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UIBESTUDIS DE DRET
QUART CURS CURS 2008-2009DRET ADMINISTRATIU II
TEMA 14.- L’EXPROPIACIÓ FORÇOSA: CONCEPTE, FONAMENT I NATURALESA JURÍDICA. DISTINCIÓ DE FIGURES AFINS. ELEMENTS DE L’ EXPROPIACIÓ FORÇOSA: SUBJECTE, OBJETE, CONTINGUT I CAUSA. EL PROCEDIMENT EXPROPIATORI: EL PROCEDIMIENT GENERAL U ORDINARI I LES SEVES FASES. EL PROCEDIMENT D’ URGÈNCIA. ELS PROCEDIMIENTS ESPECIALS. LA REVERSIÓ EXPROPIATORIA. LA RETASACIÓ. LAS GARANTIES JURISDICCIONALS.
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I. LA EXPROPIACIÓN FORZOSA: Concepto, Fundamento y Naturaleza Jurídica
1.- Planteamiento
La expropiación forzosa es una de las instituciones fundamentales del Derecho Administrativo, al poner en juego las dos notas básicas de esta disciplina:
- Las potestades o prerrogativas de la Administración.
- Las garantías del administrado.
Su formulación moderna arranca de la Revolución Francesa, concretamente de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, en la que se señala (art. 17):
- La propiedad es un derecho sagrado e inviolable.
- Nadie puede ser privado de su propiedad, sino por necesidad pública legalmente constatada, y mediante una indemnización previa y justa.
Ello supone que se acepta un poder de expropiación en manos del Estado, capaz de hacer cesar la propiedad privada, pero ese poder se rodea de una serie de garantías (la necesidad pública evidente, la constatación por ley de esa necesidad, y la indemnización justa y previa).
Por ello, la expropiación forzosa es, a la vez, un LÍMITE a la propiedad privada y una GARANTÍA, para hacer compatible la expropiación forzosa con la propiedad privada. De ahí la fórmula “negativa” (nadie puede ser privado de su propiedad ...) que consagra la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano y que va a pasar a la tradición constitucional, tanto española como de derecho comparado, salvo excepciones (por ejemplo la Constitución Republicana de 1931 que consagra una fórmula positiva de expropiación).
En el Derecho español: la expropiación forzosa se introduce con la Ley de Expropiación Forzosa de 1836 (la primera Ley general de Expropiación Forzosa) y, posteriormente pasa a la Constitución Liberal de 1869, a la Constitución de Cánovas de 1876, a la segunda Ley de Expropiación Forzosa de 1879, a la Constitución Republicana de 1931, al Fuero de los Españoles y a la vigente Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 que, junto con su Reglamento de 1957 constituyen el derecho vigente en materia de expropiación forzosa.
La Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (en adelante LEF) tiene una enorme trascendencia en el aspecto formal y en el aspecto material:
a) En el aspecto “formal”: es un verdadero <<código general <<sobre la expreopiació forzosa , cuyo objetivo fundamental es lograr la unidad legislativa sobre la materia, objetivo sólo logrado en parte, ya que quedan fuera de su ámbito las denominadas ventas forzosas, las expropiaciones declaradas vigentes por la propia Ley (o expropiaciones
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especiales) y las expropiaciones urbanísticas.
b) En el aspecto “material”: la LEF de 1954 plantea dos cuestiones básicas:
1 Amplía notablemente el ámbito de la expropiación forzosa, en diversos aspectos, por ejemplo:
- En cuanto a su concepto (art. 1, que luego veremos).
- En cuanto a los sujetos (introduce la figura del beneficiario de la expropiación).
- En cuanto al objeto (admite la expropiación no sólo de bienes inmuebles, sino toda clase de bienes, derechos e intereses patrimoniales legítimos).
- En cuanto al contenido (admite no sólo las expropiaciones de enajenación plena -que suponen la transmisión de la propiedad- sino también otras que permiten la continuación de la titularidad dominical en el propietario expropiado y suponen sólo la privación de las facultades parciales de goce o disposición- las denominadas expropiaciones constitutivas-).
- En cuanto a la causa (admite no sólo la expropiación por causa de utilidad pública - tradicionalmente ligadas a las obras públicas- sino también por causa de interés social).
2 Introduce la responsabilidad patrimonial del Estado (arts. 120 y 121), que después fueron recogidas en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, hoy derogada, y regulada en la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992).
No obstante sus méritos -es una Ley técnicamente muy buena-, la LEF está hoy en “crisis” y la institución de la expropiación forzosa necesita de una nueva regulación adecuada a las nuevas realidades sociales y a la CE de 1978 que, como veremos, y según algunos autores, no exige el previo pago para la expropiación.
La CE de 1978 se refiere a la expropiación forzosa en el importantísimo artículo 33, en el que se dispone:
“1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las
leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos, sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes:”
Este artículo admite la expropiación forzosa, con una fórmula negativa, ya tradicional en nuestro Derecho, en el contexto más amplio del derecho a la propiedad privada y a la herencia y a la función social de estos derechos; pero, en principio no parece exigir que la indemnización sea previa.
A este artículo 33 hay que añadir el art. 149.1 de la CE en el que se establece que el 3
Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
“18.... Legislación sobre expropiación forzosa”.Por lo que parece que corresponde al Estado la competencia exclusiva plena en
materia de legislación de expropiación forzosa.
2.- Concepto de expropiación forzosa.
Vamos a distinguir un concepto doctrinal y un concepto legal.
a) Concepto doctrinal: hay multitud de conceptos.
- GARRIDO FALLA : la EF es “aquella institución de derecho público que consiste en la TRANSFERENCIA COACTIVA de la propiedad, de un derecho o de un interés patrimonial legítimo, de un particular a una Administración Pública o a otra particular, por razones de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización”.
- GARCÍA DE ENTERRIA: destaca en la expropiación forzosa dos aspectos o notas básicas.
