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Elaborado para la Comisión Permanente de Zonas Extremas de la Cámara de Diputados, en el marco de la discusión del Proyecto de Ley que limita la adquisición del dominio de bienes raíces que indica, respecto de personas naturales y jurídicas extranjeras, Boletín N° 9071-12, en Primer Trámite.
Biblioteca Del Congreso Nacional. Asesoría Técnica Parlamentaria. Rafael Hernández A. Correo: [email protected]. Anexos: 1709–3190.
Limitaciones a la compra de tierras por parte de extranjeros:
legislación comparada
El presente documento aborda la legislación de ocho países en lo referente a las
restricciones a la compra de bienes inmuebles por parte de extranjeros. Los casos
analizados son Argentina, Brasil, Bulgaria, Colombia, Egipto, España, México y
Perú. Puede observarse que las limitaciones obedecen principalmente a dos
criterios: zonas fronterizas y estratégicas para la seguridad nacional, y protección
contra la extranjerización de las tierras rurales. Existen además limitaciones
selectivas a determinados países; Bulgaria liberaliza su mercado de tierras a los
miembros de la comunidad europea, y Egipto suele presentar menores restricciones
a nacionales de los demás países árabes. En el caso de Brasil y Colombia se
instituyen unidades de tierra ad-hoc (diferentes a las unidades en kilómetros y
hectáreas) para delimitar el máximo posible de compras extranjeras. Por su parte,
las leyes en Argentina y España crean registros nacionales de inmuebles en
propiedad de extranjeros. Puede darse también que las eventuales adquisiciones
deban pasar por la autorización de alguna agencia especialmente convocada para
ello, como en España, o incluso del Congreso Nacional, como en Brasil. En este
último caso, tal como en Perú y México, las restricciones correspondientes aparecen
explicitadas en su carta constitucional.
Tabla de Contenido
Introducción ......................................................................................................... 2
I. Eventuales problemas para la efectividad de las limitaciones a la compra de tierras por
parte de extranjeros .............................................................................................. 2
II. Limitaciones por razones de seguridad y defensa ...................................................... 3
III. Limitaciones a la compra de tierras rurales y agrícolas ............................................... 6
IV. Proyectos de ley en trámite en los países presentados ............................................. 11
V. Situación en Chile ............................................................................................... 12
Conclusiones ...................................................................................................... 14
Anexo ................................................................................................................ 16
2
Introducción
El presente documento aborda la legislación de ocho países en lo referente a las
restricciones a la compra de bienes inmuebles por parte de extranjeros. Se han
seleccionado ocho casos que cuentan con legislación específica al respecto –la
institucionalidad de otros países revisados, ha sido descartada por no contar con
medidas a nivel legal, si no que únicamente como programas, o normativa de
menor rango jurídico-. Los países incluidos corresponden a Argentina, Brasil,
Bulgaria, Colombia, Egipto, España, México y Perú.
Para obtener los antecedentes, se han analizado las constituciones y leyes de los
países tratados. Se ha recurrido también a documentos de organismos
internacionales (organizaciones no gubernamentales, o documentos OCDE, por
ejemplo), y a la literatura especializada, además de la documentación oficial que los
respectivos gobiernos ponen a disposición de público y/o de investigadores para su
consulta.
Se ha decidido, para ordenar de manera inteligible la información, dividir las
restricciones legales a la compra extranjera de inmuebles en los dos principales
criterios usados en las legislaciones: defensa y seguridad, y protección contra la
extranjerización de las tierras rurales.
I. Eventuales problemas para la efectividad de las limitaciones a la
compra de tierras por parte de extranjeros
Durante el año 2013 la organización no gubernamental internacional Grain presentó
su estudio Límites legales a la compra de tierras: ¿refrenan a los acaparadores de
tierra o adormecen el debate?, donde se señalan cuatro razones por las cuales no
podrían ser efectivas las restricciones a la compra de terrenos -de carácter agrícola-
por parte de extranjeros1:
1. Propiedad versus alquiler: No es solamente a través de la propiedad de
los inmuebles que extranjeros pueden ejercer el control de los territorios bajo
restricciones, si no que pueden recurrir también a formas como el arriendo o las
concesiones. Por ejemplo, si una compañía eventualmente adquiriese el arriendo de
una propiedad por un período de 99 años, esto tiene el mismo efecto que si hubiese
efectivamente comprado los terrenos.
2. Los extranjeros se pueden esconder tras los nacionales: En algunos
casos la entidad nacional que adquiriese legalmente los terrenos puede actuar
únicamente como signatario del contrato, mientras que en la práctica la propiedad y
el dinero están en manos de un tercero: “en los grandes negocios, las compañías
extranjeras pueden abrir subsidiarias nacionales o empresas ficticias, o establecer
1 GRAIN. Límites legales a la compra de tierras: ¿refrenan a los acaparadores de tierra o adormecen el
debate?, Serie Against the Grain, Febrero 2013, pp. 3-5. Disponible en: http://bcn.cl/1ojyo (diciembre, 2014)
3
una sociedad de capital de riesgo con compañías locales y aparecer como una
entidad nacional”2.
3. El acaparamiento de tierras directo puede dar lugar al acaparamiento
de tierras indirecto: Existen otros modos en que la inversión extranjera puede
ejercer el control de las tierras o sus recursos. Por ejemplo, la compañía china
Chongqing Grain Group intentó hacerse de 100.000 hectáreas en terreno brasileño,
con el objeto de producir soja para el mercado chino; a medida que fueron
vislumbrándose las limitaciones instituidas en Brasil, el enfoque de la empresa viró
hacia la compra de un complejo agroindustrial local e instalaron unidades de
almacenamiento y molienda con miras a la compra de la producción de soja
proveniente de los terrenos que inicialmente se proponían adquirir. Así, los
agricultores brasileños de la zona están obligados a producir para una única
compañía, sin que con la normativa correspondiente se logren resultados
radicalmente distintos.
