Libro Agua, Territorio y Medo Ambiente

agua, territorio.indd 1agua, territorio.indd 1 10/04/13 18:3710/04/13 18:37

J E S S R A L N AVA R RO G A RC A ,

J O RG E R E G A L A D O S A N T I L L N ,

A L E JA N D RO T O RTO L E RO V I L L A S E O R

( C O O R D I NA D O R E S )

U N I V E R S I DA D D E G UA DA L A JA R A S E M I NA R I O P E R M A N E N T E AT M A / C S I C

2 0 1 3


Este libro forma parte del proyecto de excelencia de la

Junta de Andaluca, Andaluca-Amrica Latina: inter-

cambios y transferencias culturales (H U M 0325), del

que es investigador principal J. Ral Navarro Garca.

Primera edicin, 2013

D.R. 2013 Universidad de Guadalajara

Coordinacin General Acadmica

Avenida Jurez 975

44100 Guadalajara, Jalisco, Mxico

ISBN: 978-607-450-722-5

Diseo de la coleccin:

Avelino Sordo Vilchis

Impreso y hecho en Mxico

Printed and made in Mexico


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N D I C E N D I C E

P R LO G O 9

E L A B A S T E C I M I E N TO D E AG UA P OTA B L E E N M X I C O Y E S PA A

Inmaculada Simn, Juan M. Mats 23

A G UA Y S A LU D P B L I C A E N E L E S TA D O D E C H I A PA S 1 8 8 0 - 1 9 1 2

Julio Contreras Utrera 55

E L M A N E J O D E LO S D E S E C H O S L Q U I D O S

Y L A C O N S E RVAC I N D E LO S R E C U R S O S H D R I C O S E N L A R E G I N Z U L I A NA

Gustavo Morillo Daz, Gerardo Salas Cohen 85

C O N F L I C TO S Y P O L T I C A S D E G E S T I N D E L AG UA

G O B E R NA N Z A T E R R I TO R I A L Y D E S A R RO L LO E N TO R N O A L A C R I S I S D E L R E C U R S O

Roberto Bustos Cara, Aloma Sartor, Olga Cifuentes 95

O B R A S H I D R U L I C A S E N T E N O C H T I T L N Y N U EVA E S PA A :

C O N S I D E R AC I O N E S S O B R E LO S C O N T R A S T E S

E N T R E E L C O N O C I M I E N TO A N C E S T R A L Y E L C O LO N I A L

Alejandro Tortolero 117

N AT U R E Z A , T E R R I T R I O S P RO D U T I VO S E PA I S AG E N S I N D U S T R I A I S

o C A S O D O C O M P L E XO AG RO - I N D U S T R I A L S U C ROA LC O O L E I RO D O C A M P O S D O S G OY TAC A Z E S , R I O D E J A N E I RO

Marcelo Carlos Gantos 135


L A M A L D I C I N D E L C A NA L C A M P O S -M AC A :

D I S P U TA S S O C I A L E S Y R E P R E S E N TAC I O N E S

Simonne Teixeira 157

O S R I O S C O M O E L E M E N TO S E S T RU T U R A N T E S D O D E S E N H O U R B A N O

DA S C I DA D E S DA S R E G I E S N O RT E E N O RO E S T E F LU M I N E N S E

Teresa de Jesus Peixoto Faria 173

E L AG UA Y L A C I U DA D : T E N S I N / I N T E R AC C I N

E N L A C U E N C A D E L B A J O P A R A B A D O S U L

Simonne Teixeira, Teresa de Jess Peixoto de Faria 183

L U C H A S S O C I A L E S C O N T R A E L D E S P O J O D E L T E R R I TO R I O

Y LO S R E C U R S O S NAT U R A L E S E N J A L I S C O, M X I C O

Jorge Regalado 199

E M B A RC AC I O N E S P E L I G RO S A S

Magnolia Vlez Palacios 227

L A P E R S EV E R A N C I A D E L A C O M U N I DA D C A M P E S I NA :

E L I M PAC TO D E LO S P ROY E C TO S P RO D U C T I VO S Y D E I N F R A E S T RU C T U R A E N P E R

Susan Vincent 235

C O M U N I DA D E S Y C I U DA DA N O S E N LO S A N D E S :

L A O RG A N I Z AC I N S O C I A L Y T C N I C A

D E P ROY E C TO S D E AG UA Y S A N E A M I E N TO E N P E R

Susan Vincent 257

C A M B I O S A M B I E N TA L E S E N M A N G L A R E S

Rafael Cmara Artigas 273

I N D I C A D O R E S S I N T T I C O S D E S O S T E N I B I L I DA D A M B I E N TA L

Francisco Fernndez Latorre 307


[9]

Los trabajos que este libro contiene son fruto de las actividades promovidas por el Semina-

rio Permanente Agua, Territorio y Medio Ambiente creado hace varios aos en la ciudad

de Sevilla con el apoyo del C S I C y de varias universidades americanas que se implicaron

desde el primer momento en el proyecto. Nos estamos refi riendo a la Universidad de Gua-

dalajara y a la Autnoma Metropolitana de Mxico, a la Estadual del Norte Fluminense en

Brasil, a la del Zulia en Venezuela, a la St. Francis Xavier University de Canad, y tambin

a las universidades andaluzas de Jan, Sevilla y Pablo de Olavide, cuyos profesores e inves-

tigadores siempre estuvieron dispuestos a colaborar en los seminarios que organizamos a

uno y otro lado del Atlntico. Algunas de las actividades ya mencionadas se desarrollaron

en la ciudad espaola de Sevilla pero otras fueron alentadas bajo el infl ujo de grandes

eventos internacionales como el L I I I Congreso Internacional de Americanistas, celebra-

do en Mxico durante el verano de 2009, o el V I Congreso del C E I S A L, organizado en la

Universidad de Toulouse durante el verano de 2010. Al L I I I Congreso Internacional de

Americanistas pertenecen casi en su mayor parte los trabajos que publicamos y tambin a

un seminario celebrado meses antes en la ciudad de Sevilla. En ellos se recoge una amplia

gama de los aspectos que vienen asociados a la gestin del agua y a sus ecosistemas. Por

un lado, el de la gestin urbana del recurso, con sus mltiples vertientes: las legislativas, las

vinculadas a la contaminacin y sus consecuencias para la salud pblica, la de la gobernan-

za para resolver los confl ictos, sin olvidar las vinculadas con el agua como confi guradora

y estructuradora de paisajes rurales y urbanos, en defi nitiva de representaciones cultura-

les. En torno al agua se mueven tambin las luchas sociales, que reivindican un territorio

sano y libre de peligrosos contaminantes, la cooperacin internacional que encuentra en el

abastecimiento y el saneamiento uno de sus principales objetivos de accin, as como en la

preservacin del patrimonio natural.

P R LO G O


10 A G UA , T E R R I TO R I O Y M E D I O A M B I E N T E

As, los problemas originados por la contaminacin de las aguas son numerosos y de

gran calibre como atestiguan dos trabajos recogidos en este volumen. El trabajo fi rmado

por Gustavo Morillo y Gerardo Salas lleva por ttulo Situacin actual del manejo de los

desechos lquidos y la conservacin de los recursos hdricos en la regin zuliana y en l

los autores destacan cmo en la cuenca hidrogrfi ca del Lago Maracaibo hubo un aban-

dono total por parte de las autoridades y de la poblacin acerca de la conservacin del

agua no slo del lago sino tambin de los cursos fl uviales que desembocan en l. Todos

se olvidaron de que el cuidado del buen estado del agua infl uye determinadamente en

la mejora de la calidad de nuestro entorno y de que la componente cultural que implica

pertenecer a una cuenca hidrogrfi ca se ve debilitada por un escaso compromiso am-

biental de su poblacin. Los autores afi rman que con el deterioro de la calidad del agua

no slo se pierde el recurso, sino tambin un elemento fundamental de nuestra cultura

identitaria, debiendo afrontarse elevados costes en el futuro para su recuperacin. La

bsqueda transitoria de fuentes de agua de mejor calidad lejos de nuestras poblaciones a

travs de grandes obras de ingeniera slo desplaza en el tiempo la autntica resolucin

del problema. El hombre no puede vivir en un entorno degradado. Y la cuenca del Lago

de Maracaibo debe enfrentar hoy en da graves problemas de calidad de agua y tambin

de salud para el hombre a consecuencia de haberse convertido en el gran vertedero de las

aguas servidas de la regin, Su estado refl eja el uso y abuso de la actividad agraria, indus-

trial y extractiva del petrleo El agua del Lago an sigue siendo necesaria pese a que el

concepto rentista prevalezca y haya prevalecido hasta ahora sobre la identidad regional

del Zulia, una regin cuya abundancia de agua no necesariamente de calidad le hizo

tener un evidente retraso en la disponibilidad de acueductos hasta bien entrado el siglo

X X y que si por algo destaca actualmente es por su falta de conciencia ambiental, tanto en

sus planifi cadores, como en los agricultores y el resto de colectivos sociales.

Esta falta de compromiso ambiental supone a medio plazo afecciones graves para la

salud humana que son abordadas por Julio Contreras para el caso de Chiapas (Mxico)

en su artculo Agua y salud pblica en Chiapas, 1880-1912. En l resalta el modo con

el que la mala condicin del agua acelera los procesos de enfermedades hdricas como

las fi ebres tifoideas, los procesos diarreicos, la disentera, la enteritis Procesos poco

estudiados pero que afectan a sectores sociales diversos y numerosos como para afi rmar

que estas enfermedades hdricas fueron muy relevantes en las causas de morbilidad y

mortalidad en la Chiapas del cambio de siglo. El trabajo aborda con detalle el estudio de

cmo se generan los procesos de contaminacin en ros, arroyos, pozos, etctera. pues


P R LO G O 11

todos ellos eran los medios de aprovisionamiento de agua utilizados por la poblacin.

