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Este "Manual de orientación" aborda la descentralización como un mecanismo de reforma institucional capaz de conducir dinámicas de desarrollo humano, siempre y cuando se conciba bajo un adecuado diseño y de acuerdo a las particularidades de los territorios.
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Lineamientos Básicospara la Descentralización
Administrativa y Fiscal
Lineamientos Básicospara la Descentralización
Administrativa y FiscalMANUAL DE ORIENTACIÓN
Lineamientos Básicos para la DescentralizaciónAdministrativa y Fiscal
Manual de Orientación
Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloCentro Regional de Conocimiento y Servicios para el Desarrollo enAmérica Latina y el Caribe - LAC SURF
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones InternacionalesUniversidad Externado de Colombia
Editores:Sonia DuránDavid Soto
Consultores:Liliana BustamanteCarolina ChicaGonzalo EspitiaMartha MendozaHenry QuijanoMarcela Romero
Colaboradores: Alejandro BeckerManuel Calderón
Diseño y DiagramaciónVisión mas [email protected]
La reproducción parcial o total de este documento está prohibida sin la expresa autorización del LAC SURF y la Universidad Externado de Colombia
Presentación 7
Introducción 11
1. La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio: 15un camino para la construcción del desarrollo social
2. Marco conceptual de la descentralización 21
2.1. ¿Qué es la descentralización? 21
2.2. Los modelos de Estado y la descentralización 23
3. La descentralización administrativa 27
3.1. Las competencias de los niveles de gobierno 28
3.2. Formas para definir la asignación de competencias entre niveles de gobierno 29
3.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales 30
3.4. Principios para la distribución de competencias 31
3.5. Las tipologías territoriales y la descentralización 33
T A B L A D E C O N T E N I D O
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
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4. La descentralización fiscal 37
4.1. La Ecuación del Financiamiento Local 38
4.2. Los Ingresos Propios 39
4.2.1. Los Impuestos 40
4.2.2. Las tasas 42
4.3. Las Transferencias Intergubernamentales 43
4.4. El crédito público 50
5. Reflexión final 53
6. Referencias bibliográficas 57
7. Glosario 63
8. Índice de figuras y tablas 67
9. Índice de anexos 69
10. Anexos 71
En este sentido, es relevante hacer refe-rencia a los principales hallazgos y conclu-siones del Informe del PNUD: Democraciaen América Latina, Hacia una Democraciade Ciudadanas y Ciudadanos en 2004. Labrecha entre los objetivos propuestos y losresultados efectivamente alcanzados en losprocesos de democratización, ha sido cau-sante de la frustración y el descontento ciu-dadano, así como de la pérdida progresivade confianza y credibilidad en los sistemaspolíticos tradicionales. Lo anterior, ha lleva-do a que algunos países de la región sedebatan entre la inestabilidad política y lasdificultades para ejercer la actividad guber-namental de manera óptima. Paralelo a ello,el documento señala que una gran propor-ción de los ciudadanos del continente esta-ría dispuesta a renunciar a los avancesdemocráticos obtenidos, en aras de lograrel progreso socioeconómico y el bienestarcolectivo. El sentir ciudadano es fiel reflejode las limitaciones de los procesos demo-cráticos presentados, asumidos más como
Durante las últimas dos décadas, la granmayoría de los países latinoamericanos ydel Caribe, han evidenciado diferentestransformaciones en sus sistemas políticos,las cuales, en mayor o menor grado, handesembocado en la consolidación de lademocracia y en el reconocimiento de queésta significa mucho más que la posibilidadde elegir y ser elegido. Si bien los procesosde democratización han representado la ex-pansión de derechos y garantías individualesy políticas al avanzar en la vindicación de laslibertades civiles y en el incremento de laparticipación ciudadana en los procesos po-líticos, aún carecen de la consistencia sufi-ciente para hacer frente a los enormesdesafíos relacionados con la reducción de lainequidad y la lucha contra la pobreza. Apesar del crecimiento económico en los ulti-mos años en la región, aún persisten altosniveles de pobreza y las desigualdadessociales continúan, lo cual nos ubica comouna de las áreas socialmente más deficita-rias del mundo.
P R E S E N T A C I Ó N
P R E S E N T A C I Ó N
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
fines y resultados coyunturales, que comomedios óptimos y pertinentes para superarla pobreza.
No obstante lo anterior, los procesos dedemocratización de la región están acompa-ñados por el avance progresivo y continuo dela descentralización, en el contexto de lareforma institucional y la modernización delEstado. Si bien es cierto que dichos proce-sos se han desarrollado de manera heterogé-nea y diversa, en cuanto a objetivos ycoyunturas políticas y económicas específi-cas, existe consenso en torno a su oportuni-dad y validez, dado que a través de suimplementación y desarrollo se pretendeaproximar la gestión pública a la ciudadanía,avanzar en la eficiente y equitativa dis-tribución de servicios y bienes públicos y pro-mover el desarrollo económico local. Asímismo, busca fomentar la participación ciu-dadana y promover el control social en lagestión pública.
Por sus múltiples connotaciones positivas,la descentralización se asume como un térmi-no políticamente correcto, el cual se ha incor-porado, cada vez con más frecuencia y demanera reiterativa, al discurso de los actorespolíticos y a las prioridades de los tomadoresde decisiones. Paradójicamente, ello nodetermina su implementación real y efectiva.Dado que la descentralización se refiere, enesencia, a un proceso netamente político, elacuerdo sobre lo fundamental, esto es, latransferencia y la autonomía subnacional en elmanejo de recursos y responsabilidades,implica tensiones y complejas negociacionespara consensuar la definición de sus objeti-vos, medios y horizontes temporales.
Las debilidades institucionales y estructura-les existentes en los niveles subnacionales, enparticular, en los municipios de bajo desem-peño fiscal, se convierten en argumentos váli-
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dos para que el centro no les transfiera mayorautonomía. Lejos de avanzar en el diseño desoluciones flexibles que traten de enfrentareste déficit de capacidades, el nivel centralsigue concentrando poder, lo cual reduce lasoportunidades para descentralizar, y mantieneuna especie de capitis diminutio en algunosgobiernos locales. En consecuencia, ciertospaíses de la región muestran pobres resulta-dos en materia de profundización de ladescentralización. Gobiernos centrales se re-servan la generación de recursos y la decisióndel gasto, mientras los gobiernos subnaciona-les deben lidiar con la presión política de lainsatisfacción de sus ciudadanos. Otros pre-sentan imprecisiones en la distribución decompetencias, en la definición de los esque-mas de transferencias, y en el diseño de meca-nismos de coordinación intergubernamental,causando efectos negativos tales como lainsostenibilidad administrativa y financiera dealgunos territorios y la imposibilidad de susgobiernos para cumplir cabalmente con susresponsabilidades. También se han dado situa-ciones de distribución inequitativa de recursoscon un efecto que es el aumento de las bre-chas de ingresos per capita e interregionales,así como casos de ausencia de mecanismosde transparencia y control, los cuales facilitanla aparición de fenómenos de corrupción o deuso inadecuado de recursos.
Reconocer las fallas y los problemas queen la región han generado los procesos dedescentralización no significa una condena asu existencia. Por el contrario, es una preocu-pación que nace cuando hay confianza enque sus mecanismos pueden ser una formamás ágil e idónea para conducir al desarrollosocial. La respuesta a las problemáticas sus-citadas es más un llamado a revisar losaspectos de su diseño, a reescribir sus prin-cipios rectores, a ofrecerle espacios pertinen-tes, a identificar sus áreas de política, aformular mecanismos de control social y a
Presentación
de forma tal que puedan contar con algu-nos elementos útiles al momento de dis-cutir las transformaciones de su andamiajeinstitucional.
Para finalizar, cobra significado mencio-nar que este texto es el fruto de un trabajocolectivo, resultado no sólo de la investiga-ción y sistematización de lecciones apren-didas, sino también, de los aportes y lasrecomendaciones brindadas por 17 Oficinasde País del PNUD en América Latina (lascuales hicieron parte de los talleres de vali-dación de los productos de conocimiento endescentralización y reforma institucional), ypor el grupo de docentes del Área de Go-bierno de la Facultad de Finanzas, Gobiernoy Relaciones Internacionales de la Univer-sidad Externado de Colombia, quienes consu trayectoria académica lograron que estecentro de excelencia, en su calidad de socioacadémico del LAC–SURF, aportara valiososinsumos conceptuales y adquiriera el com-promiso de coordinar el equipo de consulto-res e investigadores vinculados al proyecto.Gracias a esta importante alianza estratégi-ca, podemos presentar los que conside-ramos son aportes significativos para continuarcon la construcción del desarrollo en nuestraregión.
reconfigurar sus herramientas de gestión polí-tica, administrativa y fiscal. De igual forma, esun esfuerzo para afianzar la democracia y losgobiernos locales a partir de las leccionesaprendidas por quienes se han aventurado agestionar lo público, para ser respetuosos delsentir ciudadano y de la heterogeneidad delterritorio.
Por tal motivo, y conscientes de la nece-sidad de suministrar elementos técnicos yconceptuales a los gobiernos nacionales eneste campo, el PNUD, en el marco de laGestión de Conocimiento, ha fortalecidosus líneas de trabajo corporativas en pro-cura de coadyuvar a la formulación, el de-sarrollo e implementación de procesos dedescentralización, reforma institucional yfortalecimiento de la gobernabilidad local,entre otros. De esta forma, el Centro Re-gional de Conocimiento de América Latina(PNUD LAC–SURF), en asocio con la Uni-versidad Externado de Colombia, se dierona la tarea de construir este Manual, en don-de la descentralización se aborda como unaestrategia de modernización institucionalorientada a la consecución de los Objetivosde Desarrollo del Milenio. Pretendemos quesea una guía práctica para incitar el interésde los actores locales en estos procesos,
9REBECA GRYNSPANDirectora del Buró Regionalpara América Latina y el CaribePNUD - RBLAC
FERNANDO HINESTROSARectorUniversidad Externado de Colombia
PIPPA NORRISDirectora del Grupo deGobernabilidad DemocráticaOficina de Políticas para el DesarrolloBDP - PNUD
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
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cuado diseño y de acuerdo a las particulari-dades de los territorios. Los objetivos de estedocumento son:
• Introducir conceptos y elementos básicospara orientar el diseño, implementación yconsolidación de procesos de descentrali-zación administrativa y fiscal, favoreciendoel uso de un lenguaje común para quetodos los participantes del proceso logrencercanía y familiaridad con los términosempleados.
