, tardaron en hacerse eco dentro de las grandes corrientes del
pensamiento económico más de medio siglo, hasta que en los años cincuenta del siglo
XX deja de considerarse la óptica unitaria de la Hacienda pública que no reconoce la
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 86
posibilidad de diferentes centros de decisión sobre ingreso y gasto público en distintos
niveles. Realidad teórica de donde Venezuela no pudo zafarse, y es por ello que al
hacer un poco de recuento histórico, puede observar como el proceso experimentado
en la década de los ochenta en materia legislativa LODDT1989; Ley sobre Elección y
Remoción de Gobernadores de Estado 1989, Ley Orgánica del Régimen
Municipal1989, así lo evidencia.
Pero concebir al federalismo, como sistema de organización político territorial,
que procura la eficiente y eficaz satisfacción de las necesidades públicas, involucra
conformación de diferentes entidades de gobierno, con materias competenciales
constitucionalmente definidas, y además atribuidos de capacidad económica financiera
para afrontarlas, esto es los que en doctrina se ha reconocido como FEDERALISMO
FISCAL, fenómeno financiero portador de innumerables ventajas potenciales de
administración financiera, que pueden ser resumidas así:
Los gobiernos territoriales con mejor información sobre las necesidades
públicas, tienen ventajas para adecuar la provisión pública a las demandas de
los ciudadanos.
Comunidades heterogéneas pueden disponer de atención específica para las
particularidades que las caracterizan. Permitiéndose la diversificación de la
oferta pública.
Un gobierno descentralizado permite que se den las condiciones necesarias
para una mayor experimentación e innovación en la gestión pública.
La proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite que los
ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas públicos.
Que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones, ejercer un
mayor control político y en definitiva, lograr un mejor desempeño democrático.
En suma, la organización federal fiscal permite que los asuntos públicos con
carácter espacial limitado puedan ser atendidos por los gobiernos territoriales, en
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 87
forma más eficiente y los asuntos públicos de carácter nacional sean resueltos
centralizadamente haciendo más eficiente la intervención gubernamental central.
Razones que justifican al federalismo fiscal como modelo de financiamiento.
Conceptualizar al modelo de organización político territorial federal de gobierno;
como “un Estado (…) donde conviven en él varias entidades con poderes políticos”
(Carmona Borjas: 2005; 22), permite aseverar que el Estado venezolano tanto bajo la
Constitución de 1961 como en la Constitución de 1999, fue y seguirá siendo concebida
como un Estado Federal.
En el entendido que la descentralización política involucra necesariamente la
disminución, de las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder,
en procura de maximizar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y
así garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas de la población.
Es por lo que, el proceso de la descentralización como modelo organizativo
tiene la particularidad, que afecta y es afectada simultáneamente por los diversos
ámbitos que integran el sistema político; por ello, los aspectos fundamentales del
mismo, entre los cuales se encuentran aquellos vinculados con las fuentes de
financiamiento de la acción pública, terminan involucrados en el proceso (Guerón et al.
1996:).
Razón por la cual, en el proceso de reforma de Estado en Venezuela,
experimentado en la década de los ochenta, se contemplaba como una de sus líneas
fundamentales a la Descentralización, puesto que en consenso se admitía que el
proceso de Reforma debía abarcar áreas múltiples, cuyo propósito último era la puesta
en ejecución de un modelo diferente de ejercicio del poder y de funcionamiento de la
sociedad, que no se trataba de un proceso meramente administrativo, sino que
constituía todo un proceso político, que imbuía los diferentes aspectos del proceso
descentralizador (Brewer Carías, 1996).
Vale decir, que al hablar de la descentralización como forma de reordenación
del Estado, involucraba a su vez; lo institucional o político, lo administrativo y lo
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 88
financiero. Así lo admitió la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado al
presentar su Proyecto de Reforma Integral del Estado, que declara a la
descentralización como uno de los ejes de la Reforma, diseñado para dar respuesta al
reclamo social de tener mayor acceso a las decisiones y de incremento de la eficiencia
de los servicios públicos y la administración (COPRE, 1988).
Resultando imposible obviar, que la finalidad del proceso de descentralización
era la democratización del Estado (Brewer Carías, 1994), para lo cual era
indispensable, ente otros elementos; que los poderes, recursos y competencias
aglutinados en el gobierno central, devengan en competencias, funciones y servicios
asumidos y ejercidos por los gobiernos regionales y municipales. Así resultaba
evidente, la necesidad de un proceso que condujera a estructuras políticas diferentes,
correlacionadas con un nuevo modelo de actuar y gestionar; pero que al mismo tiempo
aparejara la inmanente necesidad de asignar mayores recursos, para su
financiamiento.
Por lo que, fue la crisis fiscal que pesaba desde comienzos de la década de los
ochenta sobre el Gobierno Nacional, la que impulsó la necesidad histórica del cambio,
ante la imposibilidad de financiamiento de los servicios públicos locales o regionales
en forma eficiente, que representaba para el poder nacional gestionar exclusivamente
con dineros provenientes sólo del Presupuesto General de la Nación.
