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LIBRO BLANCO
DE CIUDADES DIGITALES EN ARGENTINA
Situación al 2007 y proyecciones al 2008
Elaborado por Christian M. Pedreño (South Technologies S.A.)
-Buenos Aires, Mayo de 2007-
Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones
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ÍNDICE
Presentación........................................................................................ 4
Agradecimientos ................................................................................... 6
Introducción ........................................................................................ 8
Trazado del trabajo ............................................................................. 10
La Ciudad Digital – Marco Teórico ............................................................ 11
Metodología de análisis y focos de estudio................................................. 17
Capítulo I - La República Argentina en Iberoamérica y en el mundo. ................ 20
Capítulo II - Ciudades Digitales en Argentina .............................................. 44
Capítulo III - Conclusiones y Proyecciones................................................. 92
Anexo - Distintas perspectivas sobre los alcances de la Digitalización de la Información. .....................................................................................101
A. TICs, democracia y ciudades digitales en Argentina (por Alejandro PRINCE y Susana FINQUELIEVICH) ....................................................................................102
B. Firma Digital y otras alternativas de autentificación (por Pablo FRAGA y Mercedes RIVOLTA) ...........................................................................................122
Referencias ......................................................................................148
Sitios de Internet con información sobre ciudades digitales ..........................150
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Presentación Desde que AHCIET incluyó como uno de sus objetivos el apoyo al desarrollo de la Sociedad de la Información con el fin de contribuir a disminuir la brecha digital en Iberoamérica,, mediada la década de los 90, una de sus primeras iniciativa fue la organización de los Encuentros Iberoamericano de Ciudades Digitales. Estos han permanecido a lo largo de estos últimos ocho años como foros de intercambio de experiencias entre las partes interesadas en la construcción de esta novedosa forma de organizar el gobierno y la administración de los municipios a través de las facilidades que ofrecen las tecnologías de la información y comunicación (TICs). Posteriormente, y en la misma línea, AHCIET instituyó el Premio Iberoamericano de Ciudades Digitales para distinguir buenas prácticas en gobierno electrónico y así darlas a conocer al resto de las administraciones interesadas en el buen gobierno de sus ciudadanos con el objetivo de mejorar la calidad de vida del conjunto de su comunidad. Al tiempo, también se iniciaron una serie de publicaciones, unas para ser utilizadas a modo de guía práctica para la construcción de la ciudad digital, véase el Manual de Alcaldes; y otras, como informe del estado del arte de las ciudades digitales en Iberoamérica. La primera de éstas - I Libro Blanco de Ciudades Digitales en Iberoamérica - definía los términos relativos a la ciudades digitales y, basado en diversos casos de estudio de municipalidades, realizaba un exposición comparativa sobre el desarrollo del e-gobierno municipal en España, Colombia, Chile y Ecuador. Incluía, además, un análisis de las cinco ciudades ganadoras de la I Edición del Premio Latinoamericano de Ciudades Digitales, organizado por AHCIET y el Instituto para la Conectividad de las Américas (ICA) en 2004. En esta ocasión, y con el propósito de profundizar en el conocimiento de la realidad iberoamericana para adquirir más argumentos que nos ayuden en la reducción de la brecha económica, versus digital, AHCIET presenta el primer informe de lo que será una colección de 21, que son los países que abarca nuestra Asociación. Este Libro Blanco de las Ciudades Digitales en Argentina, es por tanto el primero de ellos.
El libro que presentamos tiene el objetivo de mostrar la utilización e impacto de las de las TICs en las administraciones locales argentinas y su impacto en los ciudadanos para llegar a revelar en qué estado de implantación se encuentran las ciudades digitales en Argentina.
El estudio se inicia con una exposición de la situación socioeconómica en el país y con una descripción de la organización geográfica que nos ambienta en el marco de desarrollo de las TICs en Argentina, cuyo análisis se incluye seguidamente. Posteriormente, se muestran los resultados de la encuesta que respalda este trabajo, la cual ha sido dividida en dos bloques, uno elaborado desde la perspectiva de la predisposición municipal para el desarrollo de las TICs y, otro, que muestra la infraestructura municipal en TICs.
Se analizan también las se ha consideradas mejores Ciudades Digitales del país y, finalmente, en el tercer capítulo del libro se aportan algunas conclusiones sobre el
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grado de preparación de Argentina para la creación de Ciudades Digitales, terminando con unas perspectivas y recomendaciones para un futuro próximo.
La publicación también incluye a modo de anexo, aportaciones a modo de reflexión de diversas autoridades en la materia.
AHCIET agradece especialmente la contribución de Telefónica de Argentina, sin la cual difícilmente su hubiera podido llevar a término su elaboración, y como no, la labor de Christian Pedreño, de la firma consultora South Technologies S.A., que ha empleado su buen hacer hasta lograr este magnífico trabajo.
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Agradecimientos
El Libro Blanco de Ciudades Digitales es producto de una iniciativa de AHCIET
(Asociación Hispanoamericana de Centros de Investigación y Empresas en
Telecomunicaciones) en su constante búsqueda por realizar aportes sustanciales para
el desarrollo de la Sociedad de la Información en toda Iberoamérica y el mundo. Esta
vez, a través de la labor de una consultora contratada, South Technologies S.A., se ha
logrado materializar un trabajo que da cuenta del grado de desarrollo de los servicios
digitales en la realidad argentina.
El presente estudio cuenta con la colaboración de múltiples entidades públicas y
privadas que han apoyado la intención de elaborar una investigación, en creciente
compromiso con el desarrollo conjunto de las nuevas tecnologías al servicio de la
sociedad.
Es necesario destacar la importancia de la labor realizada en este libro por la Lic.
Gabriela Schilman, a cargo del trabajo de campo, research y desarrollo de
importantes pasajes del libro, a CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas
Públicas para la Equidad y el Crecimiento) por aportar su apoyo, experiencia y crítica
en el armado del libro, especialmente a su director Nicolás Ducoté, siempre dispuesto
a escuchar nuevas ideas. También destacamos las reiteradas intervenciones de Valeria
Anastasi para lograr la consistencia metodológica que acompaña al trabajo y sus
aportes en el análisis de campo, así como también los datos sobre los antecedentes
institucionales de Argentina en materia de gobierno electrónico, que nos facilitó Diego
Mazoconne.
Asimismo, valoramos enormemente el apoyo del Ing. Carlos Fallet, experto en
telecomunicaciones, de la Lic. Elida Rodríguez, Coordinadora del área de Reforma del
Estado de Mendoza, del Lic. Manuel Tessi, experto en comunicación interna, y de la
Lic. Diana Sansuerro. Gracias también a la participación de especialistas en la materia
que nos han respaldado en el abordaje de temáticas específicas del Libro, como el
Ing. Francisco Gómez Alamillo, secretario general de la AHCIET, el Ing. Luis
Dibenedetto, presidente Honorario de AHCIET, Lic. Pablo Aristizábal, Dr. Alejandro
Prince, Dra. Susana Finquelievich, Dr. Pablo Fraga y la Dra. Mercedes Rivolta.
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Por otro lado, agradecemos la colaboración de la Red de Concejales Argentinos
(Programa Líderes Municipales CIPPEC-Fundación Naumann).
Para finalizar, debemos mencionar el apoyo de todas las administraciones locales que
resultaron seleccionadas en la muestra y que tuvieron la predisposición para colaborar
con esta ardua tarea. Sin su intervención no hubiese sido posible lograr las
estimaciones concluyentes que le otorgan el carácter genuino a todo lo aquí
expresado; entre ellas, la ciudad Autónoma de Buenos Aires (C.A.B.A), Rosario (Santa
Fe), San Miguel de Tucumán (Tucumán), General San Martín (Buenos Aires), San Isidro
(Buenos Aires), Guaymallén (Mendoza), Pilar (Buenos Aires), San Rafael (Mendoza),
San Fernando (Buenos Aires), Villa Mercedes (San Luis), San Carlos de Bariloche (Río
Negro), Rafaela (Santa Fé), Río Gallegos (Santa Cruz), San Pedro de Jujuy (Jujuy), San
Ramón de la Nueva Orán (Salta), Rivadavia (Mendoza), Yerba Buena (Tucumán),
Ushuaia (Tierra del Fuego), Santa Lucía (San Juan), Marcos Paz (Buenos Aires), Curuzú
Cuatiá (Corrientes), Gualeguay (Entre Ríos), Granadero Baigorria (Santa Fé), Esquel
(Chubut), Las Breñas (Chaco), Tres Isletas (Chaco), Embarcación (Salta), San Justo
(Santa Fe), Villa Allende (Córdoba), Albardón (San Juan), Pirané (Formosa), Firmat
(Santa Fe), Mar Chiquita (Buenos Aires), Magdalena (Buenos Aires), Adolfo Alsina
(Buenos Aires), Santa Rosa (Mendoza), General Pinedo(Chaco), La Falda (Córdoba),
Capitán Sarmiento (Buenos Aires), Villa Berthet (Chaco), Belén (Catamarca), San
Salvador (Entre Ríos), Rincón de los Sauces (Neuquén), Eduardo Castex (La Pampa), La
Paz (Mendoza), Santa Sylvina (Chaco), Juana Koslay (San Luis), Villa San Lorenzo
(Salta), San Cayetano (Buenos Aires), Lamarque (Río Negro), Hermoso Campo (Chaco),
Famatina (La Rioja), San Patricio del Chañar (Neuquén), Guaraní (Misiones), San Jaime
de la Frontera (Entre Ríos), Del Campillo (Córdoba), Vista Alegre (Neuquén), Villa
Tulumba (Córdoba), Miguel Torres (Santa Fé) y otros municipios que han preferido no
figurar explícitamente en el libro, y aún les estaremos siempre agradecidos.
GRACIAS.
Lic. Christian M. Pedreño
de South Technologies S.A. para la Asociación Hispanoamericana de Centros de
Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET)
Blog: www.cmpdigital.com.ar / Email: [email protected]
7
Introducción
En los últimos decenios, el desarrollo de tecnologías ha generado nuevas formas de
trabajo, de comunicación, de socialización y de gobierno. Internet ha logrado
trascender fronteras acompañando un proceso en el cual los límites terrenales
parecieran diluirse y las instituciones compiten por adaptarse a los cambios.
Con el avance de mecanismos alternativos de comunicación y administración se ha
manifestado una creciente inquietud mundial por fomentar el acercamiento del
ciudadano a la Sociedad de la Información a partir de la promoción de Ciudades
Digitales.
Es claro que para una sociedad no es fácil seguirle el paso a los avances tecnológicos.
La construcción de Ciudades Digitales busca que las Tecnologías de la Información y
Comunicación (TICs) sean de uso colectivo. El sector público debe hacerse eco de esta
necesidad y generar el ambiente propicio para facilitar la interacción electrónica
entre todos los actores sociales y la comunidad.
Si bien la problemática de los alcances de la digitalización corresponde a una
inquietud mundial, el Libro Blanco de Ciudades Digitales de Argentina pretende
adentrarse en la misma cuestión desde la realidad local. De esta manera, se intenta
otorgar información sobre los avances tecnológicos, recursos políticos y necesidades
materiales de los municipios argentinos, para evaluar así en qué estado de
implementación se encuentran las Ciudades Digitales en la actualidad.
Asimismo, a través del presente estudio se persiguen tres grandes objetivos:
• Proveer información sobre los avances en materia de acceso, utilización e
impacto de las de las TICs en las administraciones locales argentinas.
• Comprender cuáles son los requerimientos reales de tecnología que podrían
tener las distintas municipalidades argentinas y qué servicios resultan más
útiles o populares.
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• Realizar propuestas que aseguren el crecimiento sostenido de las Ciudades
Digitales en la Argentina, otorgando algunas recomendaciones y perspectivas
para un futuro próximo.
Sin duda, abordar la dinámica interna de un país, implica la comprensión más amplia
de un contexto paradigmático de carácter mundial. Los avances tecnológicos de las
últimas décadas han logrado incidir en múltiples áreas de la realidad social. Mientras
la demanda global empuja a sumarse a la ola tecnológica, ciertos sectores quedan
embebidos en la materialidad local; la realidad argentina no escapa a la disyuntiva
mundial, sino que forma parte de la misma y la reproduce en su interior.
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Trazado del trabajo
Con la finalidad de elaborar un estudio acabado de la realidad argentina hacia el 2007
con proyecciones para el 2008 en materia de telecomunicaciones, el Libro Blanco de
Ciudades Digitales está organizado de la siguiente manera:
El primer capítulo propone un marco de referencia sobre Argentina en general y el
desarrollo de las TICs en el país en particular. Aporta un contexto detallado sobre la
situación socioeconómica argentina de los últimos tiempos, dando cuenta del paisaje
geográfico-institucional en el que se inserta su desarrollo tecnológico.
Seguidamente, el segundo capítulo aborda exclusivamente el análisis sobre las
experiencias locales de Ciudades Digitales en Argentina, a partir de su infraestructura
tecnológica y la predisposición política que cuentan los múltiples y variados
municipios del país.
El tercer capítulo del libro aporta algunas conclusiones sobre el grado de preparación
de Argentina para la creación de Ciudades Digitales; otorgando algunas perspectivas y
recomendaciones para un futuro próximo.
Por último, el final del libro contiene estudios a modo de reflexión de diversos autores
expertos en la temática y pretende indagar sobre los alcances de la digitalización de
la información en la Argentina.
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La Ciudad Digital – Marco Teórico
a. Concepto de Ciudad Digital
Existen múltiples definiciones e interpretaciones de los alcances de una Ciudad
Digital, casi tantas como autores escribieron sobre estos temas; sin embargo, a los
fines del presente estudio se utilizará la concepción recogida en el libro publicado por
AHCIET: “Manual para el desarrollo de ciudades digitales en Iberoamérica”, de
Roberto Zubieta y Tedy Woodley, según la cual:
“Una ciudad digital es aquella que, utilizando los recursos que brindan la
infraestructura de telecomunicaciones y de informática existentes, entre ellas la
denominada Internet, brinda a sus habitantes un conjunto de Servicios Inteligentes
que mejoren el nivel de desarrollo humano, económico y cultural de esa comunidad,
tanto a nivel individual como colectivo.”1
Según esta definición, el incentivo al desarrollo la ciudad digital implica hacer uso
colectivo de las modernas Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones
(TICs) con la finalidad de mejorar el nivel y la calidad de vida de la comunidad en su
conjunto.
b. Alcances de una Ciudad Digital
La infraestructura local es la que ofrece la posibilidad de brindar servicios inteligentes
a través de distintos accesos instalados en los predios de los usuarios. El acceso
masivo de los ciudadanos y de los organismos colectivos a una ciudad o municipio
inteligente o digital permite obtener información de cualquier nivel de complejidad y
de teleprocesarla.
Como explica el Manual de Alcaldes de AHCIET, las ciudades digitales tienen la
potencialidad de realizar procesos de telegestión ante otras entidades y agencias
gubernamentales, de educación, capacitación y formación interactiva a distancia, de
11
1 Manual para el desarrollo de ciudades digitales en Iberoamérica, Roberto Zubieta y Tedy Woodley; 2ª Edición, noviembre 2006
observación y diagnóstico médico, de tele manipulación, telecontrol, telesupervisión,
etc. y de interacción de líneas de producción y de los departamentos técnicos de
diferentes empresas en el campo de la industria, de transacción comercial, etc.
eliminan los tiempos, errores y demoras presentes en la transmisión de la información
y permiten alcanzar niveles necesarios de automatización de actividades, decisiones y
cursos de acción.
Los cambios tecnológicos, sustentados en las tecnologías de la información y la
comunicación, impulsados desde la década del 70, no sólo han generado
transformaciones dentro de la vida cotidiana y de los procesos productivos en el
campo económico, sino que han modificado el funcionamiento y la gestión de los
gobiernos y de la función pública en cualquier nivel. Junto a las evidentes ventajas de
la incorporación de TICs al servicio de la comunidad local, como así también para las
provinciales, nacionales y regionales, se presenta un riesgo que debe evitarse a
cualquier costo. Este es el de aumentar la brecha digital, es decir que los recursos de
las TICs queden reservados a los pocos segmentos de la población y de la actividad de
la sociedad que disponen de los recursos para comprar equipamiento, accesos a las
redes de telecomunicaciones y tiempo y dinero para capacitarse en el uso de aquellas.
c. Pilares para el desarrollo de una Ciudad Digital
Según Roberto Zubieta y Tedy Woodley, las condiciones materiales que tiene que
cumplir la ciudad para desarrollar su versión inteligente son simples y hay muchas
ciudades en Latinoamérica que cumplen con los requisitos básicos. En realidad se
puede hablar de dos requisitos (materiales) directos y primordiales: la existencia de
una red telefónica local, eventualmente una red de CATV, y la existencia de PCs
individuales o formando Redes de Área Local, distribuidas en los hogares, las
empresas, las escuelas, los centros de salud, las oficinas del Gobierno Local y otras
instituciones de la comunidad. Otros terminales especializados que son utilizados
habitualmente también pueden ser incluidos en este segundo requisito directo.
Sin embargo, el desarrollo de la ciudad digital necesita también de cierto grado de
predisposición política a nivel gubernamental que cuente con alguna capacidad de
gestión. Sin duda, para llevar adelante un programa integral de desarrollo digital, es
12
necesario recurrir a profesionales de la región seleccionados y especializados que con
su experiencia en campo aporten conocimiento para la gestión del Gobierno Local.
d. El gobierno electrónico en la Ciudad Digital
Durante la década del 90, con los cambios generados por las tecnologías digitales, se
establece un nuevo tipo relaciones políticas, sociales y económicas que promueven
nuevas formas de expresión y participación ciudadana. El Estado debe adoptar un rol
activo ante estas modificaciones y utilizando las ventajas de las nuevas tecnologías,
desarrollar nuevas formas de gestión política orientadas a configurar una
administración pública transparente, dinámica y eficiente.
Siguiendo la línea de pensamiento de Manual para el desarrollo de ciudades digitales,
la transformación digital en curso promete establecer, entre otros hechos, un
aumento significativo de la participación en el proceso de toma de decisiones. Para
ello, es necesario que el Estado garantice la universalización del acceso a Internet,
dado que es una condición fundamental para lograr una sociedad más justa, más
integrada y más democrática.
e. Componentes de la Ciudad Digital
Según el Manual de alcaldes de la AHCIET, los que participan de la construcción de
una CD y los que son sus actores una vez en marcha son personas, empresas o
entidades que seguramente existen en esa comunidad o en comunidades cercanas.
13
A modo de resumen los actores del programa de desarrollo y del funcionamiento son
los siguientes:
• El gobierno local, es el principal impulsor del desarrollo y mantenimiento de la
ciudad digital. No sólo provee servicios de información, Consulta, Trámites y
Gestión Municipal y de SSPP locales, sino que impulsa el uso de las TICs en los
diversos procesos políticos.
Asimismo, el gobierno o administración local puede asignar recursos crediticios
y financieros de distinto origen para la elaboración de políticas que faciliten la
apropiación de las TICs en su comunidad o para el desarrollo de programas de
reducción de la brecha digital.
• Los Usuarios, ya sean individuos particulares o empresas, disponen de
terminales y accesos a la CD y utilizan los servicios especializados en sus
respectivas actividades.
• Las instituciones locales, como las escuelas, hospitales, institutos u ONGs que
disponen de terminales y accesos a la CD. Pueden operar con sistemas
comunitarios, haciendo uso a la vez de los servicios especializados en sus
actividades.
• Los prestadores de Infraestructura, son todas aquellas entidades que proveen
a la CD de las tecnologías habilitadoras para su funcionamiento, de terminales,
redes, servidores, accesos o incluso capacitación especializada. Pueden ser
servidores de Telecomunicaciones y acceso a Internet, como plataformas de la
mayor parte de los servicios inteligentes, empresas a quienes se contrata para
integrar los sistemas adicionales y ponerlos en funcionamiento hasta que
comience la prestación de los servicios o fabricantes o proveedores de equipos
y programas necesarios para el funcionamiento del soporte digital.
• Los Contenidos que integran las CD tienen que ver con el conjunto de
información digital disponible, ya sea información institucional, turística o de
gestión administrativa. El desarrollo de contenidos para una CD debe tomar en
cuenta tanto las necesidades de la ciudadanía y de los empleados públicos
como el grado de apropiación tecnológica de los usuarios, para incentivar
14
servicios inteligentes útiles en la comunicación e intercambio de información
entre agentes.
f. Los Servicios Inteligentes (SI) en la Ciudad
Digital
Según Roberto Zubieta y Tedy Woodley, en el manual publicado por AHCIET, “Los
Servicios Inteligentes (SI) son una combinación de servicios de telecomunicaciones y
de procesamiento de datos, en realidad servicios de teleprocesamiento. Muchos de
ellos existen habitualmente aunque no son denominados de esa manera. Se refieren a
la búsqueda y procesamiento de la información a distancia por medios electrónicos o
sea utilizando computadoras y redes de telecomunicaciones”
A los fines de otorgar claridad a este término, se puede decir que los Servicios
Inteligentes pueden ser de primera o segunda generación; los SI de Primera
generación son aquellos referidos a la comunicación simple de información: Búsquedas
y obtención de información en Internet, Correo Electrónico, Teledifusión
unidireccional a PCs. En cambio, aquellos que apelan a cierto nivel de intercambio de
información se denominan de SI de segunda generación, ejemplos de este tipo de SI
son: el Comercio electrónico, Banca electrónica, Teleeducación, Telemedicina, etc.
Los servicios inteligentes más típicos que más aportan al funcionamiento de la CD son:
• Información General y correspondencia: Se refiere a la búsqueda de
informaciones a través de Internet y a la utilización de Correo Electrónico.
• Consulta al Gobierno Local (GL): Es la búsqueda, de informaciones propias del
distrito, incluyendo las del gobierno local, usando preferiblemente para ello un
Portal Local que concentre todas las informaciones públicas o privadas.
• Trámites y Transacciones ante el Gobierno Local: Son los servicios que brinda
el gobierno local a sus habitantes y agentes económicos, etc. por el cual
pueden realizar trámites municipales desde sus domicilios, empresas, etc.
• Gestión de Servicios Públicos Municipales: Corresponde a todas las acciones
vinculadas con los servicios públicos prestados por el GL, entre otros, 15
Alumbrado Público, Barrido y recolección de residuos, agua potable, cloacas,
ordenamiento de tráfico urbano, etc. Estas acciones comprenden desde la
atención a usuarios, la solicitud de servicios especiales, el proceso de
cobranzas y pagos, etc.
• Teleducación local: Son todos los SI vinculados a la gestión de la enseñanza y a
la ejecución del proceso educativo en sus niveles primarios, secundarios y
terciarios en forma interactiva incluyendo ciclos especiales destinados a
sectores de riesgo y minorías culturales.
• Telemedicina local: Son todos los SI vinculados a la gestión de la salud pública
y a la ejecución del proceso médico en sus diferentes especialidades en forma
interactiva incluyendo procesos de alta complejidad.
• Especializados para la actividad económica: Consisten en la comunicación y el
teleprocesamiento de información entre distintos agentes de la economía que
forme o no agrupamientos y entre consumidores finales y los agentes
productivos. Incluye el llamado comercio electrónico (E-Commerce) y la banca
electrónica (E-banking.)
• Especializados en Acción Social: Este tipo de Servicios Inteligentes están
referidos al funcionamiento, inscripción, participación, operación y verificación
de avances de los programas gubernamentales o de ONGs vinculados al
desarrollo humano y social.
• Especializados en Acción Cultural: Son los que corresponden a la difusión,
instrumentación, organización y gestión de los programas de desarrollo cultural
del gobierno local o de las ONGs de la zona.
16
Metodología de análisis y focos de estudio
Uno de los principales objetivos del Libro Blanco es dar cuenta del grado de desarrollo
de nuevas tecnologías de la información y telecomunicaciones en las administraciones
locales del país. Se considera que la labor de la administración pública resulta
fundamental en la construcción de ciudades digitales ya que la misma debe tener un
rol activo en la apropiación de tecnologías en beneficio del conjunto de la comunidad.
Es por eso que el presente estudio se propone a analizar -ante todo- el grado de
avance tecnológico de las ciudades argentinas y las distintas propuestas de gobierno
electrónico encontradas en las municipalidades. Sólo en el marco de un mayor y más
equitativo desarrollo digital, es posible considerar un abordaje en futuros estudios
sobre su repercusión en la participación ciudadana por medios digitales.
Por extensión, se aplica la denominación de ciudad a toda entidad administrativa con
algún tipo de funcionamiento gubernamental a nivel local. Cabe destacar que en la
Argentina, existen 2.173 gobiernos locales que, dependiendo de la legislación
provincial, pueden responder a la categoría de comunas, sociedades de fomento,
ciudades autónomas o municipios de primera, segunda y tercera jurisdicción.
Así como las ciudades difieren en categorías y tamaño poblacional, también lo hacen
en la dinámica interna de funcionamiento. Es por eso que, como demuestra el cuadro
a continuación y al solo efecto de establecer un tipo de clasificación posible, se ha
sugerido una distinción entre las diversas administraciones locales2 de acuerdo a la
cantidad de habitantes que las componen.
CUADRO N° 1
Administraciones locales (ciudades) Cantidad de habitantes
Cantidad de administraciones
locales
Porcentaje de la población total del
país CIUDADES GRANDES Más de 100.000 63 60,97% CIUDADES MEDIANAS entre 30.000 y 100.000 108 16,29% CIUDADES PEQUEÑAS Entre 5.000 y 30.000 480 16,79%
MICROCIUDADES menos de 5.000 1522 5.95% TOTAL 2173 100,00%
2 El concepto de “administraciones locales” es equivalente al de gobiernos locales e incluye la categoría de Comunas, Sociedades de Fomento, ciudades autónomas y municipios de primera, segunda y tercera jurisdicción 17
A pesar de las evidentes diferencias que pueden existir entre las ciudades, las
problemáticas que predominan en cada grupo establecido muestran rasgos similares
que hacen posible una comparación.
A los fines del estudio se considera como ciudad grande a todo conglomerado
poblacional que cuente con más de 100.000 habitantes. Si bien los 63 municipios que
conforman este primer grupo representan un número relativamente bajo comparado
con la totalidad de municipios, en ellas se concentra más del 60 % de la población del
país.
El segundo grupo está formado por 108 municipios de entre 30.000 y 100.000
habitantes, consideradas como ciudades medianas y el tercer grupo reúne a 480
municipios que cuentan con una población de entre 5.000 y 30.000 habitantes,
llamadas, ciudades pequeñas.
A estos tres grupos se agrega una cuarta franja de ciudades, llamadas en este estudio
“micromunicipios o microciudades” significativa en número (ya que contiene a 1.522
gobiernos locales) pero con escasa población. Este grupo de municipios de menos de
5.000 habitantes cuenta con características particulares que lo diferencian
notoriamente del resto de los gobiernos locales del país, siendo la información
disponible sobre estos poblados escasa a nivel nacional e incompleta a nivel
provincial. Es por esto, que debido a las dificultades que se presentan en materia de
acceso a la información local, para la elaboración del presente libro se tomó en
cuenta sólo al conjunto de las administraciones locales3 del país con más de 5.000
habitantes (651 municipios); y si bien se dedicará a las microciudades un apartado
especial, en el futuro no se descarta abordar el estudio de este grupo en mayor
profundidad.
Con el objeto de elaborar un estudio estadístico de origen propio que dé cuenta del
grado de acceso y uso de TICs en la administración pública local y de la predisposición
municipal en materia de digitalización, se diseñaron dos encuestas, una orientada a la
apropiación tecnológica de la administración local, y la segunda referida a la
potencialidad política de las mismas, las cuales fueron entregadas a personal directivo
3 El concepto de “administraciones locales” es equivalente al de gobiernos locales e incluye la categoría de Comunas, Sociedades de Fomento, ciudades autónomas y municipios de primera, segunda y tercera jurisdicción 18
de municipalidades en 130 ciudades de más de 5.000 habitantes (20%) de todo el país.
Los gobiernos locales que componen la muestra debían reflejar la composición interna
de cada grupo (ciudades grandes, medianas, pequeñas); es por eso que se utilizo un
sistema proporcional mixto; a partir del cual los municipios nacionales se ordenaron
de mayor a menor según su población y se seleccionó uno por cada rango de cinco.
Los resultados obtenidos de los cuestionarios contestados aportaron una base
concluyente con respecto a algunos de los rasgos que definen las potencialidades y
limitaciones de los municipios argentinos en materia de telecomunicaciones.
Por otro lado, se hizo uso de otras fuentes de información como:
• Indicadores y/o datos estadísticos de carácter nacional o provincial, ya sea
oficiales (generados por el Instituto Nacional de Estadística y Censos –INDEC- o
por distintos organismos públicos); provistos por consultoras de mercado
privadas; o identificados a partir de información de medios de prensa escrita.
• Artículos y/o escritos de figuras e instituciones de alto prestigio nacional e
internacional, expertos en la temática. Consultores enfocados en el impacto de
las TICs sobre el mercado y la sociedad argentina han tenido la voluntad de
participar activamente en la elaboración del Libro. Esta iniciativa ha logrado
que el estudio cuente con miradas especializadas sobre rubros específicos de la
comunicación digital, ofreciendo múltiples puntos de vista y un mayor grado de
excelencia a los resultados obtenidos.