* La potestad expropiatoria* La garantía patrimonial.
Ello supone que la expropiación forzosa es, al mismo tiempo, una POTESTAD atribuida por la Ley a la Administración para cumplimiento de los fines de utilidad pública o interés social (concretamente una POTESTAD ADMINISTRATIVA INNOVATIVA -que tiene por objeto crear, modificar o extinguir situaciones o relaciones jurídicas concretas, en cuanto supone una transferencia coactiva de la propiedad) y una GARANTÍA de los administrados (ya que el expropiado tiene derecho a una indemnización, equivalente al valor de la cosa expropiada, lo que diferencia la expropiación de la confiscación.
b) Concepto legal: art. 1 LEF.
“Es objeto de la presente Ley la EF por causa de utilidad pública o interés social ... en la que se entenderá comprendida cualquier forma de expropiación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las persona o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio”.
Se trata de un concepto muy amplio de expropiación forzosa, como ya hemos indicado y que ampliaremos al ver los elementos de la EF.
3.- Fundamento
Modernamente, el fundamento de la EF está en la idea de la FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD (la propiedad no es un derecho absoluto, sino limitado que cede ante los intereses públicos y, por tanto, hay un predominio de los intereses públicos sobre los
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privados).
Más concretamente GARCÍA DE ENTERRIA distingue un doble fundamento de la EF:
a Un fundamento técnico-jurídico: la Constitución y la Ley, que atribuyen a la Administración una potestad administrativa de expropiación para el cumplimiento de fines de utilidad pública o interés social.
b Un fundamento sociológico, político o teológico: la idea de la función social de la propiedad, y la prevalencia de los intereses generales sobre los intereses privados.
En consecuencia, la EF, al ser una potestad administrativa, tiene un fundamento constitucional y legal que, a su vez, tiene como fundamento sociológico, político o teológico la idea de la función de la sociedad y la prevalencia de los intereses generales sobre los intereses privados.
4 NATURALEZA JURÍDICA
La naturaleza jurídica de la EF ha dado lugar a una teorías privatistas (de derecho privado) y a unas teorías iuspublicistas (de derecho público).
No podemos detenernos con detalle, basta indicar lo siguiente:
a Desde una perspectiva privatista:
- Para unos (Código Civil y Tribunal Supremo) es una ENAJENACIÓN FORZOSA, por causa de utilidad pública o interés social.
- Para otros (GARRIDO FALLA) es una TRANSFERENCIA COACTIVA de la propiedad.
b Desde una perspectiva publicista:
- Para unos es una prestación obligatoria in natura (una prestación de dar o hacer de los particulares a favor de la Administración).
- Para otros (ROYO VILANOVA) es una limitación del dominio.
- Para otros (LÓPEZ RODÓ) es una modificación objetiva de la propiedad (la propiedad que es un derecho real se transforma en una derecho a percibir una indemnización).
- Para otros (GARCÍA DE ENTERRÍA) es una potestad administrativa, concretamente una potestad administrativa innovativa, que tiene como características básicas:
1 Supone un modo de extinguir el dominio, o más bien, de pérdida y 5
transmisión de la propiedad a otro titular.
2 El expropiado está en una situación de sujeción o sometimiento (propia de las potestades administrativas).
3 El objeto expropiado se substituye por su equivalente económico.
4 Supone un medio o instrumento de intervención administrativa en la propiedad privada para satisfacer el interés general (y por tanto es una limitación de la propiedad).
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II. DISTINCIÓN DE FIGURAS AFINES.
La EF se ha de distinguir de otras figuras como las requisas, las ocupaciones temporales y las transferencias coactivas.
A) Las “requisas”: son una expropiación no formal, (sin procedimiento) justificada por el estado de necesidad (por tanto, un tipo especial de expropiación).
La LEF regula dos tipos de requisas:
a- Las requisas militares (art. 101 y ss.): la situación de necesidad es la guerra o una movilización total o parcial que la de por probable.
b- Las requisas civiles: (art. 120): la situación de necesidad es una calamidad pública o un grave trastorno de orden público.
Las características básicas de las requisas son:
1 Puede extenderse a cuantos bienes y derechos sean necesarios para atender la situación de necesidad.
2 No hay procedimiento formal alguno (normalmente se utiliza la simple coacción directa, la entrega de un simple recibo o el puro despojo).
3 No hay previo pago (el estado de necesidad justifica que se tase y pague con posterioridad al despojo una indemnización por los daños ocasionados).
B) Las “ocupaciones temporales” (art. 108 y ss LEF): son una requisa de uso temporal de terrenos de propiedad privada, no de viviendas, con distintas finalidades:
1 Llevar a cabo estudios, operaciones facultativas o recogidas de datos para un proyecto o una obra de la Administración.
2 Establecer estaciones, caminos provisionales, talleres, depósitos y demás instalaciones provisionales necesarias para obras de utilidad pública.
3 Extraer materiales necesarios para obras de utilidad pública.
4 Realizar obras y trabajos por cuenta de la Administración en fincas o terrenos privados por causa de interés social.
La LEF regula los requisitos y efectos de la ocupación temporal, basta indicar que hay que estar a la realidad de los daños y perjuicios efectivamente causados, que deberán ser indemnizados con posterioridad.
C) Las “transferencias coactivas”: son ventas forzosas reguladas por la 7
legislación especial sobre abastecimiento, comercio exterior, divisas, ...
No obstante su carácter en cierto modo expropiatorio, quedan al margen o fuera del ámbito de la LEF (art. 1.2) al tratarse de técnicas de intervención económica.
Sus ejemplos típicos son:
1 La venta forzosa de productos agrarios a entes públicos.
2. La entrega (o venta) obligatoria de divisas.
3. La venta forzosa de productos extraídos por los concesionarios de las explotaciones de hidrocarburos (como el petróleo).
III. ELEMENTOS DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA: Sujeto, Objeto, Contenido y Causa
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Los sujetos, el objeto, el contenido y la causa.