Puede decirse que el reto que se planteaba a nivel gubernamental, consistía en
examinar las fuentes convencionales de financiamiento frente a otras fuentes que se
hicieron posibles con las reformas introducidas en 1989 Ley Orgánica de Delimitación
y Transferencias de competencias del Poder Público, Ley Orgánica del Régimen
Municipal y posteriormente a partir de 1993 con la creación del impuesto al valor
agregado, y la creación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización
(FIDES), entre otras.
Es obvio, que la transferencia de nuevas competencias conllevaba la
responsabilidad de atender las crecientes demandas de los usuarios de los servicios
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 89
gubernamentales regionales y locales, y que las ventajas posibles y el éxito que pueda
obtenerse, estaba indisolublemente unido a la provisión de los medios económicos
necesarios para atender a los fines públicos perseguidos.
En efecto; “(…) la descentralización supone un balance de las disponibilidades
de recursos en cada nivel del Estado, y la atribución de competencias. Si los estados,
departamentos, provincias o regiones de hoy en día y las comunidades del mañana no
tienen en su haber recursos disponibles para realizar una gestión fiscal de tipo
gerencial, sometida a las demandas de los ciudadanos, no se alcanzaran las metas de
la Descentralización” (Rojas Hurtado, 1993).
Resultando imperioso abrir camino a un proceso de fortalecimiento de las
haciendas públicas regionales y locales, para mejorar las fuentes de financiamiento, y
promover la creación de vías alternas de financiación de su gestión; obteniendo de
este modo para los gobiernos regionales y locales capacidad plena de gestión.
Por su parte, descentralizar implica no sólo, el reconocimiento por parte del
poder central de que otros entes (regionales o locales) puedan desempeñar funciones
que antes estaban reservadas a aquel nivel de gobierno. Sino, que se define a la
descentralización como “(…) un proceso de redistribución de poderes, funciones y
recursos del nivel central del Estado a favor de una mayor autonomía y protagonismo
de las regiones y los municipios (…)” (Dugas: 1991, 37).
Lo que involucra, para darle verdadero sentido y alcance a la descentralización
debe concebirse necesariamente un “(…) federalismo fiscal, en su expresión más
avanzada, que implica un fuerte poder de decisión de los estados –provincias y de las
municipalidades sobre los ingresos y el gasto público. En este escenario se puede
esperar que se desarrolle una relación muy estrecha entre los contribuyentes y las
autoridades electas a nivel local y regional, en la medida en que la mayor parte de los
ingresos de estos gobiernos provienen de tarifas y tributos recaudados entre sus
electores. La población tiene fuertes incentivos para supervisar el gasto público y para
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 90
participar en la toma de decisiones sobre políticas que le afectan” (De la Cruz,
1994:34).
En consecuencia, se impone entonces repensar los aspectos fiscales de la
descentralización, y entenderla como un modelo que involucra la creación de
gobiernos regionales y locales con plena capacidad de gestión, en el sentido que
logran aminorar las distancias existentes entre la necesidades inmanentes de la
población y la autoridad de gobierno con competencia para asignar los recursos
económicos necesarios para darle solución a las demandas sociales, y así garantizar
el uso eficiente de los ingresos públicos del Estado.
Configurando la institución, del modelo de organización socio político de
Federalismo Fiscal, que en su significación más lata, se entiende como la
descentralización en el ámbito fiscal, que involucra: “(…) todas las actividades que
contribuyen al establecimiento de una mayor autonomía de los gobiernos
subnacionales(…)”. Autonomía que es alcanzable, “(…) cuando las competencias
fiscales se desplazan desde un nivel central de gobierno hacia los gobiernos
subnacionales(…)”. De modo que; “(…) el concepto de autonomía conlleva el derecho
y el deber de que las comunidades locales respondan de manera propia por sus
respectivos aspectos regionales y locales. La autonomía fiscal, implica desarrollar
actividades localmente responsables e independientes en cuanto a la determinación
de funciones y generación de recursos, es decir, asumir una adecuada
corresponsabilidad fiscal” (Ahghong et al 1996: 72).
Este modelo político, involucra la organización de las relaciones fiscales
intergubernamentales como un mecanismo idóneo para obtener la racionalización del
gasto público, que permite no solo deslindar competencias (materias constitucionales)
entre los distintos niveles de gobierno, sino también establecer una relación más
transparente; entre costos y financiamiento de las funciones públicas llamadas a
atender la satisfacción de las necesidades colectivas absolutas; atendiendo a un
principio de la teoría de las finanzas públicas según el cual las funciones públicas que
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 91
pueden desempeñarse más eficientemente a nivel local no deben ser responsabilidad
del gobierno central. Lo que configura el basamento teórico que permite sostener que
el federalismo fiscal, es el modelo más eficaz que la organización del Estado posee
para la prestación de servicios públicos, pues se sobreentiende que quienes eligen a
sus representes, son los mismos que pagan las cargas tributarias y en esa medida
estarán más interesados en ejercer control sobre las funciones públicas y la ejecución
del gasto.