La pluralidad de abordajes metodológicos otorga riqueza al análisis de las ciudades
digitales argentinas al tiempo que permite apartarse de perspectivas unívocas con
respecto a una realidad que se manifiesta compleja y dinámica. Se logra así, ahondar
paso a paso en los distintos niveles de análisis que dan cuenta de la realidad argentina
en materia de desarrollo local de la información digital.
19
Capítulo I - La República Argentina en
Iberoamérica y en el mundo.
Ubicada en el extremo sur de
América Latina, la República
Argentina es un país que, por su
extensión, se considera el octavo
estado más grande del mundo.
Cuenta con una efectiva soberanía
sobre 2.780.400 Km² de territorio, limitando al norte con Paraguay y Bolivia, al
noreste con Brasil, al este con Uruguay y el Océano Atlántico y al oeste y sur con
Chile.
En 1991, Argentina firmó un acuerdo integracionista para acelerar y promover el
comercio con Brasil, Uruguay y Paraguay que se llamó Mercado Común del Sur
(MERCOSUR). Si bien a partir de entonces el desarrollo del MERCOSUR ha pasado a
ser prioritario en la agenda de la República Argentina en lo que respecta a política
exterior, en la actualidad se materializa como una unión aduanera o zona de libre
comercio que aún no ha logrado mayores avances en materia de integración.
Según estimaciones recientes en base a datos oficiales, la población total del país
hacia el 2004 ascendía los 38.212.000 habitantes4, número que en la actualidad
supone un crecimiento de no menos de un 1 % anual. Sin embargo, este crecimiento
no encuentra un correlato lineal en el conjunto del territorio. La morfología
demográfica del país presenta rasgos altamente disímiles al comparar la densidad
poblacional de las distintas administraciones locales y su variación demográfica. Se
destaca una altísima concentración de habitantes en algunas ciudades y un continuo
de vastas regiones del territorio prácticamente despobladas.
A diferencia de otros países de América Latina como Brasil, Colombia, Ecuador o
Bolivia, donde hay varias ciudades importantes o donde la capital es relativamente
4 Fuente: Prince & Cooke, 2004.-
20
pequeña y debe competir con otras ciudades, Argentina cuenta con la presencia casi
omnipotente de su capital, Buenos Aires, en todos los aspectos de la vida de este país.
Las aglomeraciones poblacionales son representativas de un modelo productivo y por
lo tanto de un modo de acceso a la información diferencial en cada caso.
En este contexto, las ciudades más importantes del país son:
• Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con 2.776.1385 habitantes, es el centro
político, económico y cultural del país. Por su puerto se realiza el grueso del
intercambio comercial de la Argentina con el resto del mundo y al 2006
concentra más del 25 % del PBI nacional6.
• Córdoba, ciudad del centro del país e importante centro industrial. Con
1.284.5827 habitantes es considerada la segunda ciudad más grande del país.
• Rosario, con 1.121.4418 habitantes resulta ser un importante puerto fluvial
a orillas del río Paraná.
• San Miguel de Tucumán, con sólo 527.6079 habitantes es la principal urbe
del noroeste argentino.
• Mendoza, en el oeste del país, si bien no tiene una abrumadora cantidad
poblacional (110.993 habitantes10), lo cierto es que esta ciudad funciona como
núcleo de la gran región vitivinícola del país.
En consonancia con la desigualdad que presenta el país en términos de distribución
poblacional, la Argentina cuenta con un amplio abanico geográfico que propone una
multiplicidad de paisajes socioeconómicos.
5 INDEC, Censo Nacional 2001.- 6 Fuente: Prince & Cooke. Año 2006.- 7 INDEC, Censo Nacional 2001.- 8 INDEC, Censo Nacional 2001.- 9 INDEC, Censo Nacional 2001.- 10 INDEC, Censo Nacional 2001.-
21
La extensión del territorio y los accidentes del relieve determinan la existencia de
variedades climáticas y productivas en distintas áreas. Sin duda, la característica
fundamental del relieve argentino es el enorme contraste que ofrecen las inmensas
llanuras orientales y la impresionante cordillera de los Andes al oeste. La Argentina
cuenta con casi todos los climas conocidos. En sus llanuras pampeanas, templadas y
húmedas se crían más de 50 millones de cabezas de ganado y representan una de las
mayores producciones agropecuaria del Cono Sur. Es un país de variados recursos
naturales; tiene reservas petrolíferas, de gas y otros minerales. Cuenta además, con
extensas costas, una serie de zonas montañas, ríos navegables y, por lo tanto, con
diversas posibilidades turísticas.
En un país tan vasto, los espacios regionales modifican de sobremanera la dimensión
económica de las ciudades. Como quedará de manifiesto más adelante, las diferencias
regionales exceden lo meramente climático abarcando al conjunto de la economía
local y cultura sociopolítica.
22
1.1. Organización institucional de los gobiernos
locales en Argentina
Organizada como una democracia representativa, republicana y federal, en la
Argentina existen 23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (con
atribuciones similares a las de una provincia) 11.
Debido sistema federal adoptado por la
Constitución Nacional, las provincias
mantienen todo el poder no delegado
explícitamente al gobierno federal.
Todas las provincias son autónomas y
cuentan con una constitución
republicana y representativa que
organiza sus propios poderes ejecutivo,
legislativo y judicial. En correspondencia
con la forma federal de gobierno en que
se encuentra organizado el país, cada
provincia establece para sí su propio
régimen municipal y por este motivo, se
pueden encontrar 23 maneras distintas
de organizar y categorizar a los
gobiernos locales12.
En total, la República Argentina cuenta
con 2172 gobiernos locales y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires; la cual para
los fines del presente trabajo será
considerada como un municipio más. No
11 La Ciudad Autónoma de Buenos Aires tiene un régimen especial de autonomía sin llegar a ser una
provincia. Una ley sancionada en 1880 la confirmó como Capital de la República. Cuenta también con una constitución republicana que establece un gobierno dividido en tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) y un régimen de descentralización en comunas.
12 Recordamos que Gobiernos Locales o Administraciones Locales incluye la categoría de Comunas, Sociedades de fomento, ciudades autónomas y municipios de primera, segunda y tercera jurisdicción. 23
existe una correlación directa entre la cantidad de habitantes de una provincia y el
número de gobiernos locales en que se divide. Esta cifra varía discrecionalmente de
provincia a provincia.
La Carta Orgánica Municipal es la normativa máxima a nivel local y base fundamental
de la estructura normativa del municipio. Desde el año 1994, la Constitución Nacional
reconoce la autonomía de los municipios y delega en las provincias la responsabilidad
de reglar el alcance de la misma. Si bien este artículo vincula a las 23 provincias que
conforman el territorio nacional, cinco de ellas aún no reconocen en sus
constituciones provinciales la autonomía municipal. Al mismo tiempo, un bajo
porcentaje de municipios con potencialidad para ejercer la autonomía cuenta
actualmente con Carta Orgánica.
En algunos casos, las administraciones locales pueden adoptar la forma de municipios
propiamente dichos, organizados en base de dos ejes: Intendente y Concejo
Deliberante. Dependiendo de la reglamentación propia de cada provincia, en algunos
casos existe también un tribunal de cuentas. Sin embargo, existen gobiernos locales
sin jerarquía municipal, es decir, aquellos en los que no se cumple la estructura de
gobierno propia de los municipios, tales como delegaciones, comisiones de fomento u
otro tipo de institución generalmente de carácter colegiado.
1.2. Evolución regional de la economía argentina
En el tercer trimestre de 2006, datos del Ministerio de Economía mostraban que
Argentina cuenta con un PBI de $ 670.441 millones de pesos (u$s 218.384 millones de
dólares estadounidenses); lo que supone un crecimiento sostenido del 8,5%13 anual. Se
inaugura así, el quinto año de expansión económica del país augurando la continuidad
de esta tendencia en el año siguiente. De hecho, dependiendo de la fuente, se espera
un crecimiento de entre el 3 y 9 % para el 2007.
13 Ministerio de Economía de la Nación, 2007 (www.mecon.gov.ar).-
24
Fuente: INDEC - Enero 2007.
De manera análoga a la evolución del PBI, se observa una mejora en todos los
indicadores macroeconómicos del país. Según el Ministerio de Economía, en el 2006
las exportaciones alcanzaron el récord de aproximadamente $ 140.000 millones de
pesos (u$s 46.500 millones de dólares estadounidenses) gracias a mayores volúmenes
colocados, no sólo de productos primarios sino también de manufacturas. Tanto el
turismo como la construcción evidencian un proceso de visible expansión y aun cuando
el crecimiento de las exportaciones industriales se verificó en todos los rubros, la
mayor contribución fue la del sector automotriz.
En un país de dimensiones tan vastas como es la Argentina, en ocasiones los
indicadores nacionales no son del todo representativos de las diversas realidades
locales. Para mostrar la información de manera comparada hacia el interior del país, a
25
continuación se muestra la división en regiones (noroeste, noreste, patagonia, pampa
húmeda y cuyo) que se utilizara a lo largo de este capítulo:
Región Noroeste: Abarca las provincias de
Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca y La Rioja
Región Noreste: Abarca las provincias de
Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Santa Fe,
Misiones, Corrientes y Entre Ríos.
Región Pampa Húmeda: Abarca las provincias
de Córdoba, La Pampa y Buenos Aires (incluyendo
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).
Región Cuyo: Abarca las provincias de San Luís,
Mendoza y San Juan.
Región Patagonia: Abarca las provincias de Río
Negro, Santa Cruz, Chubut, Neuquén y Tierra del
Fuego.
El crecimiento productivo a nivel nacional puede no materializarse uniformemente en
toda la extensión territorial. Si se observa el cuadro N°2, en la región central de la
Argentina (Pampa Húmeda) se concentra casi el 70 % del PBI nacional. Si bien dicha
proporción encuentra su correlato en que es la región con mayor población del país; lo
cierto es que la región pampeana mantiene el PBI per cápita más alto de la Argentina
y uno de los más altos de todo Latinoamérica; estimado en $ 21.318 pesos (u$s 7.106
dólares estadounidenses).
26
CUADRO N°2 PBI per cápita (en pesos) según Región Geográfica al 2006
Regiones %PBI de la región/ PBI nacional
Población (cantidad de habitantes)
PBI per Cápita
Pampa Húmeda 69,04% 21.084.000 $ 21.318
Patagonia 6,60% 1.855.000 $ 20.476
Cuyo 5,08% 2.713.000 $ 12.099
Noroeste 5,08% 3.858.000 $ 8.095
Noreste 14,20% 8.702.000 $ 6.760 Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por la consultora de mercado Prince & Cooke al 2006.
Como se desprende del mismo cuadro, a la riqueza pampeana le sigue de cerca la
patagónica. Si bien la Patagonia cuenta con la mayor extensión de territorio, también
tiene la menor cantidad de población. Una de sus ciudades más grandes, Neuquén, al
2001, registraba apenas 203.190 habitantes14. Sin embargo, con una ecuación de
riqueza inversa a la pampeana; la región patagónica secunda el ranking de PBI per
cápita en Argentina, el cual asciende a la suma de $ 20.476 pesos (u$s 6.825 dólares
estadounidenses).
Las dos regiones que constituyen el norte argentino proponen un escenario diferente
al evaluado hasta ahora. El PBI per cápita de estas regiones no constituye ni la tercera
parte del de las regiones más ricas. Se calcula que el PBI per cápita del noroeste
argentino es de $ 8.095 pesos (u$s 2.700 dólares estadounidenses) y el del noreste
apenas alcanza los $ 6.760 pesos per cápita (u$s 2.200 dólares estadounidenses). Esto
la posiciona como la región más pobre de todo el país, a pesar de contar con una de
las provincias más ricas en su interior, Santa Fe, cuya porción de PBI representa el
7,8% del total nacional15.
Por otro lado, en el cuadro N°3 se puede observar que la evolución productiva de las
regiones argentinas mantiene un correlato lineal con su distribución de riqueza. Las
regiones más ricas como la Patagonia y la Pampa Húmeda tienen un crecimiento
mayor que el de las regiones más pobres del norte del país.
14 INDEC, Censo nacional 2001.- 15 Fuente: Prince & Cooke, 2006.-
27
CUADRO N°3 Crecimiento según Región Geográfica al 2006
Regiones Crecimiento en % de PBI Patagonia + 8,46 %
Pampa Húmeda + 8,23 %
Cuyo + 8,00 %
Noroeste + 7,94 %
Noreste + 7,76 %
Fuente: elaboración propia en base a estimaciones del Ministerio de Economía publicadas en el diario Clarín el
día 19/08/2006.
1.3. Desarrollo socioeconómico en Argentina
Hasta hace pocos años, el país se veía sumergido en una profunda crisis económica,
política y social producto del agotamiento de un modelo económico. Esta situación
trajo aparejada una devastadora crisis fiscal y una consecuente pérdida de
legitimidad de la mayoría de las instituciones gubernamentales y no gubernamentales
del país. Como consecuencia, los indicadores de malestar social crecieron
alarmantemente y el clima generalizado de descontento alcanzó y unificó al conjunto
de la sociedad.
Desde el 2002, año en el que la crisis fue más aguda, se ha abierto un proceso de
creciente mejora y alivio económico. El despegue productivo de Argentina y el
aumento sostenido de su
PBI durante estos últimos
cinco años, da muestras de
una nueva calma que
poco a poco se ha ido
manifestando en todas las
áreas.
a. Variación salarial y
poder de compra
28
Según datos oficiales del 2006:
• Una familia “tipo” es pobre si gana menos de $ 862pesos (u$s 287).
• El salario mínimo vital móvil establecido según elgobierno nacional a diciembre del 2006 es de $ 800 pesos(u$s 266).
• El salario medio de los trabajadores registrados privadoses de $ 1.542 pesos (u$s 514)
• El salario promedio de los trabajadores no registradosronda los $ 450 pesos (u$s 150).
• La tasa de desempleo es del 8,7 % (sin incluir al total debeneficiarios de planes sociales y programas de empleo)
A partir de la devaluación del 2002 se estima que la inflación alcanzó el 85%16 y el
aumento de los salarios alcanzó un 77,1%, lo que implica una pérdida relativa de la
capacidad de compra de los individuos. A su vez, este patrón se manifiesta con
severas asimetrías entre las diferentes categorías de asalariados:
• El salario de los trabajadores registrados privados aumentó en 116%17.
• El aumento del salario de los trabajadores no registrados se estima en un
47%18; un porcentaje que no logra atenuar los perjuicios de la inflación.
• Empleados del sector público, mientras tanto, no lograron un aumento de
más del 30%; es decir, menos que el sector privado informal.
b. Pobreza
Al 2002, se consideraba que la tasa de pobreza en Argentina alcanzaba un 49,7 %19 de
la población; mientras que datos del INDEC del 2006 afirman que la misma representa
al 31,4%20.
c. Equidad
Si bien no hay ninguna duda acerca de la importante reducción de los índices de
pobreza e indigencia en los últimos años; el dato reiterado que cuestiona los límites
del actual proceso de crecimiento económico es la inequidad entre la sociedad
argentina que se viene profundizando en los últimos años. Datos de 2006 indican que
la brecha entre el 10 % más rico de la población y el 10 % más pobre había vuelto a
ampliarse: los más ricos estarían ganando 29,2 veces más que los más pobres, cuando
en el año anterior la diferencia era de 26,4 veces21.
d. Educación
16 Fuente: Ministerio de Trabajo, Daniel Kostzer, Bárbara Perrot y Soledad Villafañe (citados por Marcelo Zlotogwiazda en el suplemento Cash de Página/12) 17 Fuente: Ministerio de Trabajo, Daniel Kostzer, Bárbara Perrot y Soledad Villafañe (citados por Marcelo Zlotogwiazda en el suplemento Cash de Página/12) 18 Fuente: Ministerio de Trabajo, Daniel Kostzer, Bárbara Perrot y Soledad Villafañe (citados por Marcelo Zlotogwiazda en el suplemento Cash de Página/12) 19 INDEC 20 INDEC, junio 2006.- 21 INDEC, junio 2006.-
29
Según el INDEC, el porcentaje de alfabetismo en Argentina al 2001, alcanzaba al 97,4%
de la población, siendo uno de los más altos de América Latina. Se estima además,
que sobre un total de 36,2 millones de habitantes, 11,1 millones (31%) cursaban
estudios formales22:
• Más de 9.500.000 personas (entre 3 y 18 años) en jardines de infantes,
escuelas primarias o secundarias;
• Aproximadamente 500.000 personas en establecimientos superiores no
universitarios;
• Casi 500.000 personas en establecimientos universitarios.
e. Penetración Tecnológica
En cuanto a penetración tecnológica, datos de 2001 dan muestras de que la gran
mayoría de los hogares argentinos posee televisión y el 54% cuenta con televisión por
cable, la penetración más alta de América Latina.
Fuente: elaboración propia en base a datos provistos por la consultora Prince & Cooke.
22 INDEC, Censo nacional 2001.-
30
A fines de 2002, Argentina contaba con 3,8 millones de computadoras (1 cada 10
hogares). En los últimos cuatro años, esa cantidad se vio prácticamente duplicada; en
la actualidad se supone que existen en el país más de 6 millones de PCs23.
Como manifiesta el gráfico, la evolución argentina evidencia una creciente y visible
proporción de acceso a tecnología por parte de la ciudadanía a partir del 2002. Este
dato, ubica al país en uno de los primeros lugares de apropiación tecnológica de la
región (después de Brasil y México).
Los indicadores hasta aquí evaluados, en adición a muchos otros dan cuenta de lo que
podría denominarse el nivel de vida de la sociedad argentina. El Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha establecido un índice de desarrollo
humano (IDH)24 estimado a nivel mundial que da cuenta de la calidad de vida de cada
país. Según dicho índice, en el 2006, Argentina ha logrado el primer lugar en el
ranking de Latinoamérica, seguido por Chile. A nivel mundial se ubicaría en el puesto
N° 36, clasificando como un país de alto nivel de desarrollo humano, a la par de
Hungría y Polonia.
1.4. Tecnologías de la Información y
Comunicación (TICs) en Argentina
Como parte del proceso mundial de desarrollo de TICs, durante la década del ochenta
Argentina comenzó a hacerse eco de los avances en materia de telecomunicaciones y
en 1990 dictó la primera reglamentación relacionada con los servicios de transmisión
de datos y/o servicios de valor agregado25.
23 Fuente: Prince & Cooke, 2006.- 24 www.pnud.org 25 Decreto Nro. 62/90 del Poder Ejecutivo Nacional. Pliego de bases y condiciones para la prestación de servicios telefónicos. Según lo establece el punto 9.2 del Pliego de Bases y Condiciones para los servicios prestados por la Sociedad Prestadora de Servicios Internacionales (SPSI) y la Sociedad de Servicios en Competencia, aprobado por el Decreto 62/90: “la SPSI prestará, en régimen de exclusividad, los siguientes servicios: 1.Telefonía internacional, 2.Telefonía internacional para abonados preferenciales, 3. Datos internacionales, telex internacional y enlaces punto a punto internacionales arrendados para telefonía, transmisión de datos, y/o servicios de valor agregado…”.- 31
Fue recién con el estallido provocado por Internet en los mecanismos de interacción a
nivel nacional e internacional que se abrió lugar a las primeras normas sobre el uso
específico de esta herramienta. A partir de 1996 no sólo se reconoció formalmente la
importancia de Internet como medio de comunicación de interés nacional; sino que el
discurso oficial hizo un mayor hincapié sobre el espíritu democrático que representa
“Internet satisface plenamente este requisito al proporcionar contenidos de gran
diversidad, con idénticas oportunidades de acceso y competitivos entre sí”26. Una
afirmación que luego sería puesta en tela de juicio a nivel mundial al cuestionarse los
alcances y limitaciones de dicha libertad, para comenzar a contener y limitar
mediante méritos y accesos la información y potencia de la red.
Pisando el umbral del nuevo siglo, la reglamentación Argentina respecto al uso de las
TICs había avanzado en múltiples direcciones que no sólo abordaban el aspecto
meramente tecnológico, sino también su importancia en la educación, salud, gestión
de gobierno, normativización de transacciones comerciales por medios digitales,
regulación de tarifas y acceso del ciudadano a la red como usuario de Internet. Sin
embargo, a pesar de los avances en la legislación, se calcula que hacia el 2002 tan
sólo el 10% de la población argentina hacía uso de Internet. Esto supone un desarrollo
poco motivador de las tecnologías si se considera que Brasil tenía para el mismo año
un 41% de usuarios de Internet y México un 21%27.
Por otro lado, hasta el 2002 las llamadas telefónicas en Argentina resultaban ser las
más caras de Latinoamérica; no existían accesos gratuitos a Internet y el costo por
mes para un acceso sin límite de tiempo era de u$s 33 dólares estadounidenses (más
el costo del pulso telefónico28). La devaluación inaugurada en el 2002 con la crisis
argentina, logró que comparativamente el valor de acceso a Internet por vía
telefónica bajara de sobremanera debido al congelamiento de tarifas impulsado por el
gobierno resultando más cercano a las posibilidades de los ciudadanos.
26 Decreto Nro. 554/97del Poder Ejecutivo Nacional. Por medio de este Decreto se declaró el acceso a Internet de interés nacional para todos los habitantes del territorio nacional "en condiciones geográficas y sociales equitativas, con tarifas razonables y con parámetros de calidad acordes a las modernas aplicaciones de la multimedia".- 27 www.laempresa.net 28 La conexión telefónica puede poseer una reducción mediante el número 0610 y según horas diurnas o nocturnas el costo puede ser aún menor. De manera que depende de la cantidad de pulsos que conecten al teléfono lo que paga cada usuario. 32
1.4.1. Conectividad en Argentina
En la actualidad existen en Argentina 8.600.000 líneas fijas29 concentradas
mayormente en las zonas metropolitanas del país. Es decir, se estima que hay cerca
de 22 líneas de telefonía fija en uso cada 100 habitantes30. Sin duda, se trata de uno
de los índices de teledensidad más altos de América Latina, lo que refleja –según el
criterio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones– una penetración similar a la
de naciones con ingresos medios altos. Sin embargo, la distribución de líneas
telefónicas fijas en el país demuestra que mientras en las áreas metropolitanas la
teledensidad es comparable a la de España; en las regiones del norte del país, y más
que nada en las provincias con ingresos per cápita más bajos (Santiago del Estero,
Misiones, Formosa o Chaco), se estima que cada 100 habitantes no más de 9 cuentan
con telefonía fija -proporción similar a la de los países del este africano-.
En el país existen dos grandes proveedores telefónicos: Telefónica Argentina y
Telecom Argentina, consorcios liderados, respectivamente, por Telefónica de España y
STET-France Telecom. Cada firma cuenta en la actualidad con más de 4 millones de
líneas31, y ambas ofrecen servicios de comunicación local, internacional, de larga
distancia y de transmisión de datos; así como una extensa red de teléfonos públicos y
semipúblicos en todo el territorio.
Desde 1990, año de la privatización de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
(ENTEL), no hay duda que se ha materializado el desarrollo de la telefonía fija a lo
largo de todo el territorio. A partir de entonces se han logrado alcances sustantivos en
materia de conectividad, aunque en los últimos años la cantidad de líneas telefónicas
fijas en todo el país ha desacelerado su crecimiento (durante los últimos 2 años creció
menos del 3%32). Si bien existe una tendencia mundial hacia el estancamiento en el
desarrollo de telefonía fija, pareciera que en Argentina está directamente relacionado
con el exponencial crecimiento de la telefonía móvil en todo el país. Diferentes
consultoras en telecomunicaciones aseguran que dicho incremento se manifiesta con
29 Fuente: Prince & Cooke.- 30 Fuente: Prince & Cooke.- 31 Según datos publicados de cada una de las proveedoras del servicio.- 32 Fuente: Prince & Cooke, 2006.-
33
mayor intensidad en las áreas marginadas por la telefonía fija, los cuales muchas
veces son identificados como sectores de bajos recursos.
* Fuente: Elaboración propia en base a datos provistos por la consultora Prince & Cooke
Como ilustra el gráfico, la telefonía móvil en Argentina ha superado de sobremanera
al uso de telefonía fija. En la actualidad existen aproximadamente 24.100.000 líneas
móviles, mientras que en el 2002 esta cifra apenas rozaba las 6.600.000, lo que
supone que desde la devaluación, el país pasó de tener 18 a casi 60 celulares cada 100
habitantes33.
En Latinoamérica, Argentina tiene el mayor promedio de telefonía móvil de la región y
no se debe a una cuestión de costos relativos. El pulso promedio de un celular puede 33 Fuente: Prince & Cooke.-
34
costar hasta diez veces más caro que el de telefonía fija. Esto podría implicar que
existe una marcada tendencia del mercado a incentivar el desarrollo o consumo de
servicios móviles e Internet. Aunque también remite a que los usuarios parecieran
encontrar mayor beneficio en el uso de teléfonos móviles, ya sea por su conectividad,
alcance, practicidad o diseño.
A partir del año 2003 Argentina cuenta con tecnología GSM en el mercado de telefonía
móvil. Si bien hasta la fecha la cobertura a lo largo del territorio es desigual y muy
pobre en ciertas regiones, los proveedores reconocen esta limitación y prometen
mejoras en este sentido.
Las principales firmas en el mercado argentino de telefonía móvil son:
• CTI Holdings,
• Movistar (Propiedad de Telefónica Argentina) y,
• Personal (Propiedad de Telecom).
• Nextel
Las primeras tres compañías utilizan tecnología GSM 850/1900. Nextel también tiene
presencia en el mercado argentino, pero se diferencia de los otros proveedores por
operar en la red iDEN y emplea la banda de radio móvil (SMR). Nextel no usa red GSM
por lo que es necesario un teléfono Nextel para usar la red iDEN.
35
1.4.2. Accesos residenciales a Internet en Argentina
Estimaciones en base a datos oficiales suponen que la cantidad de usuarios de Internet
en la Argentina llegará a los 17 millones hacia fines del 200734. Hasta el 2003, la
cantidad de usuarios de Internet no alcanzaba a sumar ni la mitad de lo que es hoy;
este palpable incremento de la penetración de Internet en la sociedad da cuenta de
un crecimiento anual superior al 30% sostenido en la cantidad de usuarios de la red.
* Fuente: elaboración propia en base a datos provistos por la consultora Prince & Cooke
Según estimaciones del INDEC, el porcentaje nacional de hogares conectados a
Internet superaría hoy el 24 % del total35; estas conexiones estarían mayormente
concentradas en los grandes centros urbanos del país, particularmente la provincia de
Buenos Aires, la Ciudad Autónoma y las provincias de Córdoba y Santa Fe.
Si bien el hogar sigue siendo el principal lugar de acceso a Internet, el auge de los
locutorios y cibercafés dio lugar a la entrada de nuevos usuarios en los últimos 34 Estimaciones según Red Libertad, La Empresa y otras.- 35 INDEC, Informe de accesos - septiembre de 2006.-
36
tiempos. Según estudios de Prince & Cooke, los cibercafés capitalizan hoy cerca del
40% de los ciberusuarios totales. Los lugares públicos de acceso privado a la red
proporcionaron una gran respuesta a la crisis que sufrió la tecnología luego de la
devaluación del 2002 y a los usuarios que no cuentan con una PC o con una conexión
de banda ancha.
El total de accesos residenciales a Internet se compone de la suma del total de
cuentas de abono residenciales y de los usuarios free residenciales. Si bien hacia
finales del 2006 existían en Argentina más de 2,5 millones de accesos residenciales a
Internet, es decir un 70 % más que en el 2002, este crecimiento implica a la vez, una
variación desigual respecto al tipo de acceso residencial adoptado. Como muestra el
gráfico, actualmente, mientras la cantidad de accesos residenciales por abono se ha
duplicado con respecto al 2002, la variación de los accesos free no ha mostrado
grandes sobresaltos.
* Fuente: elaboración propia en base a datos provistos por el INDEC al 2006
37
Las principales firmas que otorgan el servicio de Internet mediante abono en
Argentina son:
• ArnetHighway (del grupo Telecom),
• Speddy (del grupo Telefónica),
• Ciudad Internet y Flash (del grupo Multimedial Clarín) y,
• Fibertel (de Cablevisión, TV por Cable)
Los servidores de cuentas con abono generalmente otorgan servicio de banda ancha,
tanto ADSL como cable modem. Si bien el servicio de dial up por abono mantiene
importancia relativa en el mercado local debido a que muchos usuarios que no hacen
uso continuo de Internet obtienen beneficios en el sistema regulado telefónicamente,
lo cierto es que en los últimos años se ha puesto de manifiesto un mayor uso de banda
ancha en detrimento de las conexiones telefónicas (ver gráfico a continuación).
Fuente: elaboración propia en base a datos provistos por el INDEC al 2006
38
El crecimiento visible de los accesos de banda ancha se inició a mediados del 2003,
particularmente por una mayor demanda de velocidad en las conexiones por parte de
los usuarios.
En la actualidad, aunque la cantidad de usuarios free que hacen uso del sistema dial-
up free no es tan prominente, en la Argentina existen varios proveedores gratuitos
que ofrecen su servicio; y en este caso, Fullzero y Alternativa Gratis son los que
lideran el mercado en este rubro.