• Afianzar la capacidad de interlocución delas oficinas del PNUD en Latinoamérica yel Caribe en el campo de las reformas delEstado y de fortalecimiento de la goberna-bilidad local, frente a los actores de gobier-no nacionales y subnacionales.
• Hacer más estrechos los vínculos entre elmedio académico y las decisiones yacciones que se toman en el ámbito de lopúblico.
En los últimos años, varios países latinoa-mericanos han realizado esfuerzos significati-vos en materia de reformas institucionalesconducentes a la modernización del Estado,la consolidación de sus democracias y el for-talecimiento de los gobiernos locales. Entrelas medidas adoptadas, cobran especial im-portancia los procesos de descentralizaciónpor ser un medio básico para la obtención dedichos fines. Mientras algunos gobiernos seencuentran en la tarea de profundizar ésteproceso, otros, en mayor o menor grado,hasta ahora lo inician. Por esta razón, el temasuscita la conformación de espacios de discu-sión que permitan la realización de análisiscomparativos y que hagan posible compartirlecciones aprendidas entre los actores.
En aras de dar respuesta a tal necesidad,se ha construido este Manual de Orientación,el cual aborda la descentralización como unmecanismo de reforma institucional capaz deconducir dinámicas de desarrollo humano,siempre y cuando se conciba bajo un ade-
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I N T R O D U C C I Ó N
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
competencias territoriales y las modalidadesexistentes para transferirlas en observanciade principios básicos como la heterogenei-dad, la gradualidad y la flexibilidad, entreotros, deben ser tenidos en cuenta para evi-tar desequilibrios y fracasos administrativosde los niveles subnacionales. El Manual haceespecial énfasis en las formas de definiciónde tipologías territoriales, con el ánimo deprocurar procesos de descentralización res-petuosos de las particularidades regionalesy de las condiciones administrativas de losgobiernos territoriales.
La correcta construcción del andamiajeadministrativo de la descentralización debe iracompañada de un equema fiscal acorde alas necesidades de los gobiernos locales.Por esta razón, el cuarto capítulo proponedar forma a una ecuación de financiamientolocal que procure el balance entre los ingre-sos y gastos de los niveles subnacionales.Para ello, es indispensable dotar a las admi-nistraciones locales con suficientes recursospropios que les otorgue autonomía en las de-cisiones de inversión. Así mismo, constituirmecanismos de transferencias interguberna-mentales como instrumentos de solidaridadpara superar las brechas fiscales entre indivi-duos y territorios. Y por último, recurrir alfinanciamiento territorial (crédito público)como una forma de apalancar grandes pro-yectos de inversión, el cual, empleado demanera cuidadosa, puede convertirse en uninstrumento de desarrollo.
En su reflexión final, el documento planteaque el respeto por la diversidad territorial, lagradualidad en la distribución de competen-cias, la construcción de mecanismos de coo-peración entre territorios y la adopción deesquemas adecuados de control, son sinduda elementos fundamentales para lograr elfortalecimiento de los niveles subnacionalesde gobierno con el fin de convertirlos en
• Ilustrar con sustento teórico y prácticoformas adecuadas para procurar unmejor diseño e implementación de losprocesos de descentralización. Con esto,se busca que los gobiernos incorporenen el ciclo de la política pública de des-centralización lecciones aprendidas enotros contextos.
El Manual se desarrolla en seis grandescomponentes temáticos. El primero de ellos,indaga sobre la relación existente entre ladescentralización, el desarrollo humano y ellogro de los Objetivos de Desarrollo delMilenio. La necesidad de profundizar en estarelación, se constituyó en una de las principa-les motivaciones del documento, puesto quela descentralización debe procurar por elmejoramiento de la calidad de vida de lapoblación con un gobierno cercano a los ciu-dadanos, capaz de responder en forma ágil alas demandas de la comunidad y promotor dela transparencia y los mecanismos de rendi-ción de cuentas.
En el segundo capítulo se aborda la des-centralización desde sus postulados teóricosdefiniéndola como un fenómeno multidimen-sional, cuya implementación adquiere tantosmatices como diversos sean los contextos ylas realidades sociales, políticas y administra-tivas del lugar donde se pone en marcha. Porello, deben explorarse las implicaciones sobrela autonomía subnacional y la naturaleza de laasignación de responsabilidades según elmodelo de organización del Estado en dondetengan lugar estos procesos.
Los esquemas adecuados para llevar acabo un proceso de descentralización admi-nistrativa son el área de interés del tercercapítulo. Cobra importancia definir las for-mas que adopta este tipo de descentraliza-ción y sus repercusiones en los gobiernoslocales. Al respecto, la clasificación de las
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Introducción
medidas para adoptar transformaciones arti-culadas y congruentes.
Es necesario hacer énfasis en que estedocumento no busca ser un tratado exhaustivosobre la descentralización, ni cubre la totalidadde esferas en la cual se desenvuelve este intrin-cado proceso. Su pretensión no es otra que lade compilar en forma sencilla y esquemática losprincipales temas relativos al ámbito adminis-trativo y fiscal que giran en torno a esta políticapública. Busca, al mismo tiempo, hacer un lla-mado a los actores sociales para que concibany diseñen modelos de desarrollo coherentes,estructurados y afines a sus particularidades.La construcción de un mundo equitativo y conopciones de vida para sus habitantes requieretanto de un enorme compromiso ciudadano,como de la pertinencia y oportunidad de lasdecisiones públicas. Esto explica nuestro inte-rés en ofrecer instrumentos, como éste, capa-ces de producir transformaciones positivas a lagestión pública y que contribuyan, en últimas, aldesarrollo humano y la equidad.
agentes de transformación social. Esta es laúnica forma de convertir la descentralizaciónen un mecanismo para avanzar hacia lacohesión regional y social y hacia la materiali-zación de un proyecto común de Nación.Procesos que contemplen estas considera-ciones deberían alejar el temor hacia el riesgode desmembramiento territorial que puedacomportar eventualmente una descentrali-zación erróneamente concebida.
El Manual concluye con un anexo, el cualpresenta la descripción de algunas de lasexperiencias de la región. Una importanteventaja que tienen los países en los cuales seinicia o se readecúa el proceso de descentra-lización es el de contar con experiencias ylecciones aprendidas en otras latitudes.Ilustrar alternativas para llevar a cabo refor-mas descentralizadoras, cada una enmarca-da en un contexto social e institucionalparticular, no sólo reduce los costos de cono-cimiento propios de los procesos de aprendi-zaje, sino también, contribuye a identificar
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Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
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En la configuración de esas nuevas relacio-nes sociales aparece el reto de intentar equipa-rar los altos niveles de crecimiento económicoglobal con la redistribución de la riqueza. Hastaahora, la cuantiosa suma de recursos que movi-lizan los mercados internacionales no se ha tra-ducido en la disminución de la pobreza y en lareducción de las condiciones de exclusión. Porel contrario, como lo presenta el informe dePRODDAL, entre 1990 y 2001 en América Latinala pobreza se incrementó de manera preocupan-te así: de 25,6 a 29,4 por ciento en el Cono Sur;de 52,3 a 53,3 por ciento en los países andinos;y de 45,2 a 51,2 por ciento en Centroamérica1.
Para que los Estados puedan llevar a cabo sutarea de conducir procesos de desarrollo equitati-vos y sostenibles, es necesario que cuenten conun aparato institucional legítimo, eficiente, efectivo,transparente, cercano a los ciudadanos y garante
La transformación de las estructuras pro-ductivas, tecnológicas y culturales no sóloha originado cambios en las sociedadesmodernas, sino también, ha planteado elreto de desarrollar nuevas formas de enten-der y de llevar a cabo el manejo de lo públi-co. Entre los fenómenos más significativosse cuentan la expansión de los mercadosmundiales, el auge de las telecomuni-caciones, el creciente poder de la informa-ción, los flujos migratorios, la aparición debrechas tecnológicas que condicionan lavelocidad en el desarrollo de los países, y elgiro hacia el desmonte de los Estados deBienestar. Estos aspectos conducen, por unlado, a redefinir el concepto de Estado, ypor otro, a crear nuevos mecanismos derelación entre agentes públicos, privados ycomunitarios, y de éstos con el territorio endonde habitan.
1
1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004). La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciuda-danas y ciudadanos, Informe del Proyecto sobre desarrollo de la democracia en América Latina (PRODDAL), Buenos Aires, p. 41.
LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS ODM
L A D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N Y L O S O B J E T I V O SD E D E S A R R O L L O D E L M I L E N I O : U N C A M I N O P A R A
L A C O N S T R U C C I Ó N D E L D E S A R R O L L O S O C I A L
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
• Finalmente, exige el rediseño de la institu-cionalidad pública con el fin de asegurar elbuen uso de los recursos, abrir canalespara la toma de decisiones colectivas yestablecer mecanismos de control social ypolítico en procura de afianzar la credibili-dad en el andamiaje público.
La ilustración sugiere que la descentraliza-ción puede llegar a ser una estrategia de ges-tión pública capaz de generar impactospositivos en materia de desarrollo humano,entendiendo por desarrollo lo que AmartyaSen define como la expansión de las liberta-des reales de la gente (opciones), las cualesse han procurado con procesos equitativos,participativos y sostenibles3. Para ello, la des-centralización no sólo debe contar con uncuidadoso diseño, respetuoso del contextosocio-económico en donde se aplica, sinotambién, debe considerar el cambiante entor-no institucional pues modifica las formas deentender las responsabilidades y las actua-ciones del Estado.
