Libro Derecho administrativo Andrés Serra Rojas - … administrativo vol 1.pdf · PRóLOGO El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyección y re sultados de trascendencia,
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AUTÓNOMA DE MÉXICO
OCTAVA EDICION
TOMO PRIMERO
MUICO,lm
Copyright © 1977 por Asoab SIDA ROJ'\
A\·. Cuauhtémoc. 981, Mhico. D. F.
[su edición y sus caractcriSolic:lS JOIl propied<Kl de la
EDITORIAL PORRÚ.~. S.•~.
Queda hecho el depósito qUt· marca la In-
/ :'; &ASlf.J (2. ~, el' L" ;J MIQUIS O 77 -1 -1 IIECHA 1~ . b
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PRóLOGO
El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyección y re
sul tados de trascendencia, que no guardan relación con el pasado
inmediato, por su magnitud y el nuevo sentido de las
instituciones.
Los trabajos de investigación y divulgación se han intensificado
hasta colocar este derecho en una de las ramas del derecho público
de mayor interés cultural. El estudioso de esta disciplina se
encuentra en el centro generador de un debate de proporciones
inusitadas. "Partiendo del supuesto de que nos hallamos en una
especie de revolución administrativa, ¿podemos decir que el
problema de nuestra filosofía acerca de los administradores o la
filosofía adecuada para los administradores ha sido tratado de
manera satis factoria" (Dwight Waldo, Teoría de la administración
pública, El Estado administrativo, Ed. Tecnos, S. A., 1961, pág.
315.)
Las tareas más importantes y complicadas del Estado se hacen sobre
la marcha -apremiados por los difíciles problemas nacionales e
internacio nales- que no admiten demoras o esperas, ni se logran
comprobaciones efec tivas, dejando que el tiempo acredite los
resultados de una labor que es crítica del sistema que vivimos,
analítica de la legislación y de la doctrina imperante, al mismo
tiempo que constructiva, porque colabora en la forma ción y
perfeccionamiento de una política necesaria para impulsar el
desarrollo jurídico del Estado y económico de la sociedad.
La obra legislativa nacional realizada en los últimos años es
abrumadora y requiere un trabajo de hermenéutica jurídica mayor que
en otras ramas del Derecho. En tanto que los Códigos tradicionales
se mantienen durante largo tiempo sin modificaciones y tránsitos
radicales, y apenas con las par ticulares adiciones y reformas que
exigen nuestras actuales condiciones socia les, la legislación
administrativa se va sucediendo en incontenible prolifera ción
-que, entre otras consecuencias-, impide su codificación. Los
adelantos en esta materia constituyen verdaderas conquistas
sociales, reflejo de la apli cación de una política de justicia
social gubernamental, que una vez consa gradas en la Constitución
o en la legislación federal no admiten retrocesos o claudicaciones.
Una ley administrativa adelantada se incorpora sólidamen te a la
estructura de una comunidad, principalmente a sus tradicionescons
titucionales que admiten superación, mas no su destrucción. Tal
como aconte ce con la nacionalización de la tierra, del espacio,
del de la enc~rg¡[a
eléctrica, y más recient~ente~ con .la~J1~vasleyes·
inversión-nacional yex:tralljera, la .ctepoltlacióft, la
10 ANDRÉS SERRA ROJAS
fesiones, de turismo y otras, que se van sucediendo cuando las
condiciones históricas, políticas, económicas y sociales favorecen
su incorporación al or den jurídico nacional.
La elaboración .doctrinal estimulada por importantes organismos
nacio nales e internacionales, va formando un material
bibliográfico de propor ciones cada vez mayores en sus ramas
especializadas, que se alejan de la materia básica para integrar
conocimientos independientes. El derecho finan ciero, tributario,
crediticio, presupuestal, minero, patrimonial, de la propie dad
industrial, vial, económico y otras ramas más, van confirmando su
auto nomía sistematizada y sus .principíos especializados se
apartan del derecho administrativo.
La obra jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, bajo la influencia de los factores políticos, no le asegura
toda su autoridad general como suprema institución del orden
jurídico nacional, pero sin duda, se observa un mayor desarrollo
que se refleja en la solidez de las instituciones nacionales, en
particular, en la noble institución mexicana del juicio de amparo.
Aspiramos a que nuestro más alto Tribunal de Justicia, ahora
estimulado con las reformas a la estructura del Poder Judicial de
la Federación, -construya un derecho jurisprudencial de elevado
alcance y obli gue a las autoridades administrativas a
circunscribirse a las normas que re gulan su actuación.
El derecho administrativo vigente atiende en forma precisa a los
com plejos problemas lógicos del crecimiento desorbitado de la
acción pública, mas no siempre la leyes suficiente ante el reclamo
de .la política o a la exigencia de la economía.
El esfuerzo más notable de los publicistas fue soltar las amarras
que lo tenían sumergido y subordinado a la norma del 'interés
particular. El de recho privado es la obra jurídica más importante
de los siglos pasados, pero sus caracteres se han reducido a ser un
derecho protector de intereses par ticulares, mantenedor de sus
privilegios y explicación inevitable de las in justicias
históricas que a su amparo se cometieron, desde la formación del
Corpus [uris Civilis hasta el presente siglo, en que las
instituciones priva das tradicionales parecen todavía
inconmovibles como el matrimonio, la propiedad y otras.
Desde fines del siglo XVIII el derecho público y luego el derecho
admi nistrativo inician una lucha paralela al desenvolvimiento de
las transfor maciones sociales, recogen y transforman en
principios jurídicos lo que forma el sedimento estable o constante
de los anhelos de los grupos humanos. A partir de esos momentos el
vuelo del derecho público es brillante e incon tenible. ,El futuro
reserva un lugar preferente al derecho que tiene por misión la
protección del interés general y a la organización' de los
servicios públicos.
No. es un derecho que se subordina exclusivamente. a. ,13$
creacíenes de sus i~i8t3$J nLa intrascendentes rutinas
admin~~tJ'é;ltiva~ E$t~ ~recho prm cipaltnente se origina en los
cQIIlplejO$ fenó~l),()& ,4e .la.s()Qe<Jad.,y", del
DERECHO ADMINISTRATIVO II
Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras
nece sidades sociales. No es un derecho estancado o de difícil
evolución, porque las fuerzas mismas que lo animan lo convierten en
un derecho juvenil, vigo roso, de aplicación cotidiana, de
insistencia creciente y de penetración inelu dible, en una
sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres.
Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente
e impe rioso reclamo de los grupos de presión. El jurista, en esta
rama del derecho -más que en ninguna otra- se ve obligado a
participar en las contradiccio nes ideológicas corrientes que le
obligan a tomar partido y aceptar un camino que inevitablemente
conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia de opiniones
tan intensa y dispar nos recuerda la desembocadura de los ríos al
mar; en ocasiones no sabemos dónde termina o comienza el mar, o en
otra proyección río arriba, nos encontramos con enormes zonas de
agua dulce o salobre.
El jurista de antaño en el campo del derecho privado se mostró
conser vador y hasta cierto punto rutinario. Por razones
ineludibles el legislador francés de la Revolución, que creó la
justicia administrativa, desconfió de la rutinaria y lenta justicia
civil.
En las investigaciones actuales de la Ciencia Política, el jurista
estudia los problemas que 10 acosan con inquietud intencionada y
grave responsa bilidad, en el escenario mismo de la lucha social.
¡Cuán difícil resulta romo per con los prejuicios establecidos y
aconsejar las medidas que pueden ser útiles a una comunidad, que no
sabe si apoyar los intereses creados o afron tar los riesgos de
nuevos planteamientosl
El derecho público es un cuerpo normativo de creación y
funcionamiento de instituciones inspiradas en el interés general.
Su contribución es necesaria para salvar al Estado de los graves
desquiciamientos que constantemente se suceden y que en época
próxima aumentarán en intensidad < peligrosa.
La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de
tantas y tan acerbas críticas- tendrá que transformarse en un nuevo
grupo de fuerza actual, consciente de este devenir histórico. La
lucha por el derecho vuelve a adquirir una actualidad notable. El
jurista, al formular los esque mas y doctrinas jurídicos, se
convierte en un actor en el drama político moderno y sus ideas se
concretan y valoran en los programas de la planea. ción estatal.
Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una cate
goría insospechada.
El derecho constitucional y el derecho administrativo no se
contienen en una efímera literatura. Para esa investigación no
valdría la pena de sacri ficar el mundo pasajero de las cosas
materiales. El goce espiritual del jurista se encamina a ordenar lo
desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de la
administración e a las instituciones , ante las fuerzas
niepn su las
12 ANDRÉS SERRA ROJAS
cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que
las utopías de ayer, bien pueden ser felices realidades en el orden
de mañana y desempol varán halagüeños falansterios, Arcadias o
Repúblicas de filósofos. Entonces la humanidad habrá comprendido
que el trabajo ideal no se perdió, sino que diáfanamente quedó
prendido en la inquietud creadora del espíritu.