El crecimiento en los accesos de banda ancha ha generado que la participación de los
usuarios free, cayera en sólo un año el 32 % respecto al total de accesos
residenciales36. Sin embargo, y a pesar de esta pérdida relativa, según el INDEC, el
promedio de conexión mensual de los usuarios free se incrementó en un 12%, pasando
de 6,59 horas en septiembre 2005 a 7,48 horas en septiembre 200637.
Sin duda, el modo en que los usuarios acceden a la infraestructura tecnológica
disponible ha generado cambios en las formas de comunicación entre los distintos
actores de la sociedad. A la luz de los avances tecnológicos, el marco institucional que
contiene estas formas de interacción necesita actualizarse, para así acompañar e
incentivar la evolución de la ciudadanía en la apropiación de recursos digitales.
1.5. Pilares institucionales para el desarrollo del
gobierno electrónico en Argentina
A partir de la década del 90´ Argentina desarrolló diversos proyectos y programas
oficiales referidos al uso de la tecnología en la gestión de gobierno y la relación con
los ciudadanos. Sin bien gran parte de las iniciativas no prosperaron debido a
problemas de implementación y control entre otros, sentaron las bases para los
posteriores avances en materia de políticas públicas sobre tecnologías de la
información y la comunicación.
36 INDEC, Informe de accesos a Internet, septiembre 2006.- 37 INDEC, Informe de accesos a Internet, septiembre 2006.- 39
Los principales antecedentes gubernamentales para el desarrollo de gobierno
electrónico fueron:
1. El programa "Argentina Internet para todos”: creado en 1998, este programa
apuntaba al desarrollo de una infraestructura de telecomunicaciones y de redes
nacionales y regionales para la promoción del acceso universal a Internet. Para
llevarlo a la práctica se instalaron a lo largo del país más de 1.300 Centros
Tecnológicos Comunitarios (CTCs) que eran administrados por instituciones
educativas, gremios, etc. Actualmente sólo funcionan alrededor de 400 CTCs.
2. El Programa Nacional para la Sociedad de la Información (PSI): lanzado en el
2000, tenía como objetivo principal la creación de las políticas necesarias para
difundir información y conocimientos utilizando las tecnologías. Con la finalidad
de centralizar el desarrollo de políticas públicas en materia de tecnología y
comunicaciones, actualmente el programa depende de la Secretaría de
Comunicaciones del Ministerio de Infraestructura y Vivienda de la Nación. A su
vez, como parte del PSI se creó:
• El Programa Argentina Digital (PAD) que tenía el objetivo de fomentar la
compra de equipamiento informático y el uso de Internet para los sectores de
bajos recursos, a través de créditos con bajas tasas de interés del Banco de la
Nación Argentina. Este programa actualmente no se encuentra en
funcionamiento.
• El Proyecto Argentino de Ciudades y Municipios Inteligentes (CIVITAS),
con el objetivo de que los municipios puedan ofrecer a los ciudadanos y
empresas un portal web con toda la información y servicios que brinda el
Estado. Actualmente muchos municipios cuentan con una web gracias a este
programa, razón por la cual sigue vigente, pero no funcionan con suficientes
recursos para actualizarse, para el desarrollo de nuevas tecnologías, o para
realizar una promoción activa hacia la captación de nuevos municipios sin
portales institucionales.
3. El Plan de Modernización de la Administración Pública Nacional: creado en el
2001, propone establecer la infraestructura de firma digital, digitalizar los
40
procesos administrativos, crear un sistema único de seguimiento de expedientes
y fomentar el uso del correo electrónico. Si bien el único avance concreto fue la
reglamentación de la Ley Nº 25.506 de Firma Digital38, en la actualidad el plan
está vigente y retomando la actividad.
4. En el 2001 y 2002, el Gobierno Nacional inaugura dos portales oficiales (cuyos
contenidos en la actualidad se encuentran unificados en el sitio
www.argentina.gov.ar):
• www.gobiernoelectronico.ar que funcionaba como una ventanilla única de
acceso a los organismos del gobierno nacional y las entidades provinciales y
municipales.
• www.cristal.gov.ar, un sitio vinculado a la transparencia de la gestión
pública cuyo objetivo era publicar los resultados de la gestión para que los
ciudadanos pudieran realizar un control sobre la administración de los recursos
públicos.
Luego del lanzamiento de múltiples programas de gobierno de incentivo tecnológico
de relativo éxito, en el 2005 se lanza el Plan Nacional y los Planes Sectoriales de
Gobierno Electrónico de los organismos de la administración pública nacional. A
partir de esta iniciativa (vigente hasta la fecha), se observa mayor organización,
coordinación y consenso alrededor del uso de las TIC’s como política pública. De aquí
en más, la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros
sería la responsable de desarrollar, administrar y mantener los siguientes programas e
instrumentos:
• Guía de trámites que facilite a los ciudadanos información sobre la
realización de los mismos.
• Portal del gobierno de la República Argentina, www.argentina.gov.ar,
como sitio centralizador de la información de portales de varios organismos de
la administración pública nacional.
38 El tema de Firma Digital es analizado en profundidad por el Dr. Pablo Fraga y la Dra. Mercedes Rivolta. Ver Anexo I punto C, “Firma digital y otras alternativas de autenticación”
41
• Sistema de seguimiento de expedientes, permitiendo a los ciudadanos
realizar consultas sobre el estado de sus trámites.
• Directorio de organismos y funcionarios de la administración pública
nacional, accesible por Internet.
A su vez, los principales organismos que dependen de la Secretaria de Gestión Pública
vinculados al gobierno electrónico son: la Oficina Nacional de Tecnologías de
Información (ONTI), órgano rector del uso de tecnologías en la administración
pública39 y la Oficina Nacional de Innovación de la Gestión (ONIG), organismo
responsable de implementar el proceso de modernización de la gestión pública40.
Por último, algunos de los avances más importantes de los últimos años en materia de
políticas públicas relacionadas a servicios digitales son:
• www.argentinacompra.gov.ar: se crea la Oficina Nacional de Contrataciones
como ente competente con autoridad funcional y técnica para implementar el
sistema de compras electrónicas para las contrataciones de la administración
pública nacional. La creación de esta oficina incluyó el desarrollo de un portal
único con la finalidad de: a) producir una transformación sustancial de la
gestión de compras y contrataciones del Estado, b) implementar una solución
tecnológica que soporte a los procedimientos de contrataciones en la
modalidad de gestión electrónica, y c) lograr una mayor calidad de gestión.
• www.afip.gov.ar: la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) es
el caso más exitoso de gobierno electrónico en Argentina en el ámbito
nacional, utilizando su portal para realizar la mayoría de sus operaciones.
Algunos de los servicios destacados son el sistema "Mis aportes", donde
39 El ONTI tiene a su cargo los siguientes programas: a) Plan Nacional y Planes Sectoriales de Gobierno Electrónico, b) Firma Digital, c) Coordinación de Emergencias en Redes Teleinformáticas de la Administración Pública, d) Estándares Tecnológicos para la Administración Pública, e) Foro de Responsables Informáticos, f) Tablero de Control, para ayudar a los organismos públicos en la toma de decisiones, a través de indicadores, y g) Portal General del Gobierno de la República Argentina.- 40 El ONIG tiene a su cargo los siguientes programas: a) Organización del Estado, b) Planes Estratégicos y Operacionales, c) Sistema de Información de Gestión, d) Reingeniería de procesos, e) Carta Compromiso con el Ciudadano, f) Guía Orientadora de Trámites, y g) Teseo, como espacio de reflexión e intercambio acerca del proceso de implementación de políticas publicas.-
42
cualquier trabajador puede realizar una consulta en línea y saber si su
empleador realiza los aportes jubilatorios y el sistema de “Mis operaciones
aduaneras” como un mecanismo de acceso digital a registros y permisos
aduaneros.
• www.buenosaires.gov.ar: el portal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
es considerado una las mejores experiencias locales en materia de desarrollo
de servicios en línea en las ciudades argentinas. Este caso será evaluado más
adelante en mayor profundidad como una de las mejores prácticas municipales
del país.
43
Capítulo II - Ciudades Digitales en Argentina
Las ciudades digitales deben ser capaces de ofrecer a sus habitantes un conjunto de
servicios que mejoren el nivel de vida de la comunidad, a partir del uso de la
infraestructura tecnológica existente41. Sin embargo, es materia política el tipo de
predisposición que cada administración tiene para generar el incentivo económico y
cultural que implica el desarrollo colectivo de las telecomunicaciones. De modo que la
ciudad digital siempre tiene un referente material que es la ciudad en sí misma, la
ciudad real, con una cultura propia, con un desarrollo tecnológico particular y una
especificidad local en el modo de gobernar.
Las agudas diferencias entre individuos, grupos o áreas geográficas en lo que respecta
al acceso, utilización y capacidad en el uso de las TICs dan cuenta de un fenómeno
mundial que no escapa a la realidad argentina y que muchos autores coinciden en
denominar brecha digital. Ya en el 2002 Tedy Woodly y Roberto Zubieta explicaban:
“esa Brecha Digital, no es solamente una brecha de inversiones o técnica. Es una
brecha en el desarrollo humano de una sociedad”. En el país existen verdades muy
diferentes y la brecha digital representa una brecha social más. Las iniciativas
gubernamentales por lograr una mayor inclusión digital no son homogéneas y
responden a recursos distintos.
Al inicio del trabajo se ha manifestado que las disparidades que separan a los
municipios de acuerdo a su población y de acuerdo a los accidentes geográficos que
los condicionan son sólo algunos indicadores que permiten orientar el análisis. Sin ser
exhaustivos ni excluyentes estos indicadores proponen un recorte de las muchas
realidades argentinas para dar cuenta que las distancias en el país son grandes y los
encuentros son pocos.
En virtud de la diversidad propia de la morfología argentina, se ha seleccionado una
variedad de municipios del país de distintos tamaños y ubicaciones geográficas. Con
fines metodológicos, se realizaron encuestas de opinión y de recursos tecnológicos en
administraciones de más de 5.000 habitantes (ya que los gobiernos locales de las
41 Para más información sobre los alcances del concepto de “ciudad digital”, ver “La Ciudad Digital – Marco Teórico”.- 44
microciudades tienen rasgos difícilmente comparables a los de los municipios más
grandes); las respuestas obtenidas de los cuestionarios han aportado información más
que sustancial sobre el grado de preparación de las ciudades del país para el
desarrollo e implementación de servicios digitales para el conjunto de la sociedad.
A cada municipio seleccionado se le acercó un cuestionario con preguntas
cortas referentes a aspectos específicos de su administración local. El formulario
evaluaba la Predisposición Municipal por un lado y la Infraestructura Tecnológica por
otro. La primera parte del formulario comprendió rasgos generales de cada municipio,
así como las potencialidades y limitaciones del mismo. Esta parte del cuestionario fue
completada por algún miembro de la municipalidad con capacidad de participación en
las decisiones políticas del gobierno local, ya que no sólo apelaba a la información de
quien respondía, sino también a sus opiniones en materia de planificación e
implementación de políticas públicas. La segunda parte, Infraestructura Tecnológica
abarcó rasgos específicamente técnicos con respecto a los usos y recursos tecnológicos
con los que cuenta la Municipalidad. Se trata de información que cualquier persona
entendida en el área de sistemas podía tener al alcance de la mano.
Para concluir, a pesar de no lograr un estudio acabado sobre la infraestructura
tecnológica y la predisposición política con la que cuentan los municipios de menos de
5.000 habitantes, se propone una breve referencia a los mismos ya que contienen
cerca de 2 millones de habitantes (el 6 % de la población total), pero en total suman
más de 1.500 administraciones locales. Una abrumadora cantidad de entidades
locales que no es posible desestimar para dar cuenta de la brecha digital que recorta
el país.
45
2.1. Predisposición municipal para el desarrollo
de TICs
El tipo de predisposición política que cada municipio presenta para la incorporación y
adaptación de los avances tecnológicos para el desarrollo del gobierno electrónico
puede definir los rasgos de la estrategia municipal en materia de telecomunicaciones.
Según las opiniones que cada administración posee sobre una actividad específica, se
proyecta un perfil municipal para la implementación de nuevas tecnologías.
Se han seleccionado una serie de preguntas que intentan abordar las percepciones
locales con respecto a la implementación, la potencialidad y las limitaciones del
desarrollo de TICs para cada caso de estudio. Las opiniones del conjunto de casos
encuestados aportarán las bases elementales para analizar ¿Qué se entiende en las
ciudades argentinas por gobierno electrónico aplicado?
2.1.1. Rasgos generales de los municipios evaluados
Al tomar como ejes de referencia los sucesivos censos del INDEC de los años 1991,
2001 y las estimaciones locales hacia 2007, de los municipios analizados, el 94 %
evidencia un crecimiento poblacional acentuado,
mientras que tan sólo un 6 % da muestras de estabilidad
en la cantidad de habitantes. Como muestra el cuadro
N°4, es posible considerar que los municipios argentinos
con una población mayor a 5.000 habitantes tiene una
tendencia demográfica creciente, que se hace más
evidente en los municipios medianos y chicos.
Los municipios argentinos están en pleno crecimiento
demográfico, más allá de su tamaño o
ubicación geográfica.
46
CUADRO N°4 Crecimiento poblacional
Administraciones locales
Variación cantidad habitantes 1991-2001
Variación cantidad habitantes 2001-2006
Variación Total
Grandes + 14,92% + 7,20% + 22,12%
Medianos + 21,16% + 19,47% + 40,62%
Chicos + 18,16% + 20,24% + 38,40%
PROMEDIO + 18,08% + 15,64% + 33,71%
El nivel de educación recibido por los ciudadanos es más que importante para evaluar
la capacidad de apropiación tecnológica de los habitantes del municipio. Argentina
cuenta con uno de los mayores índices de alfabetismo de Latinoamérica; al 2001 el
mismo alcanzaba al 97,4 % de la población42. Sin embargo, y si bien la gran mayoría de
los argentinos sabe leer y escribir; muchos no han terminado la escuela primaria;
como demuestra el gráfico a continuación existe un alto grado de deserción en los
niveles primarios de instrucción.
42 INDEC, Censo Nacional 2001.-
47
Los resultados de la encuesta marcan la misma tendencia que los informes del INDEC,
al afirmar que existe cierto correlato entre el tamaño del municipio y el acceso a la
educación de los ciudadanos. En los municipios más chicos, la población sin
instrucción o con escuela primaria incompleta alcanza al 29 % de los habitantes
mayores a los 18 años de
edad, un porcentaje que
disminuye y se empareja en
las ciudades medianas y
grandes.
El 97% de los argentinos sabe leer y escribir; sin embargo al menos 1 de
cada 6 no ha recibido educación primaria completa.
2.1.2. Necesidades y opiniones de la administración local
sobre gobierno electrónico.
De los casos analizados, la totalidad de las municipalidades opinan que tienen
necesidad de incorporar mayor cantidad de TICs a su administración local. Sin
embargo, casi la mitad de los encuestados declara no haber recibido ningún tipo de
capacitación institucional para el uso y funcionamiento de la tecnología preexistente.
El estudio demostró que las administraciones municipales más pequeñas cuentan con
un menor desarrollo de programas de capacitación del personal que hacen uso de
TICs, acentuando la brecha tecnológica que divide a las administraciones locales de
acuerdo a las diferencias demográficas existentes.
48
Ante el reconocimiento de la necesidad de incorporar TICs a la administración local,
se le pidió a los encuestados que definieran el grado de importancia de los beneficios
que esta acción podría otorgar. La gran mayoría de los municipios consideró que esta
acción resulta fundamental para:
1. Mejorar la capacidad de interacción de los ciudadanos con la municipalidad,
2. Mejorar la calidad de los servicios municipales, y
3. Mejorar y eficientizar el uso de los recursos públicos en la gestión
administrativa.
Aunque en un segundo nivel de importancia, más de la mitad de los municipios
también consideró necesaria la incorporación de TICs para mejorar el flujo y
coordinación de la información al interior de la municipalidad, así como para lograr
mayor eficacia en la recolección y almacenamiento de datos.
Dentro de las respuestas obtenidas, se reconoce que si bien, muchos municipios
encuentran la utilidad de la implementación de TICs, aún existen administraciones
que no reconocen su importancia en: 49
1. el incremento de la productividad empresarial,
2. el aumento del prestigio municipal a nivel nacional, o
3. el incentivo y mejora de la comunicación “entre” ciudadanos.
Se puede reconocer una creciente intencionalidad por mejorar los servicios
municipales en su relación con los ciudadanos; sin embargo la potencialidad de la
digitalización de la información y servicios municipales pareciera aún no haber
alcanzado un desarrollo integral
en la agenda de gobierno. La
tendencia muestra en una
primera aproximación, que
muchos municipios aún no han
reconocido la importancia de
incentivar la democratización y
participación ciudadana, o la
incorporación de temáticas
relacionadas con la interacción
con organismos privados en la
política local.
Este tipo de evaluación resulta funda
gobierno electrónico en la administra
tecnologías para utilización municipal
que ver con la idea de provisión de s
Para analizar esta posibilidad se evalu
utilidad de Internet –como medio- para
50
-Todos los municipios encuestados admitennecesitar TICs en su administración local
-Sólo el 65 % de las administraciones localesha provisto algún tipo de capacitación alpersonal que hace uso de las tecnologíasexistentes
-Según los encuestados, el uso eincorporación de TICs es muy importantepara mejorar la interacción con losciudadanos y mejorar la calidad de losservicios públicos
mental para comprender qué se entiende por
ción local. Pareciera ser que la concepción de
que impera en el territorio argentino tiene más
ervicios que con la de integración de recursos.
ó la opinión de los municipios con respecto a la
la participación ciudadana.
Como muestra el gráfico, una importante mayoría de municipios aseveró que la
principal utilidad de los portales municipales tiene que ver con la tarea de informar a
los ciudadanos sobre asuntos actuales de la localidad, lo cual seguiría con la tendencia
dibujada en el gráfico anterior por incentivar y mejorar la comunicación con la
municipalidad.
Sin embargo, al referirse específicamente a la importancia de Internet, los municipios
reconocen que Internet
ayuda a mejorar la
comunicación entre
diferentes organismos
públicos y privados, y a
implicar a la ciudadanía en el
ámbito decisorio (en
contraste con las respuestas
anteriores).
-El 76% de las municipalidades encuestadasotorgan el último nivel de prioridad al incentivode la productividad empresarial a partir de laintroducción de TICs a la administración pública
-El 54,29% de las municipalidades encuestadassuponen que la interacción y participaciónciudadana en la esfera de gobierno local estádirectamente asociada al uso de un portalmunicipal y no tanto al desarrollo tecnológico dela administración municipal
-Si bien la mitad de los municipios pequeñoscarecen de un portal municipal, el mismo esconsiderado importante como medio deinformación y para mejorar la comunicaciónentre distintos organismos (59%).
Mientras las distintas
administraciones entienden
que necesitan TICs como
51
recursos necesarios para ofrecer un mejor servicio al ciudadano, están haciendo
referencia al vínculo bilateral entre el ciudadano y la municipalidad y no tanto a la
capacidad de generar vínculos entre ciudadanos, o bien entre organizaciones privadas,
ciudadanos y gestión municipal. Pareciera que este rol de integrar actores y recursos
quedara más relacionado al uso de portales de Internet que con la aplicación de
tecnología en otros ámbitos, aún cuando –como se evaluará más adelante- la mitad de
las administraciones pequeñas carecen incluso de un portal municipal.
2.1.3. Recursos políticos para lograr avances tecnológicos
Muchas veces, los incentivos con los que cuenta cada municipio para la
implementación de TICs a nivel local dependen y quedan supeditados a la voluntad e
incentivo nacional o provincial. Como ha quedado expuesto en el Capítulo I, la
República Argentina cuenta con un sistema de tipo federal que genera realidades
diversas no sólo por las distancias geográficas y demográficas existentes entre las
2.172 administraciones locales, sino también por las distancias en la cultura política
propia de cada provincia autónoma y la realidad socio - económica específica y las
reglamentaciones y marcos jurídicos que las acompañan.
Los resultados que arrojan las encuestas demuestran que la mayor parte de los
municipios del país opinan que los gobiernos nacionales o provinciales otorgan escaso
apoyo o incluso no otorgan apoyo alguno para el desarrollo o incorporación de TICs en
administraciones locales.
52
Los resultados no son más alentadores en las opiniones de los municipios al referirse al
grado de apoyo para la implementación de gobierno electrónico o para la mejora de la
comunicación interna y externa del municipio; como demuestran los dos gráficos más
abajo, más de la mitad de los municipios encuestados opinan que carecen de apoyo u
obtienen poco apoyo nacional o provincial para el desarrollo de dichas áreas.
53
Municipios de todos los tamaños dan cuenta de haber obtenido distintos grado de
apoyo gubernamental para el desarrollo de diversas actividades tecnológicas. Sin
embargo, las respuestas de las diferentes administraciones locales permiten observar
ciertas tendencias en las percepciones municipales.
CUADRO N° 5 - Nivel de apoyo gubernamental para el desarrollo de actividades tecnológicas. Municipios
ALTO MEDIO BAJO TOTAL GRANDES 20,00% 46,67% 33,33% 100%
MEDIANAS 12,50% 20,83% 66,67% 100%
PEQUEÑAS 13,64% 12,12% 74,24% 100%
Como demuestra el cuadro, la percepción mayoritaria de las administraciones locales
medianas y pequeñas es que el gobierno nacional o provincial otorga un escaso o nulo
aporte al desarrollo de tecnologías. Dicha percepción se ve atenuada en el caso de las
ciudades más grandes; donde sólo el 33 % de los referentes municipales encuestados
contestó que cuentan con un bajo apoyo gubernamental y casi la mitad afirmó que
recibe un nivel medio de ayuda e incentivo gubernamental.
54
Si bien, algunos de los municipios encuestados se sienten muy apoyados, o bastante
incentivados por el gobierno nacional o provincial para el desarrollo de infraestructura
en telecomunicaciones y gobierno electrónico, la encuesta no permite establecer una
relación causal sustentable que logre dar cuenta del motivo. Sin duda, los municipios
más grandes perciben una mayor presencia de incentivos políticos y tecnológicos en su
gestión local, sin embargo con esta respuesta, no es posible definir cuáles son las
motivaciones diferenciales a partir de las cuales algunos gobiernos logran dicho
soporte.
2.1.4. Financiamiento del gobierno electrónico
Se les consultó a los encuestados sobre cuál consideraban que debía ser el origen del
financiamiento del gobierno electrónico, en busca de comprender a qué tipo de
recurso se apela en caso de generar una iniciativa de desarrollo y soporte de ciudad
digital.
55
Como se puede observar en el gráfico, el 71 % de los referentes municipales opinó que
el financiamiento del gobierno electrónico debería provenir, en primer lugar, del
presupuesto propio. Asimismo, más de la mitad de los encuestados afirmó que
también podría provenir de las - hasta ahora percibidas como escasas - transferencias
nacionales y provinciales.
El estudio mostró que gran parte de los municipios supone que la posibilidad de recibir
préstamos y créditos de origen privado o internacional es más cercana que la de
recibirlos del gobierno nacional.
Sin embargo, esta relación entre el origen de los potenciales créditos quedó invertida
al analizar las respuestas del grupo de municipios de menor tamaño demográfico;
como muestra el gráfico a continuación, este grupo considera que hay más posibilidad
que el gobierno nacional sea aquel que otorgue los préstamos a que lo hagan
organismos internacionales.
Las respuestas aportadas por las ciudades más pequeñas en materia de financiamiento
dejan de manifiesto la escasa capacidad de endeudamiento con la que cuentan estas
administraciones locales. Con el poco margen de inversión que tienen, sus gobiernos
56
se encuentran muy limitados para generar proyectos sin patronazgo estatal o de
financiamiento a largo o mediano plazo. De hecho, el 7 % de los encuestados de este
grupo contestó que financiaría el mantenimiento del gobierno electrónico mediante
cuotas y tarifas a los ciudadanos.
2.1.5. Obstáculos para el desarrollo de ciudades digitales
Las dificultades que se presentan en las administraciones locales para la
implementación o desarrollo de gobierno electrónico no sólo responden a diversos
factores, sino que son múltiples y se manifiestan de distintas maneras.
57
Como muestra el gráfico, la gran mayoría de los municipios supone que las principales
causas que no permiten el desarrollo del gobierno electrónico son en primer lugar de
origen financiero, ya sea por la falta de recursos para la implementación o para el
mantenimiento de la actividad. En segundo lugar, se reconoce como obstáculo la
falta de concientización de los altos mandos sobre la importancia y potencia de la
digitalización de la información y la insuficiencia de recursos humanos con
conocimiento como sustento del gobierno electrónico. El llamado de atención sobre
estos dos tipos de limitaciones, propone una falta de incentivo financiero en primer 58
orden y político en un segundo. Cabe cuestionar en este punto, hasta dónde el
primero limita al segundo o esta relación es inversa. Es decir, hasta qué punto
subestimar la importancia y trascendencia de la apropiación de tecnologías a nivel
municipal por parte de los altos mandatarios no deviene en una carencia de propuesta
y proyectos para el incentivo de sistemas integrales de digitalización de la
información y desarrollo de gobierno electrónico.
Las dificultades que encuentran las diversas ciudades en el desarrollo de proyectos de
este tipo, no siempre responden a las mismas causas y no se manifiestan de la misma
forma en las distintas administraciones. El presente estudio fue realizado en ciudades
de diverso tamaño demográfico y a lo largo de todo el territorio argentino. El cuadro a
continuación representa las diferentes opiniones municipales expresadas en la
encuesta según el tipo de ciudad.
59
Todos los municipios evaluados reconocen de forma bastante pareja la falta de
financiamiento como uno de los principales factores de tensión para el desarrollo del
gobierno electrónico. Sin embargo, en el caso de las administraciones grandes y
pequeñas, se reconoce como más dificultoso el financiamiento para implementar
tecnologías, que para mantenerlas.
60
Las dificultades financieras de la gran mayoría de las ciudades argentinas, no son los
únicos impedimentos para el desarrollo del gobierno electrónico. A parte de estos
conflictos, las encuestas reflejan que las ciudades grandes y medianas encuentran
como un muy importante obstáculo a la falta de concientización sobre los alcances de
la digitalización de la información desde los altos mandos de gobierno. De los
municipios encuestados, todos los grandes y el 75 % de los medianos dieron cuenta de
esta dificultad y reconocieron en este punto una gran limitación para el incentivo de
políticas públicas de avance digital. De hecho, el estudio demostró que en muchos
casos, las iniciativas para el desarrollo de ciudades digitales provienen tan sólo de
algunas figuras de la municipalidad que cuentan con muy poco peso político. Este ha
sido un caso recurrente, en el cual dichas figuras deben persistir y ejercer presión
para introducir la temática en la agenda de gobierno, sin lograr obtener respuestas
inmediatas por parte de la cúpula municipal. Asimismo, la inquietud e impulso para el
desarrollo de este tipo de iniciativas ha provenido en muchos casos de la presión
ejercida por algunos concejales del órgano legislativo del municipio o cuando no, por
organizaciones de origen público o privado en busca de lograr mayor visibilidad a nivel
extra-local (para el desarrollo turístico, agrario, comercial, etc.)
Por otro lado, mientras más del 60 % de los municipios grandes dijeron tener
problemas de conectividad, esta no representa una mayor dificultad en los municipios
medianos y pequeños; lo cual no significa que la conectividad en ciudades menores
sea mejor; sino que por el contrario, implica que las administraciones de municipios
más pequeños cuentan con otro tipo de problemas más inmediatos.
El 62 % de las municipalidades medianas y el 57 % de las pequeñas declaró contar con
recursos humanos insuficientes para llevar a cabo las actividades del gobierno
electrónico; lo cual no implica necesariamente un problema financiero sino también
de capacitación del personal administrativo.
Más de la mitad de los municipios chicos respondió que otra de sus principales
limitaciones para llevar adelante políticas de desarrollo de gobierno electrónico (a
parte de las ya mencionadas), tiene que ver con el poco acceso de los usuarios a la
infraestructura de comunicaciones, ya sea por la falta de conocimiento tecnológico de
los mismos, o por las limitaciones de la infraestructura preexistente.
61
CUADRO N° 6 Principales obstáculos para la implementación y desarrollo del gobierno electrónico
Ciudades Grandes Ciudades Medianas Ciudades Pequeñas
1 Falta de concientización
sobre la importancia de la digitalización de la
información
Falta de concientización sobre la importancia de la
digitalización de la información
Falta de financiamiento para inversiones necesarias
2 Falta de financiamiento para inversiones necesarias
Falta de financiamiento para inversiones necesarias
Falta de fondos para el mantenimiento del gobierno
electrónico
3 Falta de una mejor conectividad
Falta de fondos para el mantenimiento del gobierno
electrónico
Recursos humanos insuficientes para la
implementación
4 Falta de fondos para el
mantenimiento del gobierno electrónico
Recursos humanos insuficientes para la
implementación
Poco acceso de los usuarios a la infraestructura de
comunicaciones
Según lo analizado hasta aquí, no es fácil encontrar una definición acabada de aquello
que los municipios entienden por gobierno electrónico; bien se sabe que existen
realidades muy dispares a lo largo de todo el territorio y diversos grados de
entendimiento en la materia. Claramente en los municipios más grandes se evidencia
una mayor inquietud por avanzar en el ejercicio del gobierno electrónico para
desarrollar nuevas formas de gestión orientadas a configurar una administración
pública transparente, dinámica y más eficiente43, sin embargo se reconoce la falta de
concientización sobre la importancia de estas iniciativas por parte de los altos mandos
directivos.