2. LOS INGRESOS PUBLICOS DEL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO FEDERAL FISCAL VENEZOLANO.
Partiendo del cometido trazado por la teoría del federalismo fiscal, esto es “la
prestación eficiente y eficaz de los servicios públicos dentro de las unidades
descentralizadas territorialmente” (Guevara Eduardo; 2005) puede inferirse el grado
de autonomía federal que requieren los entes políticos territoriales que conforman al
Estado Federal Venezolano, para alcanzar tales cometidos.
Es así como el propósito de la configuración de entidades federales
autónomas, consiste en garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas
prioritarias de la población, ya que los gobiernos territoriales tendrán mejor información
sobre las necesidades públicas, por tanto, tienen ventajas para adecuar la asignación
pública de recursos a las demandas requeridas por los ciudadanos en forma mas
expedita, asimismo, la proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite
que los ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas públicos, así
como también, les está dado a los ciudadanos participar en la toma de decisiones,
ejercer un mayor control político y en definitiva, lograr un mejor desempeño
democrático.
Este propósito perseguido por el Sistema Federal de Gobierno, es posible
alcanzarlo en la medida que los niveles de gobierno estén provistos de verdadera
autonomía financiera, y en ese sentido, puedan decidir la estructuración de sus
presupuestos, mediante la determinación estimativa de sus gastos y recaudación de
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 92
sus ingresos. Lo que desde el punto de vista doctrinario, justifica la necesidad de
estructurar haciendas descentralizadas; esto configurar de entes políticos territoriales
con autonomía financiera que les permita distribuir entre los miembros de su población
los costes públicos de los servicios.
Lo que resulta posible, mediante la creación de Haciendas Federales, que se
encuentran conformadas por: Ingresos públicos propios provenientes del ejercicio de
su poder tributario originario o derivado; y de Otros ingresos públicos asignados por el
poder central, dirigido a disipar las diferencias horizontales que puedan presentar los
entes de gobierno de un mismo nivel, y son las llamadas transferencias económicas
intergubernamentales, que convierten al nivel de gobierno descentralizado en un
simple acreedor de sumas de dinero distribuidas por el poder nacional.
2.1. Ingresos Públicos propios.
Del análisis exhaustivo del sistema de reparto de las materias rentísticas
sometidas a las haciendas descentralizadas del ordenamiento jurídico venezolano, se
observa el distanciamiento de éstas con la premisa fundamental de la autonomía
financiera, lo que revela el verdadero grado de autonomía federal, esto es de la
atribución de poder jurídico de recaudación de sus ingresos públicos propios,
característica fundamental que deben detentar los diferentes niveles de gobierno. Por
lo que la realidad del federalismo fiscal venezolano es otra en virtud del sistema de
reparto de materias rentísticas, acogido por el Constituyente de 1999. según el cual,
se evidencia un reparto desigualitario y desproporcionado entre los niveles de
gobierno, tal y como a continuación en el cuadro demostrativo, signado como cuadro
No. 1; que se aprecia seguidamente:
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 93
Ingresos Públicos que la configuran. Norma
Nacional
En materia tributaria: 1. Impuestos sobre la renta, sucesiones, producción,
capital, valor agregado, hidrocarburos y minas, gravámenes de importación y exportación, licores y cigarrillos.
2. Todos los demás ramos tributarios no atribuidos a los Estados ni a los Municipios.
3. Armonización tributaria. 4. Poder normador sobre predios rurales y
transacciones inmobiliarias. Demás ramos rentísticos: 1. Todo lo que la misma constitución le atribuya o que le corresponda por su naturaleza.
Art. 156, Num. 12, 13, 14 y 33 CN.
Estadal.
1. Ingresos patrimoniales y de la administración de sus bienes, (bienes de su competencia)
2. Tasas por el uso de sus bienes y servicios, (de su competencia).
3. Multas, sanciones, y las que le sean atribuidas. 4. Situado constitucional. (Caso variación de ingresos
del presupuesto nacional). 5. Los demás impuestos, tasas y contribuciones que
se le asigne por ley. 6. Fondo de compensación interterritorial (*). Y
cualquier otra transferencia que se le signe por mandato legal.
Es de la Competencia exclusiva de los Estados: Aprovechamiento
de minerales no metálicos, salinas, ostrales.
Timbres fiscales: papel sellado y estampillas.
Vías terrestres estadales.
Carreteras y autopistas nacionales.
Puertos y aeropuertos.
Art. 167 CN
Municipal
1. Ingresos patrimoniales. Ejidos y demás bienes. 2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios. 3. Las tasas administrativas por licencias o
autorizaciones. 4. Impuesto sobre actividades económicas. 5. Impuesto sobre inmuebles urbanos. 6. Impuesto sobre vehículos. 7. Impuesto sobre espectáculos públicos. 8. Impuesto sobre juegos y apuestas lícitas. 9. Impuesto sobre propaganda y publicidad comercial. 10. Contribución especial sobre plusvalía. 11. Contribución especial por mejoras. 12. Otros ramos tributarios que conforme a las leyes que
las creen.
