Lima La Horrible

YREVISTA DE ECONOMA Y DERECHO INVIERNO 2005 / 67

LIMA, LA HORRIBLE:PROPIEDAD, ZONIFICACIN Y EL MITO

DEL PLANEAMIENTO URBANO*ENRIQUE PASQUEL R.**

1. INTRODUCCIN

Le gustara vivir al lado de una fbrica de harina depescado? A nosotros menos. Y probablemente a losdueos de la fbrica tampoco les gustara vivir allado de un molesto vecino que constantemente sequeja de las actividades que realiza.

Debido a que la tierra puede ser destinada parauna multiplicidad de usos, son necesarias las reglasque regulen la separacin de los predios en zonasdonde no se realicen actividades incompatibles entres. Reglas que eviten problemas como discotecas ubi-cadas al lado de lugares residenciales o fbricas deexplosivos vecinas a centros comerciales.

La respuesta tradicional a estos problemas esestablecer normas de zonificacin que regulen losusos que se le puede dar a un determinado predio.Y, de acuerdo con numerosas personas involucradasen la gestin urbana, estas reglas, adems, constitu-yen un mecanismo para controlar el desarrollo orde-nado y racional de las ciudades. Para ellos, la

zonificacin es un instrumento fundamental de laplanificacin urbana.

El presente artculo busca cuestionar la maneraen la que hoy en da el Estado hace uso de la zonifi-cacin, limitando la propiedad y la libertad de losindividuos.

Asimismo, buscamos demostrar que una mejorsalida al problema de los usos incompatibles de latierra puede encontrarse en la regulacin que lospropios individuos establecen voluntariamente.Parafraseando el ttulo de un conocido libro, para losproblemas pblicos las mejores soluciones suelen serlas privadas1.

Primero, explicamos cmo la zonificacin consti-tuye una afectacin a la propiedad privada. Luego,examinamos cul es la funcin que tericamentedeben cumplir las normas de zonificacin. Poste-riormente explicamos cules son las razones queusualmente les impiden cumplir dicha funcin y quehacen imposible un desarrollo urbano planificadopor el Estado. Asimismo, analizamos el caso de la

Revista de Economa y Derecho, Vol. 2, N 7 (Invierno 2005). Copyright Sociedad de Economa y Derecho UPC. Todos los derechos reservados.* Agradecemos a Fernando Cantuarias S. y a Jos Luis Sardn por sus valiosos comentarios a las versiones preliminares de este trabajo.

Agradecemos tambin a Cristina La Torre y a Eduardo Joo por habernos ayudado en la investigacin. Todas las opiniones y errores,naturalmente, son solo del autor.

** Profesor a tiempo completo de la Facultad de Derecho de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC).

El presente artculo cuestiona la manera en que el Estado hace uso de la zonificacin, limitando lapropiedad y la libertad de los individuos. En ese sentido, discute los fundamentos tericos de estainstitucin, analiza qu es lo que ha sucedido durante un siglo con la planificacin urbana de Lima ydesarrolla el problema de los sobrecostos impuestos a la vivienda. Asimismo, busca demostrar que unamejor salida al problema de los usos incompatibles de la tierra puede encontrarse en la regulacin quelos mismos individuos establecen voluntariamente.

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ciudad de Lima para demostrar cmo nuestra teoratiene un correlato prctico. Adems, explicamos lamanera en que las normas de zonificacin puedencrear sobrecostos para la vivienda. Finalmente, pro-ponemos como una opcin al actual sistema el desa-rrollo de zonificacin privada, tal como existe enalguna ciudad del extranjero.

2. PROPIEDAD PRIVADA VERSUS ZONIFICACIN

Si no le hicieran dao a nadie, no habra razn paracuestionar la existencia de normas de zonificacin.El problema es que estas regulaciones afectan uno delos derechos ms importantes que puede tener unindividuo: la propiedad privada.

Como casi toda regulacin, un cambio de zonifi-cacin supone una limitacin de la propiedad priva-da. El derecho de propiedad privada comprende lafacultad de usar, disfrutar y disponer de un bien.Entonces, cualquier limitacin a estos atributossupone la limitacin del derecho de propiedad.

Cuando el Estado nos dice que nuestro localcomercial ya no podr ser utilizado para tal fin,cuando decide que en nuestro campo de papas ya noser posible sembrar estos tubrculos, o cuando nosordena que retiremos nuestra fbrica de la zona puesya no es compatible con la nueva zonificacin, afec-ta nuestro derecho de propiedad. Est tomandoparte del valor de nuestros bienes. Y, de esta forma,a pesar de que no nos despoja fsicamente de ellos,puede terminar o reducir su valor econmico.

Pero los cambios de zonificacin no solamenteafectan a los propietarios de terrenos cuyos predioshan sido rezonificados. Tambin afectan a los pro-pietarios de predios adyacentes cuyas propiedadesbajan de valor debido a que ahora soportan la utili-zacin del predio vecino para un uso incompatible.Imagine, por ejemplo, que usted es propietario deuna casa de tres mil metros cuadrados en una zonaresidencial. Si mediante un cambio de zonificacinse permite que a su lado se instale un edificio de 30pisos, un grifo o una discoteca, el valor de su prediopuede caer drsticamente. Si bien la regulacin esta-tal no lo afecta directamente, es la causante de quesu propiedad pierda valor. Y ello podra ser peor siusted ha realizado una cuantiosa inversin paracomprar varios terrenos con la finalidad de construiruna urbanizacin residencial de lujo y, gracias a uncambio de zonificacin, una planta de harina de pes-cado se instala al lado de su propiedad. Lo ms pro-bable es que perdiese toda su inversin, pues supropiedad ya no servira para la finalidad para la quela adquiri.

Las regulaciones que limitan parte de la propie-dad privada de una persona como lo hace la zonifi-cacin pueden llegar a equipararse a unaexpropiacin. Cuando lo expropian, lo privan porcompleto de su derecho de propiedad privada. A tra-vs de una regulacin pueden privarlo parcial ototalmente de los beneficios de su propiedad, por loque un proceso regulatorio debera despertarnospreocupaciones similares a las que despierta un pro-ceso expropiatorio.

Efectivamente, la doctrina y jurisprudencia inter-nacional y comparada reconocen que, junto a lasexpropiaciones fsicas, pueden encontrarse las indi-rectas o regulatorias2. Y, de hecho, la United NationsConference on Trade and Development (UNCTAD)ha reconocido que hoy en da el mayor peligro deabuso estatal no es una eventual expropiacin fsica,sino una regulatoria3.

Al afectar la propiedad privada, todo tipo deregulacin como lo es la zonificacin puede ter-minar perjudicando los incentivos que tienen laspersonas para trabajar e invertir. De hecho, deacuerdo con un estudio realizado por el BancoMundial entre 3.685 empresas en 69 pases, uno delos principales obstculos para invertir y hacer nego-cios es precisamente la incertidumbre del costo delas regulaciones4.

Por ser una limitacin de la propiedad privadaque incluso puede llegar a ser equivalente a unaexpropiacin, deberamos pensar con detenimientosi es que vale la pena conservar esta institucin y sies posible darle paso a otros mecanismos ms efi-cientes y menos peligrosos.

Hay quienes sealan que la zonificacin es unalimitacin legtima de la propiedad privada, pues adiferencia de una expropiacin fsica la zonificacinafecta a todo el mundo. Esto tiene tanto sentidocomo decir que si el Estado nos roba a todos enton-ces el robo es legtimo. La existencia de una afectacingeneralizada de la propiedad es simplemente un temaformal que no es lo que debemos evaluar para califi-car la legitimidad de un acto estatal. Lo que nos debeimportar, al momento de evaluar la conveniencia deuna regulacin, es cmo afecta los derechos de losindividuos y los incentivos econmicos que genera5.

Al crear el peligro de que el valor de las propieda-des disminuya por la accin estatal, la zonificacinintroduce un mayor factor de riesgo en el mercado,desincentivando de esta manera las inversiones y fre-nando el desarrollo econmico. Por eso porque deesta manera atenta contra el derecho fundamental ala propiedad, es necesario cuestionarse acerca de sirealmente necesitamos zonificacin.

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comerciales y ambientales que va sufriendo en sudesarrollo. Ninguna de las grandes metrpolis delplaneta podra existir si en algn momento no sehubiesen cambiado las normas de zonificacin quesolamente permitan la construccin de casas o edi-ficios de pocos pisos en reas que hoy se caracterizanpor albergar enormes rascacielos e importantes zonasindustriales o comerciales.

Por eso, este tipo de normas contempla siempreprocedimientos para cambios de zonificacin espec-ficos y, peridicamente, los municipios desarrollancambios de zonificacin muy generales en funcinde cmo vara su plan de desarrollo urbano.

Aqu empiezan los problemas. Como puede verse,la normativa sobre zonificacin busca dos finalidadesdifcilmente compatibles. Por un lado, quiere estable-cer reglas claras y estables que eviten los usos incom-patibles de predios cercanos y que mantengan lascaractersticas de una zona que le dan un particularvalor a los predios ubicados en ella. Por otro lado,pretende establecer un sistema de reglas lo suficiente-mente flexibles para que la zonificacin cambie cadavez que las necesidades de la ciudad lo requieran.

Estos problemas se expresan en los dos tipos dedemandas relativas a zonificacin que se suelenencontrar. Por un lado, como seala Fischel, tene-mos las demandas de vecinos molestos porque secambi la zonificacin de su vecindario, permitien-do construcciones y actividades que les resultanmolestas. Por otro lado, tenemos las demandas de losconstructores, que objetan las negativas de losgobiernos locales de no rezonificar un rea necesariapara algn nuevo proyecto6.