Una tarea sin duda difícil -en un mundo saturado de apatía, egoísmo
y de pobreza de espíritu-, pero que es necesario llevar al cabo
contra vien to y marea, para mover a los hombres a empresas
superiores y convencer los de que el hombre-rebaño halagado en su
apacible vida de satisfacción de necesidades primarias, que sólo
despierta ante las violentas agresiones de la sociedad
contemporánea, debe contribuir con entereza a facilitar el adveni
miento del hombre de naturaleza anímica diversa a la presente. Un
ser hu mano responsable y técnico dispuesto a afrontar un mundo en
complejidad creciente.
El comunismo soviético en la expresión filosófica de Marx, Engels y
Lenin, preconiza la desaparición del Estado y la transformación de
las sa ciedades. En cambio fortalecen la estructura de la
Administración Pública, como elemento de orden imprescindible para
la vida social, gobernada por una clase burocrática que dificulta
su desarrollo.
La experiencia histórica nos enseña cómo los pueblos han sufrido
tre mendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la
paz social, pero lo que los pueblos no soportan es la anarquía,
porque equivale a tanto como a un aniquilamiento de la sociedad,
una destrucción absoluta y absurda de la cultura humana, es
entonces cuando se afirma la acción eficaz del Dere cho, como
imprescindible elemento de la vida social.
Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo
democrático, nos aferramos a la idea de la supervivencia del
Estado, que tendrá que superarse ante el peligro de su
aniquilamiento. Aun en los países socialistas o de democracia
popular el Estado es una institución indispensable como elemento
ordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su
desaparición o transformación.
En las naciones de estructura democrática y federal, que luchan por
un estatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los
valores de la cultura occidental, comienzan por reconocer las
imperfecciones del Estado, los inevitables desarreglos sociales, la
inhumana injusticia que lo rodea, las bárbaras costumbres que aún
subsisten. El materialismo no puede decir más de lo que esta
crítica expresa de la organización estatal clásica. Sin duda
surgirá un nuevo Estado, cada vez más perfecto, cuando el hombre
participe en una obra social armónica de magnas proporciones en la
que todos asu man su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo
y posibilidades de la tecnología actual.
Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las
insti tuciones democráticas pueden desaParecer si.·~·.·tiene la
convicción de que hay que emprender tareas audace~, en
intensitladciel1t1fica supretna, técni~
camente conformadas y con una maY(lr proyección hasta hoy
rtoempleada~
DERECHO ADMINISTRATIVO 13
Acabar de una vez con las mediocres tareas políticas de vegetar
alrededor de los presupuestos; o de peligrosos endeudamientos
públicos, afrontar con decisión la reforma administrativa; lanzarse
valientemente al mundo de ma ñana disponiendo de las corrientes
crediticias, realizando obras que incre menten los ingresos
públicos; desandar con valor muchos de los caminos erróneamente
emprendidos y pérfidamente sostenidos, aunque con ello se afecten
muchos intereses surgidos del desorden, de un tradicionalismo con
servatista inoperante y de la indiferencia; llevar por convicción
-al gober nante y al gobernado- a la construcción de un mundo
mejor estructurado, al mismo tiempo que se reconoce como meta
ideal, el más legítimo de los derechos del hombre: el derecho a
vivir en un régimen de seguridad total, combatiendo la
intranquilidad e inseguridad que sólo conducen a un mundo de
vicios, que acaba por agostar las fuentes más nobles del
espíritu.
Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de
una demagogia fulgurante de hombres que se creen providenciales, á
una técnica institucional elevada para acabar con la indolencia de
seres ofuscados en el espejismo lastimoso de esta época -de
oligarquías adueñadas indebidamente del poder, por caminos no
democráticos que, como el Leoiathan de Thomas Hobbes, devora a sus
propias creaciones-; de costumbres políticas que afec tan
seriamente las libertades humanas; de una administración pública
lenta y desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que
apunta el fu turo; y de grupos de presión que indebidamente
obtienen privilegios, validos de su influencia de grupo, frente a
las grandes carencias colectivas, en lu gar de armonizar sus
anhelos con los grupos marginados más numerosos que no disponen de
los mismos elementos para una acción política eficaz en defensa de
sus intereses.
Los regímenes políticos que niegan la libertad o explotan al
hombre, llámense capitalistas o comunistas son transitorios porque
llevan en sí el germen de su propia destrucción. Lo mismo es dañino
el régimen que dosi fica o elimina la libertad, que el que la
cotiza en la balanza de los merca deres. Las sociedades se
acostumbran a la injusticia, como muchos pueblos a la zahúrda en
que viven o al agua contaminada, porque no tienen otra cosa con qué
sustituirla. La tiranía que emplea la violencia, desenfrenada y
despiadada, es tan grave y destructiva como la tiranía verbalista y
abru madora, que pretende alimentar a' un pueblo con palabras
dispersas e in trascendentes; en ambas se acaba por pervertir los
valores de una comunidad.
La personalización del poder es un fenómeno político de estos
tiempos y no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que
concentran la fuerza material y jurídica del Estado, si la política
social es definida, se mantienen las libertades fundamentales y se
cuenta con una administración pública de economía mixta. El mundo,
apremiado por las tremendas necesidades socia les, acabará por
destruir su propia y anticuada filosofía social y construirá sus
instituciones con. un realismo trascendente.
Fuera de ~os cuantosjd~a1istas.-grandes y apasionados señores del
mun do- 1~.4ist()ri~.. $Ólo .rcegi!ltfa.mucheduqlbr~s .tris~s.y
sin .. futurQ,. con, ~a .vista
11 ANDRÉS SERRA ROJAS
en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda
vehe mente y discutible afirma que el hombre-masa en la
actualidad, al que se le pretende hacer vivir en una ilusoria
sociedad de consumo tiene los ojos puestos temerosamente en el
mañana, como no lo había hecho en ninguna otra etapa anterior y que
esa es la realidad, lo mismo en los Estados demo cráticos que .en
las naciones comunistas. En grandes regiones del planeta, masas
mudas y hambrientas pasean desoladamente el fardo de sus vidas en
un mundo de angustias y privaciones, que ellos no han formado, pero
que estoicamente soportan y sostienen, esperando el despertar de
los grandes or ganismos internacionales, cuyos Estados se mueven
en el círculo de hierro de los intereses impasables de sus
economías nacionales.
y entre tanto las grandes y lacerantes preguntas de la humanidad
aún no encuentran su debicla respuesta: ¿Cuál es la fórmula social
y política para que el hombre viva en paz y creadoramente sobre la
Tierra?
Estamos seguros de que hombres incorruptibles y leales a su
dignidad humana, sacrificando las mejores horas de su existencia,
algún día triun farán en la ardua tarea de la conquista de la
verdad, descifrando el labe rinto de las leyes naturales que lo
acosan y construyendo, con sus imperfec tas leyes humanas, un
mundo social que se haya liberado de sus móviles
irracionales.
Es necesario, por tanto, concluir sin vacilaciones. que la obra
social no será realizada en toda su plenitud por el hombre de 'hoy,
espiritualmente deformado. que se abruma con tantos años de errores
y oscuridades que pien san que la vida se ha desarrollado para el
disfrute de unos cuantos.
Cuando pasemos de esta etapa crítica y en transición que vivimos.
con sus problemas ilimitados y aparentemente insolubles -más por la
intransi gencia de los que gobiernan. frente a la ceguera e
ineptitud de los gober nados, que se resisten a fortalecer la
organización política en la que nece sariamente deben vivir-. y
pasemos a otro estadio moral de cultura superior. seguramente que
mejores generaciones que las actuales, podrán contribuir a preparar
el camino de una nueva y trascendente realidad política y econó
mica -que disponga de una poderosa Administración pública, con
medios operativos eficaces por estar técnicamente programados- y un
Derecho ad ministrativo superior que sea garantía de seguridad y
eficacia. dejando un margen racional de acción a la iniciativa de
los particulares, que de todas maneras tendrán que ajustar sus
actos al interés general. limitar sus excesi vas especulaciones y
colaborar en los amplios programas de planificación estatal.
Ahora es cuando más debemos empeñarnos en la enseñanza del Derecho
administrativo, ante un mundo en una constante 'transformación, que
ha obligado al poder público a una intensa labor legislativa en
materia admí nistrativa, Nuestro empeño debe fincarse en
orientara'lóséstu'diasos de nues tra materia en el conocimiento de
esta nueva legislaclórl.~ÍJjarcada"en un programa general del
desarrollo social y de lareforma'ad1ñlnisaativa, que
OER.ECHO ADMIl':ISTRATIVO 15
,
TíTULO PRIMERO
CAP1TULO 1
LOS FINES DE LA' ORGANIZACIóN POLfTICO ADMINISTRATIVA
l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3.
Clasificación de la actividad del Estado.-4. Doctrinas
contemporáneas que determinan la extensión de los fines del
Estado.-5. La doctrina del Estado mexicano.
1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado se ongma en el conjunto de operaciones,
tareas o facultades para actuar -J'urídi,cas, materiales y
técnicas-«, que le corres- pon den como persona jurídica de derecho
público y que realiza por medio ,! de sus órganos. Las actividades
jurídicas del Estado están encaminadas a la creación y cumplimiento
de la ley. las actividades materiales son simples: desplazamientos
de la, voluntad y las actividades técnicas son las actividades
subordinadas a conocimientos técnicos o científicos.