Art. 179 CN
Recaudación y Control en las materias de: 13. Impuesto sobre transacciones inmobiliarias. 14. Impuesto territorial rural o sobre predios rurales.
Art. 156, Num.
14. CN Transferencias Intergubernamentales: 15. Situado Constitucional, LAEE, FIDES, FCI.
Art. 179 CN
16. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.
Art. 179 CN
17. Los demás que determine la ley… Art. 179 CN
Cuadro No. 1. (Finol; 2007)
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 94
Como se dijo en comentario up supra; es desigualitario entre las diferentes
haciendas federales el reparto de las materias rentísticas sometidas a la autonomía
financiera de cada uno de los niveles de gobierno que conforman el sector público
venezolano, sin embargo, es imperativo resaltar la acentuada dependencia de las
haciendas descentralizadas a las transferencias intergubernamentales, llámese
Situado Constitucional, Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE), Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), convirtiéndolos en simples
acreedores de sumas de dinero de las asignaciones que el poder nacional les
transfiere.
2.2. Sistema de transferencias económicas intergubernamentales. En un Estado Federal priva entre los diferentes entes políticos que lo
conforman una comunidad de intereses, representado por un común denominador;
satisfacer las necesidades básicas de la colectividad y así cumplir con los cometidos
estatales. Es por ello, que la implementación de instrumentos financieros tendientes a
proveer de recursos económicos a las haciendas federales es prioritario, que en el
caso particular del Federalismo Venezolano, se sustenta en un sistema de reparto de
recursos económicos basado en el auxilio recíproco entre la hacienda central y las
locales, estas son las llamadas transferencias económicas intergubernamentales, que
a continuación son detalladas.
Ley de Asignaciones Económicas Especiales LAEE:
Es el instrumento legal que da cumplimiento al mandato establecido en el
ordinal 16 del artículo 156 establecido de la Constitución de La República Bolivariana
de Venezuela de 1999. En él se prevé asignar a los Estados, Municipios y
comunidades organizadas recursos económicos provenientes de la recaudación fiscal
por concepto de las actividades de minas e hidrocarburos. Y su administración está
adscrita al Ministerio del poder popular para las Relaciones Interiores y de Justicia.
Se denomina Asignación Económica Especial derivada de las minas e
hidrocarburos, la constituida con el equivalente de un porcentaje mínimo de veinticinco
por ciento (25%) del monto de los ingresos fiscales recaudados, durante el respectivo
ejercicio presupuestario, por concepto de la recaudación de tributos contemplados en
la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos el
porcentaje correspondiente al Situado Constitucional. El monto resultante se asignará
en beneficio de los estados, los municipios, los consejos comunales y los Distritos
Metropolitanos en la forma que señala la ley, el cual será aprobado por la Asamblea
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 95
Nacional tomando en cuenta la estimación presupuestaria formulada por el Ejecutivo
Nacional, y la propuesta que, a tales fines, le presente el Consejo Federal de
Gobierno. En esencia, esta ley procura la asignación de estos ingresos a favor
mayoritariamente de los estados donde haya actividad de minas y/o de hidrocarburos,
aunque al final todos los estados son beneficiados independientemente de que tengan
este tipo de actividad o no.
La reforma parcial a la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE)
que contempla una nueva redistribución de los ingresos establecidos en este
instrumento al asignar 30% para los Consejos Comunales ya se encuentra en la
Gaceta Oficial número 38.408, correspondiente al miércoles 29 de marzo 2006. A
partir de este momento los estados recibirán 42% del total, los municipios 28% y los
Consejos Comunales, nueva figura dentro de la ley, 30%. Las asignaciones
Económicas especiales para los estados, los municipios, el Distrito Metropolitano de
Caracas, el Distrito Alto Apure y los Consejos Comunales provenientes LAEE, se
destinarán exclusivamente a gastos de inversión en proyectos enumerados en la ley
que lo consagra, áreas éstas expresamente señalas en el Art. 11 de la ley, contenido
en el TITULO III: referido a la regulación del destino de las asignaciones económicas
especiales.
Asimismo, le corresponde a la Asamblea Nacional, aprobar el monto de
repartición de la asignación económica especial, tomando en cuenta la estimación
presupuestaria formulada por el Ejecutivo Nacional. Ya que ella consiste en, una
partida presupuestaria constituida con el equivalente de un porcentaje mínimo de
veinticinco por ciento (25%) del monto de los ingresos fiscales recaudados, durante el
respectivo ejercicio presupuestario, por concepto de tributos y regalías contemplado
en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos
el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional.