Sin embargo, como veremos, los problemas nose limitan a que tericamente la zonificacin buscaproteger dos finalidades incompatibles. Las mayo-res complicaciones surgen porque en la prcticavarias circunstancias vuelven casi imposible cum-plir con cualquiera de las dos tericas finalidades dela zonificacin.

4. POR QU LA ZONIFICACIN NO FUNCIONA ENLA PRCTICA?

Los grandes planes de desarrollo urbano para bieno para mal no se cumplen o se modifican constan-temente por varias razones. Las principales son dos.Primera, que los planificadores urbanos no cuentancon la informacin necesaria para decidir cmoorganizar o reorganizar el uso de la tierra. Segunda,que las razones que determinan la implementacinde un plan de desarrollo urbano, zonificacin o rezo-nificacin terminan siendo polticas y no tcnicas.

3. LOS CONTRADICTORIOS FINES TERICOS DELA ZONIFICACIN

Un gran problema que tiene que enfrentar la zonifica-cin es que, tericamente, tiene que servir para unagran gama de fines, muchos de ellos contradictorios.

Por un lado, la racionalidad del establecimiento denormas de zonificacin es evitar las externalidades quepueden generar los usos incompatibles del suelo. Porejemplo, las normas de zonificacin buscan impedirque las empresas no se ubiquen junto a zonas residen-ciales o que estas ltimas estn alejadas del bullicio delas zonas comerciales. Entonces la zonificacin, teri-camente, debera servir para proteger la propiedadprivada. Manteniendo separados los distintos usos delsuelo, permitira que el uso de un predio no sea afec-tado por un uso incompatible en el predio vecino.

Imaginemos una zona muy exclusiva dondetodos los predios estn destinados a viviendas delujo. Construir un edificio de 20 pisos al lado de unade ellas afectar el valor comercial de estas ltimas.Una zona muy exclusiva se caracteriza por contarcon una densidad poblacional muy baja, poco trn-sito vehicular, edificaciones de pocos pisos que man-tengan la esttica arquitectnica de la zona, etctera.Todo ello le suele dar un mayor valor comercial a suspredios. Si se permite la construccin de edificios de20 pisos en dicha zona, perder tales caractersticas yes muy probable que los propietarios vean cmo dis-minuye la valorizacin comercial de sus propieda-des. E imagine cmo caera el valor de dichasviviendas si, en vez de ese edificio, se construyeseuna ruidosa fbrica.

La finalidad de evitar que predios contiguos seutilicen para finalidades incompatibles est recogidaen las normas que regulan la zonificacin de nuestraciudad. El artculo 27 de la Ordenanza 620 del 1 deabril de 2004, emitida por la Municipalidad de Lima,seala que la Zonificacin es el conjunto de normasurbansticas que regulan el uso del suelo en funcinde las demandas fsicas, econmicas y sociales de lapoblacin, permitiendo la localizacin compatible,equilibrada y armnica de sus actividades [...].

El problema es que la normativa de zonificacinno solo persigue la finalidad de establecer reglas cla-ras acerca de los usos permitidos de la propiedad pre-dial. Tambin busca que exista la posibilidad de queesos usos sean cambiados, si es que se vuelve msconveniente que los predios de una determinadazona sean utilizados para una finalidad distinta de laoriginalmente concebida. Y es que el crecimiento delas ciudades demanda que su geografa urbana se vayaadaptando, entre otros, a los cambios poblacionales,


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4.1. La falta de informacin de los planificadoresEs curioso cmo varias de las mismas personas querechazan la planificacin de la economa abogan porla planificacin del desarrollo urbano. Si no creemosen lo primero, difcilmente deberamos creer en losegundo. Como resalta Nelson, la planificacinurbana al igual que las intenciones de planificacinsocialista en diversos campos presume poder prede-cir los eventos econmicos, poder desarrollar unconocimiento cientfico centralizado sobre ellos ytener la capacidad de manejar asuntos humanos quelos planificadores desconocen7.

Imagine, por ejemplo, que el gobierno decideque dispondr del uso del acero en nuestro pas y austed le encomienda encargarse de dicha tarea.Usted tiene que decidir qu porcentaje de la pro-duccin nacional de acero se utilizar para la fabrica-cin de automviles, maquinaria pesada, armas,barcos, relojes y esculturas modernas. Y es una tareaespecialmente compleja, debido a que la cantidad deacero producida es limitada, lo que supone que estemetal no podr ser destinado a cubrir todas las fina-lidades. Cmo decide cul ser la distribucin mseficiente de recursos? Pues no puede. La razn es queno cuenta con el nico indicador que lleva a losempresarios en un mercado libre a decidir cmoasignar sus recursos de manera eficiente: el sistemade precios.

En un mercado libre el acero se asignar a su usoms valioso. Los productores de acero vendern cadaunidad del mismo a quien se encuentre dispuesto apagar un mayor precio por dicha unidad, es decir, aquien valore ms la misma. En algunos casos sernlos fabricantes de barcos; en otros, los de maquina-ria; en otros, los escultores. Todo depende, principal-mente, de las preferencias de los consumidores y delos costos de produccin del acero y de los bienes delos que es materia prima. Asimismo, quienes necesi-ten acero podrn decidir si es conveniente comprar-lo en funcin del precio que cobren los productores.Si el costo de produccin del acero se vuelve mayorque el precio que se encuentran dispuestos a pagarlos relojeros por el mismo, ello quiere decir que noes eficiente que los relojeros utilicen el acero, puescostara ms producir la materia prima que el bene-ficio que se obtendra de su utilizacin. Sin embar-go, solamente es probable percibir ello y tomar estasdecisiones porque existe un sistema de precios quesurge gracias a la existencia de un libre mercado.

Al no existir un sistema de precios, es imposibledeterminar la asignacin ms eficiente de recursos. Yello es lo que llev a los pases de economas planifica-das al desastre econmico. Hay una ancdota citada

por Callahan acerca de la importancia del sistema deprecios. l seala que Lew Rockwell contaba que alsecretario de prensa de Mijal Gorbachov se le pregun-t cul era el mundo ideal. l respondi que deseabaver que todo el mundo abrazara el socialismo, con laexcepcin de Nueva Zelanda. Cuando se le pregunt:Por qu no Nueva Zelanda?, l respondi: Bueno,necesitamos algn sitio del cual sacar los precios8.

Lo que hacen los planificadores urbanos es, engran medida, algo similar a lo que suceda en nues-tro ejemplo anterior. Ellos deciden en buena partecmo es que se utilizarn los distintos predios que seencuentran en el mercado de las tierras. Si bien nolimitan quin le puede vender a quin, s limitan losusos que se le puede dar a la tierra. Planificar centra-lizadamente cmo se utilizar la tierra, es igual queplanificar cmo se utilizar cualquier otro bien.Como seala Siegan, el mayor problema de la zonifi-cacin es que el plan maestro limita la produccinarbitrariamente con efectos adversos en la demanda,los precios y la competencia9.

Para un predio determinado, cul ser su utiliza-cin ms valiosa? La agrcola, la comercial, la indus-trial o la residencial? Pues no lo sabremos, a menosque exista un sistema de precios (que solamente seforma si es que existe un mercado libre, es decir, noregulado) que nos indique quin valora ms los pre-dios existentes, si los empresarios agrcolas, loscomerciantes, los industriales o quienes los deseanpara fines de vivienda. Siegan nos ofrece otro buenejemplo de la poca informacin con la que cuentanlos planificadores para tomar sus decisiones. Cmose evala la ganancia que obtendran los enfermosdel corazn con la llegada a la urbanizacin de unnuevo hospital especializado en enfermedades car-diacas, que bajo el esquema actual de zonificacin nopuede instalarse? No es uno de los tantos interesesque deberan valorarse? Adems, podramos pregun-tar cmo se compara ese beneficio con el perjuiciocausado a los vecinos que tendrn que soportar unamayor congestin vehicular, el ruido de las ambulan-cias y la perturbacin de la paz de su urbanizacinresidencial. Y no estara de ms cuestionar a los pla-nificadores acerca de cmo introducir dentro dedicha evaluacin los factores de los nuevos puestosde trabajo que generar el hospital, la cantidad dedesperdicios txicos con los que ahora tendr quelidiar esta zona y los costos de no destinar dicho pre-dio a la construccin de un edificio de exclusivas ofi-cinas corporativas y tiendas comerciales10.

Hay quienes sostienen que la medida que debeutilizarse para determinar cul uso es ms conve-niente para un determinado terreno es el valor


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Metropolitano de Planificacin (IMP) y actualgerente de desarrollo local de la Municipalidad deSurco, respecto a cmo deben prepararse los muni-cipios limeos para la explosin comercial que sevive en la ciudad. l seala que uno de los efectosque deben estudiarse sobre la creacin de los centroscomerciales es el sacrificio de las calles comercialeslimeas. En palabras del arquitecto, en muchas ciu-dades de Estados Unidos este es un proceso a estu-diar: sus calles no tienen vida. Miraflores, con Ripleyy Saga, podra terminar de destruir Larco, salvo queesta se convierta en una avenida con una ofertacomercial muy especializada, como la QuintaAvenida, en Manhattan12. As, factores tremenda-mente subjetivos como si las tiendas por departa-mentos deben desplazar a las boutiques, o si las callesperdern vida, influyen en el planeamiento urbano.