4. Las restricciones sobre la inversión pueden apropiarse del debate:
Las discusiones pueden darse en un espacio de definiciones distintas a las
prioritarias, trasladando la discusión hacia la conveniencia o no de inversiones desde
el exterior, exaltando valores nacionales o extranjeros sin considerar “qué tipo de
estrategia agrícola, de seguridad alimentaria o de medios de subsistencia rural se
promueve y se apoya”3.
II. Limitaciones por razones de seguridad y defensa
En primer lugar, Perú no presenta limitaciones a la tenencia de tierras para fines
agrícolas por parte de extranjeros, ni tampoco hay restricciones en términos
cuantitativos –que por ejemplo, eviten la concentración de tierras por parte de
inversionistas o especuladores nacionales-. Así lo establece el artículo 4° de la Ley
N° 26.505, que dispone que “el Estado garantiza a toda persona natural o jurídica,
nacional o extranjera el libre acceso a la propiedad de las tierras, cumpliendo con
las normas del derecho sustantivo que las regula”4. De hecho la carta magna señala
que en lo relativo a la propiedad –en sentido genérico, no solo de la tierra- los
extranjeros estarán en la misma condición que los peruanos, sin tener la posibilidad
de invocar excepción ni protección diplomática. Sin embargo, existen motivos de
posicionamiento estratégico que establecen limitaciones a la tenencia extranjera de
inmuebles.
La Constitución vigente5 en su artículo 71° establece un límite respecto a las zonas
cercanas a las fronteras, señalando que: “dentro de cincuenta kilómetros de las
fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer por título alguno, minas,
2 Loc. cit. 3 Loc. cit. 4 Ley N° 26.505 de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del
territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas. Disponible en: http://bcn.cl/1nxwc (diciembre, 2014) 5 Constitución Política del Perú. Disponible en: http://bcn.cl/1nxzv (diciembre, 2014)
4
tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energía, directa ni
indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder, en beneficio
del Estado, el derecho así adquirido”.
Existe la posibilidad de hacer excepciones a la mencionada norma, en el caso que
por causas de necesidad pública, así se determine expresamente por decreto
supremo aprobado por el Consejo de Ministros conforme a ley6.
Para el caso de México la carta constitucional establece una zona restringida a la
adquisición de inmuebles por extranjeros: el territorio de 100 km desde las
fronteras y de 50 km desde las playas. Sin embargo parece ser que la disposición es
menos rígida de lo que parece, al constatarse que únicamente “se refiere a la
prohibición de obtener el dominio directo y no simplemente de adquirir el uso o
disfrute de un bien”7. El texto también alude a la capacidad de los Estados
extranjeros –no de los particulares, sino que de Estados- de poder adquirir la
propiedad de bienes inmuebles únicamente en el caso que se ubiquen en la sede de
los Poderes Federales, y que sean para uso directo de sus embajadas”.
En Brasil, Argentina y España son leyes –y no sus constituciones- las que instituyen
medidas contra la extranjerización de las zonas de seguridad. Para el caso argentino
el texto vigente del Decreto Ley N° 15.385/1944 en su artículo 4° señala que por
conveniencia nacional, “los bienes ubicados en la zona de seguridad pertenezcan a
ciudadanos argentinos nativos”8. Por zonas de seguridad se entenderá a aquellas
que complementen las previsiones territoriales de la defensa nacional; en el caso de
la frontera terrestre, estas no podrán exceder una faja de 150 km al interior, desde
la misma. Para la frontera marítima, el máximo será de 50 km y en las zonas del
interior –las que corresponden a una cintura alrededor de aquellos establecimientos
militares o civiles del interior que interesen especialmente a la defensa del país- no
excederá 30 km. Los inmuebles ribereños de cuerpos de agua de envergadura y
permanentes también serán de propiedad restrictiva para argentinos.
La supervisión de las autorizaciones correspondientes para la posesión, tenencia o
entrega del dominio de los inmuebles en las referidas zonas, corresponderá a la
Comisión Nacional de Zonas de Seguridad.
Por otra parte, quedan excluidas de las restricciones “las personas naturales que
cuenten con diez años o más de residencia en el país, los que tengan hijos
argentinos y demuestren una residencia permanente y continua de cinco años, y las
casadas con ciudadano o ciudadana argentina con cinco años de anterioridad a la
6 A modo de ejemplo, en el Decreto Supremo Nº 063-2008-EM ante la solicitud de la compañía minera
canadiense Solex Resources para instalar sus faenas dentro del límite dispuesto, se señala que “el interés en establecer la titularidad del derecho minero solicitado trasciende al interés privado, incidiendo de manera importante en el bienestar de la comunidad, toda vez que mediante dicha excepción se trata de lograr el desarrollo de las zonas de frontera, con el consiguiente aumento del nivel de vida en la zona de incidencia de las actividades mineras descritas”. Disponible en: http://bcn.cl/1ny5e (diciembre, 2014) 7 MÉNDEZ, Ricardo. El régimen jurídico de las inversiones extranjeras en México. México D.F: Ed. UNAM,
Año 1969, pp. 93. 8 Disponible en: http://bcn.cl/1oh9w (diciembre, 2014)
5
constitución o transmisión de los derechos de propiedad o posesión y que
demuestren residencia continua por el mismo lapso”9.