Unos mtodos muy precarios como vemos dada la escasez econmica que caracterizaba

a las instituciones estatales, municipales y departamentales de Chiapas y que imposibili-

taba tambin la puesta en marcha de polticas de higiene y mdicas en la zona, al menos

hasta mediados del siglo pasado, momento en el que empezaron a desarrollarse infraes-

tructuras hidrulicas. Las causas de la contaminacin de los cursos de agua superfi ciales

y subterrneos eran muy variadas y todas ellas relacionadas con el defi ciente control de

la contaminacin tanto por el mal estado de las instalaciones de saneamiento cuando

las haba, como por las malas condiciones sanitarias de las proximidades de pozos y

fuentes, de los canales de transporte de agua a cielo abierto, etctera. Ni el agua fue abun-

dante ni tampoco su calidad era una caracterstica a destacar por lo que es lgico que las

polticas sanitarias que se plantearon buscaran solucionar esta doble defi ciencia que tena

la salud pblica de Chiapas.

Juan Manuel Mats e Inmaculada Simn abordan en su artculo sobre El abasteci-

miento de agua potable en Mxico y Espaa la implantacin de este servicio moderno

en ambos pases, En ellos fue muy relevante tanto la aplicacin de los principios liberales

en su legislacin como desde luego la aparicin del concepto de servicio pblico, que se

concret en la prestacin de servicios municipales y en la normativa de aguas que con-

vierten al Estado en su titular. Servicios todos ellos que fueron atendidos por unas admi-

nistraciones locales que se enfrentaban a una escasa capacidad econmica para poderlos

prestar. Ante esta situacin, la nica alternativa que pudieron adoptar los municipios fue

gestionar el servicio a travs de empresas privadas concesionarias, que se desarrollaron

entre fi nales del siglo X I X y principios del X X, alentadas por diversas circunstancias que

afectaron tanto a Espaa como a Mxico: el desarrollo urbano, la seguridad del monopo-

lio, la expansin de las medidas higinicas, los intereses del capital extranjero y la madu-

rez alcanzada por los empresarios nacionales Tambin los autores resaltan que ambos

pases prestaron una enorme atencin a la problemtica de sus dos capitales, afectadas

por un fuerte crecimiento demogrfi co.

Bustos, Sartor y Cifuentes nos dejan muy claro que la solucin de estos graves pro-

blemas ambientales en torno al agua tanto de disponibilidad del recurso como de cali-

dad obliga a legitimar los proyectos y los programas que se acuerden para su solucin.

La problemtica que existe en la ciudad de Baha Blanca en torno al agua se expresa en

forma de confl ictos y de toma de conciencia progresiva porque la gobernanza del agua es

precaria ante la debilidad de los mecanismos institucionales, incapaces de responder a la



complejidad que el manejo del recurso requiere. Es por ello que se necesita un fortaleci-

miento institucional que implica, necesariamente, su descentralizacin, aunque estemos

de acuerdo en que el Estado deba tener un papel destacado en el control y regulacin

de la gestin para asegurar su equidad, sustentabilidad y gobernabilidad ciudadana del

recurso. En este sentido, los autores piensan que debe asignarse a la accin colectiva un

lugar central a travs de diferentes formas de participacin pues la gestin del agua ha

sido muy diversa y no se han resuelto los problemas de abastecimiento pblico. Por el

contrario, la gestin del agua se encuentra descapitalizada y en manos de instituciones

poco consolidadas que, por si fuera poco, intentan controlar las decisiones y acciones

vinculadas al agua. En esta tesitura cobra sentido el concepto que manejan los autores

de gobernanza territorial en el que se integra no slo el manejo del recurso en s sino

adems un sentido complementario en trminos de patrimonializacin, articulando tres

esferas de accin: la pblica, la privada y la colectiva, capaces de sostener en el tiempo los

proyectos y programas que se acuerden por su legitimacin.

El agua es tambin confi guradora y estructuradora de paisajes rurales y urbanos,

de representaciones culturales en torno a ella. Alejandro Tortolero en su artculo Obras

hidrulicas en Tenochtitlan y Nueva Espaa: contrastes entre el conocimiento ancestral

y el colonial muestra que el modelo hidrulico que tenan los indgenas en Tenochtit-

lan posea tres componentes fundamentales: serva para hacer producir sus chinampas,

como medio de transporte y para abastecer de agua a la ciudad. Su concepcin de la cir-

culacin subterrnea de las aguas y de la naturaleza como un ente animado sirvieron para

establecer un sistema de aprovechamiento complejo, mimtico e integrador. Este modelo

se trastoca con la conquista y en las obras del desage observamos cmo se enfrentan los

dos mundos del agua. Los espaoles intentaron evacuar las aguas de los lagos sin preo-

cuparse demasiado por su importancia en la agricultura o en los transportes. El artculo

seala la existencia de estos dos mundos del agua y explora tres hiptesis.

La primera es la relacin entre higiene y evacuacin de las aguas de los lagos. El

problema no es el de apoyarse en el conocimiento mdico e higienista para justifi car

la canalizacin y el desage de las aguas cenagosas, esto es una verdad casi universal. El

verdadero problema, para el autor, es saber si los higienistas infl uyeron en las decisiones

de planifi cacin y construccin urbana. Se sostiene en el trabajo que no parece que esta

situacin sea vlida para las ciudades europeas, ni tampoco para Mxico, donde desde

los recientes trabajos de Vera Candiani sobre el desage para la poca colonial, hasta los

que se ocupan de la poca contempornea, los mdicos e higienistas no parecen estar


P R LO G O 13

asociados a las comisiones que deciden las obras de drenaje. Las decisiones las toman los

abogados e ingenieros y responden ms a los intereses de salvaguardar las riquezas de

una elite utilizando como teln de fondo las ideas higienistas y el conocimiento mdico.

La segunda es la relacin del drenaje de la cuenca de Mxico con la posibilidad de un

desarrollo en la ciencia hidrulica nacional, si bien existen factores que limitan el desa-

rrollo de esta ciencia, como la burocracia espaola o el colonialismo que impone un mo-

delo que privilegia la evacuacin sobre el aprovechamiento multifuncional de las aguas

de los lagos o la instauracin tarda de la Academia de San Carlos (1785) o del Seminario

de minera (1792) que poda desarrollar la ciencia hidrulica nacional, o el sistema de

trabajo forzado que no estimula precisamente la innovacin tecnolgica, ms costosa que

la apropiacin indirecta del trabajo de comunidades indgenas a travs del repartimiento.

Tambin hay que sealar que al no convertir el asunto de los canales en un problema de

relevancia econmica (aprovechamiento agrcola, canales de comunicacin, empresas y

empresarios innovadores) como s sucede con la minera, y al limitar la construccin de

canales a apenas poco ms de doscientos kilmetros, la investigacin no se estimula y con

ello se frena la posibilidad de una ciencia hidrulica nacional.

Finalmente, la percepcin de los ciudadanos y de los usuarios de las aguas no parece

coincidir con la de las autoridades y la de los mdicos e higienistas. Los usuarios de las

aguas de los lagos ms que preocuparse por los problemas mdicos, ven en ellas una parte

importante del sustento de su vida cotidiana.

Por su parte, Marcelo Gantos en su artculo Naturaleza, territorios productivos y

paisajes industriales: el caso del complejo agroindustrial sucro-alcoholero de Campos

dos Goytacazes nos seala que la historia latinoamericana en los dos ltimos siglos

nos muestra que muchos territorios han desarrollado especializaciones productivas uti-

lizando una especfi ca mezcla de recursos disponibles localmente, potencializados por

procesos derivados de la herencia colonial o producidos por determinadas coyunturas o

acontecimientos histricos. El autor sostiene que a lo largo de estas trayectorias de desa-

rrollo entre la actividad industrial, el medio ambiente y los ros ha surgido una relacin

articulada que ha otorgado determinadas connotaciones al paisaje, siguiendo distintos

patrones de ocupacin del territorio, uso y apropiacin de los recursos naturales, mode-

los de industrializacin y formas de produccin.

En las reas que han quedado al margen del desarrollo, o donde las viejas econo-

mas han entrado en crisis, especialmente durante el siglo X X, estos paisajes artifi ciales

hoy territorios en abandono pueden adquirir nuevas cualidades estticas mediante



estrategias de recalifi cacin compatibles basadas en la elaboracin de una nueva sensibi-

lidad histrica acerca de la conservacin de las manufacturas y las instalaciones que han

causado alteraciones medioambientales incluso profundas y que en algunos casos

permanecen ignoradas por la mayora de las poblaciones circundantes.

El artculo pretende contribuir a la recalifi cacin del territorio productivo del azcar

fl uminense localizado en la cuenca del ro Paraba do Sul a travs del estudio del comple-

jo agroindustrial campista y su relacin con el paisaje hdrico, su entorno natural y social.

Se identifi can algunos de los signifi cados histricos atribuidos al ro Paraba mediante el

anlisis de las narrativas sobre l elaboradas, proponiendo a travs de esta tarea una nue-

va sensibilidad histrica sobre el ro y su cultura, que ayude a la restitucin de sus valores

medioambientales y humanos, tanto materiales como inmateriales inducidos por la (des)

industrializacin azucarera en la regin.

Simonne Teixeira en su artculo La maldicin del canal Campos-Maca: disputas

sociales y representaciones. Una actualizacin del debate nos muestra que a lo largo del

siglo X I X Campos dos Goytacazes destac como productor de azcar para el mercado in-

terno. El boom econmico favoreci a la ciudad, que despus de 300 aos abandonaba la

rstica vida rural. Como proyecto para adecuar las rutas de circulacin de las mercancas

y como estrategia de adaptacin del espacio urbano a las nuevas necesidades, se propone

la construccin de una hidrova capaz de facilitar el trnsito de la produccin y de las

personas, y a la vez desecar las reas endorreicas presentes en el espacio de la ciudad. El

Canal Campos-Maca tiene unos cien km de extensin. Su construccin a lo largo de casi

treinta aos tuvo una fuerte incidencia econmica y social. Sin embargo, pasados tan solo

dos aos desde su conclusin, fue suplantado por la llegada del ferrocarril. Desde enton-

ces se convierte en eje de un largo debate que oscila entre su reconocimiento como un

importante elemento paisajstico y su devaluacin, evidenciada en los actuales proyectos

urbansticos que proponen su desaparicin.