Al final del da, la respuesta a la pregunta: cules el mejor uso para un terreno?, o cmo tendrmayor valor?, si no existe un mecanismo de precios,vara segn a quien se la formulamos. Quiz parauna compaa constructora, el terreno sera adecua-do para un centro comercial, pero para una empresatextil el terreno debera tener un uso industrial.Quiz a los vecinos de una zona residencial les parez-ca conveniente que se prohba la instalacin de unafbrica contigua a sus propiedades. Pero los poblado-res de una urbanizacin muy pobre que se encuentraen las cercanas preferiran que el terreno aledaotenga un uso industrial o comercial. De esta mane-ra, existir ms trabajo o tiendas cerca de sus casas ytendrn que gastar menos en transporte. Y si le pre-guntamos a un movimiento ecologista, probable-mente nos pedir que en el terreno se construya unparque y se prohba cualquier tipo de edificaciones.A cul de estos intereses irreconciliables debernatender los planificadores? Acaso hay alguna formade medir con precisin qu tierra es mejor para losdistintos usos posibles? De hecho, en las controver-sias sobre zonificacin suelen presentarse testimo-nios contrapuestos de expertos en la materia quesostienen que el terreno debe utilizarse para finalida-des distintas, lo que demuestra que la planificacinurbana est lejos de ser una ciencia exacta.

Es cierto que, como sealamos al inicio, un mer-cado absolutamente libre del uso de las tierras podragenerar numerosas externalidades. Pero los funcio-narios estatales tampoco tienen ninguna posibilidadreal de lograr una asignacin de recursos ptima.Ms bien, como veremos, los mercados libres enestos casos desarrollan mecanismos ms eficientesque los estatales para lidiar con estos problemas deexternalidades.

comercial del mismo. Si el valor comercial aumentacomo consecuencia del planeamiento urbano,entonces la poltica implementada es conveniente.Esto es tan cierto como decir que una poltica agra-ria ser efectiva si se triplica el precio de las papas.Quiz ser conveniente para los agricultores, pero silas caractersticas del producto y los salarios se man-tienen igual puede ser terrible para las grandesmasas de consumidores. Igualmente, si el valor de latierra aumenta en una zona determinada, esto puedeser muy conveniente para los propietarios, peropuede ser perjudicial para los individuos que desea-ban adquirir un terreno en dicha zona y que ahoratienen que pagar un precio ms elevado. Es ciertoque en algunos casos el aumento del precio de unbien refleja una mayor preferencia de los consumi-dores. Por ejemplo, el valor comercial de un terrenopuede elevarse debido a que ahora tiene mayor acce-so a servicios pblicos, lo cual lo convierte en unbien ms cotizado para las personas que buscaban unterreno. Pero si el valor de un predio se eleva sola-mente debido a un cambio legislativo como lo esuna rezonificacin y no debido a cambios en lascaractersticas intrnsecas del mismo, es muy proba-ble que lo nico que tengamos sea una ley que dis-torsiona los precios del mercado.

Asimismo, no debemos dejar de lado que evaluarcmo variar el precio de cualquier bien luego de uncambio legislativo es algo tremendamente especulati-vo. Para ello, sera necesario contar con informacinprecisa acerca de los costos, la oferta existente y laspreferencias subjetivas de millones de consumidoresdel bien. Informacin dispersa e inaccesible, salvo quealguien tenga el poder de la omnisciencia. Incluso laspropias empresas no cuentan con esta informacin,razn por la cual es bastante comn que suelan tenerun stock sobrante de produccin excesiva o, por elcontrario, que produzcan menos de lo que realmentese demandaba. Los planificadores, por su parte, suelencontar con menos informacin, pues la que obtienensuele ser de segunda mano, de parte de las empresasconstructoras y de algunos vecinos del distrito.Adems y quiz lo ms importante, los precios delmercado de tierras se encuentran tremendamente dis-torsionados por la regulacin estatal y no reflejan lasreales valoraciones de los individuos.

Por todo ello, como seala Siegan, es esperableque las decisiones que tomen se basen en sus particu-lares creencias y experiencias11. Por estas razones, losplanificadotes urbanos toman en cuenta una serie defactores tremendamente subjetivos. Buen ejemplo deello lo encontramos en una entrevista realizada a LuisConsiglieri ex director ejecutivo del Instituto


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Los planificadores, adems, tampoco tienen eldon de la clarividencia para determinar cmo es quecambiarn las condiciones que influyen en el creci-miento de la ciudad y, en consecuencia, en el uso yel valor de los predios. Y esto es un problema parti-cularmente complicado si tenemos en cuenta laforma en la que Lima se ha desarrollado en los lti-mos aos. Felipe Ortiz de Zevallos, citando a PeterDrucker, seala que una transformacin demogrfi-ca como la dada en ciudades como Lima solo secompara en la historia con la que se dio hace cercade diez mil aos, cuando las tribus cazadoras empe-zaron a dejar de ser nmadas y se instalaron en la tie-rra para ser pastores y agricultores. Pero estatransformacin tom miles de aos en materializar-se, mientras que la masiva migracin del campo a laciudad apenas ha tomado un siglo13.

Tales cambios van ms all de los impresionantesmovimientos migratorios hacia nuestra ciudad.Hace diez aos, por ejemplo, las municipalidades notenan cmo prever la manera en la que iba a desa-rrollarse la actividad comercial en Lima. Hoy en da,en Lima existen 11 centros comerciales que no exis-tan hace diez aos y existen 12 proyectos ms enpreparacin, que supondrn aproximadamente unainversin de 140 millones de dlares durante losprximos dos aos14. Esto ha supuesto y supondrun desarrollo urbano imposible de prever hace algu-nos pocos aos.

Como veremos, sin embargo, los problemas queenfrentan los planificadores no son los principalesfactores que determinan que la zonificacin y el pla-neamiento urbano no cumplan con sus objetivos,pues quienes finalmente toman las decisiones son lospolticos electos, que responden a presiones electora-les y de grupos de inters.

4.2. Bajo qu criterios se cambia la zonificacinen la realidad?Una cosa es la finalidad de las normas de zonifica-cin en la teora y otra la finalidad que terminancumpliendo en la prctica. Curiosamente, los plani-ficadores urbanos rara vez logran sus objetivos, comodemostr en la dcada de 1960 Jane Jacobs con suinfluyente libro The Death and Life of GreatAmerican Cities15 y como han documentado msrecientemente autores como Kenneth Kolson. Esteltimo, en un libro publicado en el ao 2001 titula-do Big Plans. The Allure and Folly of Urban Design16,demuestra cmo es una regla que en ciudades depases como Estados Unidos, Inglaterra, Holanda yFrancia, los intentos de planificacin urbana fallansistemticamente. Y, como analizaremos, esta es

tambin la regla que ha imperado en Lima, la capi-tal de nuestro pas.

Quienes promueven las regulaciones de zonifica-cin suelen ser las personas que creen que los bur-cratas y polticos que tendrn esta labor a su cargocompartirn, como seala Richard Babcock, lassiguientes caractersticas: hombres felices, perfecta-mente informados, con un coeficiente intelectual de150, que toman decisiones con absoluta libertad ysin interferencia alguna de grupos de presin. Pero larealidad es que es muy difcil encontrar este tipo deburcratas y polticos17.

Antes que nada, tenemos que tener en cuentaque, como seala Fischel, la zonificacin es el pro-ducto de un proceso poltico y sirve los intereses dequienes controlan ese proceso18.

La primera muestra de que lo que determina unesquema de zonificacin no son factores tcnicos esque para cambiar la regulacin de una determinadazona, es necesario realizar una consulta entre losvecinos. Ello a pesar de que a menudo los afectadostambin sern individuos que no viven en la zona.Curiosamente, los defensores de la zonificacinargumentan que la regulacin del uso de la tierra esalgo tremendamente complejo y tcnico, cuando alfinal del da paradjicamente el pblico y susrepresentantes son los que toman las decisiones19.

Por ms bien pensado que se encuentre unesquema de planeamiento urbano y zonificacin,terminar siempre afectando a varios grupos y bene-ficiando a otros. Lo que suceder en la prctica esque los desfavorecidos empezarn a presionar paraque se realicen cambios especficos en la zonifica-cin. Quienes conseguirn sus objetivos sern losgrupos de inters pequeos y mejor organizados,pues a las grandes mayoras como explic MancurOlson les es ms costoso organizarse para conse-guir sus metas20. Esta es una de las razones por lasque las empresas contaminantes suelen terminarubicadas cerca de poblaciones de pocos recursos yescaso poder poltico, mientras que las grandeszonas residenciales, donde viven individuos conbastante cercana al gobierno, suelen ser ms rara-mente afectadas de esta manera.

Como sucede habitualmente, los polticos localesreciben la presin de grupos de inters y toman deci-siones que maximicen sus posibilidades de ser elegi-dos, beneficiando a los grupos de electores que lospueden colocar en el cargo pblico. Estas presiones eintereses son los que determinarn, entre otras cosas,cmo es que cambiar la zonificacin.

As, todo lo que hemos venido explicando deter-mina el fracaso de la zonificacin y el planeamiento


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(1933)21. En las dcadas de 1940 y 1950, por ejem-plo, nadie poda predecir las enormes invasiones deterrenos por parte de emigrantes que daran lugar aSan Cosme, San Pedro, El Agustino y, posteriormen-te, Ciudad de Dios y Comas. Y una vez que estosasentamientos ya eran una realidad, ningn gobier-no municipal tuvo la posibilidad real de controlar sucrecimiento ni desarrollo.

En tercer lugar, los cambios en los grandes planesde desarrollo urbano de Lima eran una perfectaexcusa para atender a las presiones polticas y econ-micas de grupos de inters. Si un gobierno localquiere cambiar la zonificacin y el planeamiento devarias zonas para favorecer a distintos grupos, lamejor estrategia para ello es sealar que es necesarioun cambio en el planeamiento urbano de la ciudadpor razones de inters pblico.