En lo relativo a Brasil la compra de tierras por parte de extranjeros en zonas
consideradas prioritarias para la seguridad nacional, requerirán el consentimiento
previo de la Secretaría General del Consejo de Seguridad Nacional. Así lo señala la
Ley N° 6.634 al disponer que, excepto con el consentimiento previo del Consejo de
Seguridad Nacional, se prohibirá la adquisición de tierras dentro de la franja interna
de 150 kilómetros desde la frontera, por parte de extranjeros. Las empresas que allí
quisiesen instalarse deben cumplir con tener como mínimo un 51% de capital
proveniente de Brasil, por lo menos dos terceras partes de trabajadores brasileños,
y los gerentes corporativos tienen que ser en su mayoría brasileños, teniendo éstos
los poderes más importantes10.
Como se ha mencionado, en España la Constitución no alude a ningún tipo de
restricción a la tenencia de bienes inmuebles por parte de extranjeros. Sin embargo,
la Ley N° 8/1975 sí indica motivos de defensa y seguridad para establecer las
limitaciones correspondientes11, señalando que se entiende por zonas de acceso
restringido a la propiedad por parte de extranjeros “aquéllas en que por exigencias
de la Defensa Nacional o del libre ejercicio de las potestades soberanas del Estado
resulte conveniente prohibir, limitar o condicionar la adquisición de la propiedad y
demás derechos reales por personas físicas o jurídicas de nacionalidad o bajo
control extranjero”12.
La determinación de las zonas mencionadas, se hace por decreto aprobado en
Consejo de Ministros, a propuesta de la Junta de Defensa Nacional e iniciativa del
Ministerio militar interesado. Así, en ellas, la propiedad inmueble por parte de
extranjeros no podrá ser superior al 15% del total de su superficie13. El artículo 32°
del Reglamento dispone explícitamente cuáles son las zonas consideradas de
propiedad restringida para los extranjeros; por ejemplo, en las islas de superficie
igual o superior a la isla de Formentera (82,8 kilómetros cuadrados), el límite será
de 15%, pero en las islas de menor extensión a la señalada, el límite será de 0%.
De hecho, en el anexo II de dicha ley se señalan las coordenadas geográficas y la
altitud que delimitará las zonas de acceso restringido a los extranjeros en territorios
insulares. Cabe destacar que la anterior ley (de 1936), disponía que el referido
límite máximo de adquisiciones inmuebles autorizadas para extranjeros, fuese de
25%.
9 BARBERI, Fernando; CASTRO, Yesid; ÁLVAREZ, José Manuel. Acaparamiento e inversión extranjera en
tierras. Propuestas para su regulación en Colombia en Reflexiones sobre la ruralidad y el territorio en Colombia. Problemáticas y retos actuales. Bogotá D.C: Ed. Oxfam, Año 2013, pp. 145-146. Disponible en: http://bcn.cl/1oh5e (diciembre, 2014)
Para contar la permanencia continua, durante cada año computado el interesado debe de haber permanecido en el país por al menos nueve meses. 10 Ley N° 6.634. Disponible en: http://bcn.cl/1ojns (diciembre, 2014) 11 Ley 8/1975. Disponible en: http://bcn.cl/1oipx (diciembre, 2014) 12 Artículo 4°, Capítulo Preliminar. 13 Reglamento de zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional, que desarrolla la Ley
8/1975. Disponible en: http://bcn.cl/1oiwx (diciembre, 2014)
6
Asimismo, el artículo 42° del Reglamento crea el Censo de Propiedades Extranjeras,
responsabilidad del Ministerio de Defensa, cuya su finalidad es la de facilitar,
exclusivamente a la administración, la estadística necesaria para el cumplimiento de
las normas limitativas contenidas en la ley y el reglamento.
Por tanto, en las zonas de acceso restringido a la propiedad, deben pasar por el
trámite de autorización militar14:
La adquisición, cualquiera que sea su título, por parte de personas físicas o
jurídicas extranjeras, de propiedad sobre fincas rústicas o urbanas, con o sin
edificaciones, o de obras o construcciones de cualquier clase,
La constitución, transmisión y modificación de hipotecas, censos,
servidumbres y demás derechos reales sobre fincas, a favor de personas
extranjeras,
La construcción de obras o edificaciones de cualquier clase, así como la
adquisición de derechos sobre autorizaciones concedidas y no ejecutadas, cuando
los peticionarios sean extranjeros.
Se exceptúan de esta disposición las zonas declaradas como “de interés turístico
nacional”.
Por otra parte, el mismo trámite deben cumplir las sociedades españolas cuyo
capital pertenezca a personas físicas o jurídicas extranjeras en proporción superior
al cincuenta por ciento.
III. Limitaciones a la compra de tierras rurales y agrícolas
Para el caso de Colombia, tal como señala la organización no gubernamental
internacional Oxfam, “no existen restricciones generales a la cantidad de hectáreas
que puede poseer una persona, ya sea nacional o extranjera”15. No se identifican ni
en el orden constitucional ni legal limitaciones por razones de seguridad o defensa,
como por ejemplo las prohibiciones de adquisición foránea de tierras cerca de las
fronteras, como ocurre en Argentina, Brasil, México o Perú. En Colombia, el eje de
la discusión ha sido la restricción a la compra de terrenos en zonas de explotación
agraria.
