Libro - La Tercera Reforma de La Educacion Superior en America Latina - FCE - 2006

Claudia Rama

ISBN 950-557-677-3

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En el marco de la globalización y de la propia dinámica de la

educación superior en América Latina este libro presenta el

inicio de una Tercera Reforma de la educación superior,

marcada por un nuevo rol del Estado, la creación de sistemas

de aseguramiento de la calidad, la búsqueda de mecanismos

para reducir las fuertes inequidades de acceso que afectan

a indígenas, personas con discapacidad y sectores de ingresos

bajos, y la aparición de una educación virtual y transnacional.

Claudia Rama ordena históricamente la educación superior

en América Latina, que luego de su etapa religiosa tiene su

primera reforma en las banderas del Movimiento de Córdoba,

Argentina, signada por la autonomía, el cogobierno, la gratuidad

y la universidad pública, que fue dominante en casi toda la

región hasta fines de los años sesenta. En ese momento se

gestó una nueva reforma que conformó un modelo diferenciado

público-privado como resultado de las limitaciones de ingreso

y la apertura de instituciones privadas. Si bien dicho modelo

contribuyó a incrementar la matrícula, sentó las bases de

una nueva dinámica de la educación caracterizada por niveles

de calidad diferenciados.

Claudia Rama, Director del Instituto Internacional de la

UNEsco para la Educación Superior en América Latina y el

Caribe, analiza la Tercera Reforma y revela la nueva dinámica

de un modelo tripartito -público, privado y transnacional

que al tiempo que está permitiendo un incremento de la

matrícula en la región, sienta las bases del nuevo escenario

de la educación superior marcada por terminantes globales.

CLAUDIO RAMA

LA TERCERA REFORMA

DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

EN AMÉRICA LATINA

FoNDO DE CULTURA EcoNóMICA

MÉXIco - ARGENTINA - BRASIL - CHILE - CoLOMBIA - EsPAÑA

EsTAOOS UNIOOS DE AMÉRICA- GuATEMALA- PERú- VENEZUELA

ÍNDICE

Primera parte: Los ciclos de la educación superior en América Latina y el Caribe...... ......... .... .... . . . ............ ..... ....... .. ... 9

l. Las universidades religiosas en América Latina . . . . . . . 11 Il. Las reformas en la educación superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Segunda parte: La dinámica de la iniquidad en la educación superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

III . La compleja iniquidad en la educación superior . . . . . . . 95 N. Las dimensiones de la iniquidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Tercera parte: La Tercera Reforma de la educación superior en América Latina en el siglo xx1 . . . . . . . . . . . . . . . . .. . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . ... 137

V. Los nuevos escenarios de las políticas públicas en la educación superior . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . 139

VI. Nuevos roles del Estado: las agencias de aseguramiento de la calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1 46

VIL Las universidades de la diversidad . . . ... .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. 1 58 VIII . La educación transnacional y el nuevo

contexto de la educación virtual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

Cuarta parte: El futuro de la educación superior .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 IX. ¿La desaparición del monopolio universitario? . . . . . . . . 203

Quinta parte: La ética en la educación superior. .. . . ..... ........ . . .. .... . . 221 X. Ética, mercantilismo y educación superior . . . . . . . . . . . . . . . . 223

7

Primera parte

LOS CICLOS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

l. LAS UNIVERSIDADES RELIGIOSAS EN AMÉRICA LATINA

América Latina inicia su "etapa universitaria" con la fundación de universidades religiosas en la época colonial, mientras ocurre el nacimiento de las instituciones religiosas, católicas y de dominio público-privado en Europa, del otro lado del océano. Se establece en ese momento una nueva relación entre ciencia y religión, el renacimiento y el regreso al estudio de los textos clásicos griegos, los conflictos en el seno de la cristiandad y el cisma religioso, así como el advenimiento de un nuevo paso expansivo de Occidente, que se articula ahora como un sistema económico mundial.

Las características de este particular escenario son resultado de una evolución producida en el interior del mundo cristiano en Europa, de originales técnicas y saberes. Y también es el nacimiento de una nueva y compleja etapa en la cual América Latina comienza a integrarse en la economía del mundo europeo y en la civilización occidental a través del comercio triangular, la evangelización católica y la colonización.

Las universidades religiosas han sido el elemento referencial del desarrollo educativo y universitario desde la Colonia hasta los tiempos presentes, en el marco de un complejo proceso de varios siglos con avances y retrocesos derivados de las tensiones entre el Estado y el poder religioso, entre las sociedades nacionales y los poderes externos, entre el mercado y el Estado.

Esas universidades han sido, además, la avanzada del progreso hacia la intemacionalización de la educación. Hoy, en plena etapa de mercantilización, son una parte muy significativa de la nueva enseñanza privada en el continente y están conformándose nuevamente como ejes en la composición de las elites regionales.

11

12 LOS CICLOS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR . . .

E L PENSAMIENlD REUGIOSO

La cristiandad es asumida como el centro del poder, como eje de la existencia de la sociedad cuando el emperador Constantino decide, en la lenta agonía y división del Imperio Romano, darle a éste una fuerza homogeneizadora con un solo emperador y una única religión. El imperio necesitaba en ese tiempo la unidad concedida por una religión monoteísta y una exclusiva figura de poder. San Agustín expresó esa nueva realidad en el concepto de "creo luego existo". El imperio sólo podía existir bajo una creencia que lo unificara y le diera consistencia e integración en el caos de las múltiples regiones y culturas que cohabitaban bajo su dominio. La tecnología de la comunicación no permitía sólidos sistemas y mecanismos de control directos, y la religión se constituía entonces como el instrumento eficaz y aglutinador de las múltiples diversidades y, en consecuencia, como soporte de la gobema bilidad del sistema de poder.

El cristianismo incorpora la razón y la educación al apoyarse en la palabra escrita y en los complejos procesos de la fe para la interpretación de los textos sagrados. Como religión monoteísta, se basa en las Sagradas Escrituras y en una elite que la conoce, difunde y traduce para todos en una típica labor educativa. Lectura, razón y educación están inmersas en la concepción humana de la cristiandad.

Desarrollar el concepto de la razón era para muchos la herramienta pertinente para promover la interpretación de dichos textos. Mientras que para las anteriores religiones paganas la fe era el único camino para el acercamiento a la religión, el cristianismo asigna ba un papel significativo a la razón y de allí emanaba su concepción evangelizadora, que lo i ba a diferenciar de otras reli giones, más allá del monoteísmo.

En el mundo monoteísta musulmán basado en el Corán, mu chos cuestionaban la utilización de la razón humana para comprender a Alá, ya que éste esta ba por encima de los hombres y de su capacidad de comprensión, y sólo se podía llegar a él por el rezo, el ayuno, la limosna y la peregrinación a la Meca. Sólo unos pocos, como Averroes, argumenta ban que la razón era compatible con la religión. Tal fue el debate que se prolongó durante siglos: la fe ciega en la interpretación de los textos sagrados o, por el contra-

LAS UNIVERSIDADES RELIGIOSAS EN AMÉRICA LATINA 13

rio, su d esciframiento a cargo d e la j erarquía ecl esiástica o algunos estudiosos excepcionales.

En la historia de la cristiandad, la escuela escolástica marca un avance hacia un compromiso de las premisas fundamentales de la fe católica, con la creencia de que la razón podía utilizarse para acced er a las verdades transmitidas por m edio de la rev elación divina. Esta escu ela estaba influida en su concepción por la c erteza d e San Agustín d e que el mismo Dios revelado en las Escrituras había otorgado a los s eres humanos la facultad d e la razón, lo que les p ermitía conocer por sí mismos su palabra.

El escolástico San Anselmo (1035-1109), a partir d e su máxima credo ut intelligan ("creo para entender"), sostenía que algunas d e las v erdades conocidas por revelación podían ser d emostradas m ediante una argumentación lógica rigurosa. Sin embargo, será Santo Tomás de Aquino, la figura más importante d e dicha escu ela, qui en pretenderá demostrar que la fe cristiana está fundada en la razón y que la ley inherente a la natural eza es racional. El memorable religioso dio un paso significativo y abrió una brecha entre la razón y la rev elación, al asignarle a cada ámbito su propio dominio.

Esta ruptura conceptual será un anteced ente importante en el enfoque posterior d e Lutero, qui en postuló la dobl e manifestación qu e asume la v erdad d el creador, a través de la naturaleza y d e las Sagradas Escrituras. La aceptación por parte d e Santo Tomás de la filosofía aristotélica abrió paso, d entro d el p ensamiento cristiano, a la consid eración d el mundo natural y d e las actividad es humanas como un fenómeno esp ecífico, con su propia lógica de funcionamiento, como finalmente impondrían los racionalistas y la propia ciencia. En tal s entido, el planteo de Santo Tomás anticipó las concepciones d el Renacimiento, con su característica impronta de red escubrimiento d e los clásicos, y fue el precursor d e las concepciones d e Erasmo, el padre d el "nuevo saber" d e l a época y referente fundamental d el espíritu univ ersitario como ámbito separado de los pod eres. En este núcleo está la génesis d e las univ ersidad es, formadas en el marco de la l enta aparición d e las ciudades, de los gremios y d el comienzo de la búsqueda d el conocimiento fu era de las revelaciones religiosas.

Las nu evas universidades, que eran parte de la cristiandad y d e la búsqu eda de v erdades, s e originaron en el m edioevo y asumieron también que era a través d e la acumulación d e saberes qu e s e


podía alcanzar una verdad espiritual más pura. Estos intelectuales estaban altamente motivados por la reforma de las jerarquías de la cristiandad, que se había transformado en estructuras de poder suntuarias y corruptas. Para ellos, entre quienes uno de los exponentes más sólidos fue, como dijimos, Erasmo de Rotterdam, la ignorancia estaba detrás del pecado y su efectiva superación -asociada a la Reforma- está dada por la libre expansión de los nuevos saberes. Tales concepciones de los eruditos e intelectuales coincidían con la revolución que había producido la imprenta de Gutenberg al permitir una significativa democratización en el acceso al saber a través de la edición de nuevos textos y de la masiva reedición de los clásicos.

La expansión de las imprentas y la preocupación por la bús queda de reformas en el ejercicio de los poderes establecidos constituyó una de las claves del golpe más brutal que sufrió la cristiandad en su historia y que marcará su desarrollo futuro.

El Renacimiento, incentivado por las recientes tecnologías y el descubrimiento del Nuevo Mundo, al aportar otros valores, golpeará el centro mismo de las creencias y del poder de la Iglesia en un momento en el cual, además, ésta se veía severamente afectada en su b ase ética.

Sin embargo, dada la resistencia de la Iglesia, la Reforma que muchos deseaban será muy difícil de lograr. Las dificultades prácticas de transformar eficazmente al clero habían llevado a los laicos a invadir esferas sobre todo en el área de la educación, monopolizada antes por los sacerdotes. Y aunque la Iglesia todavía afirmaba el derecho a controlar la enseñanza y comenzaba a significar un freno a la expansión de los nuevos saberes -aún a fines del siglo XN rechazaba que la Biblia fuera de acceso público-, sin embargo, aumentaba gradualmente el número de escuelas sostenidas y dirigidas por laicos.

Para Drapper, "la invención de la imprenta fue un duro golpe contra el catolicismo que había gozado previamente de la inapreciable ventaja del monopolio de la comunicación".1 El púlpito, que era el medio de comunicación dominante, comenzó a ser afectado

1 Juan Guillermo Drapper, Historia de los conflictos entre la religión y la ciencia, Oviedo, Biblioteca Filosofía en Español, 2001, disponible en <http:/ / www.filosofia.org/aut/dra/perll .htm>


por las imprentas, que alteraron significativamente las bases del proceso de educación.

La irrupción del libro, este primer contacto entre cultura y educación, transformará significativamente los procesos educativos presenciales. Al incorporar un tercero en la relación alumno-maestro, se inicia el camino irrefrenable de la democratización del saber.2

Tal competencia recibió como respuesta la implantación de la censura por parte de la Iglesia, que veía con razón que su monopól ico poder religioso y comunicacional comenzaba a ser erosionado. Así, en 1501, Alejandro VI promulgó una bula de excomunión contra los impresores que diesen a luz obras perniciosas.

En 1515, el Concilio estableció que no se imprimieran l ibros no examinados por los censores eclesiásticos. Era necesario obtener una licencia para imprimirlos, lo cual exigió que previamente fuesen leídos y aprobados por el clero, que extendía en cada caso un certificado para legitimar la calidad ortodoxa de la obra. 3 El l ibro es el arma de lucha en el debate religioso por el acceso a los saberes. Cuando Lutero denuncia el monopolio clerical de la vida religiosa y le opone el "sacerdocio universal", acentúa la oposición entre una Europa en que el libro es un instrumento liberador y otra en la cual el l ibro es sospechoso, por la capacidad de subversión que supieron otorgarle los adversarios de Roma.

Desde comienzos del siglo XVI, la Reforma parece activar las prensas con más vigor: más de la mitad de los l ibros impresos entre 1517 y 1525 tratan de temas religiosos y de ellos el 80% pertenecen al credo luterano.4

La destrucción de los l ibros por parte de la Inquisición fue altamente significativa e impactó fuertemente en el Nuevo Mundo, al punto de que inclusive, para fines del siglo xvm, uno de los héroes de la emancipación, Francisco de Miranda, se quejó ante los poderes ingleses de la "perniciosa censura de la Inquisición [que ] prohibía a los hispanoamericanos leer l ibros útiles o instructivos".5

2 Claudio Rama, Las industrias culturales en la globalización digital, Buenos Aires, EUDEBA, 2003.

3 Fernando Báez, Historia universal de la destrucción de los libros, Caracas, Mondadori-Debate, 2004.

4 Alan Peyrefitte, La sociedad de la confianza, Santiago de Chile, Andrés Bello, 1996.

5 Fernando Báez, op. cit.


La cristiandad n o logra liderar en paz los impulsos de autonomía e innovación que se gestaban desde hacía dos siglos y que hicieron eclosión con los nuevos saberes: la imprenta, la visión global de la Tierra y el enfoque de los nuevos filósofos nutridos de los clásicos. Erasmo (1446-1536), el exponente intelectual más brillante de los nuevos desarrollos intelectuales, aunque proclamó su apego y fidelidad a la Iglesia Católica, en su declaración de 1529 postula una actitud l iberal frente a una conducta discip linaria que reprueba por peligrosa. Erasmo introduce el término liberal, que remite a la formación de la autonomía intelectual y moral. "Es muy fácil manda r sobre asnos o bueyes -afi rma- lo difícil y excelso es formar seres l ibres en l ibertad."6

Su objetivo final es la autonomía de la persona y de sus procesos de aprehensión de saberes, la confianza en el individuo independiente, apoyado directamente en su razón y en su energía espiritual l iberada de la mediación inhibidora de la autoridad jerárquica . La autonomía en la búsqueda del sa ber nace con Erasmo, en el enfoque que asume ante los poderes de la Iglesia como ante los reyes y señores que, según este pensador, i ban a afectar la l ibertad individual del conocimiento. Sus intentos de mantener el saber fuera del poder fueron, sin embargo, imposibles desde que el reformista Martín Lutero clavó sus 95 tesis en la puerta de la lglesia y virulentamente propuso la necesidad de imponer las reformas contra el Papado, aliado con los reyes y príncipes -especialmente de Suecia y Alemania - que encontraron en la Reforma la palanca social para la construcción de sus propios Estados nacionales autónomos frente a Roma.

Un debate integrado con aristas políticas, religiosas y económicas se estaba generando. Lutero rehusó creer del modo en que le habían impuesto sus superiores eclesiásticos, afi rmó que tenía el derecho inalienable de interpretar la Biblia por s í mismo e intelectualmente derribó la autoridad de la tradición al resistirse a aceptarla, a menos de que viniera acompañada de pruebas.

Las iglesias protestantes surgidas de la Reforma promovida por Martín Lutero en el inicio del siglo XVI establecieron escuelas en las que se enseñaba a leer y a escribir, nociones básicas de aritmética, matemáticas y ciencias, catecismo en un grado elemental y

6 Alan Peyrefitte, op. cit.


cultura clásica y hebrea, en lo que hoy podríamos denominar enseñanza secundaria. De estas concepciones se nutrirá posteriormente la universidad humboltiana.7

En Suiza, por su parte, otra rama del p rotestantismo fue creada por el teólogo y reformador francés Juan Cal vino, cuya academia en Ginebra, esta blecida en 1559, se constituyó como un importante centro educativo y diseñó la moderna práctica del control de la educación por parte del gobierno, que tanta tradición tuviera posteriormente con Napoleón.

La confrontación entre las ideas del nuevo saber de Erasmo y la estructura del poder y la centralidad de Roma constituyó el e je de este conflicto. Como consecuencia de este cisma, el mundo de la cristiandad se partió y se constituyó el cimiento para la radical Contrarreforma emprendida por la Iglesia Católica contra las herejías : brujas, judíos, protestantes, sectas opositoras, y también comerciantes y científicos. Su máxima expresión fue la Santa Inquisición, que una vez surgida en el marco del Concilio de Trento tuvo vigencia hasta mediados del siglo XVIII. Su primera autoridad y figura más representativa fue Torquemada, famoso por su posición extrema.

La Inquisición tuvo un especial protagonismo en el sur de Francia y en el norte de Italia. Fue un poco más tardía en España -comenzó a actuar a partir de 1478-, pero feroz y empleada por el poder civil para culminar la obra de unidad nacional de la Reconquista, es decir, para acabar convirtiendo al cristianismo a árabes y a judíos o bien arrojándolos lejos de España. La famosa frase de Felipe I I -"Prefiero reinar sobre un desierto que sobre un país de herejes"- expresaba esa voluntad que determinó que la Inquisición fuera más extremista en la península ibérica, mucho más allá de lo que Roma desea ba, pero conforme a lo que Castilla y Aragón demandarían para unificar el Estado español, impulsado hacia la difusión de la fe católica.

7 Juan Carlos Agulla, "Reflexiones sobre un nuevo humanismo", en Boletín de la Academia Nacional de Educación, núm. 49, Buenos Aires, octubre de 2001. Para este autor, "la propuesta humboltiana [ .. . ]buscaba reformar la universidad tradicional elitista[ ... ] y buscaba asumir [ ... ]los nuevos conocimientos que brindaba la emergente nuova scientia de Galileo, Kepler, Descartes, Bacon y otros, bajo el paraguas del racionalismo filosófico".


Aunque Roma trató levemente de oponerse a estos excesos hispánicos, ello no produjo cambios. La Inquisición fue recién derogada en 1808, cuando José Bonaparte invadió España, restaurada por Fernando VII en 1814, suprimida nuevamente en 1820, vuelta a restaurar en 1823 y eliminada definitivamente en 1834, en un complejo proceso que muestra el fuerte apoyo que tuvo en sectores dominantes y eclesiásticos de la península.8

ENTRE LA IGLESIA Y LOS SEÑORES FEUDALES

Las primeras universidades europeas nacieron en los nuevos "burgos", en el seno de lo que hoy llamaríamos la sociedad civil, en los talleres, en la actividad independiente de maestros y aprendices, en la búsqueda de la verdad, superando los mandatos de las religiones y de los Estados, pero en un claro mundo de cristiandad. Tünnermann enumera las circunstancias que determinaron la creación de estas instituciones: 9

a) El aumento de la población entre los siglos XI y XIV que desembocó en una creciente urbanización.

b) Los cambios en la organización social como consecuencia de las transformaciones en las estructuras económicas.

e) El surgimiento de un extraordinario afán de saber y una mayor demanda de educación.

d) La aparición del nuevo oficio de enseñar a través del cual el maestro era un artesano más en aquel mundo medieval de hombres-artesanos y comerciantes.

Estas instituciones privadas, de artesanos, docentes y aprendices estudiantes fueron lentamente controladas por los poderes consolidados que tendieron a establecer sus prerrogativas y obligaron a las corporaciones universitarias a requerir su legitimación a tra-

• Alberto Di Mare, "Una crónica de la cristiandad. La edad del totalitarismo religioso: Del Cisma de Occidente (1054) a los albores de la Reforma (1516)" en Revista Acta Académica, Universidad Autónoma de Centro América, núm. 13, noviembre de 1993.

9 Carlos Tünnermann Bemheim, Universidad y sociedad, balance histórico y perspectivas desde Latinoamérica, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 2000.


vés de las bulas papales o de los decretos de los reyes y la nobleza, los cuales les otorgaron la facultad de conceder grados y licencias.

Si bien las universidades nacen como ámbitos privados, fuera de los poderes de la época, muy rápidamente son subordinadas a éstos. Este origen independiente -au nque en el contexto de la cristiandad y en u na compleja simbiosis entre lo público y lo privadoestará en la base de la misma historia de las universidades y será la raíz de las luchas autonómicas de las comu nidades académicas.

La diferenciación entre el campo religioso y el campo civil atravesó Europa durante el Renacimiento, y las universidades fueron instrumentos de cada uno de los bandos en pugna que fundaron, promovieron y buscaron controlarlas como mecanismo para sobrecargar su espacio de poder.

La Iglesia impuso a las universidades el contexto internacional y a través de la fe promovió una orientación restrictiva en los saberes. Los reyes y señores, por su parte, y más tarde los Estados que ellos crearon pretendieron imponer a las universidades un mayor énfasis en su pertinencia particular y en su subordinación a los poderes locales. Estas dos tendencias, que están en la génesis misma del mundo u niversitario, han sido los ejes de las más fuertes tensiones en la historia universitaria.

Marcadas por la internacionalización bajo la égida del Papa y con fuertes autonomías de los poderes regionales, las universidades religiosas católicas estuvieron supeditadas a la aceptación irrestricta de la fe cristiana y de las interpretaciones autorizadas por las Sagradas Escrituras.

La Reforma luterana y la presión de reyes y señores llevaron al Papado a ceder permanentemente a los gobernantes parte de la soberanía eclesiástica. Los Estados estaban naciendo y adquirien do una creciente fuerza frente a la Iglesia, que obligó al Papado a impedir su propio debilitamiento e intentar crear una base de poder con sus propios Estados en la Italia central.

Más allá de las luchas de poder religiosas, aquél fue un conflicto marcado por una nueva concepción del saber, como expresara Erasmo, que se inicia con la lucha contra la influencia de la teología y que terminará siglos después con el reconocimiento de la observación científica de la naturaleza, la separación de la fe del mundo terrena l y científico en el marco del racionalismo y la creación de las universid,:<.les laicas y estatales.


Tales presiones, contradictorias aunque características de los primeros siglos de la modernidad, están marcadas por la presencia de la Inquisición en el mundo urbano, por la prohibición de generar nuevos saberes que alteraran las bases de las creencias y por la imposición de las verdades reveladas.

Los casos de Galileo, Campanella y Bruno, y muchísimos m4s que no siempre la historia registra, fueron la expresión de esas batallas entre el mundo del saber del Iluminismo y las universidades, por un lado y, por el otro, las creencias y las políticas que imponían la religión y que conformaron tres modos de religión oficial: el catolicismo papal, la cristiandad estatal (luteranismo) y la teocracia calvinista, cada uno con sus propias visiones universales y su pretensión de llenar con ellas la cristiandad y, a su vez, orgánicamente vinculados con un Estado en gestación.

Muy larvadamente estaban, por detrás, las concepciones de autonomía y la búsqueda independiente y libre del saber. Sin embargo, estas guerras de religiones, aunque pudieran haber incorporado nuevos sectores sociales, en general estaban restringidas al seno de las clases educadas y dominantes. La opinión pública no existía, porque la voluntad estaba depositada en el Rey, Príncipe o señor feudal, Jo cual tornaba altamente inestable la dinámica política. No en balde los jesuitas tenían como eje de su accionar el evangelizar a las elites en China o Japón.

Esas tensiones sangrientas derivaron en el cisma y en el Concilio de Trento, que reforzó el poder papal al crear la Compañía de Jesús y la Santa Inquisición. Muy posteriormente produjeron también un nuevo escenario cuando el Papado perdió definitivamente su capacidad de gobernar la Europa terrenal por el Tratado de Paz de Westfalia en 1648, que legitimó la creación de Estados nacionales con cierta tolerancia religiosa y la rápida difusión de las ideas científicas perseguidas, en el marco de la expansión capitalista del mercantilismo. Habían fracasado los intentos de los Borgia de crear un Estado papal en toda Italia.

El Concilio de Trento promovió, en el marco de la Contrarreforma, la creación de seminarios para la educación del clero. Fue éste un hecho altamente novedoso, ya que hasta entonces la Iglesia no había asumido ese objetivo en tanto ella tenía el monopolio de la interpretación de las Sagradas Escrituras. Cuando los acaudalados laicos urbanos comenzaron a financiar escuelas o cuando los


reformistas se empezaron a reproducir en los centros de enseñanza del norte de Europa, el Papado buscó reafirmar su poder y asumió la tarea de la educación de las elites religiosas como una tarea central, a cargo de los jesuitas. La alianza entre el Papado y los jesuitas determinó que en el Concilio de Trento se le otorgara a esta nueva orden la libertad casi ilimitada para extenderse a través de Europa -y las misiones españolas y portuguesas de ultramar- como propagandistas y educadores.10

En 1534, Loyola y seis compañeros de la Universidad de París comenzaron a hacer votos de castidad y a crear esa orden que aprobaría en 1540 el Concilio de Trento. La educación fue el apostolado más grande de los jesuitas, quienes a su alta centralización unieron por más de quince años ún riguroso y exhaustivo entrenamiento de sus miembros. Para Loyola el eje central del accionar de la Orden era la alta formación de sus integrantes, y en ese sentido crearon seminarios y universidades de muy rigurosa preparación. Ello les permitió que para 1 626 ya dirigiesen casi 500 instituciones educativas en todo el mundo.

El proceso educativo y evangelizador ha tenido dos modalidades de implantación. Una consistió en formar a las elites para que adoptaran la fe, para lograr su transformación en la política oficial y actuar luego hacia abajo, dentro de la pirámide social, a través de las estructuras de gobierno o de poder, convenciendo e imponiendo a la sociedad dichas creencias. La otra modalidad se ha basado en la evangelización de la base social, asumiendo que al convertir al pueblo, finalmente se accede a los sectores superiores que utilizan esas creencias para legitimarse.

En América Latina, las diversas órdenes católicas históricamente optaron por orientarse tanto hacia una evangelización de las elites como hacia una evangelización de los grupos indígenas. Tal fue el caso de los jesuitas, que asumieron ambos enfoques por siglos y que se basan en las propias concepciones de Loyola en el inicio de la Orden, y también en Tomás de Aquino a quien eligieron como su teólogo oficial. En el marco de esas estrategias, las universidades fueron el instrumento para evangelizar a las elites de la colonización.

10 Paul Johnson, Historia del Cristianismo, Buenos Aires, Vergara, 2004.


LA FUNDACIÓN DE LAS UNNERSIDADES EN AMÉRICA LATINA

El nacimiento de las universidades religiosas en América Latina se produjo dentro de un conflictivo contexto europeo, lo que contribuyó a que "la fundación de las universidades latinoamericanas represente un fenómeno que no encuentra paralelo en la historia de la Humanidad. No habían pasado 50 años desde que Cristóbal Colón descubriera América, cuando se fundaba por 1538, la Universidad de Santo Domingo".11

La creación de estas nuevas instituciones se remonta a un conjunto de múltiples coincidencias, dadas en la situación político cultural de Europa, los conflictos religiosos de la cristiandad, las luchas por la conformación de los Estados nacionales y la disputa por la dominación del Nuevo Mundo. Las primeras universidades que se crean a partir de 1538 en América son promovidas por las diversas órdenes católicas, entre ellas especialmente por los dominicos, y en segunda instancia por los agustinos y los franciscanos. Tal como correspondía a las condiciones de la época, fueron autorizadas por sucesivos reconocimientos papales. Pero también se fundan en las capitales virreinales de España y de Lima, por iniciativa de los poderes civiles y por decretos del Rey de España, universidades bajo el control directo de la Corona y que sólo posteriormente serán reconocidas por medio de bulas papales. En líneas generales, eran instituciones cuyo acceso, en un comienzo, descansaba preferentemente en las decisiones tomadas por los propios clérigos que venían a América a apoyar la empresa colonizadora a través de la evangelización.

Desde sus inicios, en las universidades creadas por los decretos del Rey y en las que surgieron por bulas papales, están presentes algunas de las características que perduran hasta hoy en el panorama universitario latinoamericano: universidades dependientes de la Iglesia y "universidades públicas", muchas veces denominadas estatales. En sus inicios, tal diferenciación era más formal que real por el fuerte entramado entre la Corona Española y la Iglesia Católica, reafirmado por el espíritu de la Contrarreforma, que imponía que todas las instituciones educativas se rigieran por los principios de la religión católica.

11 Maree lo Arnold, Las universidades como sistemas sociales, disponible en <http:/ 1 csociales. uchile.cl 1 publicaciones 1 mad02 1 pa perOl. thm>.


Asociado a esa división, las universidades se orientaban hacia los modelos de Salamanca o de Alcalá, que representaban en Europa las dos posibles modalidades universitarias. Salamanca era la opción de la Corona. Alcalá, la del Papado. Sin embargo, corno afirma Borrero, la distinción entre institución pública y privada no tenía aún una fuerte significación que pudiera marcar una diferencia de criteriosY

Para fines del siglo xvn, América Latina ya mostraba una de sus llamativas paradojas históricas: frente a las escasas escuelas primarias y las casi inexistentes secundarias, existían en la región siete universidades. En Santo Domingo, había dos; otra en cada una de estas cinco ciudades: Bogotá, Quito, La Paz, Lima y México. Más allá de depender de reyes o papas, todas imponían esquemas y tradiciones procedentes de las universidades europeas sobre las cuales se habían calcado los programas y las estructuras elementales de organización.

El contexto fue, sin embargo, rnonopólico: la Reforma Protestante no se manifestó en la América colonial, lo cual no derivó en una fuerte censura de la Corona para imponer su Contrarreforma en el mundo colonial. España había protagonizado su propia reforma antes del cisma y mediante la Inquisición construyó un férreo instrumento para sofocar violentamente cualquier iniciativa clerical herética, en el marco de la firme alianza con el Papado que permitió un sistema de gobierno homogéneo, rígido y legitimado en la región.

Esa estrecha fusión estableció también tempranamente una separación de roles entre la Iglesia y la Corona: ésta gobernó en América y utilizó en los ámbitos educativos a la jerarquía religiosa y, a través de ellos, a la orden jesuita que se ajustaba a los criterios de Roma. Al menos hasta 1773, cuando múltiples tensiones con la orden llevaron a los monarcas de Francia, España y Nápoles a reclamar y obtener del papa Clemente XIV su supresión. En 1814, cuando la Independencia ya se había gestado, Pío VIlla restableció, pero definitivamente con un poder mucho menor. Johnson considera en su ensayo que una de las explicaciones de los procesos de independencia en América Latina radica en la pérdida

12 Padre Borrero, Seminario de la Universidad Latinoamericana, Bogotá, Asociación Colombiana de Universidades, 1984, mimeo.


de apoyo de los gobiernos coloniales por parte de los religiosos latinoamericanos.

PRIMERAS UNIVERSIDADES EN AMÉRICA LATINA (SIGLOS XVI Y XVII) 13

AI10 País Universidad

1538 Rep. Dominicana Univ. Autónoma de Santo Domingo 1540 México Univ. Michoacana de San Nicolás de Hidalgo 1551 México Univ. Nacional Autónoma de México 1551 Perú Univ. Nacional Mayor de San Marcos 1578 México U niv. Autónoma de Puebla 1613 Argentina Univ. Nacional de Córdoba 1622 Colombia Pontificia Universidad Javeriana 1625 México Univ. Autónoma de Querétaro 1653 Colombia Univ. de Nuestra Señora del Rosario 1664 Bolivia Univ. Mayor de San Francisco Xavier 1676 Guatemala Univ. de San Carlos de Guatemala 1677 Perú Univ. Nacional San Cristóbal de Huamanga

LAS BATALLAS EN LAS IDEAS

El Renacimiento fijó el inicio formal de la confrontación entre fe y ciencia como mecanismo para apropiarse de la verdad y marcó el largo camino de las ideas que conduciría a la revolución científica en Europa y al imperio de la razón. América, sin embargo, estará muy lejos de transitar idénticos procesos.

Según afirma Tünnermann, deberá pasar más de un siglo después de la muerte de Descartes para que se produzca el ingreso del cartesianismo como método de enseñanza en las aulas de la región. Aún en el siglo xvn se enseñaba a Tolomeo y sus teorías astronómicas.14 Las vicisitudes y las tensiones políticas que atra-

13 Datos extraídos de Carmen García Guadilla, Situación y principales dinámicas de transformación de la educación superior en América Latina, Caracas, UNEsco-Cerlalc, 1996.

14 David Brody y Amold Brody, As sete maiores descobertas científicas da lzistória, San Pablo, Cia. Das Letras, 1999.


vesaban Europa y el nacimiento de una nueva forma de ver el mundo, se conocerán en América varios siglos después.

Las universidades, percibidas en Europa como instancias de creación y de transferencia de saberes, se constituyeron en el centro de la polémica entre la fe y la ciencia, entre la Reforma y la Contrarreforma. Por el contrario, en la América colonial dichos debates no existieron y la posición de la Iglesia contra las nuevas ideas vio a la institución, que durante el medioevo fue un instrumento de progreso, corno la herramienta perfecta para detener e incluso impedir el des�rrollo de la ciencia.

Tal como analizara Max Weber, fue la ética protestante la que promovió los nuevos valores que contribuyeron a la inclusión de las nuevas técnicas y del nuevo sistema social que se estaban levantando en las raíces de la Europa del Renacimiento. Por su parte, las fuerzas económicas de mercado chocaron con la religión institucional católica.15 Roma no aceptaba ni una fuerza opositora -los reformadores protestantes- ni nuevos conocimientos -los eruditos e intelectuales libres-, que ella no pudiera controlar por completo. Mientras que los primeros promovieron el cisma y el establecimiento de las fronteras nacionales, los segundos tendieron a promover nuevas ideas, sociedades, utopías y también visiones ateas, francmasones y anticlericales que fueron sentando las bases del racionalismo y las reformas universitarias imperiales de Humboldt y Napoleón, cuando religión y ciencia dividieron sus aguas definitivamente.

La época atraviesa un fuerte debate específico en el campo de las ideas, en tanto, la revolución científica de finales del siglo XVI y principios del XVII, que algunos consideran el episodio más importante del Renacimiento, condujo finalmente a una revolución en la manera de entender la realidad, a un cambio de actitudes mentales de las personas.

Si bien para algunos la filosofía medieval encerraba la semilla de la especulación científica, y en tal sentido Santo Tomás había recurrido a la tradición racionalista, el propio redescubrimiento del derecho romano fue una racionalización del mundo jurídico,

15 Max Weber y AJan Peyrefitte desarrollan detalladamente la importancia que adquiere la usura en Cal vino y en los protestantes, y cómo ello contribuyó al espíritu mercantil de la época.


l o cual también favoreció un cambio de l a visión del mundo que culminará en la Ilustración. Pero el cambio no consistía sólo en revalorizar lo clásico, sino que en el plano de la ciencia la nueva época fue también en muchas ocasiones un avance contra las tradiciones clásicas.

El debate sobre la astronomía incluyó la discusión en torno del rol que debía asumir la ciencia en la explicación de los fenómenos, la interrogación sobre la centralidad del sistema de creencias basadas en la fe y la interpretación de los manuscritos.

El descubrimiento y la posterior sustentación de las inconsistencias del sistema de Tolomeo se constituyeron en una de las llaves del proceso a través del cual los actores políticos dominantes de la Iglesia buscaron detener las nuevas concepciones. En este sentido, cabe recordar que algunos científicos, preocupados por defender los paradigmas clásicos, también participaron con actitudes adversas. Es conocida la situación en la que se vio envuelto Copérnico, quien soportó la oposición incluso de otros científicos, entre ellos Tycho Brahe. Sin embargo, tal vez el caso más representativo fue el de Galileo, incluso mucho más que el de Moro, que se jugó la vida al defender sus ideas.16

La Iglesia varió radicalmente su posición frente a la teoría galileana: al principio fomentó sus investigaciones para luego promover posturas antieclesiásticas al oponerse a sus ideas. Galileo representó el espíritu racionalista y científico, pero no será hasta la Contrarreforma cuando se pueda hablar de una radical actitud anticientífica por parte de la Iglesia. La creciente condena de sus teorías es el indicio del recrudecimiento de las actitudes dogmáticas en Italia y del duro camino que poco a poco debió recorrer la ciencia moderna, la investigación y el método científico que encontraron por fin un lugar propio fuertemente separado del mundo religioso.

Los intentos de Lutero de sostener que las verdades de Dios son reveladas tanto a través de la Biblia como de la naturaleza y los de Galileo de reafirmar esa misma línea, al postular que dos verdades no pueden contradecirse, no serán aceptados por la Iglesia, que seguirá defendiendo la fe única en las Sagradas Escrituras y en su exclusiva interpretación de ellas, en el marco de un enfo-

16 Maree lo Arnold, op. cit.


que que prevalecerá por siglos, en esa y en muchas otras religiones o creencias.

LOS ENFRENTAMIENTOS RELIGIOSOS

Con posterioridad al Concilio de Trento (1534-1549), la orden religiosa de la Compañía de Jesús, aprobada en 1540, se constituye en el brazo militante de la Iglesia. Con el nuevo espíritu de intolerancia de la Contrarreforma, la Orden de San Ignacio de Loyola se hace cargo de las universidades católicas en América, y comienza a competir con las otras órdenes, especialmente con los dominicos, en la tarea evangelizadora.

La acción de la Inquisición en Europa, sobre todo en España, fue el contexto del ingreso de los jesuitas, quienes tuvieron un papel significativo en el desarrollo de las universidades religiosas en América Latina hasta que se produjo la expulsión de la Compañía de Jesús en 1767.

El gran peso que esta orden asignaba al estudio y a la interpretación de las Sagradas Escrituras y el trascendental papel que desempeñó en la evangelización del continente renovaron el ímpetu fundacional de universidades en la región. Este proceso dibuja una nueva coyuntura: "hasta el siglo xvn habían sido fundadas 26 universidades con la función primordial de formar teólogos, clérigos, católicos y juristas, en general enmarcadas todas bajo los moldes del derecho canónigo propugnado a partir de la Contrarreforma."17

En realidad, el éxito de su misión educacional llevó a los jesuitas a actuar entre los ricos y los poderosos. Especialistas en la educación de las clases altas formaron a los clérigos de la Contrarreforma.

Así, tal como plantea Johnson al analizar varias partes del mundo como la India, China, África, América y Europa, los jesuitas se trasladaron a "todas las regiones en que las religiones antagónicas se disputaban el corazón y la mente de los hombres de cuna".18 A América Latina llegarán en 1549 con el claro objetivo de formar a las elites y detener cualquier posible reforma.

17 Samuel Huntington, The Clash of Cívilizations and the Remakíng of World Order, Nueva York, Simon & Schuster, 1997 [trad. esp.: El choque de las civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial, Barcelona, Paidós, 1997].

1" Paul Johnson, op. cit.


L A LUCHA POR LA CONSTRUCCIÓN DE LOS ESTADOS NACIONALES

Desde el siglo xv, Europa comienza a construir un nuevo sistema mundial de carácter mercantil, cuya administración se apoya sobre la base de una relación económica entre sus partes.

La economía mundo europea que va a promover el sistema capitalista buscará imponer también una sola religión urbe et orbi. Un imperio, una religión, un rey constituyen una parte de los máximos principios de la religión católica desde sus inicios como religión oficial. El sistema ·económico sobre el cual se articuló la occidentalización integró a América Latina en la naciente economía mundo europea a partir de un rol periférico que se construyó junto a la evangelización.

El universo religioso fue parte indisoluble de esa conquista e incorporación a Occidente, hecho que se inicia con la llegada de Colón. Se requirió para eso de la formación de las elites coloniales latinoamericanas y de una evangelización religiosa, lo cual constituyó el mecanismo de inclusión de las recién descubiertas Indias a la civilización occidental que promovía Europa y la Santa Sede.19

El nuevo sistema de articulación mundial, que comienza a conformarse en el siglo xvr a raíz del descubrimiento de América, diferirá significativamente de los imperios anteriores, ya que sus partes no se integran entre sí por variables políticas o ideológicas, sino sobre la base de relaciones mercantiles.20 Sin embargo, como definiría Marx a la religión varios siglos después, el cemento ideológico se constituirá en el elemento aglutinador central en esta primera fase. Esta nueva modalidad de libertades regionales se expresará en la conformación de Estados nacionales, legitimados definitivamente en el Tratado de Westfalia en 1648, que rediseña la política mundial al reconocer las fronteras nacionales en Europa.

Los nuevos imperios promovidos por las monarquías nacionales se estructuran dentro de los territorios existentes, comienzan a articular a la sociedad en función de objetivos nacionales y crean una tensión entre reyes y señores frente a la Iglesia como poder regional. Las reformas protestantes de Lutero y Cal vino, delinea-

19 Samuel Huntington, op. cit. 20 Immanuel Wallerstein, La economía mundo europea en el siglo XVI, México, Siglo

XXI, 1987.


das con un fuerte sesgo nacional, estarán en el centro de los conflictos entre religiones y Estados y marcarán las estructuras de educación que adoptarán las instituciones universitarias. La Reforma promoverá la fundación de nuevas universidades en el norte de Europa para promover las recientes concepciones, al tiempo que en el sur la Contrarreforma también impulsará la creación de nuevas universidades en manos de la Compañía de Jesús para reafirmar el Papado de Roma. La batalla por la hegemonía religiosa se instala así en las universidades europeas, las que permitirán a cada bando reafirmar sus respectivas concepciones a partir de sus propias instituciones de enseñanza.

La Reforma Protestante promovió la creación de universidades que le sirvieran de reducto intelectual al orientar a las universidades religiosas en función de sus propias concepciones, sentando así las bases del proceso de diferenciación y diversificación de las instituciones universitarias con orientación religiosa. Como en el cisma, en el mundo universitario la primera división será entre católicas y luteranas, para luego ir asumiendo nuevas diferenciaciones como anglicanas, calvinistas, entre otras. Esa dinámica está enmarcada por el complejo proceso de conformación de los Estados nacionales, el establecimiento de esos poderes y el inicio de la lenta separación entre los Estados y la Iglesia, que tendrá como uno de sus epígonos la expulsión de los jesuitas de los territorios coloniales cuando, con el advenimiento al trono de España, Carlos III (1716-1778) comienza a promover fuertes reformas y un nuevo espacio nacional de gestión. Así, después de varios siglos, cambia los Estatutos de Salamanca, lo cual también producirá importantes modificaciones en las universidades coloniales. Además, bajo el influjo de las ideas iluministas, la Corona busca reducir los fuertes poderes de las órdenes religiosas, en especial los de la Compañía de Jesús, que para entonces mantenía un férreo control sobre el aparato educativo en las colonias y que respondía más a la voluntad de sus autoridades en Roma que a los intereses nacionales de España.

LA SECULARIZACIÓN DE LA ENSEÑANZA UNIVERSITARIA

A partir de la expulsión de los jesuitas, se iniciará en la región una nueva fase de la educación superior, signada por el reforzamiento


del carácter "público" de las universidades y l a pérdida creciente de la impregnación religiosa de éstas. El caso más claro será el de la Universidad de Córdoba, en la Argentina, que a partir de la separación de los jesuitas pasó a depender directamente del gobierno colonial, en este caso del Virreinato del Río de la Plata. Otras universidades -las de Ecuador y Venezuela-, nacieron también como instituciones religiosas que pasaron luego al ámbito seglar.

La supremacía de los intereses nacionales por sobre los religiosos, que ya había tenido su expresión en Europa, se trasladó lentamente hacia América. Fue en tal contexto que los sistemas universitarios en la región se conformaron bajo un nuevo patrón que, entre otros elementos, promovía el desarrollo de una enseñanza libre del control de los dogmas religiosos, salvo en las universidades mantenidas por la Iglesia.

Estas nuevas orientaciones sentarán las bases del llamado modelo universitario republicano que con fuerte impronta napoleónica propenderá a sistemas universitarios pragmáticos, profesionalizantes, destinados a responder ante las nuevas demandas sociales, organizados en términos de facultades y ámbitos especializados de saberes bajo los paradigmas racionalistas de Kant. Nacerá así la típica universidad republicana, la llamada "universidad de los doctores": centralizada, burocrática, jerárquica, profesional y docente, fundamentada en un paradigma racional de los saberes y de su apropiación.

La universidad imperial europea, sobre todo en su versión napoleónica más que en su versión humboltiana, impulsará este movimiento nacional que se estructurará sólidamente y con sus propias especificidades en América Latina, en el marco de la Reforma de Córdoba y del movimiento autonomista que ella promovió en todo el continente. La expansión de las universidades públicas, laicas, gratuitas, autonomistas y con una base de pertinencia nacional y banderas populares afirmará un impulso anticlerical universitario en la región y tomará una distancia significativa de las universidades religiosas, privadas, pagas y con visiones más afincadas en enfoques internacionales.

Durante el siglo xrx tuvo lugar el lento proceso de secularización de algunas universidades y la génesis de la construcción de las universidades públicas latinoamericanas. No sólo por la transformación de algunas de las antiguas instituciones religiosas como


las de Córdoba, Caracas o Ecuador, que pasarán a la órbita pública, sino por el inicio de nacientes universidades como expresión de las nuevas repúblicas marcadas por un fuerte sesgo laico, como las de Uruguay, y en especial, la de Chile, fundada en 1842 bajo el impulso decisivo de Andrés Bello.

Las universidades republicanas del siglo XIX tuvieron su consolidación doctrinaria sólo a comienzos del siglo xx, cuando la región sufrió su primer shock sobre la educación superior y las crecientes capas medias urbanas de entonces presionaron para lograr la democratización de las elitistas casas de estudio.

Las sociedades intentaban iniciar procesos de desarrollo que implicaban la expansión del Estado, la industrialización por sustitución de importaciones y una vigorosa urbanización, lo cual obligó a la democratización y expansión de las universidades y a una nueva orientación en la formación de los profesionales requeridos.

La ruptura con la vieja etapa consistió en la diferenciación con las universidades de los doctores y de la Iglesia. Para algunos especialistas en el tema, como Darcy Ribeiro, la Reforma de Córdoba separará radicalmente la educación de la fe y erradicará la teología de la docencia en América Latina. 21

La búsqueda de ambas rupturas fue el detonante de la Primera Reforma Universitaria en el continente, marcada por la Reforma de Córdoba en 1918, que se fue expandiendo e instalando por toda la región y que, al promover la autonomía y el cogobiemo universitarios, contribuyó decididamente al aumento de la cobertura de las universidades públicas, superó los modelos de elite y democratizó el acceso a la educación superior para los nuevos contingentes urbanos de la pequeña burguesía que, gracias a su formación profesional, protagonizaron una amplia movilidad social ascendente.

EL REGRESO DE LAS UNIVERSIDADES RELIGIOSAS

El ordenamiento universitario conformado por la Primera Reforma fue dominante hasta mediados de la década de 1970, cuando un nuevo shock golpeó la región, se instaló a las puertas de las institu-

21 Darcy Ribeiro, La universidad latinoamericana, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 1971.


ciones de educación superior, replanteó en un nuevo contexto la instalación de las universidades privadas y volvió a darle protagonismo a las universidades religiosas. La nueva fase estuvo marcada por la mercantilización y la conformación del modelo universitario dual, como expresión de la imposibilidad de que el incremento de la matrícula -resultado de la masificación de la educación mediafuera cubierto por los gobiernos de países cuyo producto interno bruto crecía a tasas menores que la demanda universitaria.

En casi todos los países de la región, la respuesta a ese núcleo contradictorio de oferta y demanda condujo al establecimiento de diversas restricciones frente al acceso automático de los bachilleres a las universidades. Cupos, exámenes y otras limitaciones fueron la respuesta, lo cual automáticamente promovió una reacción más global por la vía del mercado, que condujo al desarrollo de la educación superior privada en el marco de una fuerte diferenciación de las instituciones universitarias y de la desregulación de las políticas públicas.

Se inició así la Segunda Reforma Universitaria en América Latina, que comenzó a conformar un nuevo modelo universitario de carácter dual: una educación pública con restricciones de acceso, basada en limitaciones del financiamiento público y en exámenes de conocimientos adquiridos en el ciclo educativo previo, y un sector privado con restricciones en función de los ingresos de los hogares y de la desigual distributiva de la renta.

En el marco de ese modelo, por un lado, se fundaron instituciones superiores orientadas a la absorción de las nuevas demandas y, por otro, instituciones de elites, encaminadas a cubrir la necesidad de recibir una educación calificada. Muchas de estas últimas establecieron vínculo con las órdenes religiosas. Así, como una vuelta atrás, la expansión institucional privada se expresó en un incremento significativo de las instituciones religiosas.

Al presente, casi todas las órdenes religiosas o de inspiración religiosa ya han fundado establecimientos de educación superior en la región. En el año 2000, existían casi 280 universidades de orientación religiosa en el continente, con más de 1 ,3 millones de estudiantes. Sólo el 80% eran católicas. Todos los credos -judíos, protestantes, evangélicos, católicos- tendrán con el tiempo sus propias instituciones y en algunos países, como Surinam y Trinidad, se fundarán universidades musulmanas. En Bolivia, la Fe Bahai.

LAS UNIVERSIDADES RELIGIOSAS EN AMÉR1CA LATINA 33

Esta expansión del sector privado, promovido por la Segunda Reforma, permitió que éste alcanzara a cubrir más del 41% de una matrícula total regional que, en el año 2000, incorporó casi 14 millones de alumnos, representando las instituciones de orientación religiosa casi el lS% de la matrícula total y el 30% de la matrícula privada. La universidad privada más grande de la región, la ULBRA

(Universidad Luterana de Brasil), supera los cien mil alumnos. Varias son las causas adicionales que podemos anotar en rela

ción con el actual crecimiento de la educación universitaria religiosa en América Latina. Entre ellas, podemos hacer referencia, variando en cada caso, a ofertas de carreras realizables en el corto plazo, a una oferta académica adaptada al mercado, al mayor respeto por las diversidades culturales, a procedimientos administrativos más eficientes, a menores requisitos de ingreso y niveles de exigencia académica en algunas, a sistemas de créditos y becas, a una mejor localización geográfica, a restricciones de acceso en el sector público, a la decreciente calidad y eficiencia de los sistemas públicos. También es necesario destacar en ellas una mayor preocupación por la calidad de la enseñanza, no tener fines de lucro declarados, instituciones sólidas de respaldo y una educación profesionalizante.

Es posible igualmente destacar diversas causas internas en las organizaciones religiosas a nivel local o nacional, que han reforzado el crecimiento de estas instituciones, como, por ejemplo, la existencia de egresados de centros preuniversitarios locales de las diversas órdenes, el crecimiento evolutivo de subsedes universitarias, la acción personal de religiosos o la iniciativa de grupos laicos.

Finalmente, en el nuevo contexto, existen múltiples causas internacionales que explican el actual crecimiento de la educación universitaria religiosa en América Latina, a partir de las orientaciones globales de las diversas órdenes, de los concilios y orientaciones de la Santa Sede o de otras religiones que han promovido el acompañamiento educativo del ingreso de nuevas creencias.

Todas estas causas han conducido al regreso de las universidades religiosas ya no solo católicas en América Latina, a una segunda oleada de las universidades religiosas a casi 500 años de la primera, marcada por la conquista evangelizadora, y que también hoy descansan sobre la base de una educación de calidad para las elites y para la clase media.

II. LAS REFORMAS EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

En América Latina, en cada momento histórico, ha habido una compleja evolución de las instituciones universitarias, que respondieron en cada etapa a factores muy variados. En el inicio, el principal detonante fue, como ya vimos, la acción evangelizadora española, con ur. peso destacado de la Universidad de Salamanca y de las órdenes religiosas, aun con la presencia determinante de sus propios conflictos institucionales. Posteriormente, tuvo un peso importante la Independencia y la conformación de los Estados nacionales, cuando se estructuran, como hecho inédito, políticas públicas de educación superior de creación de universidades republicanas. Ya en el siglo xx, las luchas autonomistas y su asociación a un nuevo modelo de desarrollo en el marco de la formación de los Estados modernos fueron la génesis del modelo universitario latinoamericano.

Con la crisis de los años de 1960, la mercantilización de la educación superior en las últimas tres décadas del siglo comenzó a tejer un nuevo espacio de políticas de educación superior con fuertes niveles de iniquidades. En la actualidad, la globalización, con sus inflexibles exigencias de competitividad, está fijando las bases de una nueva política pública en materia de educación superior.

A partir de la formación de los Estados modernos, la educación pasó a ser parte constitutiva de las políticas públicas, que se concentraron sucesivamente en conseguir una integración homogeneizante ligada a la formación de las identidades nacionales, a las funciones determinadas por las variables económicas de formación del capital humano y a un rol orientado a producir las compensaciones sociales de las desigualdades educativas. 1

Hoy, el nuevo escenario de la educación pone al sector terciario como el eje de las políticas públicas de educación al agregar la variable de la competitividad económica en un mundo global, que

1 Carlos Cullen, Perfiles ético-políticos de la educación, Buenos Aires, Paidós, 2004.

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LAS REFORMAS EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR 35

hace descansar el eje de las nuevas políticas de educación en el nivel terciario.

El análisis de los núcleos de las políticas públicas en educación superior durante el siglo xx en la región, nos lleva a profundizar en los tipos de respuestas que se han dado y en las desigualdades que ellas generaron. Según nuestro enfoque, es en el actual contexto de la globalización cuando efectivamente se están formulando políticas públicas en educación superior, ya que en las etapas anteriores las políticas fueron, en realidad, reacciones o respuestas a exigencias coyunturales.

Casi todas las orientaciones filosóficas colocan en la educación la posibilidad de la humanización, pero también visualizan como contrapartida inevitable la posibilidad de corrupción humana, la degradación del primigenio e irrecuperable estado de naturaleza, tal como afirmaba Rousseau. Las políticas públicas están en el marco de las elecciones. Para decirlo con palabras de Savater, "ningún motivo es causa de la acción en el sentido directo [ . . . ] [sino que] la causa de cada acción es siempre la voluntad libre que se decide por un motivo y no por el motivo mismo". 2

La proairesis o la capacidad de elegir es el eje de la política pública con sus propias restricciones. Sin embargo, tal vez la "voluntad humana no sea tanto voluntad de vivir o de poder sino ante todo voluntad de futuro, afán de seguir durando, conatus".3

La política de la educación superior, en este sentido, sigue la dirección de las elecciones personales y sus visiones sobre cómo persistir en el tiempo al responder a los "futuribles" en los posibles y diversos escenarios. Sabemos que el futuro no está determinado, que por esencia no puede ser objeto de un conocimiento científico y que cada vez que se instala lo hace bajo las potenciales formas que adquiere en nuestra imaginación. Esta cualidad permite que pueda responder a múltiples perspertivas para asumir diferentes evoluciones, aquellas que a su vez impulsan las diversas políticas y concepciones ideológicas.4

2 Fernando Savater, El valor de elegir, Barcelona, Ariel, 2003. 3 !bid. 4 Jerome Bindé (comp.), Les clés du xx1 siegle, París, Seuil-uNESCO, 2000.