Las iniciativas analizadas dan cuenta de que muchas administraciones locales
comprenden que el incentivo del gobierno electrónico apunta a mejorar la eficacia de
la provisión de servicios municipales por medios digitales; sin embargo se reconoce
que estos avances tienden a abocarse al vínculo bilateral entre la municipalidad como
oferente de servicios y al ciudadano como usuario de los mismos.
El desarrollo del gobierno electrónico debería generar un aumento significativo de la
participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones, en este sentido, el
órgano estatal garantizaría la universalización del acceso a Internet, para lograr una
43 Ver Ciudad Digital, Marco teórico punto d. “El gobierno electrónico en la ciudad digital” 62
sociedad más integrada y democrática. Los casos municipales estudiados dan cuenta
de que si bien hay un interés por involucrar a la ciudadanía en el ámbito decisorio a
través de Internet, las mayores iniciativas por generar los recursos para el gobierno
electrónico suelen responder a la necesidad inmediata de obtener efectivos para
otorgar servicios más eficientes que para lograr integración.
63
2.2. Infraestructura Tecnológica Municipal.
Para evaluar el desarrollo digital de las ciudades argentinas, es fundamental analizar
la infraestructura tecnológica con la que cuentan las distintas administraciones
locales. Focalizarse en los rasgos específicamente técnicos con respecto a los usos y
recursos tecnológicos con los que cuenta la municipalidad permite, entre otras cosas,
conocer las ventajas y limitaciones de los municipios al iniciar la planificación
estratégica digital o continuar con la misma.
Sin duda, la base digital existente en cada administración funciona no sólo como
soporte electrónico de las actividades municipales; sino que también es generadora de
políticas públicas tendientes a acortar la brecha digital y lograr una mayor inclusión
ciudadana.
2.2.1. Capacidad Informática en las municipalidades
Conocer la evolución de la presencia y utilización de computadoras en el desempeño
administrativo es el primer paso para evaluar el grado de apropiación tecnológica de
las diversas ciudades.
La evaluación del momento de incorporación de tecnología en la administración
pública local, puede dar cuenta del panorama actual sobre la situación tecnológica
“básica” (computadoras) en las distintas realidades locales. La distinción entre los
resultados obtenidos de los municipios grandes, medianos y pequeños otorga claridad
para analizar las diversas capacidades inmediatas de progreso e inserción en la
sociedad de la información como activas ciudades digitales.
De los municipios consultados, el 100% cuenta con computadoras en su administración
local, incluso aquellos más pequeños y con mayores dificultades económicas; sin
embargo la introducción de la PC en la vida institucional del municipio no ha sido
conjunta y mucho menos repentina. La incorporación ha sido mas bien escalonada y
desigual; respondiendo mayormente a momentos específicos de la realidad nacional e
internacional.
64
Durante la década de los ochenta, se inauguró un escenario internacional sumamente
significativo para el desarrollo de tecnologías. La aparición en el mercado de
computadoras personales (PCs) y sistemas operables cada vez mas amigables, abren
un proceso de avances tecnológicos cuyo crecimiento exponencial supera expectativas
y rompe con los modelos de producción y gestión administrativa tradicionales.
A pesar de que en esa década, Argentina se encontraba superando una problemática
de identidad civil y económica, buscó hacerse ecos del desarrollo tecnológico
mundial. Gran parte de las administraciones locales comenzaron a adquirir
computadoras por esos años con la intención de hacer uso de la tecnología orientada
al ordenamiento de datos y gestión. Como se observa en el gráfico, el 25,71% de los
municipios encuestados inició el proceso de apropiación tecnológica en esta década,
consolidando así un modelo de gestión que quedaría instalado en la administración
pública nacional.
En los 90’, las tecnologías fueron aceptadas como verdaderos instrumentos de la
comunicación. La irrupción y crecimiento masivo de Internet, con su modalidad de
acceso “web browsing”, hizo que los municipios vieran en las computadoras
verdaderos centros de trabajo, cuya función no sólo terminaría por facilitar la
gestión, sino que también permitiría vislumbrar horizontes de integración ciudadana y
modos novedosos de promoción social.
65
Lo cierto es que el crecimiento en la apropiación de tecnologías fue explosivo en
todos los sectores sociales y las municipalidades no escapan a esta tendencia.
Ayudados por el nuevo rumbo económico que adoptó la Argentina a comienzos de la
década del 90’, basado en privatizaciones y convertibilidad monetaria, del 52% de las
ciudades argentinas introdujeron computadoras por primera vez en sus respectivas
administraciones.
El estudio demostró que una vez comenzado el nuevo siglo, el 15% de las
municipalidades argentinas adquirieron sus primeras computadoras; sin embargo, esta
proporción está conformada sólo por ciudades pequeñas. Esto indica que mientras las
administraciones de municipios medianos y grandes comenzaron el 2.000 con cierto
grado de apropiación tecnológica, algunos de los municipios más pequeños recién
iniciaban emprendimientos de desarrollo digital; en su mayoría por decisión y
financiamiento propios, ya que como demuestra el estudio, los municipios perciben
poco o nulo apoyo nacional o provincial como incentivo de avances tecnológicos44.
Los resultados de las encuestas afirman que al 2007 las municipalidades argentinas
cuentan con algún tipo de infraestructura tecnológica más o menos reciente. Sin
embargo, en el aprovechamiento de los recursos informáticos es fundamental la
existencia de personal específico que se ocupe del mantenimiento de los sistemas
tecnológicos preexistentes. La capacidad de cada administración de sostener un área
o departamento de tecnología o sistemas en el organigrama municipal depende de
múltiples factores. El estudio demostró que el 100 % de las municipalidades grandes
cuentan con un área de sistemas propia; mientras que sólo el 63 % de las
administraciones pequeños disponen de personal disponible en este sector.
44 Ver punto sobre “Financiamiento del gobierno electrónico”.-
66
En suma, según los casos analizados el 74 % de las administraciones locales cuentan en
su organigrama con un área o departamento de tecnología o sistemas; mientras que el
26% restante tiende a contratar un servicio de mantenimiento de sistemas externo. No
obstante, es interesante observar que de las municipalidades analizadas que cuentan
con un área en sistemas, muchas aseguraron subcontratar a otros servicios ante casos
específicos que requieren de mayor conocimiento y recursos tecnológicos, ya que el
personal del área tiende a estar avocado al mantenimiento de los servicios digitales
internos y en menor medida a los externos.
Los recursos tecnológicos de las municipalidades argentinas para el desarrollo de
ciudades digitales sin duda no son los mismos, sino que responden a disímiles
realidades en cuanto a las potencialidades y limitaciones en hardware, software y
accesos digitales.
2.2.1.1. Capacidad informática en hardware
Los resultados de la encuesta son alentadores al aseverar que el total de las
municipalidades consultadas cuentan con computadoras en uso activo para el
desempeño de sus tareas. Naturalmente, la cantidad de computadoras empleadas en
cada administración local responde a las necesidades inmediatas del municipio y más
o menos proporcionalmente a las dimensiones poblacionales de la ciudad a la que
sirven.
67
En lo que respecta al tipo de servidores utilizados en las diversas administraciones
locales, el estudio marca una tendencia que diluye las diferencias de tamaño de las
ciudades. De manera relativamente coincidente, las respuestas de los tres grupos de
municipios arrojan por resultado que los servidores utilizados para la gestión de datos
internos son los más desarrollados y populares (68,57%).
Como demuestra el gráfico a continuación, los servidores dedicados al web y correo
electrónico cuentan con un alto grado de importancia y su utilización es creciente.
68
Finalmente los servidores dedicados a aplicaciones de uso interno tal vez no resultan
tan populares, pero sugieren que los más utilizados por las administraciones locales
están orientados a:
• la mejora de la administración interna y gestión local y,
• la ejecución de acciones de comunicación
Los servidores dedicados a la transferencia de archivos FTP (File Transfer Protocol)
son percibidos por las municipalidades como importantes para la publicación de
archivos en Internet. Si bien los resultados del estudio demuestran que sólo el 20 % de
los municipios analizados hace uso de este recurso, se reconoce que los servidores FTP
son fundamentales para la actualización y el flujo constante de información local; por
lo que su aplicación en un futuro próximo forma parte de la agenda de muchos
gobiernos locales (principalmente medianos y grandes).
Los servidores dedicados a los sistemas de información geográfica (GIS) se encuentran
utilizados en un muy bajo porcentaje de municipalidades (apenas el 6%). Su amplia
potencialidad para la planificación municipal en la gestión de información sobre
localización, comparación de tendencias, planificación de rutas, catastro, emulación
de condiciones o generación de modelos, pareciera no ser advertida como importante
o prioritaria.
69
Sin duda, no todos los municipios cuentan con la misma capacidad tecnológica para
desarrollar servicios digitales o inteligentes; sin embargo todos parecieran apostar al
desarrollo local en base a la creciente apropiación de TIC’s.
2.2.1.2. Capacidad informática en software
El tipo de software utilizado por las municipalidades puede ser libre o no. El software
libre es aquel que puede ser usado, copiado, estudiado, modificado y redistribuido
libremente según la licencia que lo cubre. En Argentina existen iniciativas
gubernamentales tendientes a incentivar su utilización; pero el desarrollo y la
aplicación de este tipo de software es aún incipiente en las administraciones locales
del país ante la palpable preferencia de software licenciado comercial.
Las ventajas en la utilización del software libre son destacadas en las diversas
iniciativas legislativas. De hecho, el desarrollo el portal www.softwarelibre.gov.ar da
cuenta del activo apoyo gubernamental en la implementación de este tipo de
software a nivel nacional.
a. Sistemas de Gestión de Base de Datos (SGBD)
Los soportes tecnológicos utilizados en la gestión de bases de datos de los municipios
pueden ser de uso libre o no. Según los resultados del estudio, cerca del 57% del
software utilizado en las administraciones locales para la gestión de base de datos es
de licencia comercial; mientras que el 43 % es libre. Sin embargo, se estima que esta
tendencia quedaría invertida en los próximos años ante el incentivo nacional e
internacional para el desarrollo e implementación de software libre en la gestión.
70
Sistemas de gestión de Bases de Datos utilizados en las municipalidades.
Software libre (utilizado en el 43 % de las municipalidades)
• PostgreSQL, Licencia BSD • MySQL, Licencia Dual, depende el uso. • Sybase ASE Express Edition para Linux (Edición gratuita para Linux)
Software comercial (utilizado en el 57 % de las municipalidades)
• dBase • FileMaker • Fox Pro • IBM DB2 Universal Database (DB2 UDB) • IBM Informix • Microsoft SQL Server • Open Access • Oracle • Paradox • Progress (DBMS) • Sybase ASE • Sybase ASA • Sybase IQ • WindowBase
Los resultados de la encuesta afirman que existe una gran afinidad de las
municipalidades con los sistemas de base de datos relacionales. En este sentido el
Structured Query Language (SQL)), aporta un lenguaje estructurado que facilita el
manejo de registros grupales y no registros individuales; por lo que aporta una alta
productividad en la codificación. La mitad de las administraciones locales analizadas
hace uso del MSQL (Microsoft SQL), mientras que cerca del 30% de las municipalidades
utiliza el MySQL (ver cuadro a continuación).
71
b. Sistemas operativos en las municipalidades
El sistema operativo es un conjunto de programas destinados a permitir la
comunicación del usuario con una computadora y gestionar sus recursos de manera
eficiente. El mismo inicia su trabajo cuando se enciende la computadora y gestiona el
hardware de la máquina desde los niveles más básicos.
Según el estudio, en las administraciones locales del país, los sistemas operativos de
software comercial son los más populares con un 73 %, mientras que los de software
libre son utilizados en un 27%.
La abrumadora mayoría de las municipalidades afirmó tener Microsoft Windows como
sistema operativo en sus versiones 95, 98, 2000 y XP. Sin embargo, la utilización de
Windows no imposibilita el aprovechamiento de otros sistemas operativos; como
Linux, MS-DOS u otros. De hecho, el estudio arrojó que más del 70 % de los
encuestados cuenta con más de un sistema operativo, en general representado por
Windows (casi siempre) y un sistema alternativo de software libre.
72
El 37 % de las administraciones locales cuentan con Linux como sistema operativo
alternativo y el 9 % con Unix; ambos sistemas representan versiones gratuitas de
software libre. Sin embargo, cabe destacar que ante los esfuerzos realizados por
distintos organismos para fortalecer la utilización de esta clase de software, la
proporción de municipalidades que hacen uso de este tipo de sistemas no alcanzan ni
siquiera a representar la mitad de las administraciones.
2.2.3. Accesos y conectividad
El 100% de los municipios encuestados manifestó tener alguna clase de acceso que le
permita conectarse a Internet. Los diferentes tipos de conexión responden tanto al
poder adquisitivo de las municipalidades como a las circunstancias geográficas que
influyen directamente en la clase de acceso, afectando principalmente a los
municipios rurales.
73
Como ilustra el gráfico, la mayor parte de las administraciones locales tiene acceso a
la red vía ADSL (34%) o por medios inalámbricos (31%). Aunque con una popularidad
menor, las conexiones a Internet por cablemódem, vía satélite o RDSI también
resultan significativas.
A continuación, un estudio detallado del tipo de acceso dominante en cada grupo de
municipios, refleja que son principalmente las municipalidades pequeñas las que
hacen uso de accesos inalámbricos (wireless) o vía satélite, lo que podría sugerir
ciertas dificultades en los accesos cableados de acuerdo a los tendidos existentes.
74
La provisión del servicio a Internet (ISP) puede ser otorgada por distintos organismos.
El 32% de las municipalidades encuestadas aseguró que sus respectivos accesos son
facilitados por cooperativas locales, con un costo promedio mensual de $350 pesos
(u$s 117 dólares estadounidenses). Cabe destacar que son principalmente los
municipios más pequeños los que tienden a hacer un mayor uso de los ISP de origen
local.
En lo que respecta al apoyo de los gobiernos provinciales como proveedores de
conectividad a las administraciones locales, es posible observar que las iniciativas
desarrolladas no son muchas. Sólo el 6 % de las municipalidades cuenta con este tipo
de soporte provincial y en general dicho soporte es producto de experiencias aisladas
de gobierno. Algunas de las provincias iniciadoras de este tipo de prácticas son San
Luís, Chaco, Buenos Aires, La Pampa y la Rioja.
75
Como ilustra el gráfico, Telecom (Arnet) es proveedor de servicio de Internet del 23%
de las municipalidades encuestadas, mientras que Telefónica de Argentina del 18 %.
Como proveedoras de Internet, entre ambas se reparten la mayor parte del mercado
privado del país, no obstante representan una influencia significativamente menor en
las administraciones del sector público a un costo promedio es de $894,73 pesos (u$s
298 pesos estadounidenses).
2.2.4. Servicios inteligentes municipales
Si se recuerda que, “Los Servicios Inteligentes (SI) son una combinación de servicios
de telecomunicaciones y de procesamiento de datos, en realidad servicios de
teleprocesamiento...”45, es posible distinguir entre SI internos y SI externos de
acuerdo a su orientación específica.
2.2.4.1. Servicios inteligentes internos (SII)
Los servicios inteligentes internos son todos aquellos desarrollos de servicios de
telecomunicaciones y procesamiento de datos enfocados al uso interno de la
información. En el caso de las municipalidades, los SII refuerzan la gestión y
administración local y son operados exclusivamente por trabajadores de la misma
municipalidad. 45 Para más información ver “Servicios Inteligentes” en el Marco Teórico 76
Según los resultados de la encuesta, la mayoría de las municipalidades coinciden en
que los servicios inteligentes son herramientas indispensables para realizar tareas de
gestión en administración financiera y registro comercial. Como demuestra el gráfico
a continuación, sin importar el tamaño del municipio, las administraciones locales
cuentan con un alto desarrollo de este tipo de servicio digital.
Nivel de desarrollo de SI internos por municipio
La comunicación interna se encuentra dentro de los índices más altos de desarrollos
digitales llegando al 80% en los municipios grandes, al 75% en los medianos y hasta un
68% en los municipios más pequeños, lo cual refleja una importante inquietud
municipal por fortalecer el necesario vínculo digital entre empleados.
77
De hecho, de acuerdo a los resultados obtenidos, el correo electrónico es el servicio
interno mayormente mencionado. Todos los municipios encuestados cuentan como
mínimo, con una persona con casilla de e-mail para el desempeño de sus tareas.
El estudio también demostró que los servicios digitales de gestión de recursos
humanos y de adquisiciones e inventarios también han logrado un alto grado de
desarrollo en todos los grupos de municipios; sin embargo el sistema de registro
catastral cuenta con un importante grado de desarrollo en los municipios grandes y
medianos, mientras en el grupo de los más pequeños, sólo el 12 % reconoció hacer uso
de este servicio digital.
Las respuestas aportadas por los diversos gobiernos locales permiten inferir que los
servicios inteligentes relacionados al registro de tráfico o vehículo automotor y los
sistemas de información geográfica tienen un desarrollo relativamente alto en el caso
de los municipios medianos y pequeños; mientras que sólo el 20 % de los municipios
más grandes reconoce contar con algún grado de avance en estos servicios digitales.
Dentro de los sistemas inteligentes internos analizados, algunos de los que han
alcanzado un menor grado de desarrollo son:
• los sistemas de administración de expedientes,
• sistemas de control de servicios automotores,
• sistemas de control de obras
• sistemas de control de servicios públicos y,
• sistemas digitalizados de asistencia social.
2.2.4.2. Servicios inteligentes externos (SIE)
Los servicios inteligentes externos (SIE) son aquellos servicios digitales cuya aplicación
está orientada a la interacción con los usuarios. En el caso de las municipalidades, el
desarrollo de este tipo de servicios está dirigido al incentivo del vínculo con la
ciudadanía o con las empresas locales.
78
Si bien la principal plataforma de acceso a los SIE son los sitos web municipales, no
todos los municipios argentinos cuentan con un portal de Internet para otorgar
servicios digitales a los usuarios. Los resultados de la encuesta elaborada a las
diversas administraciones locales indican que mientras los municipios grandes y
medianos cuentan con portal municipal (salvo excepciones puntuales), al menos la
mitad de las administraciones más pequeñas carecen de un sitio web propio.
Los casos evaluados demuestran que el principal servicio digital ofrecido a los
ciudadanos por medio de los portales municipales tiene que ver con otorgar
información sobre algún medio de contacto con la municipalidad, ya sea con la
provisión de un número telefónico, una dirección de correo electrónico o un
formulario de contacto. En un segundo nivel de importancia, los servicios inteligentes
más comunes dentro de los portales municipales están abocados a ofrecer información
sobre diferentes temáticas locales. Los archivos descargables, la información general
sobre las autoridades de la ciudad o las novedades locales con registros fotográficos
son sin duda las temáticas más frecuentes en los sitios web. Finalmente, los servicios
de ayuda para trámites civiles o comerciales, el acceso fácil a enlaces o la
información sobre transportes de la ciudad cuentan con una amplia importancia por la
utilidad que ofrecen a la población46.
Principales Servicios Inteligentes Externos ofrecidos por los portales municipales
1º
Número de teléfono
2º Dirección de correo electrónico 3º Formulario de Contacto
Provisión de un medio de contacto
4º
Archivos descargables
5º Autoridades de la Ciudad 6º Novedades locales con registro fotográfico
Información local general
7º
Ayuda para trámites civiles o comerciales
8º Acceso a otros enlaces 9º Información de transportes
Información local práctica
Fuente: elaboración propia en base al estudio de la Universidad de San Andrés, “Análisis de páginas web municipales en Argentina”, Noviembre 2006.
46 Para más información ver el “Análisis de páginas web municipales en Argentina”, Universidad de San Andrés, Buenos Aires, Noviembre 2006.
79
Según los resultados de los casos evaluados, los portales municipales tienden a
organizar la información de manera relativamente similar. Normalmente las noticias y
novedades locales se encuentran en la portada del sitio y los registros fotográficos
están mayormente orientados a mostrar los atractivos turísticos de la ciudad y las
obras eventos realizados por el gobierno de turno. La sección de trámites municipales
y contactos suele ser fácilmente accesible y contiene en muchos casos algunos
impresos como archivos descargables.
En lo que respecta a la participación ciudadana a través del uso del portal municipal,
el estudio demuestra que los foros de discusión son escasos. Si bien existen “libros de
visitas” en los que los usuarios expresan sus opiniones sobre la administración local,
estos representan menos de la mitad de los sitios web municipales y aún no logran ser
ejemplos de comunicación inter-ciudadana digital o incentivo a la participación
ciudadana y democracia digital.
Sin duda, los portales municipales deben ser una herramienta eficiente de interacción
e integración ciudadana. De acuerdo al “Programa de desarrollo de una Ciudad
Digital” elaborado por AHCIET en junio del 2002, los servicios inteligentes que un
gobierno local puede ofrecer son muchos y año a año se multiplican. La utilización de
los mismos responde a cada realidad y necesidad local. El siguiente cuadro enumera
los servicios inteligentes más típicos ofrecidos por los portales de los gobiernos locales
en general; los x a la derecha especifican cuáles han sido encontrados en mayor o
menor medida en los sitios web de los municipios argentinos analizados.
Tipo de Servicios
Inteligentes Servicio Inteligente Encontrados
Normas legales y administrativas del Municipio. X Información General del Municipio. X Turismo Local x Bienes y Servicios producidos o disponibles en el Municipio. x Integrantes de los sistemas de educación, salud y seguridad del Municipio. X Empresas existentes en el Municipio. X ONGs y otras organizaciones de la comunidad del Municipio. X Trámites que se realizan en el Gobierno Local y sus reglamentaciones. x Servicios Públicos prestados en el Municipio. X
Acc
eso
a In
form
ació
n de
sde
el P
orta
l M
unic
ipal
Consultas a otros sitios de la Web. X
80
Cuentas Corrientes de Impuestos y Tasas municipales. X Cuentas de Servicios Públicos municipales. X Planos de Catastro y de Obra. X Localización de Expedientes. X Licitaciones, contrataciones y compras y su estado de situación. X Estado de las entregas de proveedores, sus pagos y adelantos. -
Serv
icio
de
Cons
ulta
s a
la
mun
icip
alid
ad
Ofertas de empleo y oficios del municipio. X Solicitud de habilitaciones de todo tipo. X Solicitud de suscripción a planes de financiamiento y pagos X Solicitudes de créditos y subsidios. - Inscripción derivadas de las Bolsas de Trabajos y de Oficios. X Inscripción en Planes Sociales, Alimentarios, de Salud, etc. - Inscripción en actividades culturales, y deportivas. X
Serv
icio
de
Trám
ites
bi
dire
ccio
nale
s co
n la
mun
icip
alid
ad
Solicitud de Certificados y Constancias. (S) X Pagos y Tasas de Impuestos municipales, provinciales o estaduales y nacionales
X
Constitución y pagos de Garantías ante organismos públicos y empresas.
-
Comercio Electrónico entre consumidores y empresas. - Operación entre particulares y el sistema financiero. - Emisión de documentos, actos administrativos y/o legales que involucren Firmas Digitales.
-
Adscripción a contratos de servicios. -
Serv
icio
s Tr
ansa
ccio
nale
s
Aceptación de créditos, subsidios, préstamos y aportes. - Control, Mantenimiento y Ajuste del Sistema de Alumbrado Público. X Control, Mantenimiento y Ajuste del Sistema de Agua y Saneamiento. - Control, Mantenimiento y Ajuste del Sistema de Semáforos y Control de tránsito urbano.
X
Observación de áreas públicas. X Control, Mantenimiento y Ajuste del Sistema de Contaminación Ambiental.
X
Solicitud de Reparación de Servicios Públicos municipales X
Ges
tión
de
Serv
icio
s Pú
blic
os
Mun
icip
ales
Solicitud de Recolección de Residuos, Escombros, etc. X Provisión de Accesos de Banda Ancha a los establecimientos Públicos de Educación.
X
Formación continua de docentes - Dictado de cursos a distancia de cualquier nivel o sobre cualquier asunto interactivos o no.
-
Dictado de cursos a distancia para finalizar estudios primarios o secundarios interrumpidos
-
Presentación a distancia de experiencias de laboratorio, interactivas o no.
-
Realización de exámenes y verificaciones a distancia de los conocimientos adquiridos.
-
Realización de foros temáticos. X Procesos de Administración financiera y operativa de la enseñanza. - Procesos de administración académica de la enseñanza. Consultas Bibliográficas.
-
Difusión de Programas Multimedia y de Documentales. X Distribución de Noticias Educativas. X
Ges
tión
de
la
Tele
-edu
caci
ón d
el M
unic
ipio
Diseño de sitios y páginas de los efectores de la educación. -
81
Consultas entre múltiples profesionales con observación o no del paciente.
-
Telemedición de signos y parámetros del paciente. - Telediagnósticos por imágenes. - Acceso a Historias Clínicas y Sociales. - Acceso a Bases de Datos de Análisis químicos, de imágenes y clínicos. - G
esti
ón d
e la
Te
lem
edic
ina
en e
l M
unic
ipio
Telecirugía. - Solicitud de Cotizaciones, de programación de entregas y de condiciones técnicas y especificaciones de materias primas, partes, piezas, bienes de capital, insumos, etc. Entre empresas de cualquier tamaño.
_
Colocación, confirmación y seguimiento de órdenes de compra entre empresas de cualquier tamaño.
-
Intercambio de información y autorizaciones de entrega y rechazos vinculados a la calidad de los productos y bienes comprados o vendidos.
-
Cobranzas, pagos, anticipos y transferencias monetarias entre empresas de cualquier tamaño con o sin intervención del entidades financieras.
-
Procesos de toda naturaleza (órdenes de pago, de cobranza, etc.) entre empresas de cualquier tamaño y entidades financieras.
-
Alquiler de bienes muebles e inmuebles. - Reservas vinculadas al esparcimiento. - Reservas de pasajes x Reservas de Hoteles y demás entes vinculados al turismo. X Se
rvic
ios
espe
cial
izad
os e
n la
act
ivid
ad
econ
ómic
a de
l M
unic
ipio
Comunicación y teleprocesamiento de voz, datos, señales e imágenes vinculados a sistemas de Computer Aided Design (CAD), Computer Aided Engineering (CAE), Computer Integrated Manufacturing (CIM) de los procesos técnicos y productivos entre empresas de cualquier tamaño.
-
Desarrollo de Programas de reconversión laboral X Desarrollo de Programas de alfabetización informática. - Desarrollo de Programas de enseñanza y aprendizaje de Oficios. X Funcionamiento de Programas de desarrollo social. X Funcionamiento de Programas de contención social. X Capacitación derivada de Programas de Desarrollo y Contención. - Funcionamiento de Redes Solidarias X Se
rvic
ios
para
el
desa
rrol
lo s
ocia
l del
M
unic
ipio
Funcionamiento de las Actividades de ONGs. - Funcionamiento de Programas Multimedia de la Cultura X Exposiciones virtuales y Funcionamiento de Talleres virtuales de Artes Plásticas.
-
Funcionamiento de Programas y Audiciones Musicales. X Funcionamiento de Programas y Exhibiciones de Artes Escénicos X Funcionamiento de Talleres Literarios. X Exhibición de Museos Virtuales. - Se
rvic
ios
para
el
desa
rrol
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ultu
ral d
el
Mun
icip
io
Funcionamiento de Programas de Enseñanza de las Artes. X Correo Electrónico. X Conversaciones (chats). X Foros de discusión. X Casillas de voz y mensajes. -
Comunicaciones vía Internet
para los habitantes del
municipio. Almacenamiento de archivos y mensajes -
82
Búsqueda y localización - Mensajes cortos x Correo electrónico limitado. x Almacenamiento de archivos y mensajes -
Comunicaciones móviles persona
a persona y Consultas en la
web Consultas a sitios de la Web vía el Portal Municipal X Disponibilidad móvil de los aplicativos utilizados en la oficina fija y los archivos pertinentes.