La relación entre mayores logros en losniveles de calidad de vida y estructuras degobierno más dinámicas, flexibles y articula-das a los ciudadanos, pone de manifiesto elvínculo existente entre desarrollo y gobernabi-lidad. Por esta razón, desde la década de los90, el PNUD ha enmarcado sus acciones bajoel paradigma del desarrollo humano, el cualrequiere tanto de la presencia de condicionesde buena gobernabilidad, como del empode-ramiento de los individuos y las comunidades.Esta aproximación no busca la superación de
del interés público, cuyo fin último sea el mejora-miento de las condiciones de vida de la población.Partiendo de esta preocupación, algunos paíseslatinoamericanos han abocado a medidas des-centralizadoras2 como mecanismo para mejorar lapresencia del Estado en el territorio, afianzar lasrelaciones entre los ciudadanos y el gobierno, dis-minuir las brechas de desarrollo interregionales, yen términos generales, aumentar la credibilidad yla efectividad de las instancias públicas.
Gracias a las lecciones aprendidas en laimplementación de estos procesos, es posibleafirmar que la descentralización va más allá dela distribución de competencias y recursos entreniveles de gobierno. Como se ilustra en la figura1, la descentralización se traduce en una políti-ca de transformación total del quehacer público:
• Parte de aspectos tan pragmáticos comoel estudio de la división político-administrati-va de acuerdo con las características físi-cas y poblacionales del territorio.
• Pasa por la evaluación de las condicionessociales y económicas de las comunidadespara orientar las áreas de trabajo más sen-sibles a las administraciones subnaciona-les y determinar esquemas de desarrolloadecuados para cada territorio.
• Contiene elementos de recomposición admi-nistrativa de los gobiernos locales para cons-truir capital humano, redefinir procedimientosde gestión pública y dotar así a las adminis-traciones territoriales con capacidad geren-cial sobre los asuntos de su competencia.
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2. En la literatura se reconocen medidas descentralizadoras de primera y segunda generación. Mientras las de primera gene-ración giraron en torno a la modificación de los marcos legales nacionales para dar paso a la atribución de nuevas potesta-des políticas, administrativas y fiscales a los gobiernos subnacionales, las de segunda generación se encuentran orientadasa profundizar el proceso de descentralización y asegurarle su sostenibilidad mediante el ajuste a las normas vigentes y laincorporación de temas relacionados con mecanismos de control, nuevos modelos de planeación, estrategias de transpa-rencia en el uso de los recursos públicos y promoción de la participación efectiva de los ciudadanos, entre otros.
3. SEN Amartya (2000). Desarrollo y libertad, Editorial Planeta, Barcelona.
La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
En su tarea de liderar una estrategia glo-bal para alcanzar resultados tangibles enmateria de desarrollo humano, el PNUD seha comprometido en promover y dar segui-miento a los avances obtenidos en la con-secución de los Objetivos de Desarrollo delMilenio (ODM)5. Desde una perspectiva de
la pobreza únicamente con la ejecución deestrategias orientadas al crecimiento econó-mico, sino también llevando a cabo accionespara lograr la sostenibilidad ambiental, la dis-tribución equitativa de los beneficios del cre-cimiento y la eliminación de todas las formasde discriminación y exclusión social4.
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Figura No. 1. El rol de la descentralización en la promoción del desarrollo
• Bases legales• Órganos ejecutivos• Mecanismos de control• Canales de participación• Relaciones intergubernamentales• Estabilidad política
• Autoridades locales fortalecidas• Procesos públicos más transparentes• Necesidades locales mejor
identificadas, y por ello, gasto públicomejor focalizado
• Ingreso público mejor redistribuido• Bienes y servicios públicos con mayor
cobertura y calidad• Procesos de planeación, ejecución y
control del gasto optimizados• Desarrollo económico de los territorios
impulsado• Democracia fortalecida• Políticas públicas sostenibles (apoyo
ciudadano)• Logros en equidad de género• Aumento de la calidad de vida y del
desarrollo humano
INST
ITUC
IONA
L
DIMENSIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN RESULTADO DE SU IMPLEMENTACIÓN IMPACTO EN EL DESARROLLO
Mayores niveles de legitimidad
• Capital humano• Competencias y funciones• Procedimientos• Prácticas• Potestades fiscales• TransferenciasAD
MIN
ISTR
ATIV
A
SOCIEDAD CON OPCIONES
Eficiencia y eficaciade la administración
pública
• Vocación productiva• Riqueza generada en el territorio• Identificación de grupos vulnerables• Cobertura y calidad de servicios
básicos• Esquemas de organización socialSO
CIO
- EC
ONÓM
ICA
Políticas redistributivas,con enfoque de equidady de tipo participativo
• Tamaño poblacional• Extensión territorial • Interconexión territorial • Riesgos naturales• Características geográficas• Niveles de ruralidad
TERR
ITOR
IAL
Políticasde compensación
de brechas territoriales
4. Management Development and Governance Division of the Bureau for Development Policy (2000). Women’s political partici-pation and Good Governance: 21st Century Challenges, United Nations Development Programme, p. iii (traducción propia).
5. En septiembre de 2000, durante la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, los dirigentes mundiales acordaron una seriede objetivos y metas concretas con plazos determinados para combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfa-betismo, la degradación del medio ambiente, la discriminación contra la mujer y para fomentar la asociación mundial para eldesarrollo. Este pacto mundial ahora se conoce como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (2003). Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: progresos, reveses y desafíos, Nueva York.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
En este sentido, por ejemplo, el impactosocial de la descentralización podría traducir-se en la disminución de la pobreza, mayoreslogros en cobertura educativa, disminuciónde la mortalidad infantil, incremento en losniveles de ingresos, fortalecimiento de estruc-turas sociales más incluyentes, mejoramientode las condiciones de salud y avances haciala sostenibilidad ambiental. A manera de ilus-tración, la figura No.2 sugiere que un adecua-do diseño y ejecución de políticas públicaspuede impactar positivamente en términos dedesarrollo económico y social, y en últimas,en la consecución de los ODM.
derechos humanos, los ODM buscan con-centrar los esfuerzos de los gobiernosmundiales en la buena gestión de los asun-tos públicos y la democracia, así como enla prevención de los conflictos y la consoli-dación de la paz6. Por esta razón, en sulabor de procurar el logro de los ODM, elPNUD ha trabajado de la mano de gobier-nos nacionales y subnacionales en el dise-ño de estrategias de administración públicaque tengan la capacidad de generar unimpacto favorable sobre las condiciones devida de los habitantes de los países endesarrollo.
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Figura No. 2. La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Generación de empleo
Promoción del desarrollo económico local
Fomento de asociaciones público - privadas
Prestación de la educación primaria y secundaria
Implementación de políticas de equidad de género
Atención hospitalaria
Información y prevención para preservar la salud pública
Implementación de políticas medioambientales
Gestión de agua potable y saneamiento básico
Gestión de espacios públicos y urbanos
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL
DESCENTRALIZACIÓNOBJETIVO NO. 1
Erradicar la pobreza extrema y el hambre
OBJETIVO NO. 2Erradicar la pobreza extrema
y el hambreOBJETIVO NO. 3
Promover la equidad de género• Participación local• Proximidad a los ciudadanos• Bajos costos de transacción
OBJETIVO NO. 4Reducir la mortalidad infantil
OBJETIVO NO. 5Mejorar la salud materna
OBJETIVO NO. 6Combatir el VIH/SIDA,
paludismo y otras enfermedades
OBJETIVO NO. 7Garantizar la sostenibilidad
del medio ambiente
DISEÑO Y EJECUCIÓN
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
6. Ibídem, p. 2.
La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
miento de la mujer en el ejercicio de lo públi-co, y sobretodo, en las decisiones de gasto,cobra especial significado en tanto existe unarelación directa entre las inequidades degénero y los mayores niveles de pobreza8.“La ausencia de las expresiones de las muje-res en el diseño de los instrumentos de polí-tica más importantes, entre los cuales elpresupuesto nacional es el más trascenden-te, ha asegurado el mantenimiento de condi-ciones de inequidad de género, incluso entemas relacionados con la salud femenina yla seguridad de sus hogares”9. La descentra-lización, entonces, favorece la transforma-ción del entorno institucional que rodea lamujer y contribuye a mejorar las formas y lacalidad de su participación en la sociedad.
Para concluir este capítulo, es necesariohacer énfasis en que la sostenibilidad de ladescentralización no debe ser un asunto abor-dado exclusivamente desde la óptica de lageneración de ingresos por parte de losgobiernos subnacionales. Para que la descen-tralización produzca un verdadero impacto enel mejoramiento de la calidad de vida de lapoblación, los ejecutores de esta políticadeben hacer énfasis en el uso de los recursospúblicos en términos de transparencia, instru-mentos de asignación del gasto, estableci-miento de resultados esperados y formas derendición de cuentas. Por esta razón, losmecanismos formales de control a la gestiónpública en materia política, fiscal y disciplinariagarantizados por las instancias públicas crea-das para tal fin, y más importante, por lamisma veeduría de los ciudadanos, son con-diciones sine qua non para hacer de la des-centralización un camino hacia la construccióndel desarrollo social.
Como se puede notar, para que la des-centralización se convierta en un vehículo deprogreso social, es indispensable que la for-mulación de políticas públicas contemplecada uno de los ejes transversales deldesarrollo: la participación, el enfoque degénero, la transparencia y el control social. Enrelación con la participación ciudadana, laexistencia de mecanismos como los cabil-dos, los presupuestos participativos, las con-sultas populares, las asociaciones de vecinosy las juntas de usuarios, permiten que losgobiernos subnacionales se encuentren enmejores condiciones que el nivel central paraidentificar las demandas de la comunidad,reduciendo los costos de transacción en tér-minos de información y mejorando la capaci-dad de reacción ante las obligaciones decarácter local7. De la misma forma, estosmecanismos contribuyen a combatir el déficitdemocrático del que adolecen los procesospolíticos modernos, son un instrumento efec-tivo para la construcción de la ciudadanía yobligan a que los individuos posean mayoresniveles de información y desarrollen capaci-dades de intervención en el seno de suscomunidades.