El artículo 64° de la carta magna señala que el Estado debe promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma
individual o asociativa. En línea con ello, la Ley N° 160 de 199416 establece que en
14 Artículo 37°. 15
OXFAM. Divide y comprarás: Una nueva forma de concentrar tierras baldías en Colombia. Informes de
Investigación de Oxfam, Oxfam International, septiembre de 2013, pp. 8, Reino Unido. Disponible en: http://bcn.cl/1nygb (diciembre, 2014) 16 Disponible en: http://bcn.cl/1nyh1 (diciembre, 2014)
7
aquellos terrenos denominados como “baldíos”17 un solo titular no puede en ningún
caso adquirir más de una Unidad Agrícola Familiar (UAF). La UAF “no es la misma
para todo el país, sino que varía según municipios, en función del potencial
productivo y otros factores”18; su delimitación en los diversos territorios es
responsabilidad del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. Por tanto, la UAF es la
“extensión máxima de tierra baldía que puede ser adjudicada por el Estado”19, y
también es el máximo para cualquier persona natural o jurídica, en el caso que el
terreno en cuestión haya tenido el carácter de baldío en el pasado. La
institucionalización de las UAF se mantiene en discusión; es considerada por
diversos actores como uno de los mayores obstáculos a la inversión. Cabe
mencionar que cuando la autoridad ha intentado disponer de mecanismos para
liberalizar la propiedad de la tierra, la Corte Constitucional se ha pronunciado en
contra, bloqueando las iniciativas20.
De todas formas, se establecen excepciones a la limitación de una unidad de UAF
para aquellas áreas constituidas como Zonas de Reserva Campesina, donde según
el artículo 80° de la Ley N° 160 el Instituto Colombiano de Reforma Agraria puede
entregar a personas naturales o jurídicas, o adjudicar para el Estado, terrenos que
excedan el límite establecido. Sin embargo, “hasta agosto de 2013 sólo se han
constituido seis Zonas de Reserva Campesina”21.
Por otra parte, en el año 2011 el Congreso de la Nación Argentina aprobó la Ley N°
26.737, donde se establece un límite máximo nacional a la tenencia de tierras por
parte de extranjeros22. Allí se establece que de todas las tierras rurales disponibles
en el país, los extranjeros no pueden ejercer la tenencia de una cantidad superior al
15% del total. A su vez, en cada provincia, municipio o entidad administrativa
equivalente, la propiedad extranjera de los inmuebles rurales tampoco podrá
exceder el referido 15%; “en vista de que el territorio argentino abarca
aproximadamente 278 millones de hectáreas, el porcentaje establecido implica que
las tierras de propiedad extranjera pueden sumar hasta 42 millones de hectáreas”23.
De aquél mencionado límite, las personas jurídicas o naturales de una misma
nacionalidad, no podrán contar con más del 30% (es decir, un 4,5% del total
nacional de tierras rurales). Asimismo, una misma persona extranjera no podrá ser
titular de más de 1.000 hectáreas en la llamada “zona núcleo”24 o su superficie
17 La Sentencia C-595/95 de la Corte Constitucional, define a los baldíos como “bienes públicos de la
Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley”. 18 OXFAM. Op. cit. pp. 10. 19
Loc. cit. 20 Sentencia C-644/12 de la Corte Constitucional. Disponible en: http://bcn.cl/1nypj (diciembre, 2014) 21 OXFAM. Op. cit. pp. 9. 22 Ley 26.737, del año 2011. Disponible en: http://bcn.cl/1egn1 (diciembre, 2014) 23 BARBERI, Fernando; CASTRO, Yesid; ÁLVAREZ, José Manuel. Acaparamiento e inversión extranjera en
tierras. Propuestas para su regulación en Colombia en Reflexiones sobre la ruralidad y el territorio en Colombia. Problemáticas y retos actuales. Bogotá D.C: Ed. Oxfam, Año 2013, pp. 145. Disponible en: http://bcn.cl/1oh5e (diciembre, 2014) 24 El artículo 10° del reglamento de la ley, señala la serie de departamentos que conformarán la zona
núcleo. Disponible en: http://bcn.cl/1opcd (diciembre, 2014)
8
equivalente25. Dichas superficies equivalentes serán delimitadas “de acuerdo con las
condiciones de localización, capacidad y calidad de suelos que determine el Consejo
Interministerial de Tierras Rurales”26, conformado por ministros sectoriales,
autoridades y representantes de las provincias.
A este respecto, considerando los Tratados Bilaterales de Inversión vigentes
suscritos por Argentina, “no se entenderá como inversión la adquisición de tierras
rurales, por tratarse de un recurso natural no renovable que aporta el país
receptor”27.
En el caso de México no se vislumbran mayores restricciones a la propiedad de la
tierra por parte de extranjeros, pero sí hay limitaciones –independiente de la
nacionalidad- a la concentración de la propiedad inmueble. En este sentido, “las
disposiciones relativas a la adquisición de tierras y aguas por parte de inversionistas
extranjeros han experimentado un proceso de desregulación, aunque todavía
mantienen ciertas restricciones justificadas por razones de seguridad nacional”28.
Tanto la carta magna29, como el artículo 126° de la Ley Agraria (1992)30 señalan
que las sociedades no podrán adquirir, para uso agrícola, ganadero o forestal,
tierras en una extensión mayor a veinticinco veces los límites de la pequeña
propiedad individual, entendiendo por pequeña propiedad “la que no exceda de 100
hectáreas de riego o humedad de primera, o sus equivalentes en otras clases de
tierras. Este tamaño se amplía a 150 hectáreas si la tierra se destina al cultivo de
algodón con riego, y a 300 hectáreas si se dedica a cultivos como el plátano, caña
de azúcar, cacao, café, árboles frutales y otros cultivos perennes”31. Las porciones
de tierra superiores a estas cantidades, se consideran “latifundios” y el texto
constitucional los declara prohibidos.