El artculo trata de analizar, desde el punto de vista histrico, las cuestiones cultu-

rales, ambientales y simblicas de las disputas sociales que hoy da se dan sobre los usos

de este canal. La autora intenta analizar los discursos de las instituciones envueltas en el

debate (I P H A N, I N E PAC y Municipalidad), los discursos mediticos y los de los especialis-

tas. En estos debates se destaca el plano simblico y el reconocimiento del canal como un

bien patrimonial de la ciudad.

Teresa de Jess Peixoto en su artculo Os ros como elementos estruturantes do

desenho urbano das ciudades das regioes norte e noroeste fl uminense seala que en el


P R LO G O 15

proceso de colonizacin la existencia de ros fue una condicin sine qua non para la fun-

dacin de ncleos urbanos. Los portugueses establecieron a partir de 1530 un sistema de

capitanas hereditarias que inclua dos estrategias para la ocupacin efectiva del territo-

rio, la exploracin econmica y la dominacin poltica. Esto suceda principalmente con

el cultivo de la caa de azcar y con la implantacin de villas y ciudades como centros

administrativos, polticos y comerciales, pero tambin religiosos. Para una produccin

consagrada a la exportacin era necesario que los ncleos urbanos se ubicaran en el li-

toral o en las riberas de los ros, facilitando as el transporte y la navegacin. Los ros

ocuparn de ese modo un lugar fundamental en el proceso de dominacin, en la forma-

cin de riqueza y de actividades productivas. Adems, los ros abastecen de agua potable

y fertilizan el suelo para cultivar alimentos y obtener productos comerciales. En suma,

la autora sostiene que los principales centros urbanos brasileos tienen un vnculo muy

prximo y casi vital con la existencia de recursos hdricos. Las corrientes de agua forman

elementos que estructuran los espacios de las ciudades, defi nen la localizacin de barrios

y de actividades y el trazado de sus calles. Su trabajo elabora una historia urbana de las

ciudades del norte y noroeste fl uminense localizadas en las mrgenes del ro Paraiba do

Sul, resaltando su papel en la organizacin espacial y en el desarrollo social y econmico

de las ciudades. La autora estudia el perodo comprendido entre mediados del siglo X I X y

los inicios del siglo X X cuando las ciudades brasileas pasan por intensas intervenciones

urbansticas tendentes a modernizarlas, sanearlas y a organizar sus espacios.

Estos tres trabajos nos muestran que el ordenamiento y la planeacin que resulta de

la interaccin del hombre con su ambiente marcan claramente la infl uencia (o falta de ella

para el caso de la desindustrializacin) y la importancia que tiene la planeacin territorial.

Simonne Teixeira enfatiza en el proceso de acomodar dos tendencias opuestas: la nave-

gacin y el drenaje. Teresa Peixoto aclara la estrecha relacin ro-ciudad. Marcelo Gantos

ensea los impactos devastadores de la cclica modernizacin industrial como la que ex-

perimenta la industria azucarera en Brasil. Pero tambin estos trabajos nos muestran que

las polticas pblicas deben tener en cuenta la participacin ciudadana. Simonne Teixeira

indica la competencia entre el canal y el ferrocarril, circunstancia que provoca que la nica

manera de rescatar el canal sea declararlo patrimonio cultural. El trabajo de Teresa Peixoto

sobre el concepto de diseo urbano en Brasil durante la poca de la expansin de la indus-

tria azucarera alumbra la infl uencia que tiene el ro en la vida de las comunidades ribereas.

Como dijimos al principio, en torno al agua se libran tambin luchas y confl ictos

sociales de sectores de la poblacin que reivindican un territorio libre de contaminantes



para poder desarrollar con un mnimo de calidad la actividad humana. En torno al agua

gira tambin una parte signifi cativa de la cooperacin internacional que encuentra en

el abastecimiento y el saneamiento uno de sus principales objetivos de accin, as como

otro en la preservacin del patrimonio natural de la regin. En este mbito, Jorge Rega-

lado plantea que muchas de las luchas sociales que se desarrollan actualmente en Mxico

pretenden oponerse y resistir al despojo y al deterioro que diferentes agentes capitalistas

estn haciendo de sus territorios y de sus recursos naturales tanto en el campo como

en el mbito urbano desde hace varios aos, con la complacencia de los gobiernos.

A este proceso, David Harvey lo ha defi nido como la nueva forma de acumulacin de

capital y los zapatistas mexicanos se han referido al mismo como una nueva guerra de

conquista. El autor muestra y describe brevemente algunas de las luchas sociales que bajo

esta perspectiva se desarrollan actualmente (2009) en el estado de Jalisco, enfatizando en

sus aportaciones estratgicas y conceptualizndolas como una forma de hacer poltica

alejada de las formas clsicas que ponen en su centro la disputa por el poder.

Las luchas que se mencionan en su trabajo tienen como objetivo la defensa de los

recursos naturales colectivos. Los mismos que han permitido a muchas comunidades

vivir con autonoma y, en parte, al margen de las reglas y precios del mercado. En general,

se trata de pueblos y comunidades que tienen la posesin de la tierra y del agua lo cual

les permita cierta soberana alimentaria y no vender su mano de obra. Hoy tales recursos

han sido daados por la contaminacin proveniente de las empresas capitalistas que des-

cargan sus sustancias txicas sin tratamiento alguno en las aguas del ro Santiago, de los

lixiviados que producen miles de toneladas de basura depositadas en diversos basureros y

de las grandes cantidades de aguas residuales que se generan en la ciudad de Guadalajara.

No obstante estas caractersticas y motivaciones, los pueblos y comunidades se niegan a

ser defi nidos como ecologistas, ambientalistas o movimientos ciudadanos. Ellos dicen ser

un movimiento de pueblos y comunidades que estn luchando por la vida

Regalado describe el contexto sociopoltico de Mxico, dentro del cual se desarrollan

estas luchas socio-ambientales. En este contexto el autor cuestiona el supuesto proceso

democrtico y de alternancia que pregona el gobierno actual y la clase poltica en gene-

ral. De modo muy sinttico se presentan tambin varios casos bajo la forma de lo que

el autor denomina postales de los sujetos sociales en lucha. En dichas postales se aportan

datos histricos, socio-demogrfi cos, ubicacin geogrfi ca, y un relato de la lucha que

estn desarrollando. Como colofn, el autor concluye afi rmando que los efectos nocivos

que los agentes contaminantes estn provocando sobre la salud de los pueblos y la poca o


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nula respuesta obtenida por parte del gobierno est permitiendo, y de hecho alentando,

un interesante proceso de convergencia, conocimiento y apoyo mutuo entre los pueblos

y comunidades.

Magnolia Vlez Palacios aborda por su parte el tema de la contaminacin marina.

Plantea en su trabajo que desde hace varios aos los mares han sido daados por las em-

barcaciones que han surcado sus aguas, as como por diversas actividades humanas que

se realizan en las poblaciones costeras. Aunque son las embarcaciones las que representan

una amenaza de contaminacin no es menos grave la que se deriva de la gran cantidad

de aguas residuales que las poblaciones vierten y la sobreexplotacin de las especies que

lo habitan y el maltrato a las que, de alguna manera, dependen de l. Como otras tantas

actividades de riesgo, la travesa por el mar de una embarcacin hace mucho tiempo que

est regulada y se supone que existen medidas para contrarrestar tales riesgos. En opinin

de la autora, estas normas y medidas precautorias no funcionan cuando existe negligen-

cia por parte de las tripulaciones y de los encargados de aplicarlas.

La mar, advierte Vlez, siempre se ha tenido como un lugar donde se pueden depo-

sitar desechos contaminantes. Esta prctica es llevada a cabo por embarcaciones que, au-

torizadas o no, y con plena conciencia de lo que hacen, evacan residuos sin importarles

los efectos que van a producir en el entorno marino y en las comunidades costeras.

Al parecer es Europa la que concentra una mayor produccin de residuos clasifi ca-

dos como peligrosos, en virtud de que atentan contra la salud de las personas y el medio

ambiente Y no han encontrado otra solucin que transportar ilcitamente sus residuos

a otras partes del mundo. En general, todas embarcaciones son peligrosas pero hay algu-

nas que no deberan navegar como los submarinos nucleares y los grandes submarinos

modernos. Los primeros porque un accidente sera letal para los humanos y porque des-

cargan sus tanques de aguas negras al exterior. En el segundo caso porque suelen eliminar

su basura a travs de un bidn que se deja caer al fondo del ocano. Incluso el turismo

que llega va martima, aun siendo una importante fuente de divisas, especialmente para

las naciones pobres, conlleva indudables riesgos para los pases que no cuentan con la

infraestructura y las medidas sanitarias necesarias para corroborar que la parada que

hace la embarcacin no tiene el objetivo de depositar residuos slidos y lquidos produ-

cidos en su travesa. En esta tesitura se encuentra Guatemala pues gracias a su ubicacin

geogrfi ca tiene acceso a los ocanos Atlntico y Pacfi co, aunque esta ubicacin se ha

convertido en una especie de calamidad porque es presa fcil de diferentes tipos de em-

barcaciones con peligros potenciales.