1.- SUJETO
Los sujetos de la EF son tres: el expropiante, el expropiado y el beneficiario.
A.El “expropiante”: es el sujeto activo de la expropiación. El titular de la potestad expropiatoria.
Únicamente pueden ser expropiante los entes territoriales (el Estado, las CC.AA., la provincia y el municipio), pero no los entes institucionales.
El ejercicio de la potestad expropiatoria corresponde en la Administración del Estado normalmente al Gobernador Civil (hoy a los Delegados del Gobierno en las CCAA y a los subdelegados del Gobierno en las provincias); en los Municipios y Provincias al Ayuntamiento Pleno o a la Diputación Provincial, y en determinados casos al Alcalde o Presidente de la Diputación.
B.El “expropiado”: es el sujeto pasivo de la expropiación. El propietario o titular de los bienes, derechos, o intereses objeto de la expropiación forzosa.
El expropiado puede ser cualquier persona o entidad, propietaria de los bienes, incluido el Estado, las CC.AA., la provincia, el municipio o la Iglesia Católica, pero ha de tratarse, como veremos al hablar del objeto, de propiedad privada y no de bienes de dominio público.
La LEF (arts. 3 a 5) se refiere al expropiado indicando que las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán con las siguientes personas:
1)El propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación (en principio la Administración considera propietario o titular al que aparezca como tal en los registros públicos, en su defecto en los registros fiscales y si no al que lo sea pública y notoriamente).
2)Los titulares de derechos reales o intereses económicos directos sobre la cosa expropiada (incluidos arrendatarios y precaristas) , aunque estos titulares han de constar en los registros públicos o fiscales o han de solicitarlo, acreditando su condición.
3)El Ministerio Fiscal en dos supuestos (cuando los propietarios o los titulares no compareciesen o estuviesen incapacitados sin tutor, o cuando la propiedad fuese litigiosa).
Por lo demás, sólo los arrendatarios (y precaristas) tienen derecho a una indemnización independiente. El resto de titulares de derechos participa de justiprecio
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principal que se paga al propietario y, en caso de desacuerdo sobre la distribución de justiprecio, se procederá a su consignación en la caja general de depósitos.
C.El beneficiario: Es la persona que representa la utilidad pública o interés social, que autoriza a instar el ejercicio de la potestad expropiatoria, adquiere los bienes o derechos expropiados y ha de pagar la indemnización.
En la mayoría de los casos coinciden beneficiario y expropiante.
La Ley de expropiación Forzosa distingue, además, dos tipos de beneficiarios:
1) En las expropiaciones por causa de utilidad pública: pueden ser beneficiarios, además de los entes expropiantes, las entidades y concesionarios a quienes legalmente se reconozca esta condición.
2) En la expropiación por causa de interés social: pueden ser beneficiarios, además de los expropiantes, cualquier persona natural o jurídica en las que concurran los requisitos señalados por la Ley.
El Reglamento de Expropiación Forzosa detalla (art. 5) los derechos y obligaciones del beneficiario, por ejemplo, solicitar la iniciación del procedimiento expropiatorio y su impulso, formular la relación de bienes y derechos a expropiar, llegar a un acuerdo sobre el justiprecio, pagar el justiprecio, ...
2.- OBJETO.
El objeto de la EF es “la propiedad privada, derechos e intereses patrimoniales legítimos” (art. 1 LF).
El Reglamento de Expropiación Forzosa (art. 2) admite, además, la expropiación de “facultades parciales del dominio o de derechos o intereses patrimoniales legítimos”.
Las expresiones legales y reglamentarias <<incluyen<< todos los derechos de naturaleza patrimonial, de cualquier clase que sean (públicos, privados, reales o de crédito) y <<excluyen<< los derechos de naturaleza no patrimonial (derechos relativos a la personalidad y familiares):
a) La expresión “propiedad privada” pretende <<excluir <<de la expropiación los bienes de dominio público, que no son objeto de expropiación, sino de mutación demanial (el bien de dominio público se cambia de uso).
b) La expresión “intereses patrimoniales legítimos” pretende <<incluir<< los intereses de los “poseedores sin título” (a precario) y los intereses adicionales a una situación de expropiación directa de bienes y derechos (por ejemplo, en las expropiaciones que dan lugar a una cesación o traslado de industria, pretende incluir, los gastos de desmontaje, traslado y nuevo montaje, la pérdida de clientela, el quebranto de actividades, ....).
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3.- CONTENIDO.
El artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa, incluye como contenido de la expropiación forzosa los términos “privación singular”, “acordada imperativamente”, “ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera privación de su ejercicio”.
La enumeración de los supuestos de privación singular (venta, permuta, ...) , según el Reglamento de Expropiación Forzosa (art. 1.2) tiene carácter enunciativa, ya que el propio Reglamento admite la expropiación de “facultades parciales del dominio o de derechos o intereses patrimoniales legítimos”.
Esta cláusula general o cláusula amplia del artículo 1 de la LF, en relación con el REF, contrasta con la expropiación clásica (que era una expropiación plena o transmisiva de bienes, en principio de inmuebles y después también de muebles.
Al margen de la expropiación forzosa quedaban una serie de figuras que suponían la privación de contenidos parciales de la propiedad , y que hoy están incluidos en el contenidos de la expropiación forzosa, en la que cabe distinguir:
- Una expropiación plena o transmisiva de la propiedad.
- Una expropiación no plena o constitutiva (de facultades parciales del dominio, de derechos reales, arrendamiento, ...).
El artículo 1 de la LEF obliga a estudiar los términos “privación”, “singular” y “acordado imperativamente”:
a) Privación.
La privación supone un “ ataque directo” que implica un “despojo o sustracción” y ese ataque “viene de fuera”, es externo.