LA PRIMERA REFORMA: LA AUTONOMÍA Y EL COGOB!ERNO

América Latina inició durante el siglo xx, al calor de las banderas de la Reforma de Córdoba de 1 918, un modelo específico de universidad caracterizado por la autonomía de sus instituciones públicas, un marco de gestión basado en la modalidad de cogobiemo, la presencia destacada de la educación monopólica pública, la gratuidad en su acceso, una estructura corporativista de gestión en su interior y un rol del Estado orientado al suministro de los recursos financieros.

Este modelo agregaba, entre otros elementos distintivos, una excesiva rigidez de los marcos jurídicos, la ausencia de mecanismos institucionalizados de evaluación, una estructura fundamentada en facultades y un sistema de gestión donde lo legislativo, lo ejecutivo y lo judicial se mezclaban en los consejos universitarios.

Asimismo, tal esquema permitió el pasaje de las universidades a partir de las instituciones de elites del siglo xrx, para dar cabida a las nuevas clases medias y burguesas urbanas gestadas al calor de las migraciones, la modernización, el cambio en el rol del Estado como redistribuidor e incentivador de un mercado interno y la industrialización sustitutiva.

Podemos caracterizar el nuevo modelo universitario que se impuso en la región particularizando los siguientes aspectos:

a) La educación superior era básicamente un monopolio en manos del Estado y manejaba un paradigma educativo y cultural homogeneizador.

b) Las universidades eran autónomas y se administraban a través del cogobierno, en cuya gestión los ministerios de educación tenían un bajo nivel de injerencia. Existía una fuerte tendencia corporativista en la organización de las instituciones universitarias públicas.

e) La pertinencia estaba dada por los cuadros políticos y técnicos, no por el mercado o por las empresas.

d) Las universidades producían muy poca innovación tecnológica y su eje era la formación de profesionales.

e) El presupuesto universitario estaba determinado por las instancias políticas y su financiamiento se basaba, casi exclusivamente, en el gasto público.


f) No existía competencia en el sector universitario. g) Las universidades se posicionaron bajo una orientación crí

tica hacia los gobiernos. h) La educación superior era un servicio presencial y nacional. i) Existían muy pocas instituciones privadas, sin fines de lu

cro y de origen religioso.

j ) No había mecanismos externos ni internos de control sobre la calidad de la educación superior, sino que ésta dependía del ingreso y de la carrera docente.

k) La estructura organizativa de estas universidades públicas estaba basada en facultades, organizada la docencia en materias y las carreras en años lectivos.

1) Había una orientación hacia la formación de profesionales a nivel de pregrado, con una reducida diversificación de carreras.

Éste es el modelo universitario gestado en la Reforma de Córdoba de 1918, que se generalizó en todo el continente como respuesta a las demandas de las nuevas capas sociales, a la nueva inserción internacional de los países y a la introducción de un modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Tal esquema requirió de las universidades públicas la formación de los profesionales que exigía el modelo de industrialización y la transformación social, que la región llevó adelante desde la década de 1930. "El modelo permitió y propició la incorporación a la educación superior de amplias capas de todos los estratos económicos y contribuyó enormemente a la movilidad social y al desarrollo de las democracias."5

Durante el correr del siglo, los cambios demográficos, la masificación de la educación media, la urbanización y la creciente importancia económica del conocimiento y de las destrezas, técnicas y profesiones, y el incremento de la competencia en los mercados laborales cada vez más exigentes contribuyeron en conjunto a que la educación superior dejara de ser -en la mayoría de los países de la región- una institución educativa accesible sólo a una elite y se convirtiera así en un factor vital para los planes de desarrollo nacionales y de movilización social.

5 Carlota Pérez, La reforma educativa ante el cambio de paradigma, Caracas, EUREKA

Universidad Católica Andrés Bello, 2000.


Los procesos democráticos del continente y e l tipo d e expansión interno basado en la industrialización sustitutiva se ajustaron a este nuevo diseño universitario gestado en Córdoba. Este escenario de la educación superior y del modelo industrial y social de América Latina duró más de cincuenta años y se caracterizó por tener como primer objetivo político la búsqueda permanente de una mayor autonomía. La organización institucional de las universidades se generalizó en los distintos países de la región en proporción e intensidad disímiles y estuvo marcada por diversos jalones, obtenidos como resultado de fuertes movilizaciones estudiantiles.

Las universidades públicas crecieron como territorios autárquicos dentro de los Estados nacionales, a partir del desarrollo de la normativa de la autonomía, que en algunos casos l legó a colocar esta característica al mismo nivel de rango que los derechos humanos fundamentales. Bajo este paradigma, la universidad monopólica pública fue la vanguardia intelectual de la sociedad, eje del proceso de incorporación de conocimientos y del sistema de educación terciaria.

Política y autonomía universitaria

Las banderas y los objetivos formulados en 1918 en la Argentina constituyeron el centro de la política universitaria de la región, marcada por la lucha de la academia en la construcción de la autonomía universitaria durante el siglo xx.

Las tensiones generadas al comienzo por las dicotomías "universidad versus gobierno" y "sociedad versus gobierno" con posterioridad construyeron lentamente la universidad autónoma y cogestionada, pública y gratuita, laica y profesionalizante. Todo este proceso fue el resultado institucional y normativo de las disputas políticas que recorrieron el siglo xx y cuyas conquistas estuvieron, en casi todos los casos, asociadas a luchas estudiantiles, alianzas partidarias entre la universidad y la política, y a la tensión entre los diversos modelos de desarrollo (expansión hacia adentro o modelos de exportación primarios).6

• Véase para el caso argentino el estudio Luchas sociales y modelo de acumulación de Mónica Basualdo (Buenos Aires, Siglo xx1, 1976), en el cual se analizan las di ver-


Esta etapa se caracterizó por la lenta y trabajosa construcción de niveles crecientes de autonomía y cogobiemo en la gestión universitaria, que crearon una matriz de opinión pública crítica frente a los gobiernos que resistían la entrega de poder a las elites académicas. La autonomía fue, en este sentido, la conquista de la libertad académica frente al centralismo de los gobiernos y, en muchos lados, la expresión del poder creciente de la sociedad y de sus elites profesionales en medio de gobiernos militares o caudillis tas.

En función de criterios de libertad académica y de creación de espacios de poder, el objetivo político consistió en restarle sucesivamente dominio a los gobiernos, para transferírselo a las universidades y, a partir de ello, ir construyendo instituciones autónomas en el marco de una nueva cultura urbana progresista. Algunos de estos procesos derivaron en la conformación de "repúblicas universitarias", en ese camino de irle quitando soberanía a los Estados para construir la autonomía en términos prácticos.

La política nacional y la presión estudiantil fueron los motores de la negociación y de la redistribución de las cuotas de poder que se transfirieron paulatinamente hacia las universidades. El fin de ese ciclo resultó complejo y diverso. En casi todos los países, la autonomía alcanzó primero un reconocimiento político, luego legal y finalmente constitucional. En algunos casos, como en Venezuela, la autonomía se incluyó en el texto constitucional de 1 999, en el mismo capítulo dedicado a los derechos humanos. No fue una política estratégica de los Estados, sino un c laro resultado de los cambios en la correlación de fuerzas en las sociedades latinoamericanas.

A partir de esa acumulación de poder, se gestó una política pública de educación superior que articuló el desenvolvimiento de las universidades autónomas y se hizo presente en sus consejos, que fungían de instancia parlamentaria, judicial y ejecutiva. Durante esta etapa, los cogobiernos universitarios fijaron los núcleos centrales de las políticas públicas que, dado además el carácter monopólico u oligopólico de estas instituciones, establecieron reglas nacionales focalizando diversos aspectos: apertura y cierre

sas etapas de bloques sociales y modelos económicos de desarrollo, el rol de la universidad y las capas medias en ellos.


d e carreras, créditos requeridos, requisitos d e graduación, calidad académica, criterios de ingreso y de egreso.

Los consejos terminaron creando verdaderas "marañas" normativas, que expresaban los intereses de los diferentes sectores allí representados, quienes fijaron los parámetros del desarrollo de la educación superior y diversos mecanismos que reafirmaban el carácter corporativo de dichos órganos.

En varios casos, especialmente a fines de la década de 1 960, la lucha por la autonomía tendió a conformar estructuras de poder alternativas. La universidad se consolidó como centro de contrapoder y se perfiló como institución no sólo contestataria sino, incluso, revolucionaria.7 Allí la política universitaria pasó a ser el campo de las alianzas contra los gobiernos, que se expresó en diversidad de formas, marcadas por la llamada unidad obrero-estudiantil y la utilización de los espacios universitarios como retaguardia de las insurgencias guerrilleras, lo cual derivó muchas veces en un ciclo de intervenciones y allanamientos.

El primer movimiento estudiantil del siglo xx

En 1900, en la apertura misma de un nuevo y esperanzador siglo, se publicó en América Latina un texto que adquiriría una importancia inusitada: A riel, del uruguayo José Enrique Rodó. Las ideas desarrolladas en este ensayo dieron fuerza y magnitud a toda una generación, exhibieron la búsqueda de un modelo de unidad latinoamericana, dotaron de contenido y objetivos al incipiente movimiento estudiantil de entonces, promovieron una clara concepción que no sólo marcó la transformación de las universidades latinoamericanas, sentando las bases de la Reforma Universitaria de Córdoba de 1918, sino que además aportó un objetivo claro, de lucha, y un programa al movimiento estudiantil que tuvo vigencia durante casi todo el siglo pasado.

7 Conferencia de Luken Quintana sobre la legislación de la educación superior en Venezuela, Caracas, IESALC, 2002. Este argumento se retoma en "Comentarios sobre el Proyecto de Ley de Educación Superior en Venezuela", Caracas, 2003. El tema fue ampliamente analizado por Brunner, quien las llamó "universidades revolucionarias".


A riel es el discurso de un maestro a los estudiantes en su última clase. A través de sus palabras les pide que produzcan un cambio social que apunte a la búsqueda de la unidad latinoamericana, a la superación de ser un continente de países compartimentados, a la transformación del modelo primario agro exportador mediante el desarrollo de la industrialización y la conformación de universidades democráticas, autónomas y abiertas.

En América Latina, la generación estudiantil de 1900, influida absolutamente por estas banderas, asumió un discurso industrialista, unitario, idealista, antinorteamericano, persiguió los objetivos de la unión aduanera continental y promovió las reformas universitarias buscando la ampliación del acceso y la coparticipación en la gestión.

Este proyecto político social, que se encarnará en hombres como el propio José Enrique Rodó, Manuel Ugarte o José Vasconcelos, introduce en los estudiantes la imagen de que son ellos la semilla del futuro del continente, ya que los demás grupos sociales, en cambio, tenían intereses y compromisos con el estatus de entonces y mostraban una fuerte inclinación hacia las identidades locales y las oligarquías nacionales.

La propuesta de la generación del novecientos fue gestada en una América Latina primitiva y aislada que no tenía comercio ni integración política interregional, donde casi no existían democracias parlamentarias y estaban muy lejos los sueños unitarios de los libertadores de las independencias nacionales. Más aún, las estructuras universitarias eran absolutamente elitistas para los hijos de los pequeños grupos dominantes, con una ausencia casi total de sectores populares, indígenas o de mujeres.

Los objetivos de democratización, integración e industrialización en un continente que apenas había dejado el esclavismo y las endémicas guerras civiles, cuya producción era totalmente de productos agropecuarios, de base rural, con mínimos niveles de urbanización, resultaban fuertemente utópicos, pero fueron eficaces movilizad ores para los nuevos inmigrantes que arribaban a nuestros pueblos y para amplios sectores sociales cuyos hijos estaban marginados de la educación, fundamentalmente de la terciaria. Ese ideal de la unidad latinoamericana constituirá una de las bases del Movimiento Reformista de Córdoba y de los múltiples congresos estudiantiles latinoamericanos de la primera mitad del si-


glo, donde se formaron los nuevos líderes democráticos latinoamericanos posteriores a la crisis del año 1929, y cuyo mayor exponente intelectual fue sin duda Raúl Haya de La Torre en Perú.

Los congresos estudiantiles internacionales convocados en México por Vasconcelos, paladín del proyecto cultural posterior a la Revolución Mexicana de 1910, contribuyeron a la creación de un discurso estudiantil latinoamericano. Estos sucesivos encuentros, que contaron con l a participación de las diferentes delegaciones, se constituirán como un punto de referencia importante a la hora de abrir el camino que conduzca hacia la Reforma de la Universidad de Córdoba en 1918 y serán un hito en la evolución posterior de la educación superior en América Latina y el Caribe por la vigorosa defensa que hacen de la autonomía universitaria, de la masificación del acceso, de la necesidad del desarrollo del Estado y de la industria en un contexto de una futura integración continental.

El movimiento estudiantil latinoamericano, desde su inicio, se orientará en dos direcciones: una, más inclinada hacia la política, y otra que, sin separarse de una acción social, centrará su actividad en los procesos internos de la universidad, en el acceso a ella y en los modos de participación.

Cuando en la década de 1960, al calor de la Revolución Cubana y de una amplia conciencia universitaria, se produjeron fuertes eclosiones estudiantiles en toda la región, el movimiento estudiantil organizado defendió c laramente propuestas políticas asociadas al cambio social, asumió una actitud radicalizada y tomó la senda de la acción política, con un claro acercamiento a los partidos hasta convertirse, en a lgunos casos, en grupos armados de tipo foquista, abandonando totalmente la anterior vertiente corporativa de carácter gremial y reivindicativa.

La búsqueda de conversión de un movimiento social en un movimiento político, el pasaje de un accionar de tipo reivindicativo a uno de tipo exclusivamente político condujeron a la instrumentación de decisiones que tuvieron por norte no la transformación de la universidad, sino promover auténticos y drásticos cambios nacionales. El resultado fue complejo: el movimiento estudiantil dejó de ser un actor educativo para transformarse en un actor político. Tal proceso condujo fatalmente, en el escenario latinoamericano y en el marco de la radicalización de aquellos años, a la irremediable desaparición de aquellos movimientos estudiantiles.


Hay que considerar, por otra parte, que este final también fue el resultado de un cambio societario aún más importante, por cuanto en los últimos veinte años el panorama de la educación universitaria en la región se modificó sustancialmente, y con ello cambiaron las características mismas del estudiantado. En efecto, las profundas transformaciones ocurridas en las universidades latinoamericanas se hicieron visibles gracias a un proceso de masificación, feminización, privatización, regionalización, diferenciación y segmentación, que se sumó a los propios cambios de esas sociedades, transformadas por la urbanización, la revolución productiva y la apertura económica que variaron sustancialmente el rol y las características de los estudiantes.

Los ideales de democratización de la educación que persiguieron Jos jóvenes del 1900 se hicieron realidad en la segunda mitad del siglo, cuando las sociedades latinoamericanas, en una amplia cantidad de países, alcanzaron por fin elevados niveles de expansión de la matrícula universitaria, con lo cual el acceso a la educación se incrementó de manera considerable en varios países.

El estudiantado universitario comenzó entonces a dejar de pertenecer a una pequeña elite para tomarse en un sector más plural y variado dentro de nuestras sociedades, hasta perder su condición de grupo privilegiado o excepcional. Mientras que a fines de 1 950 había medio millón de estudiantes y en la década de 1 960 la masa estudiantil no alcanzaba al millón, hoy, en el inicio del nuevo siglo, la población estudiantil ha superado los trece millones y la matrícula bruta correspondiente a la educación superior ronda el 30% dentro del grupo de edad de 20 a 24 años.

En el presente, la cantidad de estudiantes de posgrado ya se corresponde con la misma cifra alcanzada en 1960 por los de grado. Así, la posibilidad de adquirir la condición social del joven universitario, del estudiante, se ha vuelto más accesible, y aún cuando perviven fuertes injusticias en el ingreso, se han multiplicado enormemente las oportunidades de acceso, permanencia y egreso de la educación superior.

El movimiento estudiantil en América Latina, hasta la década de 1970, se conformó con participantes que provenían mayoritariamente de unas pocas universidades públicas, ejes todas del sistema universitario. Sin embargo, a partir de esos años, las restricciones del gasto público, el deterioro de la calidad en algunas instituciones, la


apertura de la educación a nuevas propuestas y l a creación de una diversidad de instituciones universitarias públicas y privadas fueron reduciendo sustancialmente el nivel de casi exclusividad y monopolio que tenían algunas grandes universidades públicas en América Latina. A este panorama se suma que las carreras se han ido diferenciando y especializando progresivamente en las nuevas instituciones, con lo cual han perdido relevancia y exclusividad las universidades tradicionales, que eran las que más fuertemente habían sido influidas en términos de autonomía y participación estudiantil por la Reforma de Córdoba.

La masificación universitaria significó la incorporación de nuevos jóvenes estudiantes provenientes de grupos sociales con menor capital cultural y muchas veces con un perfil distinto de los estudiantes tradicionales, con menos edad pero también con una mayor presencia en el mundo del trabajo, que carecen de los mismos intereses y objetivos de las antiguas elites estudiantiles. El destino -la vida misma- de estos jóvenes ya no está asegurado por sus familias y la educación es el único instrumento de ascenso social en entornos laborales cada vez más competitivos, inflexibles y l lenos de incertidumbres.

Hacia los años de 1960 y 1970 el modelo universitario nacido de la Reforma de Córdoba sufrió cambios radicales. Más allá de la crisis económica y social del modelo de inserción de la región en la economía mundial, se pueden anotar muchas causas que han coadyuvado al agotamiento del modelo tradicional que había tenido hasta ese momento la educación superior de América Latina.

La expansión de la matrícula no estuvo acompañada por el crecimiento del financiamiento, y hacia fines de la década de 1960, en varios países el sector público comenzó a manifestar una incapacidad creciente de mantener las tasas de crecimiento financieras. El no suministro del financiamiento públ�o en educación superior, en la misma proporción en que crecía la demanda de los nuevos bachilleres, fue tal vez uno de los ejes del cambio de las políticas públicas, situación que se vio retroalimentada por el radicalismo vanguardista de las universidades públicas en los años de 1960 y la crisis del modelo de industrialización que le dio viabilidad al modelo universitario de la Primera Reforma.

La incapacidad de las universidades de ajustarse en forma dinámica y ágil a las nuevas realidades y pretender ser expresión de


una nueva demanda de carácter político-ideológico, muchas veces asociada a la "universidad revolucionaria" o a la "universidad del Tercer Mundo", confrontó a estas instituciones con partes importantes de la sociedad y del Estado y redujo su legitimación a la hora de las discusiones presupuestales.

El crecimiento desordenado de la matrícula condujo, a su vez, a un deterioro de la calidad de la educación impartida al no crecer los presupuestos y al carecer de mecanismos y procedimientos de aseguramiento de la calidad en las propias universidades o en todo el sistema. Aun a pesar del crecimiento de la matrícula, ésta sin embargo no alcanzó a cubrir la expansión de la demanda de educación superior por parte de los nuevos contingentes poblacionales, de manera tal de generar un movimiento constante de estudiantes sin cupo y una multiplicidad de sistemas de restricciones al acceso libre.

El peso desproporcionado de la matrícula en profesiones tradicionales y la baja presencia en las áreas tecnológicas contribuyó a crear una mayor distancia, en términos de pertinencia, entre las universidades y tm aparato productivo que buscaba diversificarse en el marco de la crisis de los modelos primario exportadores.

La cantidad y calidad de los egresados comenzó a tener una menor pertinencia en relación con la demanda del mercado, cuyos perfiles ya estaban cambiando. Esta desarticulación empezó a expresarse en el desempleo de profesionales y en el inicio de emigraciones de técnicos y universitarios que asumieron la forma de fuga de cerebros.

Finalmente, la presión creciente de los docentes y empleados, como resultado de contactos altamente inflacionarios, redujo de modo sustancial los gastos de inversión y de funcionamiento de las universidades y causó un incremento de los desembolsos corrientes, restringiendo el propio desarrollo académico de las universidades que se tomaron, cada vez más, en centros de exclusiva docencia.

La crisis económiCa de los Estados latinoamericanos fue tal vez la variable dominante que determinó la incapacidad del mantenimiento del modelo universitario exclusivista, en tanto el crecimiento de la demanda estudiantil no pudo ser cubierto por los limitados ingresos públicos.

Este nuevo escenario abrió el camino para la Segunda Reforma Universitaria, marcada por la mercantilización, la expansión de la

46 LOS CICLOS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. . .

educación privada y la diferenciación a través del aumento d e las instituciones no universitarias.

LA SEGUNDA REFORMA: LA MERCANTILIZACIÓN Y LA EDUCACIÓN DUAL

El establecimiento de cupos y exámenes, derivación forzada del estancamiento de los presupuestos, fue el instrumento por el cual se promovió el nacimiento o expansión de la educación privada, a través de la cual se trató de absorber la demanda que no lograba ser cubierta por las instituciones universitarias públicas y que tenia capacidad económica para cubrir las matrículas.

El resto de los estudiantes no siempre tuvo las mismas oportunidades, y sólo posteriormente comenzó a tener chance a través de los recorridos curriculares gratuitos en los institutos no universitarios que se fueron creando en la región. Sin embargo, además de los componentes financieros, resultado del reclamo de los nuevos estudiantes, el modelo presentó una crisis, dado que el radicalismo político de las universidades públicas en la década de 1970, aunada a la caída de los niveles de la calidad, incentivó a amplios sectores sociales a buscar otras opciones educativas. Se comenzó así a formar una nueva demanda de educación superior, cuya variable de decisión ya no estaba correlacionada con el precio sino con la calidad, la estabilidad o la desideologización de la educación terciaria.

El triángulo educativo: calidad-costos-cobertura

Los requerimientos por una educación de calidad no son la única restricción para los accesos a la educación superior, sino que constituyen la clave que marca la mayor reserva. "Necesidades infinitas y recursos finitós", la famosa sentencia sobre la cual se estructura la disciplina de la economía, es también una de las llaves centrales que determinan la limitación del acceso a la educación superior.

Estas tres variables -cobertura, calidad y costo (ccc)- están altamente correlacionadas en una ecuación educativa de tipo presencial, de tipo suma cero. Constituyen las aristas de un triángulo


en equilibrio inestable, que establece una relación entre la cobertura -y por ende, los criterios y determinantes del acceso-, el nivel de calidad de la enseñanza, que determina sus estándares y definiciones, y los costos, que pautan las modalidades y posibilidades de su financiación por el Estado o los particulares.

Las tres variables están reguladas por una relación técnica entre las pedagogías y las tecnologías educativas, la calidad previa de los estudiantes ingresan tes y sus disponibilidades de tiempo y recursos, las disciplinas específicas como objeto de la docencia y la investigación, así como por la capacidad de la sociedad a través del Estado o de los hogares para financiar esta etapa. La dinámica ccc responde a la existencia de escalas de eficacia óptimas, más allá de las cuales se producen desajustes de costos o la caída de la calidad de los aprendizajes.

Bajo esta realidad, dado el aumento de la inversión por la presencia de más estudiantes, el incremento de la cobertura educativa sólo es factible, sin afectar la calidad, con una ampliación del financiamiento. Inversamente, la elevación de la calidad sólo será posible a través de un aumento de los presupuestos o de una reducción de la cobertura.

En las últimas dos décadas, la demanda de educación superior ha sido siempre creciente y ha excedido el alza de los ingresos públicos o del crecimiento de las economías nacionales, lo cual condujo a restringir la transferencia financiera del sector público a los hogares a través de la educación, mediante el establecimiento de cupos en las matrículas. En este inconstante triángulo, la cantidad de docentes por aulas, las bibliotecas y demás sistemas de apoyo a la docencia, el nivel de formación de los docentes y sus remuneraciones, la dedicación de los alumnos y sus capitales culturales son variables determinantes de la calidad de la educación, que responden a su vez a decisiones económicas.

Al final, la calidad de la educación conduce siempre al tema de los recursos y plantea la posibilidad de reducir la ecuación a una que sólo fije el equilibrio entre el financiamiento y la cobertura. La incorporación de la variable de calidad es una forma de evolución de una realidad educativa que no pretende sólo una buena cobertura, sino excelencia, y establece una relación inversa de las partes, definiendo la ecuación básica como una regla de tres. Así, podríamos afirmar que:


Costos Calidad = ----

Cobertura

La competencia global entre las economías, en función de la densidad tecnológica y del valor agregado, la necesidad de una renovación permanente del conocimiento, la importancia del saber aplicado y las exigencias públicas a través del establecimiento de sistemas de aseguramiento de la calidad han propendido a un aumento de los costos educativos, y en tal sentido han incrementado, dadas las limitaciones financieras, el establecimiento de restricciones al libre ingreso y al aumento de la cobertura. Por ello, a escala mundial, las diferencias del financiamiento por alumno entre los países desarrollados y los países periféricos expresan, sin duda, la desigual formación de sus egresados.

Esta dinámica entre cobertura, calidad y costos conforma un círculo vicioso que se ha convertido en el núcleo central del problema universitario y en el gran determinante de la economía de la educación superior. En un contexto de demanda creciente en América Latina, dio origen al desarrollo de una oferta privada de educación superior. Sin embargo, debido a los desiguales ingresos de las sociedades, el incremento de la cobertura terciaria, a partir del financiamiento directo de los hogares, ha tenido sus propias limitaciones de expansión. Esta válvula de escape fue el centro de las políticas de privatización, desregulación y apertura a la competencia privada de la década de 1980, que tuvo lugar a partir de la caída de los recursos económicos de la región.

En un contexto de libre mercado, la educación privada debía proveer todas las ofertas de plazas educativas, el Estado debía propender a una significativa eficientización del gasto público educativo desde el enfoque de la equidad social, concentrándose en la educación básica, y los mercados financieros debían generar los fondos crediticios para cubrir la demanda de educación de los sectores de menos ingresos, sustentado en la alta rentabilidad de la educación superior en el marco de las teorías del capital humano.

Este modelo se estructuró y consolidó a partir de los años de 1980 sobre el establecimiento de restricciones para acceder a la


educación superior en base a cupos, los cuales se distribuían en función de requisitos académicos. A escala global, y también en América Latina, la sociedad promovió el ajuste de los desniveles entre una demanda educativa, que reclamaba la masificación de la educación superior, y una oferta restrictiva en el sector universitario público y autónomo, que pretendía mantener parámetros de calidad internacionales, pero que se debía ajustar a los presupuestos públicos restringidos y que estaba, además, imposibilitado, legal o políticamente, de realizar el ajuste por la vía del incremento del valor de la matrícula.

Como en todo el mundo, los sistemas de admisión se dieron en el marco de un gran proceso de expansión de la matrícula, debido fundamentalmente al aumento de las demandas sociales de educación.8 En su momento, Jos populismos universitarios, la presión estudiantil en contextos de cogobiemo o la búsqueda de una ética solidaria pudieron responder, mediante el aumento del tamaño de las aulas, con el ingreso de profesores de menor dedicación y formación, o a través de la caída de Jos ingresos relativos de los docentes, todo lo cual derivó en un descenso de la calidad educativa. Sin embargo, la respuesta final fue el establecimiento en casi todos los países de políticas restrictivas al l ibre ingreso a las universidades públicas.

La regulación de la ecuación ccc se hizo por la vía de controlar el acceso a través de cupos y limitando la expansión de las instituciones públicas autónomas. Este nuevo escenario cambió significativamente la dinámica de la educación superior en casi todo el continente, que previamente tuvo modalidades de acceso irrestrictas para amplias capas urbanas, dominan temen te de hombres, y procedentes de sectores medios y altos. La educación pública comenzó así un nuevo recorrido hacia su conformación como un sector restringido, donde las pruebas de ingreso constituyeron el instrumento de selección. La restricción en base a saberes adquiridos, sin embargo, permitió de inmediato mostrar que se expresaba también en una restricción asociada a indicadores sociales y económicos, en tanto los hijos de los hogares con mayor stock

g Víc�or Siga!, "La cuestión de la admisión a los estudios universitarios argentinos", en: Osvaldo Barsky y Víctor Siga!, Los desafíos de la Universidad argentina, Buenos Aires, Siglo XXI-Universidad de Belgrano, 2004.


de capital cultural eran quienes lograban acceder a los mejores resultados en las diversas pruebas. Así, la universidad pública latinoamericana se consolidó como institución de elites en casi toda la región.

Las variables socioeconómicas que condicionan la demanda y la oferta educativa constituyen los nudos centrales que definen el nivel de ingreso y permanencia en la educación superior. Bajo esta lógica implacable, acceso, calidad, deserción y egreso han terminado asociados, en la educación universitaria, al patrón de iniquidad de la sociedad latinoamericana en general .

Las modalidades de selección universitaria

Como la educación es un servicio que implica recursos económicos y cada nación opera con presupuestos limitados, se ha justificado la selección como un derecho de cada país a conceder las plazas y recursos disponibles en sus universidades. Tal selección se orienta a identificar a "aquellos con mejor disposición intelectual, bajo el supuesto de que es más económico el entrenar a alguien que aproveche mejor sus estudios que a otro que los desaproveche".9

En un primer momento, el presupuesto de la selección era buscar el óptimo de predicción de éxito-fracaso en la enseñanza superior, y en tal sentido se sostenía que las pruebas en base a saberes adquiridos eran el mecanismo idóneo para poder identificar los recorridos curriculares futuros de los aspirantes. Esa confianza en las posibilidades de prever en tiempo presente el comportamiento futuro y la visión de la universidad como instancia de calidad constituyeron los ejes que articularon en los años de 1970 el establecimiento de las pruebas de ingreso a las instituciones.

En la región, se ha establecido una amplia diversidad de mecanismos de selección del ingreso a la educación superior, fundamentalmente pública. Entre ellos podemos destacar los siguientes:

9 Orlando Albornoz, El acceso a la educación superior en América Latina y el Caribe, Caracas, CRESALC-JLDIS, mayo de 1985.


Modalidad de selección País

1 Sistemas de admisión abiertos Uruguay, Guatemala

2 Sistemas de admisión abiertos con ciclos Argentina, Honduras propedéuticos de compensación

3 Sistemas de acceso basados en pruebas Venezuela, Perú, competitivas asociadas a cupos Costa Rica,

Guatemala, Brasil

4 Sistemas de acceso basados en resultados Cuba de calificaciones prev ias asociados a cupos

5 Sistemas de acceso basados en pruebas Universidades que diferenciadas por sectores con destinan cupos determinaciones de cupos previos a indígenas

6 Sistemas de acceso basados en pruebas Chile, Colombia y cupos pero que agregan niveles de arancelamiento

En América Latina, las pruebas de selección, dominan temen te instaladas en la década de 1970, han sido un foco de discusión permanente. Por un lado, algunos afirman que los mecanismos de selección a través de los exámenes tienden a priorizar la calidad, mientras que otros argumentan que los sistemas sin restricciones de ingresos implícitos privilegian la equidad. En verdad, ésta es una discusión maniquea, ya que la educación superior es parte de una estructura global educativa, desigual y heterogénea. Nuestras sociedades están muy fragmentadas socialmente y presentan fuertes carencias financieras, pero la globalización impone como requisito una educación eficaz y para todos, con niveles homogéneos de calidad.

Los datos muestran que la selección a través de pruebas o rendimientos históricos (o combinaciones de ambos) desfavorece a los estudiantes que vienen de circuitos escolares de bajo rendimiento, y ello es más marcado en sociedades donde el sector privado en la educación media tiene mayor calidad que el sector público y mejor capacidad de retención, como resultado de que los gobiernos de América Latina no invierten suficientemente en este sector y de la tasa de deserción registrada en el nivel secundario.

El eje dominante de las pruebas en el ciclo terciario fue en primera instancia la identificación y selección de los mejores en tér-


minos académicos para posteriormente, en los diversos países, ir desarrollando nuevas concepciones asociadas a la igualdad de oportunidades y a la diversidad social de los estudiantes seleccionados, debido a la constatación de que los recursos públicos terminaban beneficiando a sectores de altos ingresos y reproduciendo los ciclos de exclusión. En tanto, el proceso de selección nació del tránsito de los sistemas de elites a los de minorías o de masas. Se reconoció que se debían encarar los problemas de iniquidad existentes en las sociedades y en los recorridos educativos previos y establecer políticas proactivas y compensatorias. Nuevos conceptos centrales como el de la educación a lo largo de la vida, la educación para todos, el rnulticulturalisrno y las políticas proactivas de compensación se transformaron en ideas fuerza para contribuir al incremento de la cobertura y reducir los niveles de iniquidades y, por ende, exigieron nuevos enfoques para reanalizar los problemas del acceso.

El acceso restringido

La restricción del acceso a la educación pública, en un contexto de libre mercado, promovió la expansión del sector privado, que fungió corno el mecanismo de absorción de las demandas educacionales de aquellos que no lograban ingresar a la educación superior pública y gratuita. Correlacionado con ese proceso, en el marco de economías mercantiles, las instituciones privadas se posicionaron para cubrir diferenciadarnente esas demandas no satisfechas. Tales determinantes en mercados competitivos contribuyeron decididamente a promover un vigoroso proceso de diferenciación institucional y diversificación curricular, que al tiempo fue el mecanismo que ayudó a cubrir parte de las múltiples demandas sociales.

La expansión de la educación privada y de la educación no universitaria, la regionalización de las instituciones de educación superior, la flexibilidad de horarios y la feminización de la matrícula fueron las expresiones de ese amplio proceso de diversificación de oportunidades institucionales, que exhibió la existencia de una multiplicidad de mecanismos para acceder a la educación terciaria. La diversificación institucional era motorizada no sólo por las


distintas características curriculares, sino también por la diferenciación de los mecanismos de ingreso a las instituciones terciarias.

En algunos países, además, la política pública en el sector terciario se orientó significativamente a promover la distinción institucional. Tales fueron, por ejemplo, los casos de Venezuela con la Ley de Universidades que creó las universidades experimentales, la regionalización provocada en Chile al terminar el período militar o la expansión de las universidades estaduales en Brasil. Sin embargo, a pesar de la diferenciación institucional pública, y sobre todo privada, el contingente de aquellos estudiantes excluidos que no pudieron realizar los recorridos en el tercer nivel creció más significativamente. Las estructuras educativas en proceso de transición entre coberturas de elites y coberturas de masas sufrieron un desajuste violento entre oferta y demanda, que se vio incrementado o disminuido en función del grado de diversidad curricular de los ciclos educativos anteriores.10 Esto confirma que la diferenciación no sólo es, entonces, una necesidad de las instituciones universitarias, sino de todo el sistema educativo en sus diversos ciclos.

Para el año 2003, en Venezuela, una encuesta registró la existencia de medio millón de bachilleres que, por diversos motivos y a pesar de su voluntad, no habían podido ingresar o continuar el ciclo terciario. Más significativa fue la manifestación del estancamiento de la tasa de cobertura en el entorno del 20% en la región durante quince años, a pesar de haberse alterado tan fuertemente la protección privada y promovido la expansión de otras modalidades terciarias.

La calidad deficiente en la educación media pública de la región, la distribución desigual del ingreso y la cantidad restringida de cupos universitarios gratuitos constituyen relativamente uno de los ejes explicativos de la iniquidad en el acceso a la educación superior. Los diversos estudios muestran claramente los resultados de esa dinámica de doble exclusión, por calidad y stock cultu-

10 En el ensayo " ¿Especialización prematura o uniformidad sin diferenciación?", Francisco Antonio Pacheco plantea una compleja e interesante discusión sobre el momento y el grado de la especiali�ación en los ciclos educativos, y las incidencias posteriores de las decisiones de ello en las expectativas laborales y en las estructu· ras curriculares disciplinarias. Disponible en <www.democraciadigital.org>.


ral de los hogares en e l sector educativo público y por ingresos económicos en el sector educativo privado. Por ello, mientras el gasto público cumple el rol redistributivo en la educación primaria, donde tiende a beneficiar a los más pobres, por el contrario, el gasto en la educación superior tiende a beneficiar a los quintiles de más altos ingresos de la sociedad, que se expresa en la alta participación relativa de la educación superior en el gasto educativo público y el bajo número de alumnos provenientes de familias de estratos bajos.

Las modalidades de acceso se han manifestado a través de las restricciones de ingreso a la educación terciaria para amplios sectores sociales, entre los cuales prevalecen las personas de bajos estratos económicos, los procedentes de la educación media pública, así como también de las poblaciones indígenas, las personas de color o con discapacidades, los emigrantes o los desplazados sociales.

Sin embargo, cabe acotar que muchas veces los nuevos sistemas de cupos o de restricciones para ingresar a las universidades no fueron totalmente efectivos ni iguales para todos los sectores, ya que se produjeron modalidades corporativas en los mecanismos de ingreso que hicieron más inequitativo el acceso y lograron que las instituciones de educación superior perdieran su rol como entidades sociales integradoras, al favorecer a unos en detrimento de todos. Como ejemplo, tal vez baste citar que muchas instituciones establecieron sistemas endogámicos mediante los cuales los hijos de los docentes y empleados tenían preferencia para ingresar sobre las posibilidades con las que contaban los demás bachilleres.

En casi toda la región, se verifica que en la forma de selección de estudiantes de las universidades estatales la condición socioeconómica es la dominante de los niveles de equidad, tanto en el acceso como en la permanencia. En tal sentido, parecería que la universidad latinoamericana está reproduciendo las exclusiones sociales existentes en sus propias sociedades. Los datos permiten constatar que la proporción que asiste a la educación en todos sus ciclos es más alta a medida que aumenta el quin ti! de los ingresos. Esta particularidad se acentúa significativamente al analizar la población de 20 a 24 años de edad, lo cual muestra que el clivaje que se produce al terminar el ciclo de la educación obligatoria y el


inicio de la mayoría de edad, cuando las normas permiten el acceso libre a los mercados de trabajo, tiene una fuerte resistencia cultural o legal. En el inicio del ciclo posobligatorio se manifiesta una modificación significativa de los niveles de acceso, expresados en un cambio sustancial de la iniquidad en la educación superior, y donde los mecanismos de selección incrementan y hasta endurecen esas realidades sociales.

Esta compleja situación está vinculada a las estructuras desiguales de las sociedades y recibe un estímulo o una reafirmación en las pruebas de ingreso. Sin embargo, la confrontación entre los mecanismos de selección y las diversas inequidades permitiría afirmar que, con o sin estrategias de exclusión formales, las universidades reproducen los parámetros de la propia sociedad, acentuando la ineguidad en perjuicio de los sectores de menores ingresos. Esto acontece a pesar de las características que asuman los mecanismos de ingreso abierto o selectivo por cupos y pruebas. El esquema no parecería depender entonces, exclusivamente, de las estructuras de los exámenes, sino de un conjunto más amplio de variables, asociadas al financiamiento, la existencia de becas, la estructura social, los niveles de la educación media, los mercados laborales o la distribución del ingreso.

Las pruebas de ingreso

Las características de las pruebas de ingreso varían altamente a escala regional. Algunas de sus orientaciones más significativas están dadas por si se orientan a evaluar las aptitudes o las habilidades, si sus criterios y decisiones son centralizados o no, si hay una sola prueba nacional o existen múltiples pruebas asociadas a la autonomía de las instituciones universitarias, si las pruebas son generales o están delineadas por disciplinas o áreas del conocimiento, si contienen criterios vinculados a la equidad adicionales a la evaluación de los saberes, si son pruebas nacionales o a nivel regional, si son automatizadas o presenciales, gratuitas o pagas. Profundizaremos una de estas polarizaci�:mes, que contiene un amplio conjunto de tensiones e incidencias.


a) Criterios centralizados gubernamentales versus criterios específicos de las universidades

El establecimiento de las pruebas de ingreso, tal corno afirmáramos anteriormente, ha cambiado el panorama educativo al dar nacimiento a un escenario competitivo, resultado de la diferencia entre la oferta y la demanda. Ello ha derivado, a su vez, en un conjunto de nuevos elementos que se han gestado asociados a esa realidad. Entre ellos, podernos destacar la aparición de academias o instituciones privadas dedicadas a preparar a los estudiantes para aprobar los exámenes, la ordenación jerárquica del sistema universitario desde las instituciones más demandadas hacia las menos, expresado en la relación entre postulantes e ingresan tes, o el financiamiento de algunas instituciones universitarias a partir del cobro de los exámenes.

El establecimiento de las pruebas dio lugar a dos modalidades diferenciadas: por un lado, las gubernamentales, y por el otro, las específicas y autónomas por parte de las diversas universidades que además fijan su cupo. Ello en tanto las universidades públicas latinoamericanas gocen de una fuerte autonomía en su gestión. En los países en los cuales se practican pruebas centralizadas, la misma organización de las pruebas ha derivado en la existencia de instituciones públicas dedicadas fundamentalmente a ello. Tal corno son los casos del Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior (ICFES), el Centro Nacional de Evaluación de la Educación Superior (CENEVAL) de México o la Oficina Nacional de Planificación del Sector Universitario (orsu) de Venezuela, que se han dedicado fundamentalmente a la organización de las pruebas de ingreso de estudiantes.

Junto con la autonomía universitaria, otros países han creado sus propias unidades de trabajo, o han contratado a instituciones nacionales o extranjeras para la realización, supervisión y evaluación de las pruebas. Esta situación, además, produce un enorme nivel de diferenciación de los alumnos y, en muchos casos, genera costos que terminan siendo absorbidos por los propios postulantes a los cupos.

Por otra parte, la existencia en la región de un modelo independiente de las universidades públicas ha dado lugar a una tensión entre las pruebas centralizadas gubernamentales y las internas de las instituciones autónomas, que han ido reclamando la libertad


de establecer sus propios criterios para la selección de sus estudiantes. Las pruebas autónomas de las universidades han contribuido también a incentivar el proceso de diferenciación de la educación superior. Al seleccionar a sus propios alumnos mediante exámenes especiales o sistemas de selección específicos, ayudan a crear una mayor diferenciación y especialización de las universidades, porque éstas escogen alumnos con características homogéneas.

Este tema es de candente discusión en Brasil, donde el gobierno ha establecido en las instituciones sin fines de lucro una política de acceso de las personas de color y de origen indígena, como contraparte de la exoneración del impuesto sobre la base de la diversidad en las propias instituciones y no de una diferenciación entre ellas por los orígenes sociales o culturales de sus respectivos estudiantes. Tal política ha promovido un debate en relación con la constitucionalidad de establecer exámenes especiales de diferentes niveles de exigencia para diferentes sectores sociales o de cupos específicos para estos sectores. La búsqueda de la construcción de una equidad a través de la utilización de cupos con exámenes especiales, en el marco de las políticas proactivas de compensación, es un tema de relevante actualidad en toda la región y pone en discusión los mecanismos de selección basados exclusivamente en la calidad a través de habilidades, destrezas y saberes adquiridos.

La autonomía universitaria ha generado, además, una compleja situación en la cual los estudiantes de bachillerato son obligados a rendir diversos exámenes en diversas instituciones. En tanto cada institución establece su propio examen y fecha, los estudiantes, en la mayor parte de los países, salvo aquellos de prueba centralizada o ingreso irrestricto, rinden varios exámenes en una o varias universidades, lo cual genera costos a los hogares, ineficiencias sociales y desmotivaciones personales. Muchos de ellos, por motivos económicos, laborales, geográficos o motivacionales, finalmente desisten de sus intentos de continuar el recorrido terciario. Ello es incentivado por la lentitud de respuesta de los resultados obtenidos, lo que provoca que los estudiantes se sometan a diversas instancias evaluativas para no perder la oportunidad de ingreso a los estudios superiores. Es un circulo vicioso, muy difícil de desarticular, entre una educación media de baja calidad, cupos públicos y escasos recursos familiares.


Esta problemática es aún más compleja en Perú, y a que los ingresos extrapresupuestarios principales de las· universidades públicas provienen de los aranceles de los exámenes de admisión. Los postulantes, en tanto están fuera de las universidades, son los que financian la gratuidad de quienes están adentro. Esta situación hace más compleja la problemática de los exámenes, ya que éstos no sólo son el instrumento de selección y de administración de los cupos, sino que se convierten en el mecanismo de recaudación financiera de las instituciones. En muchos países, esta dinámica excede la coyuntura del sector público y alcanza también la organización del sector privado.

Sin embargo, muchas veces el desajuste entre la oferta y la demanda no se da en función de la calidad de la institución, sino de la atracción de la publicidad, pues el sector universitario funciona en mercados sin información. Asimismo, para otros la causa de la d iferencia de postulantes o ingresantes en una institución respecto de otra no siempre está dada por los niveles de gratuidad o no gratuidad, sino por la presunción de la persona respecto de la calidad de la institución, de su posicionamiento y de la ex.pectativa de los ingresos futuros del estudiante a la hora del egreso. Así, algunos sistemas de exámenes o pruebas están asociados, indirectamente, no a la calidad sino a la perspectiva laboral futura y ella, a su vez, a la publicidad.

En una encuesta regional realizada por el Instituto Internacional de la UNESCO para la educación superior en América Latina y el Caribe en 2004, en el marco de su barómetro universitario, se observó que sobre un total de 174 personas encuestadas, el 70% respondió que había realizado un examen para ingresar a una institución de educación superior. De éstas, el 65,8% lo había realizado en una universidad pública, el 29,27% en una privada, el 3,25% en una institución no universitaria pública y el 1 ,63% en una institución no universitaria privada. Estos resultados confirman claramente que el problema, si bien es dominante en el interior de la educación pública, también es significativo en la privada. Muestra, además, que el sector no universitario, tanto el público como el privado, carece de mecanismos de selección. De las personas que pasaron por este tipo de pruebas, el 62% respondió que había dado un solo examen, el 23% que había dado dos exámenes, el 8,26%, tres pruebas y el 6,61% que había rendido cuatro o más exámenes.


Consultadas las personas que rindieron dos o más exámenes, el 32% respondió que lo hicieron para programas diferentes en el mismo año y en la misma institución, el 34% que fueron en el mismo año para instituciones diferentes, el 12,77% en años consecutivos y para el mismo programa y el 21,28% contestó que rindió las pruebas en años diferentes y para programas disímiles. Finalmente, en materia económica, del total de exámenes rendidos, el 54% fueron gratuitos y sólo el 46%, pagos. Sin embargo, la gratuidad es relativa, ya que a la hora de responder dónde se prepararon para tomar el examen, el 20,66% respondió que lo hizo en una institución privada y el 5,79 %, con profesores particularesY

b) Diferenciación de modalidades de ingreso

Las pruebas de selección a nivel universitario se dan de manera dominante en el pregrado, en las instituciones públicas y generalmente autónomas, y en forma decreciente en el sector privado. En el sector de instituciones no universitarias, el ingreso está siendo irrestricto tanto en el sector público como, obviamente, en el privado.

En el caso del posgrado, la situación es significativamente diferente: mientras que a nivel de pregrado el ajuste de los desequilibrios de la ecuación de costos, calidad y cobertura se ha realizado a través de la limitación de la cobertura y mediante cupos y pruebas de selección, inicialmente sólo en base a calidad y crecientemente buscando incorporar variables asociadas a la equidad, a nivel de los posgrados, el ajuste a la ecuación se está realizando a través del establecimiento de matrículas en el sector público. Aun en un sistema de ingreso abierto, como el del Uruguay, se ha establecido en el sector de posgrado una diferenciación entre los certificados profesionalizan tes, cuya matrícula se guía por criterios de sustentabilidad económica, y los certificados más académicos, asociados a la formación docente que, dada su gratuidad, se ajustan por cupos. En varios países como Ecuador y Bolivia, los posgrados tienen que autofinanciarse totalmente. En general, en toda la región se ha producido un proceso de mercantilización de los

11 Los resultados de la encuesta se pueden observar en el Barómetro Universitario, núm. 2, disponible en <www.iesalc.unesco.org.ve>.


posgrados en e l sector público en e l marco d e la búsqueda d e su autofinanciación, tanto para la generación de recursos adicionales de las universidades, corno para compensar a los docentes a nivel de los posgrados.

Esta situación es parte de un proceso más complejo en el cual se está incrementando la actividad comercial de las universidades públicas, expresada en un incremento persistente de sus recursos extrapresupuestarios. Además de la matrícula del pregrado, que en muchos casos tiene limitaciones constitucionales, corno ocurre con Venezuela, el posgrado es el área en la cual las instituciones han pretendido generar recursos genuinos. Esta característica del posgrado público ha determinado una dinámica competitiva con el sector privado, basada en reglas de mercado y en mecanismos de ingreso no asociados a cupos o exámenes, sino al pago de la matrícula y a condiciones de calidad.

La oferta de posgrados en la región se inició en forma gratuita, con cupos y exámenes de ingreso, y estuvo focalizada en los propios docentes universitarios. Sin embargo, posteriormente se fue orientando hacia la especialización profesional, basada en una matrícula, y su oferta fue cubriendo crecienternente las sucesivas demandas. Aun cuando sigue siendo un sector de elites, con una cobertura que oscila entre el 3% y el 4%, podría considerarse que hoy existe una sobreoferta de posgrados en sus diversos niveles, lo cual a su vez está presionando hacia la ausencia de requisitos o mecanismos de selección que no sean la existencia de los certificados de los ciclos anteriores y el pago de las matrículas.

Se asume que los beneficios de la educación son más significativos a nivel personal que a escala social y que las extemalidades son menores en el caso del pregrado. Igualmente se reconoce también que en este ciclo universitario las determinantes de acceso son en base a la calidad, que está dada por la previa existencia de las certificaciones anteriores y por una mayor tendencia a la evaluación y la acreditación de los pregrados en la región.

e) Los mecanismos de selección de pruebas y los niveles de deserción

La relación entre las modalidades de selección y los niveles de deserción es el claro indicador de la eficacia de las pruebas para


prever el éxito o el fracaso de los recorridos escolares. En tal sentido, los indicadores parecerían verificar que los sistemas de admisión abiertos han mostrado eficiencias de titulación significativamente bajas. Tomando el caso de los países que tienen sistemas de ingreso formalmente abiertos o abiertos en términos prácticos, se constata que la eficiencia de titulación es de las más bajas de la región, a partir de una serie de estudios promovidos por el IESALC.

En Bolivia, por ejemplo, la eficiencia de titulación es del 27,5%; en Guatemala, del 24,4% y en Uruguay, del 28%? En el caso de la Argentina, "su sistema universitario es muy abierto y flexible y se puede ir y volver cuando se quiere. Se rinden exámenes cuando se quiere, por lo que las permanencias son muy largas, lo que no quiere decir que estén allí, puede ser que posterguen sus estudios" .13 Un buen indicador son los resultados del Ciclo Básico Común de la Universidad de Buenos Aires, que muestran que alrededor de la mitad de los cursantes no lo aprueba, motivo por el cual ingresan a las distintas facultades y carreras sólo la mitad de los inscriptos en la universidad más grande de América, con alrededor de 260 mil alumnos.14 En cambio, los países con mecanismos de selección de ingreso en base a cupos tienen tasas de eficiencia de titulación casi del doble: en el entorno del 50%. Así, Venezuela tiene una eficiencia de titulación del 48%; Colombia, del 57,3%; Brasil, del 60,7%; Chile, del 46,3% y Costa Rica, del 46%.15

Más allá de las diferencias entre los países, en términos del peso del sector privado o de la existencia de sistemas de aseguramiento de la calidad que sólo tienen Colombia y Chile y funcionando con eficacia, los países referidos muestran tasas de deserción extremadamente elevadas, a pesar de tener sistemas de acceso basados en pruebas competitivas o selectivas.

12 Informes de deserción y repetición de dichos países promovidos por el Observatorio de la Educación Superior del iESALC. Disponible en <www.iesalc.unesco.org.ve>.

13 Alberto Dibbern, "Informe sobre la deserción y repetición en Argentina", Presentación oral en el Seminario Internacional "Rezago y deserción en la educación superior", IESALC·CINDA·Universidad de Talca. Borrador Informe final preliminar, Talca, septiembre de 2005.

14 Norberto Fernández Lamarra, La educación superior argentina en debate, Buenos Aires, EUDEBA, 2003.

15 Informes de deserción y repetición en dichos países, disponibles en <www. iesalc.unesco.org.ve>.


Los mecanismos y modalidades de selección, más allá de su correlación con los niveles de deserción, deberían corresponderse con los niveles de cobertura de la sociedad. Sin embargo, ello no parece tenerse en cuenta. Mientras que Guatemala y Brasil tienen las tasas de cobertura más bajas del continente, el entorno del lO% tiene niveles de deserción o tasas de matriculación inversas.

Sin embargo, las tasas de eficiencia más altas de titulación se dan en los países con cobertura de elites, como son los casos de Brasil con 60,7% o Paraguay con 67%. Cuba, que muestra una eficiencia de titulación del 75% y que ha tenido una cobertura de elites durante la década de 1 990 debido a la crisis económica, a partir de 2002, con la municipalización de la educación superior, ha incrementado significativamente su cobertura, pero muestra las tasas de titulación en tiempo normal más altas de la región. 16

Cabe recordar que en el marco de lo que fueron las nuevas determinantes, el modelo tradicional universitario latinoamericano del siglo xx sufrió en los años de 1980 y de 1990 un vigoroso proceso de transformación, debido al incremento de los establecimientos privados, a la diferenciación y regionalización de las instituciones, al aumento de la matrícula y a la reducción relativa del peso de la educación superior pública.

Fue en estas dos décadas que América Latina y el Caribe han ido pasando lentamente de los antiguos cuasi o absolutos monopolios hasta llegar a un sistema binario con presencias diversas de educación pública y privada. En los veinticinco años finales del siglo, el porcentaje de cobertura por parte de la educación superior privada se incrementó casi el l% por año y alcanzó el 47% de la cobertura regional en el 2003.

Donde ya existía en potencia un sistema binario simple, se ha desarrollado uno complejo, con mayor dominio de la educación superior privada. La diversificación institucional dio paso a un sistema, aún desordenado, de amplia diversidad .y diferenciación institucional y geográfica que, sin embargo, no remite sólo a una disyuntiva entre lo público y lo privado.

16 El vira Martín Sabina (coord.), La educación superior de Cuba en la década del 90, La Habana, UNESCü-IESALC-MES-CEPES, 2002.