En lo relativo a las restricciones a los extranjeros, el artículo 130° de la Ley Agraria
indica que en las sociedades propietarias de tierras agrícolas, ganaderas o
forestales, los extranjeros no podrán tener una participación que exceda del 49% de
las acciones o partes sociales de serie “representativas del capital aportado en
tierras agrícolas, ganaderas o forestales, o del capital destinado a la compra de las
mismas, de acuerdo con el valor de las tierras en el momento de su aportación o
adquisición”32.
25 Zona Núcleo. Disponible en: http://bcn.cl/1opcf (diciembre, 2014) 26 Loc. cit. 27 Artículo 11°, Ley N° 26.737. 28 RODAS, Mauricio. Los regímenes de la inversión extranjera directa y sus regulaciones ambientales en
México y Chile. CEPAL, Serie Estudios y Perspectivas N°27, Año 2005, pp. 15, Unidad Industrial. Disponible en: http://bcn.cl/1ohmj (diciembre, 2014) 29 Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 27°, inciso décimo, numeral IV. Disponible en:
http://bcn.cl/1lbam (diciembre, 2014) 30 Disponible en: http://bcn.cl/1ohmu (diciembre, 2014) 31 BARBERI, Fernando et al. Op. cit. pp. 150. 32 Loc. cit.
9
En el caso de Egipto, la Constitución no hace referencia alguna a eventuales
limitaciones a la compra de propiedades por parte de extranjeros. Donde sí se
encuentran restricciones, es en la Ley N° 15 de 1963 donde “explícitamente se
prohíbe a los individuos y corporaciones extranjeras la propiedad de tierras
agrícolas (definidas como la tierra agrícola tradicional en el Valle, el Delta y en los
Oasis del Nilo). Los individuos extranjeros pueden adquirir un máximo de dos
residencias. Las compañías/ciudadanos de otros países Árabes habitualmente
reciben tratamiento de nacionales egipcios en esta área”33. Sin embargo, el
“Decreto N°245 del Primer Ministro, del año 2005, retira las restricciones a la
propiedad por parte de extranjeros en un número de nuevas áreas turísticas y
urbanas, a saber el Mar Rojo, Hurgada, Sidi Abdel Rahman, Ras El Hekma y la
Gobernación de Matrú”34.
A su vez, la Ley N° 230 de 1996 permite, como se ha mencionado, que quienes no
sean egipcios tengan la propiedad de dos residencias privadas en Egipto, pero
añadiendo la limitación de que el área de cada una no supere los 4.000 m2, las que
no pueden ser vendidas por un plazo mínimo de cinco años. Además la Ley N°
143/1981 “dispone que los egipcios tengan una participación mayoritaria en
cualquier tierra del desierto, definidas como las tierras a dos kilómetros del borde
de la ciudad”35.
La Constitución Federal de Brasil (1988) señala someramente en dos ocasiones
limitaciones a la compra de tierras36. En primer lugar, el artículo 188° expresa que
la enajenación o concesión, por cualquier título, de tierras públicas con una
superficie superior a 2.500 hectáreas deberá pasar por aprobación del Congreso
Nacional. Por su parte, el artículo 190° indica que una ley regulará y limitará la
adquisición y arrendamiento de propiedades rurales por persona física o jurídica
extranjera, estableciendo a su vez los casos en que deberá otorgarse autorización
del Congreso Nacional.
La Ley N° 5.709 de 1971 desarrolla las limitaciones a la adquisición de extranjeros
en lo relativo a las propiedades rurales. En su artículo tercero señala que “la
adquisición de inmuebles rurales por personas naturales extranjeras no podrá
exceder de 50 módulos de explotación indefinida, en área continua o discontinua”37,
estableciendo además que la compra de tierras inferior a tres módulos es libre38. Al
33 INTERNATIONAL BUSINESS PUBLICATIONS. Egypt: Company Laws and Regulations Handbooks.
Washington D.C: Ed. International Business Publications, Año 2012, pp. 138. 34
OECD. New Generation of Foreign Investment Laws: MENA-OECD Good Practice and the New Iraqi
Investment Regime. MENA-OECD Investment Programme, Iraq Project, pp. 29. Disponible en: http://bcn.cl/1oi1p (diciembre, 2014) 35 WORLD TRADE ORGANIZATION. Report By The Secretariat. Egypt WT/TPR/S/150, pp. 16. Disponible
en: http://bcn.cl/1oi23 (diciembre, 2014) 36 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponible en: http://bcn.cl/1oj7m
(diciembre, 2014) 37 Disponible en: http://bcn.cl/1ojc4 (diciembre, 2014) 38 “El tamaño de cada MEI [Módulo de Explotación Infinita] varía entre 5 y 100 hectáreas, dependiendo
del municipio. Es definido por el INCRA (Instituto Nacional de Colonización y reforma agraria) teniendo en cuenta la dimensión territorial, la situación geográfica y la explotación económica de cada municipio”. Disponible en: http://bcn.cl/1ojma (diciembre, 2014)
10
respecto “la medida de un módulo fiscal varía por cada Estado y en media
representa un tamaño de 50 hectáreas”39.
Por su parte, en el artículo 12° se menciona que en cada municipio, las áreas
rurales pertenecientes a personas extranjeras naturales o jurídicas no podrán
exceder de la cuarta parte de la superficie del respectivo municipio. Asimismo, las
personas de una misma nacionalidad no podrán ser propietarias de más del 40% del
límite anteriormente señalado (es decir, no podrán adquirir más del 10% de la
superficie del municipio).