El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a
lo: largo de un proceso histórico, pletórico de luchas sociales y
de intensa trans-: formación de los grupos. El determinar 10 que el
Estado pueda hacer, es materia de disciplinas diversas. que
comprenden la totalidad de la vida hu-, mana. Es necesario, por
tanto, la determinación de cuál debe ser la ,extensióri y los modos
para realizar los fines del Estado.
El orden jurídico de un país define y concreta las aspiraeíones en
la medida se ha estimado necesario el desarrollo
20 ANDRl:S SERRA ROJAS
dicionalismo y conservatismo británico, son el antecedente del
régimen cons titucional moderno a través del sistema
parlamentario. Este sistema ha lle nado su época y probablemente
se orientará en otros derroteros de su expe riencia constitucional
en el futuro.'
En principio, toda finalidad que se atribuya al Estado, en una
forma u otra, directa o indirecta, viene a afectar los intereses de
los particulares, como dos círculos concéntricos que guardan una
relación de necesidad. El problema más grave de la sociedad moderna
es la determinación de la situa ción del hombre frente al Estado,
materia que preocupó a Spencer en el siglo pasado.f
En las sociedades de tipo liberal, la acción del "Estado gendarme"
se redujo a meras actividades de vigilancia, dejando a la libre
iniciativa par ticular su fuerza creadora. En una sociedad
compleja como la moderna, en continuo crecimiento demográfico y con
los elementos reducidos que satis facen sus necesidades, el
Estado-providencia ve aumentada considerablemen te su esfera de
acción. Esto plantea problemas tan decisivos como el de saber si en
el futuro se llegará a eliminar el interés individual, frente a las
exigencias apremiantes de los intereses sociales, como en la
sociedad colec tivista, o el Estado logrará finalmente encontrar
en el Estado democrático federal, una forma armoniosa de
transacción en que se mantenga el equi librio entre la acción
particular y la acción pública,"
Los fines se incorporan al orden jurídico, es lo que Hartmann ha
llamado el arte de transformar tendencias sociales en formas
jurídicas. Cuando una corriente de opinión precisa un camino, se
requiere organizarlo en fines, clasificarlos en órganos, proveerlos
de medios, para que puedan ser cumpli dos en bien de la comunidad.
Una vez reconocidos como principios jurídicos, es entonces cuando
hablamos de atribuciones, funciones, competencia, juris dicción,
prerrogativas, facultades, derechos, poderes jurídicos y otras
deno minaciones. Múltiples han sido los esfuerzos de los
científicos para dotar al derecho administrativo de una base
general y de una terminología apropíada.t
Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribución como base
del de recho administrativo. Para este autor, "se encuentran en el
Estado tres nociones esenciales: las atribuciones, las funciones y
los servicios púb licos. Ellos forman la sustancia del Estado. Las
atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado realiza.
Ellas constituyen los objetos de su actividad. Esta noción de
atribución corresponde sensiblemente a la de profesión para los
individuos; Cuando se dice
1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern
England. 1485 to the presento Harpers Se Brothers. Publishers New
York, 1960, 1 v. 496 págs.
2 Herbert Spencer, El individuo frente al Estado. 3 Jiménez de
Parga y Cabrera, Manuel, Los regimenes poUticos contemporáneos.
Ed.
Tecnos, S. A., Madrid, 1960, 1 V., 485 págs. ~ La opinión moderna
en contra de los conceptos tradicionales de la Teoría consti
tucional se encuentra en todo su vigor. Además del concepto. de
atribución, el propio concepto de funciones del Estado es objeto de
una consideración crítica en los sistemas modernos, que pretenden
eliminar conceptos ambiguos, para dar paso a una teoría ad
ministrativa, apoyada en las nociones que han pasado por el tamiz
de la depuración.
DERECHO ADMINISTRATIVO 21
que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en
esa forma la atri bución realizada por el Estado".5
Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea de
atribución, la que se considera "como la piedra angular del derecho
admi nistrativo", para justificar el contenido de la actividad del
Estado y la ex plicación de la naturaleza jurídica de las
instituciones administrativas por medio de las 'atribuciones
públicas. Esta idea, abandonada a la fecha, fue considerada en
algunos casos en el desarrollo del derecho administrativo.s Se ha
impugnado decididamente esta noción de atribución, estimándola como
un concepto insuficientemente elaborado para fundamentar nuestro
derecho administrativo y en general sus teorías. El derecho francés
también se ha alejado de esta teoría expuesta por Bonnard.
En la literatura administrativa latinoamericana, Sayagués Laso 7
formula la crítica del término atribución considerándolo impreciso,
pues significa "cada una de las facultades" que a una persona da el
cargo que ejerce y propone, en cambio, la palabra "cometido de
estado", que quiere decir co misión o encargo.
El concepto de atribución es un concepto útil, pero no
indispensable. Es un término que no fundamenta las instituciones de
derecho administrativo porque puede fácilmente omitirse. Para una
disciplina jurídica es útil contar con numerosos términos que
permitan el mejor conocimiento y manejo de los problemas del
derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El uso de
términos de connotación muy general nos conduce por un camino de
incertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fácil
empleo dentro de ciertos límites muy convencionales, pero no como
un elemento básico, ni menos aceptarlos como un elemento necesario
para definir las instituciones administrativas.f
2. Los FINES DEL ESTADO
Para especular acerca de los temas generales del derecho
administrativo tomamos como punto de partida el problema de los
fines del Estado. Aun que esta materia corresponde a la Ciencia
Política debemos referirnos con brevedad, a algunos de los aspectos
del problema teleológico. Esto nos lleva
5 Bonnard, Precis de droit administrati]. París, 1932, pág. 18. Ed.
Sirey. 6 Gabino Fraga, Derecho administrativo. 14ª" ed. Ed. Porrúa
Hnos., S. A., México,
1971. Tít. 1, cap. 1, pág. 13. Carre de Malberg., ob. cit., pág.
160. 7 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo.
Montevideo, 1953. T.
1, pág. 49. En la página 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre
atribuciones, s La jurisprudencia administrativa no debe emplear
con liberalidad el término de
atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe
tomarse en cuenta que la mayor parte de los tratadistas de esta
materia, no se valen de ese concepto para construir sus opiniones y
se podría originar confusión irreparable y malentendidos que deben
evitarse en una disciplina en proyección oen proceso de
elaboración.
22 ANDRÉS SERRA ROJAS
a determinar cuál es la actividad general del Estado, es decir, lo
que debe hacerse de acuerdo con el orden jurídico imperante en un
país.
El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y
servir a la sociedad. Su existencia se justifica por los fines que
históricamente se le viene asignando. El Estado existe para
realizar esos fines y se mantendrá en tanto se le encomienden esas
metas,"
El fin histórico-político es la razón por la que se integra un
complejo de actividades; la idea de fin tiene el significado de
intención, de objetivo o de voluntad dirigida. Dice R. Van Ihering:
"En el dominio del Derecho nada existe más que por el fin, el
derecho todo, no es más que una creación del fin." 10
El Estado no debe ser una facción que gobierna con exclusividad, ni
una organización al servicio de grupos privilegiados. Su finalidad
es servir a todos sin excepción, procurando mantener el equilibrio
y la justa armonía de la vida social. La idea del interés público
es determinante en las insti tuciones políticas. Favorecer a un
grupo con detrimento de otro, es crear profundas desigualdades
sociales, que el Estado debe empeñarse en hacerlas desaparecer o a
lo menos atenuarlas.
Si del campo jurídico pasamos al dominio jurídico-político nos
encontra mos que el Estado es el ordenamiento total, en un
determinado territorio, y regulado por fines que son el resultado
de un proceso histórico.u
La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se,
define por el conjunto de normas que crean árganos, fijan su
funcionamiento y los fines que deben alcanzar. La exigencia lógica
del Estado se precisa por los fi nes o propósitos que una sociedad
organizada le ha venido señalando de acuerdo con su propia
naturaleza.w
9 "En la actualidad los hombres buscan en todas partes saber dónde
están, a dónde van y qué pueden hacer -si es que pueden hacer
algo-, sobre el presente como historia v el futuro como
responsabilidad. Esas preguntas no puede contestarlas nadie de una
vez por todas. Cada época da sus propias respuestas. Pero
precisamente ahora hay una di ficultad para nosotros. Estamos a
fines de una época y tenemos que buscar nuestras propias
contestaciones. Estamos al final de la que se ha llamado Edad
Moderna. Así como la Edad Antigua fue seguida de varios siglos de
predominio oriental, que 10i occi dentales llamaron, con sentido
provincial, la Edad Media o del Oscurantismo, así ahora la Edad
Moderna empieza a ser seguida por una edad Posmoderna. Quizás
podamos llamarla la Cuarta Época." C. Wright Mill, La imaginación
sociológica, F. C. Ec. Méxi co, 1961, pág. 178.
10 R. Von Ihering, El fin en el derecho. Obra aparecida en el año
de 1877. 11 "Ala expresión fin del Estado van unidos tres problemas
completamente dife
rentes. Se puede preguntar: qué fin es el que cumple la institución
del Estado en la economía de la historia con relación a las últimas
determinaciones del hombre? ¿Qué fin ha tenido o tiene un Estado
individual determinado en la historia? Y finalmente, ¿qué fin tiene
la institución del Estado en un momento. determinado para los que
for man parte de él, y, por tanto, para la comunidad? Para los
fines de este Tratado lo que nos interesa indagar son los fines
objetivos del Estado," George Jellinek, Teoria General del Estado.