La existencia de mayores canales de par-ticipación y el fortalecimiento de las institu-ciones locales también abren un espacio a lavinculación real y efectiva de las mujeres enel ejercicio de las políticas gubernamentales.Con ello, es posible afianzar el diseño eimplementación de acciones con enfoque degénero capaces de dar respuesta a las nece-sidades de este segmento vulnerable de lapoblación. Más aún, en el marco de unaestrategia mundial para combatir las priva-ciones y la exclusión social, el empodera-
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7. United Nations Development Programme (2005). Primer in Fiscal Decentralization (Guidance note/Draft), p. 7.8. Management Development and Governance Division of the Bureau for Development Policy (2000). Ob. Cit., p.p. 27 – 40.9. Ibídem, p. 2 (traducción propia).
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
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estos departamentos, municipios, distritos,provincias o regiones, entre otros (ver FiguraNo. 3). Su fin último es transformar la estructu-ra del Estado en aras de flexibilizarlo y hacerlomás sensible frente a las necesidades de losciudadanos.
2.1. ¿Qué es la descentralización?
La descentralización es un procesomediante el cual el Estado transfiere responsa-bilidades administrativas, políticas y financierasa los niveles subnacionales de gobierno, sean
2
Figura No. 3. ¿Qué es la descentralización?
NIVEL CENTRAL DE GOBIERNO
PROCESO POLÍTICO
PROCESO ADMINISTRATIVO
PROCESO FISCAL
NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO
Transferencia del poder para tomar decisiones y elegir autoridades propias
Transferencia de competencias y funciones
Transferencia de fuentes de recursos y asignaciónde competencias fiscales para dar soporte a los procesos
político y administrativo
M A R C O C O N C E P T U A L
M A R C O C O N C E P T U A LD E L A D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
financiamiento cuyo supuesto es que cadaautoridad local posee un balance entre susgastos de inversión y funcionamiento con losrecursos provenientes de las rentas propias,las transferencias de otros niveles de gobier-no y los recursos del crédito.
En conclusión, la descentralización debeentenderse como un conjunto de medidasque buscan replantear el esquema de mane-jo de las relaciones políticas, administrativas yfiscales entre los diferentes niveles de gobier-no en aras de fortalecer aquellas instanciasmás cercanas a los ciudadanos. No se tratade un proceso uniforme, en algunos casosadquiere mayor importancia política porcuanto busca combatir algún tipo de déficitdemocrático, en otros, las medidas estánorientadas a construir y consolidar capacida-des fiscales y administrativas de los niveleslocales. Pero en cualquiera de estos casos, ladescentralización se concibe como una estra-tegia para contribuir a la construcción deldesarrollo nacional.
Desde una perspectiva teórica y concep-tual, la descentralización se asume como unproceso de transformación y recomposicióndel sistema político que tiene múltiples conno-taciones positivas. En efecto, a pesar queposee amplias interpretaciones, acepciones ysignificados conforme a los ámbitos y espa-cios en los que tiene lugar, existe consenso entorno a su pertinencia, conveniencia y oportu-nidad, en tanto se reconoce que a través desu implementación y desarrollo se pretendeacercar la gestión pública a la ciudadanía alfortalecer los niveles de gobierno más próxi-mos a la colectividad y lograr una mejor repre-sentación de los ciudadanos. Parte de la
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La descentralización es un procesoesencialmente político, cuya implementa-ción connota transformaciones fiscales yadministrativas. Adquiere su naturaleza polí-tica, pues resulta de las negociaciones entreagentes políticos nacionales y locales, aca-démicos, ciudadanos y diversos grupos deinterés sobre la distribución del poder entrelos niveles de gobierno y la definición de losobjetivos, alcances e instrumentos del modelode Estado descentralizado. Así mismo, la des-centralización política implica, por un lado,la entrega de poder a los ciudadanos paraque elijan a sus propios gobernantes, y porotro, la entrega de poder a las autoridadeslocales para que tomen decisiones autóno-mas sobre el diseño e implementación delas políticas de desarrollo local10.
A su vez, la descentralización es un proce-so administrativo orientado a materializar elmodelo político planteado pues establece elesquema de distribución de competencias y fun-ciones entre los diferentes niveles de gobierno.Con el fin de garantizar que los gobiernossubnacionales tengan la capacidad de ejecu-tar adecuadamente sus nuevas responsabili-dades, dicha distribución de competenciasno sólo debe considerar la capacidad institu-cional, financiera y técnica de las autoridadeslocales, sino también, debe procurar la cons-trucción de modelos territoriales cooperativospara generar economías de escala.
Por último, la descentralización es un pro-ceso fiscal el cual determina la asignación derecursos económicos para hacer sostenible elmodelo político y administrativo de distribuciónde poder y de competencias. La descentraliza-ción fiscal debe partir de una ecuación de
10. MALDONADO, Alberto (2002). “Avances y resultados de la descentralización política en Colombia”, en: DepartamentoNacional de Planeación (2002), Evaluación de la Descentralización en Colombia: balance de una década. Tomo II.Análisis y resultados sectoriales, Bogotá D.C., p. 266.
Marco Conceptual de la Descentralización
las entidades territoriales se someten a unmismo régimen jurídico, adoptan una organi-zación político-administrativa uniforme y reco-nocen la supremacía del nivel central, enprocura de mantener la cohesión y la unidadpolítica en el territorio. En el modelo unitario, elnivel central se reserva para sí, las funcionesestratégicas de planificación y formulación depolíticas, y consecuentemente, se atribuye laspotestades y atribuciones necesarias para suejecución11. El nivel central se erige en el prin-cipal ejecutor de las políticas bien sea directa-mente o a través de agentes en el territorio,quienes se encuentran subordinados a las dis-posiciones de la autoridad central12.
En contraposición, el modelo federal seconfigura como una asociación de estadosque conservan su individualidad política yadministrativa pero mantienen una cohesiónnacional manifestada, entre otras considera-ciones, a través de una misma identidad inter-nacional13. Así, el poder político es compartidoentre los diferentes territorios que conformanla federación, lo que pone de manifiesto queno existe una relación jerárquica entre los nive-les de gobierno. El modelo federal se caracte-riza por privilegiar la diversidad, reflejada tantoen la existencia de una organización política yadministrativa flexible como en la coexistenciade múltiples regímenes jurídicos. De acuerdocon tales planteamientos, el modelo federalestablece la existencia de dos tipos de institu-ciones: las federales y las de los estadosmiembros14. De lo anterior se deriva que las 23
validez y congruencia de los procesos de des-centralización radica en que éstos intentanremediar el hecho de que el nivel central nocuenta con las herramientas ni la disposiciónsuficiente para hacer frente a las problemáti-cas ciudadanas más inmediatas dado que suacción está focalizada hacia la resolución detemas e intereses de gran impacto nacionalque superan y rebosan el ámbito local.
Para la clase política, los gobernantes ylos tomadores de decisiones, la descentrali-zación se visualiza como una noción política-mente correcta, dado que sus objetivos yfinalidades son evidentes y están de acuerdocon las preferencias de la ciudadanía respec-to a la gestión pública. Por tal motivo, los pro-cesos de descentralización generan una granexpectativa en la colectividad, dado queéstos se han presentado como dinámicasque propician el desarrollo, dinamizan losprocesos democráticos y mejoran la equidady la eficiencia en el gasto público, entre otras.
2.2. Los modelos de Estadoy la descentralización
Desde una perspectiva general, la teoríade la estructura del Estado establece la exis-tencia de dos grandes modelos de organiza-ción territorial: unitario y federal. En el modelounitario, la autonomía se encuentra subordina-da a la unidad, en tanto que se reconoce que
11. En el Estado unitario, el nivel central conserva la Cláusula General de Competencias (CGC), lo que representa que con-serva para sí, todas las competencias que no han sido asignadas de manera explícita y taxativa a los demás niveles degobierno. Las competencias son exclusivas del sector central y sólo son ejercidas por las autoridades locales a travésde su transferencia expresa. Ver: SOTO David (2003-2004), en: Revista OPERA, UEC, Bogotá.
12. FERRADA BÓRQUEZ Juan Carlos (1999). “El Estado de Chile: de unitario centralizado a descentralizado y desconcen-trado”, en: Revista de Derecho, No 1, Volumen X, Diciembre, pp. 115 – 123.
13. Departamento Nacional de Planeación (2005). El Estado y su organización. Bogotá D.C., p. 17. 14. JORDANA Jacint (2001). “Relaciones intergubernamentales y descentralización en América Latina: una perspectiva ins-
titucional”, en: Serie Documentos de Trabajo, Proyecto Conjunto INDES-Unión Europea, Banco Interamericano deDesarrollo (BID), Washington D.C.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
en su jurisdicción, ostentan la facultad deorganizar y ordenar su territorio, disponen derecursos propios y tienen la potestad de expe-dir leyes (ver Tabla No. 1).
autoridades estaduales tienen poder político,administrativo y judicial. Así cuentan con auto-ridades propias, poseen autonomía para laformulación y ejecución de políticas públicas
como unitarios, lo cual establece que más alláde lo conceptual, estos modelos de organiza-ción no son puros pues responden, prioritaria-mente, a lógicas políticas y de administraciónespecíficas, ocasionando que se interrelacio-nen entre sí y adopten formas y modos diferen-
En el marco de la evolución y permanentetransformación del Estado, estos modelos deorganización territorial han sufrido diferentesalteraciones conforme a los ámbitos y contex-tos en los cuales se aplican. Los Estadosmodernos conjugan elementos tanto federales
24Tabla No. 1. Modelos de organización territorial del Estado
ÁMBITOSMODELOS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO
UNITARIO FEDERAL
Forma de Constitucióndel Estado
• Modelo construído verticalmente.• Se presenta una relación jerárquica entre
el nivel central y los niveles subnacionales.
• Asociación de estados que conservan suindividualidad política y administrativa.
• No se presenta relación jerárquica o desubordinación.
Distribución de competencias
• El nivel central conserva la CláusulaGeneral de Competencias (CGC), la cual lepermite conservar la potestad de distribuircompetencias y asignar atribuciones a losniveles subnacionales.