En ello se diferencia la expropiación forzosa de las denominadas limitaciones y delimitaciones de los derechos:
-Las limitaciones y delimitaciones son internas al derecho, consustanciales al derecho (no hay derechos ilimitados) y forman el contenido normal del derecho y, en consecuencia no son indemnizables.
-Por el contrario, la privación es un ataque exterior, no es consustancial al derecho (no se da en todos los derechos, ni siquiera en los de una misma categoría) y hay despojo, sustracción, sacrificio o minoración patrimonial (a diferencia de la limitación y delimitación, ya que el derecho es desde el principio limitado). En consecuencia, la privación es indemnizable.
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b) Singular.
La privación ha de ser “singular”.
Las delimitaciones y limitaciones, al ser internas y consustanciales al derecho, son generales.
La privación, al ser externa, no es general sino singular, se refiere a un bien concreto o a un determinado grupo de bienes.
Ahora bien, el criterio de la “singularidad” o privación singular no es absoluto ni único, hay supuestos dudosos en que no se sabe si una medida es general o singular. Por ello, al criterio de la privación singular, hay que añadir dos criterios complementarios:
1) El criterio del “beneficiario”: en la EF siempre hay un beneficiario, esto es , un beneficio para alguien, bien directo (mediante la atribución de cosas o derechos - enriquecimiento - o bien indirecto (mediante la cesación o eliminación de una situación dañosa o gravosa - enriquecimiento negativo).
2) El criterio del “sacrificio no exigible”.
En la EF hay un sacrificio no exigible, una especial gravedad o intensidad de la intervención administrativa, lo que la hace indemnizable.
En las limitaciones y delimitaciones, el sacrificio es exigible de acuerdo con la naturaleza del bien , y por lo tanto no indemnizable
c) Acordada imperativamente.
La privación ha de ser “deliberada y querida”, dirigida a la privación del bien.
Ello permite distinguir la expropiación forzosa de la responsabilidad patrimonial de la Administración:
- En la expropiación forzosa: la actuación administrativa esta dirigida deliberadamente a la privación patrimonial.
- En la responsabilidad de la Administración: los actos dañosos no son deliberados y queridos sino una consecuencia de la actuación administrativa.
Por ello, en la expropiación forzosa hay obligación de “indemnizar”; mientras que en la responsabilidad patrimonial hay la obligación de “reparar” el daño causado.
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4.- CAUSA.
La causa de la expropiación forzosa (o causa expropiandi) es la “utilidad pública” o el “interés social”.
Esta duplicidad fue introducida por el Fuero de los Españoles y recogida por la LEF de 1954 y la CE de 1978, antes solo se admitía la expropiación forzosa por causa de utilidad pública, ligada normalmente a las obras públicas.
La LF no aclara lo que entiende por “utilidad pública” o “interés social”, ahora bien, parece que :
- Por utilidad pública se entiende las exigencias del funcionamiento de la Administración Pública o de sus concesionarios.
- Y por interés social se entiende cualquier forma de interés prevalente al interés del propietario distinto de la utilidad pública.
En la practica , no hay diferencia entre la utilidad pública y el interés social, salvo en lo que se refiere a quien puede ser el beneficiario de la expropiación, ampliaremos la materia al hablar del procedimiento expropiatorio, por lo que basta indicar ahora que la declaración de utilidad pública o de interés social ha de realizarse por Ley , salvo excepciones.
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IV.- EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO: El procedimiento general u ordinario y sus fases. El procedimiento de urgencia. Los procedimientos especiales.
La Expropiación Forzosa es una “potestad administrativa” que se desarrolla y ejercita a través de una serie de actos que constituyen el “procedimiento expropiatorio”.
La LEF de 1954 distingue un “procedimiento general u ordinario”, un “procedimiento de urgencia” (art. 52) y “unos procedimientos especiales”.
En este tema vamos a ocuparnos, básicamente, del procedimiento general u ordinario y del procedimiento de urgencia.
1.- PROCEDIMIENTO GENERAL U ORDINARIO.
El procedimiento general u ordinario consta de cuatro fases:
- La declaración de utilidad pública o interés social.
- Necesidad de ocupación.
- Determinación del justo precio.
- Pago o toma de posesión.
A)<< DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS SOCIAL<<.
En realidad no es la 1ª fase del procedimiento expropiatorio, sino un presupuesto o requisito previo de la EF (art. 9 LEF. “Para proceder a la EF será indispensable la PREVIA declaración de utilidad pública u interés social del fin a que halla de afectarse el objeto expropiado”).
La declaración de utilidad pública o interés social ha de realizarse por LEY, salvo que se entienda implícita o que una Ley halla declarado la utilidad público o interés social en forma genérica para una categoría determinada de bienes, obras o servicios.
a) La declaración UP o IS se entiende “IMPLÍCITA”, para las expropiaciones de inmuebles en dos supuestos:
1) En los planes de obras y servicios del E, CC.AA. , provincias y municipios.
2) En las obras y servicios que realicen empresas que tengan el título de Empresa de Interés Nacional.
b) Cuando la Ley halla declarado la UP o IS , en forma GENÉRICA, para una categoría determinada de bienes, obras y servicios: el ejercicio de la potestad expropiatoria requiere acuerdo del Consejo de Ministros (que adoptara la forma de Real Decreto).
El Tribunal Supremo de Justicia ha admitido , en ocasiones la impugnación jurisdiccional separada de la declaración de UP o IS , por ejemplo:
- Por ser insuficiente la declaración de UP o IS.
- Por haber perdido su vigencia, por el transcurso del tiempo.
B) <<NECESIDAD DE OCUPACIÓN<<.
Declarada la utilidad público o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de “ocupar los bienes” o “adquirir los derechos” que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación (art. 15 LEF).
Los << trámites<< de esta fase de necesidad de ocupación son (art. 15 a 23):
1) “Relación concreta e individualizada de los bienes a expropiar” (que se realiza por el beneficiario).
2) Periodo de “información pública” (por el plazo de quince días, en los boletines oficiales, periódico de mayor circulación y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento).