En lo relativo a la adquisición de tierras de propiedad pública, por parte de
extranjeros, ésta estará prohibida “excepto cuando se trate de núcleos de
colonización en los cuales se adjudican lotes a agricultores inmigrantes”40.
En aquellos casos que existan proyectos que ameriten adquisición de tierras por
extranjeros, más allá de los límites de la ley, que sean relevantes para los planes
de desarrollo del país, el Presidente de la República puede autorizar tal disposición
mediante decreto.
Todas estas disposiciones se aplican también a empresas brasileñas cuya mayor
participación de capital sea extranjera, y aquellas que tengan su sede principal en el
extranjero. Las personas jurídicas que no sean brasileñas solo podrán adquirir
inmuebles rurales, con el fin de “desarrollar proyectos agropecuarios, industriales o
de colonización que estén asociados a sus estatutos. Los proyectos agropecuarios y
de colonización deben ser aprobados por el Ministerio de Agricultura”41. Sin
embargo, “los extranjeros casados con ciudadanos brasileños bajo comunidad
conyugal y con hijos brasileños no están sujetos a estas limitaciones, pudiendo ser
objeto de otras restricciones legales”42.
En Bulgaria, genéricamente, la Constitución de 1991 disponía en su artículo 22° que
las personas naturales y jurídicas extranjeras tenían prohibida la propiedad de
tierras dentro del territorio del país, a no ser que las adquiriesen como herencia43.
Sin embargo, dicha norma ha sido modificada por no ajustarse a las disposiciones
requeridas para que Bulgaria acceda a la condición de miembro de la Unión
Europea: “esta provisión necesitaba ser ajustada en orden de evitar una potencial
violación de algunas de las libertades (de mercado) fundamentales”44,
especialmente “el libre movimiento de capitales”45.
39 Boletín informativo Mensual AgriBrasil. Agregaduría Agrícola en Brasil; Ministerio de Agricultura de
Chile, Año 2012. Disponible en: http://bcn.cl/1okf3 (diciembre, 2014) 40 BARBERI, Fernando et al. pp. 147. 41 Loc. cit. 42 Cámara Chileno Brasileña de Comercio: Adquisición de tierras en Brasil. Disponible en:
http://bcn.cl/1ojma (diciembre, 2014) 43 Disponible en: http://bcn.cl/1oic9 (diciembre, 2014) 44 GRABENWARTER, Christpoh. National Constitutional Law Relating to the European Union en Principles
of European Constitutional Law. Oxford: Ed. Hart Publishing LTD, Año 2009, pp. 122. 45
KORTMANN, Constantijn; FLEUREN, Joseph; VOERMANS, Wim. Constitutional Law of 2 EU Member
States: Bulgaria and Romania: The 2007 Enlargement. Deventer: Ed. Kluwer BV, Año 2008, pp. I-31.
11
Se puede notar que “antes de la introducción de la enmienda, los extranjeros en la
práctica estaban habilitados para comprar tierras en Bulgaria. Simplemente debían
establecer una compañía búlgara como el propietario legal de la tierra. Así, mientras
esta enmienda constitucional era legalmente necesaria, no trajo nada radicalmente
nuevo al panorama”46.
Actualmente, el cuerpo constitucional establece que los extranjeros y las entidades
legales extranjeras pueden adquirir la propiedad de la tierra bajo las condiciones
dispuestas por la Unión Europea, o por virtud de un tratando internacional ratificado
por el país. Dicha ratificación debe ser aprobada por una mayoría de dos tercios de
los miembros del Parlamento; “tal súper-mayoría requiere un alto consenso
político”47.
En lo relativo a las tierras agrícolas, la Ley de Propiedad y Uso de las Tierras
Agrícolas48 debió de ser actualizada para compatibilizar con las nuevas disposiciones
constitucionales instituidas. A este respecto, indica que los Estados extranjeros no
tendrán derecho a adquirir tierras de carácter agrícola en Bulgaria49. De la misma
forma, la cláusula que permite que los extranjeros de aquellos países con los que
Bulgaria haya firmado tratados –el mencionado artículo 22° de la Constitución- no
es válida para personas naturales o jurídicas extranjeras que quieran adquirir
terrenos agrícolas. De hecho, se establece que los extranjeros que hayan adquirido
sus tierras en virtud de lo señalado, o por herencia, tendrán un plazo de tres años
(vencido en enero de 2014) para transferir dichos derechos de propiedad a personas
que legalmente puedan ser titulares de ellos.
IV. Proyectos de ley en trámite en los países presentados
En Colombia en los últimos años han aparecido iniciativas legislativas destinadas a
modificar la situación de la tenencia extranjera de tierras. Por ejemplo, el Proyecto
de Ley N° 164/12 propone flexibilizar la adjudicación de las tierras50, debiendo,
quienes requieran la propiedad sobre el límite de una UAF, contar con la
autorización del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. A su vez el Proyecto de
Ley N° 064/12 propone que las personas jurídicas o naturales extranjeras, o
aquellas personas jurídicas nacionales con participación societaria extranjera, no
puedan adquirir más de un 15% de la tierra rural de un municipio51. Además, el
Proyecto de Acto Legislativo N° 11/12 (archivado) propone “una modificación del
artículo 64 de la Constitución Política, donde se adiciona que sólo los colombianos y
46 Loc. cit. 47 Loc. cit. 48 Disponible en: http://bcn.cl/1oiga (diciembre, 2014) 49 Artículo 4°, numeral tercero. 50 Disponible en: http://bcn.cl/1nypg (diciembre, 2014) 51 Disponible en: http://bcn.cl/1nyp1 (diciembre, 2014)
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las personas jurídicas de capital nacional pueden ser propietarios y explotar las
tierras agrícolas”52.