• El poder político es compartido por losdiferentes estados, lo cuales transfierenpoder a un nivel central para efectos derepresentación y cohesión.
Régimen Jurídico
• El Estado adopta un sólo régimen jurídicoque se aplica en todo el territorio nacional.Ello implica la existencia de unaconstitución y un régimen normativouniforme.
• En el estado federal coexisten dos tipos deórdenes jurídicos: un orden nacional, querige para la totalidad del territorio y unorden estadual, aplicable en los territoriosespecíficos de cada uno de los estados.
Coordinacióny control
• El nivel central conserva el poder tutelarsobre otros niveles de gobierno a través delcontrol de legalidad y la coordinación de laacción desconcentrada.
• El nivel central dispone de diferentesmecanismos de coordinación e interacciónintergubernamental en aquellas áreas ysectores que implican la superposición lascompetencias y capacidades de losdistintos niveles.
Marco Conceptual de la Descentralización
establecen la presencia de una zona interme-dia por la cual transitan la mayoría de losEstados y está determinada por diferentesprocesos de administración y gestión delterritorio, entre los cuales se cuenta la descen-tralización y sus múltiples modalidades.
En un Estado unitario, la descentralizaciónse asume, principalmente, como un procesode índole administrativo que implica la distri-bución de competencias y la asignación defunciones entre diferentes niveles de gobier-no. El nivel nacional se reserva para sí, lapotestad de controlar la ejecución de las fun-ciones transferidas y mantiene el poder detutela sobre los niveles de gobierno subnacio-nales. En contraposición, la descentralizaciónen el modelo federal se presenta como un pro-ceso netamente político, dado que se des-centraliza sobre la base de un nivel deautonomía considerable15.
Si bien es cierto que desde la óptica delmodelo federal, la descentralización se abordacomo un proceso de profundización de laautonomía de los niveles subnacionales res-pecto al nivel central, en algunos países fede-rales de la región, el fortalecimiento de laautonomía se ha asumido como un procesode robustecimiento del nivel intermedio degobierno (estado, provincias, región), el cualimplica la consecuente transferencia de unconjunto considerable de funciones, atribucio-nes y potestades por parte del nivel central. Elfortalecimiento del rol y del poder de decisióndel nivel intermedio, se efectúa sin que nece-sariamente medie el robustecimiento del nivellocal, lo que implica que el modelo federalreplica las mismas características del centra-lismo unitario, representadas esta vez, en el
tes conforme a las condiciones en las cualesse desarrollan. Según la singularidad de talesinteracciones, han surgido distintos modelosde organización estatal y administrativa quemedian entre lo unitario y lo federal tales comola estructura autonómica española o el mode-lo regional en Italia, entre otros.
En general, la configuración del modelo deorganización territorial del Estado está articu-lada con las múltiples interacciones que sepresentan entre actores políticos e institucio-nes, tanto en el plano de los niveles degobierno (relaciones intergubernamentales)como desde la perspectiva de la organizaciónde la acción gubernamental. Esta última indi-ca la manera cómo se ordena la prestación yla provisión de bienes y servicios a cargo delEstado tanto por sectores funcionales comopor niveles de gobierno. En el mismo sentido,el modelo de organización del Estado hacereferencia a la distribución del poder políticoentre las instancias de gobierno existentes,dinámica que está articulada, prioritariamen-te, a los diferentes grados de autonomía delos niveles de gobierno y la posición relativade éstos frente al nivel central.
Desde una óptica institucional, los mode-los de Estado federal y unitario pueden pare-cer antagónicos en tanto adoptan formasmuy precisas y difícilmente equiparables en-tre sí. No obstante, el ejercicio cotidiano de laactividad gubernamental revela la existenciade múltiples elementos los cuales sugierenque, en algunos casos, un país unitario incor-pora elementos propios de un modelo federaly viceversa. La ausencia de un modelo purode organización territorial del Estado y lasoscilaciones entre los modelos tradicionales,
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15. HERNÁNDEZ BECERRA Augusto (s.a.). “¿Un estado centralista como lo es Colombia podría conservar alguna tendenciaconstitucional hacia el federalismo?”, en: Revista Cabildo, No 70, Bogotá D.C., www.cabildo.com.co/Articulos/tras_las_hue-llas_del_federalismo.htm
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Algunas experiencias internacionales indi-can que los modelos de Estado evidencianvariaciones significativas a raíz de los proce-sos de descentralización implementados. Talcomo lo señalan algunos tratadistas, puedeocurrir que ciertos Estados de naturaleza emi-nentemente unitaria se hayan reconfiguradototalmente, al adoptar elementos típicos demodelos federales y viceversa.
fortalecimiento de las relaciones de subordina-ción y jerarquía entre el nivel local y los nivelesintermedios. La lógica de este proceso deconcentración de decisiones en el nivel inter-medio, obedece a la necesidad de profundizarlos mecanismos de cohesión y articulaciónentre el nivel central e intermedio, en procurade hacer frente a determinadas fuerzas centrí-fugas o diferentes intereses segregacionistas.
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3población, y para ello se pregunta ¿quiéndebe hacer qué?
En general, la desconcentración, la delega-ción y la devolución son maneras de llevar acabo una descentralización administrativa(ver Figura No. 4). La diferencia entre las tresradica en el grado de responsabilidad otorga-da a cada autoridad para el ejercicio de lastareas públicas. En forma muy breve, porcada término se puede entender lo siguiente:
La descentralización administrativa esel proceso mediante el cual se transfierencompetencias estatales, antes gestionadaspor el gobierno central, a niveles subnaciona-les. Es un ejercicio de reestructuración dela autoridad para tomar decisiones públi-cas según un esquema de corresponsabi-lidad entre el centro, las regiones y losgobiernos locales. En síntesis, se trata dela reorganización del Estado para la pres-tación de los servicios que requiere su
Figura No. 4. Tipos de descentralización administrativa
DESCONCENTRACIÓN
Transferencia de funciones a unidades que dependen directamente de una unidadsuperior, pues son una extensión de la misma. Es una relación de dependencia entodo el sentido de la palabra. Esto significa que la responsabilidad no se traslada a otro nivelde gobierno.
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
L A D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N A D M I N I S T R A T I V A
DEVOLUCIÓN
Por un lado, es un traspaso de autonomía para el ejercicio de las funciones asignadas.Por otro, se faculta a los niveles de gobierno para que elijan a sus propias autoridades.Así, el nivel central entrega una competencia a las autoridades subnacionales para que laejerzan con independencia y le rindan cuentas a la comunidad.
DELEGACIÓN
Transferencia de funciones de un nivel de gobierno a otro. La autoridad que recibe lasfunciones asume la responsabilidad de prestarlas de la mejor manera. Sin embargo, éstadebe rendir cuentas al nivel que las transfirió.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
buciones más convenientes, según sus poten-cialidades y debilidades, para cada materia ensu jurisdicción. El ideal es que la instancia degobierno más cercana a los ciudadanos sea laque asuma las tareas públicas que mayor inci-dencia tengan en su calidad de vida. La proxi-midad a las demandas específicas de lasociedad es un buen argumento para justificarcierta distribución de competencias en losniveles subnacionales de gobierno, y así, per-mitir que el Estado sea ágil a la hora de iden-tificar los requerimientos de la comunidad.
En la literatura especializada es posibleencontrar diversas formas de clasificar lascompetencias. No obstante, en su gran mayo-ría exploran aspectos similares de la naturalezade la atribución que se transfiere. A continua-ción se presenta un esquema de clasificaciónde competencias diseñado para restringir elcampo de acción de los diferentes niveles degobierno según se les otorguen potestadesexclusivas, compartidas o delegadas en unadeterminada materia (Ver figura No. 5).
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3.1. Las competencias de los niveles de gobierno
Una competencia es el campo de acción en elcual se desempeña un determinado nivel degobierno en ejercicio de sus funciones. Susacciones corresponden a atribuciones específi-cas en una materia. Así las cosas, una compe-tencia tiene tres elementos principales: lajurisdicción, la materia, y la atribución16. El terri-torio es la jurisdicción en donde el nivel degobierno desempeña sus funciones. La materiahace referencia a la política pública en la que seactúa (e.g. la educación, la salud, el medioambiente, entre otras). Por último, la atribuciónse refiere a las actividades que le correspondehacer a un nivel de gobierno en una materia(e.g. en educación, los municipios se encargandel mantenimiento de las escuelas primarias, elnivel intermedio paga a los profesores y lanación formula los planes de estudio).
El objetivo de un esquema de competen-cias es asignar a cada nivel de gobierno las atri-
16. LEÓN Laura (2001). Ordenamiento territorial. Reparto de competencias. Experiencias y desarrollos en otros países,Ministerio del Interior, República de Colombia, Bogotá D.C.
E
C
D
Un nivel de gobierno se reserva todas las atribucionessobre una materia.
Un nivel de gobierno le confía a otro el ejercicio de unacompetencia o atribución. No obstante, quien delega nuncapierde la titularidad sobre la atribución.
Dos o más niveles de gobierno se encargan de variasatribuciones sobre una misma materia. La distribución deresponsabilidades entre dichos niveles puede resultar deun análisis de la capacidad del nivel que recibe lacompetencia, o puede ser producto de una negociaciónentre los involucrados.
La Descentralización Administrativa
de distribución de competencias sean respe-tuosos de las particularidades geográficas, polí-ticas, territoriales e institucionales de cada país.
Se pueden identificar algunas formasreconocidas para orientar la distribución decompetencias cuyo objetivo no es el de esta-blecer un menú detallado de actividades porniveles de gobierno, sino el de procurar la cla-ridad y el orden al momento de asignar res-ponsabilidades. La Tabla No. 2 ilustra algunasde dichas formas.