De igual modo, no debemos dejar de lado que ennuestro pas es y ha sido tremendamente comn quelas iniciativas de los gobiernos locales encuentreninterferencias por parte del gobierno central. En elcaso de la planificacin urbana, las disposiciones delos grandes planes suelen haber sido modificadas enla prctica por polticas populistas y cortoplacistasde vivienda del gobierno central. Es conocido, porejemplo, que el general Manuel A. Odra (1948-1956) distribuy terrenos entre los invasores con lafinalidad de conseguir apoyo poltico. Este fue elcaso de la invasin que hoy constituye el distrito deSan Martn de Porres. Originalmente, este lugar fuellamado Distrito Obrero-Industrial 27 de Octu-bre, en honor a la fecha en la que Odra dio sugolpe de Estado. Odra, adems, conquist el sopor-te poltico de sus habitantes mediante las laboresasistenciales del Fondo Nacional de Salud yBienestar Social creado por Ley 11672, promulgadael 31 de diciembre de 1951. Y 40 aos despusFujimori utilizaba una tctica similar, creando pordoquier pueblos jvenes que eran bautizados con losnombres de sus familiares. Por actitudes guberna-mentales irresponsables como aquellas es que casi lacuarta parte de los distritos de Lima se crearon conla finalidad de atender promesas electorales.

Finalmente, no olvidemos que los grandes planesse van cambiando poco a poco con solicitudes derezonificacin individuales, que responden tambina corrupcin, presiones polticas y presin de gruposde inters. As, a pesar de que formalmente se hayacontinuado con el plan original por un tiempo, en la prctica era cambiado paulatinamente por peticio-nes particulares. De tal forma que, varios aos despus, el plan terminaba convertido en algo bas-tante distinto de su concepcin original.

urbano. Esto lo podremos verificar analizando la his-toria de estas normas y polticas urbanas en la ciudadde Lima.

5. LIMA: UN SIGLO DE INTIL ZONIFICACIN YPLANEAMIENTO URBANO

Puede decir que Lima es una ciudad ordenada quese ajusta a un deseable patrn urbanstico de algunaciudad moderna? Nosotros tampoco. Nuestra capi-tal sufre de delincuencia, congestin vehicular,ruido, contaminacin, desorden, suciedad, etctera.Y es usual escuchar que Lima, la horrible comola llam Sebastin Salazar Bondy es una ciudadcatica debido a que ha crecido sin planificacin.No es extrao toparse con el argumento de queLima podra haber sido una ciudad ordenada ymoderna si es que alguien se hubiese tomado eltiempo de planificar su desarrollo. Pero la realidades que Lima s ha tenido varios planes de desarrollourbano. A Lima no le ha faltado planificacin. Dehecho, como demostraremos en las siguientes pgi-nas, le ha sobrado.

El problema es que ninguno de los planes de desa-rrollo de Lima se ha ejecutado debido a los problemasinherentes a la planificacin urbana que hemos expli-cado en pginas anteriores. Por ello, nunca han sidoms que hermosos y enormes elefantes blancos.

Los planes de desarrollo urbano de Lima han sidonumerosos. Pero cada plan, que supuestamente tenauna vigencia de alrededor de 20 aos, ha tenido unaduracin formal bastante menor. En primer lugar,porque ha sido bastante comn que con los sucesi-vos gobiernos haya habido un cambio de plan dedesarrollo metropolitano. En algunos casos, porquela nueva administracin simplemente tena una con-cepcin distinta de cmo deba desarrollarse Lima.Como en todas las profesiones (ms an en las queno trabajan con ciencias exactas), suelen existir bas-tantes discrepancias entre los planificadores urbanosrespecto de cmo debe desarrollarse una determina-da ciudad. Por ello, es esperable que en varias ocasio-nes los nuevos planificadores cambien la estrategiadiseada por los anteriores planificadores.

En segundo lugar, porque, como hemos visto, losplanificadores suelen contar con limitada informa-cin acerca de cmo se comportarn los millones deindividuos cuyas vidas intentan determinar. Porejemplo, en nuestra ciudad, las municipalidades notenan cmo prever los movimientos migratorios olos crecimientos poblacionales. Era tremendamentecomplicado pronosticar cul sera el futuro de losasentamientos de Armatambo (1928) y Leticia


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A continuacin, analizaremos los intentos de pla-nificacin urbana de Lima ms trascendentes. Sibien en 1873 se aprob un Plano Regulador Oficialde la Ciudad de Lima22 (en razn del cual, paraorientar el crecimiento de la ciudad, se dispusodemoler las murallas de la ciudad), nuestro anlisisse limitar al siglo XX, dividindolo en cinco perio-dos que van desde 1915 hasta la actualidad23.

5.1. Las primeras intervenciones (1915-1960)En los inicios del siglo XX podemos ya encontrarciertas disposiciones legislativas cuya finalidad eralograr cierto tipo de orden en el desarrollo urbano.De acuerdo con un estudio del Instituto Libertad yDemocracia (ILD), existe, por ejemplo, una orde-nanza del 21 de junio de 1915, que regulaba la expe-dicin de licencias de construccin para evitar que seconstruya sin haber ejecutado las obras de infraes-tructura vial y sanitaria24.

Asimismo, pudimos encontrar un DecretoSupremo del 16 de octubre de 1922, mediante el cualse le otorga a la Direccin de Salubridad la facultadde autorizar o prohibir la formacin de nuevas urba-nizaciones. Y es bastante conocido el reglamento del2 de febrero de 1924 de la Inspeccin Tcnica deUrbanizaciones y Construcciones25. Esta normaprohiba la habilitacin de zonas urbanas si no secumpla primero con reglamentos sobre obras sanita-rias, de ornato pblico y de facilidades de trnsito.Posteriormente, mediante el Decreto Ley 725726, sele encarg a la Direccin de Obras Pblicas y Vas deComunicacin del Ministerio de Fomento el hacercumplir el Reglamento de Obras y Urbanizaciones.

En el gobierno de scar R. Benavides (1936-1939) se desarrollaron los primeros planes de viviendaque respondieron a un intento de planificacin metro-politano. Se construyeron las agrupaciones habi-tacionales denominadas barrios obreros y barriosfiscales en lugares como el Rmac, La Victoria y elCallao27. Los barrios obreros son un ejemplo de cmolas polticas de vivienda del Estado afectaban negativa-mente la planificacin urbana, pues casi la totalidad deellos se convirtieron en barrios caracterizados por elhacinamiento y la tugurizacin.

Finalmente, en el primer gobierno de ManuelPrado (1939-1945) se promulg el Reglamento deUrbanizaciones28, el cual quera controlar los costos dela vivienda. Este reglamento estableca numerosasbarreras burocrticas para el desarrollo de urbanizacio-nes. Adems, sujetaba el desarrollo de las mismas alplano regulador de la zona formulado por la DireccinGeneral de Fomento y Obras Pblicas, obligaba areservar reas libres para mltiples finalidades y ceda

gratuitamente al Estado los servicios pblicos cons-truidos y una porcin del rea urbanizada.

Durante los siguientes aos las intervenciones enla planificacin urbana y las polticas de viviendasiguieron siendo vigorosas. Se modific elReglamento de Urbanizaciones de 194129, se pro-mulg el proyecto de Ley Orgnica de la Corpo-racin Nacional de Vivienda y se cre la OficinaNacional de Planeamiento Urbano (ONPU)30. Lafuncin de este ltimo organismo era coordinar ydirigir la labor urbanstica de las diferentes reparti-ciones del gobierno y municipios, formulando pla-nes reguladores de extensin de las ciudades.

Asimismo, durante el gobierno de Odra, se pro-mulg el Plan Regulador de la Ciudad de Lima, cuyaprimera etapa se estructur como un plan piloto31.El esquema de crecimiento urbano previsto por esteplan, no obstante, como seala Dorich, terminsiendo ampliamente rebasado por la imprevisibleexpansin urbana32.

En 1955 se aprob el Reglamento de Urbani-zaciones y Subdivisiones de Tierras33, el que fue pos-teriormente modificado numerosas veces34. Dichanorma desarrollaba extensamente todos los aspectosdel desarrollo de las urbanizaciones. Entre otrascosas, someta cualquier proyecto urbanstico a laaprobacin de una Comisin Calificadora confor-mada por representantes de numerosas entidadespblicas. Asimismo, dispona la exigencia de un planregulador y de zonificacin aprobado por elMinisterio de Fomento y Obras Pblicas.

Posteriormente, en 1952, se promulg elReglamento General de Construcciones para Lima yCallao35. Asimismo, en abril de 1955, el gobiernodecidi reservar terrenos para urbanizaciones popu-lares en los alrededores de Lima, como una medidapara intentar controlar el inmanejable crecimientode Lima36. Luego, el 28 de junio de 1955, se dicta-ron normas para el desarrollo de urbanizaciones detipo popular.

5.2. Regulando los pueblos jvenes y constru-yendo residenciales (1961-1967)El 14 de febrero de 1961, en el segundo gobierno deManuel Prado (1956-1962), se promulg la LeyOrgnica de Barrios Marginales37 en un intento porordenar la ciudad. Su iluso y fallido objetivo era quedesaparecieran las barriadas, que se convirtieran enurbanizaciones populares y se integraran a los cen-tros urbanos. Adems, tambin fallidamente, prohi-bi nuevas invasiones de terrenos. Por otro lado,facult a la Corporacin Nacional de Vivienda aautorizar la formacin de urbanizaciones populares


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reglamento de zonificacin para Lima Metropolitana.De acuerdo con su artculo 4, la Direccin General deDesarrollo Urbano del MVC estaba facultada paraevaluar el proceso de crecimiento urbano y proponerlas modificaciones necesarias a la zonificacin generalde Lima Metropolitana.