Además, durante el año 2007 ingresa al Congreso Nacional de Brasil el Proyecto de
Ley N° 2.289, que busca disminuir el límite de 50 a 35 módulos para los
extranjeros53. Durante el año 2012 fue adjuntado a otros proyectos de ley para su
tramitación conjunta, encontrándose sin mayor avance legislativo a la fecha.
V. Situación en Chile
Con respecto a la situación de Chile, el año 2012 la Organización de las Naciones
Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) publicó su estudio Dinámicas del
mercado de la tierra en América Latina y el Caribe: concentración y
extranjerización. Allí, tras el análisis de los datos del Censo Agropecuario de Chile
(2007), se otorga la evidencia de una fuerte concentración de tierras:
Tabla 1. La distribución de la tierra en Chile, por estrato de tamaño, 2007
Estratos de
tamaño (ha)
N° de
Explotaciones
% Superficie
total (Miles
ha)
%
Menos de 500 274.126 98,4 3.184 20,8
501 – 1.000 2.054 0,7 1.414 4,7
1.001 – 2.000 1.048 0,4 1.441 4,8
2.001 y más 1.430 0,5 20.743 69,7
Total 278.660 100 29.782 100 Fuente: Extraído de FAO. Dinámicas del mercado de la tierra en América Latina y el Caribe: concentración y extranjerización, Año 2012, pp. 153. Disponible en: http://bcn.cl/1oq9e (diciembre, 2014)
Se observa que en relación a la versión anterior del Censo Agropecuario (1997),
hubo un alza de 7,8% de la tierra nacional en explotaciones de más de 2.000 ha,
aunque el documento indica que tal concentración “no tiene en realidad la
desmedida magnitud que aparenta. Alrededor de la mitad de las tierras en unidades
de más de 2.000 ha se localiza en el extremo desértico del Norte Grande o en el
extremo meridional del país, con muy poco valor agropecuario y difícil explotación
silvícola; otro porcentaje significativo de estas extensiones controladas por las
unidades mayores corresponde a parques y reservas, o a tierras de propiedad
estatal, sin fines productivos”54.
En efecto, de los datos puede extraerse que la región que cuenta con la mayor
cantidad de explotaciones agropecuarias con tierras de superficies de 2.000 ha o
más es la XII de Magallanes, seguida de la III y IV:
52 Boletín 217: Inversión rural extranjera en Colombia. Disponible en: http://bcn.cl/1nypa (diciembre,
2014) 53 Disponible en: http://bcn.cl/1okg9 (diciembre, 2014) 54 FAO. Op. cit. pp. 153.
13
Gráfico 1. Explotaciones agropecuarias con tierras de superficies de 2.000 ha o más
Fuente: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS. Censo Agropecuario y Forestal 2007: Resultados por Comuna. Cuadro 3: Número y superficie de las explotaciones agropecuarias con tierra por tamaño, según región, provincia y comuna. Disponible en: http://bcn.cl/1oqa7 (diciembre, 2014)
Es necesario, sin embargo, hacer la distinción entre el concepto de “concentración”
y de “acaparamiento” de tierras. El primero tiene relación con la tenencia y la
propiedad de la tierra como tal, y el segundo se refiere a la explosión, en un
determinado periodo del tiempo, de operaciones comerciales relacionadas con la
adquisición indiscriminada de la propiedad inmueble, o los productos que puedan
extraerse de ella. En Chile no existe evidencia de la existencia de acaparamiento de
tierras55. Hipotéticamente, se arguyen tres razones para ello:
La más obvia es que en el país hay una gran escasez de tierras disponibles
para producir alimentos básicos de consumo masivo (granos, oleaginosas,
leguminosas). Por las condiciones agroclimáticas la agricultura requiere del riego y
éste se limita a poco más de un millón de ha, en gran parte ocupadas con cultivos
intensivos.
• El precio de esta escasa tierra es relativamente alto.
• No existe disposición pública para estas operaciones56.
Sin embargo, en los últimos años ha podido observarse la presencia de intensiva
inversión extranjera57, pero -como se ha mencionado- sin dar lugar al fenómeno del
acaparamiento (entendiendo acaparamiento como concentración de tierras en un
nivel más integral, comprendiendo la concentración de la propiedad por parte de
55 FAO considera 10 características constitutivas para determinar qué se entiende por acaparamiento de
tierras. Para más detalle, véase: BORRAS, Saturnino et al. El acaparamiento de tierras en América Latina y el Caribe visto desde una perspectiva internacional más amplia. FAO, Año 2011, pp. 14. Disponible en: http://bcn.cl/1oqk4 (diciembre, 2014) 56 FAO. Op. cit. pp. 175. 57 BORRAS, Saturnino et al. Op. cit. pp. 10.
14
nacionales y extranjeros); a este respecto “la inversión extranjera, muy cuantiosa
en los últimos años y hasta el día de hoy, se ha orientado prioritariamente hacia
otros sectores distintos al alimentario y forestal”58. En este punto “los
superproyectos conservacionistas son el sello distintivo de las adquisiciones de
tierras a gran escala realizadas recientemente en Argentina y Chile”59.
Conclusiones
La tenencia indiscriminada de bienes inmuebles por parte de inversores extranjeros
puede ocurrir a pesar de las diferentes condiciones político-institucionales de cada
caso. En efecto, “el acaparamiento de tierras en la región ocurre en países que no
cuadran con el perfil usual de un Estado ‘frágil’ o ‘débil’. Las respectivas condiciones
políticas de Brasil y Argentina, los dos países donde ocurre más acaparamiento de
tierras en la región, son notablemente diferentes”60.