3.2. Formas para definir la asignación decompetencias entre niveles de gobierno
Existen diferentes maneras de determinarcuál es el rol de cada nivel de gobierno subnacio-nal en relación con una materia. Por ello, no esposible hablar de una regla general para la dis-tribución de competencias pues cada políticapública (materia) es un escenario específico,donde el papel que cumple un determinadoactor (nivel de gobierno) puede variar. Al res-pecto, lo más importante es que los modelos
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Figura No. 5. Clases de competencias17
Com
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DelegadasExclusivas
17. DURÁN Sonia, MANRIQUE Alfredo y SOTO David (2005). Bogotá: fortalecimiento de la gobernabilidad local para eldesarrollo humano. Propuestas para la descentralización de Bogotá, Bogotá D.C.
*. Esta clasificación de competencias aplica de la misma manera en regímenes federales donde los niveles intermedios(estaduales) se reservan funciones exclusivas y comparten o delegan funciones al nivel local.
Tabla No. 2. Formas para definir la asignación de competencias entre niveles de gobierno
FORMAS ¿DE QUÉ SE TRATA?
1. Por bloque deatribuciones
En la medida de lo posible, todas las atribuciones de una materia son transferidas a un solonivel de gobierno. El bloque de atribuciones se transfiere con el fin de evitar duplicidad defunciones y dificultades de coordinación intergubernamental. El nivel de gobierno que recibe comocompetencia el bloque de atribuciones es autónomo en la toma de decisiones. Un ejemplo puedeser la asignación de todas las responsabilidades educativas al nivel local de gobierno. Éstas puedenir desde la construcción de infraestructura y el pago de maestros, hasta los aspectos de calidadeducativa y diseño de programas escolares.
*
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
cia desde el nivel central de gobierno a las auto-ridades subnacionales. Para tales efectos, sepueden resaltar las alternativas de la Tabla No. 3.Vale la pena mencionar que, en cualquiera de loscasos presentados, el ejercicio de una nuevacompetencia en la esfera subnacional se derivade la voluntad política expresa y de la buena ges-tión de los gobiernos regionales y locales.
3.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales
Una vez se ha determinado el tipo de compe-tencias y la forma en que serán distribuidas entrelos diferentes niveles de gobierno, es necesariodefinir la manera de llevar a cabo su transferen-
302. Según la vocaciónde cada jurisdicción
A cada nivel subnacional se le asigna un rol en cada una de las competencias. Para ilustrareste caso:
• El nivel local o comunal podría encargarse de la gestión de los servicios cotidianos y la dotaciónde infraestructura básica para el ciudadano. Por ejemplo: el aseo de calles, el mantenimiento deparques, el alcantarillado, el alumbrado público, la educación primaria y secundaria, entre otros.
• Los niveles intermedios tomarían las funciones que implican un manejo que trasciende loslímites de lo local. Por ejemplo: la articulación de los intereses de los municipios y comunas, lageneración de economías de escala, la formulación de políticas de desarrollo regional, laeducación técnica, entre otros.
• El nivel nacional tendría a cargo la formulación del marco general de las políticas públicas, lafunción reguladora, la compensación regional, la redistribución del ingreso y aquellos serviciosque afectan por igual a toda la población nacional. Por ejemplo: la defensa, la políticamonetaria, las relaciones internacionales, entre otros.
3. Por diferenciaciónde la demanda
De acuerdo con la teoría económica que sustenta la descentralización, los gobiernos subnacionalesdeberían ser los responsables de la asignación del gasto público, pues tienen la capacidad deidentificar con mayor precisión las necesidades de su entorno. En este sentido, existe una corrienteque defiende la conveniencia de asignar atribuciones de acuerdo con las demandas de cadaterritorio. Así las cosas, los gobiernos subnacionales recibirían competencias de acuerdo con lasnecesidades que ellos expresen. Por eso, no sólo la materia a transferir, sino también las actividadesque ella contempla, serían susceptibles de ser negociadas según los requerimientos de cada nivelsubnacional. Un ejemplo de ello es el modelo de descentralización implementado en Ecuador.
Tabla No. 3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales
ESTRATEGIA ¿DE QUÉ SE TRATA?
1. Asociación eintegración territorial
Los gobiernos subnacionales pueden asociarse con otros de su mismo nivel paraasumir nuevas competencias. Constituye una manera de adecuación del Estado a lascondiciones de un territorio y de su población. Acudir a figuras administrativas de integraciónvoluntaria de jurisdicciones con el fin de asumir nuevas competencias es una manera de reducircostos de operación y de aumentar la autonomía local. Las asociaciones de municipios o lasmancomunidades son un ejemplo de este esquema.
FORMAS ¿DE QUÉ SE TRATA?
La Descentralización Administrativa
uno de los más relevantes, pues constituyeun mecanismo que amortigua las disparida-des en capacidad de gestión para eldesarrollo de las regiones. Lo que se reco-mienda es que un esquema de asignaciónde competencias procure hacer explícitaslas diferencias para hacer valer la premisade la igualdad de oportunidades, máxime enun contexto de profunda heterogeneidad te-rritorial y de alta fragmentación municipal18.Cuando en el diseño de las políticas de des-centralización no se contempla la diversidadregional, los resultados suelen ser la pro-fundización de las brechas de desarrolloentre los territorios. Esta es una de las razo-nes por las cuales es difícil alcanzar están-
3.4. Principios para la distribución de competencias
La descentralización implica que unEstado adquiera una nueva estructura funcio-nal como resultado de la reasignación decompetencias en materia de ejecución depolíticas públicas. No se trata de desmontar-lo, sino de fortalecer su función reguladora yde repensarlo para prestar un conjunto defunciones entre varios niveles de gobierno enforma adecuada.
Distribuir competencias lleva consigo elingrediente de la corresponsabilidad entre losniveles de gobierno. El concepto puede ser
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ESTRATEGIA ¿DE QUÉ SE TRATA?
2. Certificación
Los niveles subnacionales de gobierno asumen una competencia toda vez que cumplan conunos estándares mínimos establecidos para asumirlas. Los estándares pueden referirse a lacapacidad institucional, la gestión fiscal y las bases técnicas, entre otros.Cuando un gobierno subnacional es certificado, se hace titular de la competencia. No obstante, eldesempeño de las autoridades es evaluado periódicamente con el fin de mantener niveles decalidad mínimos en la provisión de bienes y servicios.
3. Experimentación
La ley puede contemplar excepciones con el fin de adelantar experiencias piloto en latransferencia de competencias. Con programas de este estilo, las autoridades subnacionalesejecutan nuevas atribuciones para probar medidas innovadoras en gestión pública. Para ello seestablece un periodo de prueba después del cual se evalúan los resultados. La experiencia pilotose concibe como un insumo para la formulación de nuevos instrumentos legales con el fin deorientar estrategias alternativas de descentralización de competencias.
4. Concertación de políticas
(contratos – plan)
En una misma materia pueden intervenir múltiples niveles de gobierno con susatribuciones sobre un mismo territorio. Por ello, se puede necesitar un instrumento decoordinación que encuadre todos los esfuerzos institucionales hacia un mismo objetivo. Elcontrato-plan es un acuerdo consensuado entre los diferentes niveles de gobierno territorial,otras autoridades competentes, los actores privados y la sociedad civil con el fin de intervenir enasuntos estratégicos de una región específica.
18. En América Latina el 1% de sus municipios tiene más de 500.000 habitantes, mientras el 70% tiene menos de 20.000.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
la provisión de bienes y servicios a los habi-tantes de un territorio nacional, es necesariotener en cuenta ciertos principios básicospara su diseño. Algunos de ellos se mencio-nan en la siguiente tabla:
dares socio-económicos óptimos en la re-gión latinoamericana.
Con el fin de procurar que un procesodescentralizador logre equidad y eficiencia en
32 Tabla No. 4. Principios para la distribución de competencias
PRINCIPIO ¿DE QUÉ SE TRATA?
SubsidiariedadProcurar que el nivel de gobierno más cercano a la población sea quien provea los bienesy servicios. Si éste no se encuentra en capacidad de hacerlo por razones de eficiencia yeconomía, la competencia queda a cargo del gobierno subnacional inmediatamente superior.
Concurrencia La competencia de un nivel de gobierno puede desempeñarse con el apoyo de nivelessuperiores de gobierno si así fuere necesario para la buena prestación o provisión del servicio.
Heterogeneidad
Considerar las particularidades de las distintas jurisdicciones subnacionales, porejemplo: la diversidad de los territorios en cuanto a tamaño poblacional, la calidad de vida de lapoblación, la dotación de recursos ambientales y productivos, los niveles de desarrollo, la vocaciónproductiva y las potencialidades económicas, entre otros. Implica una diferenciación geográfica dela demanda de bienes y servicios públicos locales.
Gradualidad
Asumir nuevas competencias es un proceso de cambio que requiere tiempo para facilitarla adaptación de los gobiernos subnacionales a las nuevas condiciones. Para garantizarel buen desempeño de las autoridades locales, el ritmo según el cual se efectúa el traspaso decompetencias debe respetar las capacidades específicas de cada gobierno subnacional, así comoestudiar cuidadosamente el ámbito de política pública que se está tratando. En los procesos dedescentralización, la capacidad institucional, técnica y financiera de los gobiernos locales es unaprendizaje paulatino, y en función de su mejoramiento se deben asignar nuevas competencias.
Flexibilidad
Dotar a los niveles subnacionales de esquemas político-administrativos que faciliten laadaptación de sus gobiernos a las características de su jurisdicción. Estos nuevos esquemasdeben cambiar rápidamente de acuerdo con los requerimientos exigidos por cada materia degobierno.
Economías de escala
Promover la aglomeración o asociación de jurisdicciones locales para proveer aquellos bienesy servicios públicos locales caracterizados por poseer altos costos marginales. En lamedida en que se procuren jurisdicciones con un mayor número de habitantes, es posibleincrementar la eficiencia en la prestación de servicios al tiempo que se reducen sus costos deproducción.
La Descentralización Administrativa
nacionales, es posible identificar recomenda-ciones sobre los criterios que se pueden uti-lizar para construir tipologías territoriales, yde esta forma, definir responsabilidades enfunción de las capacidades de las entidadessubnacionales. Por ejemplo, en países comoAlemania, Francia y España, los niveles sub-nacionales son clasificados por tipologíascon base en el número poblacional de cadaterritorio. A diferencia, los Estados Unidos deAmérica otorgan existencia a las administra-ciones locales únicamente cuando demues-tran autosuficiencia financiera para asumirtemas básicos de su competencia. Pero encualquiera de los casos existe un menú decompetencias para cada grupo territorialconformado19.