El 22 de junio de 1971 se cre el SistemaNacional de Apoyo a la Movilizacin Social(Sinamos)43. Dentro de las funciones que le asignabala ley se encontraba hacer cumplir la Ley Orgnicade Barrios Marginales dictada en el gobierno dePrado y sus modificatorias. As, Sinamos tena lasupuesta misin de adaptar los barrios marginalesa las normas bsicas de planeamiento urbano44.

Como es bien conocido, Sinamos fue realmenteun organismo dedicado a la difusin de la perversaideologa del gobierno militar. Sus actividades fue-ron guiadas por factores absolutamente polticos, sinlograr ningn impacto en la organizacin urbana delos pueblos jvenes. Como seala De Soto, buenaparte del fracaso de Sinamos se debi a que las orga-nizaciones privadas eran mucho ms eficientes paraefectos de resolver los problemas prcticos de lascomunidades, a diferencia del sistema burocratizadoy centralista que se haba creado45.

5.4. Los planes de Orrego, Barrantes y DelCastillo (1981-1990)Con los cimientos del Plandemet se haba aprobadoun Plan de Zonificacin de Lima Metropolitana1977-1990, el cual fue modificado por el gobiernomilitar pocos aos despus. En 1981 tuvo nuevasmodificaciones, pues en la gestin del alcaldeEduardo Orrego Villacorta se llev a cabo el Proyectode Desarrollo Urbano de Lima Metropolitana.

Las modificaciones continuaron, pues de 1984 a1986, siendo alcalde Alfonso Barrantes, se realiz elPlan de Estructuracin Urbana de Lima Metro-politana, que, supuestamente, planificara el desarro-llo de Lima a 1996. Como se ver, para 1989 el planya habra sido modificado por el siguiente alcalde.

Cabe resaltar un suceso ocurrido en esta pocaque ejemplifica cmo el Estado, no pudiendo lucharcontra las normas que l mismo estableci, a menu-do acta en contra de los planes urbanos diseados.El 15 de julio de 1984, siete mil familias realizaronuna invasin a la altura del kilmetro 18 de laCarretera Central, cerca de la quebrada de Huaycn.Segn De Soto, dicha invasin fue acordada, planea-da y organizada por la Municipalidad de Lima con lavenia del MVC. Los invasores pertenecan a gruposde inters que mantenan cercanas relaciones con lamunicipalidad, por lo que lograron que la misma

de inters social, encargndole la planificacin desu desarrollo y zonificacin.

Asimismo, durante este gobierno de Prado, sedesarrollaron programas de vivienda bajo los quenacieron las denominadas ciudades-satlite. Estosprogramas fueron tambin un precario intento deplanificacin urbana. Mediante ellos, se intentextender la ciudad ubicando a la poblacin de escasosingresos en zonas perifricas. Las ciudades-satliteproyectadas fueron Ciudad de Dios, Ventanilla y SanJuan. En principio, deban convertirse en ciudadesautosuficientes, modernas, con todos los servicios,zonas comerciales, industriales, residenciales, etctera.El fracaso de esos programas fue absoluto. Ningunade las ciudades-satlite se convirti en algo ms quepoblados alejados de Lima, sin servicios bsicos y sinun sistema de transporte pblico eficiente38.

Por su parte, el primer gobierno de FernandoBelande (1963-1968) gener tambin una serie deplanes de vivienda que precisamente rompa con lascaractersticas de las zonas en las que fueron desarro-llados. Los dos ms conocidos fueron la residencialSan Felipe y la residencial Santa Cruz, proyectos devivienda multifamiliar instalados en plenas zonasresidenciales.

5.3. Desde el Plandemet de Bedoya hasta elSinamos de Velasco (1967-1980)En 1967, durante la alcalda de Luis Bedoya Reyes(gracias a un convenio firmado entre la ONPU y laMunicipalidad de Lima), se realiz el primer granplan de desarrollo urbano de Lima y Callao que sea-l proyecciones de crecimiento y lineamientos bsi-cos de expansin. Fue denominado Plan deDesarrollo Metropolitano Lima-Callao, EsquemaDirector (Plandemet). Es sorprendente cmo recinen 1967 se llev a cabo una estrategia de estas carac-tersticas, cuando la ONPU entidad encargada deestas materias exista desde hace 20 aos. Sobre labase del Plandemet se aprob el Plan de Zonificacinde Lima Metropolitana 1977-1990. Pocas de susintenciones, sin embargo, lograron concretarse.

Casi paralelamente, en 1969 el gobierno del dicta-dor Juan Velasco Alvarado (1968-1975) cre elMinisterio de Vivienda y Construccin (MVC)39. Estainstitucin absorbi las funciones que correspondan ala ONPU. Como hemos visto, una de las tareas de estacartera era precisamente la remodelacin y planifica-cin urbana. En ejercicio de tales funciones, en 1970,aprob el nuevo reglamento de construcciones40.

Este mismo ministerio, en febrero de 197941, apro-b los reajustes al Estudio de Zonificacin Generalde Lima Metropolitana de 197742. All apareca un


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permitiera y colaborara con la invasin. Esta fue laalternativa a seguir con los costosos e interminablestrmites de adjudicacin del terreno. As, debido apresiones de grupos de inters, la municipalidad des-conoci los procedimientos y normas de planea-miento urbano que ella misma haba impuesto46.

En 1987, durante la alcalda de Jorge del Castillo,se cre el denominado Plan de DesarrolloMetropolitano (Plan-Met)47, que nuevamente intro-ducira cambios en la planificacin urbana realizadahasta ese entonces. Luego, en 1989, se aprob elPlan de Desarrollo Metropolitano de Lima-Callao1990-201048, a pesar de que a mediados de la dca-da de 1980 durante el gobierno municipal deBarrantes ya se haba aprobado un plan que supues-tamente durara hasta 1996.

5.5. Los ltimos aos: Belmont, Andrade yCastaeda (1990-2005)Durante la alcalda de Ricardo Belmont, se conside-r conveniente crear un nuevo organismo dedicadoa la planificacin urbana. As, en 1991, se cre elInstituto Metropolitano de Planificacin (IMP)49.

Asimismo, a fines de mayo de 1991, se inici larevisin, evaluacin y actualizacin del Plan deDesarrollo Metropolitano de Lima-Callao 1990-2010, aprobado durante la gestin de Del Castillo.En 1992, se declar vigente dicho plan, a pesar detodas las modificaciones sufridas50.

En los aos que siguieron, especficamente de1990 a 2003, se concluyeron y aprobaron numero-sos estudios complementarios y planes de desarrollo.Por ejemplo, el Plan Maestro de Desarrollo de laCosta Verde, el Plan Director del Desarrollo Urbanodel Callao, el Plan del Centro de Lima, elReglamento del Centro Histrico, el Plan VialMetropolitano, el Plan de Transporte Urbano y elSistema de Terminales Terrestres, entre muchosotros51. As, se introducan nuevas y numerosasmodificaciones al Plan-Met de Del Castillo.

Asimismo, de 1990 a 2002 se aprobaron ms de60 planos de zonificacin distrital. Se reconocieronms de 35 zonas diferentes (contando con ms de dieztipos de zonificacin residencial) y se emiti una grancantidad de normas de zonificacin y de ndices deuso, cuya aplicacin era sumamente confusa52. Ello, apesar de que en 1991 se haba creado el IMP, encarga-do de organizar, promover y conducir la planificacindel desarrollo local de Lima. Esta situacin, en la quelas normas de zonificacin empiezan como un esque-ma sencillo y terminan convertidas en una telaraalegal es bastante comn en otras partes del mundo,debido a las razones que ya hemos explicado. Siegan

cuenta una historia similar sobre la ciudad de NuevaYork. La primera ordenanza sobre zonificacin se dioen 1916, estableciendo tres tipos de zonas: residencial,comercial y sin restricciones. Para 1990, Nueva Yorkya contaba con alrededor de 70 zonas distintas53.

Un intento de solucin a este problema fue reali-zado por la Municipalidad Metropolitana de Limadurante el gobierno de Alberto Andrade en 1997.En ese ao se aprob una ordenanza que reglamenta-ba la actualizacin y reajuste del plano de zonifica-cin general de usos de suelos de LimaMetropolitana54. Esta norma, adems, indicaba queanualmente se realizara un reajuste de la zonificacingeneral de usos de suelos de Lima Metropolitana,pudiendo ser mayor la frecuencia de existir interspblico55. Tambin estableca un complicado proce-dimiento de oposicin de los vecinos al cambio dezonificacin56. Segn este, por ejemplo, un vecino deComas que quisiera oponerse a la rezonificacin soli-citando un referndum vecinal, podra necesitar msde 12.500 firmas de electores de su distrito, las cua-les deberan ser verificadas por la Oficina Nacional deProcesos Electorales (ONPE)57. Ello, evidentemente,solo le garantizaba un referndum vecinal, mas no laproteccin de su derecho. As, se permita que lamunicipalidad fcilmente pusiera en riesgo los dere-chos de propiedad de numerosos habitantes de Lima.

Al ao siguiente se redise la planificacin delCentro de Lima mediante el Plan Maestro delCentro de Lima58.

En el ao 2003, en un nuevo intento de solucio-nar el caos urbano (para ese momento ya existanms de 35 tipos de zonas diferentes), se aprob elReglamento de Acondicionamiento Territorial yDesarrollo Urbano y se establecieron los lineamien-tos y procedimientos para la aprobacin del Plan deAcondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano yEsquemas de Zonificacin que deberan seguir todaslas municipalidades del pas59. Dicho sea de paso, lanorma que aprob estas disposiciones no regulabaun procedimiento de oposicin vecinal al cambio dezonificacin, sino que simplemente exiga una con-sulta a la cual no se le da carcter vinculante.