Las universidades públicas también se han diferenciado con nuevas características.

En Chile, por la división de las existentes y la creación de universidades regionales; en la Argentina, por el surgimiento de nuevas facultades públicas en el conurbano de la capital para detener el crecimiento de la Universidad de Buenos Aires, y en Venezuela desde los años de 1970, como ya se dijo, gracias al desarrollo de las universidades experimentales, que nacieron para controlar el nivel de autonomía absoluta de las tradicionales universidades públicas y contribuir a la especialización y regionalización de las Instituciones de Educación Superior (IEs). En Brasil, por su parte, la expansión se dio como consecuencia del desarrollo de las universidades estaduales, e inclusive también se generaron universidades en el ámbito municipal como expresión de demandas correspondientes a ese nivel urbano.

En el marco de la nueva reforma, aun cuando se mantiene dominan temen te el modelo de gestión institucional basado en facultades y escuelas, el sistema ha comenzado a flexibilizarse al agregar de modo creciente otras modalidades organizacionales, como la departamentalización que complementa el panorama institucional de la región. Más allá de que haya sido en Brasil donde la Reforma del 68 introdujo y generalizó obligatoriamente el modelo de departamentos siguiendo las tesis de Darcy Ribeiro, en muchos otros países algunas nuevas instituciones han escogido ese modelo institucional. También ha habido retrocesos, como es el caso de Perú donde el modelo se estableció en la década de 1970 por ley, pero al terminar el período velazquista, su estructura se derogó para regresar al paradigma tradicional de escuelas y facultades.

Más fuertes han sido los cambios en relación con los ciclos, y resultó preponderante la organización en trimestres o semestres, acorde con el sistema anual y de créditos que abre una mayor flexibilidad de opciones. En algunos países como Colombia, el mecanismo de créditos fue impuesto por ley de carácter obligatorio; en cambio, en otros ha sido evolutivo. También hay lugares donde conviven desordenadamente ambos sistemas.

Muchos países han experimentado reformas y transformaciones significativas, incluyendo la aparición de nuevos tipos de instituciones, cambios en los patrones de financiamiento y de modalidades de gobierno, establecimiento de mecanismos de evaluación


y acreditación, reformas curriculares e innovaciones tecnológicas, creación de sedes y subsedes regionales o generación de mecanismos de remuneración asociados a la productividad.

La expansión del sistema de educación privada ha masificado en esa área el mecanismo de pago por horas de docencia, y la ausencia de sistemas de seguridad para los docentes, que se han transformado sin desearlo en empresas uninominales. Todo este proceso, que se produjo en América Latina y el Caribe en forma por demás acelerada entre las décadas de 1980 y de 1990, alteró con fuerza determinante el tradicional panorama universitario previamente existente e impuesto como consecuencia del modelo de Córdoba.

La educación superior cambió como resultado de la evolución de las instituciones hacia la multiplicación, regionalización y diferenciación, de la creciente participación del sector institucional privado, de la ampliación y diversificación del cuerpo docente, así como del aumento del número y variedad de los graduados.17

El nuevo paradigma educativo, que fue altamente heterogéneo en un contexto de libertad de mercado y medido en términos de carreras, cantidad de instituciones o niveles de calidad, alteró la homogeneización que había ganado en la fase anterior y produjo en la región una profunda diferenciación en las estructuras de la educación terciaria.

Como resultado de la Segunda Reforma Universitaria, el marco en el cual se había desenvuelto la educación superior en el continente se alteró de modo sustancial por la influencia de varios factores: la modificación de los marcos legales, la aparición de nuevos actores, la transformación de las bases sobre las cuales se articulaban las políticas públicas que en esta época apoyaron la expansión de la educación superior privada, la crisis de las instituciones de educación superior pública, el proceso de masificación de la educación y el ajuste del mercado a las exigencias de las nuevas demandas sociales. Con ello desapareció el tradicional patrón de las universidades públicas de la región.

17 )osé Joaquín Brunner y otros, Una agenda de problemas, políticas y debates en el umbral del año 2000, disponible en <www.schartzman.org.br/sirnon/brunner95/ brunner95.htm>.


En todo el continente se produjo un incremento de la cobertura de la educación superior a cargo de las instituciones privadas. No es éste un tema de mera nueva oferta, sino que remite a inéditas demandas institucionales. Cabe reflexionar, en este sentido, sobre cuáles son los factores que han determinado que la demanda social en la educación se haya ido inclinando por la opción privada. En el caso del Perú, la comisión presidencial designada para estudiar la reforma universitaria ha apuntado tres causas como explicación de este nuevo proceso: 18

a) El descrédito de la universidad pública como resultado de una politización, un funcionamiento discontinuo, una saturación de las aulas y una caída de los niveles, que condujo a que los sectores altos y medios prefirieran pagar su educación en instituciones que les ofrecieran un óptimo orden y un funcionamiento estable. En este caso, la educación pública gratuita no se constituiría en términos económicos como una inversión rentable.

b) Las crisis fiscales que afectaron al sector público en el rubro de inversiones y remuneraciones perjudicaron su calidad y le hicieron perder imagen y efectividad como instrumentos de movilidad y ascenso social.

e) La mayor dificultad de ingreso a la universidad pública por el establecimiento de cupos y restricciones administrativas, académicas o económicas.

Este proceso ha contribuido, de manera determinante, a la estructuración de un modelo binario público-privado de prestación del servicio universitario que se fue conformando en el continente, entre 1980 y 1990, con el desarrollo de la educación privada y con la expansión de las instituciones no universitarias.

El aumento de las instituciones privadas, que se dio como resultado de un amplio conjunto de ingredientes que alteraron la oferta educativa regional, ha continuado hasta el presente en América Latina, aunque en menor intensidad que antes. De un esquema cuasi monopólico de la educación pública, que afectó

'" Comisión Nacional por la Segunda Reforma, El sentido de la reforma llniversitaria, Lima, Ministerio de Educación, abril de 2002.


sólo a unas pocas instituciones, s e h a pasado a u n escenario dado por la multiplicidad de éstas.

En Venezuela, por ejemplo, entre 1994 y 2002 la cantidad de instituciones creció en un 27% al pasar de 114 a 147: en Cuba, casi 100% en el mismo período, mientras que en Colombia apenas si se incrementó en un 2%, indicando con ello el fin de la segunda etapa universitaria.

El "empoderamiento" de las universidades, expresado en la autonomía y el cogobiemo, fue resultado de las políticas estatales que los sectores académicos y sus aliados lograron hacer aprobar -no sin muchos disgustos- a los sucesivos gobiernos. Sin embargo, con posterioridad a esa transferencia de poder a las universidades en los diversos países a través de las leyes autonómicas, el Estado buscó neutralizar esta tensión mediante la creación de nuevas instituciones universitarias. Frente a las estructuras monopólicas y autónomas, en la mayor parte de la región los Estados iniciaron un significativo proceso de diversificación del sector público universitario con la creación de nuevas instituciones, muchas no universitarias, y en general con niveles de autonomía inferiores a las instituciones preexistentes.

Las universidades experimentales en la Venezuela de la década de 1970; la separación de las sedes regionales y su transformación en universidades en Chile y la expansión de las insti tuciones estaduales en Brasil hacia 1980; la creación de universidades públicas alrededor del Gran Buenos Aires en la Argentina de los años de 1990, así como en Costa Rica; la división de las ingenierías de la Universidad de Panamá para la creación de la Universidad Tecnológica o la fragmentación regional de la Universidad de Nicaragua en diversas universidades en territorio nacional constituyeron algunos de los casos representativos de estas políticas públicas en materia de educación superior, que propendieron a diversificar las IES públicas y a construir sistemas universitarios, en varios países, con un mayor control de los respectivos gobiernos.

Más allá de las diversas situaciones políticas -el régimen de Pinochet en Chile, el sandinismo en Nicaragua o sistemas democráticos en Venezuela, Costa Rica y la Argentina-, en toda la región se produjo una significativa diversificación del sector público.

La respuesta más sólida y significativa a las nuevas demandas estudiantiles y a la tensión entre Estado y universidades no fue

LAS REFORMAS EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

exclusiva ni dominantemente la creación de nuevas instituciones públicas, sino que por motivos tanto políticos como económicos, la respuesta pública se orientó hacia la desregulación de la educación y promovió el surgimiento y expansión de la educación privada. Inclusive, dentro de ésta, fue un espacio tentador percibido como negocio. Éste fue el caso del Perú, con la norma que aprobó el gobierno de Fujimori en los años de 1990, que a baló que la educación se estructurara a través de sociedades anónimas, como instituciones con fines de lucro sujetas al pago de impuestos a la renta.

La educación privada fue una respuesta a las presiones para cubrir la creciente demanda estudiantil derivada de la expansión de la educación media en el continente, en un contexto de restricciones financieras de los gobiernos, y fue incentivada por los Estados a través de una visión sobre los instrumentos para gestionar la presión de las universidades públicas por más presupuesto y autonomía.

En Chile, El Salvador, Perú y Uruguay, por ejemplo, la apertura a la educación privada se hizo en contextos dictatoriales. Todo hace pensar que difícilmente se hubieran podido producir esos nuevos marcos normativos en condiciones democráticas. Pero cuando las democracias se reinstalaron en esos países, por diversos motivos legales -Chile- o políticos -Uruguay, El Salvador, Perú-, no se modificaron posteriormente esas legislaciones. Por el contrario, en casos como Paraguay, por ejemplo, la expansión de la educación superior privada se dio gracias a la democracia nacida en 1989, después de la caída de Stroessner.

Del rígido control del Estado sobre la universidad pública -en muchos casos sobre una única universidad- se pasó, en las flamantes coyunturas democráticas, a un proceso de rápida creación de nuevas instituciones universitarias, tanto públicas como privadas, algunas con una fuerte incidencia de los parlamentarios que promovían dichas instituciones para sus regiones o electores. Dicho proceso se dio en el marco de una nueva filosofía que legitimaba la apertura de ¡ ,uevas instituciones. En varios países latinoamericanos, la "libertad de enseñanza" constituyó el nuevo eje doctrinario de la política educativa y quedó plasmada en las constituciones que se aprobaron al termin¡:-r los procesos dictatoriales.

Bajo esos paraguas constitucionales, legales o doctrinarios, la política universitaria estatal se orientó hacia la desregulación del


control que ejercían las universidades públicas sobre e l sector, al permitir la apertura de instituciones universitarias privadas. A ello se agregó la ausencia de regulaciones públicas en relación con la fiscalización y control sobre estas nuevas instituciones.

Aun cuando en algunos países existieron normas directas que favorecieron ese proceso -así ocurrió, entre otros, con Uruguay, Paraguay y Panamá-, el instrumento de incentivo dominante para la creación de nuevas instituciones fue la restricción de los presupuestos públicos y la facilitación de las condiciones para inaugurar nuevas universidades, ya que en casi todos los países la apertura de una universidad requiere de una autorización ejecutiva, o inclusive legislativa en algunas naciones como Paraguay o Panamá.

El discurso del "mercado libre" en la organización de la educación terciaria puso fuera del enorme movimiento creador de instituciones educativas privadas al Estado, que las subordinó a las leyes del mercado debido a la ausencia de regulaciones. El mercado impuso sus tendencias, las cuales promovieron una diferenciación institucional en función de niveles distintos de calidad y de precios de las matrículas. Ello no sólo pautó el inicio de una nueva iniquidad basada en la calidad, sino que, además, en los casos en los que los contextos no impusieron políticas de "fiscalización y control", como ocurrió por ejemplo en Colombia bajo la ley 30, el proceso mostró rápidamente actos faltos de ética. El mercado, en los lugares donde no tuvo regulaciones, permitió la existencia de prácticas de corrupción y la mercantilización sin límites de la educación superior.

La " libertad de enseñanza" sobre la cual se articulaba la amplia creación de instituciones de educación superior en el continente, en algunos casos, derivó al comienzo en una libertad absoluta de abrir o cerrar programas y carreras, contratar profesores sin concursos ni credenciales, carecer de carreras docentes, incrementar los precios de las matrículas con arbitrariedad o no cumplir mínimos requisitos de infraestructura. En fin, la ausencia de estándares básicos y de estructuras públicas de control permitió que se ofertaran opciones educacionales de muy baja calidad. Las políticas públicas en la región parecen haber encontrado similares respuestas a un conjunto semejante de problemas que enfrentaban todos los países.


A partir de la relativa dificultad o incapacidad de mantener los ritmos de incremento de los presupuestos que responden a las progresivas demandas por el acceso a la educación superior, de la poca voluntad de aumentar los aportes presupuestales a un conjunto muy reducido de instituciones universitarias, de la incapacidad de alterar e l esquema de gratuidad de la enseñanza pública universitaria prácticamente en toda la región, de la no voluntad de restringir la creciente demanda de educación superior, así como del interés de incentivar la oferta particular, todos los países -a excepción de Cuba-, habilitaron la expansión de la educación privada.

Vale la pena observar una excepción dentro de esta marcada tendencia: a inicios de la década de 1990 y en el marco de un plan especial que impuso severas restricciones, la isla antillana tuvo que reducir significativamente la cobertura al no permitir el ingreso del sector privado. Posteriormente, como mecanismo para aumentar la cobertura sin la existencia de un sector privado, recurrió a un nuevo modelo de educación de tipo no universitario asociado a un modelo de municipalización.19

En la región, la expansión privada no se dio en forma dominante en el sector universitario, sino en los llamados no universitarios. El espacio que ocupan estas instituciones terciarias es complejo y casi no ha sido analizado en la región. Estas instituciones cuentan con presupuestos muy reducidos y cubren una demanda --en general técnica- para sectores de menores niveles de ingreso, careciendo de sistemas de evaluación y acreditación de su calidad, y donde el peso del sector privado es mucho más significativo que en el sector universitario. La dinámica de la educación terciaria en la región se basa en la ausencia de una articulación entre ese sector y el propiamente universitario, en las bajas calificaciones de los técnicos que egresan de sus aulas y en la incapacidad de seguir sus estudios a través de ciclos posteriores.

Miles de jóvenes trabajadores quienes, a causa de los pocos cupos en las universidades públicas, a sus restrictivos exámenes de ingreso, a la poca flexibilidad de sus ofertas curriculares y, a su vez, a los altos costos de las universidades privadas y a sus largos tiempos de estudio, deben orientarse a la educación llamada -in-

19 Elvira Martín Sabina (coord.), op. cit.


justamente- n o universitaria, muchas veces quedan encerrados en un círculo vicioso de baja calidad, bajos salarios e incapacidad de profundizar y continuar sus estudios. Estos aparatos educativos -tal y como están conformados- muchas veces anulan la urgente necesidad de formar técnicos que deberían ser el eje del desarrollo, mientras se sigue deformando la estructura terciaria y reproduciendo el sueño de "mi hijo, el doctor".

Cobertura de la educación superior privada en América Latina

1 960 1 985 1994 1 996 1 998 2000 2002

16% 32% 38% 40% 42% 45% 46%

Las diversas determinantes referidas produjeron en toda la región el notable y continuo proceso de expansión de la educación privada. Se proyecta que el cenit se alcanzó en el año 2002 con el 51%. Sin duda, el peso dominante descansa en Brasil, donde el sector privado llegó al 71%, aun cuando una de las tasas de cobertura más pequeñas de la región -9,5%- hace que su incidencia, sin embargo, no sea tan significativa. Al momento, junto a Brasil, el sector privado es dominante en El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, República Dominicana, Colombia, Paraguay y Chile. Parecería que a partir de 2002 la educación superior pública ha vuelto a crecer más que la educación privada. Ello se ha hecho notable, de manera sensible, en algunos países como Colombia, Venezuela y la Argentina.

Esta nueva realidad de la educación como un ámbito de rentabilidad, como un negocio o como una actividad económica está generando fuertes impactos en múltiples sectores. Algunos de ellos directos, como su aporte al producto bruto. Otros indirectos, como los gastos publicitarios asociados a la competencia que el nuevo sistema implica. Se ha calculado, para el caso de Colombia, que esta inversión alcanza al 20% de la facturación de los medios utilizados para ello e!". la época de comienzo de inscripciones.20

La mercantilización de la educación superior, su creciente rentabilidad, las diferencias salariales entre los no profesionales y los

20 Jorge }orce, La educación superior en Colombia, Bogotá, San ti llana, IESALC-UNESCO,

2002.


egresados, la determinante función administrativa en el otorgamiento de autorizaciones para la creación y transformación de las instituciones y la ausencia de políticas públicas transparentes han sentado las bases de prácticas asociadas normalmente a la corrupción.

El Ministro de Educación de Brasil, durante los ocho años del mandato de Fernando Enrique Cardozo, relata que en su primer mes de gestión "un número increíble de parlamentarios se presentaban con el mismo pedido: la aprobación de este o de aquel proceso de creación de una nueva institución de educación superior, o, mucho más importante y más frecuente, la transformación de esta o de aquella institución de enseñanza superior en Universidad". 21

El ocaso de la Segunda Reforma Universitaria

La Segunda Reforma Universitaria produjo una excesiva diferenciación de las instituciones de educación superior, no en lo referente a opciones profesionales, sino en relación con la excelencia ofrecida. La expansión del modelo binario público-privado se produjo en el marco de la ausencia de políticas públicas y de una libertad de mercado que condujo a una fuerte diferenciación en términos de calidad por la ausencia de mecanismos que aseguraran la eficacia académica.

El aumento de instituciones contribuyó a un incremento de la matrícula y, en tal sentido, redujo la inequidad en el acceso. Sin embargo, se generó una nueva desigualdad como consecuencia de la fuerte diferenciación de los niveles de calidad entre las instituciones, hecho que contribuyó a un deterioro de la c lase de certificaciones.

La diferenciación se expresó en una diversidad de carreras, de zonas geográficas a través de la descentralización, de niveles de form�ción y por ende de precios. Si bien se amplió la cobertura en términos absolutos, y casi imperceptiblemente en términos relativos, sin embargo no se redujeron las inequidades de acceso

21 Pablo Renato Souza, A revolu{:íio gerencia/a. Educacao no Brasil 1995-2002, San Pablo, Prentice Hall, 2005.

72 LOS CICLOS DE LA EDUCAOÓN SUPERIOR . . .

d e los sectores marginados, corno los indígenas, los discapacitados o los estudiantes de los estratos de ingresos más bajos. Se podría afirmar que la diversidad cultural no fue una de las características de la expansión universitaria de los años de 1980 y de 1990.

La Segunda Reforma Universitaria se produjo en general en el marco de la ausencia de una función reguladora del Estado. La regulación de la educación superior en la primera etapa descansó en las universidades públicas, que carecieron en casi todos los casos de marcos legales que les permitieran regular a las nuevas instituciones privadas. Su autonomía tradicional y su grado de monopolio estaban basados en un control interno de los mecanismos de acceso, calidad o pertinencia, no en marcos y dispositivos de regulación e injerencia sobre el resto de las instituciones. Los ministerios de educación también carecían, en la mayor parte de los países, de marcos legales y de estructuras reguladoras o de supervisión del sector privado.

La capacidad normativa del Estado a través de los nuevos roles que debían asumir los ministerios de educación se convirtió entonces en una necesidad para alcanzar el establecimiento de instrumentos de supervisión y control.

La Segunda Reforma Universitaria pudo superar algunos de los problemas preexistentes pero creó otros nuevos, los cuales se sumaron a los ya tradicionales en el sector de la educación superior de la región, entre los cuales podemos destacar los de calidad y equidad.

En el sector público, la excelencia universitaria ha sido puesta en duda a partir de diversas mediciones indirectas de resultados, en la mayor parte de los casos como resultado de la saturación de la matrícula en un contexto de restricción financiera, de pesadez burocrática de un sistema mesocrático, de la urdimbre normativa generada por un süotema corporativo y por la escasez de recursos económicos. Todo esto contribuyó a la caída de los niveles educativos, junto con los bloqueos generados por los sistemas de gestión que dificultan la garantía de prácticas eficaces.

El acceso a las lES públicas se ha tomado más inequitativo con el establecimiento de barreras de ingreso y diversas restricciones al acceso irrestricto en base a cupos, exámenes e inclusive aranceles. En la región, mientras que las capas medias representan el 15% de la población regional, sus hijos, que se matriculan en las universi-

LAS REFORMAS EN LA EDUCAGÓN SUPERIOR 73

dades públicas, alcanzan el 45% de la matrícula. Además se mantiene aún un fuerte marginamiento en el acceso de la población rural y en los nueve países de la región en los cuales el porcentaje de población indígena es superior al 20% del total, donde se constatan bajísimos niveles de ingreso de estos sectores.22

El cogobierno y la autonomía han derivado en una modalidad de funcionamiento que restringe la formulación de políticas sistémicas para el conjunto de las IF5, al supeditarlas a consensos difíciles, dada la diversidad de misiones definidas de las instituciones. Se da también una falta de integración con la sociedad y los demandantes de empleo, bajísimos niveles de generación de tecnologías y patentes y una fuerte dificultad para introducir reformas y cambios por el alto nivel de corporativización, la fuerte tendencia a disponer todos los recursos financieros en gastos salariales y una "urdimbre legislativa" generada en las estructuras universitarias que establecen sus propias normas.

Según el Banco lnteramericru.1o de Desarrollo, las universidades públicas y los propios gobiernos muchas veces están enredados y paralizados por problemas internos que deben ser objeto de reformas. Parte de estos conflictos se remontan a la época de la Primera Reforma Universitaria y responden al tipo de estructura autonómica. Este organismo multilateral destaca las siguientes falencias:

• Exceso de conflictos y falta de suficiente determinación en las políticas para resolverlos.

• Negociaciones injustificables y fuerte debilidad en la toma de decisiones.

• Ineficiencias en los procesos de gestión y pérdida de tiempo. • Incapacidad para aumentar o proteger los gastos no relacio

nados con el personal. • Financiamiento y normas uniformes con prescindencia de

las diferencias de desempeño entre instituciones, unidades o personas.

• Fuerte dependencia del presupuesto público, bajo nivel de arancelamiento o de otros ingresos que determinan una alta supeditación a los vaivenes del presupuesto público.

22 Leonzo Barrero, La educación superior indígena en América Latina, Caracas, IESALC, 2003.


Esta visión estaba asociada a una estrategia más global que prefería, teniendo en cuenta los bancos internacionales, la privatización de las instituciones y la inversión de los recursos en la educación básica.U Los diagnósticos eran acertados, pero las conclusiones y recomendaciones resultaban sesgadas o directamente erróneas.

La expansión de las lES privadas se produjo bajo las determinantes del mercado, y su oferta académica no estuvo condicionada por la existencia de estándares básicos de calidad o de un soporte investigativo, ya que no producían investigación. El aumento de la educación privada se realizó sin control de la calidad y, en general, esto se expresó en una gran cantidad de situaciones donde se produjeron profesionales con bajos niveles de atributos.

Su estructura docente está formada por profesores de tiempo parcial, que carecen de una carrera académica. Como en muchos casos trabajan en las lES públicas, amplían sus ingresos personales con el incremen to de la docencia privada. En este sentido, la educación se tomó más profesionalizada con la expansión privada, por cuanto en estas universidades no se produce investigación, sino que la actividad se orienta exclusivamente a la docencia porque sus costos de inversión para sostener su infraestructura son menores.

La oferta de cursos es resultado de nichos de demanda y no de la existencia de procesos cognitivos internos, que se expresen en la creación de conocimientos especializados e innovadores, lo cual refuerza que sus docentes sean mayoritariamente de tiempo parcial y estén asociados al ejercicio profesional y no a la investigación. Apenas unas muy pocas universidades privadas en toda la región tienen programas continuos de investigación, pero dependen también en su mayoría de fondos externos de financiamiento.

La masificación de la matrícula ha significado el crecimiento de la demanda de docentes, situación que determinó que un porcentaje muy bajo tenga formación del cuarto ciclo y que investiguen y publiquen regularmente. Además, las universidades -inclusive muchas públicas- carecen de mecanismos de incentivo a la formación de su personal académico.

23 Leonardo Gamier, Conocimiento y educación superior en América Latina: ¿Mercancías incómodas?, disponible en <www.top.org.ar/publicac.htm>.


Las nuevas rES privadas se orientan a la formación de profesionales y no de científicos o técnicos de alto nivel. Existe una estrecha vinculación entre el nivel doctoral y la capacidad y el interés por la investigación: se calcula que no más del 6% de todos los docentes universitarios de la región han terminado su doctorado.24

Por su parte, en las instituciones oficiales el proceso de diversificación ha diferenciado a las universidades de los institutos u otro tipo de instituciones que proveen de títulos intermedios, de carreras cortas, de especializaciones profesionales sin que en dichas instituciones exista un margen de investigación que refuerce la docencia . Algunas otorgan títulos sin el requisito de una tesis previa, que es el primer escalón de la investigación. Ello es reforzado por cuanto en la región los sistemas universitarios se orientan dominantemente hacia el pregrado y no al tercer nivel que implica siempre un estado de formación de especialistas e investigadores.

Una modalidad de medición del grado de desarrollo de la investigación está dado por la existencia de doctorados y maestrías. Sin embargo, la región tiene un nivel muy bajo de matrícula en estos niveles.25

En las universidades que asumen las actividades de investigación y docencia, la labor de investigación se sigue gestionando en función de modalidades tradicionales, que no toman en cuenta los cambios en los paradigmas tecnológicos ni en las determinaciones que genera la nueva sociedad del conocimiento.

La importancia de la innovación y de la tecnología en los actuales contextos, sumada a la complejidad que han alcanzado las instituciones de educación superior de la región, determina que las universidades ya no puedan ser manejadas dentro de los esquemas de gestión surgidos a comienzos del siglo pasado pero que aún se mantienen en pie en una buena cantidad de instituciones.

Además, las estructuras de investigación tienen un bajo nivel de poder en las instituciones públicas, lo cual les dificulta mantener e incrementar los recursos presupuestales de las propias universidades. El poder universitario sigue estando asociado a la

24 Jean Pierre Lemasson y Marta Chiappe, La investigación universitaria en América Latina, Caracas, CRESALC, 1998.

25 Al respecto, véanse los diversos estudios sobre la situación de los posgrados en América Latina promovidos por el iESALC, disponibles en <www.iesalc.unesco.org.ve>.


matrícula y a las facultades, en desmedro d e los elementos vinculados con la investigación y la calidad de la docencia.

La responsabilidad del desarrollo tecnológico no descansa simplemente en las universidades, más allá de que ellas deban incorporar profundas reformas que les permitan potenciarse como generadoras de tecnologías, sino en la existencia de sistemas nacionales de ciencia y tecnología en los cuales las universidades se inserten como actores privilegiados de la generación científica. Ello sólo será posible si se produce una integración de objetivos entre los organismos de ciencia y tecnología de los gobiernos, las universidades con todos sus actores internos y el sector productivo que demanda innovación o nuevos saberes aplicados.

Por su parte, las universidades deben promover que los sistemas de poder burocrático privilegien la investigación y la asociación con las instancias externas públicas y privadas que requieren la generación de nuevos conocimientos aplicables.

Hoy la investigación en la región está asociada en las universidades públicas y privadas a la existencia de fondos concursables por parte de los organismos o de fondos nacionales de ciencia y tecnología, a los cuales las universidades y los centros de investigación, tanto públicos como privados, acceden en competencia. La contribución estatal a "investigación y desarrollo" es mínima y uno de los problemas centrales lo constituye la baja ciencia y tecnología local por parte del sector privado, que simplemente importa esos requerimientos.

La investigación no es, sin embargo, un tema nacional solamente. El proceso de generación de nuevos conocimientos es un ámbito que escapa en el presente a las fronteras nacionales y que está profundamente integrado a los escenarios globales. En la actualidad, parece estar conformándose una gran división internacional de los procesos de investigación en el marco de múltiples sistemas de asociación. No sólo porque no es posible la investigación autónoma, sino además porque es imposible que algún país asuma y disponga, en forma individual, de recursos para cubrir todas las áreas de la investigación científica.

Es éste también el desafío de las universidades en el área de la investigación: disponerse a participar activamente en el escenario internacional, buscando que sus centros de investigación asuman parcelas de la gran investigación que la sociedad global del cono-


cimiento está generando, y apoyar a las industrias nacionales de exportaciones para contribuir a una mayor y mejor inserción internacional con un mayor valor agregado local.

La Segunda Reforma, indirectamente, facilitó y promovió un aumento de la inequidad en la educación superior. En el sector público, en la medida en que estableció mecanismos de ingreso, exámenes, cupos o estrategias de filtración, ello se reflejó en una mayor presencia de estudiantes provenientes de hogares con mayor stock de capital cultural o humano, que en nuestra región se asocia con los ingresos familiares más altos.

En México, Venezuela, Costa Rica o Perú, los datos indican que cuando los estudiantes de educación media del sector público, que tienen menores niveles de calidad, ingresan, concursan o compiten para entrar a las universidades públicas presentan promedios de calificaciones más bajos y, por lo tanto, niveles de acceso inferiores.

En las universidades se está produciendo un proceso de filtración a partir de la ecuación ingresos-calidad, gracias a la cual se recibe, crecientemente, a estudiantes procedentes de instituciones privadas o bien públicas, pero localizadas en sectores de altos ingresos. Las estadísticas muestran que, cada vez más, los estudiantes de las universidades públicas tienen padres que han cursado educación superior y son más jóvenes. Entre ellos, hay un mayor porcentaje de mujeres y preferentemente, más estudiantes que trabajadores.

Agotamiento del mecanismo de financiamiento universitario

El modelo universitario basado en la autonomía y el cogobiemo en la gestión de las instituciones públicas estructuró un complejo sistema financiero no exento de diversas contradicciones que hoy constituyen las bases de la crisis de las universidades públicas y las trabas por las cuales están fuertemente incapacitadas para competir.

A través de los años y respondiendo a viejas tradiciones, el diseño que las organizó distribuía los recursos financieros gubernamentales en función de la cantidad de alumnos, siguiendo una pauta histórica y con libertad por parte de las universidades para realizar su distribución interna. Incapacitadas legal o políticamente para cobrar matrículas, los aportes públicos eran casi la exclusiva


fuente financiera d e estas instituciones, las cuales además estaban impedidas de endeudarse sin una autorización gubernamental expresa .

El crecimiento de la demanda estudiantil, que se manifestó a través de un aumento de la matrícula, elevó el fir.anciamiento, que no siempre fue cubierto por las autoridades gubernamentales, por lo que el costo por alumno pasó a depender de variables asociadas a las luchas políticas destinados a obtener más presupuestos destinados a la educación superior.

a) El modelo presupuesta] de las universidades públicas:

En la dinámica de las universidades autónomas, la modalidad de distribución de los presupuestos universitarios en casi todos los países se estructuró a través de la carrera docente, que organizó con rigidez las remuneraciones y los diversos beneficios. En general, se establecieron heterogéneas escalas de salarios asociados a una escalera de categorías docentes en el marco de un sistema altamente mesocrático, que tomaba en consideración la antigüedad en el cargo para producir los ascensos. Dicho sistema estableció una baja dispersión salarial entre la primera y la última categoría, en el marco de una filosofía altamente igualitaria que postulaba: "a trabajo igual, en idénticas condiciones, igual salario" .26

Tal sistema premiaba poco la excelencia individual, la competencia entre docentes, así como el propio ascenso en las categorías asignadas. Los salarios son altamente determinantes en la educación superior, dadas las características de los servicios educativos. La discusión de los salarios y la carrera docente recorre casi todas las variables medulares del sector, como el financiamiento y las formas centralizadas o descentralizadas de asignación de recursos, los modelos de organización de las universidades, los mecanismos de captación de docentes y la propia calidad de la educaciónY

26 Universidad de Panamá, Informe sobre el financiamiento de la educación superior en Panamá, Caracas, IESALC, 2004. La referencia apunta al criterio que ha guiado los diversos reglamentos de la carrera docente en dicha universidad. Disponible en <Www.iesalc.unesco.org.ve >.

27 Alejandro Morduchowicz, Discusiones de economía de la educación, Buenos Aires, Losada-IIEP-UNESCO, 2004.


El ingreso a la carrera docente se realizaba por concursos abiertos de oposición y méritos, que privilegiaban a los propios egresados de la universidad, así como a quienes habían sido asistentes de cátedras o miembros de los organismos de cogobierno en el orden estudiantil. Se conformaba así una práctica de captación altamente endogámica. Los cargos eran permanentes y los egresos del sistema, en general, se producían por medio de la jubilación, siendo la expulsión casi inexistente.

Tal sistema, en el marco de las crecientes restricciones al incremento de los presupuestos gubernamentales, fue produciendo aumentos salariales como resultado de acuerdos internos en el interior de los consejos universitarios. Más allá de la carrera docente y de sus niveles de incremento, el sistema tendió a establecer diversos acuerdos entre los docentes y las autoridades universitarias para promover mayores remuneraciones, las cuales no siempre eran homologadas o avaladas por las autoridades correspondientes. Sin embargo, más allá de los beneficios salariales, se fueron generando beneficios jubila torios.

La autonomía permitió regímenes especiales para los docentes universitarios que, en general, se orientaron a una más temprana jubilación y a que las pensiones y jubilaciones estuvieran indexadas de acuerdo con la inflación o las remuneraciones de los docentes activos. En muchos países, además, los jubilados universitarios obtuvieron una representación institucional en los cogobiernos universitarios. En Perú, en el marco de este proceso, los gastos por tiempo de servicios, seguro social, sepelio y otros, que antes corrían a cargo del Ministerio de Educación, fueron incorporados al presupuesto de las universidades públicas con lo que se transfirió la bomba de tiempo que se estaba creando.28

Tal situación afectaba más fuertemente a las mayores universidades. Así, en la Universidad de San Marcos y en la Universidad Nacional de Ingeniería del Perú, el pago para jubilados y docentes equivale al 68% y al 66% respectivé'mente de las remuneraciones al personal activo. La Universidad Central de Venezuela destina el 40% de los ingresos al personal jubilado y el 38% al personal activo. En Brasil, por su parte, la cantidad de personal inactivo en

2" Asamblea Nacional de Recmres, Informe sobre el financiamiento de la educación superior en Perú, Caracas, IESALC, 2003, disponible en <www.iesalc.unesco.org.ve>.


las instituciones federales de educación superior creció espectacularmente a partir de 1991, con la introducción del Régimen jurídico Único en 1990. En 1 992, el personal inactivo absorbía el 9,6% de la nómina; en 1993, el 23,38% y en el 2000 llegó al 31,7%.29

Brasil. Gasto de personal de las I FES*

Año Activo Inactivo

1994 1420 602 1998 1599 826

2000 1827 895 2001 1704 859

• Instituciones Federales de Educación Superior. No incluye el personal provisional

En la República Dominicana, la Universidad Autónoma de Santo Domingo (uAso) destina el 94% de los aportes gubernamentales a los pagos salariales. Éste ha sido el motor general para que las universidades públicas promovieran un significativo proceso en toda la región: incrementar sus ingresos extra presupuestales. En los últimos diez años, la UASD ha llevado adelante una persistente política para acrecentar los montos de las matrículas y otros servicios, gracias a lo cual en 2002 el 75,6% de sus ingresos totales se disponían para los pagos salariales.

La dinámica de la presión interna de los docentes y jubilados para aumentar o mantener sus remuneraciones, al tiempo que consumió un aporte significativo de los presupuestos públicos de las universidades, constituyó el incentivo más significativo para el proceso de mercantilización de las universidades públicas.

Este proceso se ha expresado de formas muy diversas, pero la más significativa ha sido el disponer el establecimiento de matrículas para los cursos de posgraduación, promoviendo una competencia con las universidades privadas bajo las reglas del mercado. Sin embargo, la búsqueda de fuentes financieras ha sido altamente diferenciada en todos los países en función de sus propias variables políticas, legales o económicas.

29 Jacques Schartzman, Informe sobre el financiamiento de La educación superior en Brasil, Caracas, JESALC, 2004, disponible en <www.iesalc.unesco.org.ve>.


En Chile, se cobra la matrícula en todos los niveles de las universidades públicas; en Perú, el sustento económico fundamental viene de los pagos que hacen los postulantes para rendir bs exámenes de ingreso; en Brasil, dada la prohibición constitucional de 1988 sobre la cobranza de anualidades en los establecimientos oficiales, se expandieron en dichas instituciones las fundaciones a través de las cuales las universidades públicas venden servicios a las empresas del Estado y al sector privado por montos que superan ampliamente los ingresos estaduales o federales, y cuyos beneficios permiten compensar salarios, contratar personal fuera de nómina y realizar las inversiones. En Nicaragua, las universidades públicas han creado instituciones que cobran matricula para incorporar a aquellos que no logran aprobar los exámenes de suficiencia para los cupos existentes.

b) El modelo presupuesta! de las universidades privadas:

Desde los años de 1970 la región comienza a ver la significativa expansión de un nuevo modelo de educación superior no sólo por su propiedad privada, sino por las lógicas que determinan su dinámica económica y financiera.

Por una parte, las constituciones establecieron la exoneración del pago de impuestos y otros gravámenes, con lo cual su propio carácter privado es sui géneris. En varios países como Nicaragua, Chile o República Dominicana, los Estados realizan sus aportes a la educación superior privada, y en otros países latinoamericanos las instituciones de enseñanza superior deben ser sin fines de lucro.30

En general, las universidades privadas pagan a sus docentes por horas efectivamente trabajadas. No se abonan prestaciones sociales o aportes jubilatorios y la relación con los docentes no está mediada por convenios, contratos colectivos o estatutos de carrera docente. Los profesores son empresas profesionales unipersonales que venden sus servicios a través de un sistema de facturación, siendo ellos responsables ante los organismos

30 En algunos países como Chile, si bien la normativa establece que las universidades son entidades ,;ir. fines de lucro, éstas han llegado a venderse. Aun cuando se ha pactado que la educación superior no persigue obtener ganancias, existen mecanismos de transferencias hacia sectores particulares.· En Colombia, ha.n sido una constante las referencias a la transferencia de beneficios desde las universidades hacia las órdenes religiosas.


impositivos o presupuestales por los pagos que correspondan. Mediante este mecanismo, "el profesor universitario se convirtió en empresario profesional".31

El sistema laboral tiene una alta flexibilidad tanto para nombrar y remover docentes como para establecer las remuneraciones. Mientras tanto, el sistema salarial se basa en las determinantes del mercado, y las remuneraciones varían fuertemente entre los diversos docentes, carreras o momentos del año. El llamado sistema "profesor taxi" está fuertemente asociado al mercado.

Las universidades privadas atienden a los alumnos con un costo menor por su mayor capacidad de eficiencia administrativa, por la ausencia de programas de investigación o extensión, y por la apertura de carreras que requieren bajos niveles de inversión. Por ejemplo, en Paraguay se ha permitido que el rubro de servicios personales sea del 87% en las universidades públicas, mientras que en las privadas es del 67%, lo cual les permite mantener niveles de inversión superiores a los que sostienen las públicas.32

En muchos casos, estas características les han permitido a las universidades ofrecer niveles de remuneraciones por horas de clase, más tentadores si se los compara con lo que ofrece el sector público universitario. En líneas generales, es posible afirmar que en la región los docentes de las universidades privadas responden al libre ejercicio de su profesión o son docentes de las universidades públicas que complementan sus ingresos principales en un contexto donde han ido cayendo los salarios estipulados por el Estado.

e) La búsqueda de nuevos marcos para el financiamiento de la educación superior:

En los últimos años se ha iniciado la búsqueda de nuevos marcos financieros tanto para el sector público como para el privado. Por el lado del sector público, fueron significativas las restricciones de los aportes gubernamentales tanto como la presión del peso de las

31 Osear Peláez, Informe sobre el financiamiento de la educación superior en Guatemala, Caracas, JESALC, 2003, disponible en <www.iesalc.unesco.org.ve>.

32 Julio Martín, Informe sobre el financiamiento de la educación superior en Paraguay, Caracas, IESALC, 2004, d isponible en <www.iesalc.unesco.org.ve >.


cargas jubilatorias. A ello además se agregó el reconocimiento de que las carreras docentes, si bien presentan aspectos positivos, han mostrado fuertes desventajas en los nuevos escenarios competitivos. Entre los elementos críticos, destacan que los docentes mediocres tienen la misma remuneración que los de mayor calificación; profesores con el título básico reciben los mismos emolumentos que aquellos que continúan sus estudios superiores o docentes con mayor experiencia no son incentivados para trabajos más exigentes. En síntesis, la escala salarial otorga igual retribución por diferentes esfuerzos y aptitudes.33

Esta forma de pago hasta ahora vigente estaba diseñada para garantizar predictibilidad y equidad interna, elémentos que no bastan para asegurar la eficiencia en mercados competitivos. Más allá del nuevo paradigma económico, que afirma que los salarios deben ser proporcionales a los méritos o a la productividad, los nuevos enfoques reconocen que la remuneración asociada exclusivamente a la antigüedad no beneficia a las instituciones, a los estudiantes ni a los propios docentes.

En el marco financiero, el nuevo escenario de la educación superior permite afirmar que las universidades públicas se financian no sólo con recursos presupuestales, así como también que las privadas no se sostienen exclusivamente con los bienes procedentes del pago de la matrícula.34

Ello es parte de un proceso de transición gradual, por el cual se está pasando de un sistema público, exclusivamente financiado por el Estado, a un sistema donde en diversas proporción e intensidad, el mercado es la fuente de recursos.

A nivel macroeconómico, la expansión de la educación superior privada exhibe que los hogares están incrementando el financiamiento directo. Una cobertura del 50% de la región en el sector privado implica que las familias respaldan directamente a la educación.

Para el caso de República Dominicana, con un 50% de matrícula cubierta por el sector privado y donde la universidad pública

33 Alejandro Morduchowicz, op. cit. 34 Susana Gámez, Informe del financiamiento de la educación superior en República

Dominicana, Caracas, tESALC, 2003, llega a la misma conclusión para el caso de ese país. Disponible en <www.iesalc.unesco.org.ve>.


cobra -aunque e n cantidades mínimas- el 14% d e los egresos de los hogares se destina al subvencionamiento directo de la educación superior.35

Las diferencias entre los mecanismos de remuneración en el sector público y el sector privado reclaman un estudio más profundo entre los niveles absolutos y relativos de los salarios, incorporando los tiempos reales de trabajo. Más allá de la compleja medición entre las horas de docencia y las de preparación, los docentes tienen más vacaciones que si cumplieran cualquier otra actividad. En general, el tiempo de trabajo corresponde al 75% de los días del año, con lo cual, si se compara el valor de la hora de trabajo efectivo con el de otras actividades, resulta que el salario docente "es un tercio más alto que el de otros trabajadores de igual sexo, nivel de instrucción, etcétera".36

d) La caótica formación de docentes universitarios:

Durante una parte significativa del siglo xx, América Latina llevó adelante la creación de las escuelas normales para la formación de los docentes. En el marco del influjo que adquirieron en el continente las concepciones en materia educativa de Domingo Faustino Sarmiento, de las ideas pragmáticas de John Dewey en los Estados Unidos y del funcionamiento de las "Écoles Normales" francesas, la expansión de los niveles de cobertura de la educación media y básica estuvo asociada a los objetivos de la conformación de los Estados nacionales que asignaban a la educación un rol fundamental.

Con distinta intensidad pero en el marco de un camino con muchas similitudes, los diversos países de la región promovieron la creación de instituciones públicas gratuitas para la formación de los maestros, dominantemente sin grado universitario, bajo el control de los ministerios de educación y altamente integradas con las propias escuelas básicas.

La creación de estas normales estuvo asociada a los objetivos del Estado de estructurar las nacionalidades y consolidar la estructuración de los Estados latinoamericanos. Desde la Indepen-

35 Susana Gámez, op. cit. 36 Alejandro Morduchowicz, op. cit.


dencia, y más marcadamente desde fines de las guerras de los caudillos del siglo XIX, la formación de los Estados en la región se aposentó en la construcción de las identidades nacionales, y la educación pública se constituyó en uno de los soportes fundamentales de tal proceso.

Las concepciones de José Pedro Varela, Domingo Faustino Sarmiento, o Luis Beltrán Prieto Figueroa, para referir sólo a los casos de Uruguay, la Argentina y Venezuela, constituyeron la expresión de estas políticas.37 La educación básica, pública y gratuita se articuló rápidamente con la creación de las normales para formar a los propios formadores. Este proceso se cargó de una fuerte ideología normalista como eje de la propia construcción de la educacióa primaria universal. En el marco de esa ideología, el maestro era la propia expresión del objetivo del Estado de formar la nacionalidad. La identidad, la unidad, el establecimiento de los valores nacionales, la propia nacionalidad tenían en las escuelas públicas, en los maestros y en su formación, uno de sus soportes fundamentales. Es en dicha estrategia de conformación de los Estados nacionales que las normales se expandieron ampliamente.38

Tales instituciones crecieron fuerte y de modo desordenado, y condujeron a que en la mayoría de los países de la región se buscaran políticas de coordinación institucional. La alta dispersión provocaba una incapacidad de supervisión y control centralizado y en tal sentido el ciclo expansivo pronto condujo a su integración y centralización.

Sin embargo, el eje más significativo de la evolución de las normales en la región, como en otras partes del mundo, ha sido su lenta, compleja y contradictoria transformación en instituciones de rango universitario y la elevación continua de sus niveles de calidad.

37 Claudia Rama, El socialismo educativo de Luis Beltrán Prieto Figueroa, Caracas, Fondo Editorial iPASME, 2006.

lll Se podrían citar como ejemplo los casos de El Salvador, donde la primera Escuela Normal se fundó en 1924, en el marco de un proceso en el cual para 1968 ya existían 67 escuelas; de Bolivia, donde la primera será en 1909 en el marco de la ideología liber¡1l y la búsqueda de promover una educación laica; de Honduras, donde en 1974 ya ::xistían 45 escuelas, y de México, donde el proceso se inicia con una importante anticipación durante el siglo XIX y ya en 1900 existían 45 escuelas normales. Véanse Los diversos Informes sobre la formación docente, d isponibles en <www.iesalc.unesco.org.ve>.


Tal proceso se produjo por múltiples vías. En unos casos se dio a través de la absorción de las normales por las universidades, como ocurrió con Costa Rica. En los años de 1940 la Universidad de Costa Rica absorbe la normal, que posteriormente vuelve a ser refundada y termina nuevamente asimilada en 1973 por la Universidad Nacional.

Hubo situaciones donde se produjo la profesionalización de las propias normales al establecerse como requisitos de ingreso el grado de bachillerato y la construcción de un currículo superior. En algunas ocasiones se estructuraron mediante la creación de universidades pedagógicas propiamente como en los casos de México, Colombia, Venezuela u Honduras y, en general, sin los mismos niveles de autonomía de las universidades.

En otros casos, aun llegando a ser terciarias, ello no fue acompañado por una estructura de tipo universitario, sino que mantuvieron su alta dependencia de los organismos de dirección de la educación pública a nivel básico y medio corno en Uruguay. Finalmente, en otros casos, el desarrollo del rango universitario en la formación de los docentes fue a través de la creación de facultades de educación y/o de humanidades en las universidades públicas de la región.39

El desarrollo de las escuelas normales y su universalización se dio en el marco de complejos procesos que finalmente terminaron creando dos subsistemas de formación de maestros, ambos de carácter público y gratuito, pero sin niveles significativos de coordinación y con lógicas políticas, académicas e institucionales distintas.

Por un lado, se mantuvo un sistema normalista que, aun teniendo variados niveles de profesionalización, no mostraba altos niveles de calidad. Era dorninanternente terciario, estaba fuertemente relacionado con la práctica escolar y la experimentación de múltiples modalidades didácticas de aprendizaje, y se mostraba altamente dependiente de las políticas de los ministerios de educación, con una currícula fuertemente homogénea. Los egresados tenían, muchas veces, un acceso inmediato a los mercados labora-

39 Augusto Abendaño, Informe sobre la formación de maestros en Ecuador, Caracas, JESALC-UN ESCO, 2004. En este país, es en 1960 cuando se crean las Escuelas de Educación en las Universidades. Las normales se habían iniciado en 1889.


les de enseñanza del sector público con bajos salarios y una muy reducida autonomía. Estos subsistemas mantenían similares proyectos y niveles de formación de docentes.

Por otra parte, el otro sector, resultado del ingreso de las universidades públicas en la formación de docentes a través de las facultades de humanidades y de educación, fue conformando un segundo circuito, con baja vinculación con las prácticas pedagógicas, más profesional y con buenos mecanismos internos para garantizar la calidad, sin empleo asegurado, con esquemas pedagógicos mayoritariamente teóricos, fuertemente desconectados de la escuela y promovidos en el marco de instituciones con fuertes autonomías en la formulación de sus programas, que finalmente dieron una altísima diversidad de las currículas.

En Perú, por ejemplo, mientras que el subsistema centralizado representa el 76% de la matrícula, el sistema autónomo de las universidades es el 24%.40 Panamá ofrece un ejemplo muy ilustrativo: una de las primeras prioridades del nuevo gobierno del año 2004 es tratar de crear un currículo único entre el Ministerio de Educación y las universidades públicas, lo cual expresa tanto el grado de dispersión curricular como la prioridad de establecer criterios homogéneos en la formación docente en sociedades con desigualdades.

Este doble sistema de formación docente de carácter público, totalmente descoordinado y con permanentes tensiones, ha sufrido un nuevo giro en los últimos años. A partir de los años de 1 970, en toda la región se expandió la educación superior privada y comenzó a formar docentes. Son excepciones los casos de Bolivia y Honduras, donde la formación docente se mantuvo como un servicio exclusivamente estatal.41

La Segunda Reforma de la educación superior que se expandió desde la década de 1970 promovió el crecimiento de la esfera privada en el marco del proceso de diferenciación y diversificación, que en la mayor parte de los países también se expresó en la creación de universidades privadas con carreras de educación. Tal proceso, que se produjo en toda la región en el marco de las nuevas concepciones

40 Luis Piscoya, Informe sobre la formación de maestros en Perú, Caracas, IESALC

UNESCO, 2004. 41 En Bolivia, existen dos instituciones religiosas que forman docentes, pero su

cobertura es marginal y están sujetas a las normas gubernamentales.


sobre la libertad de enseñanza, permitió que las nuevas instituciones de educación universitarias privadas formaran maestros sin contar con sistemas de aseguramiento de la calidad y sin las consecuencias de ello en términos de la capacidad de empleo.

Este nuevo giro en la formación de los docentes incentivó en forma más elevada la creciente desarticulación del sistema de formación de maestros en la región, promovió un crecimiento de la oferta educativa muy superior a la capacidad de absorción de los sistemas educacionales -especialmente del nivel básico-, generó una a lta diferenciación de los niveles de calidad y al producir una sobreoferta, afectó también los niveles de remuneración. El sistema privado, a su vez, se basó también en prácticas pedagógicas tradicionales, con una alta exigencia presencial y sin la utilización de las nuevas tecnologías de información y comunicación (LNnc) .

La expansión de la educación privada está también procesándose en los países en los cuales la formación de docentes es una actividad que puede ser asumida por el sector privado. En Perú, esta coyuntura condujo a una expansión significativa de la formación universitaria privada en el subsistema. Mientras que en 1993 apenas el 15% de la matrícula universitaria pedagógica era privada y el 85% pública, para el 2002 esta matrícula se distribuía entre un 47% privado y un 53% público.42 Ese mismo año, mientras que el sector público tenía 278 establecimientos de formación docente, en el sector privado eran 750. Esta enorme proliferación de institutos superiores pedagógicos en el Perú se ha realizado al amparo de la ausencia de criterios de regulación de la calidad de la enseñanza y dentro del marco de una irrestricta libertad para llevarla a cabo.

Tal aumento de las instituciones privadas y el crecimiento de la oferta de maestros se correlacionó con dos complejos y significativos procesos que han atravesado la educación superior: el incremento de la cobertura a partir de la feminización de la matrícula estudiantil y la incorporación de nuevos estudiantes procedentes de hogares con menores ingresos económicos y de stock de capital humano.

42 Luis Pisco ya, op. cit.


Los datos del crecimiento de la matrícula estudiantil femenina en toda la región nos muestran una alta orientación hacia los estudios pedagógicos. Para el año 2000, la matrícula total de mujeres a nivel de pregrado en América Latina superó el 50%, con una fuerte orientación hacia las ciencias sociales, educación y salud. En Bolivia, las mujeres representan el 70% de la matrícula en las áreas de humanidades y educación. En Cuba, el 72% de la matrícula en las ciencias pedagógicas es de mujeres; en Uruguay, el 69%; en Chile, por su parte, el 64% de los titulados en educación son mujeres. Si bien la feminización de la matrícula universitaria se ha producido en todas las áreas del conocimiento, se observa un peso mucho más significativo en las asociadas a la docencia, donde alcanza 3/4 del total.

Es éf'te un tema que requiere una profunda reflexión. En los últimos años, la crisis económica y los procesos de liberación de la mujer han llevado al incremento de la participación femenina en los mercados laborales y también en los estudios universitarios. Junto a la emigración, el pluriempleo o el aumento de las horas de trabajo del hombre como cabeza de familia, el ingreso de la mujer al mercado de trabajo ha sido una de las estrategias de sobrevivencia de los hogares contemporáneos.

La tarea docente se convirtió en una de las válvulas de escape para el trabajo femenino, por cuanto la función de los maestros en general está asociada a trabajos de tiempo parcial en el sector público o privado, con largos tiempos de vacaciones, mayor posibilidad de trabajar cerca de sus hogares y poder ser fácilmente sustituidas las docentes mujeres durante sus períodos de ausencia (embarazo, lactancia o enfermedad de los hijos), lo cual ha permitido en muchos casos que las mujeres puedan realizar el trabajo de administración de la casa, mientras complementan los ingresos del núcleo familiar. Sin embargo, la

sociedad ha recompensado este empleo adicional con menores ingresos monetarios que los que reporta por el trabajo no docente.

Es necesario, además, observar detenidamente este complejo proceso mediante e1 cual en las pruebas de examen universitarias, los menores requerimientos de ingreso y de egreso corresponden paradójicamente a las carreras de educación. Tales decisiones están favoreciendo en la región el ingreso a estas carreras, tanto en


las universidades como en las normales, d e estudiantes procedentes de los hogares con menores niveles de stock cultural y también, dada la baja remuneración en los mercados laborales, de las personas que no son cabezas de familia.

En general, la ausencia de pruebas para el ingreso a las escuelas normales o los menores puntajes requeridos está determinando que sean los estudiantes procedentes de los hogares de menores ingresos los que inicien las carreras docentes. Las capas medias o altas prefieren incentivar a sus hijos a que seleccionen las orientaciones educativas que están asociadas a salarios profesionales más altos. En estos casos escogen opciones que les permiten una mayor movilidad ascendente.