Fondo Intergubernamental para la Descentralización FIDES:
El Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) tendrá por
objeto apoyar el proceso de descentralización y el desarrollo del Poder Popular,
tendiendo a criterios de eficiencia, compensación interterritorial y de desarrollo
regional. Para lo cual, mediante desarrollo legal (pues no posee rango constitucional),
se ha creado bajo la figura jurídica de servicio autónomo, sin personalidad jurídica, con
autonomía funcional, financiera y de gestión, adscrito al Ministerio de Planificación y
Desarrollo.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 96
La creación de este fondo data, de la fecha 25 de noviembre de 1993,
promulgado mediante Decreto Ley número 3.265, el cual fue derogado por la Ley que
Crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (Ley del FIDES), que fue
sancionada por el Congreso Nacional el 5 de noviembre de 1996 y publicada en la
Gaceta Oficial extraordinaria número 5.132, del 3 de mayo de 1997. Posteriormente
reformada en octubre de 2000, según consta en la Gaceta Oficial número 37.066 del
30 de octubre de 2000, y últimamente en marzo de 2006, GO extraordinario No. 5805.
(Morales, 1999).
Es una organización intergubernamental orientada a apoyar administrativa,
técnica y financieramente el proceso de descentralización a través de una adecuada
canalización de los recursos provenientes del IVA y otras fuentes, con criterios de
eficiencia, eficacia y equidad, atendiendo a requerimientos de inversión con
rentabilidad social, de los estados y municipios, con el fin de contribuir con el bienestar
de la comunidad.
La finalidad de su creación atiende a promover la descentralización, la
solidaridad interterritorial y el desarrollo de los estados, de los municipios, del Distrito
Metropolitano de Caracas, del Distrito Alto Apure y de los Consejos Comunales, así
como propiciar la participación ciudadana para un mejor logro de tales fines.
Los recurso que administra tienen como fuente de ingreso principal, los
recursos que se establecerán en una partida de la Ley de Presupuesto anual, bajo la
denominación “Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES)”, cuyo
monto será aprobado por la Asamblea Nacional en un porcentaje no inferior al quince
por ciento (15%), que será equivalente al ingreso real estimado por concepto del
producto del Impuesto al Valor Agregado y tomando en consideración la estimación
presupuestaria formulada por el Ejecutivo Nacional.
Este fondo equivalente a la asignación que corresponda a los estados y los
municipios en los recursos asignados al Fondo Intergubernamental para la
Descentralización (FIDES), se distribuirá con base a los siguientes porcentajes:
Cuarenta y cinco por ciento (45%) en proporción a la población de cada estado y de
cada municipio. Diez por ciento (10%) en proporción a la extensión territorial de cada
estado y de cada municipios. Cuarenta y cinco por ciento (45%) de acuerdo a un
indicador de compensación interterritorial, el cual beneficiará a los estados y los
municipios de menor desarrollo relativo. El indicador de Solidaridad y Compensación
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 97
Interterritorial será aprobado por el Presidente de la República en Consejo de
Ministros, estableciendo mecanismos pertinentes para su revisión periódica.
De igual forma que las asignaciones económicas especiales, los recursos
obtenidos mediante FIDES, deben ser destinados por las gobernaciones, las alcaldías,
el Distrito Metropolitano de Caracas, el Distrito Alto Apure y los Consejos Comunales
al financiamiento de los programas y actividades que son señalados por el legislador
nacional en la ley que la contempla, en su articulado expresamente, Art. 20 de la ley
de FIDES, del 22 de marzo de 2006.
SITUADO CONSTITUCIONAL:
Es una partida económica, distribuida por el poder nacional a los Estados (art.
167 CN) equivalente, a una cantidad no menor del veinte por ciento (20%) de los
ingresos ordinarios del presupuesto del Fisco Nacional, que se distribuye entre los
estados y los distritos metropolitanos atendiendo a los criterios poblacionales
estipulados en la norma, según la cual, el 30% de esa partida se distribuye en partes
iguales entre cada estado y distrito metropolitano y el 70% en proporción a la
población de cada entidad territorial, quedando establecido, en la precitada norma, que
es obligación legal directa para cada estado y distrito metropolitano, dirigir el 50% de
esa partida a gastos de inversión.
A su vez, señala el constituyente que a los Municipios les corresponde una
participación no menor del 20% del situado de cada estado y de sus demás ingresos
ordinarios presupuestados. En efecto la Constitución de 1999, contempla que el
Situado Constitucional que le corresponde a los Municipios en cada Ejercicio Fiscal, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 167; está comprendido por
una cantidad no menor del 20% del ingreso que vía situado recibe el estado, y una
participación no menor del 20% de los demás ingresos ordinarios del mismo estado,
desarrollado en los mismos términos por el legislador nacional en la LOPPM,
específicamente en el Artículo 138.
Siguiendo el orden constitucional, el desarrollo legislativo, reguló el mecanismo
de distribución del Situado entre los municipios de cada estado, según el cual: el
cuarenta y cinco por ciento (45%) del monto recibido por los estados vía situado se
divide en partes iguales entre todos los municipios de esa entidad regional, un
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 98
cincuenta por ciento (50%) en proporción a la población de los municipios y cinco por
ciento (5%) en proporción a la extensión territorial.