El ao 2004 la Municipalidad de Lima, durantela alcalda de Luis Castaeda, reglament, medianteuna ordenanza, el proceso de aprobacin del PlanMetropolitano de Acondicionamiento Territorial yDesarrollo Urbano de Lima, de los planes urbanosdistritales y de la Actualizacin de la Zonificacin delos Usos del Suelo de Lima Metropolitana60. Estaordenanza, entre otras disposiciones, estableca unanueva regulacin de la zonificacin y de los procedi-mientos para el cambio de la misma.


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As, muy probablemente, el mejor programa deacceso a la vivienda sea la desregulacin de la zonifi-cacin, en vez del subsidio a la construccin deviviendas, cuyo costo es encarecido por las normasque el propio Estado dicta. Ello especialmente porquequienes sufren ms de los costos artificiales impuestospor estas normas son precisamente los ms pobres.

De hecho, como seala Siegan, la gente que msse opone a la zonificacin son precisamente los mspobres. La zonificacin eleva los costos de la vivien-da y crea urbanizaciones homogneas que ellos nonecesitan. Ellos preferiran poder llegar a pie a losnegocios, pues el transporte les resulta tremenda-mente caro. Para los pobres esto no es solo un temade conveniencia, es un tema de necesidad.Asimismo, los pobres temen que la zonificacinreduzca el empleo en la construccin y en industriasvinculadas64. Y como las grandes masas de pobres nosuelen tener vnculos estrechos con el poder poltico,les es complicado influir en las autoridades para quela zonificacin responda a sus intereses.

7. OPTANDO POR LA REGULACIN PRIVADA

Una opcin que puede tomarse frente a los enormesproblemas que plantea la zonificacin es olvidarnosde ella y cederle el paso a la regulacin privada.

Si no tuvisemos zonificacin, las personas ten-dran que lidiar con los problemas de los usosincompatibles de alguna forma. Y probablemente lamanera ms comn sera, como seala Nelson,mediante los condominios y las asociaciones de pro-pietarios que actualmente ya existen.

En lo que Nelson llama condominios, cada pre-dio es de absoluta titularidad de su propietario,mientras que las reas comunes son copropiedad detodos. En lo que llama asociaciones de propietarios,la titular de las reas comunes es una persona jurdi-ca cuyos miembros son los propietarios. Las reascomunes incluyen las pistas, veredas, parques y algu-nos otros elementos65.

Estos se constituyen, generalmente, mediante lasempresas urbanizadoras. Ellas desarrollan y constru-yen la nueva urbanizacin, constituyendo el estatutoo el reglamento de la asociacin o condominio, alque se tienen que adherir los compradores. Estaregulacin hace las veces de zonificacin privada,pues suele normar elementos como qu se puedeconstruir, qu actividades se pueden realizar y a quhoras o, incluso, cuntas personas pueden vivir enuno de los predios. De hecho, las regulaciones deestas organizaciones suelen ser mucho ms especfi-cas que la regulacin municipal, y llegan a cubrir en

Finalmente, el actual gobierno municipal tieneun plan de desarrollo de la regin LimaMetropolitana al ao 2006, que es definido por elalcalde metropolitano de Lima como el primeresfuerzo de conocimiento de la realidad de la ciudadcapital considerada como regin, orientado a trazarun rumbo cierto y posible a mediano plazo, as comode sentar las bases para el establecimiento de polti-cas de desarrollo sostenible a largo plazo61.

Por lo tanto, es falso decir que Lima es una ciudadque creci sin planificacin urbana. El uso de la tierraen nuestra ciudad ha sido profundamente regulado yplanificado. Lo que sucede es que, como explicamos,los tcnicos difcilmente cuentan con informacinsuficiente para realizar un plan viable y los polticossuelen aprobar regulaciones sobre la base de interesesparticulares y no suelen respetar la planificacin queellos mismos y sus antecesores realizaron.

6. LA ZONIFICACIN Y LOS COSTOS DE LACONSTRUCCIN

Otro elemento al que no debemos restarle importan-cia al evaluar los problemas de la zonificacin son losenormes costos que la misma puede imponer a lavivienda.

Las limitaciones a los usos y las construccionesestablecidas por las normas de zonificacin suponenuna serie de costos que pueden llegar a ser seriamen-te relevantes.

De acuerdo con un estudio de Edward Glaeser yJoseph Gyourko, las normas de zonificacin y lasrestricciones a la construccin son las principales res-ponsables de los altos costos de vivienda en variaszonas de Estados Unidos. Estos autores sealan queen algunas zonas este tipo de normas eleva el costode la vivienda en casi 40 por ciento62.

No sorprendera encontrar que en nuestro passucede algo similar. El ILD estim que, a mediadosde la dcada de 1980, cumplir con los trmites sea-lados por el entonces vigente reglamento nacional deconstruccin (Decreto Supremo 063-70-VI), demo-raba unos 40 meses de diligencias burocrticas.Asimismo, determin que solamente el trmite dehabilitacin demoraba 28 meses63. Y, hoy en da,segn cifras de esta misma institucin ofrecidas en elConferencia Anual de Ejecutivos (Cade) 2004, sola-mente obtener la declaratoria de fbrica requisitoesencial dentro de los varios exigidos para llevar acabo la construccin de una vivienda cuesta alrede-dor de 1.125 dlares. Existen, entonces, varios indi-cios de que la zonificacin puede tambin estarelevando el costo de la vivienda en nuestro pas.


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varios casos los detalles arquitectnicos y estticos delas casas, la pintura de las fachadas, etctera.

Lo que describe Nelson es algo similar a lo quetenemos en las playas de Asia, al sur de Lima. Losterrenos que ellas ocupan son invasiones. El inicio deestas urbanizaciones fue tan informal como el de lospueblos jvenes, con la diferencia que fue la claseacomodada limea la que invadi tales terrenos. Yhoy en da todos los problemas de usos incompati-bles se regulan por convenios privados que, hastadonde conocemos, se hacen cumplir por presinsocial sin siquiera recurrir al sistema legal. Los regla-mentos de estas urbanizaciones suelen establecerregulaciones como que el color de las paredes debede ser blanco, los techos de caa o madera, la canti-dad de pisos depende de la fila en la que se encuen-tre la casa frente al mar, las horas en las que se puedehacer ruido, etctera. Los reglamentos, incluso, regu-lan las reglas de comportamiento de los propietarios.

Sera interesante realizar un estudio comparativode los problemas urbanos de los distritos con mayo-res ndices de vivienda informal y aquellos queostentan los mayores ndices de vivienda formal. Sincontar con datos precisos al respecto, por lo quehemos podido observar, aquellos distritos y urbani-zaciones que han nacido y crecido en un estadomayormente informal no sufren de mayores proble-mas urbanos que otros en los que se ha hecho cum-plir con mayor frecuencia las normas dezonificacin. Si el resultado es el mismo, se apliqueno no estas leyes, para qu incurrir en sus costos?

En Estados Unidos, el caso que s se ha estudiadocon detenimiento es el de la ciudad de Houston,donde no existen normas de zonificacin. Los usos dela tierra se determinan por la oferta y la demanda, losacuerdos entre privados y una serie de normas estata-les mnimas. Ellas, principalmente, regulan el trnsitovehicular, cuestiones ambientales y algunos requisitosde construccin. Los cdigos de construccin, sinembargo, fueron redactados en su mayora por orga-nizaciones privadas. Y si bien hay quienes no gustande ciertos patrones esttico-urbanos de Houston,fuera de discrepancias subjetivas de este tipo, pareceque no se puede demostrar que en dicho lugar sesufren problemas de orden urbano mayores que enlocalidades de caractersticas similares y que seencuentran sujetas a normas de zonificacin66.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que laregulacin privada tiene varias ventajas frente a lazonificacin municipal. En primer lugar, es muchoms predecible. A pesar de que la ley establezca hoyen da una zonificacin determinada, nada nos garan-tiza que el da de maana se realizar un cambio que

incluso pueda resultar expropiatorio. La municipali-dad puede emitir una ordenanza que modifique unanormatividad previa sin mayores problemas.

Y esto es ms problemtico cuando nos encontra-mos fuera de la capital del distrito judicial o en unsitio en el que no existan diarios de avisos judiciales,si tenemos en cuenta que para el TribunalConstitucional la publicidad que debe realizar unamunicipalidad para un cambio de zonificacin endichos escenarios puede ser mnima. En el expedien-te 0021-2003-AI/TC, el Colegio de Bilogos y elColegio de Arquitectos del Per interpusieron unaaccin de inconstitucionalidad contra la OrdenanzaMunicipal 006-2002-MPP, que aprob el cambio dezonificacin de un terreno en el distrito de Paracas,para que pudiese operar una planta de fracciona-miento de la empresa Plus Petrol Corporation S. A.Estas operaciones, de acuerdo con los demandantes,afectaran la Reserva Nacional de Paracas. El princi-pal fundamento de la demanda era que no se le diopublicidad adecuada a la ordenanza. El TribunalConstitucional resolvi sealando que la garantade la publicidad formal de las ordenanzas municipa-lidades expedidas situadas en circunscripciones queno son capital de distrito judicial, se perfecciona conla existencia de bandos pblicos y carteles pblicosfijados en lugares visibles y en locales municipales,sin que sea requisito esencial la certificacin judicialpara considerarlas publicadas. Asimismo, sealque, al no existir diarios de avisos judiciales en Pisco,eran suficientes los carteles.