Idéntico proceso se da al observar la problemática de los estudiantes procedentes de los quintiles con bajas ganancias, que al ingresar en las opciones de educación con menores requerimientos también van a tener la posibilidad de una movilidad social ascendente, aun cuando el punto de llegada -la docencia básica y media- tiene una remuneración menor que las demás profesiones universitarias.

La región, que requiere un millón de maestros por año, parece haber encontrado el incentivo para su oferta al establecer menores requisitos de ingreso. Ello, al tiempo que la educación pública universitaria se vuelve más elitista a l incorporar las pruebas y los cupos para el ingreso y con las restricciones financieras de los Estados.

En los últimos años, la formación docente en el contexto de la Segunda Reforma de la educación superior ha derivado en un cuadro del que se podrían sintetizar los siguientes elementos:

a) Menor calidad académica de entrada de los matriculados en carreras pedagógicas, comparados con quienes ingresan a otras carreras universitarias.

b) Baja calidad de los programas de formación docente, poco actualizados y no relacionados con los requerimientos de la demanda, destacándose una desvinculación entre la formación teórica y práctica.

e) Percepción negativa de los estudiantes sobre sus experiencias de formación, preparación deficiente de los docentes formadores y poca producción académica de los mismos.


d) Infraestructura y recursos para la docencia muy insuficientes y casi ninguna presencia de las tecnologías de la información y comunicación en el trabajo docente.

e) Escasa coordinación entre los departamentos académicos con responsabilidad en la formación docente y en algunas instituciones, ausencia total de una entidad coordinadora.43

43 Beatriz Avalos, Informe sobre la formación de maestros en Chile, Caracas, IESALC

UNESCO, 2003.

Segunda parte

LA DINÁMICA DE LA INIQUIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

III. LA COMPLEJA INIQUIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

Las sociedades latinoamericanas presentan fuertes desigualdades sociales, producto de la mercantilización, de la distribución dispar del ingreso de las familias, de la heterogeneidad social de nuestros países, del desarrollo asimétrico del campo y la ciudad, de la concentración de la tierra y de las brechas digitales, que marcan un acceso diferenciado a los diversos servicios sociales públicos. Sin embargo, no se puede comprender exclusivamente esta problemática remitiendo a explicaciones sociales, a problemas generales de bienes económicos y posición social, sino que existen otras múltiples restricciones al ingreso, permanencia y egreso de vastos sectores excluidos en las instituciones como responsabilidad de sus prácticas pedagógicas y sociales.

Ello ha llevado a analizar la existencia de modalidades, culturas, prácticas comunitarias, marcos normativos o procedimientos administrativos que refuerzan y reproducen los procesos de exclusión en el funcionamiento de las propias instituciones universitarias, que muestran altos niveles de desigualdad. En el marco de la construcción de sociedades democráticas, se deben ir construyendo en el diseño de las rES y a través del propósito de las políticas públicas, de las prácticas sociales, de los valores y las experiencias culturales, el conjunto de acciones que contemplen políticas inclusivas y dinámicas solidarias de trabajo para que participen cada vez más los diversos sectores excluidos, para que las sociedades desiguales en las cuales vivimos logren por fin reducir su elevado nivel de iniquidades.

En una reflexión, Gt.Jff Whitty, especialista mundial en temas educacionales, director del lnstitute of Education de la Universidad de Londres, y Robert Cowen, experto en educación comparada, expresaron que en Gran Bretaña "las mejores escuelas son cada vez mejores y las escuelas postergadas ofrecen una educación cada vez más pobre, y que de ese modo la brecha de iniquidad se

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96 LA DINÁMICA DE LA INIQUIDAD EN LA EDUCACIÓN . . .

agranda".1 Ellos afirman que tal situación n o cambió en l a última década y remiten como parte del problema a "la gran autonomía del sistema educativo británico [que] no ayuda, porque las escuelas pueden elegir a sus alumnos, y de esa manera, los estudiantes más rezagados quedan inevitablemente en las escuelas más postergadas" .

La realidad muestra que la iniquidad se está expandiendo en muchas áreas, también en la educación, pero es en el nivel universitario donde se manifiesta más crudamente.

Si bien la región está empezando a incrementar la calidad de la educación, está perdiendo la batalla por la equidad, y hoy el riesgo es que las universidades se estén tomando tan desiguales como sus sociedades. El problema, sin embargo, no parece remitirse exclusivamente a las variables políticas y sociales nacionales, sino que conlleva una fuerte connotación global.

LAS DINÁMJCAS DE LA DESIGUALDAD

La iniquidad de las sociedades latinoamericanas es el resultado de su histórica heterogeneidad estructural, de su inserción subsidiaria en los circuitos de la economía mundial, de las modalidades desiguales del proceso de mercantilización, de la debilidad de las estructuras de los Estados para redistribuir las rentas excedentes, de la concentración de los bienes y servicios y de la muy reciente consolidación de las democracias. Éstos parecen ser los ejes centrales de América Latina, el continente más desigual según la medición del índice de Gini.

Tal realidad histórica podría ampliarse en el nuevo contexto de la globalización. Según diversos autores, entre los cuales se destacan Juan Carlos Tedesco y Manuel Castells, el fenómeno de la exclusión social constituye el principal problema provocado por la evolución de las recientes modalidades de producción basadas en el uso intensivo de las nuevas tecnologías. 2 Según ellos, el aumen-

'La Nación, Boletín Digital del iESALC, núm. 62, disponible en <www.iesalc.unesco. org.ve>

2 Juan Carlos Tedesco, "Los pilares de la educación del futuro", en Debates de educación, Barcelona, Flli1dación Jaume Bofia-uoc, 2003.

LA COMPLEJA INIQUIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR 97

to de la desigualdad y la aparición de la exclusión como fenómenos masivos de los tiempos de la globalización son procesos complejos que están atravesando a todas las sociedades.

El incremento de la iniquidad crece a partir de las posibilidades que las instituciones y personas tienen para acceder a la información y a los diversos modos del conocimiento. Esta variante está generando nuevas estructuras sociales, fundadas en la insalvable dicotomía incluidos-excluidos, cuyas fronteras están definidas por brechas educativas y, especialmente, por el avance de la informa-ción digital.

·

A pesar del rol asumido por algunos gobiernos y otros sectores sociales, en los últimos años, las brechas y desigualdades globales se han ido incrementando de tal manera que se ha tomado cada vez más desigual el acceso a los bienes y servicios de la sociedad. Esta situación está directamente asociada al surgimiento y desarrollo de nuevas tecnologías, movimiento que no es correspondido con una proporcionada generación de empleos sino, por el contrario, es evidente la tendencia a promover la desaparición de muchos.

Dado el carácter marcadamente diverso que está asumiendo el mundo, este fenómeno es consecuencia de los efectos de la globalización, que lleva a crear unidades de empleq en determinadas zonas y destruye algunos en otras áreas geográficas. Muchos de los actuales trabajos se producen debido a la superior densidad tecnológica de los nuevos procesos productivos. De esta manera, en la sociedad globalizada, el acceso a la educación superior de calidad se transforma en una de las llaves centrales del desarrollo,

en la única posibi lidad de no estar excluido de la dinámica expansiva del conocimiento.

Es en este sentido que las dinámicas del empleo muestran ya la existencia de una amplia y creciente dualidad en amplias regiones del planeta. En América Latina, existe un sector formal y moderno de empleo estable, aunque flexible, basado en la administración y gestión de saberes, con la presencia de profesionales o personal altamente capacitarlo que crece de manera homogénea. Pero a su vez, es evidente la existencia y crecimiento de un sector informal de excluidos, donde la pobreza está asociada a la ausencia de conocimientos.

·

La globalización económica, al estar basada sólo en una única lógica, rompe los compromisos locales y las formas habituales de


solidaridad y de cohesión social. Así es que durante los últimos años ha tenido lugar un amplio proceso de regionalización, de desregulación, de privatización, de descentralización, de desarrollo de autonomías regionales o sectoriales y de expansión de los mercados y otros fenómenos asociados a estos procesos, que están a su vez vinculados a gestos democráticos y a expansiones capitalistas en el mundo rural.

En el análisis de esta compleja situación, hay que considerar también que la búsqueda de ventajas comparativas en un mundo competitivo promovió la reducción del Estado en los países periféricos. Si bien fortalecen la libertad y el reconocimiento de la identidad, estos nuevos impulsos de autonomía, de mayor espacio de la sociedad civil y de descentralización, en tanto no se articulen con la pertenencia a entidades más amplias, pueden romper y erosionar la redistribución de las rentas y afectar la cohesión social y, en definitiva, des-socializar, tal como afirma Tedesco.

Esta nueva realidad replantea el propio rol de las políticas públicas, basadas tanto en la búsqueda de la cohesión social de los países como también en la libertad y el reconocimiento individual. Por la primera orientación cabe promover la equidad como eje de la solidaridad nacional ya que ésta es la base de la cohesión social y, por ende, requiere políticas de equidad y de equilibrio. Pero por la otra parte, la libertad y el reconocimiento de las especificidades y de las diversidades apuntan a la calidad, a la competencia, a los incentivos individuales y a las autonomías de gestión.

La autonomía, la diversidad, la regionalización y la descentralización de los procesos educativos es importante y necesaria, pero en un marco de ausencia de políticas, paradójicamente ellas pueden estar promoviendo las desigualdades y la generación de iniquidades en las actuales sociedades modernas.

Frente a esto es necesario analizar la introducción de los objetivos de cohesión social, de respeto al diferente, de solidaridad, de resolución equitativa y democrática de los conflictos, al mismo tiempo que se promueven exigencias de calidad académica, reformas sociales, promoción de las nuevas tecnologías y su introducción en los procesos pedagógicos, y una mayor apertura al conocimiento a escala global.


CAUSAS GLOBALES DE LA INIQUIDAD

Históricamente la iniquidad en la educación superior sólo era analizada como consecuencia de otras desigualdades, aquéllas que tenían lugar en sectores externos a las instituciones universitarias. A través del acceso de sectores no beneficiados, las universidades públicas mostraban la voluntad de corregir esas diferencias y promovían indirectamente la equidad que la sociedad no generaba. Sin embargo, en los últimos años los análisis se han orientado hacia el interior de las propias instituciones de educación superior con el objetivo de precisar si, en alguna medida y a pesar de sus buenos propósitos, estas instituciones no terminan reproduciendo los niveles de iniquidad de las sociedades en las cuales están insertas. En tal sentido, la preocupación se centra en distinguir cuáles pueden ser las políticas y modalidades para que la educación deje de ser una consigna y se convierta al fin en una realidad efectiva que alcance a todos los que estén interesados en incorporarse al nivel terciario.

Los diversos estudios muestran claramente que el stock cultural es determinante para explicar los recorridos educativos y las oportunidades escolares, y debe ser visto como uno de los factores de mayor peso a la hora de explicar las iniquidades en la educación, las cuales se van ensanchando a medida que se avanza en los ciclos educativos. Pero también la práctica efectiva de nuevos estudios comienza a detectar la existencia de múltiples factores intrínsecos a la vida y desenvolvimiento de las instituciones, especialmente en lo que atañe al ambiente monocultural y los mecanismos de acceso, la retención y el egreso de los estudiantes, elementos que coadyuvan a reproducir las desigualdades que existen en las sociedades latinoamericanas.

Es claro que los factores externos son determinantes: los escasos presupuestos dedicados a la educación superior; la baja calidad de la educación media pública, también asociada a bajos presupuestos; la injusta distribución nacional del ingreso; la mercantilización de la educación superior y la incapacidad de vastos sectores de pagar las matrículas.

A su vez, se vuelven más significativas las determinantes internas, que son en verdad las únicas sobre las cuales las instituciones pueden incidir. Entre ellas podemos destacar la baja eficiencia ter-


minal, resultado de estructuras de gestión poco flexibles, los sistemas pedagógicos mesocráticos y burocráticos y, especialmente, los múltiples mecanismos de control del ingreso en las instituciones públicas y privadas. A esto hay que agregar la considerable ausencia de políticas por parte de las instituciones, especialmente las públicas, que contrarresten los procesos de iniquidad previos y la carencia de un seguimiento y atención particulares a los estudiantes con dificultades en las etapas de acceso, permanencia o egreso.

Cabe destacar, además, la gran autonomía de algunas instituciones que les permiten elegir y tomar ciertas decisiones a sus alumnos y profesores, y con ello provocan inevitablemente que los estudiantes más rezagados sean expulsados fuera del sistema o se inclinen a elegir instituciones terciarias que brindan menores niveles de calidad.

La ausencia de políticas públicas compensatorias y la rápida expansión de nuevos saberes y conocimientos a escala global, que toman más exigentes y selectivos los circuitos académicos, contribuyen también a restringir el acceso y a dificultar la permanencia a vastos sectores que intentan formarse a nivel superior.

UN EJE DE LA DISCUSIÓN: EL ACCESO

Uno de los ejes que deben considerarse al analizar las políticas públicas relacionadas con la educación superior está determinado por los objetivos de la equidad y de la cohesión social. La solidaridad nacional conforma el sustento de la cohesión social y requiere políticas de equidad en materia de acceso, permanencia y egreso de la educación superior, sin descuidar la calidad, con todo lo que ésta implica: eficiencia, competencia e intemacionalización. Así, la discusión no debe reducirse al cuestionarniento de la equidad, sino considerar también la observación de la calidad educativa que reciben los estudiantes. Entonces, en este sentido, serían dos los grandes desafíos que se presentan relacionados con los procesos de acceso y permanencia: la equidad y la calidad.

Dos elementos, dos orientaciones que, sin embargo, deben ser indisolubles ya que constituyen dos facetas de una misma realidad. Los discursos y prácticas que tengan como norte privilegia-


do sólo la equidad estarán marcados por la demagogia. Pero, a su vez, los discursos y actos cuyo único objetivo sea la calidad responderán a modelos económicos con poca sustentabilidad social que, sin lugar a dudas. representan enfoques y posiciones elitistas. El posible acceso de todos a una educación superior de calidad -sujeto obviamente a la capacidad de cada uno- se transforma en una de las salidas centrales hacia el desarrollo, en la única posibilidad de no estar excluido de la dinámica expansiva de la sociedad del conocimiento.

La Conferencia Mundial sobre la Educación Superior (eMES),

convocada por la UNESCO en 1998, planteó en sus resoluciones que el acceso al desarrollo educativo debe estar basado en los méritos, la capacidad y los esfuerzos personales, y que no se puede admitir ningún tipo de discriminación vinculada a la raza, el sexo, el idioma o la religión, ni tomar en consideración aspectos económicos, culturales, sociales, ni tampoco las diversas capacidades físicas. Se sugirió que la equidad en el acceso debía empezar por el fortalecimiento de la educación media en el marco de un sistema continuo y, entendiendo que no hay país donde no se establezcan requisitos para el ingreso, se sostuvo que en toda política de acceso se debe dar preferencia a los méritos.

Sin embargo, dada la heterogeneidad de las sociedades y la existencia de circuitos de escolarización diferenciales, se consideró también que se debe tener una discriminación proactiva hacia grupos específicos marginados, como los pueblos indígenas o las minorías culturales y lingüísticas, puesto que la equidad debe ser el objetivo central de toda política puesta en práctica en el ámbito de la educación superior.

Si tomamos como parámetro los resultados obtenidos por las naciones industrializadas del norte durante los últimos años, en América Latina ha aumentado sustancialmente la brecha en materia de educación superior. En los últimos diez años, nuestro nivel de cobertura se ha movido desde el entorno del 20% al 30%, en tanto que en aquello" países que están orientándose rápidamente hacia la nueva sociedad del conocimiento, sus indicadores son entre dos y tres veces superiores, alcanzando incluso en algunos países coberturas de hasta el 80% de los jóvenes.

Es verdad que en materia de educación básica la región ha aumentado sustancialmente la cobertura y hoy ya no muestra sus-


tanciales diferencias con los países más desarrollados. Pero en lo referente a educación superior, la iniquidad ha limitado la cobertura, que en muchos paises sólo alcanza a cubrir las necesidades de relativas minorías. Por ello, debatir sobre los procesos de ingreso a la educación superior excede la discusión en tomo de cuestiones meramente técnicas, ni se puede tampoco reducir al examen de políticas de participación, sino que debe englobar una enorme cantidad de elementos y de variables sociales, políticas, económicas y académicas.

Tampoco se trata de un simple debate donde se jueguen posiciones o intereses maniqueos que nos lleven a afirmar que los mecanismos de selección a través de los exámenes tienden a priorizar la calidad y los sistemas sin restricciones de ingresos implícitos se inclinan, en cambio, por la equidad, ya que la educación superior es parte de una estructura global educativa tan desigual y heterogénea como nuestras sociedades, que están muy fragmentadas socialmente y presentan fuertes carencias financieras, pero donde la globalización impone niveles homogéneos de calidad como requisito para una educación con pertinencia y para todos.

Es claro que la selección a través de pruebas, de rendimientos históricos (o combinaciones de ambos) desfavorece a los estudiantes que vienen de circuitos escolares de bajo rendimiento. Esto es mucho más significativo en sociedades donde el sector privado en el nivel medio ofrece una mayor calidad educativa que el sector público, así como una mejor capacidad de retención como resultado de múltiples factores. También es verdad que los gobiernos de América Latina no invierten lo suficiente en la educación básica y media. Por ello, en realidad, el principal obstáculo para que los sectores desfavorecidos no accedan todavía a una posible educación superior es que amplios contingentes no concluyen siquiera la etapa correspondiente a la formación secundaria. De ahí que la resolución exitosa de esta problemática no se pueda reducir simplemente a cupos, sino que es indispensable considerar las políticas académicas y de asistencia que permitan superar los verdaderos y diferentes obstáculos que los grupos excluidos tienen en las actuales sociedades.

La solución final es, sin duda, incrementar la matrícula en todos los niveles y aumentar los fondos de financiamiento. Educa-


ción para todos es el desafío del siglo XXI y para América Latina esto significa, a la vez, una educación media y superior mejor y para muchos más.

¿Cómo escapamos, entonces, del círculo vicioso que han propuesto los dos caminos tradicionales para resolver este tema si continuamos basándonos en una excelencia académica lograda a través de propuestas elitistas o sostenemos, como contrapartida, una tendencia democratizadora pero populista que sacrifica la calidad?

La tensión radica en que, por un lado, las IF5 públicas no están en condiciones de incorporar a todos los que desean ingresar y, por el otro, las sociedades tienen la necesidad de avanzar hacia modelos de educación universales, componente necesario para transformar la base productiva de las sociedades y generar incrementos en el valor agregado de la producción. La inserción en la nueva economía global genera un nivel de complejidades técnicas que requieren crecientemente superiores niveles de capacitación para la gestión de procesos productivos con mayor densidad tecnológica y administrativa.

En el camino de la construcción de la equidad aún las universidades y los gobiernos de América Latina no han intemalizado profundamente políticas proactivas para promover el acceso, la permanencia y el egreso de los sectores excluidos. Esto plantea el desafío de incluir a quienes tanto la sociedad como los propios sistemas universitarios excluyen muchas veces haciendo uso de su propia autonomía.

Estas cuestiones fueron parte también de las estrategias que se plantearon en París hacia 2003 durante la Conferencia Mundial de Educación Superior + 5, organizada por la UNESC:O con el objetivo de lograr que el desafío de una educación para todos en el siglo XXI deje de ser una utopía y se transforme en una realidad.

Indudablemente, tanto en términos de eficiencia como de equidad, subyac(' bajo este debate una discusión financiera asociada a la necesidad de lograr aumentar los recursos así como a efectivizar también una mejor distribución de los mismos. En este sentido, los estudios realizados en varios países de la región indican claramente que en las últimas dos décadas se ha producido un proceso regresivo en el cual los círculos minoritarios correspondientes a los estratos de mayores ingresos han incrementado su participa-


ción e n l a matrícula d e las universidades financiadas por los diversos Estados. Se reafirma de este modo un círculo vicioso donde el gasto público en el nivel superior beneficia proporcionalmente a los más ricos, sector que a su vez logra retroalimentarse, ya que a más educación se correlacionan mayores ingresos salariales.

lA DINÁMICA DE LA INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN AMÉRICA LATINA

Hacia fines de la década de 1960 y principios de la siguiente, nuevos y radicales movimientos estudianti les latinoamericanos mostraron claramente que las universidades de ese momento, resultado de la evolución que sufrieron tras la Primera Reforma Universitaria, no respondían a los nuevos escenarios ni a las nuevas demandas sociales y realidades políticas y económicas. Dentro del conjunto de sus reclamos expresaron también el sostenido por crecientes masas de bachilleres que presionaban para ampliar la cobertura de la educación superior y promover así profundas reformas de los sistemas universitarios. Ambos sectores -bachilleres y universitarios- luchaban en realidad por lograr ser incluidos dentro del sistema y ser sujetos activos en la toma de decisiones.

Más allá de estos movimientos, la crisis de los modelos de industrialización sustitutiva, la caída de los precios de los productos primarios -ejes ambos que estaban en la base del modelo de inserción dominante en la economía mundial- marcaban el contexto de un nuevo escenario caracterizado por permanentes crisis fiscales y por la incapacidad de los gobiernos para mantener las tasas de financiamiento que requerían las nuevas demandas por educación superior pública.

El incremento de los precios petroleros en los años de 1970, las dictaduras militares, la caída de los precios de las materias primas, el cierre de los mercados para los productos aftosos y la fuerte expansión de los egresados de la educación media, dieron el golpe final a la expansión del fi11.anciarniento público en muchos de los países de la región.

En dichos contextos económicos, políticos y sociales no fue viable incrementar la matrícula para cubrir las nuevas peticiones que


surgieron tras la masificación de la educación media en un marco donde el crecimiento del Producto Bruto Interno -de donde los gobiernos obtienen sus recursos- se manifestaba en tasas sustancialmente menores que el de la demanda universitaria.

La presión estudiantil y la ausencia de restricciones de ingreso ' por parte de las universidades permitieron en el corto plazo continuar aumentando la cobertura. A ello contribuyó también la creación de nuevas instituciones públicas con inferiores ecuaciones de costos. Dadas las restricciones financieras, sin embargo, ese proceso de estancamiento de los presupuestos redundó en una caída relativa de los niveles de calidad y finalmente, tales restricciones derivaron en el establecimiento de diversas b:1rreras al acceso automático de los bachilleres a las universidades en casi todos los países de la región, con la excepción de Uruguay y la Argentina.

Esta decisión fue la llave que abrió un nuevo camino a la educación superior en la región a partir de la brecha abierta entre una demanda social creciente y una oferta pública limitada. La respuesta no vino sólo por la vía de las restricciones y los cupos a l ingreso sino de la mano del mercado, que impulsó en los años de 1980 y de 1990 la expansión de la educación superior privada en el marco de una fuerte diferenciación de instituciones y de la desregulación de las políticas públicas.

De esta manera, la demanda de miles de nuevos bachilleres que pretendían ingresar a la educación superior, especialmente las mujeres, la caída de la calidad de las IFS públicas y la incapacidad de incrementar el gasto en educación fueron las tres situaciones que provocaron la vigorosa expansión de la educación privada. Junto a la crisis financiera de las estructuras del Estado en la década de 1970, también se produjo una radicalización de las universidades en un contexto político complejo, que coadyuvó a que sectores de altos ingresos matricularan a sus hijos en las instituciones privadas.3

Las estrategias de sobrevivencia de los hogares latinoamericanos se ponen de manifiesto a través del doble empleo, la reducción de la tasa de natalidad, la incorporación de la mujer al mercado de trabajo y la de los hijos a la educación superior. En este

3 Comisión Presidencial para la Segunda Reforma Universitaria en el Perú, Mi· nisterio de Educación de Perú, 2002.

106 LA DINÁMJCA DE LA INIQUIDAD EN LA EDUCACIÓN . .

sentido, los padres han hecho ingentes esfuerzos económicos para lograr que sus hijos salgan del ciclo de pobreza dado por pocos años de cobertura educativa. Este proceso conformó lo que sería la Segunda Reforma Universitaria en la región que, signada por la mercantilización de la educación superior, se asoció a una significativa disminución del rol regulador del Estado y a la expansión de un modelo dual público-privado.

Corno consecuencia de este proceso con causas múltiples, se fundaron o expandieron instituciones orientadas a la absorción de la demanda de estudiantes que no lograban ingresar en las IES

públicas dados sus menores stocks de capital cultural, así corno también se crearon instituciones orientadas a los sectores que buscaban una educación de mayor calidad y que estaban dispuestos -y por supuesto eran capaces- de pagar matrículas más altas. Llamativamente, muchas de éstas fueron universidades de orientación religiosa, aunque tampoco faltaron instituciones seglares de alto nivel de calidad y con un fuerte perfil empresarial. Este proceso expandió el sector privado que para el año 2002 alcanzó a cubrir más del 51% de una matrícula total regional que alcanzó a los trece millones de alumnos.

Sin embargo, corno contrapartida, esta transformación estructural de la educación superior facilitó y promovió un aumento de la iniquidad en la educación superior en América Latina y el Caribe. Por ejemplo, en México, Venezuela, Brasil, Costa Rica o Perú, los estudiantes de educación media del sector público, que tienen menores niveles de calidad, cuando concursan o compiten para ingresar en las universidades públicas, presentan promedios de calificaciones más bajos y, por lo tanto, logran niveles de acceso bastante inferiores.

Si bien se han ampliado de manera considerable las posibilidades de acceso a nuevos sectores sociales, los exámenes están produciendo una filtración espontánea, directamente proporcional a los ingresos económicos, que dan lugar a diferenciados niveles de calidad. Por esta razón, en la actualidad las universidades públicas admiten mayoritariamente a estudiantes procedentes de instituciones privadas o bien públicas, a las que concurren sectores con elevados ingresos.

Las estadísticas muestran que, cada vez más, los estudiantes de las universidades públicas tienen padres que han cursado educa-

LA COMPLEJA [N[QUIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR 107

ción superior y son más jóvenes. Hay una menor incidencia de trabajadores y un marcado incremento de aquellos que provienen de hogares de los quintiles más elevados. A su vez, el porcentaje mayor de asistencia corresponde a las mujeres.

La universidad, en tanto instrumento constante de la movilidad social en muchos de los países de la región, cumplió históricamente un rol destacado en la construcción de las estructuras de clases y grupos sociales. Sin embargo, en el marco de la Segunda Reforma, la universidad latinoamericana tendió a reproducir las estructuras sociales existentes. Por eso, entre las décadas de 1 980 y de 1990, América Latina tuvo un cambio enorme en su estructura educativa pero esta expansión no logró aliviar el desequilibrio entre la demanda y la oferta.

IV. LAS DIMENSIONES DE LA INIQUIDAD

En la última década, casi todas las iniquidades se han reducido, pero se ha expandido en la región la iniquidad del acceso diferenciado a distintos niveles de calidad de educación superior. Entre las primeras, pueden destacarse las que remiten a los aspectos geográficos y a diferencias de género:

A) INIQUIDADES GEOGRÁFICAS

La instauración de regímenes democráticos, ocurrida en casi toda la región durante los años de 1980 y de 1990, incentivó un significativo proceso de regionalización de la educación superior, que se expresó simultáneamente a través de fuertes demandas de los diversos grupos regionales y de la creación de instituciones universitarias, tanto públicas como privadas, en las diversas regiones administrativas en que se estructuraron los distintos países. Esta transformación también se hizo visible gracias al traslado de las universidades localizadas en las grandes ciudades o capitales que se prolongaron en la creación de sedes y subsedes con el fin específico de cubrir las necesidades educacionales en las diversas regiones.

Este proceso de descentralización contribuyó a reducir las fuertes migraciones estudiantiles desde las regiones hacia las capitales nacionales como derivación de esas iniquidades de acceso que tan fuertemente marcaron la educación superior sobre todo en las décadas de 1950 y 1960.

La descentralización y regionalización de los Estados -fenómeno aún en curso y en debate-constituyó el segundo momento de la acumulación de poder de la sociedad respecto al Estado. Los nuevos parlamentarios y grupos de poder en el marco de modelos económicos que volvían al eje primario exportador ante la crisis de los modelos de sustitución de importaciones, y los estudiantes de las regiones gestados por la expansión de la educación media presionaron la regionalización de la educación superior pública y privada.

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LAS DIMENSIONES DE LA INIQUIDAD 109

En México, la Argentina, Venezuela, Perú, Bolivia y Brasil, la fuerte demanda regional para acceder a la educación superior se expresó en la creación de nuevas instituciones públicas. En casos muy puntuales como el de México, Guatemala, República Dominicana u Honduras, a esto se sumó la regionalización de estas grandes instituciones universitarias.

En Brasil, por ejemplo, entre 1994 y 2003 la tasa de crecimiento de la educación superior se elevó en las regiones más marginadas y mostró el inicio de un cambio en la tendencia histórica de concentración en la región sudeste, aún cuando ella acapara el mayor peso de instituciones y matrículas universitarias, en forma suprema a la cobertura poblacional a escala nacional.

Sin embargo, la diferenciación pública en la mayor parte de los casos también se hizo sentir en la estratificación de niveles de calidad entre las tradicionales instituciones universitarias autónomas y las nuevas instituciones que, muchas veces, nacieron con menores presupuestos, menos exigencias de calidad e inferiores cuerpos docentes.

El deterioro de la calidad por la masificación de las universidades tradicionales, también en algunos casos como el de Venezuela, Perú, y Brasil, dio lugar a la creación de universidades públicas de alto nivel, asociadas a carreras técnicas.

Después de haber asumido nuevas vertientes, el proceso de regionalización está aún en curso en nuestro continente. Sin lugar a dudas, la situación más significativa se ha dado en Cuba, a través del proceso de municipalización que adoptó allí la educación superior. De hecho, dada la ausencia de instituciones no universitarias en la isla, el país cuenta con opciones técnicas de dos años. En esta d irección, el programa de municipalización de hecho se ha expresado en el desarrollo de estas especializaciones y en el nivel de coordinación asumido desde las propias universidades que tienen su asiento en cada una de las provincias de Cuba. La utilización de infraestructuras existentes, el uso de docentes profesionales contratados como tutores y la fuerte relación con las unidades de producción y las cooperativas le dan a este modelo una especificidad inédita y un impacto significativo.

Por su parte, el modelo venezolano, que se encuentra aún en proceso de consolidación, se basa en la aldeas universitarias, en

1 10 LA DINÁMICA DE LA INIQUIDAD EN LA EDUCACIÓN . . .

las cuales las diversas instituciones públicas o privadas pueden ofertar servicios universitarios.

A partir de estos pocos ejemplos puede observarse la dimensión que asumen estas diferencias, la gran brecha que se genera en las diversas áreas geográficas entre la oferta y la demanda y, específicamente, la asimetría existente entre el medio rural y el medio urbano, entre las grandes ciudades, las capitales departamentales y las ciudades menores. Así, la alta concentración de las universidades -mayoritariamente públicas- en las capitales generó una fuerte restricción en la etapa de acceso y la secuela de una gran iniquidad.

Desde los años de 1980, al tratar de canalizar la demanda y expresando al mismo tiempo la expansión de grupos de poder y el desarrollo de economías y sociedades civiles regionales como resultado de la mayor democratización del continente, la diversificación institucional se manifestó en la regionalización de las instituciones de educación superior.

El crecimiento de las instituciones en las diversas regiones, así como la creación de sedes y subsedes regionales o locales por parte de las universidades nacionales ha permitido reducir significativamente esta histórica iniquidad que determinaba una sustancial diferencia entre el acceso de los estudiantes del interior y los de la capital en los distintos países del continente. En este sentido, la educación virtual va a permitir una reducción significativa de las desigualdades porque favorece el acceso a los estudios más allá de la localización geográfica de los interesados.

En la década de 1990, la tasa de crecimiento de las instituciones universitarias ha sido significativa, a pesar incluso de su reducción respecto de la década anterior. Por ejemplo, en Venezuela durante el período 1990-2000 la cantidad de instituciones universitarias se incrementaron en un 33%, en Colombia un 28%, en Perú el 53%, en Brasil el 27%, en República Dominicana el 53% y en Paraguay, donde alcanzó el 850% como resultado de que, tras la caída de la dictadura, se pasó del modelo cuasi monopólico de una universidad pública y una privada al de 16 privadas y 4 públicas en 2002. 1

1 Domingo Rivarola, "La educación superior universitaria en Paraguay", Asunción, Ministerio de Educación y Cultura-CONEC-IESALC, 2003.


Las subsedes se han expandido aún más significativamente. En la República Dominicana, las cuarenta instituciones universitarias del país (veintisiete en la capital y trece en el interior) tienen cincuenta extensiones. En Honduras, la universidad pública tiene ocho subsedes y de las quince instituciones existentes, tres son del interior. Recientemente en ese país se han establecido centros regionales en ciudades con menor desarrollo.

Los mismos indicadores se visualizan en toda la región dejando atrás una vieja realidad, ampliamente narrada en la literatura: la de esos estudiantes que tenían que trasladarse hasta las capitales corno único modo posible de elevar el nivel educativo. Dichas migraciones estudiantiles internas a nivel de pregrado fueron la expresión más evidente de superadas iniquidades regionales, de los desequilibrios regionales donde se jugaban la calidad, la oferta educativa o el mismo prestigio de las instituciones. Para recurrir otra vez al ejemplo claro de Venezuela, si se toman como parámetro las últimas décadas, las cifras muestran claramente la expansión de los niveles de cobertura en las regiones como resultado de la diferenciación institucional y de la instalación de nuevas universidades.

Tal proceso de transformación señala que, relativamente, las migraciones estudiantiles tradicionales se han reducido y que se están concentrando en relación con los posgrados, cuya presencia es más fuerte en las capitales nacionales. Como consecuencia de la alta diferenciación de opiniones y por las escalas necesarias para la apertura de carreras y proyectos, la cantidad de programas ofertados en las regiones sigue siendo muy reducida. A diferencia de lo que ocurre con el nivel de pregrado, se produce una sobreoferta nacional de los mismos profesionales y se incentiva así una nueva iniquidad asociada a la calidad de la educación, dado que muchas de las !ES en las regiones no cuentan con los mismos niveles de bibliotecas o de docentes que en las capitales o grandes ciudades.

En el caso de Brasil, el crecimiento anual de la matrícula entre 1990 y 2000 mostró también la tendencia a promover equilibrios regionales. Mientras que la tasa de incremento interanual de la matrícula universitaria durante esos diez años fue a escala nacional del 2%, una de las más bajas del continente, sin embargo, a escala de las diversas regiones de Brasil se constata la existencia


de tasas anuales de crecimiento diferenciadas, lo cual ha contribuido a una menor iniquidad en término de las regiones: la del norte creció el 2,88%; la del noroeste, el 2,3%; en el sur, 2,09%; la del centroeste, 2,34% y la región sudeste sólo creció el 1,79%, a pesar de ser la zona más grande en términos de cobertura y con la mayor concentración universitaria en las ciudades de San Pablo y Río de Janeiro.

Sin embargo, no todo el proceso de regionalización ha sido el resultado de la creación de nuevas instituciones, muchas veces asociada a los procesos políticos de descentralización y a la expansión de economías regionales, sino que la regionalización de la educación superior, en muchos casos, fue el producto de la instalación en las regiones de sedes y subsedes de las universidades tradicionales. Así, por ejemplo, la segunda universidad del continente, la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), tiene el 30% de su matrícula fuera del Distrito Federal, distribuida a lo largo de las treinta y dos sedes de todo el país. La tercera universidad en importancia, la Primada de América, la Universidad Autónoma de Santo Domingo de República Dominicana (uASo), tiene el 31% de su matrícula -o sea 45.000 estudiantes- distribuida en el interior a través de sus ocho sedes y sólo el 69% se cubre en la capital (98.000) y el resto en las seis sedes de Santo Domingo.

Por detrás del proceso de regionalización de la educación superior, se esconde la dinámica de las presiones políticas surgidas en el contextv de las crecientes democracias en América Latina: en casi todos los países se ha constatado la imposición política para instalar varias IFS públicas en los diversos Estados, departamentos o unidades administrativas internas.

Nuevas políticas como las gue lleva adelante la Universidad de la República en Uruguay, o la Universidad de San Carlos de Guatemala (subsedes), así como la propia Universidad de Santo Domingo (concentración de los estudiantes de las regiones en las subsedes ), permiten visualizar una expansión mayor de las coberturas regionales. Es claro en esos casos que el sector privado no encuentra en las regiones de muchos países opciones rentables para la instalación de servicios universitarios, los cuales sólo pueden ser ofertados por el sector público.

Sin embargo, esta regionalización de la educación superior a través de filiales o subsedes ha generado en casi la totalidad de los casos


diferentes niveles de calidad de la educación impartida ante las sedes tradicionales y estas débiles y pequeñas filiales. Se cambió de iniquidad geográfica de acceso por una iniquidad geográfica de calidad.

B) INIQUIDADES DE GÉNERO

La desigualdad en el acceso a la educación en función de los géneros constituyó una de las iniquidades más fuertes, objeto de múltiples análisis, críticas y propuestas de políticas para superarla. Hoy puede afirmarse que esta problemática puntual está prácticamente superada en América Latina.

Al igual qqe las iniquidades asociadas a las razas, las creencias, los ingresos económicos, la localización geográfica o el origen social, la relacionada con la diversidad genérica exhibió uno de los signos más tenaces en el campo de la iniquidad. Sin embargo, en el correr del siglo xx han ocurrido muchos cambios, especialmente en lo que concierne a modificaciones producidas en las últimas décadas, que han posibilitado una reducción significativa de esta iniquidad.

Al iniciarse el siglo xx, la cobertura universitaria no sólo alcanzaba exclusivamente a los sectores sociales de mayores ingresos, sino que se reducía a formar académicamente sólo a los hombres. En algunos países, inclusive, las restricciones de acceso para las mujeres eran legales. En los años de 1930, con posterioridad a los impulsos democratizadores de la Reforma de Córdoba, algunas mujeres ingresaron y egresaron de las universidades públicas, pero se trató de claras excepciones dentro del escenario universitario, hasta tal punto que se convirtieron en fenómenos de prensa. "La primera mujer médica de Venezuela", "La primera ingeniera de Perú", "La primera abogada de Paraguay", y así sucesivamente, fueron los títulos con los cuales la prensa regional encabezó en los años de 1930, 1940 y hasta de 1950 esas noticias, tratadas como casos raros de la estadística. A pesar del imaginario social de entonces y más allá de lo meramente anecdótico, estas evidencias ya estaban indicando el inicio de una lenta apertura hacia la democratización de las universidades y de sus respectivas sociedades. Pero la cobertura universitaria latinoamericana era aún muy reducida hacia fines de los años de 1950 y, a su vez, la participación de las mujeres era mínima.


Uno de los cambios más marcados de la demanda en la región está dado por el crecimiento de la matrícula femenina en la población estudiantil terciaria. Para fines del siglo xx, la matrícula femenina fue superior en casi todos los países y en casi todas las carreras a la de los hombres, lo cual indica que las viejas banderas que promovían la participación femenina, al menos en este ámbito, se alcanzaron y que el perfil de la demanda estudiantil cambió radicalmente en los últimos años.

Si se observa el total de las universidades nacionales argentinas (públicas y privadas) en 1998, se concluye que el 58,2% de los estudiantes eran mujeres.3 En Venezuela, sobre una población de 760.000 estudiantes, en el año 2000, 390.500 eran de sexo femenino y representaban el 55% de la matrícula.4 En Paraguay, por su parte, durante el mismo año existe un l igero predominio de la población femenina que alcanza al 50,3% de la matrícula.5 Finalmente en Cuba, ha seguido aumentando paulatinamente la participación de la mujer en los estudios universitarios hasta elevarse del 57% en el año académico 1990-1991 al 61% en el 2000-2001 .6 Como excepción, sólo en Colombia la población estudiantil masculina para el año 2000 superó a la femenina al alcanzar al 51 ,59% del total.

Este ascenso en la demanda educativa por parte de las mujeres constituye una variable de más rápida y directa incidencia en las IF.S de la región, más importante aún que la dada por la competencia interinstitucional.

Así, la discriminación según género ya no constituye en América Latina un obstáculo ante el derecho que todos tienen a la educación superior. Esta iniquidad, que antes era muy significativa, se ha reducido fuertemente al punto de desaparecer en el interior del sistema educativo de todos los ciclos, especialmente en lo que respecta a la educación superior. Más aún, en este ciclo se manifiesta una mayoría de cobertura por parte de las mujeres y niveles muy superiores de egreso, lo cual podría plantear la existencia de una nueva iniquidad inversa, asociada ahora al género masculi-

3 Norberto Femández Lamarra, La educación superior en Argentina, Buenos Ai-res, IESALC-EUDEBA, 2003.

4 Victor Morles, La educación superior en Venezuela, Caracas, IESALC, 2003. 5 DomiHgo Rivarola, op. cit. 6 Elvira Martín Sabina (coord.), La educación superior de Cuba en la década del 90,

La Habana, MES-CEPES·IESALC, 2003.

1 1 6 L A DINÁMICA DE LA INIQUIDAD EN LA EDUCACIÓN . . .

no. Las estadísticas muestran cierta ironía histórica: en la actualidad los hombres ingresan menos que las mujeres y tienen además tasas de deserción o abandono más altas.

Este proceso, fuertemente expandido en la región, responde además a un conjunto de motivos considerables: el ingreso más temprano a los mercados laborales de los varones, un aumento significativo de la urbanización, la mayor disposición de los hogares a sacrificar rentas para promover una mayor escolarización de las mujeres y una estructura especial de los mercados salariales que remuneran menos a las mujeres aunque se trate de los mismos niveles de tareas y formaciones y las presionan para que logren una mayor escolarización con el argumento de que así obtendrán idénticas retribuciones salariales.

Esta imposición, sin embargo, es parte de la estrategia de supervivencia de los hogares ya que ha impulsado a que muchas mujeres participen más en los mercados laborales. Cabe destacar que esta intrincada situación ha determinado que el género -dominantemente urbano- ya no sea un factor de discriminación ni provoque estratificaciones en lo que respecta a la educación superior, tal como oc• . .ITría anteriormente.

La diversificación pública, la expansión de la educación privada, la flexibilidad de horarios, el desarrollo de nuevas carreras, el aumento de las instituciones no universitarias y la regionalización de la educación superior producida en los años de 1980 y de 1990 favorecieron ampliamente el incremento de la cobertura femenina en la educación superior tal como puede observarse en las cifras que muestran los siguientes cuadros:

Porcentaje de mujeres matriculadas en enseñanza superior (1950-2003)

Año América Latina y el Caribe

1 950 1 960 1 970 1 980 1 990 1 997 2003

24% 32% 35% 43% 49% 48% 53%

Fuente: Informe sobre la educación en el Mundo, UNESCO, 2003 y diversos informes sobre la incidencia del género en la educación superior en América Latina, IESALC.


Cobertura de las mujeres en la educación superior

Año País Porcentaje de matrícula femenina 1999 Venezuela 60,31 %

1999 Cuba 60,6%

2000 México 50% 2000 Argentina 58,24% 2001 Uruguay 61,2% 2002 Chile 47,3% 2002 República Dominicana 62,6% 2002 Brasil 56,28% 2002 Costa Rica 53,1%

Tal cobertura, además, parece distribuirse homogéneamente igual que la de los hombres en f-..mción de los ingresos familiares, reafirmando daramente que la L'iiquidad descansa en los niveles económicos y no en los aspectos culturales asociados al género, tal como se puede visualizar en el caso de Chile:

V

IV

Ili

li

Cobertura de educación superior por quiiltil de ingreso autónomo nacional según el sexo, 2000-Chile

o 10 20 30 40 50 60 70

Fuente: Tatiana Rojas, "La educación superior en Chile durante los últimos 25 años: una aproximación de género", Santiago de Chile, IESALC, 2003, disponible en <www.iesalc.unesco.org.ve>.

1 1 8 LA DINÁMICA D E LA INIQUIDAD E N L A EDUCACIÓN . . .

e) INIQUIDADES ÉTNicAs

Otro importante factor para tener en cuenta al considerar la problemática de la iniquidad en materia de educación superior, surge al observar la diferencia de calidad y cobertura que afecta a los diversos grupos étnicos latinoamericanos.

Durante los años de 1990, entre 200 y 220 millones de personas en América Latina quedaron por debajo de la línea de pobreza, la mayor parte de las cuales pertenecen a comunidades indígenas. En Guatemala, por ejemplo, mientras que el 86% de la población indígena es pobre, sólo el 56% de la población ladina alcanza ese lamentable estado. En Ecuador, por su parte, son pobres nueve de cada diez indígenas, siete de cada diez negros y cinco de cada diez personas que se declaran blancas. La pobreza en América Latina tiene color. También las universidades y sus estudiantes.

Este proceso histórico ha dejado un escenario en la educación superior que muestra la existencia de fuertes iniquidades en detrimento de las poblaciones indígenas, entre las cuales podemos destacar la iniquidad de acceso a los mercados laborales profesionales y a la educación superior de calidad.

Mientras que en la región la tasa de cobertura está en el orden del 19%, varía fuertemente en función del grupo étnico o cultural. Los estudios indican que los blancos están a la cabeza, seguidos por los mulatos, los negros, los pardos y finalmente los indígenas. Algunos estudios en curso en el ámbito de los países de la región están indicando que la tasa de cobertura de la juventud indígena respecto de su grupo etario de 18 a 24 años es de apenas el 1 ,5%.

En a lgunos países, la población indígena mantiene un alto porcentaje de personas sin escolaridad (Bolivia, 2000: 41,8%) así como un bajo porcentaje con educación obligatoria completa (Bolivia, 2000: 1 4%), lo cual muestra una situación de importante marginación y exclusión del sistema educativo desde los niveles de educación primaria y secundaria, que finalmente se expresa en que los jóvenes indígenas casi no llegan a las puertas de la universidad.7

7 Weiss Christa, La educación superior indígena en Bolivia, Bolivia, Informe al iESALC, 2004.

LAS DIMENSIONES DE LA INIQUIDAD 1 19

Pese a la relativamente baja cobertura en la educación en la región, aun en los países en los cuales no hay o casi no existen dispositivos de selección como en la Argentina, la capacidad de incorporación y retención del sistema para los estudiantes indígenas es relativamente baja, lo cual incrementa más duramente las exclusiones.8

Los niveles de retención, deserción y rezago de las poblaciones indígenas se hacen aún mayores en el área rural y en el sector femenino, y a su vez recaen negativamente en la población más pobre que se ve privada del acceso a los servicios educativos. La educación intercultural bilingüe tiene además niveles de calidad inferiores al resto de la educación pública correspondiente a las etapas básica y media. Los estudiantes universitarios indígenas, en su casi totalidad, provienen de escuelas públicas y en muchos casos de escuelas del interior, cuyos niveles de calidad son notoriamente inferiores a los niveles que presenta la educación media urbana privada.

Para el caso de Bolivia, la proporción de la población universitaria está compuesta aproximadamente en un 60% por jóvenes provenientes de colegios públicos y en un 40% por egresados de colegios privados. No se tiene información respecto de qué parte de esta población pertenece o se identifica con algún grupo étnico o cultura originaria; sin embargo, en tanto la pobreza es una condición relacionada con la condición indígena, es posible suponer que gran parte de la población -si no la mayoría- que proviene de colegios públicos es indígena. Bolivia es el único caso que muestra una marcada indigenización de las universidades públicas, especialmente en las regiones de la sierra y en La Paz, donde la presencia indígena es dominante.

Ello, sin embargo, se ha traducido en una caída del nivel de la calidad educativa y en una sistemática migración hacia la educación privada de los sectores medios y con altos ingresos. La polarización étnico-política se pone de manifiesto en muchas universidades públicas y evidencia, a su vez, la división presente en el tejido social de cada país.

• Carlos Mundt, Situación de la educación superior indígena: informe nacional de Argentina, Buenos Aires, Universidad Tres de Febre�o-IESALC, 2003, disponible en <www.iesalc.unesco.org.ve>.


Las iniquidades existentes, que se expresan a través de restricciones para determinados sectores étnicos que ven limitado el acceso a la educación superior, han derivado en procesos de exclusión mucho más pronunciados en los mercados laborales, dado el continuo crecimiento de los sectores modernos de las sociedades que son los únicos que incorporan profesionales y técnicos, y cuyos niveles de remuneración superan ampliamente al resto de las sociedades latinoamericanas.

Las tradicionales modalidades de exclusión, que están basadas en la pobreza y que se reflejan también en la educación, se reafirman en un círculo de exclusión dado el rol central de la educación como la palanca determinante para el acceso a la propiedad del conocimiento. Si bien la región ha promovido en los últimos años la posibilidad de que las comunidades indígenas puedan obtener la propiedad o alcancen el usufructo de las tierras, al mismo tiempo hay que admitir que es en realidad el valor del conocimiento el factor determinante para salir de la exclusión social.

Muchas y diversas son las causas por las cuales los indígenas de la región quedaron al margen del ingreso a la educación superior. Entre ellas, podemos destacar las siguientes:

a) Localización de los indígenas en zonas marginales, deprimidas y muchas veces de alta conflictividad política y social que dificultan la radicación de instituciones y el trabajo de los docentes.

b) Discriminación en los mercados laborales urbanos para los profesionales indígenas.

e) Bajos niveles de calidad y cobertura de la educación básica y media indígena que determinan escasos aspirantes universitarios.

d) Alta deserción de los estudiantes indígenas por lejanía de los centros de estudio, diferencias culturales, altos gastos para sostenerse y elevados costos de oportunidad para los hogares.

e) Ausencia de políticas públicas proactivas para superar las barreras y restricciones de acceso.

f) Ausencia de instituciones de educacióh superior indígenas cuyas pertinencias, docentes, lenguas y estructuras de organización faciliten la formación de los pueblos indígenas.


En los últimos años, la "cuestión indígena" ha entrado por fin en la agenda política de América Latina, como resultado de la irrupción de fuertes movimientos indígenas que han reclamado sus derechos y han exigido el cumplimiento de los respectivos deberes por parte de los Estados de algunos países de la región.

Varios factores han coincidido para la conformación de estos nuevos escenarios delineados simultáneamente en diversos países del continente, donde viven casi cincuenta millones de indígenas. El 90% de ellos se distribuyen en Perú, México, Guatemala, Bolivia y Ecuador. Dadas las dificultades existentes para realizar censos de la población indígena, las cifras que se manejan sobre esta cuestión son sólo estimativas. Los distintos sistemas estadísticos de la región siguen criterios diversos para relevar las condiciones en que viven estas comunidades: la autoidentificación, la localización geográfica, el uso de las diversas lenguas o bien la identificación externa.

El fin de las dictaduras militares y la expansión de las sucesivas democracias en la región condujeron a la revalorización de los pueblos indígenas por su alta tasa poblacional, que se fue expresando en un creciente peso político, social y parlamentario. Por otra parte, debemos también considerar que el proceso de reafirmación de las propias comunidades indígenas permitió la consolidación de fuertes organizaciones que alcanzaron una creciente representación en la dinámica política de sus respectivos países.

D) INIQUIDADES RACIALES

En muchas regiones de América Latina la pobreza está asociada a la raza. Brasil, cuyo reciente censo lo coloca en quinto puesto en términos de población a escala mundial con 177.981 .223 personas, es sin lugar a dudas el país donde la iniquidad ejercida en relación con los negros es extremadamente elevada. Aunque en este país se ha reducido significativamente la desigualdad en los ciclos iniciales de la educación, es en la superior donde es más marcada la existencia de restricciones de acceso. Mientras que los negros representan apenas el 2% de los estudiantes universitarios, constituyen sin embargo el 5,7% de la población, y los mulatos -el 1 2% de los estudiantes en las instituciones de educación superior- al-


canzan el 39,5% del total de brasileros. La conclusión es radical: aunque el 45,2% de la población brasilera es negra, sólo el 14,3% de los estudiantes del Brasil son negros o pardos. Por el contrario, las personas de raza blanca conforman el 53,8% de la población pero representan casi el 85% de la matrícula.

También el análisis de cobertura por razas permite ver significativas diferencias entre el sector público y el sector privado. El examen nacional de cursos, el Proba o, muestra que el 4,4% de aquellos que lo toman en las universidades federales se declaran negros y un 30% pardos. En las instituciones privadas los guarismos arrojaron un resultado del 3,1% de cobertura de negros y del l6,5% de pardos. La síntesis es extremadamente compleja y es el eje de la nueva política en curso de educación superior en el país, cuyos resultados son aún reducidos ante el tamaño del problema.

En el caso de Ecuador, un reciente análisis del Censo de Población realizado por el Sistema de Indicadores Sociales permite claramente mostrar que la iniquidad se distribuye desigualmente por la autodefinición étnica y que afecta tanto a las etnias como a las razas, con cierta situación más desfavorable para los grupos indígenas.

El siguiente cuadro exhibe de manera clara que las diferencias se establecen preferentemente por raza y que el tratamiento en función del género no muestra demasiadas diferencias:

Ecuador. Porcentajes de cobertura (población entre 18 y 24 años)

Autodefinición étnica Hombre Muier Total Indígena 4 3 3

Negro 4 7 6 Mestizo 13 15 14 Mulato 7 9 8

Blanco 18 19 19 Otro 12 13 13 Total 13 14 14

Fuente: JNEC, VI Censo de Población y V de Vivienda. Elaboración: Sistema integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (susE).


E) INIQUIDADES POR DISCAPACIDADES FÍSICAS

Existe además una iniquidad para los estudiantes con discapacidades físicas, que no logran ingresar a la educación superior dada la ausencia de pedagogías o infraestructura adecuada de las instituciones universitarias para responder a las necesidades especiales de esa población. Hay que considerar, además, la existencia de una cultura discapacitante que mantiene una marcada distancia entre personas según sus condiciones o disfunciones físicas. Las instituciones de educación superior no cuentan con los equipos ni la capacitación del personal para cubrir estos casos, carecen de políticas de atención acordes y no instrumentan las medidas necesarias para que las instituciones universitarias se vean obligadas a admitir y atender a este sector de la población.9

Desde los años de 1990, la preocupación por el acceso, permanencia y egreso de las personas con discapacidades a la educación superior está comenzando a constituirse en un tema de creciente importancia en las sociedades democráticas en el marco de la construcción de comunidades que respondan a una lógica basada en la equidad y la solidaridad.

Si bien se han promovido una enorme cantidad de leyes a escala nacional e internacional en múltiples áreas de la sociedad, en esta coyuntura de nuevos valores y concepciones se perfila un significativo atraso en la producción de normas, análisis y cambios en relación con la problemática de las personas con discapacidades en lo que respecta al área de educación superior.