3) “Alegaciones” de los interesados:
- Para rectificar errores en la relación publicada.
- Para oponerse, por razones de fondo o forma, a la necesidad de ocupación. Y en este caso indicar los motivos por los que estime preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos no comprendidos en la relación.
4) “Resolución de la Administración” sobre la necesidad de ocupación (en el plazo máximo de 20 días que habrá de publicarse y notificarse a los interesados).
5) “Recurso administrativo” contra el acuerdo de necesidad de ocupación, pero no, en principio, recurso contencioso administrativo.
Tradicionalmente, no se admitía el control judicial del acuerdo de necesidad de ocupación, si bien modernamente se admite por el Tribunal Supremo (bien conjuntamente con la resolución que pone fin al procedimiento de expropiación, esto es, con la resolución del Jurado Provincial de expropiación que fija el justiprecio; o bien separadamente, cuando exista un vicio de nulidad de pleno derecho o más recientemente sin limitación de motivos de impugnación en aplicación del art. 24 CE -tutela judicial efectiva-). Entre otras Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1997.
De lo expuesto se desprende que esta fase de necesidad de ocupación es la que verdaderamente inicia el procedimiento expropiatorio, y no se limita a la pura y simple relación de bienes y derechos a expropiar sino que cumple unas <<finalidades esenciales<< que se desprenden de los tramites que integran esta fase (entre ellas la “oposición del interesado”, por razones de fondo o forma, a la necesidad de ocupación.
Las razones de “fondo” básicas son: la ilegalidad de la causa expropiandi en su
aplicación concreta al bien y la existencia de otros bienes o derechos que estime pertinentes o más convenientes para la ocupación, lo que implica que la Administración no tiene “libertad” para elegir los bienes que quiera, sino que debe elegir aquellos que sean más convenientes para el fin que se persigue. Además la ocupación es solo de los bienes y derechos que son estrictamente indispensables para el fin de la ocupación, aunque pueden incluirse otros indispensables para previsibles ampliaciones -art. 15 LEF).
En la practica esta fase de necesidad de ocupación esta en “crisis”, “desvirtuada” o incluso virtualmente “eliminada”, a través de las denominadas <<declaraciones implícitas de necesidad de ocupación<<, recogidas en la LEF (art. 17.2) y generalizadas en leyes posteriores (por ejemplo, de carreteras o autopistas), cuando el proyecto de obras o servicios comprenda la relación individualizada de los bienes a expropiar. Y también rigen en las expropiaciones urgentes (art. 52).
C)<<DETERMINACIÓN DEL JUSTIPRECIO<<
El justiprecio es la garantía básica del expropiado, ya que el bien expropiado se sustituye por su “equivalente económico” (en dinero), sin aumento o disminución en el patrimonio del expropiado.
Sin justiprecio, no hay expropiación, sino confiscación, y según el Tribunal Supremo habrá que estar al “valor de sustitución” del bien expropiado (lo que implica el precio de adquisición de un bien análogo).
Tradicionalmente, el justiprecio se consideraba el “efecto o consecuencia” del ejercicio de la potestad expropiatoria, si bien modernamente (García de Enterría) se considera que el justiprecio no es el efecto o consecuencia del ejercicio de la potestad expropiatoria, sino el presupesto de legitimidad para el ejercicio de la potestad expropiatoria, no una consecuencia, de ahí su carácter previo.
Según la doctrina mayoritaria (GARCÍA DE ENTERRÍA), aunque otros autores se manifiestan en contra, la regla del <<previo pago<< sigue teniendo respaldo constitucional, a pesar de la dicción del art. 33.3 de la CE, que no habla de previo pago.
Los <<sistemas de determinación del justiprecio<< son dos: el mutuo acuerdo y la determinación por el Jurado Provincial de Expropiación.
Así, la LEF (art. 25) establece que el justiprecio se determinará:
a) Por “acuerdo amistoso” (entre el beneficiario y el expropiado, en cuyo caso se dará por concluido el expediente de determinación del justiprecio). Es el denominado convenio expropiatorio
b) “A falta de acuerdo” (en el plazo de quince días): el justiprecio se determinará por un <<procedimiento complejo<<, que supone los siguientes trámites:
1) Tramitación de “pieza separada”.
2) La presentación de “hoja de aprecio” por los propietarios (en el plazo
de 20 días, motivando la valoración, incluso por medio de peritos
3) La Administración puede “aceptar” o “rechazar” la valoración de los propietarios (plazo de 20 días):
- Si la acepta: termina el expediente de determinación del justiprecio.
- Si no la acepta: la Administración formula su “hoja de aprecio” (que el propietario puede aceptar o rechazar).
4) Si el propietario” rechaza” la valoración efectuada por la Administraicón: el expediente pasa al JURADO PROVINCIAL DE EXPROPIACIÓN, al que corresponde la fijación definitiva de justiprecio, en vía administrativa, siendo sus acuerdos recurribles ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El Jurado Provincial de Expropiación es un órgano administrativo estatal, de composición arbitral, formado por un Presidente (un magistrado nombrado por el Presidente y el Tribunal Superior de Justicia) y cuatro vocales (dos de la Administración -un abogado del Estado y un funcionario técnico- y dos del sector privado -un notario y un representante de la entidad representativa de los intereses a que se refiere el bien expropiado-).
El acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación es susceptible de recurso contencioso-administrativo, a interponer tanto por la administración expropiante, el expropiado y el beneficiario, pero la Ley de Expropiación Forzosa exigía que el recurso debía fundarse en LESIÓN, cuando la cantidad fijada por el justoprecio sea inferior o superior en más de una sexta parte al fijado en las hojas de aprecio (art. 126 LEF).
Hoy, tras la Constitución Española de 1978 no se exige este requisito de la lesión, por entender el Tribunal Constitucional que esta exigencia va contra el principio de tutela efectiva del art.24 de la CE.