Con la normativa privada, la cosa es distinta,pues cualquier cambio de las reglas debe sujetarse alos procedimientos establecidos por la autorregula-cin. No hay una municipalidad que pueda, con unsolo pincelazo, borrar del mapa las reglas de juego.As, la propiedad se encuentra mucho ms segura.Adems, cualquier incumplimiento fuera de poderser cuestionado judicialmente, como sucede con lazonificacin municipal es sancionado socialmentepor las personas que comparten el condominio o laasociacin. Y esto es un factor muy poderoso tenien-do en cuenta que la presin proviene de vecinos conlos que nos vemos forzados a convivir diariamente.Esta presin, en numerosos casos, puede ser bastan-te ms disuasoria que el temor de enfrentar unademanda judicial.

Por otro lado, la zonificacin municipal seencuentra sujeta al juego poltico. Los gobernantes delos municipios suelen verse influidos por presionespolticas para cambiar la zonificacin en desmedro delos intereses de grupos o individuos no influyentespolticamente. Y esto, como vimos, suele perjudicar a


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estatuto asociativo determinar procedimientos parasu cambio. Quienes prefieran reglas ms rgidaspodrn establecerlas, y quienes gusten de normasms flexibles, tambin. Quiz algunos, por ejemplo,requieran el consenso de todos los vecinos parapoder destinar su predio a un uso distinto. Otrosrequerirn mayoras calificadas o simples. E inclusoalgunos que prefieren vivir en una zona dondetodos tengan amplia libertad para destinar a cual-quier uso su predio pueden decidir que no es nece-sario realizar consulta alguna. Hoy en da, todos nosvemos sometidos a las mismas reglas, las que, ade-ms, pueden ser cambiadas de un plumazo por ellegislador. Por ltimo, no debemos olvidar que si lanecesidad de realizar un cambio en la ciudad es demanifiesta y extrema necesidad pblica, existe laposibilidad de recurrir a la expropiacin.

Finalmente, como toda actividad estatal, la regu-lacin municipal del desarrollo urbano cuesta. Porcada sol que el Estado destina a esta actividad, tene-mos un sol menos invertido en carreteras, policas uhospitales. Dejar a los privados la regulacin de losusos de la tierra permitira destinar cuantiosos recur-sos a necesidades sociales ms urgentes.

8. CONCLUSIONES

Hemos visto que debemos dudar profundamente delas bondades de las normas de zonificacin, las cua-les se convierten a menudo en un riesgo para la pro-piedad privada.

Adems hemos examinado cmo el sistema insti-tucional en el que se soportan estas normas no per-mite que cumplan sus contradictorias finalidadestericas. Un siglo de intil y contraproducente utili-zacin de esta institucin en nuestra ciudad deberademostrrnoslo.

Por otro lado, la zonificacin impone elevadoscostos a la vivienda, que perjudican principalmentea los ms pobres.

Finalmente, hemos analizado cmo una opcinms razonable al sistema actual es cederle el paso aldesarrollo de la regulacin privada.

De acuerdo con el acta de la fundacin de Lima, losfundadores repartieron los solares de acuerdo con latraza hecha por la voluntad del nico Dios, para que lafe sea sembrada entre la gente brbara desviada delverdadero conocimiento y para lograr que indios ycaciques sean reducidos a la verdadera religin68.

A pesar de que muchos aos nos distancian deFrancisco Pizarro, hay cosas que todava no cam-bian. Grupos que persiguen sus propios interesessiguen dominando las reglas que se les imponen a los

menudo a los ms pobres, quienes suelen tener pocainfluencia poltica. Asimismo, la zonificacin muni-cipal es presa fcil de individuos corruptos, quesobornan a los funcionarios municipales para lograrlos cambios urbansticos de su conveniencia.

Todo ello no sucede en la regulacin privada. Noexisten presiones polticas, pues las reglas que gobier-nan las relaciones de los vecinos son puramente con-tractuales. Y no hay campo para la corrupcin, puesno hay alguien que tenga el absoluto poder de cam-biar las reglas de juego. En todo caso, si alguien nopuede convencer a los propietarios para que cambienlas reglas a las que ellos mismos se han sujetado, puedeintentar comprarles sus derechos legalmente. De esaforma, todos los involucrados en la transaccin salenganando.

Es esperable tambin que las regulaciones priva-das contengan reglas ms convenientes que la zonifi-cacin municipal. En primer lugar, porque las reglasde organizacin que le convienen a cada grupo sondistintas. Los habitantes de dos zonas residenciales,por ejemplo, pueden querer regular las caractersticasde las viviendas y los posibles usos de manera dife-rente. Con la regulacin estatal, todos nos sujetamosal mismo paquete de reglas. En segundo lugar, por-que los urbanizadores, al estar ms cerca de los veci-nos, conocen con detalles sus preferencias y puedencrear las regulaciones que ms les convengan a ellos.Y de hecho, tienen mejores incentivos que los fun-cionarios municipales para crear reglas eficientes,pues, a diferencia de estos ltimos, ellos lucrarnms si lo logran.

No le falta razn a Fischel cuando seala que lasciudades son maquinarias tremendamente complica-das. Su asignacin actual de recursos definitivamenteno es la ptima. Pero el mecanismo del planeamien-to descentralizado, el mercado de la tierra, tiene unaventaja en un aspecto: el afn de lucro de los propie-tarios los fuerza a considerar muchos usos alternati-vos y comparar unos con otros. Ningn planificadortiene un incentivo tan poderoso para obtener infor-macin sobre cada parcela de la ciudad67.

Quiz alguien piense que la zonificacin privadacrear reglas estticas, que hagan imposible el cam-bio de la ciudad. Eso no es cierto. En primer lugar,no debemos olvidar que hoy en da los procesos derezonificacin son tremendamente complejos y cos-tosos para quienes no tienen influencia poltica y noexiste evidencia que demuestre que la zonificacinprivada sera ms resistente an al cambio, o queenfrentara costos de transaccin mayores. En segun-do lugar, los privados, dentro de las reglas que esta-blecen, pueden como en cualquier contrato o


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individuos, justificndose en ser dueos del realconocimiento de lo que es bueno para el resto. Y, enel camino, terminan daando con mayor fuerza a losms pobres y necesitados, de los que suelen auto-nombrarse defensores. Por eso, en el prximo aniver-sario de Lima, piense dos veces antes de celebrar, yrecuerde a los indios y caciques de ayer y hoy a losque tantas normas les privaron de su propiedad y desu libertad.

En lo que respecta a las polticas urbanas (comoen muchas otras cosas), lo correcto es devolverles alas personas su libertad de elegir. Eso, quiz, sea lomejor que podamos hacer para quitarle a Lima elapelativo de la horrible.

NOTAS1 Nos referimos a Soluciones privadas a problemas pblicos,

editado por Cristin Larroulet y publicado por el InstitutoLibertad y Desarrollo (IL y D) en 1991. Este libro descri-be cmo Chile introdujo exitosas reformas de libre merca-do que permitieron que las empresas privadas seinvolucraran en reas como la salud, la educacin, las tele-comunicaciones y los transportes, entre otras. El textopuede encontrarse en: http://www.lyd.com/biblioteca/libros/pubs3.html.

2 Sobre esta figura en el derecho internacional puede verse:UNCTAD. Taking of Property. UNCTAD Series on Issues inInternational Investment Agreements. United NationsPublication, 2000. Dolzer, Rudolf. Indirect Expropiations:New Developments? New York University School of LawEnviromental Law Journal. Vol. 11. Appleton, Barry.Regulatory Takings: The Internacional Law Persperctive.New York University School of Law Enviromental LawJournal. Vol. 11. Sobre esta figura en el derecho estadou-nidense ver principalmente: Epstein, Richard. Takings.Harvard University Press. 1985. Siegan, Bernard. Propertyand Freedom. Transaction Publishers, 1997. Fischel,William. Regulatory Takings. Harvard University Press,1995. Fischel, William. The Economics of Zoning Laws.The Johns Hopkins University Press. 1985.

3 UNCTAD. Taking of Property. UNCTAD Series on Issues inInternational Investment Agreements. United NationsPublication. 2000, p. 6.

4 Brunetti, Aymo; Kisunko, Gregory; y Weder, Beatrice.Institutional Obstacles to Doing Business: Region by RegionResults from a Worldwide Survey of the Private Sector. En:World Bank Policy Research Working Paper N 1759.1997, p. 70.

5 Esto, lamentablemente, no es lo que le importa a nuestroTribunal Constitucional que no considera la posibilidadde una expropiacin regulatoria. Para el Tribunal, la nica

proteccin que tiene un propietario contra un cambio dezonificacin es la consagrada en el artculo 74 de la Ley deTributacin Municipal (Decreto Legislativo 776). Esteseala que un cambio de zonificacin no es oponible altitular de una licencia de funcionamiento dentro de losprimeros cinco aos de producido el cambio. Fuera deello, segn el Tribunal, cualquier afectacin a la propiedadprivada es legtima y no compensable. Al respecto, puedenverse los expedientes 2153-2002-AA, 541-1999-AA,1497-2001-AA-TC, 203-96-AA y 18-95-AA.

6 Fischel, William. The Economics of Zoning Laws. TheJohns Hopkins University Press, 1985, p. 42.

7 Nelson, Robert. Privatizing the Neighborhood: A Proposalto Replace Zoning with Private Collective Property Rights toExisting Neighborhoods. En: George Mason Law Review.Vol. 7 (Summer, 1999), pp 837-838.

8 Callahan, Gene. Economics for Real People. The Ludwigvon Mises Institute. 2002, p. 169. La traduccin esnuestra.

9 Siegan, Bernard. Land Use Regulations Should only PreserveVital and Pressing Governmental Interests. En: CatoJournal. Vol. 10. N 1. Spring-Summer 1990, p. 130.

10 Siegan, Bernard. Land Use Regulations Should only PreserveVital and Pressing Governmental Interests. En: Cato Journal.Vol. 10. N 1. Spring-Summer 1990, p. 134.