No es sólo un problema de acceso, de permanencia o de egreso, sino también de cómo las universidades se reestructuran y se transforman para convivir con las múltiples diversidades que conforman a las sociedades. Sin embargo, la persistencia de estos problemas, aún a pesar de los marcos normativos, ha llevado a analizar la cuestión de las exclusiones de las personas con discapacidades también desde el análisis de las prácticas sociales pedagógicas.

Es por ello necesario focalizar la atención en las características propias de las instituciones universitarias, que muestran sistemáticamente una significativa resistencia cultural, económica, social,

9 Apuntes para los términos de referencia de un estudio sobre educación superior y personas con discapacidad, Caracas, Ministerio de Educación Superior de Venezuela, Dirección General de Desempeño Estudiantil, 2004.


administrativa y física a l a incorporación de los diferentes sectores excluidos de la sociedad.

Los diversos estudios permiten constatar que las universidades reproducen las exclusiones presentes en la sociedad y obligan a formular políticas que puedan contribuir a reducirlas o anularlas y funcionar de acuerdo con los principios que sostienen que las IES deben estar abiertas a todos en función de los méritos que tengan los aspirantes. Para ello, es necesario ir construyendo los apropiados niveles de solidaridad, de prácticas públicas, de valores culturales y de marcos legales específicos que ayuden a cimentar sociedades más inclusivas.

Por lo señalado hasta aquí, podemos concluir que la marginación excede el aspecto económico, pues existe un tipo de exclusión que afecta a los estudiantes con discapacidades físicas, quienes no logran ingresar a la educación superior a pesar de pertenecer, incluso, a los quintiles superiores de ingreso o ser parte de los altos stocks de capital cultural. Como hemos precisado, las instituciones de educación superior no cuentan aún con las prácticas pedagógicas, las políticas proactivas, los registros ordenados de información, los equipos técnicos, la capacitación del personal destinados a la atención de esta población y una legislación que favorezca un cambio político en este sentido. Son múltiples los factores que limitan la reversión de esta problemática, entre los cuales podemos destacar:

a) Falta de leyes específicas o de suscripción de los convenios internacionales.

b) Desconocimiento de las leyes por parte de los actores y de los beneficiarios.

e) Leyes obsoletas o de alta inaplicabilidad. d) Deficiente ejercicio de la ciudadanía, que reproduce diná

micas excluyentes. e) Incumplimiento del Estado por falta de recursos o de con

troles pertinentes.

Durante los últimos años, tal como puede observarse en muchas manifestaciones orales o escritas, a partir de nuevos enfoques inclusivos se promovió una sustancial transformación del concepto tradicional de "personas incapacitadas" para avanzar hacia la nueva


definición de "personas con discapacidades". Sin embargo, más allá de la problemática concreta de la salud, las personas con discapacidades expresan y representan además muchas diversidades culturales. En este nuevo contexto han surgido criterios innovadores que apuestan a la valorización de la diversidad por considerarla un elemento enriquecedor en el proceso de enseñanza y de aprendizaje y, en consecuencia, favorecedor del desarrollo humano.

Desde el punto de vista social y hasta institucional, se ha consensuado e incluso promovido la defensa de que todas las personas tenemos características en común, pero también tenemos muchas que presentan claras asimetrías, por lo que se concluye que las diferencias entre los seres humanos son constantes y no excepcionales.10 Bajo este paradigma, se ha dejado atrás la idea de una educación especial, ya que ella producía más marginación y segregación. Pero, sin embargo, el abandono de esas tradicionales concepciones debe estar necesariamente acompañado por una profunda transformación de las prácticas pedagógicas en algunas instituciones educativas que siguen sosteniendo una posición tradicionalista para dar cabida, de manera conveniente, a todas las diversidades.

Este complejo proceso, que fue tomando forma en las etapas de educación básica y media, sin embargo, no contó con el mismo impulso en lo que respecta a la educación superior y por eso aún se constata la ausencia de políticas públicas y universitarias que promuevan e incentiven medidas de compensación que permitan alcanzar la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidades. En tal sentido, en el marco de la tendencia a la integración de los individuos con necesidades especiales, la educación superior muestra un sensible retraso, tanto en la formulac:ón de marcos normativos, en su aplicación o en las prácticas sociales inclusivas.11

10 Miria m Membreño y María Elena Herrera, Propuesta para la reforma de la educación especial en el marco de la reforma educativa nacional, Honduras, Universidad Nacional Autónoma de Honduras, febrero de 2000, mimeo.

11 El trabajo más importante en la región ha sido llevado adelante por la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUlES) en México, en coordinación con la Presidencia de la República. El iESALC ha emprendido un programa destinado a crear una guía para evaluar la accesibilidad física de las instituciones con el objeto de que sirva como un instrumento de acreditación. Disponible en <www.iesalc.unesco.org.ve>.


A pesar de l a evidencia de que para superar las situaciones de minusvalía se requiere la formulación de políticas proactivas que compensen las carencias de muchas instituciones, los diversos estudios están mostrando que las universidades no ejecutan comportamientos ni prácticas discriminatorios en relación con las personas con discapacidades. Después de los debates que se han producido y de las respectivas conclusiones a las que se ha arribado, es necesario realizar un tratamiento diferenciado de este tipo de iniquidad, ya que la ausencia de políticas específicas de compensación y un sistema igualitario para todas las personas, sin considerar sus potencialidades físicas y psicológicas, lleva a que quienes poseen algún tipo de discapacidad vean agravadas sus propias limitaciones debido a un entorno económico y social excluyente que, por tratarlos igual, termina relegándolos.12

Esta asimétrica realidad obliga a formular políticas muy precisas a nivel nacional y universitario que favorezcan los procesos de inclusión, sin dejar de considerar que las políticas no deben reducirse exclusivamente a los aspectos arquitectónicos o físicos que favorecen el ingreso y permanencia de los asistentes, sino que las mismas deben orientarse significativamente hacia los aspectos pedagógicos y culturales para realmente poder apropiarse de los saberes y minimizar el abandono y la deserción que muchas veces produce un ambiente hostil.

La carencia de información estadística, el limitado acceso a las nuevas tecnologías de información, la escasa formación en dinámicas interculturales de los docentes, la ausencia de normas específicas para la atención de las diversidades y de organismos de apoyo a los estudiantes con discapacidades en las rES, los insuficientes incentivos para el ingreso de docentes con discapacidades así como la persistencia de prácticas sociales universitarias que reproducen la lógica excluyente de la sociedad en su conjunto constituyen muchas áreas en las que se vuelve imprescindible articular medidas que logren revertir este tipo de exclusión.13

Las universidades han construido históricamente servicios sociales o sectores de apoyo para el cumplimiento de sus propias

12 La integración de las personas con discapacidad en la educación superior en Honduras, Caracas, CEDAC-IESALC, 2004.

13 Gabriela Soleto Vega y otros, Estudio sobre el tratamiento otorgado a personas discapacitadas en las Universidades de Bolivia, Caracas, Universidad NUR-JESALC, 2005.


actividades. La creación de bibliotecas, laboratorios, comedores u hospitales universitarios, la inclusión de becas o de sistemas de transporte constituyen sólo una porción de la amplia gama de servicios y de políticas que se han ido desarrollando de manera autónoma, especialmente en las instituciones públicas. Estas medidas permitieron cubrir demandas insatisfechas, muy específicas, atender con mayor eficacia los servicios educativos y favorecer la inclusión de los sectores excluidos.

Esos servicios tradicionales de las universidades, que en su momento fueron muy importantes y contribuyeron a producir cambios notables, no son suficientes si se pretende abarcar a las personas con discapacidades. En la actualidad. indudablemente, se requiere el establecimiento de servicios que permitan no sólo su ingreso, sino el posterior aprendizaje y egreso. Es claro que los cupos o las rampas permiten un acceso menos dificultoso, pero esta innovación arquitectónica mínima no basta para contribuir a la permanencia, ya que no se dispone, por ejemplo, de modalidades pedagógicas inclusivas, que contribuyan a la contención de estas personas.

La incorporación de políticas inclusivas debe contribuir a promover las reformas que las universidades necesitan para insertarse en los nuevos escenarios del conocimiento. Se debe pasar de modalidades pedagógicas homogéneas, memorísticas y repetitivas, a prácticas educativas de carácter interactivo, donde la responsabilidad del aprendizaje recae no sólo en el alumno, sino también en los docentes, los administradores educativos y la sociedad en general. Ello requiere que las IES deban planificarse y organizarse de manera tal que den repuesta a las diversidades y donde el docente cumpla el rol de ser un tutor asistente en los procesos de aprendizaje.

Las universidades carecen de servicios de apoyo que hoy resultan básicos: lectores y grabadores de texto; adecuaciones de exámenes; transcripciones en Braile; computadoras con teclados y parlantes; equipamiento para ciegos, sordos y otras personas con minusvalías físicas. Las nuevas tecnologías han abaratado los costos de los equipos pe ... 'J, sin embargo, sus precios no permiten aún que aquellas personas con bajos recursos puedan adquirirlos y beneficiarse con todas estas novedades tecnológicas y educativas. Las universidades también necesitan de manera


imperiosa contar con bibliotecas bien provistas, que posean el material necesario para ser consultado por quienes no pueden acceder a la compra de los l ibros de texto. Sin embargo, por la ausencia de elementos imprescindibles y sistemas elementales de apoyo, las personas con discapacidades sólo pueden acceder a muy pocas opciones curriculares, a pesar de que con la ayuda de las nuevas tecnologías nada debería imposibilitar que llevaran adelante sus estudios. En ello también interactúa negativamente la falta de una formación pedagógica que les permita a los docentes trabajar con los estudiantes con discapacidades o sin ellas y establecer dinámicas educativas "a la carte", absolutamente individualizadas.

F) INJQUJDADES SOCIOECONÓMJCAS

Las variables socioeconómicas que condicionan la demanda y la oferta educativa constituyen los nudos centrales para definir el nivel de acceso y permanencia en las instituciones así como para explicar la iniquidad presente en la región. Todos los factores que gravitan en el ingreso, en la calidad, en la deserción y en la repetición a nivel superior están vinculados directamente a la pobreza y al patrón de iniquidad de la sociedad en su conjunto.

Los estudios llevados adelante por Bernardo Kliksberg, zspecialmente sobre la educación de base, muestran que el descenso de las tasas de deserción y de repetición varían significativamente en relación con los estratos sociales, lo que evidencia que en la región pobreza e iniquidad están absolutamente vinculadas.

Aun en los casos en que las perwnas hayan tenido la posibilidad de ingresar al sistema educativo, su probabilidad de completar el mismo está sujeta a su situación socioeconómica. Las desigualdades en deserción, repetición y años de escolaridad expresan de por sí un cuadro de iniquidad aguda en materia educativa, que se agrega a la iniquidad que surge debido a la diferente calidad de educación recibida por los diversos grupos sociales.

No sólo importa cuántos años de escolaridad o duración tengan los estudios de educación superior, sino que mucho más importante es el grado de actualidad y relevancia del conocimiento


recibido, en relación con las demandas de inicios de siglo, y la eficiencia de las metodologías instruccionales utilizadas.14

Uno de los pocos estudios sobre repitencia y deserción en la educación, realizado por Luis Eduardo González para el caso de Chile, muestra la alta incidencia de esta variable, la significativa diferencia que surge entre las instituciones públicas y las privadas, siendo en éstas últimas donde la eficiencia de titulación es más alta.15

La calidad deficiente en la educación media pública y la cantidad restringida de cupos universitarios constituyen en la región los ejes explicativos más importantes del nivel de iniquidad de acceso a la educación superior. Los diver::.os estudios muestran claramente los resultados de esa dinámica de doble exclusión, por calidad y stock cultural de los hogares en el sector públ ico y por ingresos económicos en el sector privado.

El gasto público cumple el rol redistributivo en la educación primaria, donde tiende a beneficiar a los más pobres, pero el gasto en la educación superior tiende a beneficiar a los quintiles más altos. Ello se debe a la alta participación que tiene la educación superior en el gasto educativo público, a la que accede un número bajo de alumnos provenientes de familias pobres.

Los diversos estudios son concluyentes: en Colombia, tres de cada cuatro estudiantes matriculados provienen del 40% más rico;16 en Perú, sólo el 4% de los jóvenes pobres ingresa al nivel superior frente al 50% de los ricos; en la Argentina, los principales beneficiarios de la educación superior gratuita son los ricos, y el sistema tiene un efecto redistributivo progresivo en los ricos y regresivo en los pobres;17 en Venezuela, por su parte, los dos estratos más

14 Bernardo Kliksberg, Hacia una economía con rostro humano, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2002.

15 Luis Eduardo González y Daniel Uribe, "Estimaciones sobre la repitencia y deserción en la educación superior chilena. Consideraciones sobre sus implicaciones", en Calidad de la Educación, núm. 17, Santiago de Chile, Consejo Superior de Educación, diciembre de 2002.

16 Fabio Sánchez y otros, Equidad en el acceso y permanencia en la Universidad Pública, determinantes y factores asociados, Bogotá, Contraloría General de la República, septiembre de 2002.

17 José A. Delfino, Educación superior gratuita y equidad, Buenos Aires, Documento de Trabajo núm. 98, Área de Estudios de la Educación Superior, Universidad de Belgrano, octubre de 2002.


pudientes han incrementado de manera sustancial su participación en la matrícula de los universidades públicas;18 y en Costa Rica, el 71% de los estudiantes que asiste a las universidades pertenece al 40% más rico, mientras que sólo el 13% proviene del 40% más pobre.19

Respecto del caso específico de la educación en Perú hacia 1996, el detalle de la curva de Lorenz permite observar cómo los gastos en educación primaria fueron considerablemente más progresivos -o equitativos- que los de secundaria y educación superior.20 Aún en la Argentina, que es el país de la región que tiene el mayor nivel de cobertura y cuyo acceso es gratuito, los principales beneficiarios de la educación superior pertenecen a familias acomodadas, aunque también hay que considerar que el sistema tiene un efecto redistributivo y beneficia mayoritariamente a las capas medias.21

En Venezuela, el estudio de Eduardo Morales Gil, que analizó un período comprendido entre 1981 y 2000, mostró que se produjo un proceso regresivo en el cual los círculos minoritarios y privilegiados de los estratos 1 y U de la sociedad venezolana -los más elevados en la metodolog{a del autor- incrementaron sustancialmente su participación er. ! ... ' estratificación de la matrícula de las universidades financiadas por el Estado, en detrimento de los restantes sectores sociales, en especial los vinculados a las capas en situación de pobreza relativa y de pobreza crítica. En el mismo lapso, los estudiantes procedentes de los institutos privados de educación media aumentaron de manera progresiva y sistemática su participación en la matrícula de las universidades oficiales, desplazando a los alumnos que provienen de los planteles del sector público.

Por su parte, los egresados de estas instituciones se orientaron hacia los institutos universitarios del sector público, ya que los es-

1" Eduardo Morales Gil, La exclusión de los pobres de la educación superior venezolana, Caracas, Consejo Nacional de Universidades (cNu), 2003.

19 Juan Diego Trejo, La educación en Costa Rica: ¿un solo sistema?, San José de Costa Rica, Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas (IICE), Universidad de Costa Rica, 2003.

20 Jaime Saavedra y Pablo Suarez, Equidad en el gasto social: el caso de la educación pública y privada, Lima, Consorcio de Investigaciones Económicas (eJES), 2002.

21 José A. Del fino, op. cit.


tudiantes que han ingresado a ellos provienen en su mayoría de los estratos en situación de pobreza relativa y crítica, y proceden, los más, de planteles oficiales de educación media. Esta modalidad también se da en los institutos universitarios privados, ya que la mayoría de los estudiantes admitidos no pertenecen a los sectores pudientes de la sociedad (estratos 1 y 11) sino a los grupos sociales más vulnerables, es decir, a los estratos de pobreza relativa y crítica (IV y V) y a la clase media baja (estrato I II) . Mientras que a las universidades públicas concurren por lo general los estratos de altos y medios ingresos, a los institutos no universitarios, ya sea del sector público como del privado, asisten los estratos III, IV y V. En Venezuela, los estratos 1 y 11 han incrementado sustancialmente su participación en la matrícula de las universidades públicas.U

En el caso de Costa Rica, el 71% de los estudiantes que sigue estudios superiores pertenece al 40% más rico, mientras que sólo el 13% proviene del 40% más pobre.23 En ese país, del 90% que no asiste a la universidad, el 95% tiene la secundaria inconclusa. En Uruguay, a pesar de que no hay examen de ingreso, se da la misma tendencia, ya que se ha mantenido la alta participación de estudiantes procedentes de quintiles de más altos ingresos familiares, tal como puede observarse en el detalle del cuadro:

Distribución de los hogares de los estudiantes universitarios en Uruguay según quintiles de ingreso per cápita por adulto equivalente,

en porcentajes y por año

Año

Quin ti/ 1 986 1 987 1 988 1989 1 990 1 991 1992 1993 1 994 1995 1996 1997

1 2,2 2,1 2,9 1,5 1,3 0,9 0,8 1,5 0,8 0,7 0,4 1,2 2 6,7 8,3 8,2 2,5 2,3 2,9 2,1 2,4 2,9 2 9 2 1 1 ,8 3 13,4 14,4 15,2 5,9 7,2 6,5 6,4 6,6 6,3 6,9 7,1 6,4 4 25,8 28,1 26,4 19 19,2 18,2 18,1 16,7 17,8 16,4 16,6 17,3 5 51,9 47 47,4 71,2 70 71,5 72,7 72,9 72,2 73,1 73,8 73,3

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fuente: Encuesta Continua de Hogares, Instituto Nacional de Estadística, Montevideo.

22 Eduardo Morales Gil, op. cit. 23 Juan Diego Trejo, op. cit.


Se verifica que l a forma d e selección de estudiantes d e la mayoría de las universidades estatales latinoamericanas favorece a quienes provienen de colegios privados y a la par dificulta el ingreso de las personas más pobres. Puede afirmarse que la condición socioeconómica es el factor determinante de los niveles de desigualdad en el ingreso y la permanencia en la educación superior. Los datos permiten constatar que el porcentaje de personas que acceden a la educación es más alto a medida que aumenta el quintil de los ingresos. Si se aprecia la población comprendida entre los 20 y los 24 años de edad, esta realidad se acentúa significativamente, lo cual expresa el fuerte corte que se produce al terminar el ciclo de educación obligatoria y en el inicio de la mayoría de edad, cuando las normas permiten el arribo libre a los mercados de trabajo que en las edades previas tiene una fuerte resistencia cultural o legal. Por eso, al iniciarse el ciclo postobligatorio se manifiesta una modificación significativa de los niveles de acceso, un cambio notable de la iniquidad en la educación entre los ciclos básicos y medio, y el superior.

La participación en los diversos trayectos educativos va cambiando sistemáticamente a medida que se incrementa el quintil de los ingresos familiares. Tomando los datos correspondientes a dieciséis países del continente -más del 97% de la población-, se puede establecer el nivel de cobertura regional en función de la edad y de los respectivos quintiles de ingresos:

Cobertura educativa en América Latina por niveles de ingreso y edades

Edad Quintil 1 Quintil 3 Quintil 5 7-12 93,58 % 97,69 % 98,67 %

13-19 65,89 % 72,69 % 83,59 % 20-24 16,29 % 26,74 % 47,73 %

Fuente: "Situación Educativa de América Latina y el Caribe. 1980-2000", Santiago de Chile, UNESCO, 2001.

El cuadro nos permite reafirmar que los niveles de iniquidad en la educación en América Latina no están localizados en la educación primaria, que tiene un nivel de cobertura alto y muy equiparable a los estándares de los países desarrollados. En el caso de la educación media, cuyo eje dominante se localiza entre los 13 y los 19 años, se


puede constatar que si bien la diferencia de cobertura entre el quintil 1 y el quintil 5 es de casi el 17%, sin embargo, el nivel de cobertura promedio de acceso a la educación media para todos los quintiles de ingreso alcanza casi al 66% del total de jóvenes en ese rango de edad, lo cual costituye una tasa significativamente más alta.

Aún así, es en el área de la educación superior o educación postobligatoria entre los 20 y 24 años, donde se manifiestan las más fuertes iniquidades. La diferencia de cobertura en la educación superior entre el quintil 1 y el quintil 5 es de casi el 300%, o para expresarlo con otros términos: por cada tres estudiantes del quin ti! S que cursan estudios superiores, sólo una persona pertenece al quintil de bajos ingresos y casi dos a los niveles medios, lo que señala que la lógica de participación con respecto a la población total es inversamente proporcional.

En el siguiente cuadro, se da un detalle de los niveles de acceso a la educación en América Latina durante 1997, según los porcentajes de cobertura y a partir de las constantes de la edad y del quintil de ingreso para la población urbana:

Países Cobertura 20-24 Cobertura 20-24 Cobertura 20-24 Quintil 1 Quintil 3 Quintil 5

Argentina 11,3 27,6 60,4 Bolivia 35,2 40,7 55,1 Brasil 14,5 19,2 45,2 Chile 14 24,5 52,3 Colombia 18 25,8 49,7 Costa Rica 19,3 34,8 58,6 Ecuador 21,1 31,9 4fl,4 El Salvador 13 28 50,5 Honduras 9 19,8 41,2 México 10,2 19,7 48,2 Nicaragua 24,8 31,6 43,3 Panamá 12,2 26 47,6 Paraguay 4,4 16,9 40,1 Rep. Dominicana 27 30,3 39,4 Uruguay 10,2 26,6 48,5 Venezuela 16,4 24,4 43,2

Fuente: UNESCO/Oficina Regional de educación para América Latina., disponi-ble en <wv.w.unesco.cl>.


Esta situación es concordante con e l más reciente informe del Banco Mundial, que muestra que el 10% más rico de la población de América Latina y el Caribe recibe el 48% de la renta total, mientras que el lO% más pobre se queda con apenas el 1 ,6%.24

El análisis y la formulación de políticas correctivas sobre Jos procesos de iniquidad en la. educación superior se han constituido en uno de los objetivos centrales de la gestión educativa, no sólo atendiendo exclusivamente a los aspectos éticos y políticos o a los aspectos asociados a la calidad de la educación, sino también a la alta correlación entre la educación y la transformación productiva de las sociedades latinoamericanas.

La UNESCO y la CEPAL han estimulado desde comienzos de los años de 1990 propuestas y estrategias para hacer de la educación la herramienta fundamental en el alcance de una equitativa transformación productiva en la región. Bajo este enfoque se asume que, en el actual contexto de la globalización, la producción y acumulación de conocimientos son la principal fuerza motriz del desarrollo. En el marco de dicha estrategia, América Latina ha experimentado una importante evolución en cuanto a la escolarización y la cobertura en la educación primaria y secundaria, que en la actualidad son niveles de educación obligatorios en casi todos los países.

Las tasas netas de escolarización de la región, especialmente en lo referente a educación primaria, se acercan a las cifras medias mundiales, lo cual muestra que se han reducido sustancialmente los niveles de iniquidad educativa presentes en esa etapa. También en la educación secundaria, el nivel de cobertura mostró incrementos significativos. Sin embargo, en el área de educación superior no se ha producido el acceso de masas. Este fenómeno obedece a diversos motivos, entre los cuales se destacan las diversas iniquidades, que han impuesto una caída en el incremento histórico de la tasa de cobertura.

La región ha pasado de sistemas de elites a sistemas de minorías, y para pasar a sistemas de masas de accesos universales, entre otras cosas, habría que encarar Jos problemas de iniquidad y establecer políticas proa e ti vas y compensatorias. 25 Nuevos concep-

24 Inequality in Latin America and tire Caribbean: breaking with history?, Washington DC, The World Bank, 2003.

25 El concepto metodológico de considerar la cobertura de elites hasta el lS%, la de masas hasta el 30% y la universal a partir de allí, sobre el total de la población


tos centrales como el de la educación a lo largo de la vida, la educación para todos, el multiculturalismo y las políticas proactivas de compensación se transforman en ideas fuerza para contribuir al incremento de la cobertura y reducir los niveles de iniquidades.

del trecho erario correspondiente, es para nosotros altamente restrictivo. Pensamos que una cobertura hasta el 15% es de elites, de minorías hasta el 30%, de masas hasta el 60% y universal a partir de allí. De todos modos, una cobertura por debajo del 5% deja de ser de elites para ser una cobertura de casos individuales. Según esta organización metodológica, América Latina sólo estaría ingresando a una educación de masas desde 2005 o 2006.

Tercera parte

LA TERCERA REFORMA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

EN AMÉRICA LATINA EN EL SIGLO XXI

V. LOS NUEVOS ESCENARIOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

A escala mundial, y mucho más significativamente en los países en desarrollo, toda política relacionada con el mundo de la educación superior era externa al núcleo duro de la política pública, localizada en el plano de la reproducción de los valores, de la capacitación y formación de los recursos humanos, de la legitimación o, inclusive, de políticas de redistribución de recursos para la expansión de la demanda agregada. Tradicionalmente, el eje central de la política de educación superior se inclinó en la región hacia el aporte de recursos financieros brindados a las instituciones públicas y con posterioridad, orientó la apertura de nuevas instituciones, fundamentalmente privadas.

En los nuevos escenarios tecnológicos y económicos se verifica, sin embargo, un nuevo eje de estas políticas públicas en el marco de la aceleración de la competencia económica, en el cual el saber ha pasado a tener un rol mucho más significativo. En tanto "la competitividad implica incorporar el progreso técnico a la actividad productiva", 1 la educación superior se ha transformado en un campo cada vez más central de la política pública y también de la geopolítica global. La construcción de la sociedad del conocimiento se está procesando y dirimiendo a través de una competencia entre los sistemas educativos, lo cual marca un nuevo rol del Estado, que debe refocalizar sus políticas públicas e integrarlas bajo la óptica del proceso de intemacionalización de la educación. La expansión de la educación transnacional promueve hoy una nueva geopolítica donde la educación marcará las fronteras futuras entre las naciones. 2

1 Carlos Tünnermann, "Autonomía universitaria en un mundo globalizado", en Autonomía Universitaria, Bogotá, ASCUN, 2004.

2 "La mundialización ejerce un profundo impacto sobre la educación en planos bastante diferentes, y en un futuro ese fenómeno será tanto más perceptible cuanto

139

140 LA TERCERA REFORMA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR . . .

E n estos inéditos escenarios el Estado aparece como la "instancia principal, sino la única", como afirma Tedesco,3 desde la cual es posible introducir aspectos regulatorios y orientadores de la inversión, la formación de recursos y la investigación aplicada, así como la atracción de estudiantes, la exportación de servicios educativos o la construcción de la equidad en el acceso al conocimiento y a la información. La política educativa en el sector terciario asume entonces un nuevo rol, tanto por el incremento de los actores, producto de la diferenciación y diversificación institucional, como por los nuevos desafíos y exigencias que se le plantean a la educación en el contexto global de una sociedad de la información donde el incremento de la producción está asociado al componente del capital humano y a la investigación científica.

El pasaje del mundo universitario -desde unas pocas instituciones de educación superior a una alta y variada diversidad de instituciones- durante la Segunda Reforma ha colocado al Estado como el único posible regulador a escala nacional, como la instancia exclusiva que permite ordenar el funcionamiento autónomo bajo parámetros públicos de una amplia cantidad de instituciones dispersas, competitivas, diversas, y que individualmente no logran su articulación como un sistema de educación superior nacionaL

En este nuevo escenario es necesario visualizar que por primera vez se han puesto en marcha un conjunto de políticas públicas de educación superior, las cuales se han orientado en primer lugar hacia la construcción de una institucionalidad que permita al Estado actuar como regulador del sistema universitario. En segunda instancia, la política pública, dependiendo de lo anterior, se ha orientado a la búsqueda de la calidad académica, al incremento de la cobertura con equidad, al establecimiento de sistemas de aseguramiento de la calidad y a la regulación de la intemacionalización de la educación superior.

más plenamente sea asumido por las naciones, regiones y localidades el papel fundamental de las instituciones educativas, no solamente para transmitir los conocimientos necesarios a la economía mundial, sino también para reinsertar a los individuos en nuevas sociedades construidas en torno de la información y el saber." Martín Carnoy, Mundializa(:iio e reforma na educa(:iio, Brasilia, UNESCD-ILEP, 2002, p. 23.

3 Juan Carlos Tedesco, Educar en la sociedad del conocimiento, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2003.

LOS NUEVOS ESCENARlOS DE LAS POLfTICAS PÚBLICAS. . . 141

Mientras que anteriormente las políticas públicas eran reactivas, ahora se están tomando proactivas y permanentes, más allá de la alternancia de los gobiernos y partidos, en un proceso continuo de reafirmación de la centralidad de la educación superior bajo fiscalización pública.

La construcción de los nuevos aparatos reguladores del Estado en materia de educación superior constituye un proceso reciente en todo el continente, que refleja el creciente papel del Estado en la fiscalización, supervisión y control. Al introducir una nueva y significativa regulación, se ha creado una nueva y reveladora tensión entre autonomía y gobierno, entre autonomía y sistema, entre competencia y complementariedad que en distinta dimensión está atravesando la política en todos los países latinoamericanos.

En el marco de un conflictivo proceso en curso surgido durante la última década, la expansión de los organismos reguladores del Estado ha sido el soporte institucional para la formulación e instrumentación de las políticas públicas. Así, en todos los países de la región, sin excepciones, se está reforzando la capacidad regulatoria del Estado mediante la creación de una nueva institucionalidad y de políticas públicas en la gestión de la "cuestión universitaria", que se ha insertado con una nueva filosofía basada en el bien público entre la autonomía universitaria y la libertad de enseñanza.

Políticas públicas en educación superior (2000-2005)

· -Colombia Reorganización del sector público. Creación del

Viceministerio de Educación Superior, nuevo organismo de acreditación de estándares mínimos.

Bolivia Fondo de mejoramiento de la calidad. Creación del Viceministerio de Educación Superior. Creación de una agencia de aseguramiento de la calidad.

Centroamérica Creación de una agencia acreditadora regional de acreditadoras nacionales y de una agencia acreditadora de posgrados

Brasil Nuevo proyecto de ley de educación superior. Mecanismos de medición de la calidad. Agencia de evaluación de la calidad a nivel de pregrado. Políticas de incorporación a las universidades para las personas de color.

Contmua


Continuación

Chile Proyecto de ley. Fondos de mejoramiento de la calidad. lnternacionalización activa de la educación superior. Amplios sistemas de becas públicas para promover equidad.

Cuba Municipalización de la educación superior a partir de un vasto programa de creación de carreras cortas.

Costa Rica Creación de la agencia de aseguramiento de la calidad (SINAES). Establecimiento de acuerdos quinquenales entre las universidades públicas autónomas y el gobierno para establecer pautas y compromisos.

Honduras Ley de transformación de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras.

Venezuela Normas constitucionales y creación del Ministerio de Educación Superior. Creación de un sistema público paralelo. Nuevas formas de integración universitarias a través de las aldeas universitarias.

República Nueva ley de regulación y creación de una Secretaria Dominicana de Estado con mandato de evaluación quinquenal de

la calidad.

Uruguay Consejo de Regulación y normas para la creación de las universidades privadas.

Paraguay Creación de la agencia nacional de evaluación y de acreditación.

Ecuador Cambios constitucionales. Creación de nuevos organismos de regulación y de evaluación de la educación superior (CONESUl'-CONEA).

México Expansión del sector público. Amplios sistemas de becas y creación de universidades indígenas. Creación del Viceministerio de Educación Su_I>erior.

El Salvador Nueva ley de regulación y evaluación bajo control ministerial y creación de una agencia de acreditación.

Panamá Proyecto de ley para la creación de una agencia de aseguramiento de la calidad.

Perú Creación de una agencia de aseguramiento de la calidad.

Trinidad Creación de una agencia de aseguramiento Tobago de la calidad.

Jamaica Creación de una agencia de aseguramiento de la calidad.

LOS NUEVOS ESCENARIOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. . . 143

Este amplio proceso en curso exhibe que los Estados se están dotando de una capacidad regulatoria y de orientación de los recursos financieros destinados hacia las universidades públicas, que intentan asegurar el establecimiento de estándares básicos de las instituciones y los programas, así como de las formas de gestión que promueven a su vez las carreras docentes y la garantía de los derechos estudiantiles a través de nuevos marcos legales.

Esta regulación básica se ha orientado tanto sobre el sector privado -el mercado- corno sobre el sector público -la autonomía-, en el marco de un proceso en curso no exento de tensiones políticas, conflictos institucionales y vacíos legales, que en muchos casos han llevado a la judicionalización de la política de educación superior corno ha acontecido en Ecuador, y que se puede expresar en una posible tendencia futura corno mecanismo para dirimir las diferencias sobre las políticas de educación superior.4

La construcción de la institucionalidad, el establecimiento de mecanismos de evaluación y acreditación, la búsqueda de la equidad y de la diversidad y la promoción de las reformas en las universidades están siendo enmarcadas de manera creciente tanto por los procesos de globalización y la creación de una educación transnacional como por las diversas políticas que sobre la intemacionalización de la educación están llevando adelante los países.

La nueva realidad de la educación superior latinoamericana -y mundial- está marcada por el inicio de la educación transnacional, que comienza a imponer un modelo tripartito donde coexisten la educación pública, la privada nacional y la privada externa. Una porción significativa de la nueva dinámica se caracteriza por el desarrollo de una educación virtual que al tiempo que incorpora las nuevas tecnologías de información y educación (NTic), for-

' El proceso de judicionalización de la educación superior está expresando, ante la ausencia de marcos claros o de la alta violación de los existentes, que las instituciones y la& personas en el ámbito de la educación superior acuden a los tribunales para hacer cumplir sus derechos. Se podrían referir, por ejemplo, los casos de Ecuador, como resultado del incumplimiento del coNESUP con respecto a las entregas de los fondos a las universidades: de Colombia, ante el incumplimiento por parte del Estado de los Convenios de Reválida y Homologación de Títulos o de Brasil, respecto al establecimiento de cupos para sectores excluidos por encima de los resultados de las notas de las pruebas de ingreso.


mula nuevas concepciones pedagógicas basadas en modelos de simulación y un nuevo rol de los docentes.

En este contexto, y también como derivación de la heterogeneidad de niveles de calidad y de iniquidades, se impone el nacimiento de sistemas nacionales de aseguramiento de la calidad y un nuevo rol del Estado en la formulación de políticas proactivas para promover una efectiva equidad e incorporar los sectores marginados -los negros, los indígenas, los minusválidos y las personas del mundo rural- así como una importante reforma en las instituciones universitarias públicas al tratar de orientarlas hacia la educación permanente, la flexibilidad institucional, la búsqueda de nuevas fuentes financieras y la apertura a los excluidos o a la competitividad externa. La centralidad que adquiere la educación superior en la sociedad del conocimiento equivale a las reposiciones, que son el objetivo fundamental de la política pública.

Fases de la educación superior en América Latina

Modelo educativo Modelo político Objetivos políticos Instrumentos

Primera Reforma: Lógica pública. Búsqueda de Luchas Políticas. autonomía. Lucha por fondos. Estado Alianzas con

autonomía. docente. estudiantes y _partidos.

Segunda Reforma: Lógica privada. Competencia Medios, publici-mercantilización. Lucha por libertad por la atracción de dad, marketing y Modelo dual de mercado. estudiantes a las eficiencia competí-público-privado. instituciones. tiva.

Ideología de la "libertad de enseñanza" y del mercado regulador. Desmoralización universitaria.

Tercera Reforma: Lógica nacional. Búsqueda de Educación internacionaliza- Sistemas de regulación pública. transnacional. ción en la aseguramiento de Remoralización Alianzas interna-universidad de la la calidad. universitaria: la cionales. Flexibili-diversidad. Asociaciones educación como un dad institucional. Modelo trinario rectorales. bien público. público-privado Estado evaluador. nacional-internacional.

LOS NUEVOS ESCENARIOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. . . 145

Hablar hoy de la educación superior en América Latina significa para el 2003 hacer referencia a 13 millones de alumnos matriculados, un 47% de la matrícula en instituciones privadas, a una tasa de incremento total anual de la matrícula del 6% (1994-2000) compuesta por un incremento del sector privado del 8% y uno del sector público del 2,5%, que significa un 28,4% de tasa de cobertura de la educación superior dentro del grupo de edad de 20 a 24 años. Tomada una muestra de cinco países -la Argentina, Venezuela, Paraguay, Cuba y Colombia-, se constata que la matrícula en esos países, entre 1994 y 2000, se incrementó en 68,3% en promedio, y que sólo se redujo en el caso particular de Cuba. Ello significa un incremento interanual del 9,75%. De extrapolarse estas conclusiones para la región en el 2006, la matrícula alcanzaría a más de quince millones de estudiantes.

Más allá de la expansión ocurrida en las décadas de 1980 y de 1990, el crecimiento de la matrícula se mantiene a una tasa mayor y muy superior al incremento poblacional de la región y presiona por un aumento de la diversificación de oportunidades de estudio por parte los estudiantes, lo cual contribuye a su vez a una diversificación de la oferta educativa.

El estudiantado universitario dejó de ser una pequeña elite para convertirse en un sector normal dentro de nuestras sociedades y perder su rareza o exclusividad de antaño. Así, la condición social del universitario o del estudiante se ha vuelto más accesible, y aún cuando perviven fuertes injusticias en el ingreso, se han multiplicado enormemente las oportunidades de acceso a esta condición.

En este inédito escenario puede observarse que 1 ,2 millones de estudiantes están matriculados en 215 universidades con orientación religiosa; 164.527 alumnos, en cursos virtuales de 175 universidades, en su mayoría públicas (1,3% del total de estudiantes); y 1,8 millones de alumnos, en 29 macrouniversidades. Pero en este actual contexto, aún se sostiene una casi inexistente cobertura indígena, que ronda el 5% aproximadamente, y una cobertura aún menor de las personas con discapacidades, que no alcanzan al 2% de su grupo erario ..

VI. NUEVOS ROLES DEL ESTADO: LAS AGENCIAS DE ASEGURAMIENTO

DE LA CALIDAD

La globalización, la revolución tecnológica mundial, la masificación de las instituciones y la creación de establecimientos de educación superior orientados al mercado promovieron una caída de la calidad de la educación que condujo a reconocer la necesidad de establecer sistemas globales para su aseguramiento.

Este proceso, que constituyó una de las claves del inicio de la Tercera Reforma de la educación superior en la región, tuvo una notable aceptación, al punto de que está casi concluida la primera etapa, determinada por la concientización, la negociación y la aprobación de los marcos normativos de los sistemas nacionales de aseguramiento de la calidad en los diversos países.' En este sentido, se han aprobado marcos legales que impulsaron la creación de organismos de aseguramiento de la calidad, basados en una autoevaluación mixta: interna, de pares y externa. En la mayoría de los casos, los organismos están conformados por representantes de los diversos actores académicos, tienen un alto grado de autonomía y no dependen directamente de los ministerios de educación.

Esta nueva figura en el sistema universitario de América Latina y el Caribe comienza a cumplir el rol de policía educativa al establecer niveles mínimos de calidad, criterios de autorización de funcionamiento de las instituciones y otras diversas regulaciones a la libertad de competencia.

La heterogeneidad que se produjo con la creación de organismos sin control de la calidad ha dado paso a sistemas de restricciones establecidos a partir de determinados consensos nacionales entre

1 A la fecha, sólo faltan sumarse Uruguay, Perú, Venezuela, Panamá, Nicara· gua, Honduras, Guatemala, Belice, Haití, y el resto del Caribe inglés, con la excep· ción de Jamaica. En Pa:1amá, el proyecto de ley está a punto de ser presentado por el Gobierno Nacional y fue creado en consenso con el Consejo de Rectores.

146

NUEVOS ROLES DEL ESTADO . . . 147

las propias universidades, los colegios profesionales, los parlamentos o los gobiernos. Si bien el sistema de libertad de funcionamiento a través de un modelo dual o binario se mantiene, se agrega una nueva figura jurídica a través del establecimiento de Sistemas de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (SACES}, que promueven valores y roles. Igualmente, se debe destacar que comparte responsabilidades con el sistema superior interno y con las relaciones entre éste y la educación internacional.

Las nuevas instituciones presentan diferencias entre sí, resultado de diversos sistemas políticos, de sus propias estructuras, de sus grados de desarrollo, de los niveles de cobertura, de su representación, institucionalidad, dependencia y autonomía, pero todas tienden hacia un funcionamiento basado en el consenso, la transparencia de las decisiones, la eficiencia, la autonomía, la imparcialidad y la amplitud de visión. Todas aspiran a ser objetivas, neutrales, y a mantenerse equidistantes de los centros de poder.

Los SACES asumen un rol determinante en la regulación local en contextos globales y, por ende, actúan como reguladores entre la educación superior local y la internacional. A ellos les corresponde intervenir sobre los procesos de revalidación, homologación y establecimiento de estándares mínimos. La educación off shore, virtual, con franquicia o internacional es expresión de una nueva educación que requiere otro tipo de regulaciones y controles.

Las debilidades que implica el desarrollo de un sistema universitario autárquico y los riesgos que entraña ser un sistema terciario subsidiario o dependiente, determinan el rol de equilibrio y equidistancia de las agencias, entre la autarquía local y la dependencia externa. En el primer caso, no toman en consideración la existencia de una educación sin fronteras, que el conocimiento es global y que los procesos de generación de nuevas tecnologías e innovaciones se producen en escenarios abiertos. En el otro, no se considera que los sistemas de educación superior tienen determinantes particulares, en términos de pertinencia de líneas de investigación basadas c:'l. necesidades propias y que también la educación superior cumple un rol en la transmisión de valores y en la conformación de estructuras sociales y po!nicas locales. No se trata de un servicio que pueda ser suplantado por otro -transable en el marco de una nueva división internacional del trabajo educativo-,


sino que ello acarrea, además, profundas y complejas incidencias sociales.

Estos sistemas de aseguramiento de la calidad son engranajes esenciales para arribar con efectividad a la concreción de la nueva sociedad del conocimiento y optimizar una economía globalizada que permita mayor movilidad de la mano de obra. Por eso, forman parte de los procesos de fiscalización, incentivo y control de la generación de conocimientos y de las nuevas barreras de defensa entre los países y los mercados mundiales, en el marco de una etapa que establecerá los parámetros básicos de la educación en las próximas décadas. Dentro de este proceso de conformación y consolidación, se pueden identificar las siguientes:

a) Convencimiento, negociación y generación de un marco normativo.

b) Instauración, con fuerte orientación hacia la vigilancia y el control, formación de avaladores, generación de metodologías y procedimientos.

e) Creación de incentivos, que se expresa en el desarrollo de políticas asociadas a los sistemas de fiscalización y control para promover las reformas de las instituciones y el mejoramiento de la calidad.

d) Coordinación internacional, procurando establecer similitud de procedimientos y de esquemas de medición de la calidad y parámetros comunes globales o regionales.

LA NUEVA REALIDAD REGIONAL: LA CREACIÓN DE AGENCIAS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

El proceso de diversificación, con diferencias y matices, se ha repetido a escala global y fue una de las causas de la creación de las agencias de aseguramiento de la calidad. Nacidas en los Estados Unidos en el siglo xx -inclusive con raíces ancladas en el siglo xrxy expandidas desde la década de 1980 en Europa, el establecimiento de agencias y mecanismos de aseguramiento de la calidad de la educación superior ha tenido una notable aceptación, al punto que prácticamente en toda la región está casi concluida la primera etapa, marcada por la concientización, la negociación y la aprobación


de los marcos normativos de los sistemas nacionales de aseguramiento de la calidad.

Un conjunto variado de causas presionó para que esto se diera: demandas internacionales asociadas a la globalización, reconocimiento del caos creado por la expansión incontrolada de instituciones, rápido consenso académico en las características de estas instituciones o mecanismo de defensa de los profesionales frente al rápido deterioro posible de sus certificaciones, tanto en el sector público como en el privado.

La respuesta dominante a la diferenciación y diversificación de las instituciones terciarias durante la Segunda Reforma ha sido la creación de estos organismos de aseguramiento de la calidad, los cuales en todos los casos se caracterizan por basarse primero en una autoevaluación interna, luego una evaluación de pares académicos y finalmente en una acreditación externa realizada por estas agencias públicas.2 En la mayoría de los casos, estos organismos se conforman con la representación de los diversos actores académicos, tienen un alto grado de autonomía y no dependen directamente de los ministerios de educación. Constituyen una nueva figura en el sistema universitario de América Latina y el Caribe y comienzan a cumplir el rol de "reguladores académicos" al establecer ni

veles mínimos de calidad, criterios de autorización de funcionamiento de las instituciones, guías y procedimientos de gestión y diversas regulaciones -a la libertad de competencia en el mercado de la educación superior en el interior y en las fronteras de los países.

Estas regulaciones han implicado el establecimiento de mecanismos y procedimientos de restricción de la libertad de enseñanza, al establecer diversas barreras de ingreso, tanto nacionales como internacionales, y condiciones mínimas para el mantenimiento del suministro del servicio educativo por parte de los centros de educación terciarios. Con estos instrumentos, el mercado libre de la educación superior privada comienza a estar acotado y regulado en diversa proporción e intensidad por políticas estatales. Pero también es cierto que el funcionamiento de estas instituciones está acotando la autonomía de las universidades públicas. Los sistemas de

2 AAVV, La evaluación y la acreditación de la educación superior en América Latina y el Caribe, La Habana, IESALC-UNESCO, 2004. En este libro se reúne la síntesis de diversos estudios sobre los sistemas de acreditación en la región. Puede recogerse información en <www.iesalc.unesco.org.ve>.

150 LA TERCERA REFORMA DE LA EDUCACIÓN SUPERiOR . . .

aseguramiento d e l a calidad han crecido en la brecha abierta entre la autonomía universitaria pública y la libertad de enseñanza privada. El propio grado de su desarrollo y sus potestades están dadas en cada país en función de Jos poderes establecidos en la Primera Reforma de la educació11 superior, basada en la autonomía, y la Segunda Reforma, sustentada en la libertad de enseñanza.

Frente a la autonomía universitaria y a la libertad de enseñanza, las agencias de aseguramiento han intentado establecer fronteras y acotar los límites establecidos o autoestablecidos. Esta compleja dinámica ha ido consolidando la educación como un bien público, cuyo desarrollo y fortalecimiento estuvieron sujetos a la capacidad del Estado de regular, guiar o administrar ambos poderes en pugna.

La férrea heterogeneidad producida con la expansión institucional pública y privada, sin la existencia de los mecanismos de aseguramiento de la calidad que caracterizó a la Segunda Reforma, está así dando paso a sistemas universitarios con diversas restricciones establecidas sobre la base de la calidad, a partir de determinados consensos nacionales entre las propias universidades, los colegios profesionales, los parlamentos o los gobiernos, que son en la mayoría de los casos las instituciones que no sólo escogen a los miembros de Jos organismos de acreditación y evaluación sino que definen, además, los parámetros de calidad.

Para algunos, es la autonomía universitaria misma la que está siendo revisada, y para otros, está en juego la libertad de enseñanza. Éstas son las nuevas tensiones por las que atraviesa en la actualidad la polémica en torno de la educación superior. En este panorama institucional, si bien el sistema universitario dual o binario se mantiene, se agrega ahora una nueva figura jurídica y un nuevo actor, a través del establecimiento de estas agencias o instituciones de aseguramiento de la calidad que se localizan entre la autonomía universitaria y la libertad de mercado, promoviendo la regulación y la educación como un bien público.

En tal sentido, esh:ts recientes instituciones impulsan una serie de valores y roles en el marco de una nueva regulación de la educación superior y constituyen una nueva estructura institucional dentro de los sistemas universitarios de la región, responsables en relación con el sistema superior interno y con el sistema educativo internacional. Los determinantes de las agencias de aseguramiento de la calidad están articulados como resultado de un conjunto


de alternativas y son la derivación de una compleja dinámica de negociación entre las universidades autónomas, las IES privadas, los colegios profesionales y los gobiernos.

Entre las principales determinantes decisionales podemos destacar las siguientes:

Esquema de las agencias de evaluación y acreditación

Opciones Criterios Agencias Sistemas exclusivos y monopólicos, en general monopólicas públicos, o sistemas diversificados que contemplan un

o variedad de organismo que acredita a su vez a las agencias agencias acreditad oras y una pluralidad de agencias vinculadas públicas a sectores empresariales, académicos, públicos y privadas. o profesionales.

Agencias Sistemas en los cuales se superpone una multiplicidad externas, de agencias con distinto nivel de cobertura geográfico, agencias locales en función de las áreas de conocimiento u otros o agencias criterios de segmentación que conviven en regionales de el territorio nacional . evaluación.

Sistemas para Están organizados estrictamente para fiscalizar el castigar o cumplimiento de determinados parámetros e imponer sistemas para sanciones de diverso tipo a quienes no lo cumplen. premiar. Algunas agencias llevan adelante políticas financieras,

académicas e institucionales que asocian los resultados de sus evaluaciones a procesos de mejoramiento de la calidad de las instituciones evaluadas.

Sistemas reales Las evaluaciones son, en general, complacientes, o sistemas corporativas o burocráticas, no tienen incidencia real o ficticios de no son tenidas en cuenta, frente a sistemas que evaluación. efectivamente cumplen sus cometidos de evaluación y

acreditación en forma autónoma y neutra.

Sistemas para Tienden a proteger a las instituciones y a los actores proteger o existentes, a restringir el ingreso a dichos mercados a sistemas para nuevos proveedores tanto locales como globales, frente competir. a sistemas conformados para competir, a sistemas

abiertos que no restringen los nuevos ingresos de calidad y que asumen la necesidad de contribuir a la competitividad de todas las universidades.

Continúa


Continuación

Sistemas Los gobiernos tienen un alto protagonismo y sus gubernamentales decisiones tienden a la orientación política, frente a o sistemas sistemas estatales donde las agencias representan a una estatales. variedad de centros académicos y sociales y tienen que

representar a la sociedad y no a un gobierno u orientación específico.

Sistemas Representan y expresan una parcela del mundo corporativos académico, a un grupo de universidades o a una o sistemas región. Tienden a asumir múltiples compromisos y autónomos. componendas por lo que sus evaluaciones, en general,

son producidas por los propios actores que ellos representan, frente a sistemas de evaluación que toman fuerte distancia de los diversos grupos de intereses y tienen capacidad de producir evaluaciones y acreditaciones autónomas a las instituciones y a los grupos de poder.

Sistemas La presentación ante las instancias de evaluación es voluntarios o voluntaria y en general son las instituciones de sistemas calidad las que se someten a las evaluaciones, en tanto obligatorios. las instituciones de baja calidad no son obligadas a ser

evaluadas y por ende a tener una determinada sanción o clasificación. Corresponde a sistemas duales que conviven con unas pocas instituciones de calidad y una enorme cantidad de programas e instituciones por fuera de esos marcos regulatorios. Frente a esto se presenta la opción de sistemas que evalúan a todas las universidades y establecen criterios nacionales obligatorios.

Sistemas Las evaluaciones son altamente presenciales, costosas, presenciales cualitativas, con alta subjetividad de los evaluadores, o sistemas con mecanismos y procedimientos altamente variables, automatizados. frente a sistemas de evaluación que se basan en fuertes

sistemas de información estadística y que utilizan intensivamente sistemas automatizados para conformar una parte significativa de las evaluaciones.

Sistemas Se reducen a las instituciones universitarias, frente a universitarios sistemas más complejos que atienden a la o sistemas diferenciación de instituciones de educación superior. terciarios de evaluación.


LA NUEVA TENDENCIA DE ACREDITACIÓN

Las agencias de acreditación, si bien han nacido en su mayor parte de determinaciones políticas, académicas y económicas nacionales en el contexto de la internacionalización de la educación superior, han asumido nuevos roles de regulación asociados a la realidad de la educación transnacional. Estos sistemas de aseguramiento de la calidad, surgidos tras el agotamiento de la Segunda Reforma de la educación superior y la expansión de los modelos binarios, tienen hoy un papel destacado en el marco de la Tercera Reforma y del modelo tripartito, que obliga a las agencias a regular también la relación del ámbito nacional con el extranjero.

Más allá del rol local, los sistemas de aseguramiento de la calidad se están constituyendo en una parte constitutiva de las bases de la nueva sociedad del conocimiento y de una economía globalizada que permite mayores niveles de movilidad de la mano de obra en el marco de la compleja irrupción de la educación transnacional. En este sentido, son parte de los procesos de fiscalización, incentivación y control de generación de conocimientos y de las nuevas barreras de defensa entre los países y los mercados mundiales, en un contexto que sin duda marcará los parámetros básicos de la educación global y sin fronteras que parece perfilarse en las próximas décadas.

Ahora la calidad es reconocida como variable global, así como también la matrícula y los docentes, en medio de la globalización de la economía y de la construcción de una nueva sociedad de la información, de acceso en red y con una fuerte incapacidad de su control nacional . Los posgrados internacionalizados por la especialización de los saberes serán uno de los componentes de esta educación trasnacional.

En este escenario, se producen múltiples alianzas internacionales interuniversitarias en el marco de una mercantilización global de las IES y del crecimiento de un comercio internacional basado en regulaciones de derechos (de autor, de propiedad, de distribución geográfica, de marcas, de patentes). El Estado está siendo superado por la economía privada y la propia capacidad de los instrumentos de regulación nacionales se está reduciendo dramáticamente. Pero al mismo tiempo, las demandas sobre los Estados

154 LA TERCERA REFORMA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. . .

de la región se amplían al incrementarse las desigualdades y las incertidumbres.

La respuesta no es la desaparición del Estado sino el desarrollo de un nuevo rol de éste. En el campo de la educación superior esto se expresa en la constitución de un Estado regulador o evaluador, a través de la creación de ministerios y viceministerios y del establecimiento de sistemas nacionales de aseguramiento de la calidad más rígidos, abarcadores, especializados y autónomos. Este proceso, a su vez, trae a la palestra un debate signado por la significación de la autonomía y la libertad de enseñanza en el proceso de construcción de los sistemas universitarios. Las agencias de acreditación deben ser consideradas un instrumento fundamental en el proceso de creación de mercados comunes ampliados y en la integración entre sistemas educativos nacionales.

El caso del MERCOSUR, en su faceta educativa, constituye una especificidad muy interesante de analizar en esa trama histórica que, por un lado, presiona hacia la construcción de sistemas de aseguramiento de la calidad a escala local, y por el otro, promueve procesos de integración de los sistemas educativos a escala global o regional .

E l proceso en curso de acreditación en el MERCOSUR, inserto en un complejo y lento camino hacia la integración del sector de educación superior de América Latina y cuya experiencia, más allá de sus debilidades, es una buena base para ajustar los relojes del continente y lograr la integración educativa, constituye una de las realidades más apasionantes en la región.3

La acreditación es apenas uno de los cimientos del imponente edificio de la integración pero, sin duda, constituye una de las palancas fundamentales en la creación de mecanismos que permitan la movilidad laboral y profesional, así como en la creación de los mercados comunes.