Ed. Albatros, 1943, Buenos Aires, 1 v, 647, pág. 187 Y ss.
12 baga, P. Luis S. J., Elementos cl( tlerechQ político. 2 vols.
Bosch Ed. Baree lona. T. J, págs. 183 a 204. Adolfo Posada,
Def'~ho Polltieo. T. 1, pág. S05. Mlldrid.
DERECHO ADMINISTRATIVO 23
El Estado no debe tener otros fines que los de la sociedad, aunque
ciertos fines forman tareas u operaciones técnicas de su actividad
para fa cilitar o preparar el cumplimiento de los fines que se
llevan a cabo en forma exclusiva o de facultades concurrentes con
los particulares. No nos referimos a todos los fines sociales, sino
a los fines objetivos del Estado.
La sociedad conserva un campo extenso de actividades bajo la
vigilan cia y estímulo del Estado. Esa inmensa actividad privada,
se puede resumir diciendo que el individuo) dentro del orden
jurídico) puede hacer todo) con excepción de lo que la Ley le
prohíbe. Su capacidad generales la regla, la prohibición, el límite
de su acción.
Es, por esta razón, por la que el funcionario es limitado en sus
activida des, y no puede hacer otra cosa que lo que la ley le
permite. Su capacidad de obrar es estricta y subordinada al interés
general. , El Estado y el derecho son medios, organizaciones o
instrumento-s, he ¡chos por los hombres y para los hombre~ Para
asegurar sus fines la socie- dad crea o reconoce el poder del
Estado y lo somete al derecho para ha cerlo racional y lógico. El
Estado no es un organismo dotado de alma, por que no hay otro
espíritu que el de los propios seres humanos, ni hay otra voluntad
que la voluntad de ellos. El Estado puede definirse como una insti-
...~ tución creadora de instítuciones.P
De nada serviría crear un orden jurídico si al mismo tiempo no se
crean los medios idóneos para hacer posible la realización del
derecho. Los ór-¡ ganas del Estado son "esferas limitadas de
competencia", "unidades jurí-l / dicas de acción") "centros de
competencia delimitados por el ordenamiento \ jurídico".
\
1.923. Lib. Suárez. René Chateau, Introducción a la Política.
París, pág. 81. Francisco Porrúa Pérez, Teoría del Estado. 5' ed.,
México. Ed. Porrüa, 1969, pág. 417. Mareel de la Vigny, L'activité
etatique, Sirey. París. 1954.
13 José A. Llorens Borrás y otros. Universidad de Barcelona. La
estructura del Es tado. Boseh. Barc, Ed., pág. 9, 1958.
14 "El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad
real y propia; la que expresa a través de sus órganos no es sino
una voluntad exclusivamente humana. La idea. de órgano estatal sólo
puede explicarse partiendo de la existencia de ciertas personas
(gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurídico
atribuye unas facultades que confiere a su voluntad, el valor y la
eficacia de la voluntad del Estado. En el campo de las ciencias
sociales, el vocablo órgano se despoja de todo contenido biológico
y recupera el significado propio de la etimología: órgano vale
tanto como instrumento o medio de acción. órgano del Estado es el
instrumento o medio a través del cual el Estado se coloca en
condiciones de querer, de aotuaryde relacionarse con otros sujetos
de derecho. Se manifiesta como un centro de competencia el
derecho." José A. Llorens Borrás y. otros. La estructura. del
Estada. Ed, ~"""~;>."""""""'
lona, 1958, pág. 9.
24 ANDRÉS SERRA ROJAS
orígenes, hoy se ve ampliada esa acción considera~lemente. ~or un
proceso singular encaminado a la satisfacción de las necesidades
sociales, el Estado ha intentado tomar a su cargo las tareas que
incumben a una sociedad y cuando así lo ha pretendido, las
reacciones sociales han luchado para poner un límite a -la
capacidad o determinación estatal.
No debemos considerar fines auténticos del Estado los que se
apartan de su elevada misión. Como en el caso de las dictaduras,
gobiernos autoritarios que se proponen fines de conquista, de
agresión o fines contrarios a la li bertad. Nada más absurdo y
contrario a las ideas modernas que las misiones históricas, o
pueblos predestinados, por las que un Estado se erige en rector de
los destinos de otros pueblos.P Para esta finalidad indebida han
surgido doctrinas políticas como el fascismo, el nacional
socialismo, que tienen a la libertad como enemigo y pervierten y
disfrazan las tradiciones más hondas de un pueblo. Una actitud que
cae en el campo de la patología política que por lo regular aparece
en los momentos de transición y desconcierto de los
pueblos.!"
La teoría de los fines domina totalmente la vida del Estado, porque
el engranaje jurídico que lo caracteriza tiene una finalidad "que
explica la ra zón de ser de la norma misma y que va más allá del
simple hecho de la positividad" los fines del Estado están
'contenidos en el cuadro del orden jurídico de un país, en
principio en la estructura constitucional y en la le gislación
ordinaria y reglamentaria.F
El concepto de fin es un elemento necesario para determinar si el
ideal contenido en la norma constitucional no se desvirtúa en el
orden jurídico imperante, y realiza un propósito no implicado en la
norma suprema. Se llama "desviación de poder", cuando el
funcionario se aparta de la finalidad que encierra la ley.1B
15 ¿Cuál es el fundamento psicológico de la dictadura? "¿Cómo
explicar el poder del dictador? ¿Cómo es posible que grandes
naciones compuestas de decenas de millones de individuos, acepten
dócilmente la autoridad de un solo hombre y se sometan con dili
gencia a estas órdenes? La respuesta a esta cuestión debe ser
buscada sin duda en la psicología de la organización social
moderna." P. Dubois-Richard, Gordon y M. Mous kheli, Elements de
droit Public. París. Editions A. Pedone, 1937, pág. 92.
16 Benito Mussolini declaró que había que pasar sobre el cadáver
descompuesto de la libertad, pero la historia pensó lo
contrario.
17 "El fin del Estado, dice Espinosa, no es hacer pasar a los
hombres de la con dición de seres racionales a la. de brutos o
autómatas, sino que por el contrario, ha sido instituido para que
sus almas y sus cuerpos desarrollen sus funciones con segu ridad y
para emplear sus razones libremente, para que no muestren odio,
cólera o as tucia y se traten sin malevolencia."
is La Constitución de 1857 declaró los. fines del Estado mexicano
en una forma general: "Articulo 1. El pueblo mexicano reconoce que
los derechos del hombre son la base y el objeto de las
instituciones sociales. En consecuencia declara que todas las leyes
y todas las autoridades del país, deben respetar y sostener las
garantías que otorga la presente Constitución." La Constitución de
1917 contiene los fines del Estado mexi cano en todo su
articulado. Por ejemplo: el artículo 3, que se refiere a la
educación pública, se incluye en las garantías individuales, sin
embargo, pierde ese carácter cuan do define la política educativa
del Estado. Más que una garantía individual, debe es-
DERECHO ADMINISTRATIVO 25
La vida social está en constante evolución y exige la intervención
del Estado en formas cada vez más complejas, para orientar el
desarrollo sociaJ.l9 El Estado ejerce una función rectora de la
vida social, pero la sociedad es la que finalmente imprime sus
propias modalidades a las instituciones en general.
3. CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
Se han adoptado diversos criterios para clasificar la acción del
Estado. En una primera consideración se establecen las relaciones
que existen entre las facultades públicas y la actividad de los
particulares.P"
El Estado en su doble carácter de gobierno y administración
concreta sus fines, cometidos o competencias, en sus órganos
jurídicos que forman una estructura especial.yson los funcionarios
y empleados públicos y los propios particulares, los que
desarrollan la actividad del Estado encaminada a sa- tisfacer las
necesidades generales.
Las funciones, del Estado y los poderes públicos que le
corresponden, son potestades constitucionales que dividen, lógica y
políticamente, la acción del Estado con fines democráticos y
técnicos y evitan la concentración de la fuerza estatal en una
persona o entidad.
Es necesario particularizar esa compleja actividad o tareas
públicas, para hacerla prácticamente realizable entregándola
parcialmente a diversas en tidades públicas o privadas, en esferas
de competencia más o menos amplias. De este modo se crean
instituciones, servicios públicos, empresas y otras for mas que
hacen posible la ejecución de los propósitos que incumben al
Estado.
De esta manera Bonnard distingue tres categorías de atribuciones o
zo nas de competencia estatal.P!
timarse como una garantía social, y estatal, aunque existan
opiniones que lo impugnen en ambos sentidos.
19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentrañar el
sentido de 108 fines frente al mundo de los valores. "Desde que
dominan en la teoría del Estado el positivismo y el hlstoricismo,
es corriente resolver la cuestión del valor del Estado refi
riéndose a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusión entre
sentido y valor de un fenómeno cultural, es uno de los más funestos
errores del pensamiento contern poráneo, La función de "sentido
del Estado", como la de todo fenómeno histórico, siem pre está
ciertamente referida a valores. Pero esta relación puede ser
positiva o negativa. Cualquier banda de ladrones u organización de
asesinos. tiene también un sentido como prensible. La cuestión de
la consagración o justificación del Estado no puede, pues.
resolverse con la simple consideración. de la función
comprensible."