Por lo que se refiere a la extensión de la indemnización y a los criterios de valoración hay que tener en cuenta lo siguiente:
a) Las <<tasaciones<< se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiados al tiempo de iniciarse el expediente de justoprecio (habrá que estar al “valor objetivo” de los bienes expropiados, no al valor subjetivo, aunque este valor subjetivo se compensa con el llamado “premio de afección” -en que se abona al expropiado, además del justoprecio, un 5 % como premio de afección- art. 47.
En el justiprecio se incluyen todos los daños y perjuicios patrimoniales sufridoa a causa de la expropiación (que se incluyen como una partida especial) y en relación a las plusvalías no pueden incluirse las derivadas de la expropiación y las previsibles para el futuro, aunque son indemnizables las mejoras anteriores que no sean de mala fe y las mejoras posteriores indispensables para la conservación de los bienes.
b) El <<momento de la valoración<< es el de “al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio” (aunque el reglamento señala otro momento).
c) Los <<criterios de valoración<< no son libres y habrá que estar (art. 37) a las normas o criterios de valoración que establece la ley para los distintos tipos de bienes (solares, edificios, fincas rústicas, valores mobiliarios, derechos reales, ...) y a los valores fiscales declarados por los propios interesados.
Ahora bien, la propia LEF (Exposición de motivos) reconoce la insuficiencia y falta de realidad de estos criterios y por ello la propia Ley (art. 43) establece la posibilidad de que, tanto la Administración como los propietarios, apliquen los “criterios estimativos que juzguen más adecuados” (en definitiva VALORACIÓN LIBRE).
Por ello, el criterio, en principio excepcional y supletorio se ha convertido en el sistema normal y ordinario y en la práctica no existen criterios generales para la valoración del justiprecio, y habrá que estar a cada caso concreto, buscando los tribunales más la justicia que la elaboración de una doctrina legal.
Únicamente existe algún CRITERIO GENÉRICO, como es el de los precios pagados en expedientes de igual naturaleza o en enajenaciones de otros predios situados en la misma zona y de características similares, y además unos criterios específico referidos a los distintos categoría o tipos de bienes (explotaciones agrícolas, arrendamientos, fincas en las que exista una industria o establecimiento mercantil, ..), en los que no vamos a entrar.
Hoy, hay que tener en cuenta que la Ley de Suelo de 2007 (Ley 8/2007, de 28 de mayo) derogo los artículos 38 y 39 de la Ley de Expropiación Forzosa, estableciendo un nuevo régimen de valoraciones, hoy recogido en el Texto Refundido de la Ley de Suelo 2008 (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio) que se aplica a las valoraciones de suelo, instalaciones, construcciones y edificaciones y derechos constituidos sobre o en relación a ellos que tenga por objeto, entre otros supuestos, la fijación del justiprecio en la expropiación forzosa, cualquiera que sea la expropiación y por la legislación que se rija (art. 21.1.b TR LS 2008).
El TR de la Ley de Suelo establece unos criterios generales para la valoración de inmuebles y unos criterios especiales de valoración en suelo rural y en suelo urbanizado :
a) Los criterios generales de valoración son: 1. El suelo se valorara según su situación, con independencia de la causa de
la valoración y del instrumento legal que la motive y el valor del suelo será el que corresponde a su pleno dominio, libre de cargas, gravámenes o derechos limitativos (art. 22).
2. Las edificaciones, construcciones, instalaciones, sembrados y plantaciones se valoraran: en suelo rústico, con independencia de los terrenos, siempre que se ajusten a la legalidad, al tiempo de la valoración, sean compatibles con el uso o rendimiento consideración en la valoración del suelo y no se hayan tenido en cuenta en la valoración del suelo; en suelo urbanizado, conjuntamente con el suelo.
3. Las concesiones administrativas y derechos reales sobre inmuebles se valoraran con conforme a la legislación de expropiación y subsidiariamente según las normas de derecho administrativo, civil o fiscal.
b) Los criterios especiales de valoración son:
1. En suelo rural:
- Los terrenos se valoraran mediante el sistema de capitalización de rentas reales o potenciales, con aplicación en su caso de correcciones al alza hasta un máximo del doble en función de localización, accesibilidad a núcleos de población o centros de actividad económica, o ubicación en entornos de singular valor . En ningún caso se puede aplicar el método de la comparación.
- Las edificaciones construcciones o instalaciones se valoraran por el método de coste de reposición.
- Las plantaciones y sembrados y los arrendamientos se valoraran con arreglo a los criterios de la LEF y Ley de arrendamientos urbanos.
2. En suelo urbanizado la valoración depende de que el suelo esté o no edificado, o en curso de edificación o en situación de ruina, con la idea de ir al valor de sustitución del inmueble en el mercado, u otro similar en la misma situación.
D<<PAGO Y TOMA DE POSESIÓN<<
a)El “pago” de justiprecio: se realizará en el plazo máximo de seis meses, a contar desde su determinación, y se pagará en dinero y previa acta del Alcalde, salvo que los interesados acuerden otra forma de pago o no acepten el pago, en cuyo caso se consignará en la Caja General de Depósitos a disposición de la autoridad competente o de quien proceda.
La <<demora<< en el pago de justiprecio devenga intereses (concretamente el interés básico del Banco de España), que es automático sin necesidad de intimidación o requerimiento alguno.
Transcurridos dos años desde la determinación del justiprecio, sin haberse hecho efectivo, cabe instar una nueva valoración o retasación.
b)La “toma de posesión”: se realizara una vez pagado o consignado justiprecio y supone la ocupación en vía administrativa, levantándose la correspondiente ACTA DE OCUPACIÓN.
Las actas de pago y de ocupación son título bastante para la inscripción de los bienes en los registros públicos.
2.- PROCEDIMIENTO DE URGENCIA.