- Servicios móviles de oficina e
informaciones Acceso a Información Especializada de diversa naturaleza y origen. -
Banca electrónica - Instrucciones económico – financieras y bursátiles. - Reservas de medios de transporte. - Comercio electrónico empresa a empresa -
Servicios móviles en la
actividad económica
Comercio electrónico consumidor empresa. - Telesupervisión - Telemedición. - Telecomando. - Telediagnóstico (limitado o por imágenes) -
Servicios móviles de telemetría
Telecontrol -
A partir de este análisis es posible reconocer que en los portales de las ciudades
argentinas, existe un amplio desarrollo de servicios digitales orientados a:
• Acceso a Información desde el Portal Municipal
• Servicio de Consultas a la municipalidad
• Servicio de Trámites bidireccionales con la municipalidad
• Gestión de Servicios Públicos Municipales
• Servicios para el desarrollo social del Municipio
• Servicios para el desarrollo cultural del Municipio
Un desarrollo relativo en lo que respecta a:
• Gestión de la Teleeducación del Municipio
• Comunicaciones móviles persona a persona y Consultas en la web
• Servicios móviles de oficina e informaciones
• Comunicaciones vía Internet para los habitantes del municipio
83
Un desarrollo prácticamente nulo en:
• Servicios Transaccionales
• Gestión de la Telemedicina en el Municipio
• Servicios especializados en la actividad económica del Municipio
• Servicios móviles en la actividad económica
• Servicios móviles de telemetría
Es importante destacar que sólo los municipios más grandes han logrado desarrollar
alguna clase de sistema de contratación y compras; la mayor parte de las
municipalidades aún carecen de sistemas integrales de gestión o incluso de sistemas
de autoadministración (ABML) en la propia administración local.
El contraste existente entre los municipios más grandes y los más pequeños en cuanto
al desarrollo de sus respectivos portales no se agota en una diferencia tecnológica.
Como se dijo anteriormente, en el desarrollo de una ciudad digital y sus servicios
inteligentes, cada autoridad local valora la importancia de sus intereses y los de su
comunidad.
2.3. Buenas prácticas municipales
2.3.1. Municipios Grandes: La Ciudad Autónoma
Existen en el país prácticas de ciudades digitales altamente desarrolladas a nivel
local. Dentro de los portales evaluados, las municipalidades más grandes logran hacer
uso del sitio web como mecanismo de interacción integral con los usuarios.
El sitio web de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (www.buenosaires.gov.ar)
muestra un alto desarrollo de e-servicios, ofreciendo la posibilidad de entre otras,
84
realizar desde trámites on-line de compras, contrataciones y servicios a ciudadanos,
hasta actualización de datos de la ciudad a teléfonos móviles y voto urbano.
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cuenta con la mayor cantidad de habitantes en
Argentina (más de 3.000.000) y fue galardonada en el año 2005 por la AHCIET como la
mejor ciudad digital iberoamericana.
En cuanto a servicios digitales se refiere, mediante su sitio web, el municipio ofrece
múltiples posibilidades de interacción, entre los cuales destacaremos las siguientes:
a. Centralización de consultas y reclamos: con una guía de servicios, trámites y
reclamos funcionales, se llegan a recibir alrededor de 1000 consultas diarias.
b. Gestión de licencias de conducir: Desde agosto de 2005, comenzó a funcionar el
sistema de otorgamiento y renovación de licencias de conducir, desde el cual se
pueden realizar reservas de cupos para iniciar los trámites en la Dirección de
educación vial y licencias.
c. Buenos Aires Online: Sistemas que permiten el inicio y solicitud de distintos
trámites como ser partidas de nacimiento, denuncias, consulta de infracciones
pendientes de pago, selección de controladores, etc.
d. Agenda Cultural: Una completa guía de actividades culturales realizadas en la
ciudad.
En materia de transparencia, el municipio cuenta con un sistema de consulta de
licitaciones, compras y contrataciones, en las cuales se puede conocer las compras
que realiza el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires por tipo de contratación, estado
del trámite, fecha de apertura, rubros y reparticiones que las realizan. Además, se
puede encontrar una guía de ayuda total para la defensa y protección al consumidor
en donde se puede realizar denuncias, encontrar recomendaciones y hasta patrocinio
jurídico.
Por último, la educación se encuentra cubierta en una muy extensa sección en donde
se encuentran desde documentos curriculares, investigaciones estadísticas,
información referente a todos los niveles educativos, guía de establecimientos y sus
páginas web, cursos, talleres y hasta una agenda educativa entre otros.
85
2.3.2. Municipios Medianos: Rafaela y Río Gallegos
La municipalidad de Rafaela en Santa Fe cuenta al 2007 con cerca de 90.000
habitantes y ha desarrollado un sitio web (www.rafaela.gov.ar) que da muestras de
que a pesar de ser una ciudad mediana cuenta con un alto grado de desarrollo de e-
servicios, entre los que se destaca la importancia que el portal le otorga a la
participación u opinión ciudadana con respecto a la actividad de la administración
local.
Rafaela ha obtenido numerosos premios por su desarrollo digital, en particular el de la
III edición de premios AHCIET a Ciudades Digitales en Hispanoamérica, y entre los
servicios desarrollados, ha logrado un alto avance en cuatro ejes de fundamentales de
acción:
e. e-municipio, con la generación de trámites online
f. e-educación, fortaleciendo el parque tecnológico, la conectividad y la
capacitación docente;
g. e-salud, llevando infraestructura y conectividad a más de 9 centros de salud e
implementación de sistemas que permitan la agilización de turnos; y
h. e-producción, mediante la planificación de un portal dedicado a la sinergia
empresarial y actividades privadas.
Su sitio web cuenta con una plataforma de actualización permanente de datos y un
importante desarrollo en materia de transparencia municipal online, ya que desde el
portal se puede consultar el listado de sueldos, digesto municipal y ordenanzas. Por
último, la variedad de plataformas (RSS, WAP, HTTP) con las cuales cuenta el sitio lo
hace uno de los más avanzados en materia de acceso a la información.
Otro caso interesante a destacar dentro de los municipios medianos es el caso de Río
Gallegos en la Provincia de Santa Cruz, que con su portal de Internet
www.riogallegos.gov.ar ha iniciado un fuerte proceso de inclusión ciudadana digital.
Por medio de su sitio es posible a generar consultas administrativas online y acceder
al estado de trámites de visado y licitación y visualizar una vasta cantidad de
86
información municipal en materia de turismo, actualidad legislativa y archivo digital
de ordenanzas actualizadas, autoridades e historia local.
El portal municipal muestra una fuerte inclinación a atender problemáticas
ciudadanas y a generar mecanismos de inclusión social; mediante la provisión de
webmail, publicación gratuita de anuncios clasificados, envío de mensajes de texto a
teléfonos móviles, entre otros.
Por último, con más de 80.000 habitantes, la ciudad de Río Gallegos cuenta con una
fuerte política de preservación ambiental, que activa mediante el servicio de “108, 24
hs. Ciudadano en acción”, destinado a gestionar reclamos y emergencias relacionadas
sectores como Saneamiento Ambiental, Forestación, Control Animal, Cloacas, Tránsito
y demás áreas correspondientes a la Municipalidad.
2.3.3. Municipios Pequeños, las experiencias de Esquel y
Lamarque
De las ciudades más pequeñas, son varias las experiencias que es posible destacar por
sus efectivos esfuerzos y tangibles progresos en su desarrollo cómo ciudades digitales.
A pesar de su tamaño poblacional, resultaron altamente propensas a establecer
mecanismos de inclusión ciudadana mediante la generación de foros de opinión,
encuestas o incluso políticas a favor de la transparencia en la gestión pública.
Algunas de estas experiencias son:
• La municipalidad de Esquel: un municipio perteneciente a la provincia de
Chubut que cuenta con aproximadamente 30.000 habitantes. Esta ciudad,
destino turístico de importancia en temporada de invierno, ha generado una
práctica municipal de desarrollo digital intensivo mediante un sitio web muy
ambicioso y de fácil navegación (www.esquel.gov.ar). El sitio cuenta con un
importante abanico de información, adecuando la temática para cada público,
mostrando al inicio, dos opciones de ingreso, una dedicada al turismo, y otra
para ingresar a gobierno online. Con abundante información disponible y fácil
navegación, el portal cuenta con un área dedicada especialmente al gobierno
87
online, la cual, además de mostrar distintas prácticas por secretaría, ofrece
también un sistema de seguimiento de impuestos en línea.
Por último, es interesante observar que en el portal municipal de Esquel
existen dos “minisites” dedicados puntualmente al tribunal de faltas y al
concejo deliberante con información sobre estos organismos; un dato no menor
para analizar el amplio lugar que ocupan las instituciones a nivel local y el
incentivo de mecanismos de transparencia en la gestión.
• La municipalidad de Lamarque en Río Negro; un municipio de aproximadamente
11.000 habitantes y cuya práctica digital en www.lamarque.gov.ar muestra un
fuerte enfoque a la interacción con el ciudadano. Si bien los servicios digitales
vía web que posee no son muchos, la fortaleza de este espacio es su capacidad
de generar una afluida comunicación con el ciudadano a través de encuestas,
foros, música y una selección de noticias y editoriales enmarcadas en un diseño
bien desarrollado y con algunos toques oportunos de animación. Una verdadera
revista oficial en línea.
La realidad de estos casos municipales pequeños estaría demostrando que a pesar de
los limitados recursos con los que puede contar una ciudad chica, no existe un
correlato lineal con el grado de apropiación tecnológica que cada municipio expresa y
manifiesta en sus respectivas políticas de desarrollo de gobierno electrónico y
preservación de la ciudad digital.
2.4. Micromunicipios: ciudades de menos de
5.000 habitantes
Sin importar si son reconocidas formalmente como municipios, como comunas o
sociedades de fomento, los gobiernos locales de los municipios de menos de 5.000
habitantes se encuentran dispersos a lo largo de todo el territorio argentino y sus
límites (poblacionales, geográficos o institucionales) responden a la legislación
provincial que los contiene.
88
Si bien el estudio no se ha concentrado en estas administraciones locales, es necesario
destacar que en la mayoría de los casos, las mismas carecen no sólo de una carta
orgánica que garantice la existencia de un gobierno compartido (ya sea en dos o tres
cuerpos), sino que en varias ocasiones, estas administraciones responden a dirigentes
no electos democráticamente. Este supuesto está lejos de sugerir la existencia de un
mandato dictatorial, sino que está dando cuenta de la ausencia de lazos vecinales
institucionalizados en las aglomeraciones de pocos habitantes.
Con respecto a este tipo de lazos en la comunidad, Daniel García Delgado y Sergio de
Piero, logran adentrarse en la realidad local de las pequeñas localidades a partir de la
evaluación de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) como manifestación de la
consolidación de los lazos vecinales: “... en los municipios de menos de 5.000
habitantes, la escasa población se refleja en un reducido número de OSC, consistente
en Bomberos voluntarios, Caritas, Centro de Jubilados y Pensionados y clubes
deportivos. De ellas, las que generan mayor impacto en la población son aquellas que
reciben partidas desde el Estado nacional, como es el caso de los Centros de Jubilados
y Pensionados. En cuanto a la acción de las municipalidades, las políticas alimentarias
son ejecutadas por ellas mismas, si bien, en alguna ocasión, pueden entregar
alimentos a Caritas o a un comedor (...) en general, no se encontraron en estos
municipios políticas estables de articulación, más allá de alguna ayuda puntual a una
institución, si bien las relaciones entre el gobierno y las OSC son consideradas por
ambos como positivas.47
La información disponible sobre estos poblados es escasa no sólo en los medios
nacionales, sino también en los provinciales. Según las estadísticas del INDEC, la tasa
de analfabetismo en las microciudades alcanzaría al menos al 5 %48 de la población
local, mientras que el mismo índice aplicado al conjunto del país apenas y asciende a
un 2,6%49. Este registro da cuenta de la dimensión de la brecha que separa el nivel
educativo de los habitantes de las ciudades más grandes con respecto al de los
habitantes de estas pequeñas aglomeraciones.
47 García Delgado Daniel, De Piero Sergio, Articulación y relación Estado–Organizaciones de la Sociedad Civil, Modelos y prácticas en la Argentina de las reformas de segunda generación, FLACSO, Argentina, 2003.
48 Según estimaciones propias en base a datos suministrados por el INDEC en el Censo Nacional 2001 49 INDEC. Censo Nacional 2001
89
Según la información ofrecida por el Ministerio del Interior de la Nación50 en su base
de datos sobre gobiernos locales argentinos, el 91% de los municipios de menos de
5.000 habitantes cuenta con algún número de telefonía fija como medio de contacto
con la institución y cerca del 20 % refuerza dicho contacto con la publicación de algún
número de telefonía móvil como medio alternativo. Como se observa en el gráfico a
continuación, el 3 % de los municipios cuenta sólo con números de telefonía móvil
como medio de contacto y se destaca un porcentaje relativamente alto de
administraciones que no ofrecen publicado acceso telefónico alguno (6%).
Otro aspecto a analizar en este grupo de microciudades es la recurrencia con la cual
hacen uso de medios digitales a modo de contacto con el exterior. En base a los datos
otorgados por el Ministerio del Interior, el 59, 9% de las administraciones locales de
las ciudades de menos de 5.000 habitantes no cuentan con una dirección de correo
electrónico publicada como medio de contacto institucional. Asimismo, apenas un 7%
tiene un portal web municipal; el cual muchas veces a pesar de contener información
institucional, carece de reconocimiento formal al carecer de una extensión gov.ar,
50 www.mininterior.gov.ar 90
como puede ser el caso del portal de Villa Tulumba en Córdoba
(www.tulumbaargentina.com) o de la Comuna de Miguel Torres en Santa Fe
(www.ctccomunatorres.org.ar) para citar algunos ejemplos.
Los servicios digitales ofrecidos por medio del portal en este tipo de administraciones,
en general apuntan a satisfacer necesidades básicas ciudadanas, ya sea mediante el
acceso a un medio de contacto municipal, un listado con la nómina de autoridades o
una serie de impresos tendientes a proveer información local de tipo turística,
geográfica o institucional. Una práctica de estos casos locales que ha resultado
llamativa para el presente estudio, es el caso de la municipalidad de Vista Alegre en
Neuquén, la cual ha logrado inaugurar una sección digital de llamado a licitaciones
locales (www.vistaalegre.gov.ar).
Un último punto importante en la evaluación de la actividad de las microciudades
tiene que ver con el hecho de que la propiedad de los soportes materiales y
tecnológicos para el desempeño de la acción gubernamental resulta un tanto difusa en
estas comunidades. En más de una ocasión, el domicilio oficial del órgano
administrativo local es el mismo que el domicilio privado del presidente comunal o
autoridad máxima local. Según los datos oficiales del ministerio del Interior, el 59%
de las ciudades de menos de 5.000 habitantes no cuentan con un domicilio fijo
publicado en el que funcione la administración local. En este sentido, resulta
dificultoso advertir si los medios tecnológicos en uso (como puede ser una línea
telefónica móvil o una computadora) son propiedad de la comunidad para el servicio
colectivo o bien, los recursos tecnológicos con los que cuenta el gobierno local
provienen de la inquietud personal de un vecino innovador más comprometido con su
deber cívico.
91
Capítulo III - Conclusiones y Proyecciones
3.1. Preparación de la Argentina para el
desarrollo y crecimiento de Ciudades Digitales (e-
readiness)
La habilidad o preparación de un país para hacer uso colectivo de TICs implica la
capacidad de proveer un soporte tecnológico común que pueda ser utilizado para
desarrollo y planeamiento regional. Como se planteó al inicio del presente trabajo,
una marcha económica y tecnológica en alza, no implica necesariamente su
reconocimiento político y apropiación por parte de la sociedad.
Para evaluar la existencia de una infraestructura material en condiciones de ser
utilizada, a lo largo del trabajo se ha demostrado que en lo económico, hace varios
años que la Argentina muestra un crecimiento sostenido en el PBI y no hay motivos
para suponer que esta tendencia pueda interrumpirse abruptamente. No obstante, si
bien todos los números parecen indicar una fuerte mejoría y relativo progreso en el
plano económico y social, este avance no ha resultado equitativo entre las distintas
regiones de la Argentina. El norte del país muestra un crecimiento bastante menor al
del centro o al de la Patagonia, perpetuando el correlato ya existente entre geografía
y pobreza.
Sin duda, el crecimiento de la economía acompañó el desarrollo tecnológico del país;
sin embargo, dicho desarrollo también ha recibido una fuerte acogida gracias al
elevado nivel de penetración tecnológica con el que contaba la Argentina hacia fines
de los ’90. A pesar del empobrecimiento general del país a principios de siglo, se
destaca que gran parte de la sociedad se muestra altamente receptiva a las nuevas
tecnologías; sólo basta observar el crecimiento exponencial que tuvo la telefonía
móvil en detrimento de la fija para notar que el público argentino tiende a simpatizar
con el avance de tecnologías para el consumo colectivo. Asimismo, el estudio
demostró que la cantidad de usuarios de Internet se incrementa año a año, lo que da
92
cuenta de la masiva incorporación de ciudadanos a la red y a la comunicación por
medios digitales. Existe en el país un sinnúmero de puntos de acceso a Internet de uso
público; la cantidad de usuarios que utilizan la red desde cibercafés es evidencia no
sólo de la importancia tecnológica de estos espacios de acceso, sino de su
espectacular crecimiento en los últimos años y el evidente interés cultural y social por
hacer uso de los mismos. Este tipo de preparación cultural al desarrollo tecnológico
puede ser visto como el corolario del alto grado educativo de la sociedad argentina en
relación a sus pares latinoamericanos o como la consecuencia inevitable de un
conjunto de medidas político-económicas vivenciadas en los ’90 y tendientes a
incentivar el consumo y el desarrollo de las telecomunicaciones.
En la Argentina, gran parte de la sociedad se muestra permeable a la utilización de
TICs en su cotidianeidad. Sin embargo, el avance de la legislación que acompañó el
ritmo de los avances tecnológicos se ha mostrado –hasta el 2005- desordenado e
incierto51. Como ha quedado en evidencia, el avance en materia de políticas públicas
tendientes al desarrollo de las ciudades digitales es muy reciente. Si bien existe
legislación en la materia desde principios de los ’90, la misma ha seguido un camino
desestructurado, discontinuo y con grandes contrariedades. Recién en el 2005
comenzó a tomar forma un programa de gobierno de incentivo tecnológico
relativamente integral y organizado de alcance nacional. Hasta el momento, dicho
programa ha logrado dar un buen paso en el avance del gobierno electrónico e
incentivo de las ciudades digitales. En la actualidad, pareciera existir cierta inquietud
gubernamental por incentivar un modo de integración e inclusión de vastos sectores
sociales, sin embargo, con menos de dos años en funcionamiento es difícil garantizar
su perdurabilidad en el tiempo y su efectiva aplicación en el conjunto del territorio.
Sin duda, el panorama nacional aporta un dato no menor para comprender la realidad
local, no obstante, sería ingenuo suponer que los avances de las ciudades digitales en
Argentina se reducen a la iniciativa nacional. Por otro lado, la experiencia demuestra
que las diversas iniciativas provinciales implementadas a lo largo del territorio
potencian las desigualdades en cuanto a los recursos de cada ciudad y dejan su huella
en los accesos y potencialidades digitales de los municipios argentinos. 51 Hasta el 2005, sólo algunas iniciativas habían mostrado avances palpables y duraderas en materia institucional, por ejemplo la página web de la AFIP o la ley de firma digital, que será analizada más adelante por los Dres. Fraga y Rivolta en el Anexo I. 93
3.2. Desarrollo de las Ciudades Digitales e
inclusión digital en Argentina
A lo largo del trabajo se ha intentado demostrar que el desarrollo de una ciudad
digital no se mide sólo por el grado de penetración telefónica en la comunidad, por la
existencia de un portal municipal o por el tamaño del presupuesto que la
administración local maneja. Si bien, son componentes de gran importancia para
analizar su desarrollo, el funcionamiento de una ciudad digital necesita no sólo del
positivo funcionamiento de las estructuras tecnológicas locales; sino de un importante
grado de predisposición política con capacidad de gestión para implementar
tecnologías en un entorno sociocultural específico.
Según algunos indicadores analizados en el estudio, es posible afirmar que existe
cierta tendencia por parte de las cúpulas administrativas argentinas a percibir a la
implementación de tecnologías como una potencialidad para proveer servicios
interactivos entre dos actores básicos: municipalidad y ciudadano. Según lo analizado
en base las respuestas de las municipalidades, aún no se le ha asignado un sustancial
nivel de importancia al desarrollo tecnológico como mecanismo de integración de
recursos o de incentivo de relaciones interactivas multilaterales para el
fortalecimiento del vínculo ciudadano o para el aprovechamiento del municipio como
canal de comunicación e interacción con empresas, ONGs y otros organismos públicos.
Esta interpretación deja como resultado en principio tres conclusiones:
1. que el grueso de las administraciones locales está aún embebida en una
realidad tecnológica abocada al servicio básico municipal (ciudadano-municipalidad)
2. que la búsqueda por mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios
municipales en el un único sentido bilateral, es parte de un modelo de gestión propio
del sector privado, en el cual el ciudadano es “consumidor” de servicios, y;
3. que los servicios inteligentes son vistos como facilitadores u optimizadores de
funciones que podrían haberse llevado a cabo por medios clásicos; es decir que son
percibidos como medios alternativos para lograr un mismo objetivo y no tanto como
generadores de potencialidades ciudadanas para la gestión.
94
Por otro lado, el estudio demostró que las administraciones locales buscan hacer uso
del portal municipal en Internet como medio de información, de comunicación entre
distintos organismos y de participación ciudadana. Sin embargo, muchas
administraciones aún carecen de un sitio y con excepción de los municipios grandes y
algunos medianos, la gran mayoría de las municipalidades que cuenta con un portal
propio ofrece apenas los servicios básicos: provisión de un medio de contacto e
información general y práctica (orientada al ciudadano) de origen local. Este
razonamiento evidencia la existente aunque aún lejana inquietud municipal por
incentivar servicios digitales interactivos. Sin duda, el común de los líderes locales ve
en Internet una herramienta de gran valor y se muestra predispuesto a hacer uso de la
misma, sin embargo en muchos casos su desarrollo es aún incipiente y su aplicación
apenas logra satisfacer necesidades primarias (web 1.0)
Genéricamente, el financiamiento para el desarrollo de TICs a nivel local y para el
incentivo de las ciudades digitales puede provenir de múltiples fuentes, sin embargo
es la entidad administrativa local la que tiene acceso a gestionarlo. La investigación
demuestra que si bien existen fuentes de financiamiento activas, estas escasean y el
apoyo provisto del gobierno nacional o provincial es percibido como pobre o
inexistente. Este problema se presenta con mayor agudeza en el caso de los
municipios más pequeños, en los cuales no se percibe apoyo financiero alguno y se
propone incluso sostener las actividades del gobierno electrónico mediante cuotas y
tarifas a los vecinos locales. Esto no demuestra una percepción infundada de los
dirigentes de las ciudades pequeñas, sino que muy por el contrario da cuenta de una
realidad local pobre en la que –en muchos casos- el presupuesto disponible para
inversiones de infraestructura es igual a cero.
Por muy complejo que resulte acceder a cierto financiamiento, los escollos más
frecuentes que se presentan en los municipios grandes y medianos tienen que ver con
que el proceso de concientización sobre los alcances de la era digital aún no está
acabado. Esto supone que aún no hay un reconocimiento de la importancia y
trascendencia de la apropiación de tecnologías a nivel municipal; lo cual puede
devenir en una falta de propuesta y proyectos para el desarrollo de ciudades digitales
por parte de los altos mandatarios municipales.
95
No hay un correlato fluido entre las cúpulas de gobierno y los sectores que manejan la
infraestructura tecnológica, de modo que en ocasiones, el acceso al financiamiento
(que depende de los altos funcionarios) queda coartado por la falta de conocimiento
de las necesidades reales de tecnología.
Sin duda, el problema de la comunicación interna (vertical) se manifiesta no sólo en el
desconocimiento de las necesidades reales, sino también en el estancamiento de los
recursos tecnológicos. En más de una oportunidad se han observado administraciones
que cuentan con todos los recursos tecnológicos necesarios para brindar servicios
digitales básicos, y aún así no los desarrollan; este dato no menor da cuenta de que
existe un desfasaje en la información que se maneja en los distintos estratos de la
municipalidad y que evidencia la falta de recursos humanos capacitados con cargos
intermedios que logren llevar a cabo un proyecto o plan que apunte a la construcción
de ciudades digitales.
El incentivo a la utilización colectiva de TICs debe tener la finalidad de mejorar el
nivel y la calidad de vida de la comunidad en su conjunto. En el país existen plurales
brechas sociales y cada una da cuenta de las distancias que separan a los que tienen
accesos de los que carecen del mismo. Se trate de accesos económicos, geográficos,
tecnológicos, digitales u otros; lo cierto es que cada una de las brechas sociales que
fracturan a la Argentina deberían ser abordadas simultáneamente en una estrategia
accesible y coherente que apunte a encauzar las necesidades del país en particular.
Como quedó de manifiesto a lo largo del trabajo, la profunda brecha digital que
fracciona a la Argentina se manifiesta en los accesos diferenciales que separan a las
localidades más grandes con respecto a los micromunicipios que proliferan en todo el
país. Estas diferencias no se resumen tan sólo en la existencia o no de un portal web o
en la capacidad tecnológica de la que hacen uso los empleados públicos; sino en una
multiplicidad de indicadores que dan cuenta que la brecha digital es reflejo de otras
fracturas sociales que desbordan lo local.
En Argentina queda un largo camino por recorrer para lograr el completo desarrollo
de ciudades digitales. Es necesario que los gobiernos locales inviertan tiempo y
recursos para contar con un proyecto integral de digitalización para el conjunto de la
96
comunidad que tome en cuenta el fenómeno excluyente propio de la coyuntura
global.
3.3. Perspectivas y recomendaciones para un
futuro próximo.
Según lo analizado sobre el desempeño de las ciudades digitales en Argentina, cabe
señalar algunas direcciones de acción a partir de las cuales es posible generar un
mayor dinamismo en los servicios digitales disponibles para el conjunto de la
comunidad.
En primer lugar y como ha quedado de manifiesto en el punto anterior, parece
imperativo generar estrategias de desarrollo digital en los cuales la administración
local no resulte sólo un interlocutor del ciudadano, sino de la red que hay entre
ambos. Claramente, la potencialidad de los servicios digitales excede lo meramente
administrativo. Comprender que los mismos ofrecen posibilidades que no se
materializan sólo en la eficacia de la acción, sino en un nuevo modo de generar
vínculos con los usuarios no parece una tarea fácil.
La gestión local debería ser orientada a participar en el vínculo del usuario y su
experiencia en el conjunto de la comunidad como facilitadora o intermediaria del
mismo. Ciudadanos, empresas, ONGs y otras instituciones deberían ver en la ciudad
digital un lugar de encuentro; un espacio común de interacción participativa, inclusiva
y de fortalecimiento democrático52; sin embargo en Argentina falta un largo recorrido
por andar para arribar a esta meta.
Este tipo de perspectiva con respecto al uso y potencia de los servicios digitales no se
desarrolla fácilmente; el estudio ha demostrado que las municipalidades argentinas
hacen un uso limitado de las potencialidades de los portales de Internet, los cuales
en su mayoría se reducen a proveer información básica institucional y algún tipo de
52 Ver más sobre este tema en el artículo elaborado por A. Prince y S. Finquielevich “TICs, democracia y ciudades digitales” el Anexo I 97
contacto telefónico o vía correo electrónico. Muchas veces, la infraestructura
tecnológica municipal deja latente la posibilidad de generar servicios web más
complejos que no son utilizados.
En un segundo nivel de análisis, es posible comprender que las limitaciones que
encuentran los distintos municipios argentinos tiene que ver con la necesidad de
elaborar mecanismos internos de desarrollo digital; es por eso que en base a los datos
arrojados por las encuestas se observan tres conflictos relativamente inmediatos que
impactan en los distintos niveles jerárquicos de la estructura administrativa
gubernamental.
En los altos mandos de las administraciones locales se reconoce que impera la falta de
concientización sobre las capacidades de los medios digitales. Este problema
repercute directamente sobre la potencialidad de obtener financiamiento para el
incentivo de los recursos tecnológicos. Si bien las fuentes de crédito disponibles para
este tipo de iniciativas no abundan y la nueva regulación nacional en este sentido aún
tiene poca trayectoria; lo cierto es que existen ciertos recursos disponibles con
convocatoria reducida. Este resultado da cuenta de un amplio espacio exploratorio
para elaborar procesos de concientización y capacitación de líderes locales en materia
digital.
El estudio demostró que en los cargos intermedios especializados en áreas relativas a
la implementación de TICs existen dos grandes dificultades; por un lado, se reconocen
problemas para informar a los altos mandos sobre las necesidades reales de
tecnologías y, por otro lado se manifiestan serios conflictos para conseguir recursos
humanos capacitados en la materia con cargos intermedios. Sin una circulación de la
información adecuada, la comunicación interna parece caer en sucesivos desaciertos y
muchas veces, el desconocimiento de las necesidades reales locales restringen la
posibilidad de elaborar propuestas tendientes a fortalecer el desarrollo digital de la
localidad.
Claramente, el problema de la capacitación se ve acentuado en el caso de los
operarios; se ha demostrado que muchas administraciones locales no han recibido
capacitación alguna para hacer uso de la tecnología preexistente; e incluso cerca de
la mitad de las municipalidades pequeñas niega haber contado con algún tipo de
98
instrucción en informática para el desempeño de sus tareas. Este dato no resulta
menor para suponer que una de las carencias básicas en las administraciones locales
del país tiene que ver con un fuerte desconocimiento de las herramientas de trabajo.