20 Fernando Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, tomo
H, 2" ed. 1962, pág. 115), clasifica la actividad administrativa de
acuerdo con los siguientes criterios: a) Por razón de su contenido;
b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el ré gimen
jurídico a que está sometida. En el primer grupo enumera las
competencias estatales y la actividad jurídica, material y técnica,
en el segundo la actividad jurídica y la social y la policía.
fomento y servicio público; en el tercero las relaciones entre
administración y particulares; y en el cuarto las normas que la
regulan.
21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij,
Recueil Sírey, 1926. págs. 16 a 20.
26 ANDRÉS SERRA ROJAS
a) Primera categoría: La reglamentación de la actividad privada,
que consiste en regular la actividad de los particulares en las
relaciones que ellos tienen entre sí, con el fin de asegurar el
buen orden de estas relaciones.v'
Bonnard, autor de esta clasificación, manifiesta que esta
reglamentación es susceptible de presentarse bajo aspectos variados
que es necesario pre cisar: 1. Por medio de disposiciones
imperativas y supletorias. 2. Reglamen tando la actividad privada
por vía represiva y por vía preventiva. 3. Re glamentando la
modificación de los patrimonios privados.
b) Segunda caiegoria: El fomento, limitación y vigilancia de la
activi dad privada. El fomento consiste en facilitar o ayudar a la
actividad privada y presenta formas múltiples y variadas y la
vigilancia que implica una in tervención del Estado en ocasión de
las diferentes manifestaciones de una actividad privada, con el
propósito de ejercer sobre ellas una cierta acción particular y
asegurar así la observación de la reglamentación que le es im
puesta, bajo la forma de control, de una declaración del particular
o de una autorización previa.
e) Tercera categoría: La sustitución total o parcial de la
actividad pri vada por la actividad del Estado. El Estado
reemplaza al particular o se combina con él, y le proporciona el
servicio o prestación.
También debemos aludir a la opinión de Alessi [Insts. Der. Ad.
Bosch ed. T. 1, pág. 240) que expresa:
"El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en
cuatro grupos: "L. Una actividad que se refiere a la organización
jurídica objetiva o subjetiva
del ente administrativo; "2. Una actividad para conseguir los
medios necesarios para el funcionamien
to de la maquinaria estatal; "B, Una actividad dirigida a asegurar
el orden jurídico y la seguridad social
en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las
relaciones externas; y "4. U na actividad dirigida a proporcionar
utilidad a los particulares bien de
orden jurídico -como el servicio del registro de la propiedad-,
bien de orden económico-social en relación con las necesidades
físicas, económicas, intelectuales, etcétera, de la
población."
El profesor de la Universidad de Lieja, André Buttenbach afirma que
cuando se trata de definir la acción de la Administración y de los
servicios públicos, por el ejercicio de la función administrativa,
se pueden llevar a
Falzone Guido, Le obligazioni dello Statto. Milano. Dott A.
Giuffré, 1960, 1 v., 421 págs.
22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie
maniiestazioni dell'azione am- ministratiua. Ri\'. de Dirítto
Publico, anno IV, 1954, pág. 529.
Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss. Zink
Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand. G. Treves, Gli
atti amminütrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de
Diritto
Pubblíco, anno IV, 1954, pág. 314.
DERECHO ADMINISTRATIVO 27
cabo por una pura descripción de los modos y procedimientos de
interven ción de la Administración.P'
La acción del Estado puede tener por objeto:
a) La reglamentación, la vigilancia y el control de la actividad
privada; b) La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas
privadas de interés co
lectivo; e) La creación y la gestión de servicios públicos, y d) La
administración juzgando los conflictos, es decir, lo que se
denomina el
contencioso administrativo.es
"En el último tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines
fun damentales del Estado, en los cuales se pueden integrar la
totalidad de sus actividades: en primer lugar, los fines de
política general y orden públiro; ¡ en segundo lugar, los fines de
desarrollo económico; en tercer lugar, los fines del desarrollo
social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo físico. y
ordena ción territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo,
Fac. Derecho. Ca racas, Venezuela, pág. 129. A ellos haremos
referencia en el curso de esta obra.
Tales son, considerados en su aspecto material, los principales
fines de la actividad administrativa.
Debemos referirnos a los medios de acción de las personas públicas
y de los servicios públicos administrativos. Para asegurar el
funcionamiento de los servicios públicos y de una manera general
para realizar su misión las personas públicas y la Administración
disponen de los siguientes medios:
a) De personas físicas que son los ti rulares de sus órganos y de
sus agen tes; b) De poderes jurídicos que les son propios: el de
realizar actos administra
tivos cuyos caracteres son diferentes a los actos jurídicos
realizados por los par ticulares;
e) De bienes materiales: dominio público y privado, finanzas
públicas y d) De regímenes jurídicos necesarios para realizar los
fines y funciones.
El derecho administrativo estudia estos medios y su régimen
jurídico, el cual comprende: fomento, régimen de policía, servicios
públicos, servicios
23 André Buttenbach, Principes Generaux, Organization el moyen de
action des ad ministration publiques. Ed, Larcier, 1954, pág.
11.
24 No es una lucha en contra de la organización y distribución del
capital. Es una contienda que amenaza la destrucción de principios
e instituciones tradicionales que norman el hogar, la juventud, la
religión y los diversos modos de vida. La gravedad de este problema
radica que en cualquiera de los sistemas políticos modernos que se
considere, la sociedad se ve en peligro inminente de disolución y
corrupción. Frente a 10$ grandes progresos científicos y técnicos,
vivimos la decadencia moral más notoria de todos los tiempos. El
liberalismo cristiano condena su crítica de esta época diciendo que
la tendencia comunista persigue tres objetivos: "alejar a Dios de
la vida pública por medio del laicismo; crear situaciones
comprometedoras de carencias de medios d.e subsistencia en las
masas populares y capitalizar en favor del comunismo todos los
movi mientos de reivindicaciones sociales".
ANDRÉS SERRA ROJAS
administrativos generales y las relaciones entre la administración
y los par ticulares.
4. DOCTRINAS CONTEMPORANEAS QUE DETERMINAN LA EXTENSIÓN
DE LOS FINES DEL ESTADO
La extensión de las atribuciones del Estado guarda una estrecha
rela ción con las diversas tendencias o sistemas sociales, que
históricamente han surgido en el transcurso de la evolución
social.s"
Las grandes imperfecciones humanas y desarreglos sociales han
suscitado siempre una constante inconformidad con la actuación del
poder público y provocan con frecuencia los desequilibrios de las
estructuras económicas. Nadie puede estar conforme en un mundo
lleno de miserias, intereses egoís tas, pasiones y rencores
antisociales. Cuando hacemos referencia a nuestro pueblo, aludimos
con insistencia a aquella parte numerosa de la población que lleva
una vida infrahumana. Sólo una planeación técnicamente inspi rada
en ideales generosos de justicia social puede resolver la situación
pre caria de las grandes comunidades mexicanas y en general de las
comunida des la tinoamericanas.
En el estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias
que se disputan el lugar preeminente. El liberalismo, el socialismo
y el comunismo con sus numerosas ramas y desviaciones.w
El liberalismo capitalista es la exaltación del hombre como base
del pro greso social. En el ser humano existen elementos propios y
vigorosos para estimular el desarrollo social que se debe concretar
y proteger. Son esas fuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de
intromisiones peligrosas que destruyan las libertades
fundamentales. Es el fortalecimiento de los intereses que tiene a
su cargo el Estado. Señala la limitada intervención oficial en las
relaciones sociales, impidiendo que el interés del Estado se
sobreponga indebidamente a los intereses privados. El Estado sólo
se justifica por los servicios públicos y por los fines sociales
que tiene a su cargo.27
2;) Roger Bonuard , Droit odministraús, 1926. Sirey. París, p,íg.
21. Diversos autores. El liberalismo y la Reforma en México.
Escuela Nacional de Eco
uomía. UNAM. ID:>7. 1 v. 789 págs. Hector P. Agosti, El l/lito
liberal. Eds. Procyon. 1959, 1. v., 184 págs. eo Mg Erni le Cucrry,
La doctrina social de la Iglesia. Biblioteca del pensamiento
actua 1. 1960. v y v. 305 págs. Latapi, Kur i Breña y Cuarón, El
social cristianismo contemjJoHíneo en la empresa.
Se lía. 1 v. 80 p,ígs, 1963. Las Cartas Encíclicas del Papa Juan
XXIII, Mater el Magistrn sobre el reciente
desenvolverse de la cuestión social a la IUl. de la doctrina
cristiaua traza nuevos hori zontes en la lucha social. "Nuestra
época está azotada y penetrada de errores radicales, cst;i
desgarrada y alterada por profundos desórdenes; pero es también una
época que ,due inmensas posibilidades al espíritu combativo de la
Iglesia."