El MERCOSUR educativo ha sido el resultado de la superación de las diversas resistencias que existen al establecer políticas regionales de evaluación y acreditación en el nivel correspondiente a la educación superior. Muestra cómo el desarrollo del concepto del control de la calidad ha cambiado radicalmente en los últimos años

3 Julio Martín, El mecanismo de acreditación universitaria del Mercosur, Asunción, IESALC-Universidad Autónoma de Asunción, 2004.


con respecto al enfoque tradicional de la integración en materia educativa, al disminuir la importancia de la homogeneización y acentuar la de los sistemas de evaluación de la calidad en cada país, pero con parámetros similares. Ello ha permitido introducir la dosis de flexibilidad y de política necesarias que este proceso requiere -y cuya ausencia ha frustrado tantas otras experienciasy también garantizar los niveles de calidad imprescindibles para llevar adelante la integración educativa y laboral.

Este enfoque puso el acento en el reconocimiento de las certificaciones para poder proseguir estudiando en los demás países del MERCOSUR sobre parámetros comunes, lo que favoreció la movilidad laboral y la prosecución de los estudios de cuarto nivel. La estrategia puso el acento en la necesidad de crear sistemas de acreditación en cada país y, en tal sentido, organizó una agenda política nacional y ayudó a que Paraguay, Bolivia y Brasil, por ejemplo, crearan sus respectivas agencias.

La concepción de la integración educativa es, en este sentido, el resultado de las diversas decisiones tanto de caminos tomados como de opciones rechazadas en la construcción de esa legalidad. Entre ellas, podemos destacar el principio de la "razonable equivalencia", que condujo a establecer tablas con contenidos mínimos de las carreras seleccionadas, rápidamente superado para propender a un sistema de reconocimiento de títulos basado en la certificación de la calidad de la educación en cada uno de los países.

Este sistema reconocía tanto las autonomías como las soberanías de cada país; el rechazo a la homogeneización de carreras que hubiera anulado la riqueza de la diversidad; la relación entre el reconocimiento de títulos y la habilitación profesional que condujo a la plena incorporación de los organismos profesionales en las negociaciones; la prioridad de la calidad y la movilidad meramente académica y no profesional; la frondosa estructura de grupos, comisiones, comités y reuniones que le han dado sustentabilidad política y técnica, consenso y legitimación al proceso en curso.

En esta reflexión, tanto Jos viejos debates como los nuevos enfoques gestados en la experiencia marcan las pautas de la discusión sobre los nuevos retos de las agencias alrededor de los siguientes contenidos:


a ) Acreditación por carreras versus acreditación institucional. b) Voluntariedad de la evaluación frente a la obligatoriedad. e) Autoevaluación cualitativa versus una evaluación basada en

indicadores. d) Evaluación en función de los principios y misiones o en fun

ción de parámetros de calidad predefinidos. e) Preeminencia de la autoevaluación versus la evaluación

externa.

Hay, sin duda, opciones que pueden ser discutibles más allá del proceso escogido y que constituyen hoy los temas centrales del debate de la globalización educativa y de la coordinación de los sistemas educativos. Estas opciones se definen no sólo al calor de las tensiones y de la resolución política de las diferencias, sino también en las diversas concepciones que se tenga sobre la calidad. Así, como ejemplo podemos destacar la existencia de distintos enfoques de la calidad vistos históricamente, los cuales a su vez tienen una fuerte vinculación con las diversas fases de la educación superior en la región.

El enfoque academicista, marcado por un escenario internacional y caracterizado por ser un modelo de elites académicas con muy baja incidencia del conocimiento en la economía, primó durante muchos años. Fue confrontado con un enfoque que se centró en la equidad, de carácter nacional y resultado de la alta diferenciación de las rES, expresada en un enfoque político donde prevalecen los estándares mínimos de calidad.

Hoy estamos frente a una situación de competitividad que se dirime en un escenario global, con un fuerte sesgo empresarial y contextualizada en el marco de la educación transnacional. La calidad es una variable global en la que importan los centros de referencia internacional. También es cierto que ha aumentado la presencia de enfoques sustentados en la equidad.

En general, la evaluación de programas o la evaluación institucional, ejes diferenciados que han marcado la región, se articulan sobre una misma concepción evaluativa. Podría considerarse que los sistemas de acreditación están pasando de una etapa voluntaria, sostenida en programas o instituciones, a una fase en la cual, directa o indirectamente, se incluyen elementos obligatorios en algunos de los múltiples puntos del proceso.


En Chile, por ejemplo, si bien se mantiene la voluntariedad de la evaluación dada la norma constitucional, se la asocia al acceso de financiamiento público, con lo cual se establecen algunas condiciones de obligatoriedad.

Así, la nueva fase del proceso de las agencias de aseguramiento en la región parece estar marcada por la diversidad, por la confluencia de múltiples y diversos mecanismos de evaluación orientados a las evaluaciones de proceso, de institución, de ingreso, de egreso o de competencias, lo que indica el avance hacia una cultura de la evaluación y el nuevo rol del Estado como actor evaluador tanto frente a las instituciones regidas por la autonomía como a las impulsadas por la libertad de la educación.

En este amplio movimiento hacia nuevas formas de evaluación hay un creciente reconocimiento de que las agencias de acreditación en la región, más allá de la diversidad de situaciones, tienen una fuerte inestabilidad institucional. Tal situación es consecuencia de su reciente establecimiento, de la lentitud de sus procedimientos, de las restricciones que imponen los diversos actores universitarios públicos o privados, de la propia debilidad de sus marcos normativos y de la persistencia de fuerzas a favor de mantener la iniquidad de la educación superior.

VIL LAS UNIVERSIDADES DE LA DIVERSIDAD

La construcción de las universidades de la diversidad requiere un nuevo escenario de flexibilidades pedagógicas y nuevas tecnologías y procedimientos, que expresen un amplio conjunto de políticas y también de tecnologías, muchas de ellas específicas para las personas excluidas: braile para ciegos, rampas para los lisiados, educación virtual o a distancia para los presos, educación intercultural bilingüe para los indígenas, amplitud de horarios nocturnos o sabatinos para quienes trabajan, atención especial para las mujeres embarazadas, flexibilidad de documentación para inmigrantes o desplazados.

Todo esto requiere ingentes reformas para que se conformen como instituciones dialógicas de saberes, ya que el saber nace del diálogo, del intercambio entre paradigmas y de conocimientos diferentes. Este desafío de abrir las puertas de las universidades a la sociedad debe, sin embargo, ser analizado en función de la calidad, lo cual hace que el debate de "equidad-calidad" se tome más complejo ante el aumento de la presión competitiva y de las crecientes desigualdades sociales.

En los ú ltimos años, uno de los nuevos enfoques de la reflexión intelectual en la búsqueda de dar una solución a ese núcleo aparentemente contradictorio se ha orientado al reconocimiento de las personas en el marco del multiculturalismo.1 En la base de este criterio, está el concepto de interculturalidad, el sello contemporáneo de todas las sociedades modernas, pertenecientes a un mundo global que requiere el diálogo de las diversidades culturales como mecanismo de construcción de sociedades basadas en la solidaridad y la convivencia. Es el reconocimiento de que todos somos distintos y de que la fraternidad y el trabajo en equipo son la base del mejoramiento de la calidad y de la equidad.

Nuestras sociedades heterogéneas y desiguales son el producto diverso de un histórico proceso de hibridación, de las mezclas

1 Véase el trabajo de Charles Taylor, El multiculturalismo y "la política del reconocimiento", México, Fondo de Cultura de Económica, 1993.

LAS U NIVERSIDADES DE LA DIVERSIDAD 159

de distintas culturas marcadas por las migraciones, los géneros, las orientaciones sexuales, el sistema de alimentación, las costumbres cotidianas y también diferenciables por el conjunto de enfermedades, accidentes o desarrollos personales que diariamente nos generan múltiples diferenciaciones entre los hombres. Pero muchas veces la sociedad tapa, entierra o esconde estas variedades.

Las personas privadas de su libertad en las cárceles, por ejemplo, constituyen un vasto y creciente sector. Muchas de ellas podrían ingresar al nivel superior pero, por sus propios motivos, están excluidas de esta posib i lidad para superar sus propias limitaciones. La educación no entra en las cárceles, que son centros de un sistemático proceso de degradación de la condición humana. La universidad no traspasa esas rejas, así como tampoco atraviesa las barreras que aíslan a las comunidades indígenas. Debido a la ausencia de políticas específicas y eficaces que reviertan la exclusión, las personas con discapacidades, así como ocurrió en un momento con las mujeres, tienen aún escasas posibilidades de ingreso y permanencia en las universidades latinoamericanas.

LA DIVERSIDAD Y LOS NUEVOS ESCENARJOS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

La rápida renovación de saberes está produciendo un nuevo escenario en la educación superior ya que las tradicionales estructuras de transferencia de saber, o sea los profesores, no tienen la capacidad .>uficiente para apropiarse de la actual multiplicidad de nuevos saberes. Algunas de las prácticas de enseñanza aún vigentes resultan hoy obsoletas, situación que requiere de un proceso rápido de renovación, simultáneo, de saberes y destrezas.

Sólo en lo referente a la enseñanza del idioma español, se publican por año alrededor de ciento veinte mil nuevos títulos, y casi diariamente se inventan cientos de fórmulas, procedimientos, análisis, axiomas y nuevas teorías. En este dinámico escenario nadie puede acceder a la totalidad del conocimiento y por ende a su transmisión, lo cual lleva necesariamente a reflexionar sobre el nuevo rol del docente.

En este nuevo contexto, tendrá que cumplir con la función de tutor. Será el profesional actualizado y capacitado para contribuir


a que los estudiantes busquen y obtengan adecuadamente l a información, procesen los diversos saberes, investiguen realidades, busquen y hasta propongan nuevas hipótesis y teorías. El cambio del rol del docente, y por ende también el de las instituciones, hace que hoy el diálogo intercultural, el diálogo de saberes y de perspectivas distintas, sean la base de la formulación de las nuevas concepciones pedagógicas. Las nuevas reflexiones ponen el acento en el reconocimiento de que las instituciones no tienen todo el saber. La inclusión de otros sectores culturales y sociales contribuye a crear los diálogos necesarios para que las universidades puedan expandir sus propias fronteras del conocimiento.

La universidad tradicional funciona como un espacio de repetición de teorías, de transferencia de saberes acumulados. Ésta es la universidad inflexible, la universidad fábrica, en la cual después de una rígida currícula de reiteración de teorías por parte de los profesores, la institución entrega un certificado. Este proceso expresa el esquema de universidad tradicional, monocultural, inflexible, rígida, que ha entrado en una crisis final ante la revolución de los saberes.

La incorporación de las perspectivas de género, de las que comprenden a las personas con discapacidades, de las configuraciones del mundo indígena, del multiculturalismo, de la pertinencia global constituye uno de los elementos insoslayables para promover la renovación de las universidades ancestrales.

El nuevo enfoque se centra en la contribución que los excluidos le aportan a la construcción de espacios de diálogos de saberes y en la necesidad de integrar lo local y lo global en los currículos flexibles. En este sentido, los Estados Unidos y Europa han avanzado significativamente en materia de educación superior por la apertura de los centros de enseñanza a las diversidades del saber, lo cual ha contribuido, además, a dar respuestas a la peor desigualdad que existe y que se está expandiendo a escala global: la iniquidad en el acceso al saber, la brecha del conocimiento. Entre los mecanismos por los cuales sus instituciones terciarias han contribuido a ampliar la inclusión se destaca la movilidad -el Acuerdo de Boloñao una relación dinámica e interactiva con la práctica.

A diferencia, en nuestra rc¿ión las universidades están encerradas en la repetición de Faberes teóricos, y no están organizadas como espacios de diálogos con los seres humanos diferentes. La

LAS UNIVERSIDADES DE LA DIVERSIDAD 161

ausencia de investigación o de movilidad estudiantil y docente es también un corolario de ello.

En cambio, las universidades de los países industrializados están promoviendo el diálogo de diversidades, esa capacidad de poder confrontar enfoques y perspectivas entre distintos, sean chinos, franceses, mexicanos, lisiados, homosexuales, indígenas o mujeres, ya que es a través del diálogo y del trabajo entre las diversidades que se produce el proceso del conocimiento, que no se construye sólo en base a certezas, sino gracias a los interrogantes que surgen entre seres distintos que se comunican. Desde este enfoque, la construcción de universidades de la diversidad, multiculturales, se produce cuando se da cabida a toda la sociedad y a sus diversos sectores. Diferentes somos todos, y la sociedad ha ido promoviendo que seamos más diversos y, en consecuencia, más libres.

Hoy la problemática de la equidad no remite sólo a las leyes, sino también a las prácticas culturales, a las políticas de compensación y de diálogo. Por eso mismo, uno de los primeros desafíos en la región es incluir a las comunidades indígenas en el proceso de la educación superior.

POúnCAS DE COMPENSACIÓN: EL CASO DE LA EDUCAOÓN SUPERIOR INDÍGENA

Las "nuevas demandas indígenas", y destacadamente también las de educación superior, están insertas en el marco de la búsqueda para superar la pobreza de estos pueblos a través de una educación superior sustentada en políticas nacionales y participativas que permitan favorecer la conformación de efectivas naciones multiétnicas y multiculturales. Es decir, se procura que las universidades del país se orienten hacia el efectivo reconocimiento de la diversidad cultural, y que al tiempo promuevan la equidad y el apoderamiento por parte de las comunidades indígenas mediante una educación superior con pertinencia en sus propias estructuras productivas y sociales.

La expansión de movimientos guerrilleros en una de las zonas más pobres de Mé�ico como Chiapas, la instalación de la guerrilla en los resguardos indígenas colombianos, las estrategias de sobrevivencia de las comunidades indígenas que producen coca y la


nueva valoración mundial d e l a diversidad cultural, que en l a región se expresó en la aprobación de nuevas constituciones rnulticulturales, constituyen elementos que se agregan a las polémicas actuales y ponen la "cuestión indígena" en el centro del continente. Los estudios de CEPAL, que indican que para salir del ciclo de la exclusión y la pobreza se requieren doce años de escolarización mínima, demuestran claramente la importancia del acceso a la educación media y superior.

Los años de 1990 fueron la década de la irrupción de nuevas demandas sociales por parte de los hombres y las mujeres indígenas de la región, que exigían el esta tus de ciudadanos y con ello el acceso a todos los bienes y servicios que la sociedad ofrecía a los demás grupos sociales, entre Jos cuales se cuenta la educación de base pero también, de modo creciente, la educación superior por su rol efectivo en la conformación de las vanguardias políticas y sociales indígenas y en la movilidad social. Al amparo de la eclosión indígena y la revalorización de las minorías, se modificaron varias de las constituciones latinoamericanas y se introdujeron los conceptos de multiculturalismo y diversidad como base de la existencia de Jos Estados nacionales.

Desde mediados de esa década, se inició de a poco el desarrollo de diversas opciones para promover el acceso a la educación superior a los estudiantes indígenas corno resultado de fuertes movimientos sociales y demandas de educación asociados a ellos, a la búsqueda de condiciones de equidad en el acceso, al reconocimiento de la diversidad cultural en la educación, a la democratización de las sociedades en la región y al propio desarrollo de las comunidades como un relevante grupo de presión, especialmente en México, Guatemala, Perú, Ecuador, Colombia, Venezuela, Bolivia y Brasil, más allá del distinto peso poblacional de cada caso.

Por primera vez se puso en la agenda de la región el establecimiento de mecanismos de acceso diferenciados socialmente, los cuales expresan el desarrollo de políticas sociales proactivas. Para algunos es un indicador de una educación superior que se orienta hacia la flexibilidad curricular, el regionalismo, el rnulticulturalismo y el reconocimiento de las diversidades. Sin embargo, aun esas políticas puntuales de compensación a las llamadas minorías por parte de las propias universidades son muy tímidas y apenas lo-


gran cubrir las demandas que se están formulando desde las elites indígenas.

Las políticas de educación superior indígena pueden estar marcadas por políticas de mercado o administradas, definidas corno políticas de compensación que atiendan a las especificidades geográficas, étnicas o de ingresos económicos. Bajo este modelo de políticas proactivas se busca considerar diferenciadarnente a sectores de la población que no logran ingresar a la educación superior en las condiciones normales de la política educativa nacional.

Modalidades de políticas de compensación proactivas

Becas Establecimiento de incentivos directos a las personas pertenecientes a comunidades específicas, objeto de políticas públicas. Se reconoce la problemática de los bajos ingresos y se busca paliar la alta tasa de deserción para facilitar el acceso a un determinado número de carreras universitarias. Se busca el acceso a carreras universitarias mono culturales pero que tienen aceptación por parte de los estudiantes indígenas a pesar de estos escenarios rnonoculturales (ambiente universitario, contenidos de enseñanza, expresiones y actitudes cotidianas). Las becas pueden servir para terminar de elaborar la tesis, para cursar los últimos semestres de la carrera, brindar alojamiento, alimentación. Actúa frente a la deserción o repetición de aquellos que lograron ingresar a las IES.

Cupos Porcentaje de la matrícula destinado a los sectores sociales que no logran ingresar bajo los procedimientos basados en los mecanismos de calidad o precios para favorecer que un estudiante indígena pueda acceder a la universidad teniendo una nota inferior. En los Estados Unidos la Corte Suprema entendió que el futuro de un país depende de la formación de una elite tan diversa corno su población y centró la discusión no en la equidad, ni en la calidad, sino en la responsabilidad que las instituciones universitarias asumen con el futuro de sus países.

Modalidades de admisión especiales Porcentaje de estudiantes que más allá de los resultados de las pruebas entran en el marco de acuerdo entre las universidades y las comunidades indígenas. Se asocia a políticas de cupos, pero está directamente

Continúa


Continuación

relacionada con las decisiones de las comunidades, no sólo a niveles inferiores de formación. Esta práctica ha sido largamente establecida por las universidades públicas para los hijos de sus profesores y em-pleados, en un esquema más de tipo corporativo y como resultado de presiones gremiales.

Programas de las universidades Establecimientos de acuerdos específicos entre comunidades indígenas y universidades para el logro de modalidades de tercer nivel hechas a medida. Se reconoce la problemática diferenciada, y las instituciones individualmente establecen políticas en el marco de sus propias auto-nomías y concepciones.

Educación no formal Establecimiento de modalidades de educación informales como talleres y cursos, no certificados ni parte de un currículo universitario, realiza-das por las comunidades, por las ONG, por las universidades o los go-biernos en los resguardos o territorios indígenas.

Propedéutica de las universidades Establecimiento de cursos de nivelación como modalid ades de preingreso a las universidades, que permitan a través de una mayor escolaridad mejores probabilidades de éxito en las pruebas nacionales de ingreso.

Instituciones de educación superior indígenas Creación de instituciones terciarias, públicas, privadas o comunitarias para atender diferenciadamente la demanda de educación superior in-dígena con características curriculares propias y con procedimientos de accesos diferenciados, fuera de las modalidades de ingresos nacionales, con o sin aporte fiscal en el caso de las privadas.

Acceso a la educación virtual internacional La política pública se orienta a promover la conectividad en las comuni-dades alejadas y mediante ello el acceso a la educación a distancia y especialmente a la educación virtual.

LAS UNIVERSIDADES DE LA DIVERSIDAD

NUEVAS POLfTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR INDÍGENA EN AMÉRICA LATINA

165

En los últimos años, la región comienza a mostrar el desarrollo de políticas públicas para promover la educación superior indígena y el acceso de estos pueblos a las universidades. Son políticas diferentes, como lo son las realidades, pero en todas se verifica claramente su tendencia a responder a una demanda cada vez más activa y protagónica de las poblaciones indígenas. Observemos algunos casos específicos:

a) México

México tiene una población indígena de 6.715.591 indígenas correspondientes a sesenta y dos grupos étnicos que hablan ochenta lenguas. Según el XI Censo de Población y Vivienda, en 1990 había en México 1 .441 .277 indígenas de 5 a 14 años de edad. De ellos, el 66,7% asistía a la escuela. En términos generales, sólo una proporción muy pequeña de los alumnos que inician el primer grado concluye sus estudios de primaria en seis años. En el ciclo educativo, la aprobación del sexto grado es del 25,5% de los que iniciaron la primaria, porcentaje bastante inferior al promedio nacional, que fue en el mismo período de 56,4%.

El sector público universitario, casi gratuito, tiene mecanismos de acceso basados en una selección competitiva sobre la calidad, mientras que el sector privado tiene tanto opciones basadas en calidad como en la absorción de la demanda, pero en ambos casos sobre la base de pagos. Esta doble tijera de restricciones ha derivado en una fuerte iniquidad para el acceso a la educación superior por parte de las comunidades indígenas.

La composición multicultural, una de las características más destacadas de este país debido a la variedad étnica de los pueblos que lo componen, ha sido reconocida en el cuarto capítulo constitucional que promueve las lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social de estos pueblos. La Constitución y la Ley General de Educación establecen que la educación que imparta el Estado deberá considerar, de manera prioritaria, la índole pluricultural y multilingüística de los mexicanos. Por esta razón, la política educativa del gobierno ha


sido diseñada para responder a las necesidades de l a diversidad poblacional.

La administración de Vicente Fox, tanto en el marco de Jr¡s conflictos políticos de Chiapas como de las nuevas realidades establecidas a partir de la Constitución, ha dispuesto una nueva política en materia de educación superior cuyos ejes son la creación de varias universidades públicas en zonas indígenas antes de 2006, a partir de proyectos y propuestas de las propias comunidades de tipo mono cultural, utilizando además sus propias lenguas, junto a una amplia disposición de becas para el sostenimiento a estudiantes indígenas. El objetivo es el de incrementar la cobertura de educación superior indígena de un 1 % al 3%, para lo cual se ha creado un organismo específico: la Coordinación General de Educación lntercultural Bil ingüe, dependiente de la Secretaría de Educación Pública. Sin lugar a dudas, la política para promover la educación superior indígena más consistente, sólida y profunda en la región es la que inició el actual gobierno, aunque aún no hay demasiados resultados a la vista.

b) Bolivia

Las universidades públicas bolivianas han promovido también un amplio acceso de la población indígena urbana a la educación superior. Esta expansión y el pasaje a una educación de masas se expresó en el incremento de la cobertura y del acceso a amplios sectores de la población indígena. Varios estudios refieren que el 60% de los estudiantes de las universidades públicas tradicionales son indígenas, especialmente en aquellas universidades localizadas en las zonas en las cuales la presencia de poblaciones indígenas es dominante. Este alto nivel de acceso está dado por el alto ingreso de estudiantes provenientes de colegios fiscales y de estudiantes de hogares de bajos ingresos.

La expansión de la educación privada en Bolivia no se ha dado por la existencia de fuertes restricciones al ingreso en las universidades públicas, sino en parte por la indigenización de éstas y el pasaje de los sectores blancos y de ingresos medios y altos hacia las universidades privadas. La caída de los niveles de calidad de algunas universidades públicas está asociada a su propio estudiantado y a los niveles de calidad de la educación media pública.


Este modelo está dando el mayor nivel de cobertura relativo de la población indígena en los sistemas de educación superior en la región. Aquí la iniquidad no se asocia a la problemática del acceso, sino a la calidad de la educación recibida por los estudiantes mayoritariamente indígenas. En las carreras de menor exigencia académica, como Humanidades, la presencia de estudiantes indígenas alcanza al 70% y más aún en algunas universidades.

Hay dos posibilidades de acceso a la educación superior: el ingreso a las universidades tradicionales que atienden a poblaciones indígenas, y a través de la existencia de instituciones superiores propiamente indígenas. Sólo la posibilidad está presente en el escenario boliviano, pero aún así no logra cubrir las necesidades y la demanda de una porción significativa de la población indígena que reclama la existencia de una universidad indígena.

En las diferentes universidades del país, se tiene un conjunto de experiencias de atención a poblaciones indígenas, algunas con un enfoque intercultural y otras simplemente en términos de políticas de integración de dichas poblaciones a los espacios universitarios monoculturales. En tal sentido, la mayoría de las universidades bolivianas brindan servicios educativos a muchos estudiantes indígenas, dando como resultado un altísimo porcentaje. Sin embargo, salvo pocas excepciones, la gran mayoría de los programas académicos universitarios se ha estructurado e implementado haciendo abstracción de las características etnoculturales y lingüísticas de sus estudiantes. Las únicas excepciones podrían ser aquellos que han sido creados explícitamente para atender a maestros y estudiantes indígenas, en general asociados a la educación intercultural bilingüe (EIB).

El eje problemático central no sería entonces sólo el acceso, sino el ingreso a una educación multicultural, o hacia una educación superior monocultural indígena de calidad. En este marco, se ha creado, no exenta de múltiples conflictos, la Universidad del Alto que busca cubrir la demanda de educación indígena, aunque por ahora dirigida desde las universidades monoculturales y con el mismo esquema de organización interna -autonomía, estructura de gestión, etc.-, y tal vez sea por eso que no es considerada como una universidad indígena.

La polarización social en Bolivia puede estar también asociada a un esquema en el cual los ámbitos educativos son marginalizantes.

168 LA TERCERA REFORMA DE LA EDUCACiÓN SUPERIOR . . .

Hay universidades que se están indigenizando y que indirectamente . expulsan estudiantes de clase media hacia las universidades monoculturales privadas. El control político de las universidades públicas ha estado largamente en la agenda de los partidos políticos de Bolivia y hoy en la de los movimientos indígenas.

e) Brasil

Con una población indígena de 734.1 27 personas y con 180 lenguas, las comunidades indígenas brasileras poseen el l2,24% del territorio nacional, a pesar de representar menos del 0,4% de la población total. Brasil tiene un modelo de educación superior público de calidad basado en una alta competencia por las pocas plazas en un contexto donde la educación superior privada alcanza a casi el 70% de la matrícula universitaria.

Así, en el sector público, cada plaza es disputada por 9,4 inscriptos, en el marco de una fuerte competencia que sólo permite a los más capacitados acceder a una educación superior pública de calidad y gratuita. Por su parte, el sector privado es de carácter dual, con una porción de alta calidad y otra de absorción de demanda en un contexto de muy reciente establecimiento de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación. Sin embargo, el alto peso de la educación confesional constituye una característica especial de la educación superior en Brasil, que históricamente ha ofrecido plazas a los estudiantes indígenas.

Un estudio realizado por FUNAI detectó, en el año 2002, 1150 estudiantes indígenas, de los cuales el 61,6% estaban inscriptos en universidades privadas y el restante en las públicas, pero de estos 444 alumnos, la mayoría estaba localizado en dos universidades orientadas fuertemente a la educación intercultural indígena, a la formación de maestros, dedicados exclusivamente a estudiantes indígenas y por ende no sujetos a los mismos mecanismos de selección que el resto de las plazas universitarias públicas.

Los diversos estudios en Brasil, básicamente orientados a analizar el nivel de acceso de la población negra, verificaron que las diferencias étnicas son un factor de iniquidad.


d) Guatemala

La Constitución Política de Guatemala, en el artículo 82 de la Sección Quinta referente a las universidades, establece que la Universidad de San Carlos (USAC) es autónoma. Tiene el carácter de única universidad estatal, y la función de dirigir, organizar y desarrollar la educación superior del Estado y la educación profesional universitaria estatal.

En diciembre de 1996, corno fin de la guerra civil que sufrió el país, se firmó el Acuerdo de Paz Firme y Duradera entre las organizaciones guerrilleras y el gobierno de Guatemala. Desde entonces está vigente el Acuerdo sobre Identidad y Derecho de los Pueblos Indígenas (AIDPI), uno de cuyos méritos es que por primera vez se reconoció la existencia del racismo y de la discriminación de hecho contra los indígenas.2

Por no ser ley, este acuerdo no tiene fuerza coactiva y no es vinculante, aun cuando sí constituye un referente positivo para todos los sectores de la sociedad debido al consenso que lo apoyó y generó. Se ha dicho repetidas veces que estos acuerdos de paz deben responder a las políticas del Estado pero, hasta ahora, no se han convertido en leyes nacionales. Su cumplimiento ha sido lento, parcial y casi a discreción de cada autoridad pública.

En materia de educación superior, los acuerdos de paz establecieron que se promovería la creación de una universidad maya o entidades de estudio superior indígenas, aunque sin embargo no se señaló qué tipo de universidad -estatal, privada o mixta- debía ser. Algunos dieron por sobreentendido que tendría origen estatal y que no podría ser una universidad privada, debido a los costos elevados que alcanzaría para la población estudiantil indígena.

Para 1 985, un estudio de Educational Assessrnent (ADE) indicó que del total de estudiantes inscriptos o matriculados en el nivel superior, el 93,81% (53.881), eran estudiantes ladinos (latinos, criollos y mestizos) y solamente el 6,19% (3.55 1 ) eran indígenas (mayas, garifunas o xinkas). Existen indicaciones de un cambio en esos

2 Demetrio Cojtí Cuxil, Guatemala: políticas de educación superior de los pueblos indígenas, ponencia presentada en el II Encuentro Regional sobre Educación Supe· rior de los Pueblos Indígenas, Ciudad Hidalgo, México, SEP·IESALC, 24 al 28 de septiembre de 2003.


guarismos gracias al programa de formación de profesionales de la Universidad Rafael Landívar y la lenta indigenización de la Universidad pública cuyos estudiantes indígenas alcanzan al 13% de la matrícula de 122 mil estudiantes para el 2004. La cobertura de la educación superior en Guatemala, si bien pasó de 51.860 en 1990 a 242.000 en el 2004, tuvo este año una tasa de cobertura bruta del 20%, una de las más bajas de América Latina, hecho asociado a la baja protección de un país donde la población indígena alcanzó a 7.129.000 personas en el año 2000.

La iniquidad en Guatemala es una de las más fuertes del continente. La universidad pública mantiene allí un fuerte esquema monocultural -ladino- y el gobierno está incapacitado, por la Constitución, de crear otra universidad pública. Por su parte, el sector privado se orienta básicamente por la lógica del mercado. En este contexto, la educación superior indígena está reducida al ingreso a la Universidad de San Carlos y a los programas de becas en coordinación con la Fundación Ford de la Universidad Landívar, de orientación religiosa, o a la presencia de universidades indígenas extranjeras.

Recientemente, la Universidad de San Carlos acaba de realizar un acuerdo para el otorgamiento de certificaciones a un Instituto Universitario rural privado que se orienta a cubrir el acceso de estudiantes indígenas, en el marco de una estrategia de apoyo a la creación de múltiples institutos universitarios indígenas.

e) Ecuador

Con 5.235.000 indígenas, el Ecuador tiene uno de los pesos relativos más importantes de población indígena en la región. Desde hace varios años la Confederación Nacional de Indígenas de Ecuador (CONAIE) ha propuesto la creación de la Universidad de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador 'Amawtay Wasi" (uiNPI), que finalmente fue aprobada en noviembre de 2003, luego de varios años de trámites. Se creó bajo la decisión de sus promotores como una universidad privada, luego de ser negada la posibilidad de hacerla pública.

La UINPI se ins�ribe en la necesidad de las comunidades indígenas del Ecuador de encontrar un mecanismo para la formación de los cuadros profesionales que se requieren para conseguir un real


protagonismo intercultural en los procesos de desarrollo del país y para mejorar las condiciones de la población indígena.

La propuesta académica, altamente novedosa, integra elementos posmodernos con conocimientos ancestrales, se orienta hacia la generación de un espacio de carácter intercultural alternativo para la construcción teórica y práctica que facilite la comprensión del entorno global, nacional y local, y articule las diversas racionalidades y cosmovisiones presentes en las diferentes culturas. Se trata de crear un espacio de diálogo, reflexión, debate y construcción, que permita una nueva condición social del saber, del saber hacer y del saber ser, sin que se repitan las relaciones de poder asimétricas que han primado hasta hoy en la universidad.

La Universidad Intercultural no va a ofrecer cursos ni asignaturas más o menos interrelacionadas entre sí, tampoco va a transmitir información y nuevos conocimientos. Se preocupa, más bien, por organizar y potenciar procesos de aprendizaje, generar nuevas condiciones y escenarios de enseñanza; procura que el sistema en su conjunto se desarrolle como un colectivo intercultural inteligente, con capacidad de aprender a vivir comunitariamente, a reaprender, a desaprender, a emprender. Esta institución tenderá a ser viable el colectivo de actores interculturales participantes en la construcción de su propio conocimiento, al posibilitar la emergencia de un conjunto de ambientes de aprendizaje que potencien y generen aprendizajes significativos y altamente transformadores.

La UINPI mantiene un apoyo académico y de asistencia de la Universidad Central de Ecuador, que es la universidad pública más importante, y se basa en un modelo privado que mezcla saberes modernos y ancestrales, cuya estructura de financiamiento será de tipo privado-comunitaria.

VIII. LA EDUCACIÓN TRANSNACIONAL Y EL NUEVO CONTEXTO

DE LA EDUCACIÓN VIRTUAL

Alvin Toffler sostenía en su libro de la década de 1970, El shock del futuro, que en su sustrato tecnológico y social el mundo estaba enfrentado a profundos cambios, y que se estaban produciendo fuertes shocks en las personas, en las organizaciones y en los grupos sociales. Eran procesos dinámicos, cuyos objetivos, lógicas de acción, ideas o actividades confrontaban nuevos desafíos, que obligaban a asumir y decidir una diversidad de respuestas y a lternativas.

Es claro que las universidades, en tanto instituciones tradicionales, generadoras y transmisoras de conocimiento, están en el centro mismo de los shocks, puesto que son los instrumentos y las palancas en el camino hacia la nueva sociedad del conocimiento que se está generando a escala global -especialmente en las sociedades altamente industrializadas- y que está rediseñando el mapa político, comercial y productivo, en lo que se ha dado en llamar la nueva división internacional del trabajo de la sociedad del conocimiento.

No se trata de un reto nuevo para las universidades. Es el tercer shock que enfrentan los sistemas universitarios en América Latina, aunque sin duda se presenta corno el más complejo, el más generalizado y el más riesgoso por la dimensión del impacto, la cantidad de variables en juego y la vinculación con tantas áreas de la sociedad.

Un nuevo shock sufren hoy en América Latina los sistemas de educación superior a causa de la internacionalización, las nuevas tecnologías de comunicación e información y las demandas de acceso de sectores �erternente marginados corno los grupos indígenas u otras minorías, entre las que se cuentan los minusválidos y los inmigrantes.

El impacto de las nuevas tecnologías está cambiando el panorama global, permitiendo acortar las distancias al expandir la edu-

172

LA EDUCACIÓN TRANSICIONAL Y EL NUEVO CONTEXTO. . . 173

cación transfronteriza, generar la educación virtual y viabilizar no sólo una nueva práctica pedagógica y una educación no presencial, sino la expansión de la sociedad del conocimiento asociada a la autopista de la información para todos los intangibles y, especialmente, para la educación superior.

Estos desafíos externos, estos shocks que enfrentan las sociedades latinoamericanas, constituyen uno de los ejes que promovieron la Tercera Reforma de la educación superior que, con mayor o menor intensidad, hoy están procesando y promoviendo las universidades, las sociedades y los gobiernos en todo el mundo para responder a los desafíos del entorno global. Uno de los puntos significativos de la nueva etapa está marcado por el pasaje de un modelo dual público-privado a un modelo tripartito -público, privado y transnacional- que tiende a imponer fuertes controles de calidad, de tipo global, y altamente competitivo.

LA EDUCACIÓN TRANSNACJONAL

La globalización es la etapa del proceso económico en la cual la intemacionalización alcanza al sector de servicios. El proceso económico se estructura a escala global, basado en ventajas comparativas y especializaciones orientadas a la exportación de servicios, en el cual la intemacionalización de la educación transnacional cobra cada vez mayor importancia y se comienza a perfilar como el eje más dinámico de la educación superior en los próximos años.

La primera fase de la intemacionalización de la producción de bienes se produjo a través de la expansión de las multinacionales, de las subsidiarias instaladas localmente y dedicadas, básicamente, a la producción hacia el mercado intemo.1 Esta etapa estuvo correlacionada con la Primera Reforma de la universidad autónoma y pública que produjo profesionales para una industrialización sustitutiva, en el marco de una economía que regulaba globalmente sus aranceles y donde la apertura dependía básicamente de la tasa media arancelaria.

La educación, última fábrica nacional en tanto servicio no transable, enfrenta hoy un escenario altamente competitivo, pues-

1 Christian Palloix, La internacionalización del capital, Madrid, Blume, 1979.


to que las nuevas tecnologías están permitiendo modalidades internacionales de gestión y prestación de servicios que permiten la desnacionalización de las estructuras educacionales y una competencia de carácter global.

La Organización Mundial del Comercio (oMc) distingue de esta manera las siguientes cuatro modalidades de educación transnacional:

a) Suministros transfronterizos provenientes del territorio de un país a otro (cursos a distancia o virtuales).

b) Consumo en el extranjero de un servicio educativo (estudios en el extranjero).

e) Presencia comercial que permite a los proveedores extranjeros dispensar el servicio en un país distinto (franquicias o instalación de universidades extranjeras).

d) Presencia de personas físicas en otros países (movilidad de docentes y profesionales).

De estas cuatro modalidades de educación transfronteriza definidas en el marco de la OMC, dos son nuevas formas derivadas de la globalización, ya que la movilidad estudiantil y docente son tradicionales y sólo constituyen formas nuevas de la educación transfronteriza y del traslado de instituciones y servicios educativos.

La educación virtual es una de las nuevas modalidades que asume la educación transnacional. Según algunos autores, la globalización ha impactado en la educación superior y dio lugar al proceso de transnacionalización, que consiste en el desarrollo de una nueva modalidad de educación transfronteriza.2 Así, la educación virtual, como servicio transfronterizo, es el resultado de las nuevas tecnologías de comunicación � información digitales y la creación de los sistemas de acceso en red. A su vez, también es la evolución de los propios procesos educativos.

La expansión de los intangibles y su intemacionalización conforman el inicio del camino hacia la nueva sociedad del conocimiento, cuya regulación se dirige no en base a aranceles, sino a

2 Carlos Marquis, La internacionalización de la educación superior en Argentina, Buenos Aires, Informe IESALC-UNESCO, 2002.

LA EDUCACIÓN TRANSlCIONAL Y EL NUEVO CONTEXTO. . . 175

derechos de autor, de marca, de propiedad, de localización, o sea, a contratos y derechos.3

La primera etapa de la internacionalización de la educación superior se dio en las industrias de apoyo y se localizó en los sectores de bienes culturales como libros, software y medios de comunicación. La segunda ingresó propiamente al ámbito educativo y se basó en alianzas o franquicias -doble titulación, por ejemplo- entre las instituciones de educación superior externas e internas. La tercera fase, tal corno ya se está verificando en Chile, Ecuador, Panamá, Costa Rica y México, se manifiesta en la radicación e instalación directa de las instituciones de educación superior de los países centrales a través de la creación o la compra de instituciones locales privadas.

Se observa, especialmente en el Caribe inglés, una enorme diversidad de modalidades de relaciones entre lo externo y lo interno en el área de la educación superior: alianzas, acuerdos, esquemas de off shore, instalación local o sistemas mixtos.

La educación virtual es parte de este proceso y también presenta una enorme variedad de formas lubridas, aun cuando su dimensión es mucho más significativa en tanto cambia el propio paradigma educativo.

La globalización está alterando muchos de los escenarios que articulaban a la sociedad mundial. La desaparición del empleo industrial en América Latina es parte de ese proceso, más allá de excepciones presentes, por ejemplo, en algunos sectores del norte de México o Centroarnérica, en los cuales la maquila y algunas industrias de exportación se basan en ventajas de costos salariales, en los marcos impositivos aduanales de los Estados Unidos o los bajos costos de transporte. E l sector de servicios en la región, tanto el formal como el informal, se está expandiendo, mientras el empleo industrial sigue reduciéndose.

Pero, más allá de los sectores, la flexibilización de los mercados laborales y la renovación tecnológica dificultan precisar cuáles serán los conocimientos que se requerirán dentro de cinco años. Esto plantea preguntas difíciles a la educación superior, ya que ésta forma para insertarse en los mercados laborales y en las sociedades del futuro.

3 Claudia Rama, Economía de las industrias culturales en la globalización digital, Buenos Aires, EUDEBA, 2003.


Los desajustes en términos d e pertinencia con los volúmenes de la demanda de los mercados laborales se expresan hoy en un mundo global en las crecientes migraciones de profesionales. En algunos países de África, los ministros de educación han planteado que la Unión Europea tendría que asumir una parte sustancial de los costos de la educación superior de sus países, dado que cuatro de cada cinco profesionales que se gradúan en sus universidades se radican en Europa, lo cual los beneficia y drena los recursos humanos preparados por el continente. Es éste un tema de la agenda futura en un mundo de crecientes migraciones y de la nueva sociedad del conocimiento.

Nos hemos acostumbrado, desde la década de 1970 del siglo pasado, a la emigración de trabajadores de bajo nivel de capacitación: México, con 12.000 millones de dólares de remesas o El Salvador, con 2.500 millones proyectados hacia 2005, entre muchos otros, reciben una porción del producto del dinero que envían los emigrantes. Pero hoy, dado que el empleo en los países centrales presenta un perfil más exigente, comienza a incrementarse la emigración de profesionales, incorporando un nuevo componente en la propia educación transnacional (ET) que se orienta a la formación de expertos para contextos globales (por ejemplo, en inglés, informática, etcétera) .

Los países que ofrecen empleo son aquellos que están pasando de ser sociedades industriales a sociedades del conocimiento que exigen mayor capacitación laboral. Esta demanda está asociada a nuevas cortes de precios en el comercio mundial. No hace muchos años, el canciller de Alemania afirmó que visualizaba una Alemania del año 2010 que sólo produciría planos, diseños y marcas. Pensaba seguramente en una sociedad en la cual la productividad estaría directamente asociada al incremento de conocimientos y a una alta densidad tecnológica.

Los datos indican un incremento sostenido de la educación transnacional en todos los países de la región. Desde un 12% de la matrícula en Bahamas, un 7,5% en Chile y apenas un 1% en Perú, la expansión de la ET está asociada al grado de apertura de la sociedad y a su nivel de informatización, así como también a la pertinencia de los programas universitarios, ya que la expansión se hace con la inclusión de programas y pedagogías ajustadas a un mundo global.4

• Al respecto, véanse los diversos informes sobre el proceso de internacionaliza-


La enseñanza de idiomas, el uso intensivo de las nuevas tecnologías y el ajuste de sus currículos a un escenario y una pertinencia global plantean fuertes desafíos y debates, relacionados con la demanda de los estudiantes de nuestro continente y el tipo de respuesta que dan a ello nuestras universidades.

LA EDUCACIÓN VIRTUAL Y LOS NUEVOS PARADIGMAS EDUCATIVOS

La educación, en tanto implica una transferencia de conocimientos e información ordenada en función de objetivos y métodos de aprendizaje depende fuertemente de las tecnologías de la comunicación. No está de más recordar que históricamente la primera modalidad de transferencia de información con un objetivo educativo se dio a través de las personas, de los maestros. En ellos se unificaron algunas de las características básicas que requirió y requiere aún hoy la actividad educativa.

Una de las características es tener el conocimiento, ser el depósito de la información. Otra remite a la capacidad de realizar un procesamiento ordenado, de analizar la información recibida. Finalmente, la tercera es la de ser también un instrumento de comunicación a través del habla y de los movimientos corporales. Bajo este esquema, el envase del conocimiento es la memoria, el procesamiento es el cerebro y el instrumento de comunicación es el propio organismo a través de la voz y el cuerpo.

El disco duro, la capacidad de procesamiento y la pantalla o la impresora como instrumentos de comunicación están unificados en el cuerpo humano del docente. Ésta es la característica fundamental de la educación presencial, cuyo concepto es pre-artesanal en tanto no se utilice ninguna otra herramienta para producir la transferencia de conocimiento. Sin embargo, muy rápidamente a lo largo de la historia humana, el proceso de enseñanza se hizo artesanal, en tanto comenzaron a utilizarse instrumentos y herramientas de apoyo para la transferencia de los conocimientos.

La tiza, el pizarrón, el papel o los jeroglíficos permitieron pasar de una educación presencial-pura a una educación presencial-

• ción de la educación superior preparados para el !ESALC en cada uno de los países de la región, disponible en <www.iesalc.unesco.org.ve>.


artesanal. La utilización d e herramientas educativas en apoyo a la docencia presencial pe:-mitieron trasponer una transferencia de saber entre las personas, sin ninguna mediación tecnológica, y arribar a una transferencia mediada por las herramientas que asumían la forma de instrumentos pedagógicos.

La diferencia más notoria entre ambas modalidades educativas está dada porque en la educación presencial pura no existe ninguna posibilidad de acceder al conocimiento sin la presencia del educador, y las tecnologías de comunicación se reducen exclusivamente a las que posee el cuerpo humano en tanto instrumento de procesamiento y de transmisión de saberes. La educación artesanal, por su parte, agrega instrumentos de apoyo que variará y diferenciará en función de las diversas herramientas que refuerzan el trabajo docente.

Bajo este enfoque, las industrias culturales se conformarán como un sector de apoyo a la educación, dado que deben permitir que el conocimiento sea envasado en un bien físico, separado del cuerpo humano, y en tal sentido posibilitar su transmisión, espaciada en el tiempo o en el lugar. Un bien cultural como el libro cumple al menos dos de las funciones de la educación: ser un envase de información y, a la vez, la comunicación de la misma.

Resulta claro que las herramientas de apoyo educativo -como la tiza, el pizarrón, el l ibro u otras análogas- no tienen capacidad de procesar la información, ni logran tampoco la interacción, uno de los mecanismos fundamentales de la educación. Es que la educación, para ser tal y no mera comunicación, requiere de la retroal imentación y de la interactividad, de la capacidad de generar preguntas y producir respuestas ajustadas, de la medición del nivel de comprensión y de la precisión de la comunicación en un proceso de profundización sectorial de la información y de su graduación a nivel de comprensión.

Las industrias culturales tradicionales no permiten que emerja la característica de la interactividad. Más allá del desarrollo de los libros de texto, que incluyen ahora la síntesis, conclusiones, preguntas, respuestas, juegos y otras modalidades para promover la interacción con el lector, el medio mismo tiene sus propias limitaciones al no contar con una retroalimentación directa. Ha sido por ello que los medios de comunicación -la prensa, la radio y la televisión- no han transformado sustancialmente la estructura tecno-


lógica misma de la educación, sino que han interactuado como simples medios de apoyo, tanto dentro como fuera del aula.

Tradicionalmente, en la clase reinaba el maestro y el libro era su instrumento de dominación junto con la tiza, el pizarrón y su propia voz. El carácter unívoco de los medios de comunicación, tanto físicos como hertzianos, determinó que fuesen instrumentos de información y comunicación, ya que al carecer de la respuesta inmediata y por ende de la interactividad, no se han podido conformar como estructuras que puedan suplantar el rol del profesor. Aunque los medios han ido mejorando sustancialmente su calidad y, al mismo tiempo, incorporaron procedimientos y modalidades cada vez más eficaces en términos pedagógicos, ha sido esa ausencia de interactividad entre el emisor y el receptor lo que restringió la eficacia de esos instrumentos de apoyo en el funcionamiento de la educación presencial.

Sólo en los altos niveles, como ocurre en el doctorado, al hacer de la investigación el centro mismo del proceso de aprendizaje, el profesor pasa a la categoría de tutor, de asistente y ayuda en el proceso de búsqueda, procesamiento, análisis y conceptualización de la educación. En esta etapa, la industria editorial asume una centralidad superior no sólo como apoyo al docente, sino como base de la investigación, generación y aprobación de nuevos saberes. La herramienta pasa a ser el eje de la transferencia del saber, y el docente sólo orienta la búsqueda de herramientas, de los libros u otros bienes culturales donde se encuentra envasado el conocimiento.

Bajo el modelo presencial-artesanal que tiene como escenario exclusivo el aula, la calidad de la educación está asociada a la cercanía del vínculo entre el profesor y el alumno y a los sectores de apoyo -por ejemplo, las bibliotecas universitarias- y al acceso a las industrias culturales, sostenes de la educación.

La expansión de la cobertura educativa en los últimos siglos sólo pudo concretarse a través del ingreso creciente de nuevas herramientas educativas utilizadas en el proceso pedagógico. Sólo a partir de entonces la educación inició el camino hacia el aumento de su cobertura y el incremento de su calidad a través de la introducción de nuevas herramientas de almacenamiento y de registración o de transferencia de saberes, como m�diante la racionalización de los procesos educativos del currículo, los horarios, las instalaciones, las diversas gestiones.


Esas dos orientaciones -procesos tecnológicos y procesos administrativos- permitieron conformar las llamadas "fábricas educativas", ámbitos en los cuales se realizaba la transmisión seriada y organizada del conocimiento, basada en una educación artesanalpresencial. Con el tiempo, se han ido diferenciando fuertemente del resto de los sectores productores de bienes, o incluso de servicios, que técnicamente se fueron automatizando. Tal separación generó una fuerte diferenciación entre el servicio, en este caso la educación, y las producciones industriales.

Utilizando el modelo de William J. Bowen y William G. Baumal, se pueden observar las similitudes que existen entre la educación y los espectáculos en vivo, objeto de este estudio. Ellos llegaron a la conclusión de que existe una situación crítica como resultado de "la fatalidad de los costos de los espectáculos en vivo". El modelo formulado concluyó que los importes de los espectáculos en vivo muestran una tendencia a aumentar más rápidamente y de manera más persistente y acumulativa que la tasa de inflación o el costo de vida. La educación, como toda actividad presencial del tipo del espectáculo en vivo, es un sector que se define como "arcaico" en tanto es trabajo intensivo, sin posibilidades de sustitución, donde la mano de obra, altamente calificada, no puede acrecentar su productividad.

En cambio, el sector moderno está vinculado a la producción mecanizada en series y se ha beneficiado con las recientes innovaciones técnicas. En el sector "arcaico" o presencial, sus productos, fruto casi exclusivo del trabajo humano, no pueden ser reemplazados ni por tecnología ni por dinero como acontece en la industria, donde existen curvas de sustitución de los factores en función de precios. El modelo lleva a reafirmar el nivel creciente de los costos de la educación bajo el paradigma tecnológico de una producción de tipo presencial-artesanal.

En el siglo xx, la enorme expansión de la productividad del trabajo por el desarrollo de la industrialización y la producción en serie que promovió la cadena de montaje determinó una radical separación entre los niveles de productividad de la educación presencial-artesanal del resto de los sectores productivos. Asociado a ello, las remuneraciones salariales, en tanto en condiciones libres están determinadas por la productividad y el stock de capital, comenzaron a diferenciarse crecientemente.

LA EDUCACIÓN TRANSICIONAL Y EL NUEVO CONTEXTO . . . 181

La fuerte sindicalización de los docentes en todo el mundo, el rol del Estado como redistribuidor de rentas a través de la educación, así como la propias teorías de Leon Walrass del equilibrio general de los precios contribuyeron a reducir el impacto negativo de la incidencia de las diferencias de productividad sobre los salarios docentes.

El paradigma educativo tradicional se ha basado en una estructura tecnológica por el cual la calidad de la educación es directamente proporcional a su costo e inversamente proporcional a su matrícula. Podríamos decir que la educación presencial responde entonces a la siguiente ecuación:

Financiamiento (costo de los factores)

Calidad = x Coeficiente de Stock cultural del estudiante y el hogar Matrícula

Por su parte, la educación presencial-artesanal incluye la incidencia de los bienes y servicios culturales, en un esquema que respondería a la siguiente ecuación:

Financiamiento (costo de los factores) + incidencia de Industrias culturales

Calidad =

___ d_e_a.:....p-=oy:._o____ Coeficiente de Stock cultural del x estudiante y el hogar Matrícula

Bajo este paradigma, para aumentar la calidad hay que elevar el financiami.�nto o los costos, agregando nuevas aulas y nuevos profesores, o reducir la cantidad de alumnos. Inversamente, el mecanismo para bajar la calidad es aumentar la cantidad de alumnos o reducir los costos. Por su parte, el modelo presencial-artesanal incluye además la infraestructura cultural y el stock de capital cultural de los estudiantes. Este esquema ha sido analizado por John Daniel como el triángulo de costos, calidad y cantidad de alumnos cubiertos, el cual constituye el prototipo de la educación tradicional.5

5 John Daniel, Mega-universities & knowledge media. Technology strategies for higher education, Londres, Kogan Page, 1996.


L a educación a distancia, basada en bienes semejantes, buscó escapar de este círculo vicioso, al propender a la creación de un nuevo paradigma, pero, tal como afirmamos, la ausencia de interactividad inmediata y la incapacidad de segmentar el servicio restringió fuertemente tanto su calidad como su desarrollo. A ello cabe agregar los altos precios de los equipamientos de emisión, los propios gastos de producción y la limitación de las señales al ser el espacio hertziano finito, lo cual restringió la inserción de estas industrias culturales en el proceso educativo.

La masificación de la educación en el siglo xx se realizó gracias al desarrollo de las industrias culturales, especialmente de la industria editorial. Sin la apoyatura del libro como complemento del proceso de aprendizaje, hubiera sido imposible la masificación de la educación sin afectar la calidad o los costos en dimensiones que la hubieran tomado inútil. La masificación de la industria editorial, generada en siglos anteriores pero que pudo expandirse sólo gracias a las nuevas tecnologías de producción en serie, en tirajes cada vez más segmentados, favoreció ampliamente los servicios de la educación. En verdad fue la primera que empezó a segmentarse en una marcada tendencia al incremento de la cantidad de títulos y a una reducción permanente de la cantidad de ejemplares por título, proceso que a su vez estuvo acompañado por tecnologías que han permitido escalas de producción cada vez más pequeñas y con una segmentación cada vez más reducida.

Pero las industrias culturales hertzianas, dado su carácter masivo y su propia estructura de costos, se constituyeron como sector de apoyo de la educación sólo después del desarrollo de la televisión para abonados por cable. El hecho de que los medios de comunicación abiertos se hayan financiado gracias a la publicidad y no en forma directa a través del abono determinó también que dichos medios no se orientaran hacia el mundo educativo, sino a audiencias cautivas para la venta de publicidad. Los contenidos educativos simplemente acompañaban a los otros productos típicamente culturales, más asociados al entretenimiento, para lograr una mejor eficacia del objetivo publicitario del contrato comercial. Hoy la televisión por abono o a través del pay per view está permitiendo el efectivo encuentro entre la educación y la industria cultural en el marco de la segunda generación de educación a distancia.