Un tercer punto a destacar con respecto al desarrollo de ciudades digitales en el país,
tiene que ver con la necesidad de incentivar la cooperación intermunicipal en materia
de tecnologías. Ciertamente, es necesario fortalecer las instituciones que cuenten con
la voluntad de favorecer y propiciar el crecimiento conjunto de los municipios
nacionales. La Federación Argentina de Municipios (FAM) es una asociación que resulta
un ámbito natural de convergencia de municipios y la misma cuenta con la facultad de
constituirse como un espacio de integración y colaboración. Sin embargo, aún no
logra priorizar la potencialidad del desarrollo de la Sociedad de la Información como
mecanismo de coordinación intermunicipal con otros espacios del sector público y
privado, del tercer sector, organizaciones de la sociedad civil, organismos
internacionales o supranacionales. Parece fundamental incentivar el debate en
materia de tecnologías y desarrollo de ciudades digitales desde este tipo de
instituciones. El rol de estos espacios para difundir y divulgar información vinculada a
la temática municipal y local, editando y distribuyendo materiales de investigación,
asesoramiento y capacitación cuenta con una potencialidad única para el
acortamiento de la brecha digital y la colectivización de las TICs en beneficio de la
sociedad.
Para finalizar, parte del desarrollo de las ciudades digitales en Argentina tiene que
ver con emprender una tarea educativa en los gobiernos. Cada municipalidad se hace
eco de las profundas diferencias que separan a los individuos, grupos, comunidades e
instituciones que forman parte de la ola tecnológica de los últimos tiempos. Las
realidades locales en Argentina son múltiples y de lo más variadas; sin embargo es
necesario comprender que en el modelo de democracia de la era digital, el debate
por la inclusión representa un fenómeno mundial, local y contingente. El
advenimiento de nuevas formas de expresión ciudadana (a partir de los blogs y los
foros de debate digital) exceden el ámbito oficial de lo municipal y comprender que
estas manifestaciones de ciudadanía no son estáticas, coloca una vez más al
ciudadano en un espacio activo y con capacidad de participar en el ámbito
comunitario y generar servicios.
99
Si bien presenciamos a una Argentina fragmentada y plural, ningún proyecto integral
de ciudad digital puede escapar a la realidad de los avances digitales
contemporáneos. La ciudad digital no se trata de una utopía, el país desborda
potencialidad para desarrollar servicios digitales complejos; pero las trabazones
políticas no son pocas y los recursos económicos se distribuyen con la marca de la
inequidad. Como toda brecha social, la brecha digital reconoce estas complicaciones,
superarlas no es tarea sencilla, pero sin duda posible.
100
Anexo - Distintas perspectivas sobre los
alcances de la Digitalización de la
Información.
A. “TICs, democracia y ciudades digitales en Argentina”
(Dr. Alejandro PRINCE, Dra. Susana FINQUELIEVICH)
B. “Firma digital y otras alternativas de autenticación” (Dr. Pablo FRAGA, Dra. Mercedes RIVOLTA)
101
A. TICs, democracia y ciudades digitales en
Argentina (por Alejandro PRINCE y Susana FINQUELIEVICH)
“Lo importante del gobierno digital no está en las aplicaciones en línea…
sino en el efecto de lateralización en la organización del gobierno”
Derrick de Kerckhove, Director Instituto Mc Luhan, Toronto
A.1. Caracterizando a la eCiudad
Si bien aceptamos y utilizamos el concepto de “ciudad digital”, porque el mismo es
parte de la “lengua franca” entre los expertos y los iniciados en la Sociedad del
Conocimiento, nos parece importante insistir sobre el hecho de que la nota de lo
digital enfoca sólo un medio y una etapa de lo que la idea de e-ciudad encierra e
implica teleológicamente. En realidad, lo de digital es (¿sólo?) un medio, una
herramienta que posibilita pensar y efectuar sucesivas reingenierías y reformas
administrativas con la sola meta de la reinvención del gobierno, según Osborne. La
fase digital nos debería llevar a la de trabajo en red, a una mayor eficiencia y
transparencia, a una mejor comunicación (y servicio) con y desde el ciudadano, a un
modo de innovación y mejora permanente, de creación y distribución del
conocimiento. Así podríamos también llamar a la ciudad digital, ciudad en red, ciudad
del conocimiento, o mejor aún: ciudad inteligente. Utilizaremos de modo indistinto
algunas de estas denominaciones.
Ahora bien, ¿qué es una “ciudad digital”? ¿Es una ciudad que utiliza, intensiva,
extensiva, y estratégicamente a las tecnologías de la información y
telecomunicaciones (TIC)? ¿Es una ciudad que rompe límites y barreras y pone a
trabajar en red a todos sus elementos, y asimismo, se pone en red con otras ciudades
y entidades?
¿Es una ciudad que ante la implosión de los Estados-Nación recobra vigor dentro de las
regiones y de modo global?
102
¿Es la conjunción armónica de una comunidad de intereses en un espacio geográfico
político que sinergiza el uso de las TIC con las ventajas de un mundo de relaciones
primarias?
¿Es todo lo anterior, orientado no sólo a la eficiencia de la Administración pública (AP)
y el servicio al ciudadano, sino también al desarrollo económico y social de cada
habitante, recreando una esfera pública más republicana?
Se trata, entonces, no sólo del uso intensivo, extensivo y estratégico de las TICs por
parte del Gobierno y la Administración Pública (AP), sino y asimismo, de facilitar y
difundir el uso intensivo, extensivo y estratégico por parte de todas las
organizaciones, empresas y personas de la sociedad sin exclusiones, promoviendo la
innovación, las redes y el conocimiento.
Por otra parte, estos usos no deben orientarse sólo a buscar la eficiencia,
productividad, y transparencia de los actos y relaciones públicas y privadas, sino
también a la recreación de la esfera pública y a la construcción de ciudadanía de
modo tal que redunde no sólo en una mayor legitimidad de la democracia y el Estado,
sino en una mejor gobernabilidad de una sociedad cada día más abierta, horizontal,
ascendente y diversa.53.
Las complejas relaciones entre ciudad y tecnología se remontan a los comienzos de la
historia urbana. Pero las TIC le han dado un nuevo impulso a las reflexiones sobre este
tema. Las actuales coyunturas mundiales exigen una renovación en los estudios y
prácticas sobre la interface entre redes electrónicas y ciudades. Surgen nuevos
conceptos, como el de las ciudades como medios innovadores y su relación con las
regiones circundantes y sus países de pertenencia. Estas ciudades-medios innovadores
significan desarrollo, progreso e integración a la Sociedad de la Información (SI)
(Finquelievich, 2001).
Debemos repensar el rol de las ciudades digitales en el soporte del desarrollo
socioeconómico innovador en las ciudades físicas. Debemos reflexionar sobre las
ciudades digitales como un modo alternativo para alentar, construir y sostener
ámbitos urbanos innovadores, desde un enfoque de desarrollo social, económico y
tecnológico. Asimismo es necesario analizar las condiciones necesarias para la
53 Alejandro Prince, ponencia en el Foro de Ciudades Digitales, Buenos Aires, mayo de 2006. 103
construcción de los sistemas locales de desarrollo ligados a las ciudades digitales, y en
los que éstas actúen como soportes virtuales del desarrollo socio-económico de la
Sociedad del Conocimiento.
A.1.1. La ciudad digital como parte de la Sociedad del
Conocimiento
Es oportuno operacionalizar una definición dinámica de Sociedad del Conocimiento,
como marco para esta discusión:
“Estadio económico social cuyas acciones de supervivencia y desarrollo están
caracterizadas por la capacidad potencial de sus miembros (personas y
organizaciones) de hacer un uso evolutivo (extensivo, intensivo y estratégico) de las
TICs para interconectarse en red entre ellas (y con las cosas) de modo convergente,
ubicuo, instantáneo y multimedial; a fin de obtener y compartir información,
almacenarla, procesarla, analizarla y/o distribuirla a voluntad. Esta disposición
creciente de herramientas más y más potentes para el manejo de la información,
promoverá la creatividad, la innovación y la creación de conocimiento, convirtiendo a
éste en el factor de producción, activo e insumo de la actividad del hombre,
incrementando la productividad y la creación de valor económico y social, y
recreando de modo más horizontal y ascendente la esfera pública y los modos de
relacionamiento”. Asimismo, consideramos que lo anterior debe ser hecho en una
topología que considere la interconexión de todas las personas, todas las cosas y
todos los datos del Gobierno y Administración pública. Se trata no sólo de usar
computadoras e Internet, sino de trabajar, estar, o mejor aún “ser en Red” (Prince,
2006).
La ciudad digital debe alinearse con los paradigmas de la SC: la convergencia de cada
cosa, persona u organización, de cada parte de la sociedad, con las características
que describen y guían los cambios en este pasaje de la era industrial a la era digital.
Los principales rasgos que caracterizan la hipermodernidad son, no sólo que la nueva
era es planetaria o global, que no sólo se genera y se comparte cada vez más
información, sino que con las herramientas TIC se facilita al mismo tiempo, la 104
creación y transmisión de conocimiento. Una tercera característica descriptora es la
desmaterialización, la digitalización, el peso creciente (paradojalmente dicho) de lo
intangible. El cuarto descriptor es el hecho de que en esta nueva sociedad y de modo
creciente, todas las personas y todas las cosas van a estar conectadas en red. Seremos
“en red”. Un quinto elemento, es que todo tenderá a estar en tiempo real, el
movimiento, la aceleración y la instantaneidad reinarán. Otros paradigmas derivados
de estos cinco principales son que en la nueva sociedad la información, el
conocimiento, los productos, los contenidos, la cultura, todo, tenderá a ser co-
construido, confundiéndose los límites entre creador, productor y usuario o
consumidor. Este corrimiento de límites (blur), hará que lo público y lo privado, el
ocio y el negocio y otros conceptos y fronteras que el mundo físico acostumbraba
dividir, hoy en un mundo donde el espacio, el tiempo y la masa tienden a
desaparecer, dejan de tener sentido. La ubicuidad no sólo de lo virtual, se enmarca
en este proceso. En la Sociedad del Conocimiento los contenidos serán
progresivamente multimediales e hipertextuales. La convergencia de la informática,
las telecomunicaciones y los contenidos realimentarán el cambio de modo
impredecible, como ya lo expresaba la fórmula explosiva de Toffler, hace dos
décadas. En este mundo netamente experiencial, todos será móvil, pero todo será
trazable. El uso y el acceso serán más relevantes que la propiedad.
La flexibilidad, la molecularidad, la horizontalidad será la regla, produciendo
relaciones de poder más ascendentes e hiperárquicas. La organización será auto-
organización, de modo evolutivo, como bien lo explican los modelos de la emergencia
y la teoría de la complejidad (también llamada “del caos”).
Cuando se expresa “alinear a las ciudades con la Sociedad del Conocimiento”, se trata
de que las mismas encarnen estos paradigmas, o aún más, de que las ciudades sean
parte fundamental del desarrollo y potenciación de esos valores.
105
A.1.2. Ciudades digitales en la innovación
En el desarrollo de las economías actuales se atribuye una importancia creciente a la
innovación, no sólo como un proceso económico, sino como un fenómeno social
influido por una multiplicidad de relaciones entre diversos factores sociales (Valenti,
2002). El proceso de innovación, en el nuevo modo de producción basado en el
conocimiento, tiene lugar en diversas fases de colaboración entre universidades,
empresas y gobiernos, pero también incluye otros actores, en diferentes maneras y
formas (Etzkowitz & Leydesdorff, 1997).
Como señala Wills “El poder y la influencia es una función de cuánto se facilitan las
redes de información y de la acción, no de cuánta información se controla. La
colaboración y la facilitación suplantan a la jerarquía y a la estructura formal como
las pruebas dominantes de una organización eficaz” (Wills, s/f: 3).
El concepto “Innovación para el desarrollo”, referido a ciudades en la Sociedad del
Conocimiento, es una de las preocupaciones prioritarias de los países desarrollados, y
en un número creciente de países en desarrollo. Dado que en las últimas décadas la
ciencia y la tecnología (CyT) se ha vuelto, más que nunca, el motor de aceleración del
desarrollo y de las transformaciones económicas, la necesidad de promover la
innovación, como ingrediente fundamental para alimentar a dicho motor, es para
muchos una prioridad política central (Gurstein, 2003). Las ciudades se han convertido
en actores clave en el nuevo espacio industrial, caracterizado por el emplazamiento
de los nuevos sectores industriales y por la utilización de nuevas tecnologías
(fundamentalmente informática, telecomunicaciones y sus derivados) en todos los
sectores.
Sin embargo, los requisitos necesarios para producir y alentar una capacidad para la
innovación, así como los factores de los cuales puede emerger una cultura innovadora,
aún permanecen borrosos. Gran parte de las inversiones en infraestructura para la
innovación se ha focalizado en universidades, centros de investigación, incubadoras de
empresas e infraestructuras de tecnología, generalmente allá donde existe suficiente
densidad de población, personal calificado, y calidad de experiencia en los sistemas
106
existentes como para justificar estas inversiones. Por estas razones, los “medios
innovadores” –clusters empresarios, parques de ciencia y tecnología, tecnopolos, etc.-
se instalan generalmente en las áreas metropolitanas, o en sus cercanías.
Por otro lado, el modelo de innovación, si bien está ligado a los proyectos nacionales,
no es necesariamente un modelo originado por el Estado central, “desde arriba hacia
abajo”, sino que puede ser considerado como basado en las comunidades locales, en
su red de actores sociales, o como un medio de innovación construido desde abajo
hacia arriba. Este último, el “sistema local de desarrollo”, integra a las instituciones
formales e informales basadas en la confianza recíproca y en la complementariedad
de funciones.
Las ciudades innovadoras concentrarían las interacciones de capitales de riesgo,
acciones estatales tendientes a convertirse en ciudades claves de la nueva economía,
y creación de conocimiento de alta calidad en establecimientos universitarios y
centros de excelencia de investigación y educación, además de nuevas formaciones
sociales que usan TIC como soporte y espacio de organización de una ciudadanía
innovadora. El papel de las ciudades en la Sociedad de la Información es ser medios
productores de innovación y de riqueza, capaces de integrar la tecnología, la sociedad
y la calidad de vida en un sistema interactivo, que produzca un círculo virtuoso de
mejora, no sólo de la economía y de la tecnología, sino de la sociedad y de la cultura.
Las ciudades que lo logren, ocuparían un lugar central en la nueva sociedad. Las que
no puedan desarrollar medios sociales, económicos y tecnológicos innovadores,
permanecerían en los márgenes.
En síntesis, sólo las ciudades que se planteen el objetivo de transformarse en medios
innovadores –sociales, tecnológicos, económicos, políticos- y lo alcancen, lograrán un
nuevo protagonismo en el espacio de las redes, en la Sociedad Informacional. En
realidad, este protagonismo también se dará a nivel de su provincia o región, de su
país, y de su macro-región (por ejemplo, el MERCOSUR).
Es aquí donde entran a tallar las ciudades digitales, como soporte, motor y factor de
desarrollo de estos medios de innovación. En la ciudad digital planteada como soporte
virtual y conector fundamental, en apoyo de los medios urbanos de innovación se
facilitan las siguientes acciones:
107
• El Estado nacional se relaciona con el regional (provincia, región) y el local
(ciudad), facilitando información, reglas, estándares, legislación, normas fiscales,
para facilitar la implementación y desarrollo del medio innovador.
• Las empresas se relacionan con las PYMES locales y con los medios
científicos que les proveerán su capital de conocimiento.
• La sociedad civil se informa sobre los medios innovadores, sobre las
iniciativas existentes, y participa en la medida de sus posibilidades (por ejemplo,
controlando el uso del suelo, la conservación del medio ambiente y la provisión de
infraestructuras y servicios adecuados).
A.1.3. Estrategias para la innovación
Existe actualmente un gran interés en identificar las estrategias que puedan producir
el crecimiento económico de las ciudades y regiones donde este desarrollo no se da en
forma espontánea. Un paso en este sentido implica investigar las razones por las que
algunas ciudades y regiones han logrado desarrollar sistemas de innovación y
desarrollo exitosos y otras no, y más aún, por qué algunas comunidades han sido
receptivas, alertas y creativas, con respecto al concepto de innovación, y otras, en
similares condiciones económicas y sociales, han permanecido indiferentes a él o lo
han resistido.
La capacidad de los sistemas productivos y culturales locales para absorber y utilizar
eficazmente la información a la que acceden es un elemento fundamental, agregado
a la capacidad de trabajar en redes interactivas y al mismo conocimiento que da
origen a la innovación. En el contexto comunitario, acota Gurstein (2003), esta
capacidad está íntimamente ligada a las normativas y prácticas culturales locales.
Muchas comunidades, en particular las pequeñas y aisladas, las que no poseen una
historia de actividades industriales basadas en el conocimiento, ni han experimentado
la instalación de un número significativo de trabajadores del conocimiento, pueden
mostrarse desconfiadas hacia las nuevas informaciones, y reacias o indiferentes a la
oportunidad que se les presenta.
108
Un Sistema de Innovación (SI) efectivo se construye sobre una base de información y
conocimiento, lo que incluye una serie de procedimientos y prácticas para explorar el
medio donde se instalará el SI, en búsqueda de información útil para la instalación de
la innovación de modo que no sean negativamente disruptoras.
La ciudad digital puede jugar el rol de una pre-condición o plataforma desde la cual la
innovación puede despegar en una comunidad local, un catalizador y proveedor de
algunos de los ingredientes necesarios a la implementación exitosa de innovaciones
locales.
Algunas funciones de este rol serían:
• Facilitar el acceso de la comunidad a niveles avanzados de información y
conocimiento, tanto locales como de otras ciudades y países.
• Proporcionar y tornar accesible la información relativa al sector público.
• Ayudar a identificar las necesidades en innovación del tejido empresarial
local, para promover proyectos pertinentes.
• Brindar información y atraer a empresas innovadoras de base tecnológica.
• Ayudar a formar, mediante la educación virtual, a los trabajadores en los
nuevos requerimientos tecnológicos y organizacionales.
• Ayudar a crear e incrementar la capacidad local para trabajar en redes
sustentadas por medios electrónicos a productores, proveedores y consumidores de
bienes y servicios.
• Facilitar la receptividad a la innovación en todos los sectores sociales.
Un impacto fundamental de las ciudades digitales es su efecto potencial sobre el
mercado de la información. Si aplican las numerosas posibilidades ofrecidas por las
TIC, así como conceptos innovadores, las administraciones públicas a todos los niveles
podrán desempeñar un papel predominante en la sociedad de la información. El
109
informe sobre las oportunidades de empleo en la sociedad de la información54,
presentado al Consejo Europeo de Viena de diciembre de 1998, destaca la función de
las administraciones. Su ejemplo como cliente de vanguardia convencerá tanto a
ciudadanos como a empresas a adoptar las TIC, e instará a las industrias de las TIC a
examinar nuevos caminos. El uso de TIC podrá incrementar considerablemente la
eficacia de la colecta de la información, a la vez que ofrece a los entes públicos la
posibilidad de compartir la información disponible, cuando ello sea conforme con las
normas de protección de datos. Esto reduce las cargas administrativas para
ciudadanos y empresas, sobre todo para las PYMEs.
“La ciudad digital es una herramienta de altísimo valor para cumplir estos objetivos:
es una plataforma en la cual ciudadanos y empresas pueden hallar fácilmente la
información provista por el sector público.”
Teniendo en cuenta lo anterior, cabe preguntarse:
¿Puede Argentina darse el lujo de NO IMPLEMENTAR ciudades digitales en un mundo
que las crea y utiliza de forma creciente?
¿Cómo harán las ciudades que no implementen ciudades digitales para proporcionar
información a sus ciudadanos, visitantes, empresas, comunidad académica, etc.?
¿Cómo podrán interrelacionar a los diversos actores sociales, a lo local con lo global,
al mundo presencial con el mundo virtual?
¿Cómo podrán competir con las ciudades digitales que presenten sistemas de
información y redes fácilmente accesibles? ¿Cómo podrán atraer factores de
innovación y desarrollo?
54 Oportunidades de empleo en la sociedad de la información: explotar el potencial de la revolución de la información, COM (1998) 590 final. 110
A.2. Momento de las ciudades digitales en la
sociedad del conocimiento
En la Sociedad del Conocimiento (SC), el conocimiento y sus aplicaciones productivas,
la ciencia, la tecnología y la innovación, son el motor principal del desarrollo
económico y social. También lo es transversalizar, poner en red a todos los
integrantes de la sociedad, empresas, gobierno, instituciones y ciudadanos, en la
creencia que las ciudades digitales son “la célula de la sociedad del conocimiento” y
que la conformación de esta nueva sociedad será un movimiento más ascendente y
horizontal, es fundamental desarrollar las ciudades digitales.
Por e-ciudad, insistimos, entendemos a la aplicación intensiva, extensiva y estratégica
de las nuevas tecnologías de la información, las telecomunicaciones e Internet (TICs)
a todas las actividades de públicas y privadas de una ciudad. A poner en red a la
administración pública y sus servicios al ciudadano, a poner en red al gobierno
municipal con sus niveles superiores (Provincias y Gobierno Nacional), a la sociedad
civil y la ciudadanía ,y a las instituciones académicas y educativas de todo nivel y a
las empresas de todo tamaño.
Definidas así las Ciudades Digitales, queda claro que en Argentina lo que existe hoy
son algunas ciudades “en camino de ser digitales”. Sin pretender ser exhaustivos,
podemos nombrar, solo para ilustrar y de modo desordenado, a Buenos Aires, Rosario,
Rafaela, Pergamino, Godoy Cruz, Guaymallén, Palpalá y Carlos Casares entre otras,
como aquellas en las que sus autoridades han manifestado claramente su vocación o
voluntad política de avanzar en la “construcción” de ciudades digitales. En muchos de
estos casos, a esta voluntad ya la acompañan varias aplicaciones de las TIC al gobierno
y administración de sus distritos. En algunos casos incluso, han logrado darle a estas
iniciativas algún marco institucional que garantice continuidad más allá de los
períodos y signos de la gestión.
"Lamentablemente en el nivel nacional no hay una política efectiva de desarrollo de
ciudades digitales, aunque hay gente dentro del Gobierno interesada en el e-
111
government", afirma Luis Di Benedetto (La Nación, 2006) un directivo de Telefónica,
con reconocida vocación por el tema.
Un caso interesante es el del gobierno de la Provincia de Mendoza, que por medio de
la Unidad de Reforma de Estado diseñó y está implementando el plan provincial
“Hacia el Gobierno Digital”. Este plan se basa en dos grandes ejes; las acciones
específicas de gobierno electrónico, y la promoción de la Sociedad de la Información y
el Conocimiento. Está estructurado en cuatro programas: inclusión digital; orientación
y servicios al ciudadano; incorporación de las TICs a la gestión del gobierno, y marco
regulatorio, según explicó Elida Rodríguez, coordinadora de la Unidad de Reforma y
Modernización del Estado del Gobierno de Mendoza (La Nación, 2006).
Es importante entonces plantear en qué momento o etapa del desarrollo evolutivo de
las ciudades nos encontramos. Los principales trabajos sobre Gobierno Digital y
Ciudades Digitales suelen hablar de tres (y hasta de cuatro etapas) en el ciclo de
implementación de las TICs a las organizaciones del Estado.
El modelo de tres etapas muestra un ciclo de vida que comienza con la etapa de
Experimentación, continuando con la de Integración y finalizando con la tercera
etapa, llamada Reinvención. En la primera etapa, surgen casi de modo espontáneo
esfuerzos aislados, no coordinados, de tipo voluntarista. Se trata de aplicaciones
simples, difusoras o promotoras de la tecnología, algunas veces útiles, pero
generalmente limitadas a información plana, sin transacciones. En algunos casos, es
en esta etapa donde se inicia la digitalización de algunas aplicaciones críticas o
prioritarias, por ejemplo, la recaudación. Es una fase caracterizada por fallas y
retrocesos, pero fundamentalmente por lo que Prince llama el “factor heroico”
Prince, 2005b), es decir, el peso de los “héroes” también llamados “campeones”. Se
trata de funcionarios o directivos de rango medio o alto, que tienen una actitud
pionera y preactiva para el desarrollo de las aplicaciones con soporte en las nuevas
TICs. El concepto es asimilable al de “intrapreneur”. Es claro que el peso o poder y la
duración de los mandatos de estos líderes marca el éxito o alcance de los desarrollos
iniciados por ellos. Este estadio inicial no es claramente ni institucional ni estructural,
sino casi personal.
En la segunda etapa, de Integración, los esfuerzos aislados y sobrevivientes de la fase
anterior, comienzan a integrarse a otras áreas, horizontal o verticalmente, y dentro
112
de la misma organización. Comienza una paulatina centralización, coordinación,
estandarización e institucionalización. Se redactan algunas políticas, planes y
programas al respecto. Se designan responsables específicos. En cuanto a las
aplicaciones, comienza la bidireccionalidad y la transaccionalidad.
La fase de la Reinvención, tercera y última, es recién la del cumplimiento de las
promesas atribuidas a las TICs. En esta etapa se integran y cruzan bases de datos y
registros, se realiza lo que la industria denomina Business Intelligence y se redefinen
los “qué” de la organización y la efectividad, ya no solamente los “cómo” y la
eficiencia. Es la suma, o el resultado de múltiples reingenierías de base tecnológica;
es el emergente no sólo de la interrelación de la tecnología y el capital humano, sino
la gestión integral del conocimiento. Claro está que en la realidad uno puede observar
una mezcla de estadíos, pero la predominancia de los caracteres de una cierta etapa
es la que nos permite encuadrar o clasificar su momento.
Aplicando este modelo se puede asumir que el conjunto de las ciudades argentinas, se
encuentra atravesando lentamente la primera etapa, con algunas pocas excepciones
que podrían situarse en la segunda etapa (Buenos Aires y Rosario).
A.2.1. Otra forma de analizar la evolución de la e-ciudad
Otra forma de analizar el momento de la e-ciudad, más ligada al ciclo de adopción de
las tecnologías, es también segmentada en tres fases, la Extensiva, la Intensiva y la
Estratégica, que aunque parecen correlacionar con la tipología anterior son distintas.
La fase extensiva se corresponde con el momento en que las organizaciones
comienzan a adoptar las TICs, es la cobertura o cantidad de organizaciones que
adoptan al menos “algo” de lo que se analiza, en este caso las implementaciones
TICs. En la fase intensiva, en cada una de esas organizaciones adoptantes, las TICs, de
modo casi viral, contagioso, perfunden a otras áreas o niveles de la estructura. En la
fase final, Estratégica, las curvas de aprendizaje y de experiencia desarrolladas sobre
todo en la etapa intensiva hacen que la organización pueda redefinir sus métodos y
procesos, administrativos o productivos, de modos más eficientes y colaborativos, se
trata claramente de un nuevo nivel de Gestión del Conocimiento. En una empresa
113
puede llegar a la 55redefinición de su modelo de negocios. En una e-ciudad debería
tratarse, como dijimos, de una ciudad en red, de un gobierno y administración más
inteligente, de todos los actores de la comunidad interactuando de forma más
colaborativa y participativa. De modo más republicano, para utilizar un nombre más
afín a la ciencia política.
Bajo esta otra tipología, también podemos afirmar que en nuestro país son varias las
ciudades que encaran con diversos grados de avance la etapa dos o Intensiva.
En definitiva, esperamos haber dejado en claro a esta altura del texto que una e-
ciudad no es sólo una ciudad con “muchas computadoras” (alta penetración entre la
población y las organizaciones de dispositivos digitales como PCs, Teléfonos celulares
y otros) ni una ciudad con un “lindo portal”. Es por lo cual pensamos que muchos
Observatorios no aciertan en cómo medir la llamada “e-readiness” limitándose a
ciertos indicadores o parámetros duros que son parte pero no la esencia del concepto.
A.2.2. Principios de la implementación de las TIC al Gobierno
Los siguientes principios, desarrollados por Prince en sus cursos sobre Gobierno Digital
son otra grilla que nos permite analizar el momento, o más bien las condiciones o
prerrequisitos para el buen desarrollo de las e-ciudades en Argentina. La lista es
descriptiva (y prescriptiva claro está) pero no pretende ser exhaustiva ni jerárquica,
algunos de los principios pueden por su intensidad complementar o suplir la carencia
de otros, qué de hecho es el caso típico en nuestra Nación. Por supuesto que es
deseable un desarrollo armónico de todos ellos aunque sea de modo gradual y
consecutivo.
Doce Principios para el Gobierno digital:
1. Voluntad política
2. Campeones de rango en el gobierno (subsecretario o más)
114
3. Agencia coordinadora, flexible, inteligente y abierta
4. Plan de gobierno digital inclusivo, interdisciplinario, de largo plazo e
integrador de la TIC (rápido y abierto, se aprende haciendo)
5. Presupuesto y financiación
6. Equipamiento e infraestructura en la Administración Pública
7. RRHH calificados (cuadros profesionales medios de la Administración Pública)
8. Marco Normativo (PSI, regulación de telecomunicaciones y contenidos, leyes
de delitos y documentos digitales, etc.)
9. Niveles de adopción de ciudadanos y organizaciones (teledensidad, parque de
PCs, usuarios de Internet, etc.)