Susan Vicent en uno de sus artculos nos acerca a la pequea comunidad campesina

de Allpalumichico, a su situacin a mediados de los ochenta, en el siglo X X. Una comu-

nidad dedicada a la agricultura y ganadera en la que, como es regular en situaciones de

crisis, tena necesidad de completar sus ingresos con trabajos de los califi cados como

informales as como con la minera y el transporte. Todos, sin embargo, trabajaban la

tierra. La poblacin no tena servicios de electricidad ni agua potable domiciliar. Deban

llevar a cada casa agua de las piletas pblicas colocadas en la calle. Tras los proyectos para

dotar de agua potable y electricidad a la localidad llegaron los llamados programas de

desarrollo rural integrado, igual que los primeros de la mano de una O N G con fi nan-

ciamiento internacional. Esta intervencin tuvo varios resultados y al fi nal, los proyectos

productivos fueron reemplazados y la comunidad desapareci como benefi ciaria para

dar cabida a usuarios individuales. Por su parte, tambin la O N G fue reemplazada por el

Estado. Todo ello, en general, ha implicado una reconfi guracin organizativa en la cual,

al parecer, se han perdido los rasgos identitarios de la comunidad dejando en entredicho

el empoderamiento aunque se sigue afi rmando que las nociones de resistencia y auto-

noma estn presentes. Vincent hace tambin un anlisis sobre estos procesos en los cua-

les la comunidad allpalumichiquea ha estado involucrada por decisin propia, por su

relacin con el gobierno municipal pero tambin por la intervencin externa de la O N G.

Concluye que han sido procesos plenos de tensiones y contradicciones en los cuales, al

fi nal, se deja ver como muchas cosas en una comunidad se modifi can cuando intenta, y

de hecho resuelve algunas de sus necesidades, pero hacerlo entrando en la lgica poltica

institucional tiene varias implicaciones para la comunidad y no todas les han resultado

convenientes para mantener sus tradiciones polticas.

En su otro trabajo Susan Vincent nos recuerda que el acceso al agua, as como su

saneamiento, forma parte de los llamados Objetivos del Milenio determinados por las

Naciones Unidas pero a la vez nos indica que ahora esto tambin forma parte del mer-

cado de inversiones del capital. Y no es para menos porque, como dice, son millones las

personas en el mundo que, por una parte, no tienen acceso al agua potable y, por otra,

tambin son muchos millones quienes estn siendo afectados por aguas contaminadas

que no son tratadas. En Amrica Latina, de acuerdo con la versin de la autora, hemos

llegado tardamente a preocuparnos por el tratamiento de las aguas que ensuciamos.

Su refl exin y anlisis sobre una pequea comunidad campesina de los Andes cen-

trales del Per aborda las dos obras que se ejecutaron durante los aos 2002-2007, con fi -

nanciamiento internacional gestionado por una O N G, Ambas se presentaron como ejem-


P R LO G O 19

plo de procesos participativos en los que a partir de una demanda social legtima la O N G

termin imponiendo criterios y apropindose del control tcnico de las obras. Esto, desde

luego, supuso mucha tensin en las relaciones entre la comunidad y la O N G. De acuerdo

con lo que seala la autora, no parece nada casual que durante el periodo 1984-1990 las

O N Gs coincidentes con el gobierno de Fujimori se triplicaran y que para tal proceso se

aprovecharan efi cientemente tradiciones comunitarias tan importantes como las faenas

comunales. Esto ha trado como consecuencia que en la comunidad de estudio a la idea

de comunidad se le hayan incorporado elementos institucionales y pragmticos. En estos

procesos, que por cierto tambin pueden advertirse en otros pases de Amrica Latina, la

autora registra que hay conceptos clave como los de ciudadana, gobernabilidad y, agre-

garamos, el de sociedad civil. Conceptos, por cierto, construidos y divulgados desde el

Banco Mundial, el mayor centro de produccin intelectual del pensamiento neoliberal.

La autora concluye que la gente de la comunidad est contenta porque pudo acceder

al agua y a su tratamiento. Sin embargo, tambin seala que la comunidad perdi algunas

de sus caractersticas en virtud de tener que adaptarse a los criterios planteados por la

O N G y el gobierno. Ahora se reconocen, quienes participan, como ciudadanos. La co-

munidad de estudio sigue siendo pequea. Sin embargo, estos dos procesos participativos

respecto del acceso y el tratamiento del agua, al fi nal no lograron que la mayora de ella

participara en sus procesos.

La cooperacin internacional y la proteccin de los ecosistemas acuticos se fusio-

nan en los dos trabajos fi nales del libro escritos por Rafael Cmara y Francisco Fernndez

Latorre, ambos de la Universidad de Sevilla. Uno de los espacios de mayor valor ecol-

gico en Amrica son, sin duda, los manglares, ecosistemas que tienen una importante

presencia en aquel continente. En concreto, alrededor de un tercio de los existentes en

el mundo. Los de Panam son los ms importantes de Centroamrica y ocupan, en tr-

minos absolutos, el sexto lugar en el continente. Los manglares del golfo del Chiriqu

representan el 25% del total de los existentes en Panam y superan a los de varios pases

de Centroamrica y el Caribe. Rafael Cmara afi rma que el conocimiento de la existencia

del manglar y su extensin no es sufi ciente para tomar decisiones respecto a su manejo

y conservacin. Es necesario identifi car cules son sus unidades ambientales, cmo se

sitan unas respecto a otras, su funcionamiento y las relaciones entre ellas, as como

los elementos que las componen y el modo que determinan dicho funcionamiento. El

ecosistema del manglar se caracteriza por poseer un conjunto de especies arbreas que

pueden vivir en contacto con el agua de manera permanente o peridica segn el fl ujo



de las mareas, con lo que estn en contacto directo con cuerpos de agua marinos y con

el agua dulce de ros continentales. Resultan sorprendentes los servicios ambientales y

los recursos que brinda el mangle a la sociedad. Ecolgicamente permite el control de

inundaciones, la estabilizacin de la lnea costera y el control de la erosin, la retencin

de sedimentos y sustancias txicas, purifi cando el agua que llega al mar, la desalinizacin

del agua que ingresa a tierra fi rme... Es fuente de materia orgnica por su alta produccin

de hojarasca y exportacin de biomasa, protege contra tormentas al convertirse en una

especie de cortina rompe-vientos, estabiliza los microclimas Por otra parte, el manglar

tiene otros valores aadidos pues aporta recursos a las poblaciones locales, especialmente

a los pescadores artesanales y recolectores de moluscos y crustceos que se desarrollan

dentro de este ecosistema. Entre otros, los recursos ms importantes del manglar son

los productos para la alimentacin (aceite, vinagre, bebidas fermentadas, condimentos

de la corteza, edulcorantes, hojas, frutas, miel, azcar, peces, crustceos, moluscos, aves,

huevos, mamferos, reptiles, anfi bios e insectos). Pero tambin de la corteza de sus rboles

y de las hojas se fabrican medicinas, siendo un recurso forestal que aporta madera para

ser utilizada en embarcaciones y muebles o como material de construccin. Es muy til

para la pesca al poderse extraer de l venenos, nasas y boyas para pescar y taninos para

conservar las redes. Tambin contiene elementos para generar energa y combustible.

Sirve como proveedor de lea para cocinar, ahumar y producir carbn y alcohol. Es muy

rentable cuando se le utiliza para productos textiles por sus fi bras, colorantes y taninos

para curtir. Como puede observarse, los aportes y valores del mangle son diversos y muy

importantes. Pero su valor no slo reside en los bienes que de ste se obtienen. Tambin

es un referente social y cultural de las comunidades, que han articulado su vida en su

entorno, contribuyendo a darles sentido de pertenencia e identidad.

Por ltimo, otro profesor de la Universidad de Sevilla, Fernndez Latorre, en su art-

culo Indicadores sintticos de sostenibilidad ambiental pretende contribuir a la resolu-

cin del problema que supone la falta de un indicador sinttico que mida la sostenibilidad

integral de los pases y sea utilizado de forma comn en el lenguaje de la cooperacin

internacional. Para ello, presenta un nuevo mtodo para la concepcin de sistemas de

indicadores de sostenibilidad y medio ambiente mtodo Indicgen donde establece

una serie de interrogantes que pretenden la generacin (Gen) de sistemas de indicadores

(Indic). En segundo lugar, el mtodo es empleado para el diseo del indicador I S O S, que

alude a la idea de I S O-Sostenibilidad. El autor opina que antes de lanzarse al diseo de un

sistema de indicadores conviene plantearse una serie de cuestiones, ya que si no formu-


P R LO G O 21

lamos las preguntas correctas, difcilmente conseguiremos las respuestas ms acertadas.

En este sentido, el autor se plantea las siguientes preguntas: para qu, para quin, dnde,

cundo, porqu y cmo utilizaremos los indicadores. Eso signifi ca que los indicadores no

se formulan o construyen por que s, sino que tienen un sentido y objetivos precisos. A

esa batera de preguntas Fernndez le agrega una serie de principios como los siguientes:

la utilidad, segmentacin de los usuarios, corresponsabilidad, extensin, escalabilidad es-

pacial y temporal, causalidad y procedimiento. Finalmente, Fernndez Latorre concluye

que la cooperacin internacional, antes que en indicadores, est basada en alianzas polti-

cas y el pasado colonial de los pases. De ah que enfatice la importancia de su propuesta.

En ltima instancia sugiere que el indicador Indicgen junto con el I S O S pueden ayudar en

el diseo y evaluacin de indicadores sintticos de sostenibilidad, complementando as

otros indicadores sencillos utilizados en la cooperacin internacional, como el ndice de

Desarrollo Humano de Naciones Unidas.

Para concluir queremos agradecer a la Universidad de Guadalajara su esfuerzo a la

hora de imprimir este volumen y al C S I C y al Seminario Permanente sus diligencias en la

edicin del mismo.

Sevilla, Mxico, D.F y Guadalajara, octubre 2010


[23]

Este trabajo pretende llevar a cabo un estudio comparativo del servicio de abastecimiento de

agua potable en Mxico y Espaa en la etapa de la segunda industrializacin. El estudio se

centra en el anlisis de dos grandes cuestiones. En primer lugar, se presta gran atencin al cam-

bio institucional y legislativo que se opera en esta etapa y que afect de forma determinante a

los servicios municipales. En segundo lugar, la evolucin del modelo de gestin de este servicio

en ambos pases, examinando la aparicin de las empresas privadas dedicadas al suministro.