El importantísimo art. 52 de la LEF (redactado conforme a la Ley 11/1996, de 27 de diciembre, de medidas de disciplina presupuestaria), así como el art. 54 del Reglamento regulan el denominado PROCEDIMIENTO DE URGENCIA, cuya característica esencial es que la ocupación de los bienes precede a la determinación y pago del justiprecio, lo que supone una excepción a la regla del previo pago.
Los trámites del procedimiento de urgencia son:
1) “Acuerdo de declaración de urgencia” (por el Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno de la CA):
- Para obra o finalidad determinada.
- Previa información pública, previo proyecto y replanteo y previa retención de crédito (con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente expropiatotio y la realización efectiva del pago, por el importe a que ascendería el justiprecio).
- El acuerdo de declaración de urgencia ha de ser MOTIVADO (con las circunstancias que justifiquen la aplicación del excepcional procedimiento de urgencia y con referencia a los bienes a ocupar o al proyecto que los determine y al resultado de la información pública previa).
2) “Levantamiento” sobre el terreno de las” actas previas a la ocupación” (en el que se describirá el bien y se harán constar todas las manifestaciones y datos que hagan propietarios, interesados o representantes de la Administración).
3) Formulación por la Administración de las hojas de “DEPÓSITO PREVIO” A LA OCUPACIÓN, (depósito previo que percibe el expropiado o se consigna).
4) “Fijación” por la Administración del importe de los “PERJUICIOS” derivados de la urgente ocupación (tales como mudanzas, cosechas pendientes, ...).
5) “Ocupación del bien”.
6) Determinación y pago del justiprecio (con arreglo al procedimiento general).
Este procedimiento de urgencia está concebido por la Ley como excepcional, pero en la práctica se ha desnaturalizado y generalizado, convirtiéndose en el procedimiento normal de expropiación, que no responde a urgencias reales y constatadas. Se trata más bien de evitar el procedimiento general y la regla del previo pago.
Con el procedimiento de urgencia la Administración o el beneficiario ocupan el bien expropiado y el justiprecio no se paga hasta el cabo de unos años, abonándose como compensación unos intereses de demora que son insuficientes, por lo que GARCÍA DE
ENTERRÍA entine de que el procedimiento de urgencia se ha convertido en un “préstamo forzoso” con el que los expropiados financian las obras públicas.
3-.PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Los art. 59 y siguientes de la LEF, recogen una serie de particularidades en el procedimiento general de expropiación:
- Por razón del órgano o Administración Expropiante - expropiación por Entidades Locales.
- Por razón del objeto - expropiación por zonas o grupos de bienes, expropiación de bienes de valora histórico, artístico y arqueológico, expropiación en materia de propiedad industrial, o expropiación que da lugar a traslado de poblaciones .
- Por razón del fin - expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad y expropiación por causa de colonización y mejor agraria) .
Estos procedimientos especiales son simplemente procedimeitnos que tiene alguna particularidad respecto al procedimiento general ordinario:
a) La expropiación por ZONAS O GRUPOS DE BIENES (art. 59 a 70):La peculiaridades es un procedimiento especial de “valoración”.
b) La expropiación por INCUMPLIMIENTO DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD (ar. 71 a 75):Se trata de una expropiación sanción, conectada con lo establecido en el art. 33.2 de la CE.
c) Expropiación de BIENES de valor histórico, artístico y arqueológico:La especialidad es que el Jurado Provincial de Expropiación se sustituye por una Comisión “ad hoc”.
d) La expropiación por ENTIDADES LOCALES (art., 85):Se rige por la legislación de régimen local, y se establece una distinta composición del Jurado de Expropiación.
e) La expropiación que da lugar a TRASLADO DE POBLACIONES:Las particularidades son la indemnización y la reinstalación de la población.
f) La expropiación por causa de COLONIZACIÓN Y MEJORA AGRARIA:Se rige por su legislación específica (Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973 y Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables de 1979).
V. LA REVERSIÓN EXPROPIATORIA.
La reversión expropiatoria es la última garantía del expropiado, que le habilita para “recuperar” el bien expropiado, por no cumplirse la utilidad pública o el interés social que motivó la expropiación.
Se trata de una “INEFICACIA” sobrevenida, por desaparición de la causa expropiandi, cuya peculiaridad consiste en que sus efectos se producen EX NUNC. No hay anulación de la expropiación, sino mera cesación de sus efectos o resolución.
Los <<supuestos legales de reversión<< (art. 54 LEF redactado conforme a la Ley de ordenación de la edificación de 1999 – disposición adicional quinta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, y artículo 63 REF) son 3:
a) “No ejecución de la obra o no establecimiento del servicio” que motivo la expropiación.
b) “Bienes sobrantes”, una vez ejecutada la obra o establecido el servicio.c) “Desaparición de la afectación”.
A los 3 supuestos legales de reversión, (art. 54.1 LEF), hay que añadir las”excepciones” o supuestos legales en que no procede la reversión expropiatoria (art. 54.2 LEF redactado conforme a la Ley de Ordenación de la Edificación de 1999), que son 2:
a)La “nueva afectación” a un fin de utilidad pública o interés social, simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación.
b)La “prolongación de la afectación” al fin que justificó la expropiación o a otro de utilidad pública/interés social durante 10 años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio. Supuesto que ha sido duramente criticado por la doctrina.
El derecho de reversión surge en el momento en que se produce alguno de los supuestos legales y según la doctrina (GARCIA DE ENTERRÍA) y la jurisprudencia (STS 7 de marzo de 1995, 15 de marzo y 12 de diciembre de 1994, …) es un derecho “nuevo”, un derecho “autónomo”, “no es continuación de un expediente expropiatorio”.
En los supuestos en que procede la reversión expropiatoria, el dueño primitivo o sus causahabientes han de solicitarla en el plazo de 3 meses, a contar desde que la Administración ha notificado la no ejecución de la obra o el no establecimiento del servicio, que existen bienes sobrantes o la desafectación.