10. Proveedores calificados (particularmente integradores y desarrolladores
locales)
11. Infraestructura nacional
12. Sensibilización de líderes de opinión y dirigentes de la Sociedad Civil (ONGs,
intelectuales, comunicadores etc.)
Como adelantamos en este texto, pareciera que debemos aceptar como razón primera
y fundante de la generación de estas iniciativas la existencia de “héroes” o
campeones que desde dentro del Gobierno y en sus respectivos distritos comienzan
una labor casi propedéutica y seguramente ardua para lograr las primeras
implementaciones de las TICs en sus áreas o sectores. Suelen ser funcionarios medios,
técnicos o no, inmediatamente debajo de ministros, secretarios o equivalentes.
Claramente comienzan por la etapa de experimentación, con alguna aplicación útil y
simple, pero aislada en la mayoría de los casos. En los casos que podemos tomar como
mejores prácticas estos campeones logran la “voluntad política” de sus niveles
superiores, o en los mejores casos, actúan de consuno. Siguiendo un desarrollo ideal,
y sobre el éxito concreto de sus primeras aplicaciones, consiguen institucionalizar el
tema. Esto puede plasmarse en una resolución administrativa, decreto o ley que
contiene mínimamente una declaración de principios y un plan de acción. En algunos
casos, ese documento o sus derivados son una incipiente Agenda Digital y programa
115
inclusivo de las TIC en la Administración y Gobierno. A esta altura, mientras
seguramente avanzan hacia la segunda etapa de Integración, han logrado cierto
consenso sobre la importancia del tema entre líderes de opinión, colaboradores o
colegas de otras áreas, e incluso instaurar el tema en los medios y entre la
ciudadanía. Los presupuestos y el equipamiento de las distintas dependencias públicas
van asimismo, y casi correlativamente avanzando en esta dirección. Los niveles de
adopción de la población, en tanto crecen independientemente y más al ritmo y
dinámica del mercado, que debido al empuje de los planes públicos de inclusión, si los
hay.
En muchos casos las principales barreras son de tipo cultural, o más específicamente,
de cultura política y de gestión. Dado que no existe a nivel Nacional un programa
sobre el tema con fuerza y convicción el desarrollo de las e-ciudades, la emergencia
de e-ciudades, como si acompañara a los paradigmas de la Sociedad del
Conocimiento, parece ser un movimiento espontáneo, emergente, asociativo y
autoorganizado, de algunos pocos pioneros, de la mano de sus campeones y de la
voluntad política de sus responsables. Recientemente el Gobierno Nacional parece
haber revalorizado el tema y es de esperar una fase similar a la de “integración” en la
dimensión conjunta. De todos modos, prevalecerá la iniciativa local de algunas
ciudades, liderando desde la realidad las mejores prácticas. En este camino se
encuentra por ejemplo Rosario, y probablemente Buenos Aires, institucionalizando el
tema, y creando programas de acción integradores, a partir de la voluntad política de
su Ejecutivos y de sus grupos de campeones acompañados por equipos calificados.
Un punto adicional es recordar que estos temas exceden largamente lo tecnológico,
son más bien un profundo cambio la forma de organizarnos y funcionar como
sociedad. Como lo expresa Corrales “No se han cumplido los más agoreros miedos de
los tecnofóbicos, como tampoco las promesas y ganancias de los cyber-entusiastas
(Corrales, 2002:30).
116
A.3. La ciudad y la e-democracia
Es oportuno ampliar la discusión, llevar el tema de la e-ciudad y/o del e-gobierno
desde su habitual lectura o interpretación demasiado circunscripta a la Administración
de lo Público hacia la e-democracia. Hacia la meta de una sociedad más participativa,
si perder de vista que hablamos cada día de sociedades más abiertas, horizontales,
diversas, dinámicas y por ende complejas. Esta es sin dudas la mejor razón para
entender la “necesidad” de las TICs como respuesta a la comunicación interactiva y
en tiempo real que esta sociedad requiere.
Aquí es donde arriesgamos el pensamiento de que el ámbito de lo local aparece como
el más apto (frente al nacional) para desarrollar experiencias integrales de gobierno
electrónico en su sentido más amplio.
Esto se debe a varios factores:
a) Por un lado, los municipios tienen más flexibilidad (y “cercanía”) que el Estado
nacional para negociar con todos sus actores locales (ciudadanos, empresas,
universidades y ONGs entre otros).
b) Es en el nivel local donde el e-gobierno y la e-democracia pueden
implementarse de modo más pleno, directo y controlable por parte de la misma
ciudadanía.
c) Esto movimiento aprovecha la tendencia de descentralización creciente, donde
lo local y lo supra-regional van prevaleciendo frente a los Estados - Nación.
d) Es en este nivel donde la comunidad real, en un dado espacio geográfico y
político mantiene una escala manejable de problemas (excluyendo las megaciudades).
e) Las curvas de aprendizaje y experiencia pueden ser más intensivas.
f) La agenda real de los ciudadanos y la agenda política de sus dirigentes
presenta menor divergencia.
117
Sin pensar en el autogobierno, ni pretender que las TIC actúen como un factor
“tocquevilizador” nos permitimos empezar a reflexionar (y proponer reflexionar)
sobre esta “idealidad” de la ciudades como célula de la Sociedad del Conocimiento.
La tecnología de la información y de comunicaciones puede ser un gran aliado en el
desarrollo de iniciativas como foros de discusión y participación ciudadana, en una
comunicación más directa con funcionarios y electos. Particularmente y a través de
los mecanismos de democracia semidirecta, referéndum, plebiscito y consulta popular
realizadas con herramientas tecnológicas simples y económicas, podemos dar al
sistema más y mejor gobernabilidad, así como re-legitimar a la política, sus dirigentes
y sus prácticas, así como alimentando una democracia más fuerte, al decir de
Benjamin Barber (1984), una democracia que no reniegue de la representación
política, pero que utilice las TICs para no solo brindar acceso a la información por
parte de los ciudadanos, sino que promueva (forme) el debate (informado) entre ellos
para formar los consensos necesarios. Algunas ideas adicionales sobre nuestro
pensamiento respecto de la e-ciudad quedaron plasmadas en el Manifiesto Argentino
del Ciudadano Digital56.
A.4. Voto electrónico y democracia participativa
en la e-ciudad
Como ejemplo del uso de las TICs en el desarrollo de una democracia más fuerte, es
de destacar el uso creciente en nuestro país de lo que se llama voto electrónico o e-
voto. También a este tema se le aplican las mismas etapas, encontrándose en todos
los casos y en sus distintos niveles de Gobierno, en la fase de Experimentación, lo que
56 En el año 2005 en Buenos Aires las organizaciones Actuar Sociedad Civil, el Instituto Tecnología y Desarrollo –Fundación Gestión y Desarrollo y la Sociedad de la Información para las Américas, actuaron como entidades promotoras de la elaboración del Manifiesto Argentino del Ciudadano Digital en el que se establecen los derechos que todo ciudadano debe tener garantizado en la sociedad del conocimiento. Adhirieron en ese momento al Manifiesto 13 intendencias y la Unidad de Reforma y Modernización del Estado del Gobierno de Mendoza, además de diversas organizaciones de la sociedad civil, entre ellas la Cámara de las Empresas de Tecnología de la Información de Argentina (CESSI), el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), la Asociación Civil para el Estudio y la Promoción de la Sociedad de la Información (LINKS), la Red de Organizaciones de la Sociedad Civil Digitales de Argentina (RODAr). Así también se sumaron a este Manifiesto empresas y personas. 118
en este caso no correlaciona con su uso extensivo ya que hasta ahora son solo casos
aislados y no necesariamente repetitivos.
Definamos al voto electrónico como a la aplicación, total o parcial, de dispositivos y
sistemas de tecnología de la información y telecomunicaciones al proceso electoral, o
a algunas de las distintas actividades del mismo.
Puede incluir la emisión misma del voto en una urna electrónica (con o sin impresión
de una boleta en papel para control), el preregistro y verificación de la identidad del
elector, el recuento en la mesa, o el escrutinio global, la transmisión de resultados, y
otras actividades.
Comprendemos por acto electoral no sólo al acto que permite transformar la voluntad
de los ciudadanos en cargos representativos, sino también a aquellos que legitiman
decisiones de órganos electivos, y a los actos de consulta sobre temas de la agenda
ciudadana.
En concreto, en Argentina ha habido a la fecha casi veinte experiencias de voto
electrónico. Algunas han sido experiencias de “sensibilización”, que promueven por
demostración a la herramienta entre la ciudadanía, como son los casos en Mendoza de
elección de la Reina de la Vendimia y de la Nieve. Otros han sido experimentos
destinados a evaluar distintos equipos de emisión del voto (Ciudad de Buenos Aires, en
octubre de 2005). Una al menos ha sido el reemplazo integral de la votación manual
para una elección programada, como fue el caso del Intendente de Ushuaia en el
2003. Algunas, y son las que en esta oportunidad nos interesa destacar han sido
ejercicios participativos, tal como en octubre de 2006 la votación de Presupuesto
Participativo en Rosario, y entre otras (ver cuadro) las de Batán y Junín en las que la
población pudo elegir (de modo voluntario y no vinculante) a sus delegados
municipales, ya que sus respectivos Intendentes se comprometieron a designar a quien
saliera electo en la urnas (electrónicas) en vez de utilizar su derecho a designar ellos
mismos a “sus” delegados. También, en otra aplicación de la tecnología a una
democracia más participativa puede destacarse la experiencia realizada en Mendoza
donde una institución intermedia, los Consejos Deontológicos Médicos renovaron a sus
miembros utilizando esta herramienta. En Montecarlo (Misiones) se utilizó el e-voto
para consultar a la población sobre la instalación de Casinos en esa ciudad, y en
119
Huanguelén (Pcia. De Buenos Aires) se hizo lo propio sobre la independencia de esa
ciudad como un municipio separado.
En ninguno de esos casos, se apreció crítica alguna al sistema ni dudas sobre el
resultado. Las encuestas realizadas en todos los casos sobre muestras de votantes, así
como los observatorios efectuados por ONGs funcionarios, Universidades y expertos
destacaron la eficiencia y transparencia de la nueva modalidad, así como la
aceptación por parte de los sufragistas.
Su uso como facilitador de una democracia más directa es a nuestro modo de ver la
ventaja y la oportunidad mayor de la implementación dl e-voto. Repasemos asimismo
la lista de beneficios prácticos del e-voto:
• Mayor eficiencia y transparencia en los comicios, minimizando errores por voto
anulado y recurrido.
• Elimina la mala interpretación de telegramas y los mensajes con errores
enviados a los centros de recolección de datos.
• Aumenta la velocidad de obtención de cómputos finales provisorios
• Mejora el proceso democrático al estimular la participación. Ayuda a renovar la
confianza ciudadana en el proceso eleccionario.
• Favorece la eliminación de listas sábanas, de “punteros” y de otras mañas
consuetudinarias del sistema electoral.
No olvidemos los requisitos mínimos a tener en cuenta en la implementación de
cualquier sistema de voto electrónico:
• Anonimato, privacidad y no coerción en la emisión del voto. Los ciudadanos
deben poder votar en total libertad y privacidad, sin que su identidad pueda ser
vinculada a su voto.
• Elegibilidad y autenticidad. sólo puedan votar los electores habilitados y
empadronados, y una única vez
• Integridad. Seguridad de que los votos no sean cambiados o eliminados
120
• Certificación y auditoria. Los sistemas de votación (hardware y software)
deben poder ser probados por agentes oficiales de modo simple y económico antes, y
con posterioridad al acto eleccionario.
• Confiabilidad. Funcionamiento sin pérdida de votos ni de datos.
• Facilidad de uso. Deben diseñarse métodos de votación fácilmente utilizables
por los electores para que no generen confusiones ni en el votante ni en las
autoridades del escrutinio.
• Exactitud y posibilidad de verificación. Almacenar, recuperar y verificar toda
la información registrada. En nuestra opinión, y dada la cultura política local,
sostenemos que los sistemas deben incluir la emisión de un voto en papel (sistema
Mercuri).
• Capacitación previa de fiscales y funcionarios involucrados
• Capacitación in situ de los votantes
Como lo expresáramos en el Manifiesto por el Voto Electrónico, damos nuestro apoyo
a la implantación del mismo, en la certeza de que bien utilizado puede ser el
facilitador de una reforma electoral y política que, no sólo aporte más transparencia y
legitimidad al acto del sufragio pasivo sino que, asimismo, permita incrementar la
participación y el control ciudadano57. Y sostenemos que así como lo demuestra la
misma práctica en nuestro país, es en las ciudades donde esto puede realizarse más
plena y rápidamente.
A modo de muy breve cierre deseamos expresar que:
“si las TIC´s aplicadas al Gobierno, la Administración Pública y la democracia, no nos
sirven para aportar gobernabilidad y transparencia, recreando la esfera pública y
construyendo ciudadanía, así como promoviendo la innovación y el conocimiento, en
una sociedad –en red- más abierta, participativa, diversa, horizontal y ascendente…
Habremos equivocado el camino, y perdido el futuro”
57 A modo exhaustivo, presentamos en el anexo 2 cuatro cuadros donde, en orden cronológico, se han resumido las principales características de las experiencias de voto electrónico realizadas en Argentina entre el año 2003 y 2006. 121
B. Firma Digital y otras alternativas de
autentificación (por Pablo FRAGA y Mercedes RIVOLTA)
B.1.- Ciudades digitales y gobierno electrónico
En el marco de los principios del Decálogo de Bilbao58, numerosas ciudades han
avanzado en la puesta en marcha de proyectos de gobierno electrónico. Mediante
portales, las ciudades ponen a disposición de sus habitantes información, trámites y
orientación, a la par que comienzan a desarrollarse lentamente experiencias de
democracia electrónica, o el uso de estas herramientas en materia de seguridad.
Gobierno Electrónico
Cuando los gobiernos se apoyan en medios electrónicos para realizar su gestión, se
habla de gobierno electrónico - e-gov. El e-gov involucra disponer de un sistema de
gestión para realizar las actividades propias del municipio, de alta calidad, apoyado
por información y procesos disponibles en línea. El e-gov tiene el potencial de
fortalecer el control sobre la responsabilidad, la transparencia, la eficiencia y la
efectividad en estas funciones de alto valor gubernamental.
Actualmente, es creciente el número de ciudades que cuentan con portales con
información disponible en la web, presentando distintos estados de avance. Desde
aquellos que están en la primera fase de difusión, en la cual publican información
general sobre las dependencias, convocatorias de compras públicas, pasando por los
que han alcanzado la segunda instancia de información en la cual disponen además de
sistemas específicos para realizar determinados trámites, registro de proveedores,
catalogación de bienes y servicios o adquisición de pliegos, y los portales que han
llegado a la tercera fase transaccional, en la cual es posible realizar la totalidad de un
58 http://www.cities-localgovernments.org/uclg/upload/template/templatedocs/Decalogo_ESP.pdf , Bilbao, 11 de noviembre de 2005. 122
trámite por Internet, o presentar ofertas en licitaciones, inscribirse en registros, etc.
Esta última fase aún no se ha alcanzado, pero constituye la meta.
Para lograr esto, los gobiernos deberían no solamente desarrollar sistemas
informáticos y normativa específica. Además, es crucial afrontar otra serie de
acciones como la simplificación de los trámites, la capacitación y entrenamiento a
usuarios y agentes, y una serie de medidas que resultan imprescindibles para lograr la
implementación exitosa de un sistema de trámites electrónicas.
Un elemento importante es el referido a la autenticación del usuario. Desde el inicio
ha sido una cuestión debatida y analizada cuidadosamente, que como veremos, no
tiene una única respuesta.
El análisis de los mecanismos de autenticación no se reduce a los componentes
técnicos involucrados (internet, computadoras, tarjetas inteligentes), sino que
comprende múltiples aspectos cruciales para la identificación de las personas y de la
documentación. El criterio de autenticación que se adopte, va a derivar en soluciones
que faciliten la implementación de sistemas de trámites electrónicos en un marco de
seguridad y confianza, o por el contrario, podría implicar un serio obstáculo para el
uso exitoso de estos sistemas por parte de usuarios no expertos como es la mayoría de
los habitantes de la ciudad.
Principios rectores del procedimiento administrativo electrónico
Así como el sistema tradicional de trámites administrativos basado en papel se funda
en principios rectores, los sistemas electrónicos deberían apoyarse en una batería de
principios centrales a ser observados. Estos principios son:
Transparencia
No discriminación
Igualdad de Acceso
Libre Competencia en licitaciones
123
Responsabilidad
Seguridad del proceso
La implementación efectiva de estos principios rectores implica diseñar el sistema de
trámites electrónicos respetando determinados requerimientos técnicos. Estos
principios deben estar presentes en:
Publicidad de convocatorias, concursos, información de la gestión
Neutralidad tecnológica
Estándares tecnológicos relativos a interoperabilidad y seguridad
Determinados procesos tales que garanticen seguridad y buenas pistas de
auditoría
Costos razonables y métodos amigables para la participación de usuarios
B.2.- Autenticación
Qué significa autenticación
Es una realidad el masivo uso de Internet para realizar transacciones, desde
transferencias bancarias, hasta compras por catálogo, pasando por las compras en el
supermercado, reserva de pasajes de avión, declaraciones de impuestos, o pagos de
servicios, por citar sólo algunas operaciones que a diario se realizan.
Sobre esta base, los gobiernos han avanzado en el uso de Internet tanto para brindar
información a la comunidad como para facilitar a los ciudadanos la realización de
trámites. El gobierno electrónico - e-government, es hoy una práctica concreta, que
avanza en pos del objetivo de i-goverment, gobierno inteligente.
Tanto los ciudadanos como las empresas se benefician cuando pueden acceder
fácilmente a los servicios que presta el Estado por Internet. Enviar declaraciones de
impuestos sin tener que concurrir a las oficinas y hacer largas colas, notificarse de la 124
resolución de un trámite desde el propio domicilio, son sólo algunos ejemplos de los
beneficios para la comunidad.
Para garantizar la seguridad de estas operaciones electrónicas, las organizaciones
tanto públicas como privadas, necesitan contar con procedimientos que identifiquen a
los usuarios remotos. Este proceso de autenticación electrónica (e-authentication)
puede ser implementado en forma segura mediante el uso de una gran variedad de
técnicas disponibles que brindan un nivel de confianza sobre la identidad del usuario.
El concepto de “Autenticación” se refiere a la verificación de la autenticidad de las
identificaciones realizadas o solicitadas por una persona física o entidad, o sobre los
datos tales como un mensaje u otros medios de transmisión electrónica.
El proceso de autenticación es el segundo de dos etapas que comprenden:
- La presentación de una identificación ante el sistema de seguridad y
- La presentación o generación de información que corrobora la relación entre la
entidad y el identificado.59
La Guía de Autenticación Electrónica para Agencias Federales del Gobierno de
Estados Unidos, define a la Autenticación electrónica como “el proceso de establecer
confianza en las identidades de los usuarios presentadas electrónicamente ante un
sistema de información.” (NIST60, Abril 2006). La autenticación electrónica presenta
un desafío tecnológico cuando este proceso involucra la autenticación remota de
personas individuales sobre una red informática. 61
Se entiende por Autenticación al proceso mediante el cual se establece un grado de
confianza en una afirmación. 62 El Grupo de Trabajo sobre Tecnologías de Seguridad
del Nist define Autenticación como “las medidas de seguridad diseñadas para
59 Rivolta, M. and Schapper, P. “Authentication & Digital Signatures in E- Law and Security - A Guide for Legislators and Managers”, December 2004, Procurement Harmonization Project of The Asian Development Bank, The Inter-American Development Bank and The World Bank. http://www.mdb-egp.org/data/docs/Authentication.pdf 60 NIST Computer Security Division http://csrc.ncsl.nist.gov/ 61 Burr, William, Polk, Timothy y Dodson, Donna, “Electronic Authentication Guideline”, NIST Special Publication 800-63, Versión 1.0.2, National Institute of Standards and Technology, US Department of Commerce, Abril 2006 62 Clarke, R. “The re-invention of Public Key Infraestructure”, Australian National University, 2001
125
establecer la validez de una transmisión, mensaje o su originador, o un medio de
verificar una autorización individual para recibir categorías específicas de
información.” 63
Elementos: Confianza. Entornos. Identificación de las personas y tratamiento de la
documentación. Factores de autenticación.
Para entender el desafío de la autenticación en línea, es necesario apreciar las
fuentes de confianza en las cuales descansa el entorno comercial actual. La gente no
realiza negocios con personas en la cuales no confía. Pero esta confianza comercial no
es materia de fe, regulación o tecnología, sino que es el resultado de la
administración de una relación64.
El marco de seguridad y confianza del nuevo entorno electrónico se compone de
distintos aspectos presentes en una situación dada:
- Entorno jurídico seguro y adecuado: que existan leyes reconociendo el valor
legal de las transacciones electrónicas. En la región los avances han sido
importantes, en procura de reconocer la validez legal de las transacciones realizadas
por medios electrónicos.
- Entorno tecnológico seguro y adecuado: que disponga de herramientas que
garanticen la seguridad de la información, la confidencialidad de las comunicaciones,
la conservación de los documentos electrónicos y la transmisión integra de
documentos digitales. Respecto de los sistemas, se requieren políticas de seguridad
informática adecuadas, con manuales de procedimientos, asignación de
responsabilidades, y con herramientas que permitan garantizar las condiciones
de seguridad necesarias (firewalls, antivirus, dispositivos criptográficos para la
identificación de las personas que administran los sistemas, identificación del sitio
web mediante certificados digitales de servidor, sesiones seguras de internet,
63 Khun, R., Hu, V.,Polkm T y Chan, S. “Introduction to Public Key Technology and the Federal PKI Infraestructure”, National Institute of Standards and Technology, NIST, USA, Febrero 2001. 64 Rivolta, M. and Schapper, P. “Authentication & Digital Signatures in E- Law and Security - A Guide for Legislators and Managers”, December 2004, Procurement Harmonization Project of The Asian Development Bank, The Inter-American Development Bank and The World Bank. http://www.mdb-egp.org/data/docs/Authentication.pdf 126
encriptadas para mantener la confidencialidad de la información que circula en dicha
sesión, etc)
- Entorno administrativo seguro y adecuado: que permita definir con claridad los
procedimientos de autenticación, los procedimientos de verificación de la idoneidad
de los participantes, el proceso de la transacción en sí misma, por ejemplo, de una
licitación electrónica, y las personas competentes para participar en él, así como
también las responsabilidades asociadas al procedimiento.
Se trata de encontrar cuáles mecanismos pueden utilizarse para hacer más ágiles los
procesos de autenticación electrónica sin pérdida de seguridad.
El proceso de autenticación en los procedimientos administrativos no se limita a
verificar la identidad de la persona que inicia el trámite, ya sea en papel o en formato
digital. Por el contrario, el proceso de autenticación considera múltiples aspectos,
tales como domicilio, relación parental, poderes otorgados, situación impositiva y
previsional, etc. La información disponible, si bien en general se encuentra en bases
de datos públicas, es solicitada a los usuarios, quienes deben acompañar la
documentación que se requiere para acreditar tanto los datos de identidad de la
persona como las condiciones que lo habilitan para realizar el trámite. En el actual
estado de avance de las administraciones publicas en la región, aún no hay
experiencias de ventanilla única en la cual todos los organismos disponen de bases de
datos interconectadas, con lo cual se permitiría verificar toda la información de
manera automática, por ejemplo, la personería jurídica de una empresa simplemente
consultando la base de datos de la dependencia pública que controla a las personas
jurídicas.
En ambos momentos el procedimiento vincula documentación en papel con la persona.
En el primer caso, la identidad de la persona que va a interactuar con el sistema. En
el segundo caso, las capacidades de la persona física que interviene en el proceso, la
representación que invoca y las capacidades de la persona jurídica a la cual
representa.
127
Factores de Autenticación
Los mecanismos de autenticación electrónica remota que utilizan los sistemas de
información tradicionalmente se describen de acuerdo con los factores de
autenticación que usan.
Los tres factores básicos de autenticación son:
- Algo que sé (por ejemplo, una palabra clave o password)
- Algo que tengo (por ejemplo, una credencial o un dispositivo criptográfico o
token)
- Algo que soy (por ejemplo, el reconocimiento de voz, del iris o de la huella
digital, u otra medida biométrica)
Los sistemas de autenticación que contemplan los tres factores son los más fuertes en
cuanto a seguridad, respecto de los que utilizan uno o dos de los factores descriptos.
El sistema puede contemplar los tres factores para identificarse ante él, o bien,
combinaciones entre factores para proteger un secreto que debe ser presentado para
la verificación de la identidad. Por ejemplo, un sistema que utilice certificados de
firma digital para presentar ofertas, puede contemplar el uso de dispositivos
criptográficos para albergar la clave privada, a las cuales se puede acceder mediante
una password. O bien los sistemas que contemplan el uso de biometría para activar la
clave. Aunque este tipo de dispositivos contemplan dos factores de autenticación,
solamente prueban la posesión de la clave
Métodos de autenticación según etapa de implementación del sistema
Los gobiernos implementan sistemas de e-gov en forma gradual. Los desarrollos se
realizan alrededor de dos ejes:
- Sistemas de información y/o gestión internos – stand alone
- Sistemas de información y/o gestión abiertos – aplicaciones web
128
Los primeros, en general vinculados con los sistemas de administración financiera, son
de acceso exclusivo para funcionarios públicos. Requieren de instalación en cada
organismo, y constituyen los primeros avances en e-gov.
Los segundos, accesibles por Internet en un único portal del gobierno, podrían a su
vez clasificarse según las funcionalidades que ofrecen, en las siguientes categorías:
1.- Portal de información estática: presencia en internet con información general
sobre los organismos. Corresponde con una etapa inicial de difusión de las actividades
del gobierno local por Internet.
2.- Portal Relacional: portal que recibe información de organismos, la cual pública.
Se corresponde con la segunda etapa de implementación de e-Gov, etapa de
información, en la cual se construyen bases de datos como sistemas de información
sobre distintos componentes de los procesos (en adquisiciones, por ejemplo, catálogo
de bienes y servicios, información de oferentes y proveedores, convocatorias,
documentos de licitación, etc) Permite el acceso a dicha información, y la carga,
actualización y descarga de documentos e información, según el grado de desarrollo
de la aplicación.
El portal relacional a su vez puede ser:
a.- Unidireccional: publica información de los procedimientos de compras
(convocatorias, ordenes de compras, pliegos, etc) Esta información es suministrada y
actualizada por los organismos.
b.- Bidireccional: publica información y documentos de los procedimientos.
Permite realizar descargas por parte del público en general. Por ejemplo, publicación
y descarga de pliegos por Internet. Inscripción en el Registro de Proveedores.
Publicación y descarga de formularios por Internet.
3.- Portal Transaccional: Permite realizar transacciones más complejas propias de
los distintos procedimientos: presentar ofertas en formato digital, comunicaciones y
notificaciones por medios electrónicos, emisión de órdenes de compra, solicitud de
partidas, solicitud y adjudicación de vacantes, etc.
129
Los mecanismos de autenticación no son iguales para todas las etapas, sino que varía
según la complejidad y riesgo de la operación específica. El acceso al portal en etapa
de difusión con información estática es abierto, no requiere autenticación.
El acceso al portal en etapa relacional es abierto, requiriendo en algunos casos firma
electrónica para acceder a las funcionalidades, tales como inscripción en el registro
de proveedores.
El acceso al portal en etapa transaccional requiere autenticación basada en firma
electrónica, en general, esto es, palabra clave y perfil de autorización.
Las cuestiones relativas a la autenticación fuerte, basada en PKI, surgen en esta
etapa. Se observan distintos enfoques en sistemas en operación, y en los proyectos en
curso de ejecución.
El objetivo del presente trabajo es presentar las distintas alternativas de
autenticación de que disponen los gobiernos locales a la hora de implementar un
sistema de trámite electrónico ágil, eficiente, seguro y amigable.
B.3. Marco legal: documento electrónico, firma electrónica y
firma digital
La aparición y extraordinario crecimiento de Internet en los años 90 generó nuevos
medios de realizar transacciones que fueron reemplazando paulatinamente el
tradicional uso del papel. En ese orden, los países comenzaron a adecuar su derecho
interno, con el fin de otorgar pleno valor legal a los contratos celebrados mediante el
uso de medios electrónicos.
Nuestro país cuenta con un marco normativo65 completo en materia de firma digital.
La ley de Firma Digital Nro. 25.506 habilita el uso del documento electrónico, la firma
65 Ley Nº 25.506 (B.O. 14/12/2001), el Decreto Nº 2628/02 (B.O. 20/12/2002), el Decreto N° 724/06 modificatorio del Decreto 2628/02 (B.O. 13/06/06) y la Decisión Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros N° 6/07 (B.O. 12-02-07) 130
electrónica y la firma digital en todo el territorio nacional. Es una ley que
complementa las disposiciones del Código Civil, con el objetivo de facilitar el uso de
medios digitales para la realización de transacciones, tanto entre particulares como
por parte de los organismos del Estado.
Está reglamentada por el Decreto Nro. 2628/02 y el Decreto Nro. 724/06 adquiriendo
plena vigencia desde ese momento.