La evolucin en el modelo de gestin de la privatizacin a la estatalizacin, muestra

signos muy similares en ambos pases, consecuencia del proceso de implantacin del libe-

ralismo decimonnico. La fase de recuperacin de la gestin del servicio por parte de los

municipios se produce en Espaa a partir de 1925, mientras que en Mxico se inicia con

la Revolucin, aunque aqu el control no volvi a los ayuntamientos sino que se centraliz

en la Secretara de Agricultura y Fomento. Con el paso del tiempo, en ambos pases, se

practic una poltica de descentralizacin en el manejo y gestin de los servicios pblicos,

dando ms protagonismo a los municipios y a los organismos locales. Los motivos de este

cambio de tendencia parecen responder al deseo de reducir responsabilidades por parte de

los respectivos organismos estatales. Una vez recuperada la gestin del servicio, los muni-

cipios han optado por diversas frmulas de gestin como la privatizacin o la creacin de

empresas pblicas o mixtas.

En este contexto resulta de gran inters estudiar los casos de las dos capitales Mxi-

co Distrito Federal y Madrid en la etapa fi nal del siglo X I X y principios del X X. En ambas

ciudades, sus respectivos ayuntamientos realizaron importantes esfuerzos para no perder

el control de un servicio que generaba grandes expectativas entre los ciudadanos a la par

que importantes benefi cios polticos, econmicos y sociales.

E L A B A S T E C I M I E N TO D E AG UA P OTA B L E E N M X I C O Y E S PA A

C A M B I O I N S T I T U C I O NA L Y A PA R I C I N D E L A S E M P R E S A S P R I VA DA S ( 1 8 7 0 - 1 9 3 0 )

Inmaculada Simn / Juan M. Mats [Seminario Permanente AT M A, Espaa / [email protected]

Universidad de Jan Espaa / [email protected]]



Por ltimo, se ofrecen unas breves conclusiones que intentan encuadrar el desarrollo

de los servicios municipales y de las empresas privadas dedicadas al abastecimiento de agua

potable. Esto se produce en el marco de la segunda industrializacin, con un contexto de

crecimiento urbano, demogrfi co y econmico que genera un fl orecimiento y mejora de

los servicios pblicos.

La aplicacin de los nuevos principios liberales en Espaa y Mxico: el concepto de

servicio pblico

Durante el siglo X I X los principios del liberalismo se fueron plasmando en una serie

de leyes que determinaron el proceso de cambio entre el Antiguo Rgimen y la nueva

situacin. Toda la sociedad civil, poltica y econmica, fue adaptando los nuevos criterios

de manera paulatina. El agua, como elemento esencial de unas economas predominan-

temente agrarias y de unas sociedades que estaban experimentando cambios profundos

con el crecimiento de las ciudades y los modos de vida, se erigi en uno de los campos de

experimentacin ms slidos de los liberales decimonnicos.

El servicio pblico surgido en el siglo X I X fue un instrumento de progreso y socializa-

cin, especialmente en los pases ms pobres, pero conviene adaptarlo a los nuevos plan-

teamientos jurdicos y econmicos existentes en la sociedad actual. La situacin es com-

pletamente diferente y, desde mediados del siglo X X, el concepto ha evolucionado debido

a los profundos cambios econmicos, sociales, polticos y culturales que se han producido

en las ltimas dcadas.

La idea de servicio pblico se gest con la aparicin del Estado moderno. Un segundo

peldao lo aport la Ilustracin, con el principio de soberana popular, que comenz a

inspirar el concepto. Fruto de las ideas ilustradas comenz la implantacin de cuatro servi-

cios: sanidad, benefi cencia, educacin y correos. La Constitucin espaola de 1812 supuso

el tercer peldao en su desarrollo. Por primera vez se habla de obras y otros objetos de

utilidad comn. Posteriormente, las leyes desamortizadoras refl ejaron reiteradamente la

expresin servicio pblico. De todas formas, a fi nales del siglo X I X todava tena un sig-

nifi cado impreciso. Por ejemplo, en Espaa, la Ley de Aguas de 1879 recoga este trmino

con sentidos diferentes a lo largo de su articulado.

En resumen, el concepto de servicio pblico apareci a fi nales del siglo X I X, no tanto

como una nocin elaborada doctrinalmente cuanto como un conjunto de reglas especiales

de Derecho Administrativo. Surgi a raz de una serie de normas jurdicas que, califi cando

determinadas actividades como servicios pblicos, prevean un rgimen jurdico peculiar

distinto al Derecho Civil (Mats, 2008: 190-193).


E L A BA S T E C I M I E N T O D E AG UA P O TA B L E E N M X I C O Y ES PA A 25

En Espaa, la declaracin como servicio pblico del abastecimiento de agua potable

a poblaciones se fue decantando desde fi nales del siglo X I X hasta su plasmacin efectiva en

las primeras dcadas del siglo X X. La Ley de Obras Pblicas de 13 de abril de 1877 seal

algunas cuestiones relativas al suministro de agua, que se mantuvieron durante el primer

tercio del siglo X X, entre ellas su carcter de servicio pblico municipal. Esta normativa

resaltaba el control que los Ayuntamientos deban realizar para mejorar la salubridad de

las aguas. Pero hasta 1924 no se produce un reconocimiento explcito del abastecimiento

de agua potable como un servicio pblico. Al no existir todava una depuracin doctrinal

del concepto, la legislacin no presentaba un desarrollo tcnico especialmente preciso. El

real decreto incida especialmente en algunos aspectos a tener en cuenta: generalidad del

servicio, limitacin de las tarifas y control pblico de su calidad.

L A L E G I S L AC I N S O B R E AG UA S E N L A E TA PA D E L E S TA D O L I B E R A L

La creciente demanda para el abastecimiento de poblaciones gener la redefi nicin jur-

dica del agua. El primer momento se aprecia en la etapa de los gobiernos ilustrados, que

promueven la mejora de los aprovechamientos pero respetando el viejo rgimen de pro-

piedad. Una segunda ocasin se manifi esta en los decretos de las Cortes de Cdiz de 1811

y 1813, con la abolicin de la condicin patrimonial del agua.

Con el avance de la centuria, el aumento de la demanda y el cambio tecnolgico hi-

cieron del agua un bien superior con caractersticas nuevas: presin, fi ltrado, depuracin,

etctra. Progresivamente se extendi el suministro domiciliario y este uso privado impuls

el desarrollo de las empresas suministradoras. Esta nueva situacin exiga que el agua pri-

vada mantuviera una complicada interrelacin con el agua pblica.

En la Espaa medieval las aguas estaban sujetas al dominio eminente del soberano. El

monarca poda realizar una cesin, donacin o alienacin del dominio, a ttulo de derecho

privado, en benefi cio de seores, monasterios, abadas u otras entidades. En esta lnea, los

seores feudales asumieron, por acciones de traslacin parcial de la soberana, derechos

hereditarios de carcter dominical o patrimonial sobre las aguas. El cuerpo jurdico funda-

mental vigente que regulaba el derecho de aguas en Espaa y en Mxico fueron las Partidas

hasta que durante la primera mitad del siglo X I X comenzaron a legislar al respecto. Las

Partidas declaraban el uso pblico de los ros y cedan al rey la competencia de proteger di-

cho uso e incluso otorgar concesiones o derechos privativos sobre esa corriente navegable.

El aprovechamiento del resto de las aguas quedaba sometido al propietario ribereo o a la

persona que obtena su autorizacin (Mats, 1998).



Durante las primeras dcadas del Estado constitucional (1812-1865), se aprecia una

absoluta penumbra en la regulacin de las aguas a ambos lados del Atlntico. Las primeras

disposiciones que se adoptaron en esta etapa tuvieron carcter privatizador. En Espaa

el gobierno de Mendizbal emiti un real decreto en 1835 con la fi nalidad de eximir del

pago de toda clase de derechos al uso del agua y para defender la libertad de su utilizacin.

En defi nitiva, la legislacin liberal pretenda incrementar la productividad de un recurso

natural que el rgimen anterior mantena de forma improductiva. La ruptura de este viejo

orden provoc la cada de los precios del agua, fortaleci la propiedad privada y gener un

rgimen de concesiones a largo plazo.

En Espaa, las leyes de aguas de 1866 y 1879 introdujeron numerosas limitaciones a la

disponibilidad particular del agua. En primer lugar, se estableci la diferencia entre recur-

sos hdricos pblicos y privados, por lo que slo se poda ser propietario de los segundos y

usuario de los primeros. El papel del Estado quedaba reforzado puesto que deba cuidar y

vigilar el aprovechamiento de las aguas pblicas, no como benefi ciario de un derecho real,

sino en razn de su titularidad. Esta tendencia se acentu en la ley de 1879, que desdobl

dicho tipo de aguas en dos categoras distintas: las del dominio pblico propiamente dicho

y las pertenecientes al Estado. La consecuencia inmediata de estas nuevas disposiciones

fue la precaria situacin legal en que quedaron los propietarios privados de las aguas en

aquellos regados donde el derecho al riego no iba unido a la tierra.

En Mxico, el siglo X I X contina con el proceso iniciado en la etapa reformista de los

Borbones que buscaba homogeneizar, desvincular y hacer circular bienes y recursos para

aumentar la productividad. Lo que pas a ser competencia de las intendencias lo hereda-

ron, despus, los Estados que conformaron la Repblica Mexicana (Navarrete, 2005) pero ya se haba sembrado la semilla de la municipalizacin con la Constitucin de Cdiz, de

1812. En las constituciones decimonnicas mexicanas no aparece ninguna mencin expl-

cita al agua. Pero en 1888, la ley sobre vas generales de comunicacin da por sentada la

primaca de la funcin pblica en la regulacin de los ros. La jurisdiccin federal otorgaba

al gobierno funciones de vigilancia y polica pero no estableca la propiedad nacional sobre

el recurso (Navarrete, 2005).Las leyes espaolas de 1866 y 1879 reconocan la utilidad de las aguas terrestres y

propugnaban la necesaria autorizacin para su aprovechamiento, especialmente en los

1 En la Constitucin de 1857, el artculo 117 estableca que las funciones que no estuvieran expresa-mente concedidas a los funcionarios federales, se entendan reservadas a los Estados.



supuestos destinados a su utilizacin por empresas de inters pblico y privado. Ambas

leyes afrontaban el vaco legal que exista en cuanto a situaciones de aprovechamientos

ocasionales o perpetuos. Adems, delimitaban los plazos relativos a la caducidad de las

concesiones y a los derechos de los concesionarios. Por otra parte, concedan un orden de

preferencia al aprovechamiento del agua destinada al abastecimiento de poblaciones.