~í Algunos autores hablan en la actualidad de "Estatismo" como si
él representara algún sistema en particular. Nada más inexacto que
esto, ya que los sistemas actuales
DERECHO ADMINISTRATIVO 29
Durante el siglo XIX y en nuestros días se siguen oponiendo estas
ideas, como sistemas que se disputan la orientación del Estado
moderno. El problema no tiene en la actualidad la misma
significación que a fines del siglo pasado o prin cipios del
presente. "Las raíces del socialismo moderno hay que buscarlas,
ante todo, en el desarrollo de la industria :y de las relaciones
sociales que ésta lleva consigo, desde fines del siglo XVIII", dice
Cathrein.
Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyección en la
actua lidad, porque el debate no debe plantearse entre el
liberalismo y el socia lismo, sino exclusivamente entre las
contradictorias tendencias socialistas -moderadas y radicales-, que
hoy se manifiestan en irreconciliable oposi ción, al Estado
totalitario o al propio comunismo soviético, en un último esfuerzo
para salvar el futuro del Estado democrático federal. Hay más dis
tancia ideológica entre el socialismo intervencionista y el
comunismo, que con el propio liberalismo.
Las tendencias socialistas modernas se sitúan desde la organización
de mocrática del Estado Federal, el socialismo cristiano, o el
socialismo integral o solidarista, hasta las tendencias más
radicales como el socialismo planifi cado. El socialismo cuenta
con numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, que organizan en
formas muy complicadas la acción del Estado moderno. El socialismo
de actualidad se nutre en los principios de un socialismo modera
do, que se opone al principio colectivista del comunismo, en sus
dos co rrientes principales: la organización soviética y la
democracia popular china, apoyada en las grandes tesis del
marxismo, la concepción materialista de la historia y la
socialización de los instrumentos de producción.
Antes de continuar en el análisis de las tendencias socialistas
debernos referirnos a la opinión que afirma que el liberalismo como
sistema o doctri na está liquidado o en proceso de su total
liquidación, porque ha llenado su misión histórica y es una mera
referencia a un sistema caduco en la historia de las instituciones
políticas y económicas.
A menudo escuchamos la afirmación de la continuidad histórica del
libe ralismo, desde los siglos XVIII Y XIX a la fecha. Respecto
del valor histórico del liberalismo, nada tenemos quc objetar, pues
el liberalismo cumplió su misión gloriosa al destruir en su época
las formas arcaicas de la vida social del Estado monárquico
absolutista y despótico, que amparaban intereses y prej uicios de
otros tiempos.
Los defensores actuales del liberalismo sostienen que éste es un
sistcma
se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis
comunista pretende ser Una superación de las doctrinas
socialistas.
"En nuetro tiempo la alternativa no se da entre liberalismo
económico o planea miento, sino entre buen o mal plancamiento."
Harold Lask i,
"La verdad es que hoy todos somos planificadores." ,~. Arthur
Lcwis, La plancacion económica. México, 1952, pág. 16.
Cathrein, El socialismo, pág. 14. Fernando de los Ríos, El sentido
humanista del socialismo. Javier Morali, editor, Ma
drid, 1926, 1 V., 416 págs.
30 ANDRÉS SERRA ROJAS
de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrán
desaparecer, porque sobreviven en los principios o verdades que
toda sociedad juzga como invariables, y agregan que muchos de los
males de la era moderna, se deben al olvido o negación de esos
valores o ideales del viejo Iiberalismo."
La crítica de esta afirmación nos obliga a pensar en el liberalismo
como un sistema en liquidación, y esa supervivencia puede estimarse
como transi toria e inestable y porque los residuos del
liberalismo sufrirán nuevas y más profundas transformaciones. Las
libertades humanas que imperan en nues tro tiempo, no tienen el
mismo contenido que las antiguas, ilimitadas y ab solutas
libertades del siglo pasado. Hoy la libertad vale en tanto que
guarda un justo equilibrio con el interés social. ,Ningún interés
particular puede constituir un obstáculo para el desarrollo de las
instituciones políticas.
El orden de nuestros días es radicalmente diferente al orden que
go bernó al Estado liberal. Y aunque se trata de seres humanos
semejantes en sus necesidades básicas, la cultura que vivimos, en
el Estado providencia -efímero y transitorio-s, difiere en su
esencia y contenido de la cultura in dividualista del Estado
gendarme. Mañana vendrá el Estado-servicio, el Esta do-seguridad,
el Estado Providencia, o el Estado social de Derecho, a con
figurar un nuevo orden. Los problemas políticos, económicos y
sociales tienen un diferente planteamiento, diversas proyecciones y
una nueva mentalidad para juzgarlos. Cada siglo es un mundo
espiritual diferente que reclama soluciones adecuadas a esa época,
cambiando como las modas, pero con un sentido más lógico y
cíentífico.w
28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido,
al comentar a Lippman, señaló una nueva interpretación del
liberalismo. Véase el prólogo a la obra: Retorno a la libertad, y
la obra de Gustavo R. Velasco, Libertad y abundancia. Ed. Porrúa,
S. A., México, 1958, 1 V., 182 págs.
Diversos autores. Una encuesta sobre la cuestión democrática de
México. Ed. Cultura, 1938, 1 V., 403 págs.
29 Antonio Carro Martínez, ob. cit., '1957, pág. 312 nos dice: "El
problema político más humano y más capital, el que más cala y
preocupa a la opinión de todos los pue" blos gobernados; es el de
saber y conocer quién manda y gobierna efectivamente en la nación.
La respuesta se hallará normalmente en la Constitución o en una ley
política fundamental, que regulará los diversos órganos
jerarquizados a quienes corresponde el ejercicio del poder. Pero la
opinión no se contenta normalmente con esto. Sabe que detrás de las
leyes y de los órganos en las mismas instituidas se hallan las
personas. Efectiva mente, no vale engañarse; quien ejerce siempre
el poder político en fin país es una persona o varias, llera, en
todo caso, hombres de carne y hueso. En definitiva, el proble ma
crucial es siempre un problema de personas. La ciencia política,
las instituciones y el derecho tienden a la despersonalización más
absoluta. Se manifiestan como si los hombres fuésemos seres
mecánicos, actuando siempre igual. Pero la realidad es muy otra. La
realidad demuestra que ha habido un César, un Carlomagno, un
Federico de Prusia, un Napoleón, y que éstos, junto con otros
muchos hombres, son los protagonistas de la historia y los
artífices de las decisiones políticas más importantes. Las guerras,
las revoluciones, las leyes, las sentencias, todos, absolutamente
todos los actos de la his toria, son resultado del mando que
ejercen unos pocos hombres."
"El liberalismo, dice Gonzaga de Reynold, es mucho más
individualista que la democracia y se halla también mucho más
próximo al humanismo. En efecto contempla en primer lugar la
libertad. Todo su sistema consiste en defender y promover la
Iiber-
DERECHO ADMINISTRATIVO 31
Inútiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en
su Retorno a la libertad, para crear un neoliberalismo o
demoliberalismo. Los residuos de los principios liberales que
subsisten, apenas si son un buen re fugio para escudarse en una
teoría inofensiva e inoperante -todavía nece saria para una clase
privilegiada-, pero muy limitada para hacer frente a las
necesidades apremiantes de millones de seres humanos
indigentes.
o. LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO
Es necesario comenzar por distinguir cuál es la doctrina del Estado
mexi cano y la del gobierno mexicano. La primera está consagrada
en la legisla ción vigente, la segunda es la que aplican los
gobiernos interpretando y extendiendo los textos constitucionales.
Esto explica por qué se ofrecen go biernos de filiación
revolucionaria, aplicando radical o moderadamente los mismos textos
constitucionales y las mismas leyes.
Las tradiciones políticas mexicanas arrancan del antecedente
indígena precortesiano y del largo período de la conquista, en la
que mantuvieron los principios de la cultura occidental y
principalmente las ideas políticas de las instituciones españolas
trasplantadas a la Nueva España.w
El siglo XIX mexicano se desenvolvió dentro de las ideas del
liberalismo moderado y radical, que culminaron en el movimiento de
la Reforma y la divulgación, a fines del mismo siglo, de algunas
tendencias socialistas rno deradas.s!
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por
tomar sus pre cauciones contra la Iglesia y proclama la
tolerancia. Y va tan lejos que terminará por acordar igual valor a
todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder.
tomará mayores precauciones aún, respecto del Estado, pues su miedo
a la arbitrariedad gubernamental es de grado extremo. Y contra
dicha arbitrariedad habrá de acorazar al ciudadano con garantías.
Separación de poderes, a fin de asegurar la independencia del
Legislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado
queda, pues, limitado al mantenimiento del orden de la calle, a
impedir que las libertades individuales se pisoteen recíprocamente.
Prohibición al Estado de competir con el individuo y de pri varle
de la más mínima parcela de libertad económica. El Estado no debe
ejercer ni función industrial ni función económica."
30 La técnica del Estado moderno ha establecido como elemento
básico la conside ración unitaria de la organización política. El
poder público es indivisible y su acción coordinadora y
unificadora.