La Ley establece en su primer capítulo las disposiciones necesarias para otorgar
validez jurídica al documento electrónico, a la firma digital y a la firma electrónica.
Contiene disposiciones relativas a la consideración de original y a la forma escrita,
destacando que un documento electrónico cumple dichos requisitos en la medida que
sea accesible para su posterior consulta.
En los capítulos siguientes, la Ley crea la Infraestructura de Firma Digital,
constituyendo el sistema basado en criptografía asimétrica, con un órgano público
licenciante.
Esta Ley, que reconoce como antecedente el Decreto Nro. 427 del año 1998, pionero
en la región, y que creaba una Infraestructura de Firma Digital para la Administración
Nacional, responde al criterio imperante en la época de su elaboración, 1999 y 2000.
En efecto, las normas de ese momento se basaban en criterios tecnológicos
determinados. Dicho enfoque ha sido superado con el tiempo, debido a que el
incesante avance tecnológico no es acompañado con la misma celeridad en los
procesos de aprobación legislativa, con lo cual se hace necesario contar con leyes
tecnológicamente neutras, que sobrevivan a los avances de la tecnología.
La demora en consolidar el marco normativo, producto de la tardía aprobación de las
normas técnicas sobre firma digital producida a principios de 200766, es decir, seis
años después, advierten sobre las dificultades de implementar dicho esquema basado
en PKI.
66 Decisión Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros N° 6/07 (B.O. 12-02-07) 131
En materia de procedimiento administrativo electrónico, el marco legal se apoya en
normas específicas y, supletoriamente, en las normas generales sobre comercio
electrónico. No se ha avanzado demasiado a nivel del gobierno federal.
La Provincia de San Luis ha aprobado una Ley de Procedimientos Administrativos que
admite el uso de medios electrónicos para su tramitación.
La Legislatura de Mendoza ha aprobado la Ley Provincial Nro. 7234 que dispone la
adhesión de la provincia a la Ley Nacional Nro. 25.506 de Firma Digital. La Provincia
de Santa Fe también adhirió a la ley nacional mediante la ley provincial Nro. 12.491.
Concepto técnico legal de Documento Electrónico
Las nuevas leyes de comercio electrónico reconocen el valor jurídico del documento
electrónico, o documento digital o mensaje de datos. Estos conceptos, similares entre
sí, se refieren a la representación digital de actos o hechos, con independencia del
soporte utilizado para su fijación, almacenamiento o archivo. Asimismo, dichas
normas establecen que un documento digital también satisface el requerimiento de
escritura.
De esta manera, las leyes equiparan el documento electrónico con los instrumentos
privados por medio de los cuales las personas manifiestan su voluntad en papel. Al
reconocer su eficacia jurídica, alcanzan a la totalidad de operaciones que se realicen
por internet o en entornos informáticos cerrados.
Desde el punto de vista tecnológico, constituye un documento electrónico cualquier
manifestación de voluntad que se exprese en formato digital, como por ejemplo:
- Un mensaje enviado por correo electrónico,
- Un archivo en procesador de texto como word,
- Un archivo en base de datos como excel,
- Una base de datos completa,
132
- Una grabación digital de video
- Los archivos contenidos en un cd, en un diskette, en un disco rígido, etc.
Concepto técnico legal de Firma Electrónica
El término “firma electrónica” se aplica a cualquier sonido, símbolo o proceso,
adjunto o lógicamente asociado a un documento electrónico que exprese el
consentimiento de una persona emitido en formato digital, y ejecutado o adoptado
por dicha persona con el propósito de firmar el documento electrónico67.
En general, las leyes denominan “firma electrónica” a cualquier mecanismo de
autenticación que no cumpla alguno de los requisitos exigidos para una firma digital,
que se verán más adelante.
Las partes pueden acordar cuál mecanismo reconocerán para autenticarse al enviar y
recibir documentos electrónicos. Constituye firma electrónica, por ejemplo:
El nombre escrito al final de un correo electrónico
Una palabra clave (password que se utiliza, por ejemplo, para acceder a la banca
electrónica o home banking)
Una frase clave (passphrase que se utiliza, por ejemplo para entrar en una base de
datos)
Una pregunta y respuesta para autenticarse en un sitio web si se olvidó la contraseña
(por ejemplo, en las cuentas de correo electrónico)
Pulsar el botón “aceptar” en una aplicación web, etc.
Generalmente, los mecanismos de firma electrónica que acuerdan las partes están
definidos en los términos y condiciones de uso de un sistema informático, y constan de
varios pasos y cruces de información con el propósito de aumentar la seguridad.
67 La ley federal de Estados Unidos sobre firma electrónica, la E-Sign, define como “firma electrónica” a todo sonido, símbolo o proceso, adjunto o lógicamente asociado con un contrato u otro archivo electrónico y ejecutado o adoptado por una persona con la intención de firmar el archivo. 133
Por ejemplo, cuando accedemos a la aplicación de banca electrónica de nuestro
banco, nos solicita que, como paso previo para autenticarnos en la página web del
Banco, tramitemos nuestra palabra clave en el cajero automático localizado en
alguna sucursal. Para acceder al cajero automático, debemos presentar nuestra
tarjeta electrónica (algo que tengo) e ingresar nuestra palabra clave de acceso (algo
que sé). Una vez abierta la sesión, el cajero automático nos solicita que
determinemos una nueva palabra clave específica para banca electrónica, la cual
luego deberemos ingresar en el sitio web. Una vez que ingresamos en la página de
internet del Banco, y ya identificados por esta clave obtenida en el cajero
automático, la aplicación cruza información con las bases de datos del Banco, y con
información adicional de nuestro número de documento, más la palabra clave, nos
solicita que definamos una nueva palabra clave con la cual nos autenticaremos en el
sistema. Es un mecanismo sencillo, amigable para no expertos, que se apoya en
dispositivos ya existentes (tarjeta de débito, cajeros automáticos) y que
evidentemente, funciona sin repudios.
En síntesis, la autenticación es un elemento necesario en las comunicaciones formales
que se celebran entre partes, incluyendo transacciones de pago. En el sistema
bancario, el PIN (personal identification number) provee la autenticación electrónica
suficiente para las transacciones en cajeros automáticos (ATM). Este PIN es, desde el
punto de vista criptográfico, una clave simétrica, compartida entre el titular y el
banco. Desde el punto de vista legal, es una firma electrónica, por la cual el titular
expresa su consentimiento para realizar las transacciones en su cuenta bancaria que
él mismo realiza a través de la máquina.
En general, las aplicaciones en internet y cajeros automáticos, utilizan la firma
electrónica como mecanismo de autenticación. Excepcionalmente, se utiliza firma
digital para aplicaciones consideradas de altísimo riesgo.
Concepto técnico legal de Firma Digital
Las leyes entienden por firma digital al mecanismo de autenticación que, basado en
criptografía asimétrica, es decir, que usa dos claves, una pública y una privada,
permite identificar al firmante y garantizar la integridad del contenido del documento
electrónico firmado. Además, para ser considerada legalmente firma digital, ese
134
mecanismo debe haber sido aplicado mediante el uso de un certificado digital emitido
por una entidad de certificación acreditaba por el órgano rector del Estado en dicha
materia.
Si cumple todos esos requisitos, este mecanismo de autenticación será considerado
ante la ley como firma digital, y gozará de dos presunciones asociadas, la presunción
de autoría del documento electrónico, y la presunción de integridad de los contenidos
del mismo. Sin embargo, estas presunciones son iuris tantum, es decir, admiten
prueba en contrario.
Si el mecanismo que aludimos no cumpliera con alguno de los requisitos que la ley
exige para considerarlo firma digital, entonces tiene el valor de una firma electrónica,
pues ha sido utilizado mediante acuerdo de partes, para identificarse en el entorno
digital y para expresar su consentimiento con el contenido del documento electrónico
firmado.
La firma digital no implica que el mensaje esté encriptado, es decir, que este no
pueda ser leído por otras personas; al igual que cuando se firma un documento en
forma manuscrita, este sí puede ser visualizado por otras personas. Tampoco impide
que el mensaje sea alterado, no garantiza su inviolabilidad, pero sí da la certeza de
que el contenido del mensaje es íntegro o no lo es: permite saber con exactitud si el
mensaje es el mismo que fue emitido por el signatario o fue alterado en el camino.
Usos de la firma digital
La tecnología de clave pública es utilizada en aplicaciones varias. A continuación se
enumeran las más comunes. Cabe destacar que si bien la tecnología es la misma,
existe una amplia gama de combinaciones de sus herramientas, aunque desde el punto
de vista legal cuando se habla de firma digital solamente se esté aludiendo a una
combinación específica y muy regulada.
a.- Para autenticarse
135
“Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su
personalidad jurídica”68 afirma la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Un uso posible de los certificados digitales, entonces, es la autenticación de la
persona en el mundo digital. La posesión y uso de un certificado digital avanzado,
permite identificar a una persona tal como si fuera un documento nacional de
identidad en el mundo del papel. Esto se produce pues, además de la tecnología
(generación de claves pública-privada) interviene un tercero de confianza – las
Autoridades de Certificación, que mediante un procedimiento riguroso, verifican la
identidad de la persona a la cual le van a emitir el certificado digital. Dichos
procedimientos son los aprobados por la autoridad estatal regulatoria en materia de
firma digital.
Este procedimiento supone la constatación fehaciente de:
- Documentación que acredite la identidad
- Presencia física de la persona
La Autoridad de Certificación efectúa dicha comprobación por sí o por medio de las
Autoridades de Registro, requiriendo la comparecencia personal y directa del
solicitante o de su representante legal si se tratare de una persona jurídica.
La comprobación de los datos de identidad de las personas que soliciten la emisión de
un certificado digital seguro, se efectuará en base al número del documento nacional
que acredite la identidad de las personas en cada país. Sin embargo, qué ocurre
cuando la persona no es nacional del país. Cuál es el documento que se tomará en
consideración? Algunas legislaciones requieren el pasaporte. Sin embargo, qué ocurre
con aquellas personas que no poseen un pasaporte?
Sin embargo, surgen varios problemas relativos a estos aspectos.
El primero es la diferente forma en la cual los países acreditan la identidad de sus
ciudadanos. Por ejemplo, existen países en los cuales una licencia de conducir alcanza
68 Art.6 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. 136
para verificar la identidad. En otros países, se identifica a las personas con
documentos nacionales de identidad, obligatorios. Por lo tanto, no hay un criterio
universal establecido sobre la validez de los documentos que acreditarán la identidad
de los suscriptores de certificados.
Otro problema se presenta respecto de los certificados que contienen atributos, por
ejemplo, de representación de una determinada empresa. Antes de emitir el
certificado, la Autoridad de Registro debe verificar la validez de los poderes, pero
dado que cada país tiene disposiciones específicas, cuál criterio se utilizará? Una
Autoridad de Registro de un país con derecho continental, que deposita la fé pública
en escribanos, puede validar un poder emitido mediante una simple nota intervenida
por notario de un país de derecho anglosajón, función que no requiere las
solemnidades otorgadas en el primer caso? En todos los casos la documentación debe
ser apostillada o intervenida consularmente?
Además de la evidente complejidad que la instrumentación de mecanismos de
autenticación mediante certificados digitales representa por los puntos mencionados,
existe otro factor que podría disminuir el grado de confiabilidad del sistema. En
efecto, suponiendo que el poder fue bien otorgado, que el certificado fue emitido
correctamente verificando documentos de identidad, presencia física y
documentación que acredite personería debidamente otorgada, traducida, certificada
y apostillada, pudiera ocurrir que el poder fuera revocado. Sin embargo, esto no se
reflejaría en el certificado, con lo cual la persona, podría seguir autenticándose
usando dicho certificado. Si bien es cierto que, una vez descubierta la maniobra,
todos los actos serían nulos por el vicio de falta de personería.
Uno de los principales casos de éxito mediante uso de la firma digital para
autenticarse lo constituye el llamado “DNI electrónico69”, proyecto implementado en
Bélgica y en pleno desarrollo hoy en España.
El nuevo Documento Nacional de Identidad español incorporó como novedad la firma
electrónica, a fin de dotar de seguridad a las relaciones telemáticas de los ciudadanos
69 En España ver http://www.dnielectronico.es, al 26/3/07 llevan emitidos más de 420.000 DNI electrónicos. En Bélgica se encuentra en marcha el proyecto BELPIC (Belgian Personal Identity Card) utilizado por más de 8 millones de personas, más información en http://eid.belgium.be/ 137
con el fin de convertirlo en un instrumento básico para la Administración electrónica
que permite dos funciones básicas:
Acreditar electrónicamente y de forma indubitada la identidad de la persona
Firmar digitalmente documentos electrónicos, otorgándoles una validez jurídica
equivalente a la que les proporciona la firma manuscrita
El documento nacional de identidad electrónico se erige en un certificado electrónico
reconocido llamado a generalizar el uso de instrumentos seguros de comunicación
electrónica capaces de conferir la misma integridad y autenticidad que la que
actualmente rodea las comunicaciones a través de medios físicos. La Ley se limita a
fijar el marco normativo básico del nuevo DNI electrónico poniendo de manifiesto sus
dos notas más características -acredita la identidad de su titular en cualquier
procedimiento administrativo y permite la firma electrónica de documentos-
remitiéndose a la normativa específica en cuanto a las particularidades de su régimen
jurídico70.
En la Argentina la BDUIPI71 (Base de datos única de identificación plena de individuos)
es el primer paso en el camino hacia el DNI electrónico. Se trata de conformar una
base que integre los datos biográficos y los datos biométricos de una persona en un
formato digitalizado. Está previsto complementar la base de datos con imágenes
mediante la digitalización de aproximadamente 15.000.000 de fichas identificatorias,
instalar un centro de constatación dactiloscópica que permita responder en tiempo y
forma a los pedidos efectuados por los distintos organismos públicos y completar la
informatización de los sistemas de gestión del RENAPER (Registro Nacional de las
Personas).
b.- Para encriptar y garantizar confidencialidad de la información
El uso más difundido de la tecnología de clave pública es para encripción. El uso del
par de claves soluciona el problema de la distribución de la clave, con lo cual se 70 Exposición de motivos de la Ley española 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica.
(BOE 20.12.2003) 71 Más información en www.biometria.gov.ar . 138
mantiene el secreto sin aumentar los riesgos de que dicha clave se difunda. En efecto,
el documento se encripta con la clave pública de la persona a la cual se dirige el
mensaje y este lo desencripta con su clave privada. La operación no es reversible, y
garantiza la confidencialidad de la información pues solamente el poseedor de la
clave privada que se corresponde con la clave pública puede desencriptar el mensaje.
Sin embargo, el uso de la encripción en forma metódica implica políticas de
certificación específicas, repositorios de claves para la posterior desencripción de
documentos, políticas de recuperación de claves o key scrow, que permitan acceder a
los documentos encriptados en un lapso prolongado.
Estas políticas para certificados de encripción son distintas de las políticas de
certificación para firma digital. Mientras que la firma digital requiere el secreto de la
clave privada, una aplicación que utilice encripción necesita tener repositorios de
claves para desencriptar a lo largo del tiempo. Es por ello que algunos países han
aprobado políticas diferentes o directamente, no contemplan la encripción dentro de
las PKI.72
c.- Para fortalecer la seguridad informática: identificación de sitios web, sesiones
seguras.
En el campo de la seguridad informática en redes se ha dado un amplio y difundido
uso de los certificados digitales. Dicho uso de vincula con la autenticación de páginas
de internet y con el establecimiento de sesiones seguras. El uso de la tecnología de
clave pública permite definir direcciones de Internet seguras al acceder a una web
con el encabezado https, el navegador le informará con una llave o un candado
cerrado en la parte izquierda (si usa Netscape) o un candado cerrado en la parte
derecha (si utiliza Explorer).
Este hecho indica que la comunicación se establece con un sitio Web que tiene un
certificado digital de servidos que lo identifica. Normalmente estos certificados son
72 El primer caso, Brasil, tiene políticas específicas para certificados de encripción. Argentina es un ejemplo del segundo supuesto, ya que la PKI se refiere a la firma digital y requiere el secreto de la clave. 139
de empresas reconocidas internacionalmente, con lo cual todos los navegadores
tienen incorporado el certificado digital de dicha empresa, lo cual permite verificar el
certificado del sitio de internet al cual se accede.
d. Para firmar documentos: garantizar el no repudio respecto de la identidad del
firmante y de la integridad del contenido.
Finalmente, la aplicación legal de la tecnología de clave pública, la firma digital de
documentos, que permite tener un cierto grado de certeza respecto de su autoría e
integridad.
Ya se han analizado en profundidad los componentes que se requieren para la firma
digital de un documento. Analizaremos ahora los procesos específicos de la firma
digital.
El proceso de firma digital de un documento electrónico es una moneda con dos caras.
Una cara, el proceso de firma propiamente dicho. La otra cara, el proceso de
verificación de la firma realizado por un usuario.
Pasos para el firmado digital de un documento electrónico.
Este mecanismo se caracteriza por la complejidad inherente al funcionamiento de una
Infraestructura de Claves Públicas, o PKI por sus siglas en inglés (Public Key
Infraestructura).
En síntesis, los pasos necesarios son:
1.- Generación del par de claves por el futuro firmante, titular del certificado digital.
2.- Conservación de la clave privada en dispositivo criptográfico seguro.
3.- Remisión de la clave pública a la entidad certificante.
4.- Solicitud de emisión de la clave publica a la entidad certificante
140
5.- Presentación personal con documentos que acrediten identidad ante Autoridad de
Registro.
6.- Verificación de los datos de identidad de la persona realizada por la Autoridad de
Registro.
7.- Autorización para emitir certificado digital.
8.- Emisión del certificado digital, realizada por la entidad de certificación licenciada
por el órgano público rector del sistema.
9.- Publicación del certificado en la lista de certificados emitidos de la entidad de
certificación.
10. Una vez que posee el certificado, el titular está en condiciones de firmar
digitalmente en la aplicación de que se trate.
11.- Firma digital del documento y remisión al sistema o a un tercero.
12.- El tercero o el sistema recibe el documento electrónico firmado digitalmente, y
verifica la firma digital, mediante el uso del certificado digital del firmante que
contiene su clave pública.
13.- Para poder verificar, el tercero debe instalar en su sistema o máquina el
certificado digital de la entidad de certificación.
14.- El tercero o sistema consulta la lista de certificados emitidos de la autoridad
certificante a fin de verificar su vigencia.
15.- El tercero o sistema consulta la lista de certificados revocados de la autoridad
certificante a fin de verificar la vigencia del certificado digital.
141
B.4.- Dos experiencias exitosas de autenticación
y firma digital a nivel provincial y local
Uno de los argumentos principales para el mantenimiento de los trámites en fases
presenciales es la inexistencia de una entidad certificadora de firma electrónica o
digital. Países como Chile o Brasil no exigen firma electrónica para muchas de sus
transacciones y ello no es obstáculo al desarrollo de otras formas de seguridad de las
mismas, como por ejemplo los certificados de denuncias electrónicas.
Creemos pues que no es totalmente cierta la existencia ineludible de la firma digital
como único método que garantiza la seguridad de las transacciones de los ciudadanos
y prueba de ello han sido los avances que se han registrado a nivel provincial en la
Argentina y que seguidamente analizaremos.
a. El Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Chubut
Paradójicamente la utilización de sistemas de autenticación y firma digital han tenido
su desarrollo a nivel provincial antes que a nivel nacional. Así debemos destacar la
experiencia llevada adelante por un pionero, el Dr. Guillermo Cosentino73, en el
Tribunal Superior de Chubut.74
Para entender el impacto real del uso de la tecnología en materia de notificaciones
judiciales75 basta señalar el proceso de notificación por cédula que demora76 en la
Argentina aproximadamente 20 días desde que la misma es emitida en el juzgado, se
notifica la parte interesada y una copia de ella debidamente firmada por quien se
notificó vuelve al juzgado para ser agregada al expediente judicial. Se presentan tres
73 Secretario de Informática Jurídica del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Chubut; Argentina. Ver: Aplicación de la Firma Digital en el Ámbito de la Justicia, en http://www.sup-trib-delsur.gov.ar/ForoPatagonico/DoctrinaJuridicaPatagonica0.htm 74 La Acordada 3249 creó el Registro de Firma Digital y la Acordada 3268 la Autoridad Certificante del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia del Chubut 75 Pablo Fraga, “E-notificación, un acelerador de la Justicia”, Gobierno Digital Nro.6, 2006. 76 Morello y Kaminker señalan (El Derecho T. 158 pág. 1081) que en un juicio que recorra todas las instancias, hasta la Corte Suprema Nacional, se consumen dos años y once días en trámites de notificación
142
problemas: lentitud, alto costo e inseguridad. Estamos ante un proceso (o mejor dicho
un subproceso) que consume el 60% del tiempo completo promedio de un proceso
judicial.
Existen dos Acordadas dictadas en tal sentido por la Sala Penal del Superior Tribunal
de Justicia de la Provincia del Chubut77 que hacen referencia expresa a la utilización
de la firma digital en el marco del nuevo procedimiento penal:
El acuerdo Nro 12/06 que establece que las comunicaciones procesales que
realice la Oficina Judicial a los Defensores Generales, Fiscales, Querellantes y
Defensores Particulares, se realizará mediante correo electrónico firmado
digitalmente.
El acuerdo Nro. 22/06 que dispone que en caso de elección de la opción para
tomar conocimiento de las comunicaciones procesales, los cambios de titularidad en
la cuenta asociada de correo electrónico serán comunicados a la Secretaría de
Informática Jurídica por dicho medio y firmadas digitalmente por Fiscal o Defensor
responsable
En el mismo orden de ideas el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro ha dictado
la Resolución N°398/2005, por la cual se habilita en forma gradual, permanente y
obligatoria el uso de la firma digital en el Poder Judicial de la Provincia, de acuerdo a
los términos de la Ley N° 25.506 y son innumerables los tribunales superiores
provinciales que se han constituido como Autoridad de Registro78 de la Autoridad
Centificante de la ONTI (Oficina Nacional de Tecnologías de la Información), órgano
rector en materia de tecnologías informáticas para la Administración Pública Nacional.
b.- La Unidad de Reforma y Modernización del Estado de Mendoza
La Unidad de Reforma y Modernización fue creada por decreto acuerdo N° 1778/01
con dependencia directa del gobernador de la provincia79 y uno de sus primeros logros
fue la Guía de Trámites con más de 1500 trámites, experiencia que fue transferida y
replicada en otras provincias argentinas como San Juan y Misiones. Otro de ellos fue la
77 Más información en http://www.juschubut.gov.ar/firma_digital.htm 78 Ver www.pki.gov.ar 79 www.reforma.mendoza.gov.ar. Por su trabajo Mendoza resultó ganadora de la II Edición del Premio Latinoamericano de Ciudades Digitales en la categoría de Ciudad Grande. 143
Informatización del Archivo del Registro del Estado Civil y Capacidad de las personas
de la Provincia de Mendoza.
En materia de firma digital Mendoza adhirió a la Ley Nacional 25.506 en el año 2004
mediante la sanción de la ley 7234. La Ley provincial no sólo autorizó el empleo de la
Firma Digital en todas las dependencias del Poder Ejecutivo Provincial sino obligó al
mismo a promover su uso masivo de forma que posibilite el trámite de expedientes
propendiendo a una progresiva despapelización80. Asimismo en el mismo año el
Gobierno de la Provincia de Mendoza se constituyó en Autoridad de Registro de la
Autoridad Certificante de la ONTI81.
En el marco descripto la Unidad de Reforma y Modernización del Estado llevó adelante
varias experiencias82 en materia de firma digital y timbrado digital como el Piloto
Firma para web-forms en e-democracia y el Sitio Seguro en la Guía de Trámites,
mereciendo un párrafo aparte las siguientes implementaciones:
Experiencia de Repositorio de Normas con Firma Digital
El modelo de implementación de Firma Digital en el circuito de resoluciones se
orienta, en función de las necesidades identificadas, a la creación de un repositorio
digitalizado de resoluciones con garantías de Firma Digital, entendiendo por
repositorio al “conjunto de recursos de información en formato digital, insertos en un
contexto organizacional que procura la selección, evaluación, registro y
sistematización para su disponibilidad y que permite – mediante Tecnologías de
información, el acceso local o a distancia por parte de una comunidad de usuarios
locales o remotos”83.
Correo Seguro y Firma Digital de Archivos en la Tesorería General de la
Provincia
La tarea desarrollada aquí consistió en la asistencia técnica necesaria del organismo
para que tenga plena capacidad de firmar digitalmente documentos y enviar correo
seguro. El objetivo fue agilizar, asegurar y modernizar su operativa interna. 80 Ley Provincial 7234/04, art. 3 81 Disposición ONTI Nº 03/2004 del 04/05/2004. 82 Más información en www.firmadigital.mendoza.gov.ar 83 http://www.firmadigital.mendoza.gov.ar/ 144
Timbre Digital en la Tarjeta Única Migratoria
Se implementó la solución de "Timbre Digital" en esta aplicación de Migraciones con el
objeto de asegurar la autenticidad e integridad de la Tarjeta Única Migratoria (TUM)
que se imprime directamente desde Internet y le permite a los ciudadanos de
Mendoza cruzar sin demora al vecino país de Chile.
Timbre Digital en la Contaduría General de la Provincia
La misma solución de "Timbre Digital" que se implementó en la Tarjeta Única
Migratoria se replicó en la Contaduría General de la Provincia a fin de asegurar la
autenticidad e integridad de comprobantes de retención de ingresos brutos para
proveedores del Estado Provincial que se imprimen directamente desde la web.
B. 5.- Conclusiones
La evaluación de experiencias de PKI basada en certificados X.509 revela un grado de
complejidad muy alto, un despliegue y evolución lentos, caros y numerosas
deficiencias técnicas y legales, tales como las relativas a la conservación de
documentos electrónicos firmados digitalmente84.
Otros enfoques alternativos para autenticación parecen ser más adecuados como
medios para satisfacer las necesidades que presentan el comercio y el gobierno
electrónico tanto a nivel nacional como local.
Ya en el año 2001 Clarke entendía que las tecnologías de clave pública en general
parten de asumir condiciones del mundo real que no son razonables. Expresaba la
necesidad urgente de avanzar en implementaciones concretas que contemplen
84 En el tema de conservación, se presentan serios interrogantes aún no resueltos. Básicamente, qué ocurrirá con la verificación de la firma digital una vez expirado el certificado, normalmente a los dos años de su emisión. Las leyes imponen períodos prolongados de conservación de documentos, más de 10 años. Otro tema se refiere a la actualización de formatos necesaria para la posterior consulta del documento. El avance tecnológico permanente obliga a migrar los formatos para poder mantenerlos accesibles, en cuyo caso la firma digital original ya no verificaría. Son aspectos a tener en cuenta a la hora de evaluar la conveniencia de implementar mecanismos de autenticación basados en PKI. 145
enfoques de autenticación alternativos, para poder evaluar si éstos proveen una base
adecuada para el comercio electrónico. 85
Transcurridos cinco años desde ese momento, podemos afirmar que se ha avanzado
mucho en la materia, y que las aplicaciones que utilizan enfoques alternativos de
autenticación han sido exitosas, pues están siendo utilizadas masivamente y no han
generado repudios de transacciones.
La Comunidad Europea ha realizado recientemente un informe sobre aplicación de la
Directiva 1999/93/CE86, la cual establece un marco comunitario para la firma
electrónica, basado en un esquema PKI. Dicho informe tiene por objeto analizar la
aplicación en los 25 estados miembro de la Comunidad.
Respecto de la repercusión de la Directiva en el mercado interior, señala que “Aunque
el estudio centró sus investigaciones en el uso de la firma electrónica avanzada o
reconocida, llegando a la conclusión de que su asimilación ha sido muy lenta, también
puso de manifiesto la existencia de otras muchas aplicaciones de la firma electrónica
que utilizan su forma más simple.”
Advierte un incremento en los servicios que prestan los Estados para cuya
autenticación utilizan firma electrónica simple, no basada en PKI. El informe se
pregunta por qué el mercado de la firma digital no se ha desarrollado más aprisa,
señalando que no tiene una respuesta sencilla, mencionando a continuación, algunos
de los problemas que presenta PKI:
- la alta complejidad del esquema PKI.
- La falta de interoperabilidad técnica a nivel nacional y transfronterizo
- Generación de multitud de islas de aplicaciones con uso exclusivo de certificados.
- Dispositivos de creación de firma con tecnología cara que exigen inversiones en
infraestructura física considerables (tarjetas inteligentes)
85 Clarke, R. “The re-invention of Public Key Infraestructure”, Australian National University, 2001 86http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/esignatures/com_electronic_signatures_report_es.pdf
146
- La conservación de documentos electrónicos firmados digitalmente resulta
demasiado compleja e insegura, no sostenibles en el largo plazo de conservación que
exigen las normas.
Los ciudadanos tienen que encontrar facilidades para la obtención, la gestión y el uso
de la firma digital o cualquier otro sistema de autenticación.
No resulta oportuno establecer mecanismos complejos o ininteligibles para los
ciudadanos quienes no deben ser expertos en tecnología sino usuarios que obtengan
un claro provecho de su utilización al interactuar entre ellos o con la administración
pública.
147
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