La Ley de Aguas espaola del 3 de agosto de 1866 constituy un cdigo de los ms

completos que se dictaron en Europa sobre esta cuestin. La legislacin espaola se ade-

lant a ordenar un asunto tan complejo, heredero de las antiguas tradiciones que pesaban

sobre la utilizacin del agua para riegos, usos industriales o como fuerza motriz para moli-

nos. La importancia de esta ley reside en su capacidad para unifi car y sistematizar el abun-

dante y disperso nmero de normas y decretos existentes sobre el tema. Las referencias al

abastecimiento de agua a poblaciones se asentaban en la defensa de que todo aprovecha-

miento especial de aguas pblicas estaba sujeto a la expropiacin forzosa y que el abaste-

cimiento a ncleos urbanos y rurales constitua una parte bsica de este aprovechamiento.

Ms adelante, la Ley de Aguas de 1879, en el marco poltico de la Restauracin bor-

bnica, formaba parte de un ambicioso proyecto legislativo de gran alcance. Respecto al

abastecimiento de poblaciones no existieron grandes variaciones con la ley anterior. Se

mantena el caudal para la dotacin mnima del abasto de agua en cincuenta litros por ha-

bitante y se mantuvieron los supuestos de enajenacin, expropiacin y plazos de reversin

de concesiones. Esta ley declaraba el carcter preferencial del abastecimiento de agua y per-

mita detraer la cantidad necesaria de otros aprovechamientos para asegurar los cincuenta

litros por habitante y da, de los que veinte deban ser de agua potable (Mats, 1998).En Mxico, la ley de Aguas del 13 de diciembre de 1910 fue resultado de un largo de-

bate legislativo mantenido durante el porfi riato por juristas de la talla de Jacinto Pallars,

Jorge Vera Estaol, Andrs Molina Enrquez, Ignacio L. Vallarta y Luis Cabrera. Esta ley

entenda que eran de jurisdiccin federal prcticamente todas las aguas y estableci tam-

bin una jerarqua de usos: uso domstico y pblico de las poblaciones, riego, energa e in-

dustria; tambin estableca como prioritarios a los usuarios ms antiguos y dos principios

fundamentales: evitar daos a terceros y defender el inters pblico, lo que quiere decir que

no se podan hacer concesiones que perjudicaran a otros y que el gobierno federal poda

hacer suyas aquellas aguas que considerara necesarias para el bien comn.2

2 Algunos autores (Cano, 1956) han sealado la infl uencia que tuvo la legislacin espaola, concreta-mente la Ley de Aguas de 1879, en Amrica del Sur, siendo visible tambin en Mxico



El artculo 27 de la Constitucin mexicana de 1917 confi rma lo establecido en 1910 y

declara el control federal sobre las aguas. Y, poco despus, en junio de ese mismo ao, un

decreto impone un impuesto sobre las aguas nacionales. Culmina, entonces, el proceso de

despatrimonializacin. Los gobiernos locales pierden jurisdiccin sobre las aguas (y el po-

der de control y negociacin); pierden, con ello, una renta, y slo les queda capacidad para

administrar el recurso. El agua se considera todava un servicio pblico y lo ms lgico

es que los ayuntamientos procuren que exista tal servicio en sus localidades. En Mxico,

los ayuntamientos y los pueblos se opusieron sistemticamente a la apropiacin de los re-

cursos productivos por parte del gobierno federal. Las protestas se sucedieron durante las

dcadas de los aos veinte y los treinta pero, fi nalmente, se acept el hecho y los usuarios

terminaron pidiendo al gobierno federal autorizacin para utilizar las aguas que siempre

haban utilizado e, incluso, pagaban por ello (al menos hasta fi nales de la dcada de los

aos veinte, cuando la Ley de Aguas de Propiedad Nacional derog el impuesto aplicado

desde 1917 a todos los usuarios, excepto a las hidroelctricas, que continuaron pagndolo).

Entre 1930 y 1946 se debate la propiedad de las aguas del subsuelo y la Ley de Aguas de ese

ltimo ao las nacionaliza tambin.

L A L E G I S L AC I N S O B R E S A N I DA D M U N I C I PA L Y C O M P E T E N C I A S A S O C I A DA S

La aparicin de normas protectoras de la calidad del agua ha sido otro elemento que ha

confl uido en el progresivo intervencionismo del Estado en esta materia. En el siglo X I X,

las disposiciones destinadas a salvaguardar y proteger la pureza del agua se dictaban bajo

el cometido y responsabilidad de los municipios, pero el desconocimiento cientfi co que

exista sobre la cuestin hizo que las normas fueran todava muy ambiguas y poco claras. A

comienzos del siglo X X, el progreso de la microbiologa aplicada a la higiene pblica favo-

reci la aparicin de textos legales encaminados a prevenir las epidemias.

Las disposiciones resultaban insufi cientes para afrontar la contaminacin de los ros,

asegurar la potabilidad para el suministro domiciliario y evitar el vertido de las aguas resi-

duales. Por este motivo, en las primeras dcadas del siglo X X, fue corriente la aparicin de

numerosas ordenanzas que pretendan asegurar la potabilidad del agua. Esta tendencia se

fue extendiendo a lo largo de todo el siglo y, en la medida que los conocimientos pasteuria-

nos se desarrollaban, el Estado asign el control sanitario del agua a los ayuntamientos. En

Espaa, entre el cmulo de disposiciones cabe destacar la Instruccin General de Sanidad,

aprobada el 12 de enero de 1904, el Estatuto Municipal de 1924 y el Reglamento de Sani-

dad Municipal de 1925. En muchos aspectos estos textos legales se adelantaron a su poca



y fueron determinantes en la evolucin posterior de la legislacin espaola en materia de

higiene pblica.

Tambin en Mxico a fi nales del X I X se aprecia cierta ventaja con respecto a otras

naciones europeas, porque era obligatorio el uso de agua corriente en las casas por dis-

posicin del cdigo sanitario y por las leyes relativas a impuestos municipales de julio y

agosto de 1890. Estaban eximidas las casas donde no haba llegado la red de conduccin,

los solares que tuvieran propiedad sobre mercedes de agua o los que gozaran de pozos

artesianos abiertos. Un regidor del cabildo de Mxico se congraciaba con este dato pero,

sealaba, que si los ciudadanos estaban obligados a tomar y pagar el agua potable, era

justo que los municipios tuvieran la obligacin de establecer estos servicios en donde no

existan y de perfeccionarlos ms y ms en donde estn instalados(Daz Rugama, 1896). Para ello, recomendaba que se imitara la ley adoptada por los franceses en 1893 por medio

de la cual el gobierno central obligaba a los municipios a introducir el agua potable en sus

jurisdicciones.

A pesar de estas recomendaciones la falta de recursos y, sobre todo, la Revolucin

Mexicana, ralentizaron el proceso. As, no se present un Proyecto de Ley de Federaliza-

cin del Servicio Pblico de Provisin de Aguas Potables hasta el 21 de octubre de 1938.3

En dicho proyecto, comentado por Luis Aboites (1998), se habla de la elevada mortalidad,

sobre todo infantil, relacionada con la falta de agua potable. Si el problema era grave en

las ciudades an ms lo era en el campo, donde de unos doce millones de pobladores slo

tenan acceso al agua potable 200 000. Slo en la ciudad de Mxico y en Nuevo Laredo po-

da hablarse de que la poblacin beba agua potable y en la capital no todos los ciudadanos

tenan acceso a ella. En el resto de la repblica, 87% de la poblacin del pas careca de agua

potable y saneamiento en 1940. El proyecto no se convirti en ley hasta 1948, cuando un

decreto de ingeniera sanitaria declar de utilidad pblica la construccin de obras de agua

potable y alcantarillado del pas.4

E L PA P E L D E L A S A D M I N I S T R AC I O N E S LO C A L E S

El sector del abastecimiento de agua potable presenta un carcter de bien pblico que

tradicionalmente se ha confi gurado en las fuentes y acueductos que los ayuntamientos

3 Archivo Histrico de la Secretara de Salud, A H S S , Fondo Salud Pblica, S , S J , caja 50, exp. 27.4 Birrichaga explica por qu no fue posible llevarlo a la prctica en 1938. Surez Cortez y Birrichaga Gardida, 1997.



han construido para el uso comn y disfrute de los ciudadanos. El servicio en la etapa pre-

industrial tenda a ser gratuito. La aparicin de nuevos estndares de consumo rompi su

exclusividad como bien pblico. A partir de ese momento fue preciso establecer una tarifa.

Esto, junto a la cesin de la gestin a las empresas privadas, confi ri al suministro de agua

una naturaleza de bien privado.

El intervencionismo de las administraciones locales en la organizacin de la ciudad

se fue incrementando a lo largo del siglo X I X en ambos pases. La legislacin cada vez le

otorga mayor protagonismo y los ayuntamientos asumen papeles que hasta entonces per-

tenecan a instituciones privadas o fundaciones religiosas. Las competencias que alcanzan

los cabildos municipales son cada vez mayores: benefi cencia, instruccin primaria, urba-

nismo, servicios sanitarios, etctera.

E L P RO C E S O D E AC U M U L AC I N D E C O M P E T E N C I A S :

D E S D E L A C O N S T I T U C I N D E C D I Z H A S TA E L LT I M O T E RC I O D E L S I G LO X I X

Varias fueron las instrucciones y leyes que encaminaron el proceso de acumulacin de

competencias por parte de los ayuntamientos.