Fondo de compensación Interterritorial FCI:
El Fondo de Compensación Interterritorial es un mecanismo de financiamiento
de las inversiones públicas de los entes de gobierno descentralizado que parte del
principio de la solidaridad interterritorial, que persigue el desarrollo equilibrado entre
las regiones, promoviendo políticas de crecimiento con recursos económicos
provenientes del poder nacional, vía ley del presupuesto público nacional.
Una de las características mas resaltantes de este mecanismo de
financiamiento, es que está dirigido a apoyar la dotación de obras y servicios
esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo, lo que luce
como un instrumento de control fiscal destinado a disipar las desigualdades
horizontales que puedan presentarse entre los gobiernos regionales, desigualdades
que registran las entidades político territoriales venezolanas con base en sus
condiciones económicas, poblacionales, geográficas, lo que obstaculiza que con sus
propios recursos puedan afianzar la satisfacción de las necesidades básicas de su
colectividad.
Sin embargo, este peculiar instrumento de financiamiento no ha sido
desarrollado legislativamente, solo se contempló la posibilidad de su creación en la
Constitución Nacional en el Art. 185, como una de las atribuciones del Consejo
Federal de Gobierno, pero aún no se ha implementado siendo uno de los instrumentos
innovadores contenidos en la Reforma Constitucional de 1999, responsables de
catapultar a la descentralización fiscal como mecanismo de profundización de la
democracia en Venezuela, destinado a promover el financiamiento de las inversiones
públicas de las regiones. Sin embargo, hay que destacar, que han sido propuestos
hasta le fecha, dos proyectos de ley de creación del fondo, y que se está a la espera
de su consolidación.
CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS ECONOMICAS INTERGUBERNAMENTALES. El sistema de financiamiento de un gobierno federal, debe partir necesariamente
de los principios rectores de la administración financiera del sector público;
reconocidos como los pilares fundamentales del sistema; identificados como el
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 99
principio de suficiencia, principio de autonomía y principio de corresponsabilidad fiscal
de las haciendas federales.
Donde el primero de ellos, hace referencia al imperioso requerimiento de todo
presupuesto, referido a la suficiencia de los ingresos ordinarios para cubrir los gastos
ordinarios de la función pública que es llamada a ser cumplida por la entidad político
territorial de gobierno, esto es, que toda administración debe contar con los recursos
suficientes para el ejercicio de las funciones que le han sido encomendadas.
El segundo de ellos, está configurado por el principio de autonomía financiera; que
involucra la necesidad de que los entes de gobierno puedan definir el nivel de sus
ingresos públicos, las fuentes de obtención de dichos ingresos y su destino final, esto
es, que los gobiernos territoriales sean titulares de discrecionalidad (o poder
originario) en la utilización de sus fuentes de ingreso, y del mecanismo de
recaudación, de manera pues que el destino de esos ingresos sean dirigidos
eficazmente a la atención de las verdaderas necesidades colectivas, y así estar en
capacidad de atender la satisfacción de las necesidades básicas de la colectividad.
Y se seguida, la corresponsabilidad fiscal es el instrumento, que provee equilibrio
al sistema financiero federal. Que surge, como consecuencia del poder originario que
detenta cada ente de gobierno federal a la hora de definir sus estructuras de
recaudación de ingresos, permitiéndoles soportar el impacto económico que
representa para sus finanzas el ejercicio de sus funciones públicas, ya que al detentar
autonomía para disponer de sus propios instrumentos financieros de recaudación; las
Haciendas de esos entes de gobierno deben actuar como protagonistas en la
obtención de sus recursos, produciendo que la responsabilidad fiscal esté
equilibradamente compartida entre el gobierno local y su población, procurando la
justa distribución de las cargas públicas lo que hace posible hacer la siguiente
afirmación; al hacer partícipes a los gobiernos locales en la obtención de sus propios
recursos, se garantiza el uso eficiente de sus recursos económicos, en virtud del
impacto económico que representa para las autoridades de gobierno tener que acudir
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 100
a sus ciudadanos a la hora de exigir el deber que tiene todos de coadyuvar con el
financiamiento del gasto público (art. 133 CN), exigiéndoles mas tributos.
En el caso venezolano, la realidad es otra; por cuanto a los Estados, la
asignación de fuentes propias de financiación es tan exigua, que trae como
consecuencia una excesiva dependencia presupuestaria de las transferencias desde
el gobierno central (ver cuadro demostrativo No. 1). Y a nivel de los gobiernos
municipales, la realidad muestra otra faceta, al disponer de amplias posibilidades
tributarias que les permiten ser más corresponsables fiscalmente, empero tales
fuentes de ingreso dan opciones fundamentalmente a los Municipios de carácter
urbano y más a aquellos que aglutinan importantes actividades económicas dentro de
sus territorio, discriminando a los municipios con menor desarrollo relativo, siendo que
la realidad de las finanzas municipales en Venezuela muestra una gran variabilidad;
que va desde Municipios cuyas fuentes de ingresos propios les aportan más del 90%
de sus recursos presupuestarios (Chacao y Sucre en Miranda) hasta Municipios
cuyas fuentes propias representan menos del 1% de sus ingresos totales ( Mara en
Zulia); en medio de estos dos casos polares más de un 72% del total de Municipios
venezolanos se concentran del lado dependiente de las transferencias
intergubernamentales, bien sea por razones como el escaso potencial de sus fuentes
tributarias, por ejemplo en las zonas agrícolas, rurales y de población dispersa o bien
porque no existe voluntad política por parte de los gobernantes para aplicar y cobrar
los impuestos de que disponen.