Como referimos, el acercamiento entre "la industria cultural" y la educación, al permitir la gestación de "la fábrica educativa", fue el mecanismo que permitió masificar le educación superior. Sin embargo, en tanto la masificación se dio bajo el funcionamiento del mismo paradigma tecnológico educativo, la expansión de la cobertura terminó afectando los niveles de la calidad de la educación impartida debido a las restricciones financieras.

EL NUEVO PARADIGMA EDUCATIVO DE LAS INDUSTRIAS CULTURALES

Las nuevas tecnologías de digitalización y compresión digital están gestando un nuevo modelo educativo que se caracteriza por su funcionamiento basado en una tecnología digital no presencial, de educación en red, a través del cual parece producirse la transformación del rol de las universidades para conformarse como intermediarias en el conocimiento y en la búsqueda de información.

Internet implica un cambio en los modelos de transmisión del conocimiento e información, así como en los sistemas descentralizados de educación, al promover procesos abiertos y masivos, con una fuerte segmentación y una caída de los costos unitarios por estudiante. Con las industrias culturales nació la posibilidad de encapsular el conocimiento en soportes o plataformas distintas, lo cual permitió que las personas no sean el único mecanismo de archivo de información y transmisión.

En la nueva lógica de las industrias culturales no sólo se separa definitivamente el envase del instrumento de comunicación, sino que se produce la convergencia digital que permite diferenciar y al tiempo integrar los medios, y además se inicia el desarrollo de procesos interactivos, lo cual plantea una posible democracia educativa en el marco del escenario digital: se archiva en un sistema binario la información y luego ésta se distribuye a través de cualquier plataforma como servicio o como bien, posibilitando la interacción a través de las redes y en el marco de la nueva sociedad de acceso.

La separación entre el conocimiento y el envase, y entre éste y su comunicación, ya aconteció en el sector escrito con el surgimiento del papiro, y fue creciendo a partir de la invención de Gutenberg, para superarse mucho después con las offset. Luego el desarrollo continuó con los discos y las películas, hasta llegar hoy


a la información que ha inventado el revolucionario lenguaje digital para almacenar todo producto con contenido simbólico.

Es esta tecnología la que está permitiendo la conformación de un nuevo modelo educativo al incorporar la virtualidad, al superar la presencialidad, al promover el pasaje del rol del profesor al del tutor, quien al basarse en un sistema de acceso va a permitir un aumento de la cobertura, una mayor calidad y menores costos unitarios por estudiante. La transformación de las industrias éulturales sienta las bases de la sociedad de la información y de. la transformación de la "fábrica educativa" en una educación del)centralizada. Este nuevo paradigma desplaza el aula hacia la red e incorpora un conjunto de cambios radicales en el aprendizaje, al desarrollar el carácter global de una educación que intensifica su vínculo con los modelos de simulación y los trabajos en red.

Con la masificación educativa, la utilización de herramientas se hizo cada vez mayor y estuvo acompañada por la diversidad de profesiones, que contribuyó decididamente a la expansión de las industrias culturales y también a la complejización del proceso de creación, producción y distribución de los bienes culturales que requieren complejos y variados equipos de especialistas como profesores, diseñadores, informáticos, ilustradores, editores, guionistas.

La educación presencial determinaba que fuera un "servicio nacional" no transable, una de las últimas "fábricas nacionales", ya que antes de la digitalización no existían tecnologías supranacionales de enseñanza. Las propias ondas hertzianas, aunque tecnológicamente no tienen límites, han sido nacionales gracias a los acuerdos internacionales por los cuales se repartían las frecuencias, estableciendo restricciones de potencias y alturas de las torres de transmisión. Las nuevas tecnologías digitales dibujan hoy un escenario inédito, al viabilizar que la educación sea uno de los nuevos sectores dinámicos a escala global, en el marco del nuevo modelo pedagógico que se está conformando, dado que la digitalización abre el camino de la interactividad y la globalización.

Aún estamos en la fase de transición, entre dos etapas, dos ondas largas, dos olas: i.•na sociedad industrial y una sociedad de la información. Es un momento especial, en el que los nuevos desafíos se presentan como oportunidades y no como amenazas, pero más temprano que tarde desembarcará en las playas del continente una nueva oleada de instituciones educativas, portadoras de


nuevos modelos pedagógicos que competirán en todos los mercados mundiales por alumnos y tutores.

La separación entre el docente y el estudiante, entre el emisor y el receptor, es el eje de la educación no presencial y ha evolucionado desde el propio uso del papiro o del pizarrón, con la educación por correspondencia basada en materiales impresos, la educación a distancia con soporte de medios de comunicación analógicos que utilizan las ondas hertzianas corno plataforma de comunicación, y la nueva educación virtual que transporta la información en soportes digitales. Tales cambios han estado asociados a las diversas tecnologías de comunicación y a las industrias culturales a ellas asociadas.

La primera generación de la educación a distancia se apoyó en el libro y en el correo. Ella significó la primera separación entre el conocimiento, el envase dado por el libro, y el mecanismo de distribución a través del correo. La segunda generación de la educación a distancia, por su parte, permitió continuar ese proceso de separación entre profesor y emisor, entre el envase y el mecanismo de transmisión que eran en este caso los medios de comunicación hertzianos. La tercera generación de la educación a distancia constituye en est.os momentos una evolución producida a partir de la digitalización y de la creación de la autopista de la información. Si bien mantiene algunas de las reglas básicas de la educación a distancia, incorpora tantos nuevos elementos revolucionarios que implica realmente una nueva modalidad educativa. Además de los aspectos propiamente tecnológicos, la educación a distancia virtual permitirá una reducción unitaria de los costos de contacto por alumno -y por ende de los precios-, una mayor flexibilidad de acceso y pedagogías interactivas a través de modelos de simulación.

La educación a distancia, corno concepto, incorpora una nueva ecuación que altera sustancialmente la relación entre los costos, la cobertura y la calidad sobre la cual se basa la educación presencial. Por eso, la segunda generación de educación a distancia cambió la escala de la educación al salirse del aula y al permitir que el presupuesto por alurrui.o se redujera sustancialmente respecto del costo de la educación presencial, siempre al aumentar la escala de cobertura, pero las limitaciones en términos de interactividad y su propio carácter masivo dificultaron fuertemente su expansión.


Por su carácter abierto, los medios de comunicación sólo pudieron ser eficaces en los niveles básicos de la educación, dada su imposibilidad de segmentarse.6 En tal sentido, su carácter era estrictamente nacional y se reafirmó en el marco de sistemas universitarios también nacionales, en términos de cobertura, acceso, pertinencia y marcos de validación de las certificaciones.

En cambio, la nueva educación superior virtual rompe las estrechas fronteras nacionales y establece su nivel de cobertura a través de la red en la nueva y creciente sociedad de acceso, y promueve la creación de nuevos proveedores de educación virtual a través de las llamadas "megauniversidades" globales. La educación virtual, más allá de ser un modelo pedagógico diferenciado, nos introduce en el escenario de la "sociedad del acceso", tal como refiere Rifkin en su sugerente libro La era del acceso, en el cual analiza cómo el suministro de los servicios, entre ellos el de la educación, pasarán a distribuirse digitalmente a través de la información.7

Las NTIC permiten el pasaje de la educación a distancia a la educación virtual, del modelo analógico al digital, de la pedagogía de cátedras -o de :asos- a la pedagogía de la simulación. La educación virtual no es, simplemente, un nuevo medio de comunicación. Es también una nueva modalidad pedagógica, una forma novedosa de concebir la experimentación, la simulación. Esta realidad modifica hasta los laboratorios, que pasan a encerrarse dentro de la computadora.

El modelo virtual introduce la interactividad que el modelo analógico de la educación a distancia no permitía. Con el televisor no se discute, pero ahora con la digitalización de la televisión y con la educación virtual nace una lógica interactiva no presencial asociada a los campus virtuales y a los programas informáticos complejos.

La educación presencial, por su estructura de costos, puede llegar a ser una educación de elites, y la educación virtual, por sus escalas, una educación universal.

" María Teresa Lugo y otros, Situación presente y perspectivas del desarrollo de los Programas de :Oducación Virtual en Argentina, Buenos Aires, Informe IESALC-UNESCO, 2003.

7 Jeremy Rifkin, La era del acceso. La revolución de la nueva economía, Barcelona, Paidós, 2000.


Es esta convergencia digital de las industrias culturales lo que transforma las bases tradicionales de la educación y permite el pasaje de una educación artesanal a una educación virtual, donde el rol del docente estará cada vez más supeditado a los bienes y servicios culturales digitales de los mercados globales.

Finalmente, además de los aspectos tecnológicos, esta nueva educación se está expandiendo en tanto ella cubre una amplia demanda insatisfecha de educación superior, conformada por adultos que trabajan, estudiantes del interior de los países, estudiantes internacionales que carecen de diversidad de opciones educativas o simplemente estudiantes globalizados. Para el caso de la Argentina, por ejemplo, el 35% de las experiencias de educación virtual nacen para dar respuesta a las demandas de alumnos que por dispersión geográfica, disponibilidad horaria o características sociales o culturales no podían acceder de otra manera a la educación superior.

LA GESTACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR VIRTUAL EN AMÉRICA LATINA y EL CARIBE

En el año 2000, en América Latina ya existían 1 73 .000 estudiantes virtuales en instituciones de la propia región, lo cual representa el 1 ,3% de la matrícula. Expresión del modelo de autonomía y de cogobiemo primero y del modelo mercantil dual posterior, en los años de 1980 se produjo el pasaje de la educación superior de elites a la educación de masas en unos países y de minorías en otros. E l lento proceso d e desarrollo d e las experiencias d e educación superior virtual se está produciendo en nuestro continente como respuesta a la nueva competencia global de la educación transfronteriza y a la búsqueda para cubrir las antiguas demandas insatisfechas.

Las primeras experiencias tuvieron un apoyo y asociación con instituciones internacionales, cuya presencia a través de las a lianzas expresó el nacimiento de la educación transnacional en la región. Así, la gPstación de la educación virtual en varios países se realizó en el marco de acuerdos internacionales del tipo de franquicias, convenios de doble titulación, compra de servicios, entre otros, por cuanto las alianzas estratégicas interuniversitarias en


curso muestran ser e l primer paso para afrontar eficientemente la virtualización de la educación superior y acelerar de manera regular el despegue de la oferta nacional de cursos y diplomas.

En varios casos, la educación virtual en la región nace como una respuesta a esas nuevas realidades. Esas primeras experiencias han ocurrido en aquellas funciones y metodologías que ofrecen las mayores facilidades de aplicación inmediata y altas rentabilidades económicas y educativas como son las áreas de formación de maestros.

Así las cosas, es entonces comprensible que la primera y la más extendida estrategia de desarrollo entre las instituciones de educación superior haya sido la utilización de las nuevas tecnologías digitales como un nuevo medio de "entrega" de contenidos a distancia para los propios d ocentes. En toda la región la educación superior virtual se inicia a partir de cursos a pequeña escala para educación permanente y capacitación, y nacen en el marco de los programas de educación a distancia ya existentes, los cuales pasaron del soporte papel al soporte digital.

Al momento de la irrupción de las nuevas tecnologías, la educación superior "a distancia" era una modalidad de reciente y limitada evolución, donde en general los contenidos se ofrecían mediante módulos escritos en papel, enviados por correo, que apenas se diferenciaban de los textos tradicionales por contener alguna programación curricular lineal de autoaprendizaje, algún apoyo de materiales audiovisuales -<:asetes de audio y video- y una mínima interacción vía telefónica, por correo o en centros de tutoría.

Algunos países tuvieron marcos normativos nuevos que permitieron la gestación de la educación a distancia como es el caso de la creación de la figura de las universidades experimentales en Venezuela, que facilitaron el desarrollo de los procesos de innovación en términos pedagógicos, institucionales, gerenciales y tecnológicos, y que permitieron el desarrollo de modalidades de educación a distancia y de educación superior virtual.8

La .educación a distancia no constituye una modalidad educativa estática, sino que presenta una diversidad de opciones, entre las cuales básicamente se pueden destacar la sernipresencial, la virtual

8 Renata Curci, Diagnóstico de la educación superior virtual en Venezuela, Caracas, Informe IESALC-UNESCO, 2003.


y la educación a distancia, con múltiples combinaciones y mezclas híbridas. Igualmente se manifiestan múltiples modalidades de evolución en fases o etapas sucesivas o propias desde la presencialidad pura, webización de cursos presenciales, los cursos "lubridos" con tecnologías de información y apoyo tutorial presencial o de exámenes finales hasta incluso la virtualización pura.

A nivel mundial, las más caracterizadas universidades a distancia hicieron su aparición en los años de 1970. En Colombia, por ejemplo, para 1997 la matrícula total de la educación a distancia era ya de 77.933 alumnos, lo que representaba el lO% del total de matriculados en la educación superior del país, en su casi totalidad a nivel de pregrado. En México, el fuerte impacto del programa de educación satelital (EDUSAT) que tiene como eje la educación a distancia en el sector medio, ha significado una importante referencia para las universidades.

Se tiende a cifrar la fecha de inicio de la virtualidad en la región hacia fines de siglo e inclusive comienzos de éste. En algunos de los estudios se fija 1 998, 1999, 2000 e inclusive 2001 , como fecha de inicio. Mientras que en algunos países la educación superior virtual se ha expandido en el marco de las propias reglas del mercado, en otros, como Chile, se originó en el 2000 como herramienta de apoyo a la docencia, asociada a las políticas públicas de los fondos de mejoramiento de la calidad y de conectividad. Allí el rol del Estado ha sido determinante para promover nuevas opciones en un contexto donde la matrícula crece el 6% interanual y ofrece fuertes límites a su continua expansión presencial. 9

En Brasil y Puerto Rico, la preexistencia de políticas públicas también ha sido altamente relevante para la expansión de la educación a distancia. Sin embargo, lo dominante en la región parece haber sido la carencia de incentivos, la falta de capacitación, razones de orden institucional y carencia de recursos, limitaciones éstas que se perciben como las que mayoritariamente han imposibilitado el desarrollo de la educación a distancia. Dentro de estas limitaciones, la fundamental parece estar asociada al personal docente, a sus niveles de capacitación, a los mecanismos de incen-

9 REUNA, La educación virtual en Chile: historia, estado del arte y proyecciones, Santiago de Chile, Informe IESALC·UNESCO, 2003.


tivo para l a incorporación d e las nuevas tecnologías y a sus propios actos conservadores.

En general, la educación a distancia nació en la región de manera autónoma, promovida en algunas pocas universidades por sólidos equipos técnicos o por un fuerte voluntarismo a nivel de rectores o de especialistas que muchas veces se enfrentaron, además de a la incomprensión, a sus burocracias y a las estructuras docentes.

La ausencia de políticas públicas en educación superior como resultado de las autonomías universitarias también limitó la aparición de políticas nacionales o de normativas en la materia y restringió por ello a la propia educación a distancia que inclusive hoy se realiza en varios países sin marcos regulatorios. La Argentina, por su parte, sólo en diciembre de 2004 aprobó una amplia y extensiva regulación concerniente a la educación superior virtual.10

EL DEBATE DE LA REGULACIÓN DE LA EDUCACIÓN Vl.RTUAL

No existen para toda la región, ni siquiera en la mayor parte de los países para su cumplimiento dentro de ellos mismos, normativas que permitan regular la educación a distancia o virtual, aunque crecientemente comienzan a aprobarse marcos regulatorios como resultado de una mayor discusión sobre la necesidad de normas. sobre las cuales deben establecerse sus características preponderantes.

La ausencia de una visión común de futuro, de una proyección a largo plazo de la educación superior en la región, así como de ámbitos subregionales de acuerdos ha dificultado también la formulación de políticas comunes en esta materia. En esta área, se manifiesta en las autoridades públicas y en muchos académicos una marcada tendencia fuertemente normalizadora, que no siempre se da en la educación presencial. Muchos de los marcos regula torios que se están presentando están orientados por visiones críticas y han redundado en una restricción a su expansión a partir de instituciones internas, lo cual no ha implicado restricciones a la educación transfronteriza en otros países fuera del con ti-

10 Resolución núm. 1717 del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Bue· nos Aires, 29 de diciembre de 2004. Véase página web de la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación de la República Argentina.


nente. Los especialistas sostienen que hay que evitar las posibles extralimitaciones por temor al cambio, por ignorancia o por simple desconfianza a lo nuevo. Los cuerpos teóricos han demostrado que la irrupción de nuevos paradigmas tienden a generar respuestas reactivas y conservadoras.

En la actualidad, se observan similares respuestas de control y regulación, la mayor parte de las veces por desconocimiento o temores de grupos corporativos, para sostener la defensa de posiciones nacionalistas, así como también por la incertidumbre de la calidad, la ausencia de mecanismos de regulación efectivos, la desconfianza de los nuevos proveedores sin tradiciones académicas o directamente por su baja calidad.

En Brasil, la discusión sobre normas fue anticipada, y la ley igualó las dos modalidades -educación superior virtual y educación superior presencial- y estableció además una política por la cual el Estado se comprometió a promover tarifas de comunicación especiales. No se produjo una legislación de fiscalización de contenidos, sino de establecimiento de parámetros mínimos, de criterios pedagógicos, de equipamiento técnico, para que la evaluación final de los cursos a distancia se realice en forma presencial.

Es ésa una legislación corta y simple. Para ellos, la regulación más importante debe estar en la acreditación y en la revalidación. Piensan que un aspecto significativo de la política de educación superior lo constituye el control de los proveedores externos, muchos de los cuales ofrecen servicios en la región sin tener inclusive los reconocimientos necesarios en sus países de origen. El objetivo entonces ha sido el resguardo de la capacidad nacional para potenciar la expansión de la producción local, en un claro esquema de protección.

El error conceptual más frecuente es asumir que las dos opciones educativas son alternativas, cuando en realidad pedagógicamente deben ser complementarias, en el marco de modalidades lubridas e integradas. No existen en realidad dos educaciones distintas, sino una sola con diferentes grados de optimización de las técnicas utilizadas. En este sentido, se puede constatar que la mayoría de las experiencias en la región se basan en los mismos programas y los mismos currículos, que son adaptados a la educación a distancia, y se trata además del servicio que brindan los mismos profesores.


Si bien deben existir las regulaciones, tienen que permitir l a riqueza creativa, ampliando la capacidad de innovación de un modelo abierto, original y diverso, y no imponiendo uno rígido como el actual modelo pedagógico presencial, que es poco flexible, de carácter memorístico y con un bajo nivel de modalidades prácticas.

Al iniciarse, en algunos países como en el caso de la Argentina, la experiencia mostró que no hay un modelo único, sino muy diversas normas de regulación. Mientras que muchas de ellas son específicas para el caso de la educación a distancia, otras son tradicionales y han surgido de la propia educación presencial, ya que hay muchos terrenos comunes entre ambas.11

Hay casos en los que se plantea la necesidad del establecimiento de estándares comunes de formato como base de los contenidos y se asume que ello permitirá una mayor expansión de la educación superior virtual. Brasil ha sido el país de la región que ha estado más atento a esta problemática y ha regulado el sector de educación a distancia de acuerdo con sus cambiantes dinámicas. Ya en 1996 se sancionó la Ley de Directrices y Bases de la Educación (ws), donde se reconoce que la educación a distancia es diferente de la presencial. Sin embargo, Brasil ha ido introduciendo después numerosos decretos que paulatinamente han respondido a las diversas dinámicas emergentes.U

La realidad muestra que es bastante complejo introducir leyes nacionales en procesos tecnológicos y pedagógicos globales, tal como puede observarse en la existencia de instituciones extranjeras que imponen sus propias normas a los estudiantes que las eligen. Es lo que ocurre con la American World University (Awu), que no considera que la resolución del 1° de febrero de 1997 establecida por las autoridades brasileñas sea aplicable a su caso.

Recordemos que la American World University es una universidad estadounidense instalada, registrada y autorizada por la Secretaría del Estado de lowa y Hawai, Estados Unidos. Posee acreditación nacional e internacional de la WAUC (World Association of U niversities and Colleges) y ofrece cursos en los niveles de grado y postgrado, presentando una amplia oferta que abarca catorce

11 María Teresa Lugo y otros, op. cit. 12 Joao Vianney, Patricia Torres y Elizabeth Silva, A universidade virtual no Brasil,

Santa Catarina, Editora Unisul-uNESCO-IESALC, 2003.

LA EDUCACIÓN TRANSIClONAL Y EL NUEVO CONTEXTO. . . 193

áreas de educación superior con más de doscientos programas. A través de un moderno sistema de educación a distancia, AWU suministra sus cursos, directamente desde los Estados Unidos, para los ciudadanos residentes en países de todo el mundo.

En la resolución mencionada, el Consejo Nacional de Educación de Brasil limitó la posibilidad de brindar cursos a distancia al establecer que no serán validados ni reconocidos, para cualquier fin legal, diplomas de grado ni de posgrado (maestrías o doctorados) obtenidos a través de cursos suministrados en Brasil por instituciones extranjeras, especialmente en las modalidades semi-presencial o a distancia, o mediante cualquier forma de asociación con instituciones brasileñas sin una debida autorización de los poderes públicos a nivel nacional. Al respecto, la universidad americana afirma no estar instalada en Brasil, sino en el Estado de lowa y en Hawai y no administrar clases en Brasil ya que sus estudiantes se matriculan en AWU y no en una institución brasileña.

Los diplomas de AWU son emitidos en los Estados Unidos y posteriormente autenticados por el servicio consular de la embajada brasileña en dicho país, exigencia básica en el proceso para la revalidación y reconocimiento en Brasil. Sin embargo, la AWU no puede garantizar la final revalidación del título por ella otorgado. Para ello, el estudiante debe identificar una universidad pública reconocida que suministre un curso del mismo nivel o área, o equivalente al curso a ser revalidado, y abrir un proceso de revalidación junto a la universidad identificada, mediante la presentación d� una copia del diploma y documento oficial del establecimiento de educación extranjera con los datos sobre carga horaria, currículo, disciplinas cursadas, y otras informaciones eventualmente requeridas por la universidad brasileña.13

Tal regulación, de fuerte carácter proteccionista, limita además los cursos virtuales a tomar y que exista en Brasil un ciclo paralelo presencial a efectos de su reválida respectiva. Esta situación acontece además en el caso de los programas presenciales cuyo reconocimiento es también una potestad de las universidades públicas.

13 Carmen García-Guadilla y otros, New Providers, Transnational Education and Accreditation of Higher Education in Latín America, Caracas, 2002, disponible en <www.isale. unesco.org. ve>.


Las reglamentaciones n o están referidas sólo a modalidades proteccionistas de control del mercado, sino que ellas se localizan también en otras áreas corno promoción o conectividad. Para algunos, la educación virtual requiere establecer nuevos parámetros de incentivos, corno tarifas de conexión especiales o inclusive modalidades de acceso libre para los materiales educativos, ya que los complejos ternas del copyright a escala de Internet limitan la expansión de la educación superior virtual.14

Las directivas de educación a distancia en Brasil permiten por ejemplo apoyar en términos de tarifas, así corno en el uso de canales televisivos, este tipo de educación. Así, la flexibilidad y el bajo costo llevan a privilegiar a Internet contra la video-conferencia. Sin embargo, aun cuando existe un acceso significativo a bajo costo a 64 o 128 kbs, los importes de acceso a velocidades superiores son aún muy elevados en algunas regiones y países para ser asumidos por los alumnos, dado que en la educación superior virtual una parte del gasto lo cubren los propios estudiantes, muchas veces instalados en los cyber cafés.15

El acceso a Internet es prohibitivo a nivel de los presupuestos de las universidades de la región y sólo pocos países han tenido una clara política en esta materia, lo que renueva la necesidad de obtener tarifas especiales. Las compañías telefónicas -hoy casi todas privatizadas en la región- no pueden funcionar meramente corno empresas comerciales, ya que la conectividad es prerrequisito para el desarrollo de la educación superior virtual.

Los costos de conexión, por ejemplo, son altamente variables: mientras que en el Caribe son de 7,5 u$s, en los Estados Unidos cuesta 0,76 u$s enviar la misma cantidad de información. Asociado a ello se comprueba que la conectividad de personas en el Caribe es del 3,5%, en los Estados Unidos del 44% y en Canadá del 48%. No existe por ello una condición de igualdad de competencia entre instituciones localizadas en países distintos con costos de comunicación tan disímiles, cuyas asimetrías plantean problemas adicionales en la creación de espacios abiertos o comunes de la educación superior.

14 Julio C. Fernández y otros, Educación superior virtual en Uruguay, Montevideo, Informe a IESALC-UNESCO, 2002.

15 /bid.


En tal sentido, la expansión de la educación superior virtual en la región pone como tema central y determinante los niveles de conectividad y sus costos como requisito para un intercambio simétrico. Para avanzar en forma significativa, es necesario incrementar sustancialmente el nivel de conectividad, reducir y homogeneizar los costos, así como establecer criterios comunes.

Hoy la aldea global se divide por una fuerte brecha digital que está montada a su vez sobre la social. En América Latina y el Caribe, sólo el 7% de la población se conecta a Internet, requiriéndose marcos normativos y políticas públicas que permitan incrementar los accesos e igualar los costos.

En esta materia, las políticas públicas se han orientado en algunos países hacia la desregulación del sector de la comunicación y a promover el aumento de conectividad de las universidades públicas, pero hay mucho terreno aún para avanzar, para democratizar el acceso, abaratar la conectividad, producir contenidos locales, promover sistemas de software abiertos, capacitar en la adquisición de esas habilidades y destrezas, promover cambios en las pedagogías y en los enfoques de la docencia universitaria. Sin ello, la expansión de la educación superior virtual en la región asumirá un sesgo asimétrico que reforzará las debilidades del sistema de investigación científico.

EL CONTROL DE CAUDAD DE LA EDUCACIÓN VIRTUAL

El desarrollo de la educación superior virtual debe estar asociado a los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación superior, abriendo así un amplio debate sobre las características de los procesos de evaluación y acreditación en todas las modalidades. Si bien muchos de los especialistas asumen que los estándares de calidad deben ser uno solo para todas las modalidades ya que la educación, en definitiva, es una sola, concuerdan con la existencia de especificidades de la educación virtual que requieren políticas puntuales de evaluación.

Aún asumie:'do que la educación no va a ser totalmente presencial o virtual, sino híbrida, y que existirá una variación y combinación de ambas, es claro que la educación superior virtual tiene sus propias especificidades que requerirán en tal sentido de


políticas concretas. Pero conviene pensar también que se van a conformar diversas modalidades educativas como resultado de múltiples combinaciones posibles de presencialidad y virtualidad, que variarán por la estructura de costos y la eficacia pedagógica de cada una de esas opciones técnicas y harán más complejo el establecimiento de estándares separados. De hecho, en los diversos niveles de educación hay presencia de la virtualización, aunque sea fuera del aula a través de Internet.

Al carecer aún de claros estándares de calidad, se produce una dispersión de niveles muy fuertes que restringen la aceptación de esta modalidad de servicio. Así, sin acreditación o certificación de calidad o de parámetros específicos, no habrá posibilidad de expansión significativa. Para ello, se necesita establecer pautas de evaluación de los conocimientos, de la gestión y del seguimiento de los alumnos, de las estrategias de organización de las actividades para superar los complejos problemas de la certificación y reconocimiento global de las titulaciones, minimizar la percepción actual sobre la calidad y la problemática del aislamiento que deriva en una mayor deserción estudiantil.

Tanto la educación virtual como la presencial tienen requisitos comunes tales como inscribirse o dar exámenes; sin embargo, hay aspectos distintivos de cada modalidad. También cada sistema tiene su patología, como por ejemplo copiarse en el examen y en la otra, bajar materiales de Internet y plagiarlos, lo que provoca que los aspectos distintivos estén asociados a las áreas a regular diferenciadamente.

El hecho de ser virtual no inhibe que existan evaluaciones y regulaciones, aún cuando es claro que, así como no puede existir en cada aula de clases un evaluador o fiscalizador de la calidad de la educación impartida en el marco de la libertad de cátedra, del funcionamiento de las sociedades libres o de las prácticas normales de evaluación en la región, tampoco es posible concebir una supervisión de los procesos de la educación superior virtual que limite la creatividad, la libertad de cátedra o la propia experimentación pedagógica.

La validez de la educación a distancia en todas sus modalidades no puede estar separada del proceso general de evaluación y acreditación educativas, ya que hay niveles comunes. Pero también existen especificidades de la educación tanto en su forma presencial como en la virtual y en las modalidades híbridas. En el


marco de la convalidación de la educación superior virtual no hay que sobrevalorar la herramienta tecnológica, sino que .el centro debe seguir recayendo en la pedagogía, en las modalidades de enseñanza por simulación y experimentación como procesos de comprensión de la realidad.

Además de la dimensión tecnológica, hay que observar los nuevos sentidos pedagógicos y sociales, ya que sólo asumiendo todos los aspectos es posible lograr una correcta evaluación. Por eso, es necesario partir de la base de determinar qué cuestiones van a acreditarse, tomando en cuenta que los estándares deben ser similares, igual que lo son los títulos de ambas modalidades pedagógicas. Por su parte, quienes administran este tipo de formación deben ser aptos para ejercer, en igualdad de condiciones, idénticas competencias profesionales.

En Brasil, por ejemplo, los certificados no tienen ninguna distinción. Ambos títulos son iguales y no se establece ninguna información diferenciada. En algunos casos, si la institución está acreditada, puede ofrecer los cursos bajo cualquier modalidad. Inclusive se autoriza a que hasta el 20% de los contenidos de los programas puedan ser dictados en forma no presencial. Sin embargo, allí los marcos regulatorios y los estándares de la educación a distancia funcionan como meras recomendaciones, y los exámenes son los mismos y se realizan en forma presencial. En este sentido, es posible analizar la tendencia a la acreditación hacia la evaluación de resultados (a través de exámenes) como una derivación de la diferenciación y diversificación de opciones y modalidades pedagógicas e institucionales.

LA EDUCACIÓN VIRTUAL Y LAS NUEVAS PEDAGOGÍAS

Para la educación virtual el tema central no debe ser la tecnología de la comunicación, sino la nueva pedagogía que ella promueve. La virtualización viene a golpear el modelo pedagógico tradicional a partir de la aplicación de los avances tecnológicos, lo que obliga, según el término que lúcidamente ha propuesto Ángel Facundo, a una "reingeniería educativa".

Las nuevas tecnologías están obligando a introducir cambios en el modelo pedagógico presencial dominante de tipo catedrático, que


reproduce los saberes tradicionales aceptados pero no siempre ayuda a generar nuevos conocimientos, ni a apropiarse de la totalidad de los saberes existentes, que a su vez crecen en forma dramática.

A través de juegos basados en computador, simulación, hipertextos, hipermedia e interacción, la tecnología posibilita cada vez más aprender a través de modalidades experimentales, entender los procesos de saber por medio de aprendizajes con nuevos modos de vinculación con los docentes y los materiales bibliográficos, en un contexto en el cual la renovación de los saberes es tan vertiginosa que muchos conocimientos se están tornando rápidamente obsoletos. En ese sentido, la reingeniería que se impone con la llegada de la educación superior virtual es más compleja que reducir el proceso a la introducción de los nuevos sistemas tecnológicos, sino que hay que cambiar las estructuras de gestión y los paradigmas pedagógicos.

En esta nueva coyuntura, la contratación de profesores no tendrá como objetivo dictar clases, sino trabajar en grupos de producción de materiales educativos o ser, por ejemplo, tutores en red. Sin embargo, se constata aún que no existen incentivos específicos para los docentes que incursionan en estas áreas e incluso los niveles y modalidades de remuneración son los mismos que en la educación presencial. El sistema dominante por horas de clases al mejor estilo taxímetro del sector privado no es tampoco el más eficaz para retribuir el trabajo docente en la educación superior virtual.

La convergencia digital de las industrias culturales acelera y profundiza la necesidad de repensar y de reinventar un nuevo tipo de institución y de práctica educativa. Más allá de una necesaria reingeniería de la pedagogía, son las mismas instituciones y los sistemas educativos los que están en medio del vendaval que promueve urgentes reformas a partir de la virtualidad y de las perspectivas que se vislumbran con las nuevas tecnologías, las que presionan para lograr la introducción de nuevas modalidades pedagógicas, que contribuirán a cambiar el escenario educativo, colocando además los pilares de la internacionalización de la educación superior y potenciando la cobertura.16

16 Ángel Facundo, Tecnologías de Información y Comunicación y Educación Superior en América Latina y el Caribe: evolución, características y perspectivas, Bogotá, UNESCOIESALC, 2005.


Las universidades que aún mantienen su esquema catedrático y napoleónico, sustentado en las viejas pedagogías y en la resistencia de muchos docentes, no permitieron incorporar las nuevas modalidades pedagógicas como el audio o el video. Sin embargo, la virtualización tiene una fuerza muy superior por su carácter global, su inserción en el ámbito de las personas y por los bajos costos relativos.

El cambio no se reduce a la creación de aulas virtuales, la producción de nuevos materiales educativos ni a la acción docente, sino que es necesario incluir también la investigación, los sistemas de apoyo y de gestión. Por otra parte, la virtualización no está impactando sólo a los estudiantes remotos, sino que también transforma las bases de la educación presencial. Estas nuevas tecnologías están aún en proceso de evolución, pero rápidamente van a cambiar la realidad educativa de una forma tan radical que aún no se logra visualizar completamente.

El proceso de convergencia digital de las industrias culturales y la consolidación de la alianza entre la red de Internet y la televisión transformará, sin duda, las bases tradicionales de la educación y va a permitir el pasaje de una forma artesanal de educación presencial a una educación de tipo global, a través de su acceso en red y basada en modelos de simulación. Tal vez incluso funcione como el modelo industrial en el sentido del proceso de montaje, en el cual los trabajadores están supeditados a la propia cadena de producción. En este caso, el docente puede depender de modo creciente de los bienes y servicios pedagógicos digitales y de la educación en red. Más allá de especulaciones futuristas, es evidente que a través de la educación virtual se está creando un nuevo rol del docente.

Esta expansión tiene, sin embargo, fuertes limitaciones en los países en desarrollo, ya que la penetración de la educación virtual está asociada a la expansión de Internet y a la conectividad entre los países y, más allá de la brecha digital, a los costos relativos de dichos servicios. A pesar de las infinitas resistencias y de los diversos intereses que se esconden detrás de estas posiciones conservadoras, los datos permiten asegurar que seguirá creciendo sostenidamente la expansión y la cobertura de la red y se transformará en un servicio masivo que derivará en el abaratamiento de los costos de la informática.


Bajo ese supuesto, el escenario futuro d e la educación en un contexto donde el acceso a Internet se masifique será necesariamente distinto y obligará a asumir una visión de futuro, una proyección a largo plazo de la educación superior en la región que incorpore la educación virtual con todas sus formas híbridas, y las propias restricciones financieras y de conectividad como un mecanismo fundamental para incrementar la cobertura, especialmente en las zonas rurales y para las personas que hoy no pueden acceder a una educación presencial de calidad.

La actual demanda insatisfecha de educación superior en la región lleva a pensar, por una parte, en un vasto campo de desarrollo potencial para las instituciones de educación superior y, en particular, para la educación a distancia. No es posible que hoy económica, tecnológica y pedagógicamente se siga privilegiando exclusivamente la educación presencial y la inversión en plantas físicas sin tomar en consideración las nuevas tecnologías.

El sistema educativo tradicional, en síntesis, entra cada vez más en contradicción con la división y multiplicación de nuevas especialidades de saberes asociadas a la creciente división técnica del trabajo, ya que no permite establecer tantas carreras, programas o cursos como áreas de conocimientos se están generando en la actualidad.

La tarea, en este sentido, el gran desafío con el cual nos enfrentamos hoy es promover la diversidad de las universidades, también a través del desarrollo de su educación virtual, tanto para expandir la cobertura y aumentar los cupos, sobre todo en las públicas, como para ampliar la diversificación curricular y cubrir un espectro más significativo de los miles de saberes que requiere la sociedad del conocimiento y que nuestros restrictivos sistemas presenciales no brindan en la actualidad.

Cuarta parte

EL FUTURO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

IX. ¿LA DESAPARICIÓN DEL MONOPOLIO UNIVERSITARIO?

Es necesario insertar los procesos de cambio en la región -aquellos que hemos denominado con la expresión de Tercera Reforma- en el marco del contexto de las transformaciones de las universidades a escala mundial, colocando este análisis en un mayor nivel de abstracción, posicionado en un enfoque epistemológico y corno una reflexión de los caminos de la creación y transferencia de saberes, desde un espacio que busca superar los paradigmas anteriores, basados en la racionalidad y la fragmentación de los procesos cognitivos. Es necesario asociar la búsqueda de transformaciones importantes de las universidades a la construcción de un nuevo paradigma amarrado a una sociedad global, a la irrupción de una revolución en el proceso de creación de saberes y al reconocimiento de las diversidades societarias. Éstos son los tres soportes básicos de la reflexión que desde los diversos senderos del pensamiento contemporáneo buscan analizar los desafíos de estas instituciones.

Este tipo de enfoque es, tal vez, uno de los más pertinentes, ya que toca a la existencia misma de las universidades, cuyo entorno está cambiando radicalmente y socava las bases mismas de la existencia de estas históricas modalidades de creación y transferencia del conocimiento. En el nuevo contexto societario no son ajenos los centros productores de saberes, sino que ellos son los motores dinarnizadores de las transformaciones que se están procesando y que están modificando el monopolio del saber y la relación entre universidad, conocimiento y comunidad en el camino hacia la construcción de una sociedad global del conocimiento.

En medio de este complejo proceso, muchas hipótesis pueden y deben ser puestas en discusión para visualizar los posibles escenarios futuros en términos de los procesos de creación, transferencia y apropiación de saberes. Dentro del abanico de posibles caminos, de futuribles, es dable visualizar la desaparición de los monopolios de las universidades corno modalidades dominantes de la creación del saber, y por qué no, tal vez, más lejano en el

203

204 EL FUTURO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

tiempo, la propia desaparición de las universidades como los templos de la santificación de los saberes adquiridos.

Desarrollaremos los núcleos de esta necesaria reflexión a través de diversas preguntas que engloban un conjunto de hechos y tendencias de los cambios más significativos que se están produciendo y que están sentando las bases de la desaparición de los monopolios del saber que ostentaban ser las universidades, borrando así las típicas fronteras con otras modalidades de producción, transferencia y legitimación de saberes.

l . ¿DESAPARECE LA UNIVERSIDAD NACIONAL FRENTE A LA EDUCACION SIN FRONTERAS?

La globalización genera nuevos escenarios de saberes a partir de la comprensión de nuevas realidades y crea espacios transnacionales de producción y transmisión de saberes. De nada sirve estudiar los tornados, las mareas, los movimientos financieros o la lluvia ácida en un escenario local, que es donde adquieren incidencia, sino en los entornos globales que es donde tienen sus génesis y explicaciones. Aun reconociendo que los desafíos son globales, las respuestas ya no pueden ser meramente locales. Esto afecta a las estructuras nacionales de investigación de las universidades y sienta las bases de la creación de la universidad global sin fronteras.

La creciente movilidad de docentes y estudiantes, de los procesos productivos, de los capitales están incidiendo en la libre movilidad de factores y también de los procesos de creación de saberes tanto como en su utilización. Recordemos que la universidad, en su génesis, tiene un origen internacional, y se volvió nacional en el marco de los modelos de gestión estatales que supeditaron los objetivos universitarios a los de la nación. Con la creación de los Estados nacionales, la universidad quedó encerrada en esas fronteras, y, a su vez, peleando siempre por liberarse de esas imposiciones gubernamentales.

Desde el modelo Napoleónico de 1906, el modelo de Humboldt de 1 919, los modelos republicanos de los libertadores, el modelo soviético de 1918 o el modelo de Córdoba de 1918, las universidades fueron aposentadas bajo una concepción nacional de su perti-

¿LA DESAPARICIÓN DEL MONOPOLIO UNIVERSITARIO? 205

nencia, de la investigación, de la docencia y de sus propios estudiantes nacionales. Tal realidad está siendo alterada en el camino de la integración global de las instituciones universitarias, fundamentalmente en el ámbito de los posgrados, que son parte de la creación y funcionamiento de una división internacional del trabajo intelectual de escala planetaria.

Si bien por ahora el pregrado mantiene una firme vinculación nacional y se relaciona con saberes básicos, estableciendo una menor diferenciación disciplinaria, los posgrados tienden a ser cada vez más internacionales en casi todos sus campos disciplinarios, en la determinación de sus estándares de calidad y en su inserción en sistemas de investigación. En ellos la pertinencia es crecientemente global, reconociendo cada vez más su baja inserción en los estrechos espacios nacionales. Los egresados trabajan en entornos y escenarios globales o en sociedades abiertas, que se estructuran como parte de escenarios globales, en los cuales sus productos compiten también globalmente para garantizar unos pocos empleos locales.

A lo largo de este proceso, nacen además nuevas modalidades de educación sin fronteras y nuevas instituciones, como las llamadas "megauniversidades", destinadas a brindar el servicio transfronterizo de educación superior a escala mundial. Jamil Salmi, el coordinador de educación del Banco Mundial, comenzaba algunas de sus presentaciones con una foto de John Lennon y su canción Imagine. Luego de proyectar la posible imagen de una univer�idad sin ladrillos, sin bibliotecas, con sus profesores a miles de kilómetros de sus alumnos y éstos todos repartidos por el mundo, concluía mostrando los avisos de las universidades virtuales, que ya ofrecen hoy esos servicios de educación transfronteriza virtual.

La educación nació como un servicio presencial y por ende no transable, y de hecho es todavía hoy, en muchos países, realmente la última fábrica nacional. Sin embargo, con las nuevas tecnologías y la creciente movilidad de docentes, estudiantes e insumos pedagógicos (libros, software, etc.) es parte de un proceso teorízado por los clásicos de Smith y Ricardo, de localización geográfica basada en ventajas comparativas y libre movilidad de factores a través de la exportación e importación. Siguíendo el modelo de los economistas clásicos de la localización espacial de las activida-


des y del comercial internacional, es factible percibir que las universidades y los centros de investigación y docencia serán parte cada vez más integrada a la división internacional del trabajo y tenderán a localizarse en las regiones con dotación de recursos o fuertes demandas de saberes y de especialistas.

La globalización o la mundialización, dos conceptos que difieren con respecto a la forma de esta integración mundial -una no preserva las diversidades, en tanto la otra sí-, son el paradigma obligado para analizar esos procesos en curso. No es posible pensar lo real sino desde el enfoque del mundo global. Es el episteme dominante en la comprensión de los fenómenos sociales, culturales, económicos y científicos. Sin embargo, desde un episteme planetario, desde un enfoque que privilegie la desnacionalización de la educación, se está poniendo en discusión la cohesión social y el vital rol de la educación en ese proceso a escala de las naciones independientes. Históricamente, el eje dominante de la educación fue su rol central en la construcción de Jos Estados nacionales, en la repetición de los himnos, las historias patrias, las banderas, las lenguas y las geografías, las tradiciones, en el marco de las jóvenes naciones que estaban construyéndose. La cohesión social y la unidad nacional tuvieron sus raíces en la escuela pública y la homogeneidad cultural. Las obras de Sarmiento, Varela, Vasconcelos o Prieto Figueroa fueron las expresiones intelectuales de ese cuestionamiento y surgimiento de la identidad nacional. La construcción de la solidaridad social estaba asociada a esa cohesión comunitaria, y la educación fue el eje de la igualdad de oportunidades.

La homogeneización educativa, sin embargo, no es ya el piso de la sustentabilidad y pervivencia de las sociedades, las cuales comienzan a convivir con una diversidad híbrida de infinitos culturalismos que ha vuelto utópico o totalitario el intento de construir algo más que una borrosa identidad más o menos artificial de comidas típicas y equipos deportivos. La construcción de una sociedad planetaria, la convivencia con el multiculturalismo no logran expresarse en las homogeneizaciones de las escuelas, ni en las universi•iades, y parecería que no se conformará como la suma de homogeneidades nacionales, sino como expresión de sociedades abiertas, sin bases comunes de cohesión nacional, sino como parte de multiculturalidades mundiales de sistemas democráticos.


2. ¿DESAPARECE LA VERDAD DE LA CIENCIA FRENTE AL RELATIVISMO

DE LOS PARADIGMAS?

Los avances científicos están planteando en forma creciente problemas en la ética del saber que se han agregado a los conceptos del relativismo de la ciencia, de las teorías del caos y de la ausencia de los paradigmas epistemológicos, todos los cuales han contribuido a destruir la ilusión de un saber científico totalizador y a la desaparición del sueño del progreso infinito basado en el desarrollo de la ciencia. Ello ha sido reforzado ante el fracaso de modelos basados exclusivamente en la técnica y que carecen de sustentabilidad ecológica o social. Estas realidades han abierto el camino a las teorías de la probabilidad de las certezas y a la búsqueda de nuevas modalidades institucionales y conceptuales en la generación de saberes. Pero, además, a las universidades, templos de la racionalidad y del modernismo, se les toma complejo ser los monopolios del saber cuando en muchas áreas este saber no produce equidad, sino brechas sociales nacionales y mundiales.

Junto al creciente proceso de deslegitirnación del rol de las universidades se está produciendo una expansión infinita de saberes expresada en nuevas teorías, libros, axiomas, fórmulas, que han desbordado a las instituciones, que no sólo vuelve imposible la construcción de teorías sintéticas, la capacidad de articular un entomo conceptual completo de especializaciones disciplinarias, sino también la posibilidad de promover todas las áreas de investigación y docencia que permite la división técnica del trabajo. La expansión de nuevos saberes fragmenta al infinito el espacio disciplinario, toma obsoletos periódicamente una amplia cantidad de conocimientos adquiridos y abre nuevos espacios para la proliferación de centros de producción, renovación y transferencia de saberes.

Las universidades son desbordadas como centros de producción del conocimiento, que se comienzan a generar y transferir en otras múltiples instituciones de las sociedades y a través de las personas en contextos de libertad. Más allá de la irrupción de otros saberes "no occidentales", es la visión de la universidad como exclusiva reserva del saber la que está siendo superada.

A escala mundial se ha determinado la existencia de más de 50.000 disciplinas, especializaciones, certificaciones y subespecializaciones


que superan ampliamente hasta a los más grandes sistemas universitarios nacionales en la región. El proceso de creación de espacios de saberes, tanto especializados corno transdisciplinarios, se ha tornado superior a la propia dinámica administrativa y burocrática de creación de unidades académicas. Así, ni las universidades más grandes del mundo, ni los sistemas universitarios nacionales más diversificados logran cubrir los nuevos nichos epistemológicos y pasan a ser superados por miles de nuevos proveedores de todo tipo, en un proceso que parece converger hacia la creación de una amplia división internacional del trabajo intelectual a escala global en el marco de redes mundiales de educación superior.

La matriz epistemológica sobre la cual se ha articulado la organización universitaria tal vez tenga sus pisos fundamentales en Descartes, que concebía la necesidad de dividir y desmenuzar un problema en tantas partes como fuera posible, y en Kant, que asumía que todo el conocimiento era racional y que todo saber era parte de una organización disciplinaria integrada. Más recientemente, Popper ha respondido que los troncos, ramas y hojas que faltan en el árbol del saber corresponden a áreas que aún no han sido descubiertas, pero que estarán sin duda integradas a la enorme tabla de relaciones entre las disciplinas. De estas concepciones derivó hasta la propia tabla periódica de elementos químicos de Mendeleyev, que llegó a través de la clasificación a la ley periódica de los elementos y asumió la existencia de algunos que aún no habían sido descubiertos, corno el galia y el germánico. Todo el saber estaba previsto y previamente organizado.

La universidad siempre ha sido fuertemente homogeneizadora en sus enfoques y le ha costado convivir con las diversidades. Las complejas relaciones entre el saber indígena y las universidades occidentales en América Latina muestran que el sueño de esa ardua articulación parece haber fracasado, y en tal sentido, que el camino ha sido la creación de las diversidades institucionales y de universidades indígenas.

Es increíble asumir que ninguna universidad haya podido y sabido incluir en su seno saberes indígenas, a pesar de que éstos representan en América Latina a más de 50 millones de personas, el 90% de ellos localizados en apenas cinco países. La realidad muestra que la convivencia de saberes distintos es más difícil de lograr que la de estudiantes o profesores distintos. En este carni-


no, la diferenciación institucional remite también a la diferenciación epistemológica, y tiende a dar lugar al nacimiento de múltiples instituciones creadoras de infinidad de saberes y matices. Las universidades indígenas son, sin duda, parte de los llamados nuevos proveedores.

La diferenciación institucional es expresión de las nuevas demandas sociales que no logran expresar los monopolios universitarios tradicionales, de la diversidad de desarrollos curriculares que no logran apropiar los paradigmas sobre los cuales se estructuran las propias instituciones consolidadas, así como también de la incapacidad desde los saberes legitimados por las academias de abrirse a la búsqueda de nuevas verdades a partir de las diversidades. Todo indicaría que, para apropiarse de un saber, no hay que crear un departamento o un centro de estudios de un tema, sino varios que compitan y aporten las diversas micro cajas del conocimiento. La universidad no parece funcionar como "universitas", en el sentido amplio de su palabra, que engloba todos los saberes: el saber es tan amplio que ninguna caja parecería poder abarcarlo definitivamente.

Las instituciones de educación tienen escalas mínimas y máximas de tamaños eficientes no sólo por su gestión óptima, sino también por la capacidad de lograr una eficaz estructuración de los saberes. Es necesario analizar y profundizar cómo la alta diferenciación institucional en el sistema universitario latinoamericano no sólo ha permitido una cobertura más amplia de estudiantes, sino también una mayor cobertura de saberes diferenciados.

3. ¿DESAPARECE LA UNIVERSIDAD COMO MONOPOLIO COMUNICAC!ONAL

FRENTE A LA MULTIPLICIDAD DE ESPACIOS COMUNICA ClONA LES DE UNA SOCIEDAD CON ACCESO A REDES?

Los medios de comunicación y las redes telemáticas han creado nuevas condiciones de producción y transmisión de saberes, difuminando los tradicionales espacios educativos y haciendo desaparecer el rol monopólico de la universidad en la prestación del servicio universitario. En el siglo xv, los templos universitarios cristianos fueron desbordados por la imprenta de Gutenberg como centros de difusión de los saberes de los textos sagrados. En el


siglo xx, la cultura de elites fue excedida por la irrupción de la industria cultural y la serialización de las creaciones culturales y hoy, en el siglo XXI, las universidades están comenzando a ser sobrepasadas por los medios de comunicación segmentados, especializados, y las redes telemáticas que construyen espacios interactivos de producción y distribución de saberes.

La democratización del espacio hertziano es un proceso reciente y cada vez tiene mayor vitalidad, asociado a variables tanto técnicas como políticas y sociales. De modalidades monopólicas comunicacionales, bajo tecnologías abiertas analógicas, hemos ido pasando a un vigoroso proceso de diferenciación de contenidos en el marco de la globalización digital y la convergencia tecnológica de los medios. La televisión de mil señales, la segmentación casi infinita que permite la digitalización de las comunicaciones abiertas o el increíble número de páginas web expresan desde varias vertientes ese proceso de expansión de contenidos, donde cada persona crea su propia demanda, su propia grilla comunicacional, sus propios sitios en la red. Hoy la producción editorial, colocada autónomamente en la web o trasmitida por correos electrónicos, supera ampliamente a la tradicional industria editorial.

Los monopolios son los carrier: las grandes cadenas mundiales de comunicación como Direct 1V o Sky News, los grandes portales como Yahoo o MSN, los grandes buscadores como Google. Los proveedores de información son, cada vez más, miles de unidades creadoras de conocimiento alrededor del mundo. La segmentación de saberes y creaciones es tan enorme, que supera a las estructuras de transmisión. La red de redes es hoy la biblioteca mundial de la investigación y pelea por mayor conectividad y más documentos en línea libres de acceso.

A la par, en el mundo de la educación transfronteriza aparecen enormes " megauniversidades" con cientos de miles de estudiantes, pero carentes de espacios de saber, los cuales están sentados en sus propias casas, con sus propias bibliotecas, en los centros de investigación, frente a sus PC y con sus propios alumnos. Cada universidad está cada vez más vacía de saberes, cada vez es una parte más infinitesimal del saber mundial, en el marco de una gran división internacional del trabajo intelectual en proceso de creación vertiginosa, vinculada a las redes telemáticas y a la nueva sociedad de acceso.

¿LA DESAPARJCIÓN DEL MONOPOLIO UNIVERSITAR10? 211

La segmentación del mundo comunicacional, promovida por las tecnologías y la búsqueda de espacios de consumidores en un mundo mercantil, está promoviendo ofertas comunicacionales educativas. En estos años, el desarrollo de los canales temáticos de televisión cerrada del Discovery muestra cómo se están transformando los medios de comunicación en uno de los centros fundamentales de transferencia de saberes. Así, las señales asociadas a Discovery están comenzando a articularse como nuevos proveedores y a conformarse como universidad. La interactividad que están comenzando a permitir las tecnologías digitales, y que será una realidad definitiva con la televisión digital, sentará las bases para la articulación de los medios de comunicación como modalidades propiamente educativas, en tanto alcanzan la interacción que requieren obligatoriamente los procesos pedagógicos de aprendizaje.

4. ¿DESAPARECE EL CONOCIMIENTO MEMORfsTICO ESTRUCTURADO DE LAS INSTITUCIONES FRENTE AL "APRENDER A APRENDER"

DE LOS ESCENARIOS ABIERTOS?

Durante las últimas décadas, la enorme expansión de los saberes está tornando ineficaces las tradicionales modalidades pedagógicas de aprendizaje, abandonando toda concepción enciclopédica y expandiendo la necesidad de adquisición de competencias básicas, la capacidad de seleccionar información, de aprender a aprender y de especializarse. Las estructuras universitarias conformadas como fábricas, altamente eficientes en la serialización de profesionales cada vez más homogéneos, no logran desvincularse de esas modalidades para organizarse, buscando la prestación de servicios basados en atenciones individualizadas, modalidades pedagógicas no presenciales, flexibilidad para la construcción individual de los currículos y de los recorridos universitarios, integración social para lograr formas de articulación entre teoría y praxis y facilitar el propio fraccionamiento disciplinario y la reconstrucción transdisciplinaria y sistémica de saberes.

La creación de tPla división económica social a partir del acceso a los saberes pone, inclusive, a las universidades frente al desafío irresoluble de promover la masificación en la búsqueda de la equi-


dad, a cambio de perder la competitividad o, por otro lado, concentrarse en la calidad internacionalizada de saberes, con el riesgo de desprenderse de su rol dernocratizador. La calidad es cada vez más la individualización de los procesos de aprendizaje, que entran en contradicción creciente con las macro estructuras de las universidades.