En la Instruccin Municipal de 1813 se estableci que los municipios deban dispo-

ner las medidas oportunas para organizar el abastecimiento de agua a las poblaciones;

desde la perspectiva del suministro, seguridad y garanta de la calidad de las aguas abas-

tecidas.

La Ley de 3 de febrero de 1823, comn en ambos pases, aunque con escasa vigencia

por el regreso del absolutismo en Espaa y la culminacin de la Independencia en Mxico,

aprob la Instruccin para el gobierno econmico de las provincias que precis el carcter

municipal del servicio de abastecimiento de agua. Esta ley, bandera del liberalismo espaol

durante la primera mitad del siglo X I X, fi jaba las competencias sobre las fuentes pblicas e

indicaba algunas pautas que marcaran el desarrollo del concepto de servicio pblico. Estas

directrices se vieron remarcadas por los criterios impuestos en la Ley de Ayuntamientos de

1845 en Espaa, que remarcaba todava ms la accin municipal sobre el abastecimiento

de agua.

La tendencia se vio reforzada por la Ley de Ayuntamientos de 1870 y 1877 en Espaa.

La primera, de claro afn descentralizador, otorg a los municipios la Contribucin de

consumos y las Cdulas personales, como medio para garantizar algunos servicios muni-

cipales. En la segunda, se volva a insistir en la obligatoriedad que tenan los ayuntamientos

en la prestacin del servicio de abastecimiento de agua. Esta ley declar el carcter eco-



nmico-administrativo de los ayuntamientos y su exclusiva competencia en los aspectos

relacionados con los servicios urbanos, especialmente los vinculados al arreglo y ornato de

la va pblica e higiene de la localidad. La citada ley estableca que los presupuestos anuales

ordinarios contemplaran las partidas necesarias, de acuerdo con los recursos de cada mu-

nicipio, para atender todas esas prestaciones.5 Disposiciones muy similares se plasman en

el Manual de Ayuntamientos publicado en la ciudad de Mxico en 1875 como recomenda-

cin a seguir tanto para el ayuntamiento capitalino como para el resto.

En ambos pases las competencias de los ayuntamientos iban en aumento, pero los

cabildos deban actuar como delegados del gobierno de la nacin, incluso en la explotacin

y gestin de estos servicios urbanos.

L A C U L M I NAC I N D E L P RO C E S O : R E S TAU R AC I N Y P O S I T I V I S M O

Con el avance del siglo, otras normas fueron delimitando las competencias municipales

espaolas en materia de abastecimiento de aguas. Por ejemplo, la Ley de Obras Pblicas de

1877, la Ley de Aguas de 1879 y, ya en el siglo X X, la Ley de Obras Hidrulicas de 1911. La

culminacin de dicho proceso se produjo con la promulgacin del Estatuto Municipal de

1924. Y se complet ese mismo ao con la aparicin del Reglamento de Obras, Servicios

y Bienes Municipales, que surga al amparo del Estatuto Municipal, e introduca sensibles

modifi caciones en todo lo referente a las atribuciones que tenan los Ayuntamientos en

los servicios urbanos. A lo largo del articulado del texto se dispona que los municipios

resolveran las peticiones de concesin, al tiempo que se impeda adjudicar a una sola em-

presa privada la gestin del servicio. Las solicitudes deban exponer las tablas de tarifas y la

presin del agua. A su vez, los municipios de ms de 15 000 habitantes deban suministrar

200 litros por habitante y da. Asimismo, se indicaba la necesidad de conectar las distintas

redes en caso de existir varias empresas suministradoras.

Otras normas legislativas tambin contribuyeron a marcar la adscripcin municipal

del servicio de abastecimiento. Es el caso de los reales decretos de 27 de marzo de 1914 y

de 9 de junio de 1925, que regulaban los auxilios del Estado a los pueblos necesitados de

abastecimiento de agua potable, mediante subvenciones para realizar tomas de agua, cap-

5 Los servicios que corran a cargo de los ayuntamientos se especifi caban en la ley: arreglo y orna-to de la va pblica, comodidad e higiene del vecindario, empedrado, alumbrado y alcantarillado, surtido de aguas, paseos y arbolado, balnearios, lavaderos, casas de mercado y matadero, ferias y mercados, instituciones de benefi cencia e instruccin y servicios sanitarios, etctera. Mats, 1998.



tacin y conduccin. En ambos textos se estableci la dotacin media de cincuenta litros

por habitante y da.

Un nuevo paso lo aport la Ley Municipal de octubre de 1935 que, a pesar de su

autonoma, determinaba la jurisdiccin en los aspectos de administracin, concesin, con-

tratacin y municipalizacin de las obras y servicios de aguas potables, sin que dicha com-

petencia fuera obstculo para la que corresponda en obras y servicios anlogos al Estado,

regin o provincia.

Entre 1900 y 1920 apareci un importante nmero de reglamentos y decretos que

tenan como fi nalidad proteger las condiciones higinicas de las aguas. Todas estas dispo-

siciones confi rmaban la obligacin que tenan los municipios rurales, o de menos de 500

habitantes, de establecer fuentes pblicas; y para los de superior poblacin, la instalacin

del suministro domiciliario. El volumen mnimo que se estableca para el consumo ciuda-

dano fue variando conforme avanz el siglo X X.

ste fue el instrumental jurdico que utiliz el Estado liberal para reaccionar ante el

desorden y confusin legislativa que haba producido el nuevo rgimen, derogando viejos

controles administrativos, aboliendo seoros seculares, declarando la libertad de comer-

cio, de industria, de fbrica, etctera. Estas tcnicas del Estado liberal fueron soluciones

provisionales y de circunstancias. La competencia de los jefes polticos sobre las aguas era

una competencia fundamentalmente de polica: cuidar la observancia de las disposiciones

sobre obras pblicas y distribucin de riegos o establecimiento de molinos, cuando era una

realidad que en muchas de estas materias no exista ninguna disposicin sino una solemne

declaracin de libertad, o un confuso derecho comn dominado por el sistema ribereo de

las Partidas, y solamente en determinadas zonas de Espaa, fundamentalmente Levante, se

poda encontrar un articulado sistema de usos y ordenanzas de aprovechamientos comu-

nes de aguas (Mats, 1998).En lneas generales y a raz de lo expuesto sobre la competencia de los municipios en

el servicio de abastecimiento, se pueden establecer tres grandes puntos. En primer lugar, el

abastecimiento de agua se ha encomendado tradicionalmente a los ayuntamientos: cola-

boracin, cooperacin, ayuda tcnica, auxilios econmicos, ha correspondido a determi-

nados rganos estatales y provinciales. La fi scalizacin, control e inspeccin, en diversos

aspectos, tambin ha sido encomendada en buena medida a rganos estatales. En segundo

lugar, desde el punto de vista funcional, correspondi a los ayuntamientos la planifi cacin,

organizacin, coordinacin, ejecucin y control del servicio. Sin perjuicio de que la Admi-

nistracin del Estado se inmiscuya en cuestiones como las de polica sanitaria industrial y



fomento o promocin de estos servicios. Por ltimo, la colaboracin privada en ncleos

urbanos tena que estar amparada en una planifi cacin aprobada, adems de contar con

autorizacin administrativa de los ayuntamientos.

Aunque en Mxico las tendencias son similares, hay que sealar que el caso del Ayun-

tamiento de la ciudad de Mxico tuvo desde la independencia un trato especial. Ah se

establecieron los poderes federales de la nacin y el gobierno central emprendi una labor

de acoso y derribo contra la institucin para procurar evitar la politizacin de la ciudad y,

as, hacerla ms manejable. Segn los defensores de las desmunicipalizacin de la capital, la

politizacin del Ayuntamiento haca de la ciudad un lugar ingobernable y por eso haba que

acabar con el partidismo. Las luchas intestinas por el control de la ciudad se ven refl ejadas

en todos los mbitos de la vida ciudadana y, por supuesto, tambin en la gestin del agua.

El gobierno de Porfi rio Daz hizo suya la iniciativa de acabar con los problemas de

las inundaciones en la ciudad y realiz las grandes obras de desage. Para llevarlas a cabo,

contrat un prstamo en el extranjero y nombr una comisin encargada de la supervisin

de las obras. En el proceso dej al margen al Ayuntamiento de la ciudad, que no por ello

qued exento de pagar el servicio de la deuda contratada. Finalizadas las obras de desage,

Porfi rio Daz comenz a proyectar las de alcantarillado. En este caso, tambin el gobierno

central boicote al Ayuntamiento y prepar una nueva comisin para supervisar el trabajo

realizado, nuevamente, con empresas extranjeras. Para el servicio de agua potable, el Ayun-

tamiento de la capital se adelant, pidi un prstamo y emprendi las obras para procurar

no perder el control sobre este rubro, que segua siendo una fuente de ingresos nada des-

preciable. Tras esta iniciativa, el sistema Xochimiclo, que surta de agua a 11 000 viviendas

fue, por fi n, inaugurado en 1913. Pero se trat de una victoria prrica para el Ayuntamiento

pues, con el tiempo, tambin sali perdiendo la institucin ya que se convirti en el blanco

de todas las crticas cuando se produjeron incidentes relacionados con la falta de agua.

Ariel Rodrguez Kuri ha estudiado el caso de la rotura de la bomba de la Condesa, que

redistribua el agua entre la mayora de los vecinos de la capital en noviembre de 1922. El

confl icto ejemplifi ca a la perfeccin las luchas intestinas en el gobierno de la ciudad que

culminaron con la desaparicin del Ayuntamiento como institucin unos aos despus.