2.2. Materias tributarias sometidas a la potestad tributaria de los entes de
gobierno en Venezuela.
Siendo la característica primordial del federalismo fiscal como modelo de
financiamiento, el rango originario de las competencias que proveen de autonomía
financiera a los entes gubernamentales a la hora de definir sus fuentes de ingresos
públicos, importante por demás resulta, entonces definir las materias o los ramos
tributarios en los cuales el Municipio y el Estado, como niveles de gobierno del poder
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 101
publico venezolano, están dotados de Potestad Tributaria Originaria, para lo cual es
menester realizar un análisis comparativo de los diferentes cuerpos legales que lo
regulan, y cómo éstos han sido estatuidos en la Constitución Nacional y en las leyes
de desarrollo, que a nivel municipal está conformada por la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal.
PODER MUNICIPAL:
Ha sido dotado por mandato constitucional de los siguientes tipos impositivos:
1. Impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o
de índole similar.
2. Impuestos sobre inmuebles urbanos.
3. Impuestos sobre vehículos.
4. Impuestos sobre espectáculos públicos.
5. Impuestos sobre juegos y apuestas lícitas.
6. Impuestos sobre propagandas y publicidad comercial.
7. Impuesto sobre predios rurales (solo la recaudación y control).
A los tipos impositivos anteriores, debe agregarse el impuesto sobre
transacciones inmobiliarias, estatuido en el Artículo 156 de la Constitución, en su
numeral 14, al unísono del contenido del texto legal marco en la materia, en su artículo
180 (LEY ORGÁNICA DEL PODER PÚBLICO MUNICIPAL), el constituyente
contempló lo concerniente a la asignación de la competencia sobre la recaudación y
control del Impuesto sobre transacciones inmobiliarias, o lo que es igual, atribución de
competencias coparticipables en materia impositiva, ya que solo le confirió la
recaudación control del impuesto. Hay que acotar, lo dispuesto en el Numeral 6 del
articulo antes mencionado, según el cual a los Municipios por disposición legislativa le
pueden ser determinados otras rubros sometidos a su poder tributario, esto es el caso
experimentado, en materia de Impuesto al consumo de licores, alcoholes y demás
especies alcohólicas; donde el legislador nacional le delegó al municipio las
potestades de control, fiscalización y administración, a tenor de lo estatuido en el
articulo 46 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuestos sobre Alcohol y
Especies Alcohólicas de fecha 30 de Junio.
En el entendido, que el Municipio detenta potestad originaria asignada por la
Constitución Nacional, para crear tributos en los ramos antes mencionados, y potestad
derivada asignada por mandato legal, en los tipos impositivos específicamente
designados por ley nacional.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 102
Estos tributos determinados por la Constitución a la competencia municipal,
ameritan ser regulados a través de una ordenanza, en virtud del Principio de la
Reserva Legal, el cual priva en toda la tributación, según el cual, no pueden cobrarse
tributos que no estén establecidos en la ley (Artículo 317 CN; 3 COT y 165 Ley
Orgánica Del Poder Público Municipal). Las ordenanzas son los actos que sancionan
los Concejos Municipales, para establecer normas de aplicación general sobre asuntos
específicos de interés local, supeditados constitucionalmente a la competencia del
municipio. Es decir, las normas emanadas de los Concejos Municipales tienen fuerza
de ley con relación a las materias propias de la competencia municipal.
PODER ESTADAL: Las materias o los ramos tributarios en los cuales a los Estados están dotados
de Potestad Tributaria:
1. Tasas por el uso de sus bienes y servicios, (de su competencia Art. 164 CN:
minerales no metálicos, la salinas y ostrales, vias terrestres estadales,
carreteras y autopistas nacionales, puertos y aeropuertos).
2. Especies fiscales: papel sellado y estampillas.
3. Demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se le asigne por ley
nacional.
PODER NACIONAL: Las materias o los ramos tributarios exclusivos y excluyentes en los cuales a la
Nación le ha sido conferida Potestad Tributaria: (Art. 156; Numeral 12 y 14 CN).
1. Impuesto sobre la renta,
2. Impuesto sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos,
3. Impuesto al capital; (Impuesto al patrimonio)
4. Impuesto a la producción,
5. Impuesto al valor agregado,
6. Impuestos a los hidrocarburos y minas,
7. Gravámenes de importación y exportación de bienes y servicios,
8. Impuestos al consumo específico: Licores, alcoholes y demás especies
alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco,
9. Competencia residual tributaria: Demás impuestos tasas y contribuciones no
atribuidas a los Estados y Municipios.