Desafortunadamente, en América Latinase ha prestado poca importancia al uso deeste tipo de mecanismos. Si bien es posibleencontrar esquemas de tipologías territorialescon base en tamaños poblacionales o enniveles de pobreza relativa, en la práctica sonmás una formalidad que un parámetro para ladistribución de competencias. De allí que laregión aún se encuentre en mora de afinarsus procesos de descentralización en este
3.5. Las tipologías territoriales y la descentralización
En razón a las particularidades de losterritorios que componen un país, no todaslas regiones tienen la misma capacidad deofrecer los bienes y servicios necesariospara lograr la inclusión social y el desarrollosostenible. Para superar esta distorsión defortalezas y debilidades, se hace necesariodiferenciar las jurisdicciones que componenun Estado a través de la creación de tipolo-gías territoriales. Establecer tipos de munici-palidades y niveles intermedios, según elcaso, facilita que el Estado se acomode alas especificidades de su territorio. En esen-cia, es una acomodación del Estado parabrindar igualdad de oportunidades a sushabitantes con el fin de procurar que lapoblación, independientemente de su locali-zación, goce de niveles similares en la canti-dad y calidad de bienes y servicios públicosrecibidos.
Pero ¿cómo se pueden asignar las com-petencias de tal manera que se puedanaprovechar las ventajas de la descentraliza-ción? A la luz de algunas experiencias inter-
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PRINCIPIO ¿DE QUÉ SE TRATA?
Economías de alcanceProcurar que la asignación de una competencia a un gobierno subnacional tome en cuenta elnúmero mínimo de beneficiarios necesarios. Así es posible correr con costos aceptables deprovisión del bien o servicio público.
Neutralidad fiscalGarantizar que no se trasladarán responsabilidades de gasto sin la respectivatransferencia de recursos para su ejecución. Es decir, la descentralización debe hacerse conefectos fiscales neutros con el fin de evitar la aparición de déficit fiscales.
19. AMADOR Carolina, BECKER Alejandro, CHICA Carolina, THORSTEN Sagawe (2004). Descentralización y niveles inter-medios locales. Tres experiencias internacionales, GTZ – ARD Colombia – AECI, Bogotá D.C.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
signa responsabilidades si las condiciones deuna jurisdicción cambian. Puede ser que algu-nos factores evolucionen de tal manera quelas capacidades de un gobierno local o regio-nal aumenten para asumir nuevas tareas, opuede suceder lo contrario. En ambos casos,la descentralización debe readecuarse y el sis-tema diseñado debe permitirlo.
Por lo anterior, las tipologías deben con-templar variables estructurales y dinámicas. Lasprimeras reflejan las características fundamen-tales de cada territorio (e.g. geografía, voca-ción poblacional y densidad poblacional, entreotras). Las segundas dan cuenta de losaspectos socio-económicos que cambian conel paso del tiempo (e.g. niveles de ruralidad,de pobreza, riesgos, entre otros). Como suce-de con las variables estructurales, algunascondiciones socioeconómicas son determi-nantes para los costos de provisión de bienesy servicios, y a su vez, determinan la capaci-dad fiscal de un gobierno (ver Tabla No. 5). Enel largo plazo, la combinación de ambas varia-bles garantiza que la descentralización admi-nistrativa vaya al ritmo de las transformacionesde la base socioeconómica de los territorios.
sentido, pues se constituye en una de lascondiciones previas para lograr el éxito de susreformas a la administración pública.
Las tipologías clasifican las jurisdiccionessubnacionales de acuerdo con criterios sociales,económicos, poblacionales y ambientales. Cadatipo indica la capacidad de las entidades sub-nacionales para asumir responsabilidades depolítica pública. Este es un aspecto funda-mental para un proceso descentralizador,pues garantiza que el reparto de competen-cias se lleve a cabo de acuerdo con conside-raciones como: generación de economías deescala, oferta de recursos tanto físicos comohumanos requeridos para gestionar una atri-bución, nivel de complejidad de un servicio,entre otros.
En otras palabras, la tipología es un meca-nismo para poner en práctica los principios deheterogeneidad territorial y gradualidad20. Poreso, no se habla de delimitación de responsa-bilidades sino de un sistema que reparte com-petencias de acuerdo con característicasespecíficas de las entidades subnacionales.La gradualidad obedece a que el Estado rea-
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Tabla No. 5. Criterios y variables para establecer tipologías territoriales
CRITERIO VARIABLES
Población• Densidad poblacional (número de habitantes/km2)• Población absoluta que habita en cada jurisdicción territorial• Nivel de ruralidad
20. Adicionales a la heterogeneidad y gradualidad, la distribución de competencias debe seguir determinados principios. Lasección 3.4 enuncia algunos.
La Descentralización Administrativa
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CRITERIO VARIABLES
Aspectos sociales • Nivel de pobreza absoluta de una jurisdicción• Nivel de pobreza relativa entre jurisdicciones
Aspectos económicos• Capacidad de generación de ingresos propios• Oferta de servicios en el territorio por niveles de complejidad• Oferta de infraestructura estratégica
Aspectos ambientales • Oferta ambiental (e.g. reservas ambientales, parques naturales)• Niveles de riesgo ambiental
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
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responder a las necesidades de financiamien-to para el cumplimiento de las funciones ycompetencias territoriales, así como paralograr las metas que se propongan los gobier-nos locales en términos de objetivos a conse-guir en un determinado tiempo. Al respecto,independientemente de la existencia o no demecanismos formales de planificación norma-tiva o indicativa, las fases de identificación,valoración y determinación de los recursosnecesarios para el desarrollo local deben res-ponder a procesos de análisis y proyección,tanto de las condiciones económicas anterio-res, actuales y futuras como de las metas yobjetivos a ser alcanzados por el gobiernoterritorial correspondiente.
La descentralización fiscal, así como lapolítica y administrativa, conllevan procesosde concertación y determinación de flujos
La descentralización fiscal “ocurre cuandolas competencias fiscales, e.g. los ingresos ygastos públicos, se desplazan del nivel supe-rior o central hacia el inferior o subnacional yconstituye, por lo general, un proceso dirigi-do desde el nivel central”21. De esta forma, ala autonomía política y las responsabilidadesadministrativas, se suman los recursos fis-cales necesarios que permiten dotar a losgobiernos subnacionales con los elementosbásicos para que puedan gestionar el de-sarrollo en su territorio.
La descentralización fiscal o financiacióndel desarrollo local, no es en sí misma un obje-tivo de política pública, sino el instrumento através del cual se viabilizan desde la perspec-tiva fiscal, las políticas públicas que requierenrecursos financieros para su formulación y eje-cución. Por esta razón, la gestión fiscal debe
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21. AGHÓN Gabriel (1993). “Descentralización fiscal: marco conceptual”, en: Serie Política Fiscal, No. 44, CEPAL / NacionesUnidas, Santiago de Chile, p. 8.
D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N F I S C A L
L A D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N F I S C A L
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rios, dada la ausencia de base económica, esimposible generar ingresos autónomos soste-nibles, por ello, se convierten en lugares endonde es más importante un esquema deredistribución de ingresos capaz de facilitar laconvergencia regional.
4.1. La Ecuación del Financiamiento Local
La ecuación del financiamiento localplantea que las autoridades locales debencubrir la totalidad de sus gastos de inver-sión, operación y administración con recur-sos provenientes de las rentas propias, lastransferencias intergubernamentales y elfinanciamiento público (ver Figura No. 6). Laparticipación de cada uno de estos rubrosen el total de ingresos dependerá de cuánrobusta es la base económica que poseecada entidad territorial.
económicos entre los diferentes niveles degobierno, los cuales no sólo buscan diseñaresquemas para complementar la financiaciónsubnacional, sino también, establecer meca-nismos de compensación territorial dadas lasdiferencias que el desarrollo económicogenera a las diferentes regiones dependiendode su forma de inserción en el mercado.
El presente capítulo describirá las princi-pales fuentes de financiación local en Estadosdescentralizados. Puesto que la participaciónde los gobiernos subnacionales en la genera-ción de ingresos públicos determina en granmedida su autonomía financiera, el Manualhará énfasis en describir los elementos para elfortalecimiento fiscal de las entidades subna-cionales bajo la perspectiva de la autososteni-bilidad financiera en la medida de lo posible. Alrespecto, es necesario aclarar que si bien laautosostenibilidad es una situación ideal, nose puede desconocer que en algunos territo-
ferencias intergubernamentales deben permitircubrir las funciones y competencias básicas,así como la financiación de la inversión nece-saria para la generación de condiciones deinfraestructura requerida por el mercado parasu desarrollo.
El nivel de ingresos que debe generar elmercado local cuando existe una base eco-nómica para la tributación, debe permitircubrir como mínimo los gastos fijos que con-
A pesar de que los mayores grados deautonomía terminan siendo producto de lacapacidad de generación de rentas propias, laautonomía territorial no puede sustentarse exclu-sivamente en la capacidad de autofinanciación,dado que se podría propiciar la generación oprofundización de divergencias regionales lascuales se convierten en causa y efecto delatraso de algunos territorios. Cuando la baseeconómica local no permite la generación desuficientes rentas propias, los niveles de trans-
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Figura No. 6. La Ecuación del Financiamiento Local
= + +Financiamiento Local Ingresos propios Transferencias Financiamiento
La Descentralización Fiscal
• La entrega de la titularidad y la competenciarecaudatoria de: impuestos, tasas, multasy contribuciones.
• La adopción de mecanismos de gestión quefaciliten el recaudo de dichos ingresos.