A falta de notificación, la Ley (art. 54.3 LEF) otorga un plazo para el ejercicio del derecho de reversión y transcyurrido ese plazo (20 años en el supuesto de bienes sobrantes o desafectación y 5 años en el caso de no inicio de la obra o establecimeitno del servicio y 2 años por suspensión de ejecución de la obra), la Ley establece que el derecho de reversión deja de existir, ha caducado o prescrito.
El efecto o consecuencia de la reversión es que “el primitivo dueño o causahabiente” puede recobrar la totalidad o parte sobrante de los bienes sobrantes, abonando a la Administración su justiprecio (art. 54.1 LEF):
-No habiendo transcurrido 2 años entre la expropiación forzosa y la reversión expropiatoria: el justiprecio a abonar será el de la expropiación.
-Transcurrido más de 2 años: una valoración, con arreglo al procedimiento general de la LEF.
No obstante, hay que tener en cuenta que el “paralelismo” entre el justiprecio y la indemnización reversional no es completo, ya que, por ejemplo:
a) Deben incluirse las mejoras hechas en el bien y los daños producidos.
b) No pueden incluirse el premio de afección.
En definitiva, la Administración expropiante o el beneficiario sólo tienen derecho a quedar indemnes de la operación expropiatoria, pero no a obtener un lucro, por ello, el TS ha señalado que “las mejoras provenientes de la naturaleza y del tiempo” pertenecen al reversionista.
VI. LA RETASACIÓN.
La retasación es el “derecho del expropiado” a instar una nueva valoración si han transcurrido dos años desde la determinación del justiprecio sin haberse pagado (art. 58), lo que constituye una garantía de justiprecio frente a las demoras.
Constituye una garantía del justiprecio frente a las demoras y a la depreciación monetaria que estableció la LEF de 1954, junto a otra figuras que han sido notoriamente insuficientes como el caracter preferente de los procesos de expropiación forzosa – que no se da en la practica aunque esta previsto en la LEF (ART. 126.4).-
El TS ha aplicado la retasación no sólo al justiprecio en vía administrativa (art. 74 REF), sino también a los casos de fijación del justiprecio en vía jurisdiccional (STS 3 de octubre de 1970, de 24 de enero de 1972)
Su aplicación práctica es escasa y excepcional.
VII. LAS GARANTIAS JURISDICCIONALES.
La LEF establece dos garantías jurisdiccionales básicas:
- Los interdictos.
- Los recursos contencioso-administrativos.
1. Los interdictos de retener y recobrar la posesión (art. 125).
Tienen lugar frente a la VÍA DE HECHO, esto es, cuando la actuación administrativa constituya una vía de hecho y la expropiación se ha realizado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de alguna de sus fases esenciales.
En los casos de via de hecho, el expropiado puede solicitar a los tribunales que le “amparen” y, en su caso, le “reintegren” en la posesión amenazada o perdida, mediante los denominados interdictos de retener y recobrar de la posesión, sin perjuicio de utilizar, además, frente a la vía de hecho, “los demás medios legales procedentes” (art. 125 LEF), que son:
a. En el derecho civil: la acción reivindicatoria, la acción negatoria o la acción del art. 41 de Ley Hipotecaria.
b. En el derecho administrativo: los recursos administrativos y contencioso-administrativos.
2. Recursos contencioso-administrativos (art. 126 LEF).
Los RCA podrán fundarse en :
- Infracciones procedimentales (vicios sustanciales del procedimiento / violación y omisión de preceptos legales).
- Lesión (de alguna de las partes en la determinación del justiprecio).
La ley admite que el RCA pueda interponerse:
- Contra la resolución administrativa que pone fin al procedimiento de expropiación (que es la resolución del Jurado Provincial de Expropiación de determinación del justiprecio).
- Contra cualquiera de las “piezas separadas” (el TS ha señalado que esas piezas separadas no son propiamente las fases del procedimiento, sino las diligencias que se tramitan independientemente con cada interesado-STS 16 de mayo de 1960-, aunque la terminología es confusa).
A pesar de que la LEF de 1954, (art. 22) no admite el RCA contra el acuerdo de necesidad
de ocupación, el TS antes de la Constitución, admitía el RCA contra el acuerdo de necesidad de ocupación, y con mayor motivación, después de la CE (art. 24 y 26).
a) Recurso contencioso-administrativo por infracciones procedimentales.No plantea especiales problemas
b) Recurso contencioso-administrativo por la determinación, fijación o valoración del justiprecio.
Tenía un importante límite, ya que el recurso debía fundarse en la LESIÓN (la cantidad fijada como justiprecio fuese inferior o superior en más de una sexta parte a la propuesta por las partes en las hojas de aprecio –art. 16.2-).
La razón de este limite era que la “sexta parte” venía a ser el margen de imposible fiscalización jurisdiccional.
La doctrina (GARCÍA DE ENTERRÍA) y la jurisprudencia (STS de 11 de junio de 1997) consideran que la CE ha derogado la exigencia de que el recurso se funde en la lesión inferior o superior a la sexta parte de la cantidad indicada en las hojas de aprecio, ya que supone una limitación a la tutela judicial efectiva que consagra el art. 24 de la CE.
El recurso pude interponerlo ambas partes: beneficiario y expropiado:
1. Si el recurrente es el expropiado o un beneficiario privado: habrá que estar al régimen de impugnación normal.
2. Si el recurrente esa propia Administración autora del acto: habrá que declarar el acto lesivo para los intereses públicos (declaración de lesividad, plazo máximo de 4 años a contar desde l expropiación) y posteriormente impugnación ante la JCA.
La JCA tiene amplias facultades para “revisar” las estimaciones o valoraciones del Jurado Provincial de Expropiación, aunque el TS ha reconocido un especial valor a sus resoluciones, dada su composición arbitrar y la preparación, profesionalidad y experiencia de sus miembros.
THE END
Mariano Socias