¿Son acaso las universidades los dinosaurios de antaño a los que les costará sobrevivir en un mundo de renovación permanente de saberes, altamente individualizado, fuertemente segmentado, que requiere enorme flexibilidad laboral, organizativa y disciplinaria?

La universidad basó su monopolio en su materia prima fundamental, en sus docentes, en sus catedráticos, en los saberes enciclopédicos de los cuales éstos eran casi su propiedad y para lo cual generó una amplia estabilidad laboral a partir de las carreras docentes. Hoy, al tiempo que sobreviven catedráticos y especialistas, vemos que el conocimiento no reposa sino en la red y en los grandes sistemas bibliotecarios digitalizados, en los buscadores y los procesadores de información, y en las miles de unidades creadoras de saber corno las empresas, los laboratorios, los centros de investigación, las instituciones de la sociedad civil, las ONG, etcétera.

La universidad ya no tiene entre sus bases el monopolio del conocimiento, que se ha escapado de sus aulas y laboratorios para ir hacia las empresas y hacia las sociedades del saber. También su propio rol central de transmisora se ha neutralizado, porque se ha convertido ahora en una de las partes de una comunidad más amplia de actores y productores en la sociedad global del conocimiento.

Ante el aluvional proceso de renovación de saberes, cualquier aprendizaje memorístico se torna hoy obsoleto. Muchas cosas que aprendernos dejan de ser útiles en corto plazo. El tiempo que desperdiciamos estudiando paradigmas en rápida desaparición en infinidad de campos disciplinarios, hace necesario que nos dediquemos a aprender a saber cómo aprender. Más allá de que la informática con sus más de veinticinco lenguajes de programación, y también la periódica renovación de éstos ha sido una de las claves pará ejemplificar esa dinámica, en casi todas las especializaciones esta realidad se presenta en forma manifiesta.

La rotación de los mercados laborales, la desaparición de campos enteros de la producción o el reentrenamiento permanente de las personas para mantener la vida laboral destroza las bases mis-


mas sobre las que se articuló la educación como intercambio entre las personas a partir de los propios aprendizajes de saberes. Ya no es posible reconocer tan claramente el rol de la universidad, cuando tenemos la certeza de que al concluir los estudios, no estará vigente el conocimiento sobre el cual iniciamos nuestra formación, en el marco de un escenario competitivo a escala global. Más aún si estamos convencidos de que el conocimiento que recibimos no es sino una porción infinitesimal de cualquier área disciplinaria. Nunca como hoy está tan clara y vigente la máxima de Sócrates "sólo sé que no sé nada". ¿Qué podrán enseñar los futuros docentes cuando ya se sabe que no saben nada?

El nuevo escenario de la pedagogía ha puesto como centro una más activa vinculación entre la teoría y la praxis. Ya no se trata de las concepciones pragmáticas de la educación experiencia! de John Dewey y su importancia sobre el proceso de humanización, sino de una realidad mucho más compleja en la cual la propia apropiación de los saberes tiene un componente práctico. La concepción del aula tradicional deja de ser el espacio de generación de saberes frente a los espacios productivos, de investigación o de experimentación. Esos requerimientos del proceso de aprendizaje golpean contra la universidad cerrada, contra la institución tradicional construida a partir de la existencia de fronteras frente a la realidad, contra el templo del saber que mira el mundo con un claro distanciamiento brechtiano.

5. ¿DESAPARECE EL SABER POR EL SABER FRENTE A LA MERCANTILIZACIÓN DEL CONOCIMIENTO?

El nacimiento de la sociedad del conocimiento transforma el saber en una mercancía, y su posesión, en un instrumento de poder geopolítico y de desarrollo económico. Han sido destronadas las epistemologías anteriores del saber por el saber, del saber por el gobernar, del saber por el disciplinar, del saber por el civilizar. En su lugar, ha surgido una nueva concepción basada en el saber por el dinero, sobre 1<! cual se articula la economía de la educación en tanto episteme y discurso sobre la mercantilización de los saberes.

El capital intelectual es crecientemente una mercancía y como tal, genera valor por su posesión y uso productivo. La entrada a la


sociedad de la información, basada en un nuevo rol del conocimiento como motor de la acumulación del capital, deconstruye los anteriores espacios de las articulaciones societarias y los impulsa hacia una división del trabajo fundamentada en la exprop iación de saberes y su utilización intensiva. La mercantilización valoriza la nueva episteme de la economía de la educación que promueve el infocapitalismo, el cual no consume materias primas, ni importa esclavos, ni crece por inversión de capital, ni tampoco por consumo energético. Se apropia al estilo "Matrix" de saberes a escala mundial, en un interminable proceso de migraciones calificadas que estructura todas las instituciones creadoras del saber de porciones significativas del mundo en centros de preparación básica de las migraciones calificadas, en suministradoras de mano de obra capacitada. Los estudiantes son clientes o conej illos de laboratorio, los docentes se pagan por hora, las instituciones compiten por fondos.

Por su parte, la periferia asiste a un drenaje interminable de recursos humanos: ya no es la fuga de cerebros, ahora es un movimiento masivo. En África, los ministros de educación reclaman a los países europeos que éstos contribuyan a la formación de sus profesionales, ya que de cada cinco egresados del África subsahariana, cuatro emigran. En el Caribe, los países ven el drenaje de capital humano en el sector de enfermeras y docentes, que emigran más rápidamente de lo que tarda la sociedad en formarlos y capacitarlos, destrozando estas sociedades dependientes al imposibilitarles modelar un desarrollo autónomo y sustentable.

La educación superior se vuelve uno de los sectores de más alta valorización y maneja una porción creciente del producto bruto mundial, localizado fundamentalmente en los países centrales. En los últimos treinta años, la cobertura mundial del sector privado ha aumentado en más de 20 puntos porcentuales, pero en el área de la investigación dicho proceso ha sido más marcado en los países centrales.

La mercantilización del conocimiento plantea los grandes retos que la ética empieza a confrontar con el saber autónomo y sin restricciones. Fukuyama es muy claro al referir estas grandes tensiones de la posmodernidad, entre una ciencia que avanza en el mundo del dinero y que entra en fuerte contradicción con todos los


valores de la sociedad, y los paradigmas de las religiones y de las morales sobre los cuales se articuló nuestra civilización planetaria.1

6. ¿DESAPARECE LA HOMOGENEIZACIÓN EDUCATIVA FRENTE A LA MULTIPLICIDAD DE FUENTES DE SABERES?

Más allá de la existencia de una economía globalizada, asistimos a un mundo cada vez más democratizado, cada vez más proclive a la construcción de escenarios multiculturales, cada vez más dispuesto a la ausencia de monopolios, cada vez más reconocedor de la fuerza de la diversidad en la

'creación de una sociedad del saber. El siglo

xx fue el siglo de la construcción de una globalidad basada en naciones democráticas, mientras que el siglo xxr se anuncia como el tiempo de la construcción de una globalidad democrática y de una democracia social.

La discusión girará en torno de la creación de múltiples espacios del saber, en lugar de la existencia de monopolios para crear y transferir nuevos saberes. Es en realidad un debate que supera a la universidad, que refiere a los derechos autorales y al software libre, a la libertad y a la posibilidad de la sociedad para gestar en su conjunto el conocimiento global. No es simplemente una discusión entre la libertad de mercado de enseñar lo que se quiera y el Estado docente, sino entre la diversidad de modalidades, instituciones, actores, proveedores y los monopolios, sean estos nacionales o internacionales, religiosos o empresariales. En este proceso desaparece la existencia de un modelo universitario único frente a la diversidad de nuevos proveedores.

Las actuales demandas de la sociedad han tendido a promover la diversidad institucional. En nuestro continente, el monopolio público, estructurado a partir de la Reforma de Córdoba, fue dando paso primero a la diversidad del sector público, a la regionalización, luego a la aparición del sector privado y posteriormente, a la expansión del sector no universitario. Hoy se trata de la ínternacionalización en curso de la educación superior, que responde a nuevas ofertas l nuevos proveedores.

1 Francis Fukuyama, "Our Posthuman Future: consequences of biotechnology revolution", Nueva York, Farrar, Strauss and Giroux, 2002.


Estas demandas sociales, temáticas, empresariales, geográficas no pueden ser expresadas por unas pocas instituciones, ni mucho menos por una sola modalidad institucional. La sociedad tiende a la democracia frente al reclamo de los ciudadanos, que requieren la existencia de múltiples modalidades educativas, institucionales, filosóficas y culturales, de calidad, y que expresen sus visiones, sus propias diversidades, donde ellos reafirmen sus especificidades cada vez más sutiles.

Es esta diversificación de instituciones, de orientaciones filosóficas y de modalidades pedagógicas, la que entra en contradicción con el modelo del pensamiento único al que tiende toda estructura tradicional y también las propias universidades fuertemente endogámicas. Los nuevos proveedores y las diversidades borran las claras fronteras preexistentes, reafirmando la hibridez de múltiples modalidades de apropiación y reproducción de saberes.

El debate sobre la diversidad, desde fines del siglo xx, no encierra ni esconde el mismo debate sobre los nacionalismos de fines del siglo XIX, ni mucho menos el discurso de la diversidad es una forma sutil del discurso del nacionalismo. Es mucho más amplia en tanto expresa una modalidad de articulación y de construcción de una convivencia societaria.

El concepto de la diversidad se forma en el ámbito de las ciencias naturales, del reconocimiento de la complejidad e interacción de la naturaleza, de la enorme importancia de las partes en la gran cadena del ecosistema del mundo y en los peligros que está significando la simplificación de la diversidad genética a través de la reducción de las diversas especies y variedades a través de la expansión de formas productivas que destrozan la diversidad. La química descubre que la diversidad es también una realidad en un mundo, que no es un caos de cosas distintas, sino un cosmos de unas pocas cosas ordenadas de muchas maneras diversas.2 Este concepto, que pasó de las ciencias naturales a las ciencias sociales gracias al Informe de Nuestra Diversidad Creativa que promovió la UNESCO, per�nitió entender la complejidad de las diversas culturas en la construcción del mundo, el rol determinante de las culturas en la sustentabilidad de las sociedades y entornos humanos, y la

2 José Luis Villaveces, "La tabla periódica: un microscopio para ver el interior del átomo", disponible en <www.deslinde.org.co/Dsl29 / la_tabla_periodica.htm>.


importancia de los contactos simétricos entre las culturas para la promoción de los procesos de creación de manifestaciones y expresiones culturales.

El multiculturalismo, nacido desde la necesaria convivencia de las sociedades en proceso de hibridación por la complejidad de las diversas migraciones, fue el sustrato legitimador de las concepciones que reconocieron la necesidad de convivir de las diversas culturas, el abandono de todo concepto sobre los procesos de transculturación y la necesidad de reafirmar las diversas identidades en sus diversas culturas. La diversidad, más allá de expresarse como excepción cultural en un primer momento, concluyó su reconocimiento en la Convención de la Diversidad Cultural promovida por la UNESCO a escala mundial y aprobada por una absoluta mayoría en octubre de 2005, en su 33° Conferencia General .

El concepto, sin embargo, ha comenzado a ser considerado en el mundo de la ciencia, en el de la investigación y en el universitario. Tal orientación busca anular toda visión de un pensamiento único en cualquiera de los campos disciplinarios y apunta a reafirmar la multiplicidad de verdades, la importancia del debate y la confrontación intelectual desde múltiples epistemes como el mecanismo para la creación de nuevos saberes. Frente al monopolio de cualquier saber, que se asume además relativo y paradigmático en términos de que tiene una vigencia histórica, se acepta la necesidad de la diversidad de saberes. Este debate intelectual remite al nudo mismo del multiculturalismo y en América Latina, al mundo de las culturas indígenas, a la existencia de sus propios saberes y a la importancia de poner el conocimiento indígena en pie de igualdad como un saber legitimado. El concepto de la diversidad está asociado con el tema del reconocimiento y muestra, además, cómo la diversidad sólo existe como tal en tanto es reconocida, y reconoce por ende también, a las demás diversidades.3

La educación permanente también cambia la episteme tradicional de las instituciones educativas. La renovación de los mercados de trabajo, de las profesiones, de las disciplinas, impulsa a las personas hacia tma dinámica de educación continua a lo largo de la vida para mantenerse competitivamente capacitado o

3 Charles Taylor, El multiculturalismo y "la política del reconocimiento", México, Fondo de Cultura Económica, 1993.

218 EL FUTURO DE LA EDUCACIÓN SUPERJOR

para reinsertarse en las diferentes etapas laborales y de saberes de su propia vida. Esa necesidad de empleabilidad, unida a la de renova<;:ión, contribuye a reafirmar la importancia de la movilidad y de la relación con la praxis en los procesos educativos.

El concepto tradicional de la universidad convoca la imagen de su estabilidad física, el inmovilismo del aula. El nuevo concepto del aprendizaje es la movilidad, la preparación para escenarios diversos, el aprendizaje en experiencias múltiples, en entornos cambiantes. La movilidad no es ya, simplemente, un adicional del proceso formativo, sino que está en la base misma de la educación, dados los procesos de renovación dinámicos y la necesidad de preparación para entornos sociales, culturales o geográficos dinámicos y variables.

7. ¿DESAPARECE EL VALOR DE LAS TITULACIONES FRENTE A LA CElU!FlCACIÓN DE LAS COMPETENCIAS ADQUIRlDAS

EN LA UNIVERSIDAD DE LA VIDA?

Como resultado de las modificaciones y desafíos anteriores, no sólo está cambiando el modo de producción y de transmisión de los conocimientos, los paradigmas epistemológicos sobre los cuales se estructuraron y desarrollaron las universidades, la sociedad en la cual están insertas las estructuras de producción de saber, sino también las legitimaciones de esos saberes que las propias instituciones universitarias otorgan en el actual mundo preglobal.

Las llamadas fábricas educativas, a través de su organización conformada como una cadena de producción basada en las aulas, el horario, la tiza, la lengua y el pizarrón, el docente y el currículo cerrado, transferían saberes evaluados en los exámenes y legitimados en las certificaciones. La corporativización y los mercados de trabajo agregaron las colegiaciones para controlar más estrechamente esas certificaciones e imponiendo adicionales restricciones al ingreso a esos específicos mercados laborales.

Hoy, sin embargo, esos mecanismos están en medio de una crisis de dificil resolución. La proliferación de instituciones educativas, la diversidad de iuentes y modalidades posibles de apropiación de saberes, la enorme diversidad de campos disciplinarios, especializaciones, subespecializaciones y unidades temáticas, la presencia de proveedores globales, la amplia movilidad estudiantil a escala


planetaria, van tomando difícil la supervisión y control de las certificaciones, y hace también complejo el control de los mercados a través de la injerencia regulatoria de los corporativismos basados en unas pocas disciplinas en los nuevos escenarios de la diversidad curricular y disciplinaria. Si agregamos a ese proceso la enorme dificultad de instrumentar las evaluaciones y la propia existencia de falsificación de los certificados universitarios, se complejiza aún más la sobrevivencia de las modalidades existentes para garantizar los monopolios de las titulaciones por parte de las universidades.

Así, la desaparición del monopolio público educativo y la proliferación de nuevas instituciones mercantilizadas, han comenzado a deteriorar significativamente el valor de las certificaciones y comienzan a sentar las bases de nuevas modalidades evaluativas sustentadas en competencias, exámenes disciplinarios, mera sanción de los mercados monetarios u obsolescencia en el tiempo de las certificaciones. Es un tema aún en el inicio de un debate sin claras respuestas. Todo hace pensar que los mecanismos actuales no podrán garantizar claramente la información sobre la calidad de los procesos de aprendizaje de las instituciones universitarias en un contexto de alta diversidad en escenarios globales, lo cual afectará significativamente una de las bases de las propias instituciones universitarias, como es la garantía de sus certificaciones frente a los mercados de trabajo.

Las discusiones con respecto a la duración de los títulos, a la validez y duración de los conocimientos adquiridos en la evolución del tiempo nos muestran claramente cómo las propias universidades ya no pueden garantizar los saberes que ellas mismas otorgan y los límites de su duración. Ante esta realidad, es dable preguntarse cómo los sistemas universitarios que no han tenido capacidad de acreditar los saberes de sus instituciones universitarias tendrán la facultad de reacreditar cada cierto tiempo los avances de los saberes, cuyos procesos de desactualización se producen en forma muy diversa y compleja.

Las reformas en un escenario de incertidumbre

Las siete preguntas nos llevan a poner en interrogación el propio rol de las universidades en el siglo xx1, y a visualizar cuáles po-


drán ser por ende las políticas y las orientaciones de la reforma en curso en América Latina, que hemos conceptualizado como la Tercera, no sin cierta dosis de arbitrariedad. Responder a la pregunta de cuál será realmente el camino de reforma en curso en la región, estará entonces acotado y determinado por el rumbo de acción en la sociedad global contemporánea, y sin duda no tendrá una respuesta única, sino que las que surjan estarán asociadas a los propios paradigmas ideológicos de quienes formulen la pregunta. Habrá así infinitas respuestas, orientadas a la equidad social o a la calidad, a la nación o a lo global, al corporativismo o a la competencia, a la protección frente a la apertura, a la seguridad frente a la incertidumbre, a la especialización frente a la interdisciplinariedad, a la fragmentación de la diversidad frente a la homogeneidad cultural, al tecnocratismo pragmático frente al humanismo intelectual, a la competitividad frente a la solidaridad o a la ciencia frente a la necesidad de una ética del conocimiento.

Cada uno de estos caminos es un futuro posible de la sociedad y de la región, y será también el futuro que cada grupo social o académico promueva. Muchas veces, la universidad como concepto será el campo de batalla de estas visiones. Tal vez perdure por ser el espacio de la confrontación de las diversidades, que se expresarán, cada vez más, en la multiplicidad de las universidades, en la multiplicidad de reformas y búsquedas de la verdad. Así, más que un camino único, en esta Tercera Reforma Universitaria en la región, tendremos muchas opciones en el marco de las múltiples lecturas de la diversidad de los desafíos.

Quinta parte

LA ÉTICA EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

X. ÉTICA, MERCANTILISMO Y EDUCACIÓN SUPERIOR

El debate sobre la relación que existe entre ética y educación superior constituye un tema de reciente desarrollo y análisis, y por esta razón cuenta aún con muy escasa bibliografía.1

Un conjunto de determinantes y de realidades diversas impusieron hasta el momento que la discusión sobre la presencia o no de la ética en el interior de las universidades no existiese como un tema a considerar. En cambio, es hoy parte de la agenda política y académica, debido a la aparición de diversos elementos y hechos de corrupción ocurridos en el mundo universitario y de la trascendencia pública que éstos han adquirido, lo cual ha llevado a que se percibiera la constitución flamante de un específico campo de análisis.2

Más allá de algunos episodios puntuales, el surgimiento de esta problemática concreta es el resultado de procesos complejos y profundos, asociados a fuertes cambios en la dinámica de la educación superior. En el perfil de esta nueva escena han contribuido el creciente proceso de mercantilización de la educación a escala global, la importancia de las certificaciones en las remuneraciones salariales, la masificación del acceso y del egreso y la creciente dependencia que las universidades privadas y públicas sostienen con las lógicas del mercado.

Es necesario considerar, además, la evolución de los aspectos éticos en la relación entre la educación y la autonomía, en el marco de la sociedad del conocimiento que replantea la importancia del capital humano, la generación y transmisión de saberes, todo lo cual ha ido articulando un nuevo mundo universitario no exento de los problemas de ética que atraviesan sin excepción a las sociedades contemporáneas.

1 Yves de La Talle, "Etica e educa¡;iio: wna revisiio da literatura educacional de 1990 a 2003", en EducafiiO e Pesquisa, San Pablo, vol. 30, núm. 1, enero-abril de 2004.

1 El Instituto Internacional para la PlaniEcación de la Educación (nEr) de la UNESCO

tiene un programa global para el análisis y seguimiento de este te.na en el ámbito educativo.

223

224 LA ÉTICA EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

EDUCACIÓN Y MERCAOO

Algunas lecturas sobre la ética han tenido en cuenta la noción de mercado, lo cual da origen a un binomio que vincula, por un lado, la sociedad --€1 bien colectivo- con la ética y, por el otro, el mercado -las satisfacciones del individuo- con la ausencia de la misma.

La larga tradición crítica, que se apoya en un fuerte basamento empírico y que está asociada al rol de los mercaderes o a la especulación desde el lado del mundo religioso en el medioevo, propendió a favorecer y promover esa interpretación del mercado corno un ámbito carente de ética, como la expresión unívoca de intereses individuales espurios que confrontan con los intereses públicos basados en valores de tipo colectivo.3

A medida que se conformaron los Estados nacionales y éstos asumieron una legitimación primero terrenal y luego política, al expandirse las dinámicas democráticas, la confrontación entre lo público -pensado como un ámbito basado en la ética- y lo privado -caracterizado como un espacio que tiene como centros el lucro y el interés individual-, estructuró sin matices todo un esquema conceptual y analítico alrededor de este tema.

Más al lá de las concepciones, en especial la formulada por Calvino, con respecto al rol de la usura y la discusión sobre las nociones tradicionales de la Iglesia que constituyeron las bases de la Reforma Protestante, fue Adam Smith quien intentó introducir un cambio significativo en este planteo esencialmente dicotómico. Es él quien formula por primera vez la imagen de la mano invisible del mercado y la función de la competencia. Así, buscando realizar sus intereses personales, los empresarios cumplían con el respeto del interés colectivo al dotar a la sociedad de bienes y servicios de calidad a un bajo precio.

Esta noción de carácter filosófico, que es el sustento de la economía clásica, sentó las claves para una nueva discusión: el mercado no era definido como un ámbito sin ética, sino como la instancia que. 2n tanto se producían determinadas condiciones de información y de competencia, carecía de una connotación negati-

3 Alan Peyrefitte, La sociedad de La confianza, Santiago de Chile, Andrés Bello, 1999.

ÉTICA, MERCANTILISMO Y EDUCACIÓN SUPERIOR 225

va e, incluso, permitía traducir algunos intereses individualistas, asumidos antes en términos de egoísmo, en intereses colectivos y por ende altruistas.4

La reflexión intelectual posterior se orientó a la discusión acerca de los mecanismos mediante los cuales se redistribuían en forma desigual los beneficios del mercado a través del desarrollo del concepto de plusvalía promovido por Carlos Marx, como por la alteración de los supuestos de competencia e información en los mercados, o sea, por la imperfección en el funcionamiento libre y eficiente.

Los procesos de unificación empresarial a través de alianzas corporativas, la existencia de monopolios, la ausencia de información para el libre acceso de todos, la manipulación de la publicidad y el accionar del Estado apoyando determinados intereses particulares constituyeron las reflexiones y avances más significativos para relativizar o criticar la concepción clásica del análisis de la relación positiva entre ética y mercado. Lo público como el espacio de la ética ha sido objeto de fuertes críticas, y en tiempos recientes se ha procesado una amplia reflexión sobre la ausencia de ética en este ámbito.

Simultáneamente a los procesos de democratización que condujeron a los poderes públicos hacia una legitimación electoral y a partir de fuertes informaciones empíricas, se desarrolló una reflexión sobre el manejo arbitrario de los recursos del Estado como agente asignador de los bienes y servicios de la comunidad. Uno de los debates se orientó hacia las pocas personas que se encargan de tomar estas decisiones y, en esta misma dirección, reparó en la importancia de la subjetividad como una característica intrínseca de los actos producidos por los hombres. Este enfoque, introducido básicamente por Milton Friedman, que a su vez siguió las líneas tradicionales de Yon Hayek, contiene elementos de falta de ética, en tanto ninguna persona puede expresar la totalidad de las necesidades de la sociedad, sino que por el contrario siempre estarán jugando en sus decisiones su posición e información personales y sus propios intereses.

Esta polémica se manifestó a través de dos vertientes. Una llevó hacia el análisis de la corrupción, al dejar la toma de decisiones

' Adam Smith, La riqueza de las naciones, México, Fondo de Cultura Económica, 1978.


en manos de sujetos con bajos recursos y alta arbitrariedad en sus disposiciones; y una segunda observó el propio rol del Estado como mecanismo de gobierno público. Las consecuencias de esta reflexión fueron determinantes: se promovieron códigos de ética, medidas anticorrupción y demás mecanismos y procedimientos administrativos de controt fiscalización y sanción. Pero también se fomentó el creciente proceso de desregulación de las normas, la descentralización y la reducción del papel ejecutor o controlador del Estado, y finalmente la privatización y desmonopolización de los asuntos públicos, con el lógico incremento de la presencia del mercado y la disminución de expresiones características de la solidaridad colectiva.

Como corolario de ello, algunas concepciones que asumieron el nombre de neolibera lismo focal izaron el desarrollo económico nuevamente en la plena libertad de las fuerzas del mercado, para lo cual bastaba que el Estado dejara de intervenir directa o indirectamente como agente de control o de producción.

Tal conceptualización colocó una vez más a la ética como parte de la lógica económica, al asumir su ausencia en la propia existencia del Estado como regulador social , en la tarea de los odministradores públicos como redistribuidores de rentas, muchas veces por la posibilidad de apropiarse de una porción de dichas rentas o por la mera decisión subjetiva de su destino social .

Acompañando a esa reasignación de la ética al mercado, se expandieron nuevos enfoques sobre la publicidad engañosa, sobre la responsabilidad social del empresario y su compromiso social en la defensa de intereses colectivos como la preservación del medio ambiente, la convivencia social o la lucha contra las drogas en un proceso histórico en el cual la iniciativa privada ha ido asumiendo de modo creciente roles que antes habían recaído en los ámbitos gubernamentales.

Llevó varias décadas procesar estos cambios de enfoque, que estuvieron incorporados a las diversas fases o etapas del sistema económico y político. Estas modificaciones, lentas pero muy significativas, han ido borrando las tradicionales fronteras entre la ética, el mercado, el Estado y la sociedad, y han complejizado los antiguos enfoques maniqueos al introducir sutilezas y matices muy variados en la relación que se establece entre las esferas pública y privada.


LA ÉTICA EN LA EDUCACIÓN SUPER10R

El sector educativo, que se mantuvo durante muchos años fuera de la discusión sobre esta problemática, a partir de la reciente inserción de diversas perspectivas, se ha incorporado a este debate, en especial en lo que se refiere al papel de la educación superior en la sociedad contemporánea. A lo largo del tiempo, la moral y los valores más preciados han reposado fuertemente en la función social que ejerce la educación. La sentencia "Moral y luces son nuestras primeras necesidades", de Simón Bolívar, expresaba ya el parentesco entre ambos conceptos y su indisoluble unidad en el camino hacia el desarrollo social.

Muchas de las tradicionales visiones han modelado un escenario en el cual la ética está asociada a la educación y su ausencia deriva de la falta de ella. Este binomio, sintetizado al extremo en el dilema civilización versus barbarie, marcó el pensamiento de la modernidad del siglo XIX en América Latina con la fuerte impronta romántica de tradición europea que asignaba a la educación la función preponderante de agente civilizador.

El tema, sin embargo, se remonta a concepciones anteriores a las de Rousseau. Tal vez se pueda fijar en la etapa de evangelización la génesis de este criterio civilizador por parte de la labor educativa. Más allá de la visión que se tenía sobre las culturas diferentes en términos conceptuales y del reconocimiento de la existencia del alma en los indígenas latinoamericanos, en términos prácticos fueron tratados después de la Conquista y durante la Colonia como seres pertenecientes a culturas inferiores y bárbaras.

En la época del Racionalismo y del Iluminismo, la civilización fue vista como el resultado de la acción cultural de las sociedades modernas racionales y del imperio de la ciencia y la educación. A partir de la expansión del concepto de civilización, se asoció directamente la lucha contra la barbarie con los beneficios de la educación, tanto en los siglos de la evangelización cristiana como, desde el XIX, con la expansión de la educación pública, laica y obligatoria, según los esquemas de Sarmiento y Varela en América Latina, basados fuertemente e_1 la filosofía de la educación americana de Dewey. La concepción de civilización versus barbarie asignaba un rol central a la educación, que descansaba en la ética y en la convivencia pacífica . La falta de educación se relacionaba con la


incapacidad de algunas sociedades para incorporarse a la modernidad y asumir sus valores.

Para Juan Vives la escuela, por ejemplo, era vista como el lugar al cual las personas l legaban siendo bestias y en el que se transformaban en seres humanos. Spinoza sostenía que la escuela impulsaba que los hombres acabaran viviendo bajo el imperio de la razón. Para Stuart Mili, por su parte, los sujetos no alcanzaban a ser humanos más que por la educación y por eso afirmaba que el hombre no es más que lo que la educación produce en su vida y costumbres.5

Instrumento de humanización, la educación ha sido la articuladora fundamental en el proceso de construcción de las sociedades modernas, en La creación del sustrato cultural que le ha dado sustentación y unidad a Las naciones. En tal orientación, para Durkheim la sociedad no podía subsistir si no existía entre sus miembros una homogeneidad suficiente, y era La educación quien perpetuaba y reforzaba dicha característica, " fijando por adelantado en el alma del niño las similitudes esenciales que requiere la vida colectiva".6

Los vALORFS ÉTicos DE LA REFORMA DE CóRDOBA

En el siglo XIX, Las concepciones basadas en la confrontación entre civilización y barbarie y en el rol de la educación como eje de la construcción de los Estados modernos tuvieron su expresión en las políticas públicas de expansión de la educación primaria y en teorizaciones como las de Domingo Faustino Sarmiento en la Argentina o las de José Pedro Vare la en Uruguay, que promovieron la educación pública, laica y gratuita.

Fue a comienzos del siglo xx, cuando tales enfoques comenzaron a generalizarse hasta alcanzar la dinámica de la educación superior. Ésta, para entonces a cargo de elites conservadoras, se desarrolló en el marco de instituciones que comenzaban a estar en contradicción

5 Fernando Savater, La moral de la educación, Madrid, Taurus, 2002. Al final del libro hay una excelente recopilación de fragmentos sobre la educación escritos por diversos filósofos.

• Emile Durkheim, L 'éducation mora/e, París, PUF, 1974 [trad. esp.: La educación moral, Buenos Aires, Losada, 1997].

ÉTlCA, MERCANTILISMO Y EDUCACIÓN SUPERIOR 229

con las nuevas demandas de democracia y equidad en el acceso a la educación por parte de las nuevas capas medias urbanas, en los tiempos de la constitución de los Estados nacionales.

En este ámbito, la labor civilizadora estuvo asociada a la generalización del acceso a la educación de amplios sectores sociales y a la creciente profesionalización de la cosa pública. La civilización no se reducía solamente a la creación de los Estados modernos sino, también, a su gestión científica. Por eso puede señalarse que el objetivo de la nueva ética fue transitar de los caudillos a los doctores en la gestión pública.

En varios países de la región, el comienzo del siglo estuvo marcado por movimi�"'tos juveniles urbanos que condujeron a la Reforma de Córdoba, ocurrida en la Argentina en 1 918. José Vasconcelos en México, José Enrique Rodó en Uruguay, Raúl Haya de la Torre en Perú o José Ingenieros en la Argentina constituyeron ejes de un proceso intelectual primero académico, luego político, y finalmente social, que luchó por incluir a los egresados universitarios en el manejo de la cosa pública. Se estaba construyendo una nueva "paideia" -ideal educativo griego- latinoamericana, que iba a tener un destacado rol en la propia conformación de los Estados nacionales del continente en el siglo xx.

En esta nueva etapa, el acceso de universitarios y la profesionalización de la gestión pública fueron los instrumentos de superación de la barbarie y del establecimiento de la civilización, como el adecentamiento de lo público y el imperio de la razón en la instauración de las sociedades modernas. Ello expresó el avance efectivo de la sociedad de los doctores sobre la de los caudillos militares. La educación, la ciencia y la profesionalización eran la garantía ética en la construcción de las nuevas naciones. Aunque resulte obvio señalarlo, subyacían debajo de estos planteas concepciones desarrolladas en la República de Platón -entre otras, la polis dirigida por los filósofos que podían relevar el misterio de la sombras de la caverna-, así como las posturas racionalistas de Descartes y de los modernistas del siglo XIX.

El profesional era el portador de valores éticos, en contraposición con los no uni-r¿rsitarios y, por ende, la gestión pública debía reposar en ellos y en sus principios. La visión tradicional elitista universitaria, más allá de ser un punto de acceso para unos y exclusión para otros, siempre ha estado asociada a la pro-


piedad de algo de lo cual los demás carecen, en este caso del saber, que era visto a su vez como el reservorio de la razón y la ética.

La educación, ya no percibida como transferencia de valores morales conservadores, fue el eje que imprimió Córdoba en la mayoría de las sociedades latinoamericanas de entonces, y comenzó a introducir la importancia del concepto de instrucción, de la enseñanza de la vida productiva, de la búsqueda del conocimiento científico. Las banderas de la Reforma de Córdoba propendieron así a una visión profesionalizan te de las universidades. En parte, fueron una continuación de la visión napoleónica que atribuía a la vida universitaria el aporte de mecanismos imprescindibles para la conformación de los Estados nacionales y de la producción de los profesionales que necesitaba la sociedad.

En consecuencia, la modernidad sólo se podía introducir a través de una creciente graduación de profesionales. Ésa sería entonces la labor central de las nuevas instituciones universitarias. Pero además de ello, en el interior de las mismas, la Reforma promovía la cogestión y la autonomía como los mecanismos genuinos para introducir una nueva ética en las propias instituciones universitarias públicas. Se buscaba avanzar hacia la transferencia de capacidades y no sólo en el proceso de "formación del alma y el cul tivo respetuoso", típico de la educación para la polis. En realidad, tal como afirma Savater, se trata de una discusión engañosa, ya que no se puede educar sin enseñar al mismo tiempo. Las nuevas concepciones expresaban además una clara demanda de educación profesionalizada en sociedades con una marcada base económica de tipo rural, de baja productividad, que buscaban ingresar en la escena moderna.

En este sentido, los argumentos y fines de Córdoba tuvieron una fuerte impronta ética y moral, y propusieron un nuevo esquema de poder para la gestión de las universidades. Desde un enfoque normativo, se proponía un sistema de gestión universitario de carácter corporativo y consensual, que introdujera múltiples sistemas de control -o de compromiso- y con el cual se pretendía garantizar una gestión universitaria basada en la transparencia.

La autonomía frente a los gobiernos también presentaba una fuerte impronta ética, en tanto ello garantizaba -desde el enfoque de las elites universitarias-, que estas instituciones fueran inmu-


nes a los intereses políticos o económicos que marcaban la dinámica de los gobiernos. La ética se localizaba en el mundo universitario, en tanto éste era portador de valores como la formación de profesionales y la transferencia de saberes hacia las nuevas generaciones, la preparación científica para la vida de las personas, así como se estructuraba, a su vez, en forma independiente frente a los gobiernos, en tanto éstos contenían el germen de los intereses sectoriales y mostraban, para los académicos de entonces, una alta propensión a una gestión carente de ética.

Las propias instituciones universitarias, al estar regidas por el cogobiemo como mecanismo de supervisión y control entre los actores de la comunidad académica, promovieron la introducción de valores éticos de convivencia e integración de los intereses distintos en la búsqueda común del saber.

La autonomía garantizaba la protección necesaria ante las influencias de la sociedad, especialmente de aquellas en las cuales prevalecían intereses personales, políticos o económicos. La universidad buscó así autonomizarse y construir un sistema propio con mecanismos de control corporativos de tipo democrático.

Los esquemas de gestión universitarios basados en el cogobiemo y en la autonomía, junto a una estructura financiera dependiente del presupuesto público y la existencia de un ingreso irrestricto gratuito, incidieron en la ausencia de casos de corrupción que contribuyeron a la discusión sobre la ética en los ámbitos universitarios, y constituyeron las bases que permitieron que las universidades públ icas se conformaran como instancias altamente legitimadas y con una fuerte base de sustentación ética, lo cual, a su vez, se expresó en los altos niveles de apoyo social que recibieron. Ello fue reforzado, además, por el propio rol que asumieron las universidades como instancias fundamentales en el proceso de modernización de nuestras sociedades latinoamericanas y como espacios productores de los mecanismos que permitieron una movilidad social ascendente a amplios contingentes humanos.

Los conflictos estaban relacionados con la búsqueda de mayor autonomía por parte de las universidades que, en general, se inclinaban a quitarles poder y manejo a los gobiernos para "empoderarlas" a través de la independencia, el cogobierno y la lucha por incrementos presupuestales. En este proceso de desarrollo de la autonomía y de transferencia de poder, en algunos

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países de la región, el Estado entregó cuotas significativas de soberanía estatal en la regulación de los títulos, profesiones, gestión, o funcionamiento de las profesiones a las propias universidades. En tal sentido, inclusive donde los Estados nacionales fueron más débiles, el poder de las universidades fue mayor -como en los casos de Guatemala, Panamá u Honduras-. En toda la región, casi todo el siglo xx estuvo atravesado por la continua expansión de la autonomía universitaria y por el proceso de aumento de poder de las universidades a través del cogobierno.7 Sólo después de que esos objetivos fueron alcanzados, las universidades comenzaron a ver los nuevos escenarios en el marco de lo que sería la Tercera Reforma de la educación superior en América Latina.

De esta manera, la autonomía y el cogobierno se reafirmaron en la concepción de la educación como un derecho humano y como un deber público. En definitiva, como un servicio gratuito que debían proveer los Estados a la población a través de las universidades autónomas, para posibilitar una significativa movilidad social ascendente, al permitir niveles de remuneraciones salariales significativamente superiores para los profesionales universitarios con relación a los no profesionales.

El Estado redistribuía rentas de la sociedad hacia determinados sectores que lograban así dotarse de un capital humano que les aseguraría productividades muy superiores a las de la media, y en consecuencia, superiores niveles de ingreso económico. Éstos, además de beneficiarse individualmente como profesionales, contribuían por otro lado a la sociedad, que obtenía sustanciales beneficios, dadas las economías externas que dichos profesionales generaban.

Por su parte, gracias a los mecanismos de autonomía y de cogobierno, los docentes y los funcionarios universitarios pudieron apropiarse de una porción creciente de estas rentas y conformar niveles de remuneraciones más elevados que los percibidos por el resto de los docentes o funcionarios públicos. Las economías externas que se generaban junto a la labor de extensión universitaria contribuían, en este sentido, a una mayor legitimación

7 Luken Quin tan, "La legislación de la educación superior en Venezuela". Conferencia dictada en el Seminario sobre la Educación Superior en Venezuela, Caracas, JESALC-UNESCO, febrero de 2003, mimeo.


de las universidades públicas y a reforzar la educación como un bien público autónomo.

En el marco de sociedades con apenas incipientes grados de democratización, la cogestión y la autonomía representaron una modalidad de gestión y de resolución de las diferencias con un mayor grado de eficiencia, ética y legitimación que las que existían en las propias sociedades donde florecían dichas universidades, y dentro de las cuales se gestaron esos marcos regula torios casi siempre como resultado de fuertes presiones de los propios universitarios.

Las universidades se estructuraron sobre bases dotadas de un mayor nivel de democratización y legitimación que el presente en las propias sociedades, dentro del marco de los propósitos de los reformistas de comienzos del siglo pasado. Como respuesta, las sociedades latinoamericanas llevaron adelante durante todo el siglo xx un significativo proceso de democratización política y social que permitió que a fines del siglo la democracia fuera el sistema de gobierno casi absoluto en el continente.

A cambio, las universidades mantuvieron las mismas concepciones de organización internas y, además, sufrieron un lento proceso de deterioro dado por la excesiva politización de su vida universitaria, la corporativización gremial de los actores universitarios y el bloqueo de los procesos internos de reforma, en el marco de recursos cada vez más escasos y en proporción con una demanda creciente de educación superior exigida por la presencia de miles de nuevos bachilleres.

LA NUEVA REALIDAD DE LA MERCANTILIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

En los últimos años, un nuevo escenario se fue conformando en el ámbito específico de la educación superior y en las universidades, al constatarse que la corrupción y la ausencia de ética "en la era del dinero" comenzó a afectar el casi impoluto mundo académico de antaño.

Un conj · mto de causas contribuyen en este complejo proceso de tensiones que ponen muchas veces las noticias de las universi; dades casi en las páginas policiales y cuyos casos más significa ti-


vos son hoy la falsificación de títulos, la alteración de los currículum vítae y el pirateo de partes de tesis o trabajos de ascenso.8

El modelo universitario latinoamericano, promovido desde la Reforma de Córdoba de manera diversa en todos los países de la región y en función de las específicas realidades políticas nacionales, inició un proceso de agotamiento desde mediados de 1960. El patrón de convivencia societario entre los respectivos gobiernos y sus universidades públicas, que había estado vigente durante la mayor parte del siglo, así como los modelos económicos que le dieron sustentación, comenzaron a romperse radical y definitivamente.

El mundo universitario sufrió restricciones en las transferencias de recursos por parte de los Estados, los que comenzaron a constatar la presencia creciente en las universidades de actores sociales alejados del mero rol académico y que se focalizaban en escenarios propiamente políticos. Dos caras y procesos que se retroalimentaban en un espiral de tensiones en los años de 1970.

Las propuestas revolucionarias de las universidades, la utilización de las instalaciones universitarias para las acciones guerrilleras, la incorporación de una currícula universitaria cada vez más crítica y contestataria de los modelos de desarrollo de los países comenzaron a verse confrontadas frente al aumento de la demanda de cupos por parte de los crecientes contingentes de bachilleres universitarios. Además, se observó el creciente interés de los gobiernos de limitar -con explicaciones financieras, económicas, políticas o ideológicas- el flujo de recursos públicos sin efectivos niveles de rendición de cuentas o de control y fiscalización gubernamental sobre las universidades autónomas.

Una demanda creciente de servicios educativos, por un lado, y restricciones de recursos, por el otro, terminaron imponiendo en casi toda la región de América Latina y el Caribe cupos y mecanismos de selección restrictivos para el ingreso a las instituciones públicas. Se inició así el complejo camino de la iniquidad de las universidades y una creciente elitización de éstas en los sectores sociales con mayor capital humano previamente adquirido.

Tal situación fue sentando las bases del proceso de diversificación institucional y financiero de los establecimientos de educa-

8 Los boletines del !ESALC permiten ver claramente en la prensa de la región esta nueva realidad en forma permanente. Disponible en <www.iesalc.unesco.org.ve>.


ción superior, tanto públicos como privados, y fue la clave del proceso de expansión de la educación superior privada, acontecida en el continente latinoamericano desde inicios de la década de 1980. Esa diversificación no sólo fue institucional, sino también financiera. Incluso, algunas universidades públicas comenzaron la búsqueda de nuevas fuentes económicas fuera del Estado, y pasaron a depender en forma creciente de los ingresos provenientes del mercado y de sus imposiciones.

El nuevo contexto estuvo dado por una multiplicidad de movimientos de los diversos actores del mundo universitario que indirectamente replantearon las tradicionales relaciones entre ética, mercado y universidades.

Los gobiernos de la región comenzaron a orientarse hacia la creación de nuevas instituciones universitarias basadas en una nueva lógica carente de los mismos niveles de autonomía de las instituciones tradicionales, así como de sus modalidades de cogestión. Por otra parte, en varias de las instituciones universitarias más significativas del continente se comenzaron procesos de reforma que modificaron las modalidades y el grado de la cogestión, en general, alterando el porcentaje de cobertura de los diversos estamentos y, especialmente, reduciendo el nivel de poder y representación de estudiantes, personal obrero, administrativo o jubilados docentes, según fuera la correlación de fuerzas en cada país.9

Al mismo tiempo, en todos los países se promovió, directa o indirectamente, el nacimiento y expansión de las instituciones universitarias privadas, en un proceso que significó crecientemente el eje pur>sto en el mercado como agente regulador y asignador de las inversiones o decisiones de estudio.

Este vasto movimiento, resultado de la presión de la demanda de los nuevos bachilleres, las restricciones financieras, los conflictos políticos y la orientación de los Estados de la región hacia la apertura a nuevas ofertas educativas privadas, no sólo cambió el panorama de la educación superior, sino que replanteó una vez más la problemática teórica de la ética universitaria.

La región tuvo una notable expansión de la educación superior privada, bajo similares parámetros de lo que aconteció en todo el

9 Sin duda uno de Jos casos más significativos se produjo en la Universidad Autónoma de Santo Domingo, que redujo sustancialmente la representación estu· diantil en el cogobierno a fines de Jos años de 1990.


mundo. Se pasó del 1 6% en 1960 hasta alcanzar el SO% en el año 2000, en un proceso que cambió el panorama y junto al cual creció la matrícula, la cantidad de instituciones públicas y privadas, la cobertura regional, la participación femenina en la matrícula y en el egreso, y la cantidad de posgraduados. La masificación de la educación en términos numéricos significaba que para el 2000 había más de 12 millones de estudiantes universitarios en toda la región con una graduación de más de un millón de profesionales por año.

Tales transformaciones alteraron todas las condiciones del desarrollo universitario al crear verdaderos sistemas, altamente complejos, total y fuertemente descoordinados, carentes de regulaciones, competitivos y crecientemente regulados por el mercado, el cual permitió y promovió diferenciaciones de calidad, de precios, de instituciones. Ello en sintonía con un mundo cada vez más globalizado y cada vez más regulado por las reglas del mercado.

La discusión sobre la ética en el mundo universitario se replantea entonces en el nuevo contexto de mercantilización de los saberes y del desarrollo de la educación como un servicio comercial. La irrupción del mercado sin regulacíones mostró la aparición de fuertes indicios de cambios en los patrones éticos, tanto por las instituciones -las nuevas y también las viejas- como por los profesionales que egresaban masivamente de las universidades.

LA DESMORALIZACION DE LA VIDA UNIVERSITARIA

La merc�ntilización de la educación superior está mostrando la irrupción de prácticas administrativas que antes estaban muy alejadas de la educación universitaria. El establecimiento de restricciones ante el ingreso automático a las universidades públicas, a través de cupos y exámenes, se transformó en un complejo nudo que puso a prueba los valores éticos de democracia y calidad, característicos hasta el momento del mundo universitario.

Los acuerdos corporativos para que los hijos de profesores y empleados pudieran ingresar en condiciones diferenciadas a los demás bachilleres, e inclusive sin ningún tipo de exámenes en muchos países, fueron uno de los primeros elementos que mostraron la desaparición de la tradicional moral del mundo univer-


sitario, impulsado ahora hacia una nueva formación, resultado de las presiones políticas y no de los tradicionales criterios académicos. Asociado a este proceso, el surgimiento de otros procedimientos espurios de distribución de las plazas según coyunturas políticas o personales colmó este nuevo escenario de injusticias.

Por su parte, el proceso de creación de las universidades privadas, en muchos casos, se supeditó a decisiones políticas y administrativas fuertemente distanciadas de las prácticas de valores tradicionales de la ética universitaria. En República Dominicana, por ejemplo, la creación de universidades se corresponde con las campañas electorales, y en varios países -como el Paraguay, entre otros- los parlamentarios han sido los beneficiados directos del otorgamiento de autorizaciones para la creación de instituciones universitarias privadas.

De manera adyacente, los procesos de diversificación de estas instituciones han provocado en muchos países la creación de agencias de acreditación y evaluación de la calidad educativa, que han puesto en manos de funcionarios públicos la función de evaluar, clasificar las instituciones, y con ello también el establecimiento de los niveles de existencia, rentabilidad, posicionamiento o ingreso de alumnos.

Los criterios de autoevaluación, evaluación de pares y evaluación externa dejan libradas muchas decisiones en la subjetividad e intereses particulares de los funcionarios de turno. Múltiples hechos dados por evaluaciones complacientes o sobreexcesivas, como se ha considerado en la Argentina, plantean desde otro ángulo la problemática de la ética en el nuevo mundo universitario.10 Algunas anécdotas, como las acontecidas en El Salvador, donde algunas universidades alquilaban sus bibliotecas para aprobar las evaluaciones, han sido casos sintomáticos de esta nueva realidad de desmoralización de la ética universitaria.

Los episodios reportados en los medios de prensa han sido de una amplia variedad y han afectado a estudiantes, profesionales, docentes, autoridades, administrativos. La utilización de currículum vítae falsos, la compra y falsificación de títulos, la entrega de trabajos estudiantiles copiados de Internet, el plagio de trabajos

10 Norberto Femández Lamarra, La educación superior en Argentina, Buenos Ai· res, EUDEBA, 2002.

238 LA ÉTICA EN LA EDUCAOÓN SUPERIOR

para presentar ascensos, investigaciones o tesis, el pago a profesores para realizar las tesis o los trabajos universitarios de otros, el favoritismo de profesores para con algunos alumnos, la llegada tarde a clases, la falta de elaboración académica de las asignaturas, la utilización impropia de fondos universitarios muchas veces asociados al manejo de los fondos extrapresupuestales, el chantaje sexual o político, la falsificación de los datos biográficos para acceder a becas o cupos universitarios, el robo de las pruebas de exámenes, la alteración de notas son sólo parte de un más extenso listado de hechos reales en el mundo universitario que, aunque fueran aislados, son representativos de un proceso negativo e indican la conformación de realidades muy complejas.

Estos ejemplos no remiten únicamente a actos individuales, ocurridos a puertas cerradas y sin trascendencia para la sociedad. Han tomado estado público algunas acciones económicas, como la existencia de "fábricas de títulos" que acreditan falsas competencias de vida mediante la venta de diplomas, las instituciones que tienen como única finalidad el lucro personal y no la formación de saberes o las universidades que producen bienes y servicios educativos que favorecen de este modo la piratería intelectual y el no pago de los derechos de autor, tal como ocurre con la reprografía ilegal.

En Jos Estados Unidos, una investigación solicitada por el Senado de la Nación determinó la existencia de más de 200 instituciones, empresas o personas, que directamente vendían títulos universitarios, sin necesidad de pasar por las aulas, a través de la excusa de certificación académica de las experiencias de vida.11

La autonomía universitaria y el cogobiemo están indisolublemente ligados y constituyen una forma de gestión que introdujo una remoralización de las universidades en los comienzos del siglo xx, pero tal espíritu parece haberse desgastado con el correr de los años. La caída del manejo universitario en manos partidistas o la aplicación de decisiones basadas en criterios políticos, y no en concepciones académicas, ha contribuido a la desmoralización y burocratización de la vida universitaria en muchos lugares. Igualmente, la forma de gestión de tipo corporativo basada en el equi-

11 Para obtener más precisiones sobre esta cuestión, se puede consultar el documento del gobierno de los Estados Unidos disponible en <www.iesalc. unesco.org. ve>.


librio dinámico de intereses distintos y su permanente negociación han terminado creando sistemas de prebendas y de compromisos para dirimir las diferencias, o bloqueando la capacidad de ejecución. La propia teoría muestra que los sistemas cerrados tienden a establecer acuerdos de repartición corporativos cuando se administran recursos de terceros.

La supervisión, vigilancia o rendición de cuentas parecen ser las únicas estrategias de un sistema que permite superar las tentaciones. Los diferentes acuerdos con los sindicatos de obreros, empleados y profesores para obtener cupos especiales de acceso para sus hijos o diversas prebendas son signos inequívocos de una instancia en la que prevalecen los intereses y valores de unos pocos por encima de los intereses y valores de la sociedad en su conjunto.

Hoy, en medio de la conformación del actual contexto, surge la necesidad de responder a nuevos interrogantes y desafíos. ¿Contiene la autonomía, en tanto sistema corporativo y cerrado, el germen de la ausencia de una ética cuando administra recursos escasos pero con necesidades infinitas? ¿Debe mantenerse para la educación privada el mismo concepto de autonomía que se tiene en cuenta para regular la educación pública? ¿Acaso el concepto de autonomía acepta una ética que les permita administrar y gestionar recursos insuficientes a los propios beneficiarios?

Más allá de la rendición de cuentas respecto al uso de los fondos y la autonomía responsable, los nuevos tiempos de la evaluación académica y de la acreditación han replanteado el grado y las características de la autonomía universitaria, en el universo contemporáneo de la diferenciación institucional, de la mercantilización y de la globalización. Cuando las universidades tenían el monopolio de la producción y de la transferencia de saberes, la discusión de estas categorías sólo se reducía a eso, pero en el marco de procesos diferenciados y duales, con presencia conjunta de lo público y lo privado, tal discusión tiene un significado altamente diferenciado.

LA NUEVA MORAL: LA EDUCACIÓN SUPERIOR COMO UN BIEN PÚBLICO

Por encima de los datos de la realidad, la discusión conceptual plantea el siguiente problema: ¿el sistema mercantil se basa en un


funcionamiento ético en sí mismo o necesita del aporte de un elemento externo para imponer una ética de convivencia? Tal discusión también remite al cuestionamiento de si la educación superior privada requiere asimismo de regulaciones públicas o si b"sta con las que impone el mercado.

¿Está dentro de las competencias propias del mercado el reconocer unos títulos y no otros? ¿Posee condiciones para remunerar diferenciadamente a los profesionales, establecer criterios de calidad, castigar la publicidad falsa o promover la protección de estudiantes y docentes? ¿Será en verdad el mercado quien imponga una ética colectiva o será necesaria una política pública para efectivizar estas imprescindibles regulaciones?

Más allá, inclusive, de la distribución de las libertades tanto académicas como de mercado, y por ende de los grados de autonomía, la discusión parece conducir al establecimiento de un nuevo sistema de gestión universitario y académico sustentado en principios éticos. El sistema autonómico basado en la cogestión, aunque no regula la totalidad de la educación superior sino meramente la educación oficial autónoma, puede contener elementos en su seno que requieran más eficacia en economías competitivas y mercantilizadas. Por otra parte, el mercado tiende a generar autónomamente la multiplicidad, pero también incentiva las perversidades que se producen ante los infinitos señuelos de los intereses privados y la búsqueda del lucro.

El camino para superar los nuevos problemas de la ética en la educación superior, como resultado de un cambio de los valores académicos de antaño por los de la gratificación impuestos por el mercado, parece descansar en la creación de sistemas universitarios integrados -más allá de si la prestación del servicio es oficial o privada-, donde claramente se establece el rol social que debe tener la educ�ción, también en el nivel superior, para que se constituya como un bi0n público, con los consabidos resultados de distribución equitativa de estímulos, límites y castigos. Ésta es otra faceta de la nueva dis1..:.Jsión que toma a la educación como un bien público y de las caracterísfcas básicas aportadas por la Tercera Reforma de la educación superior en América Latina y el Caribe.

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Libro - La Tercera Reforma de La Educacion Superior en America Latina - FCE - 2006