Sin embargo, en casos de naciones con marcados déficits político-institucionales se
intensifica la magnitud del fenómeno. En este sentido, además de adversas
condiciones de gobernabilidad nacional, los países pueden adolecer de falta de
documentación sobre los derechos correspondientes en el mercado de tierras,
ausencia de mecanismos de consulta a la población local y débiles potenciales
técnicos para poder evaluar la viabilidad técnica y económica de los proyectos, tanto
como sus implicancias ambientales y sociales. Usualmente, son las poblaciones más
vulnerables las que sufren los efectos de los respectivos vacíos legales. Prueba de
ello es que en lo relativo a las transacciones comerciales que involucran predios de
gran escala, “más del 70% de la demanda ha ocurrido en África; países como
Etiopía, Mozambique, y Sudán han transferido millones de hectáreas a inversionistas
en los años recientes”61.
En América Latina, y en particular, Chile, no se observa la presencia del fenómeno
con tal densidad, aunque los países más afectados (Brasil, y recientemente
Argentina) ya han optado por generar legislación al respecto. Casos como Colombia
y México, que han efectuado procesos de reforma agraria a lo largo de su vida
institucional también establecen límites para la adquisición extranjera de la tierra.
Ello da cuenta de que las principales motivaciones para la creación de los
respectivos cuerpos legales, obedece a la intención de proteger a las comunidades
rurales y agrícolas de los efectos nocivos que eventualmente podría tener la
acaparamiento de tierras con fines de producción a gran escala e incluso de
especulación.
Existen situaciones en que la liberalización del mercado de tierras se da también
“selectivamente”, como en Bulgaria, donde los nacionales de países de la Unión
58 FAO. Op. cit. pp. 152. 59 BORRAS, Saturnino et al. Op. cit. pp. 19. 60 pp. 7. 61 DEININGER, Klaus; BYERLEE, Klaus et al. Rising global interest in farmland: Can It Yield Sustainable
and Equitable Benefits?. World Bank, Agriculture and Rural Development, Año 2011, pp. xiv. Disponible en: http://bcn.cl/1oqob (diciembre, 2014)
15
Europea que planeen la adquisición de inmuebles tienen menos restricciones que
extranjeros desde el resto del mundo. Egipto por su parte, dispone lo mismo con el
resto de los países de la comunidad árabe.
Motivos estratégicos de defensa y seguridad nacional han sido también esbozados
para tales limitaciones. Generalmente ello se expresa en la prohibición de comprar
tierras en franjas cercanas a las fronteras, en zonas costeras, o en zonas de
especial interés militar, como en España, México, Brasil o Perú.
Argentina y España generan nueva institucionalidad para el control de la adquisición
extranjera. Para ello se crean registros nacionales que llevan la cuenta de nuevas
propiedades en manos de foráneos, permitiendo o negando las transacciones que
involucren el traspaso de inmuebles a los no nacionales. Dichos registros son
administrados por autoridades desde el nivel central: Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos en Argentina, y el Ministerio de Defensa en España.
A pesar que en la mayor parte de los casos las limitaciones se encuentran en
cuerpos de carácter legal, en otras aparecen explícitamente en sus constituciones.
En Brasil y Perú así lo indican sus cartas magnas, pero por motivos de defensa
nacional, prohibiendo la adquisición de inmuebles por parte de extranjeros cerca de
las zonas limítrofes. Para el caso de México, el extenso artículo 27° de su texto
constitucional expresa las disposiciones respectivas, pero con el objeto de evitar la
concentración del espacio rural y agrícola de la población campesina en manos de
foráneos.
Anexo
Tabla 2. Cuadro Resumen limitaciones legales a la compra de tierra por extranjeros
País Rango
Jurídico
Razones de
seguridad y
defensa
Restricciones
a extranjeros
por tierras
rurales
Instituciones
creadas
Permisión
Selectiva
Unidad de
Medida
Argentina Legal 150 km de la
frontera
terrestre; 50
km de las
costas; 30 km
de las zonas
de seguridad
interior
Máximo de
15% del total
de la
superficie
nacional,
provincial o
sub-provincial
Registro
Nacional de
Tierras
Rurales
No Kilómetros
Brasil Constitucional 150km de las
fronteras
Máximo de 50
módulos; y no
más de un
cuarto de la
superficie de
un municipio
No No Módulos
Bulgaria Legal
(anteriorment
e
constitucional)
No Solo se
permite a
nacionales de
países de la
Unión Europea
ya aquellos
con los que
Bulgaria haya
firmado
tratados
No Para
nacionales de
la Unión
Europea
Kilómetros
Colombia Legal No En terrenos
“baldíos”, el
No No Unidad
Agrícola
máximo es de
una UAF
Familiar
Egipto Legal No Prohibido a los
extranjeros
adquirir tierra
agrícola. En
otras zonas,
no más de dos
residencias, de
4.000 m2 cada
una
No Para
nacionales de
otros países
árabes
Kilómetros y
metros
cuadrados
España Legal 15% del total
de superficie
de ciertas
zonas
especiales
No Censo de
Propiedades
Extranjeras
No Kilómetros
México Constitucional 100 km de la
frontera
terrestre; 50
km de las
costas
No más de
2.500
hectáreas. Las
sociedades
que adquieran
tierras rurales
no podrán
tener más de
49% de
participación
extranjera
No No Kilómetros
Perú Constitucional 150 km de las
fronteras
terrestres
No No No Kilómetros
Fuente: Elaboración propia.