Cuando se produce el desabastecimiento de agua de la ciudad por la rotura de la bomba de

La Condesa, la Confederacin Regional Obrera Mexicana (C RO M) organiz una manifes-

tacin multitudinaria que pidi la destitucin del Ayuntamiento entonces en manos del

Partido Liberal Constitucionalista y el nombramiento de un rgano de administracin

local extraordinario. Los manifestantes fueron duramente reprimidos. Rodrguez Kuri



plantea, muy acertadamente, la revuelta no como un motn de subsistencias sino como

una batalla poltica entre cooperativistas y laboristas por evitar la hegemona de unos u

otros en el Ayuntamiento. Esta lucha fue muy enconada en los ltimos aos de la dcada

de 1920 y acab con el asesinato de Obregn. Esto no fue bice para que su sucesor, Ports

Gil, dejase de aprobar la ley de 1928 que haba impulsado para eliminar el gobierno mu-

nicipal en la capital y sustituirlo por el Departamento del Distrito Federal, que dependa

directamente del ejecutivo. Ms le habra valido al Ayuntamiento haber contratado a una

empresa privada para el servicio y as habra tenido a alguien a quien culpar en lugar de

haber sido vctima de todas las crticas.

Desde 1930, aproximadamente, los municipios mexicanos dejaron de ser combativos

con respecto a la federalizacin de las aguas y poco a poco fueron accediendo a los crditos

ofertados por el Banco Hipotecario, probablemente alentados por la posibilidad de acceder

a recursos para mejorar los servicios pblicos (Aboites y Estrada, 2004: 24).En Mxico, otra forma de centralizacin ms sutil es la concentracin en manos del

gobierno de especialistas y de los recursos tecnolgicos necesarios para los cambios que

continuamente eran demandados desde los gobiernos locales. Con Alamn y la creacin

de la Secretara de Recursos Hidrulicos continu el proceso. Los ayuntamientos fueron

perdiendo recursos y slo les quedaba prcticamente el agua como fuente de ingresos y

por eso muchas veces procuraban evitar gastos en inversiones y mejora. De ah que la

desconfi anza hacia la gestin local fuera en aumento en las instancias federales que, segn

Aboites, parecan creer que no haba otra manera de gestionar que a travs de las luces

de los funcionarios federales, como si los ayuntamientos no vinieran encargndose ms

o menos satisfactoriamente del servicio desde la poca colonial. Un dato muy interesan-

te que da Aboites es que despus de la Revolucin algunos ayuntamientos quedaron en

manos de miembros de organizaciones sindicales y campesinas y que eso los haca ms

vulnerables a las crticas y a la desconfi anza de las autoridades centrales. La desapari-

cin de los municipios en la capital signifi c la desaparicin de un poder constitucional

susceptible de ser utilizado por las organizaciones sociales para resolver sus problemas

urbanos. El gobierno centralizado intent convertir los problemas urbanos en problemas

tcnicos y administrativos para alejarlos de lo que realmente eran, problemas polticos

(Jimnez, 1993).

L A S R E F O R M A S L I B E R A L E S Y L A H AC I E N DA M U N I C I PA L

En Espaa, la actitud de los ayuntamientos ante el desarrollo de los servicios pblicos fue



permisiva pero recelosa, al menos durante la etapa liberal. Es evidente el deterioro que

padecan las haciendas municipales en el siglo X I X. Esta situacin heredada se plasmaba

en la diversidad fi nanciera, el fuerte endeudamiento y la tutela interesada del Estado.

En tales circunstancias a los ayuntamientos liberales no les qued ms remedio que ce-

der sus prerrogativas en materia de servicios para que interviniera la iniciativa priva-

da. Las competencias municipales no cesaban de aumentar y para cubrir su prestacin

los gobiernos intentaron atraer la inversin de empresas para implantar determinados

servicios urbanos. De todas formas, las corporaciones locales fueron pergeando una

complicada y enmaraada legislacin para no perder completamente el control de esas

actividades.

A mediados del siglo X I X, a pesar del inters de los polticos liberales, los empresarios

encontraban difi cultades en la pennsula para hacer frente a las grandes inversiones que de-

ban realizar. El nico servicio que asumieron tempranamente las empresas fue el gas y se

desarroll relativamente con bastantes limitaciones. Los dems transporte, alumbrado

elctrico, etctera, fueron casi contemporneos de la modernizacin de los servicios de

aguas. El suministro de agua no fue un caso excepcional de atraso, sino que est inmerso

en la lnea del relativo atraso espaol.

Generalmente, los motivos que demoraban la participacin privada en la gestin de

los servicios pblicos municipales, no slo eran las fuertes inversiones necesarias, sino

tambin la incertidumbre en recuperarlas y las difi cultades para estimar el nivel de deman-

da que tendran servicios que resultaban completamente novedosos.

Entre 1870 y 1924, los ayuntamientos espaoles se encargaron de gestionar direc-

tamente aquellos servicios municipales que estaban al alcance de sus depauperadas ha-

ciendas y que no exigan una inversin excesivamente gravosa. Fueron los casos de los

cementerios, mataderos y mercados de abastos. En otras ocasiones se trataba de obras que

se podan llevar a cabo en varios ejercicios anuales pavimentacin y alcantarillado,

o de infraestructuras que se realizaban con el cobro de contribuciones especiales, como

fue el caso de los ensanches. El abastecimiento de agua se cedi en rgimen de concesin a

empresas de agua, puesto que era un servicio que exiga grandes inversiones, no se poda

fragmentar su ejecucin e implicaba una organizacin industrial y comercial ms com-

pleja.

L A I N C A PAC I DA D D E L A S H AC I E N DA S M U N I C I PA L E S

El Antiguo Rgimen dej durante el siglo X I X una maltrecha herencia a las haciendas mu-



nicipales. Esta situacin se plasmaba en la diversidad fi nanciera, el fuerte endeudamiento y

la tutela interesada del Estado en las haciendas locales (Comn, 1996).6Las reformas de la Hacienda municipal que intentaron los primeros liberales tuvieron

escasa relevancia, y no llegaron al fondo real del problema. Adems, la enajenacin del pa-

trimonio municipal, que se inici durante la Guerra de la Independencia, continu en las

dcadas siguientes y se aceler en los aos de la guerra carlista. Por otra parte, los aspectos

impositivos de la fi nanciacin municipal apenas cambiaron antes de la reforma de 1845, y

se consolid la subordinacin de las haciendas locales al Estado.

Hacia 1840, las fuentes de ingresos de las corporaciones locales continuaban siendo

las mismas que en etapas anteriores, aunque su cuanta decreci por las ventas de pro-

piedades inmuebles y por la presin de la Hacienda central. En cambio, a partir de 1845

aumentaron los ingresos municipales. La gestin municipal era bastante defi ciente y se

refl ejaba en el retraso con el que se cobraban esos impuestos y se liquidaban las cuentas.

La estructura del gasto municipal no cambi demasiado con la llegada de los liberales

y se continuaron manteniendo las exacciones de los ltimos aos del absolutismo. Las

haciendas locales apenas asumieron nuevas responsabilidades en la provisin de servicios

pblicos. La principal partida del gasto estaba constituida por los intereses de la deuda, que

en ciudades como Valladolid o Madrid poda llegar al 30%. Estos problemas llevaron a un

crecimiento de la deuda, que se una al fraude de las oligarquas locales y a la intervencin

interesada en las arcas locales.

La inestabilidad poltica y la prdida de autonoma tambin deterioraron las hacien-

das locales. La Guerra de la Independencia en ambos pases y los sucesivos vaivenes entre

moderados y liberales no permitan una situacin estable que pudiera afrontar las refor-

mas que tanto necesitaban las haciendas municipales. Por otro lado, el dfi cit creciente de

la Hacienda estatal gener una tendencia hacia la centralizacin. Esto no era nuevo, sino

que ya se haba manifestado en el siglo XV I I I . Las continuas guerras obligaban a conseguir

ingresos de cualquier parte y las haciendas locales eran un recurso obligado; pero tambin

en los perodos de calma se intentaba reducir la fi scalidad municipal por considerarla un

obstculo importante para la estatal.

Las desamortizaciones terminaron de hundir la Hacienda de los municipios, puesto

que el Estado los arruin al no respetar sus compromisos para la devolucin de la Deuda

6 Especialmente el captulo sobre La endeblez crnica de las Haciendas locales. Tambin Luxn y Bergasa, 2006: 81-116.



Pblica que les haba obligado a suscribir a cambio de sus tierras. Por tanto, el centralismo

de los liberales decimonnicos dej a los municipios sin recursos propios y sin posibilidad

de establecer impuestos, y esto les llev a tener que sostenerse con los recargos que impo-

nan a los tributos estatales.

Frente a toda esta situacin las competencias de los municipios no dejaron de crecer:

enseanza primaria, benefi cencia, obras pblicas locales, jardinera, etctera. Estas nuevas

funciones no traan consigo su propia fi nanciacin, sino que deban ser mantenidas con

los recursos habituales. El liberalismo, ansioso de recaudar para las grandes necesidades

del Estado, no dispuso los medios necesarios para aliviar la precaria condicin en la que se

encontraban los municipios: cedi competencias pero no hizo lo mismo con la cesin de

tributos estatales para poder sufragarlas. La capacidad fi scal de los municipios estaba, por

tanto, muy limitada.

Ante el estancamiento de los ingresos, mayores gastos y un considerable aumento

de las actividades a realizar, era lgico que la pobreza de las haciendas municipales fuera

manifi esta y su consecuencia natural fue la insufi ciente inversin en bienes pblicos. No

puede extraar la interminable retahla de la literatura contempornea sobre el mal estado

de los caminos, la defi ciente enseanza primaria, la escasa atencin dedicada a la sanidad y

la benefi cencia y, en general, el psimo estado de los servicios municipales.

En defi nitiva, ni el Estado ni los municipios estaban muy dispuestos a convertirse en

gestores de los servicios pblicos municipales por un motivo esencial: la carencia de fondos

de las haciendas provinciales y municipales. Otras cuestiones tambin facilitaron esa deci-

sin: el deseo de descentralizar estas competencias, la ideologa liberal y la fuerte relacin

entre la clase poltica y los intereses econmicos que tenan el control de estos servicios

muni

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Libro Agua, Territorio y Medo Ambiente