El poder del Estado se fracciona en un número importante de
órganos, que reciben el nombre de órganos del Estado, que son
fracciones de competencia de mayor o menor importancia. Cuando se
ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado,
sin que implique la división del mismo. En el acto más elemental
del poder y por hu milde que sea el agente público, en él se
manifiesta íntegramente el poder del Estado. "Sea cual fuere el
número de los órganos el poder estatal es siempre único." Jellinck,
ob, cit. T. 11, pág. 164.
31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una
manera invariable en el poder que tiene el Estado de querer por sus
órganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer su
voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el con tenido y
la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la
potestad
32 ANDRÉS SERRA ROJAS
La constitución de 1857 estableció un orden liberal moderado sin
acep tan los principios radicales del grupo liberal extremista,
que se vio defrau dado al no conseguir la adopción de sus ideas
por el Constituyente.
Durante el régimen del presidente Porfirio Díaz, el país vivió
moderada mente al amparo de una tendencia conservadora y
capitalista, con ligeros atisbos de intervencionismo estatal, como
en el caso de las sequías que obli gaban a la importación del
maíz, y sin que dejasen de manifestarse los pri meros brotes de
rebeldía en pro de las ideas socialistas, radicales o mode radas,
expresadas por los precursores de la Revolución como Ricardo y
Jesús Flores Magón.
La Revolución de 1910 -violenta reacción contra la dictadura- inte
gra por etapas su programa social en el marco del liberalismo
imperante. Primero fue una revolución política, posteriormente una
revolución eco nómica.
La Constitución de 1917 respetó la doctrina liberal en numerosos
precep tos, pero al mismo tiempo introdujo la novedad de los
principios estatistas, que pronto habrían de provocar una crisis
contradictoria con el sistema anterior. En forma inevitable estos
principios acabaron por informar la polí tica
gubernamental.a-
De esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que
siem pre al amparo de la Constitución y de sus reformas, han
matizado su po lítica en formas muy diversas, hasta nuestros días,
en que el Estado se ha visto obligado a definirse.
En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y mo
dernos ideales- incorpora a la Constitución nuevos preceptos con un
profun do sentido de justicia social que sirven de base a la
política gubernamen tal de los gobiernos revolucionarios. La
política agraria, obrera, económica, educativa, financiera, vial,
marítima e internacional, y en otros ramos
estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a
manifestaciones de la voluntad del Estado que es una e indivisible.
Es necesario, por lo tanto, empezar por establecer la unidad del
poder del Estado. Pero hecho esto, y desde el punto de vista
jurídico, es pre ciso también, distinguir en este poder que es
uno, por una parte las funciones del poder que son múltiples y por
otra parte, los órganos del poder, que pueden igualmente ser
múltiples. Las funciones del poder son las diversas formas bajo las
cuales se manifiesta la actividad dominadora del Estado; dictar la
ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad
estatal, o sea una función del poder, Los órganos del poder son los
diferentes personajes o cuerpos públicos encargados de desempeñar
las diversas fun ciones del Poder." R. Carré de Malberg, Teoría
general del Estado. F. C. Ec, México. 1948, pág. 249. Nota.
:3:l Son también importantes las reformas que aporta el proyecto
del señor presidente Carranza. Véase Diario de los Debates el
discurso de apertura del período único de sesiones del
Constituyente. Tomo 1, pág. 260. Dijo el Primer Jefe: ..... mas
desgracia damente, los legisladores de 1857 se conformaron con la
proclamación de principios generales que no procuraron llevar a la
práctica, acomodándose a las necesidades del pueblo mexicano para
darles pronta y cumplida satisfacción; de manera que nuestro Código
político tiene en general el aspecto de fórmulas abstractas en que
se han con densado conclusiones científicas de gran valor
especulativo, pero de las que no ha podido derivarse sino poca o
ninguna utilidad positiva",
DERECHO ADMINISTRATIVO 33
administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas
constitucio nales, que luchan en contra del sistema liberal
anterior y preludian la inmen sa transformación ideológica de
nuestros días y el irreconciliable debate entre sistemas antiguos
que resisten a transformarse y nuevos sistemas que amenazan la
desaparición del Estado dernocrático.s"
Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitución de
1917 no es nueva, es decir, que no difiere en su esencia de la de
1857, sino quc es esta misma y que las normas de justicia social
nuevas en el texto son el resultado de la evolución de principios
jurídicos, económicos y sociales, que estaban implícitos en la
Constitución de 1857 y que, por lo tanto, no contra rían en su
esencia ni las bases de organización del Estado mexicano, ni los
objetivos fundamentales que ésta consignaba.
En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la
Constitu ción de 1917 respetó una buena parte del articulado de la
Constitución de 1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y
se insistió en que eran meras "reformas". Pero "las adiciones y
reformas" que tan hábilmente con quis,tó el grupo renovador o
progresista del Congreso Constituyente, pugnan con el espíritu y la
esencia del pensamiento liberalr»
En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artículos, pero de
un precepto a otro hay diferencias sustanciales de contenido
ideológico. No es posible conciliar el artículo 4 y el artículo
123, y el concepto de la propie dad liberal con la propiedad
estatista, y así otros preceptos establecen esta continua
contradicción. La Suprema Corte, con un sentido actual de inter
pretación, ha mantenido el espíritu renovador de la Constitución de
1917 y sus reformas.
A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la
que nos rige: son, en verdad, aspectos antagónicos de una frenética
lucha ideo lógica. En el primer aspecto se ampara la organización
liberal del Estado Mexicano, que se opone a toda intervención
estatal y son mínimos los casos
33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo
Bustarnantc en su confe rencia denominada: "El régimen fiscal.
Bases Constitucionales. Realizaciones. Estado ac tual", sustentada
en la Escuela Nacional de Economía de la UNAM, cursos de invierno
de 1957.
Véase en contra, la conferencia (Debate. órgano de la Asociación y
Colegio de Abo gados de Ciudad j uárez}, de Andrés Sena Rojas
sobre. los "Problemas constitucionales del mundo moderno", febrero
de 1961, pág. 29. .
"Véase el libro: La Constitución de 1917 y la Economía Mexicana,
1958. Conferen cias, págs. 125 a 128, Iv., 218 págs. 1958.
34 La idea de reformas parece desprenderse del enunciado del texto
de la Constitu ción cuando dice: ..... Constitución Política que
reforma la de 5 de febrero de 1857." Diario de los Debates. T, Il,
p. v. y del discurso del presidente del Congreso al recibir el
proyecto de Constitución: "El Congreso Constituyente, que me honro
en presidir, ha escuchado con profunda atención, el Informe que
acabáis de dar lectura y en el que delinean de manera tan clara los
principios políticos sociales que os han servido de guía al hacer
las diversas reformas que son indispensables para adaptar la
Constitución de 1857 a las necesidades más hondas y a las nuevas
aspiraciones del pueblo mexi
cano." DD-127.
34 ANDRÉS SERRA ROJAS
en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y
presidencialista se ha transformado. Las declaraciones de derechos
que por tradición se per petúan en el texto constitucional, tienen
otro sentido, que no es posible examinar al tenor de las ideas
illdividualistas.3 5
Otro aspecto de la Constitución, disperso en unos cuantos artículos
como el 27, 73, 123 Y 131 resalta vigorosamente como un sistema
nuevo, antilibe ral, estatista e intervencionista, amparado en un
programa de justicia social, fortalecido con las luchas del siglo
xx. No hay, ni puede haber unidad conceptual entre ambos aspectos
de la Constitución; son, por el contrario, dos cosas diferentes que
tantos años han luchado por sobrevivir. La primera amparando
intereses egoístas y particulares; la segunda, proyectándose en el
futuro de México. Una contienda entre sistemas irreconciliables que
es necesario definir. Estos principios en el nuevo sistema
constitucional, no tie nen antecedentes directos en la de 1857,
porque son antagónicos a ella.3 6
Los gobiernos revoludonarios han amparado su acción estatal en
estos ideales y sin ellos no hubiera sido posible realizar el
programa de la Re volución que comienza en el Plan de San Luis de
don Francisco l. Madero y continúa en la nacionalización del
petróleo y de la energía eléctrica.
La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han
derivado de la Constitución, se puede resumir en la actualidad en
los siguientes términos: 37
a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso,
y el Gobierno en diversos momentos ha expresado su determinación de
no limitarlo o restringirlo; por el contrario, se ha fijado una
acción sustitutiva o reformadora, pero no eliminadora de la acción
de los particulares. Tal ha sido el criterio expresado por el Poder
Ejecutivo.e"
as Véase en la obra: La Constitución de 1917, y la Economía
Mexicana, Ese. Nac, de Econ. 195R, la conferencia de Antonio
Martínez Báez en discrepancia con lo expuesto.
36 Andrés Sena Rojas, Liberalismo y Constitucián, La estructura del
Poder Ejecu tivo en el texto origÍl101 de la Constitucion de 1857.
Librería de Manuel Porrúa. México, 1 V., 90 págs.
;;7 Luis Chico Goerne. La [ilosojia constitucional mexicana frente
a la (Tisis politica de nuestro tiempo, Ed. j us. México, 1953, 1
V., 154 págs.
Ramón Ramírez, Tendencias de la economía mexicana. UNAM. Ese. Nac.
de Econo mía, 1962, 1 V., 17R págs.