10. Impuestos territoriales o sobre predios rurales.
11. Impuesto sobre transacciones inmobiliarias.
12. Impuesto de telecomunicaciones.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 103
13. Obligaciones parafiscales: INCES, Seguro Social Obligatorio, Fondo de Ahorro
Obligatorio, Contribución Especial de ciencia y tecnología, Oficina Nacional
Antidrogas.
CONCLUSIONES. El ordenamiento constitucional establecido en 1999, ha concebido al federalismo
fiscal como modelo de financiamiento eficaz del estado venezolano, toda vez que, los
beneficios que atañe este modelo mejora la perceptibilidad de los ciudadanos en
cuanto a la relación: tributos pagados y beneficios recibidos, con lo que es perfectible
un mayor control público sobre las actividades gubernamentales; y mayor
transparencia de las finanzas públicas.
Siendo que, el uso eficiente de los recursos de acuerdo con las necesidades
absolutas de los ciudadanos, es precisada por el control que los ciudadanos
promueven en la rendición de cuentas, así como cautela en la ejecución del gasto por
parte de las autoridades gubernamentales, quienes para aumentar su presupuesto
deberán incurrir en el costo político de aumentar sus tipos impositivos, con el impacto
socioeconómico que ello atañe; son algunos de los beneficios que se derivan de la
implementación del federalismo fiscal.
En el caso venezolano, el sistema de financiamiento ha sido la tarea pendiente
en el diseño de nuestra estructura federal desde los primeros intentos, por lo que las
ventajas potenciales de la descentralización que se quiso implementar a finales de la
década de los ochenta, se ha visto condicionado, y en tal sentido, se observa que el
esquema de financiamiento federal venezolano, se particulariza por:
1) La insuficiencia financiera en la recaudación de los ingresos públicos,
2) Entes político territoriales con autonomía limitada legalmente, en virtud del reparto
desigualitario de competencias constitucionales, donde se observa alta concentración
de competencias en el poder nacional,
3) Un orden constitucional que refleja un peso considerablemente importante en las
finanzas descentralizadas de las transferencias intergubernamentales, que pudiera
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 104
traer consecuencias poco favorables, en términos de verdadera autonomía financiera
de los gobiernos subnacionales, al concebirse Estados (entidades regionales) sin
fuentes propias de financiación, que los obliga a ser altamente dependientes del
reparto central de las transferencias intergubernamentales.
4) En materia de reparto de potestades tributarias, se hace evidente que los Estados
no logran obtener un status de superación de su minusvalía, en relación a la República
y a los Municipios.
4) Municipios con mayores posibilidades tributarias pero aún así dependientes también
de las transferencias intergubernamentales, en virtud de las desigualdades
horizontales que los caracteriza.
5) Incorporación de la coparticipación en tributos o coparticipación tributaria, como
también se le denomina, como una de las fórmulas fiscales más novedosa, aplicable a
los distintos niveles de gobierno.
En consecuencia, afirmar que el Estado venezolano posee un esquema de
financiamiento federal, es un mito, ya que partiendo de la estipulación misma
constitucional, se evidencia la concentración de competencias hacia el poder
nacional, en desmedro de los demás entes políticos territoriales, conduciendo al
sistema de gobierno federal al colapso en forma irremediable, por que la seudo
autonomía de los gobiernos regionales y locales, no logra alcanzar bajo esta
perspectiva los cometidos estatales, esto es, la satisfacción de las necesidades
colectivas de la población en forma efectiva.
Un sistema de financiamiento como este, en el que además del desequilibrio en
la distribución de competencias priva la discrecionalidad en la asignación
presupuestaria del poder nacional (vía transferencias económicas
intergubernamentales), hace insostenible el funcionamiento de la organización
federal. Dejando a los gobiernos territoriales como meros aparatos burocráticos,
concebidos como entes descentralizados; incapaces de llevar adelante la eficiente
asignación de bienes y servicios fundamentales ni asumir obras de inversión en pro
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Unidad II. Objetivo 6. 105
del desarrollo y mejoras de las condiciones de vida de la población, que son sus
principales funciones.
En definitiva puede afirmarse, que el federalismo fiscal venezolano no pasa de
un mero ilusionismo consagrado en la Constitución, que en el plano real desentraña
entidades territoriales acéfalas de autonomía financiera, que las convierte en entes
inoperantes que no han logrado dar respuesta a los problemas fundamentales de la
sociedad, desencadenando la configuración de un mito, que hace eco en la realidad
política del país obstaculizando la aproximación del poder a los ciudadanos.
Generándose, el caldo de cultivo perfecto para detractar el sistema, cuando en el
plano de la realidad, legislativamente nunca ha sido desarrollado.
En consecuencia, el sistema de financiamiento del gobierno federal fiscal
venezolano, ha sido solamente un ilusionismo utilizado para encubrir una gran verdad
particularizada por; un Estado con alta tendencia hacia la centralización del poder; por
el progresivo vaciamiento de competencias estadales a favor del poder nacional, una
corresponsabilidad fiscal disminuida y una exigua autonomía financiera.
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