11 Siegan, Bernard. Property and Freedom. TransactionPublishers. 1997, p. 185.

12 Ver: Navarro, Christian. Zona de impacto. Informe sobre elcrecimiento de la actividad comercial en Lima, publicadoen Da 1. Suplemento del diario El Comercio. Lunes 28de marzo de 2005, pp. 12-13.

13 Ortiz de Zevallos, Felipe. El desafo de crear comunida-des urbanas. En: Per Econmico. Volumen XXV, N 9,setiembre 2002, p. 1.

14 Ver: Navarro, Christian. Zona de impacto. Informe sobre elcrecimiento de la actividad comercial en Lima, publicadoen Da 1. Suplemento del diario El Comercio. Lunes 28de marzo de 2005, pp. 12-13.

15 Jacobs, Jane. The Death and Life of Great American Cities.The Modern Library. 1993.

16 Kolson, Kenneth. Big Plans. The Allure and Folly of UrbanDesign. The Johns Hopkins University Press. 2001.

17 Babcock, Richard. The Zoning Game: Municipal Practicesand Policies. University of Wisconsin Press, 1977.

18 Fischel, William. Zoning and Land Use Regulation, p.404. El artculo puede encontrarse en la pgina web:http://encyclo.findlaw.com/2200book.pdf.


20 Olson, Mancur. La lgica de la accin colectiva: bienespblicos y la teora de los grupos. Limusa, 1992.

21 Al respecto puede verse: Snchez Len, Abelardo yCaldern Cockburn, Julio. El laberinto de la ciudad.


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38 Ver: Snchez Len, Abelardo y Caldern Cockburn, Julio.El laberinto de la ciudad. Polticas urbanas del Estado 1950-1979. Desco, 1980. 116, 124. En la pgina 123 se deta-llan todos los otros programas de vivienda menores delgobierno de Prado.

39 Decreto Ley 17528.40 Decreto Supremo 063-70, del 15 de diciembre de 1970.41 Ver Resolucin Suprema 045-79-VC-5500, del 5 de febre-

ro de 1979.42 Aprobado por Decreto Supremo 033-77-VC, el cual fue

promulgado el 27 de agosto de 1977.43 Decretos leyes 18896 y 19352.44 Estas funciones fueron transferidas en el gobierno de

Francisco Morales Bermdez al Ministerio de Vivienda yConstruccin por el Decreto Legislativo 22088, promul-gado el 14 de febrero de 1978.

45 Soto, Hernando de. El otro sendero. Instituto Libertad yDemocracia, 1987, p. 51.

46 Soto, Hernando de. El otro sendero. Instituto Libertad yDemocracia, 1987, pp. 56-57. De Soto, en esta obra, narratambin cmo fracas esta invasin debido a que la muni-cipalidad decidi obviar las instituciones informales exis-tentes dentro del fenmeno de las invasiones.

47 Ver Decreto de Alcalda 094, del 18 de diciembre de 1987.48 Acuerdo de Consejo Metropolitano 287, del 21 de diciem-

bre de 1989.49 Acuerdo del Consejo Metropolitano 032, del 7 de febrero

de 1991. El estatuto que define sus funciones generales fueaprobado mediante acuerdo del Consejo Metropolitano yde la Alcalda de Lima 119, del 2 de mayo de 1991.

50 Decreto de Alcalda 127, del 13 de agosto de 1992.51 Ver: Considerando de la Ordenanza 620 de la Muni-

cipalidad Metropolitana de Lima, del 1 de abril de 2004.52 Ver: Considerando de la Ordenanza 620 de la Muni-

cipalidad Metropolitana de Lima, del 1 de abril de 2004.53 Siegan, Bernard. Land Use Regulations Should only Preserve

Vital and Pressing Governmental Interests. En: CatoJournal. Vol. 10. N 1. Spring-Summer 1990, p. 134.

54 Ordenanza 134-MML, aprobada el 19 de diciembre de1997 y publicada el 25 de diciembre de 1997.

55 Ver artculo 12.56 Ver artculos 16 y 18.57 El clculo ha sido efectuado tomando en cuenta las

siguientes cifras. De acuerdo con informacin recogida dela pgina web de la ONPE (www.onpe.gob.pe), en lasltimas elecciones municipales se emitieron 250.591votos en el distrito de Comas. El artculo 17 de la normaexige no menos del 5 por ciento de firmas de los electoresdistritales, por lo que sera necesario 12.529 firmas revisa-das por la ONPE. Realmente, el resultado debera ser anmayor, pues habra que tomar en cuenta el nmero devotantes empadronados. Esta informacin, sin embargo,no aparece en la pgina web.


Polticas urbanas del Estado 1950-1979. Desco, 1980, p. 78.22 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).

Tendencias del crecimiento urbano de Lima Metropolitana alao 2005, p. 5

23 Antes de esa poca, sin embargo, hubo ciertos intentos deregular el crecimiento urbano. El primer intento de planearel desarrollo de Lima lo encontramos en el siglo XV. Elplano de la fundacin de Lima (originalmente encomenda-do a Diego de Agero) constaba de 117 (9 x 13) manzanaso cuadras, de 450 por 450 pies, y se prevea una zona alre-dedor de la ciudad como tierras de reserva para su creci-miento (Ver: INEI. Tendencias del crecimiento urbano deLima Metropolitana al ao 2005, p. 3 y Dorich T., Luis. Alrescate de Lima. 1996, p. 10).

24 Giufra, Franco. La ciudad ideal?. En: Caretas, 4 denoviembre de 1985, p. 32. El artculo es un resumen deinvestigaciones del ILD a cargo de Mara Murillo,Mariano Cornejo y Fernando Chvez.

25 A este reglamento le fue dado carcter legal mediante laLey 6159 promulgada el 22 de agosto de 1924.

26 Promulgado el 5 de agosto de 1931.27 Durante el gobierno de Benavides se construyeron los

siguientes barrios obreros: Barrio Obrero de La Victoria (60casas independientes), Barrio Obrero del Rmac (44 casasindependientes), Barrio Obrero Avenida Bolognesi (16casas independientes y bloque de 40 departamentos) yBarrio Obrero Avenida Bolognesi II Seccin (bloque de 206 departamentos). Asimismo, se construyeron cincobarrios fiscales en el Callao. Ver: Snchez Len, Abelardo yCaldern Cockburn, Julio. El laberinto de la ciudad. Polticasurbanas del Estado 1950-1979. Desco, 1980, p. 113.

28 Resolucin Suprema del 20 de enero de 1941. Se le diofuerza de ley mediante la Ley 9807 promulgada el 19 defebrero de 1943. Sin embargo, de acuerdo con SnchezLen y Caldern Cockburn, este reglamento no lleg aaplicarse en la prctica. Snchez Len, Abelardo y CaldernCockburn, Julio. El laberinto de la ciudad. Polticas urbanasdel Estado 1950-1979. Desco, 1980, p. 52.

29 Mediante Resolucin Suprema del 23 de julio de 1943.30 Mediante Ley 10723, promulgada el 26 de noviembre

de 1946.31 Mediante Resolucin Suprema 258, del 12 de setiembre

de 1949.32 Dorich T., Luis. Al rescate de Lima. 1996, p. 9.33 Mediante un Decreto Supremo del 20 de enero de 1955.34 Ver el Decreto Supremo del 15 de junio de 1962, el

Decreto Supremo del 2 de abril de 1963, la ResolucinSuprema del 20 de mayo de 1953 y la Resolucin Supremadel 1 de enero de 1953.

35 Resolucin Suprema del 17 de junio de 1952.36 Mediante Decreto Supremo promulgado el 15 de abril

de 1955.37 Ley 13517.

Y58 Ordenanza 201, del 21 de diciembre de 1998.59 Decreto Supremo 027-2003-Vivienda, publicado el 6 de

octubre de 2003.60 Ordenanza 620, aprobada el 1 de abril de 2004.61 Ver: http://www.munlima.gob.pe/region/index.htm.62 Glaeser, Edward y Gyourko, Joseph. Zonings Steep Price.

En: Regulation. Vol. 25. N 3. Fall 2002, pp. 24-30.63 Giufra, Franco. La ciudad ideal?. En: Caretas, 4 de

noviembre de 1985, p. 32. El artculo es un resumen deinvestigaciones del ILD a cargo de Mara Murillo,Mariano Cornejo y Fernando Chvez.


65 Nelson, Robert. Privatizing the Neighborhood: A Proposalto Replace Zoning with Private Collective Property Rights toExisting Neighborhoods. En: George Mason Law Review.Vol. 7 (Summer, 1999), p. 830.

66 Sobre la experiencia de Houston puede consultarse:Siegan, Bernard. Land Use Without Zoning. Lexington

Books, 1972. Siegan, Bernard. Property and Freedom.Transaction Publishers, 1997.

67 Fischel, William. The Economics of Zoning Laws. TheJohns Hopkins University Press. 1985, p. 259. (La tra-duccin es nuestra). Fischel seala, sin embargo, que estono es motivo para descartar el planeamiento urbano y lazonificacin. Considera que el Estado no debe dedicarse aplanificar el crecimiento de la ciudad, pero que debe con-trolar las externalidades existentes entre urbanizaciones.Fischel opina que los privados tienen mecanismos sufi-cientemente eficientes para eliminar las externalidades quese generan mutuamente los vecinos. Pero cree que la inter-vencin estatal puede estar justificada para eliminar lasexternalidades que surgen entre urbanizaciones. Ver espe-cialmente: Fischel, William. Zoning and Land UseRegulation, pp. 410-411. El artculo puede encontrarse enla pgina web: http://encyclo.findlaw.com/2200book.pdf.

68 El acta de la fundacin de Lima puede encontrarse en: http:/www.yachay.com.pe/especiales/lima/actafundacion.htm.

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