Vicente Lombardo Toledano, "Lo que vive y lo que ha muerto de la
Constitución de 1857", Probls, eds. de México. 1 V., 59 págs.,
195B.
Antonio Carrillo Flores. "Lo vivo y lo muerto de la Constitución de
1857". Revista Hoy, número IMI) de 9 de mano de 1957.
Daniel Moreno, Raíces ideológicas de la Constitución de 1917.
Colección Metropo litana, núm. 19, 1973.
38 Ante la Cámara de la 1ndustria de Transformación el presidente
de la Repúbhca afirmó: "No deseamos ausencias, deficiencias, ni
abstensiones en los sectores de la pro moción que nos obliguen a
suplirlas, ya que el Estado tiene por propias, innumerables tareas
que realizar", y agregó: "El 'Gobierno de la República no pretende
sustituir ni mucho menos desplazar a los particulares en las
actividades económicas que, garantiza das y delimitadas por la
Constitución, son propias de la Iniciativa Privada. Su campo
DERECHO ADMINISTRA'I1VO 35
ú) La política oficial del Estado parte del texto de la
Constitución de 1917 y de sus reformas. Como indicamos, la tesis
estatista ha venido pre dominando en el criterio de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y en los demás poderes, sobre
cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal. La tesis liberal
sigue siendo invocada por la iniciativa privada, aunque no con la
extensión de la doctrina liberal clásica.
c) La política del Estado con ligeras atenuaciones ha sido
antiliberal, revolucionaria e intervencionista.
d) La politica económica del Estado es notoriamente progresista, de
eco nomía dirigida y en ocasiones, socialista radical. Casos que
podemos señalar:
1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, 2R Y 73 de la
Cons titución; propiedad originaria, dominio directo; la
imposicion de modalida des a la propiedad prioada; la propiedad
como función social.
2. Con la nacionalización del petróleo y de la energía eléctrica,
la com pra de compañías eléctricas y de las salas de exhibición
cinematográfica y la nueva política del régimen del carbón y la
mexicanización de la minería.
3. Intensificación del Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto
Mexi cano de Comercio Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de
importacio nes y exportaciones y la reglamentación del artículo
131 Constitucional (reformas administrativas del sector público
federal). Acuerdo que estable ce las bases para la promoción y
coordinación de éstas. D. O. F. del 1-28-1971; Ley reglamentaria
del p;írrafo segundo del artículo 131 de la Constitución: D. O. F.
del 1-5-1971.
e) La política educativa del Gobierno con la aplicación de los
artículos 3 y 73, fracción XXV de la Constitución, la formación del
Plan de once años. El control de planes de estudio, programas y
textos gratuitos y en el actual régimen la reforma educativa
nacional, y la nueva ley federal de Educación.
f) El predominio de las garantías sociales sobre las garantías
individua les y el interés público sobre el privado. Tal es el
caso de la ley sobre atri buciones del Ejecutivo Federal en
materia económica (D. O. F. del XII-30 1950. Reforma del D. O. F.
del IV-fi-1959 y diversos reglamcntos).
g) Una política de justicia social de redención de grandes masas,
de consolidación económica y de vertebración nacional que se
extiende a las materias siguientes:
l. Nuevos aspectos de la polltica agraria con la nueva Ley Federal
de Reforma Agraria (D. O. F. del IV-16-1971) y de las
subsistencias: Conasupo. (Decreto que crea el organismo público
descentralizado Compañía Nacional de Subsistencias Populares: D. O.
F. del IV-I-1965.)
2. Nueva política de la vivienda popular. Decreto por el que se
refor man y adicionan los artículos 97, lIO, 136 al 151 inclusive
y 782 de la Ley Federal del Trabajo: D. O. P. del IV-N-1972; Ley
del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores. En la misma fecha; Decreto
de acción merece nuestro respeto y estímulo. Tiene todo nuestro
respeto y un creciente estímulo."
36 ANDRÉS SERRA ROJAS
que reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federación,
para el ejercicio fiscal de 1972. En la misma fecha.
3. Grandes obras públicas, educativas, viales, eléctricas, de
riego, etc. 4. Extensión del seguro social a grandes masas de la
ciudad y del campo
y el régimen de seguridad de empleados públicos y militares. 5. La
nueva política fiscal y financiera del Gobierno Federal. 6. Nuevos
aspectos de la política obrera con la expedición de la Ley
Federal del Trabajo (D. O. F. del IV-I-1970 y sus reformas) que
comprende la seguridad social, la eliminación de la desocupación y
el subempleo, los accidentes de trabajo y la Previsión
Social.
7. Planificación presupuestal de la acción financiera del Estado
vista a través de los ingresos y egresos. Reformas a la ley del
impuesto sobre la ren
. tao Reformas a la ley del Banco de México (D. O. F. del
XJI-30-1970); re forma a la ley de instituciones de crédito (D. O.
F. del XIl-29-l970).
h) La transformación política y la reforma electoral: diputados de
Par tido, reestructuración de la ley y del Partido Revolucionario
Institucional. Reformas y adiciones a los artículos 52, 54,
fracciones 1, 11 Y IJI; 55, frac ción JI; y 58 de la Constitución.
D. O. F. del Il-14-1972.
i) La absorción de la plusvalía en los inmuebles a que alude el
artículo 70 de la ley del impuesto sobre la renta.
j) Protección a la cultura nacional: Ley Federal de monumentos y
zo nas arqueológicas, artísticas e históricas: D. O. F. del
V-6-1972.
k) La acción de los organismos descentralizados y empresas de
partici pación estatal: D. O. F. del XIl-31-1970.
1) Reestructuración del Gobierno del Distrito Federal, Ley: D. O.
F. del XII-29-l970; Tribunal de lo contencioso del D. F.: D. O. F.
del IlI-l7 1971 Y sus reformas: D. O. F. del soa- diciembre de
1972.
A todas estas disposiciones hemos de agregar las más recientes
leyes ex pedidas por el Congreso de la Unión, que fijan nuevas
orientaciones a la política nacional:
Ley orgánica de la Administración Pública Federal. Ley sobre el
registro de la transferencia de tecnología y el uso y
explotación
de patentes y marcas. D. (J. F. del 30 de diciembre de 1972. Ley
para promover la inversión mexicana y regular la inversión
extranjera.
D. (J. F. del 9 de marzo de 1973. Reglamento del Registro Nacional
de Inversiones Extranjeras. D. O. F. del 28
de diciembre de 1973. Ley Orgánica de la Universidad Autónoma
Metropolitana. D. O. F. del 17 de
diciembre de 1973. Ley Federal de Educación. D. O. F. del 29 de
noviembre de 1973. Decreto que reforma la Ley reglamentaria de los
artículos 4 y 5 constituciona
les relativos al ejercicio de las profesiones en el Distrito y
Territorios Federales. D. O. F. del 2 enero de 1974.
Decreto que reforma y adiciona la ley general de Instituciones de
crédito y organizaciones auxiliares. D. O. F. del 3 de enero de ]
974.
DERECHO ADMINISTRATIVO 37
Ley General de Población. D. O. F. del 7 de enero de 191"1. Decreto
por el que se reforman los artículos 90. 97" 10!l, 110, 132 Y
adición al
artículo 103 Bis de la Ley Federal del Trabajo. D. O. F. del 9 de
enero de 1974. Ley Federal de Fomento al Turismo. D. O. F. del 28
de enero de 1974. Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional
en materia minera: D. O. F.
del 22 de diciembre de 1975. Ley del servicio público de energía
eléctrica. D. O. F. del 22 de diciembre
de 1975. Ley federal de protección al consumidor. D. O. F. del 22
de diciembre de 1975. Ley nacional de educación para adultos. D. O.
F. del 31 de diciembre de 1975.
Ley de extradición internacional. D. O. F. del 29 de diciembre de
1975. Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal. D. O. F. del
7 de enero de
1976. Ley de invenciones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero de
1976. Ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 27
constitucional, relativo a
la zona económica exclusiva. D. O. F. del 13 de febrero de 1976. El
Ejecutivo Federal elaboró el Proyecto de Carta de los Derechos y
Deberes
económicos de los Estados, aprobado por la Asamblea de la ONU, que
aspira a ser la base de un nuevo Derecho Internacional y a la
creación de un nuevo orden internacional, basado en elevados
valores humanos.
También se han aprobado diversas enmiendas a la Constitución y se
han creado diversos organismos administrativos a los cuales haremos
referencia en el curso de esta obra.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público. D. O. F. del 31
de diciem bre de 1976.
Ley general de Deuda Pública. D. O. F. del 31 de diciembre de
1976.
CAPíTULO II
1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o
tenden cias de carácter general que se reconocen al Estado pal'a
su justificación y se consagran en su legislación.
Ellos fijan el extenso campo de la actividad pública en un proceso
his tórico que se caracteriza por su continua ampliación y
extensión, que va desde el Estado abstencionista, con un número
limitado de fines, hasta el Estado intervencionista, en una
constante sustitución de la actividad privada. Las funciones del
Estado son los medios o formas diversas que adopta el
j derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de función, constituye la base de este desarrollo: "La
misma etimología de la palabra función determina cumplidamente su
concepto; pro
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