Con la existencia de una base económicapara la tributación, el recaudo de recursos pro-pios debería ser suficiente para financiar losgastos corrientes (operativos y de administra-ción), y en lo posible, debería generar un exce-dente para destinar una parte al financiamientode la inversión. Uno de los requisitos para queesta situación sea posible, es que el margen decapacidad tributaria otorgado a los niveles sub-nacionales de gobierno guarde relación con lasfunciones, bienes y servicios que debe auto-gestionar. La capacidad tributaria implica ladeterminación, liquidación y cobro persuasivo ocoactivo de los tributos, es decir, el control com-pleto que los gobiernos territoriales tienen sobrelos elementos del tributo sin depender en aque-llos aspectos de facultades, autorizaciones otrámites ante otros niveles de gobierno.
Otra importante consideración en relacióncon el manejo de los ingresos propios serefiere a que los gobiernos subnacionalesdeben facilitar que los ciudadanos y las dife-rentes instancias institucionales creadas paratal fin, puedan efectuar actividades de controly vigilancia sobre la administración financieradel gobierno local. Es decir, se requieren ins-trumentos de rendición de cuentas en la ges-tión fiscal de los niveles subnacionales.
Esta sección presentará algunos conceptosrelacionados con las fuentes de ingresos pro-pios más importantes: los impuestos y las tasas.
lleva la infraestructura administrativa del res-pectivo gobierno local. Por otro lado, tantopara los territorios con capacidad económi-ca, como para aquellos en donde es necesa-rio generarla a través de la inversión pública,el diseño de las transferencias interguberna-mentales o compensaciones entre gobier-nos, debe contar con estímulos para lageneración de rentas propias y con mecanis-mos que impidan o castiguen la posible“pereza fiscal”22. Así mismo, la posibilidad deadquirir crédito debe encontrarse limitada ala capacidad real de generar recursos paracubrir, no sólo el endeudamiento en términosde capital, sino también los costos en que seincurre cuando se emplea este mecanismode financiación.
4.2. Los Ingresos Propios
El proceso de descentralización debe pro-piciar que los niveles subnacionales partici-pen en la generación de ingresos públicos deforma tal que puedan asumir el financiamien-to, parcial o total, de sus competencias. Elnivel de generación de ingresos propios(impuestos, tasas, multas y contribuciones)determina en buena medida el grado de auto-nomía financiera de los gobiernos subnacio-nales y la responsabilidad de los ciudadanosen el financiamiento de sus respectivos bie-nes y servicios locales y regionales.
Para que los gobiernos subnacionalespuedan aprovechar y consolidar su capaci-dad de generación de ingresos propios, serequiere que la descentralización fiscal avan-ce en dos aspectos:
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22. Se entiende por pereza fiscal la disminución en los niveles de recaudo de ingresos de los gobiernos subnacionales enrespuesta a la expectativa de percibir ingresos provenientes de fuentes de recursos con bajos costos políticos frente alos contribuyentes, e.g. las transferencias.
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
sistema tributario en su totalidad. Por otraparte, debe entregar a los niveles subnacio-nales aquellos tributos que garanticen la des-centralización efectiva de los territorios.
De igual forma, es necesario considerar queel tipo de obligación tributaria establecida porel Estado a sus asociados o ciudadanos, seencuentra relacionado a los diferentes propósi-tos de la política económica que se pretendellevar a cabo, sin que ellos sean excluyentes,por ejemplo: redistribuir, financiar, incentivar odesincentivar actividades económicas, entreotros. (Ver Figura No. 7)
4.2.1. Los Impuestos
Como se mencionó en este capítulo, ladescentralización fiscal conlleva un procesode concertación política y social, en el cual setratan aspectos como la distribución de lascapacidades tributarias y las facultades rela-cionadas con la gestión de los tributos entrelos diferentes niveles de gobierno. En esteproceso, el gobierno central se debe reservaraquellos tributos necesarios para el adecuadofinanciamiento de las competencias que con-serva, así como para llevar a cabo actividadesde complementariedad y coordinación del
las entidades subnacionales tienen la facultadde imponer dentro de su jurisdicción impues-tos, tasas y contribuciones, sin que otros nive-les de gobierno tengan ingerencia en elrecaudo o uso de dichos rubros.
Para determinar el tipo de tributo quepuede entregarse a cada nivel de gobierno
En los esquemas de asignación de compe-tencias tributarias, cada nivel de gobiernodebería poseer recursos o bases tributariaspropias no disponibles para otros, lo cual con-tribuye a mantener cierto grado de proteccióna la autonomía tributaria de los diferentes ni-veles de gobierno. Esto puede denominarsedominio tributario exclusivo, en virtud del cual
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Figura No. 7. Fuentes y usos de los impuestos por nivel de gobierno
FUENTE DE LOS IMPUESTOS
Contribución de los ciudadanos alfinanciamiento público:
• Proporcional a la riqueza del contribuyente• Proporcional a las actividades
económicas del contribuyente• Proporcional a la propiedad y el uso del
suelo• Proporcional al uso del espacio público
DESTINO DE LOS IMPUESTOS
Objetivos Macro:
• Redistribución de la riqueza• Estabilidad económica• Desarrollo sostenible• Reducción de la pobreza
Objetivos Micro:
• Prestación de bienes y servicios públicos• Gasto social
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para establecer el tributo. Si un tributoexcede la capacidad de pago se generanproblemas de elusión, evasión y rechazo ala responsabilidad tributaria.
4. Se deben considerar impuestos que impli-quen bajos costos administrativos y de con-trol en la recaudación de ingresos para elgobierno subnacional y los contribuyentes.Ni los servidores públicos, ni los contribu-yentes deben incurrir en costos significati-vos a fin de lograr una adecuadarecaudación de ingresos.
En torno a estos criterios, a continuaciónse mencionan los principios generales quedeben tenerse en cuenta para diseñar un sis-tema tributario por nivel de gobierno.
subnacional es importante tener en cuentalos siguientes aspectos:
1. El concepto de renta debe tener una clararelación con la jurisdicción local o regional.Este criterio facilita la identificación de ren-tas para los niveles subnacionales degobierno.
2. Las características del tributo debenpropiciar la eficiencia en su gestión. Estecriterio hace referencia a la gestión tribu-taria entendida como el proceso derecaudar, fiscalizar, controlar y atender alcontribuyente.
3. Se debe consultar la capacidad de pago deactuales y potenciales contribuyentes
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Tabla No. 6. Principios para el diseño del esquema tributario descentralizado
TIPO DE IMPUESTO NIVEL NACIONAL
NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO
Local Intermedio
1. Impuestos con bases gravables móviles(especialmente factores de producción).Ejemplo: Renta, utilidades.
x
2. Impuestos con base gravable inmóvil o de menormovilidad que dificulte la evasión y elusión y facilite la administración tributaria.Ejemplo: Predial o propiedad inmueble, Industria ycomercio.
x
3. Impuestos con base gravable móvil con bajo control anivel local y que requieren una autoridad conjurisdicción amplia para realizar una administracióntributaria eficiente.Ejemplo: Vehículos, consumo.
x x
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disminuyendo así los efectos negativos de ladescentralización fiscal para los contribuyen-tes que desarrollan su actividad económicaen varias jurisdicciones.
4.2.2. Las tasas
A diferencia de los impuestos, cuyo propó-sito fundamental es la financiación de bienespúblicos puros24, y en general, las funcionesbásicas del Estado, las tasas representan laposibilidad de recuperar los costos en queincurre la administración por la utilización desus bienes o por la prestación de servicioscuando es posible su individualización y elEstado no ha asumido la responsabilidad debrindarlos o de prestarlos a título gratuito sinexclusiones de ningún tipo. Mientras el im-puesto impide al ciudadano sustraerse de suobligación, la tasa sólo es exigible en la medi-
Como se puede deducir de la tabla presen-tada, en el nivel local o municipal los impues-tos más adecuados son aquellos de basesgravables inmóviles o de menor movilidad, porejemplo: los impuestos a las actividades co-merciales, industriales y de servicios.
En el diseño de la descentralización fiscales relevante precisar las facultades tributariasde los niveles subnacionales de gobierno y surelación con el gobierno central con el fin deevitar la superposición de competencias o elabandono de elementos fundamentales de laadministración tributaria, lo cual limita lasposibilidades de lograr una gestión eficiente.La distribución clara de competencias tributa-rias facilita las relaciones entre los diferentesniveles de gobierno y entre las jurisdiccionesde un mismo nivel para integrar sus sistemasde información y mejorar las prácticas de fis-calización, atención al contribuyente y unifica-ción de todas la etapas del proceso tributario,
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TIPO DE IMPUESTO NIVEL NACIONAL
NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO
Local Intermedio
4. Impuestos a personas residentes y que se beneficiande los bienes y servicios públicos que el nivel degobierno provee.Ejemplo: Combustibles, espectáculos públicos.
x x x
5. Impuestos a personas de otras jurisdicciones enproporción al usufructo que obtengan de los bienes yservicios públicos que el nivel de gobierno ofrece23.
x x
23. La relación de vecindad y la movilidad de los habitantes por dinámicas económicas y sociales impone a los gobiernossubnacionales mayores costos para la prestación de los bienes y servicios que deben compensarse mediante la impo-sición de tributos a quienes, sin pertenecer a su jurisdicción, se beneficien de ellos.
24. Los bienes públicos puros son aquellos en los cuales no pueden operar mecanismos de exclusión y su costo resultaindivisible entre los ciudadanos.
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nos mecanismos de redistribución o compen-sación entre sectores de la sociedad deacuerdo con su capacidad económica.
La siguiente tabla muestra un ejemplo delos diferentes tipos de tasas que los nivelessubnacionales podrían incluir en su estructu-ra de ingresos dependiendo de las condicio-nes de cada comunidad o región.
da en que el ciudadano hace uso de los ser-vicios o bienes del Estado, y ante su renuen-cia a utilizarlos, se encuentra exento de laobligación.
En el cobro de la tasa existe una relaciónentre el costo individualizado del servicio y elmonto a pagar por parte del usuario, no obs-tante en su tarifa se pueden establecer algu-
territoriales implican la presencia de desequi-librios fiscales los cuales impiden la correctacorrespondencia entre obligaciones de gas-to y disponibilidad de ingresos. La brechafiscal que surge por esta falta de correspon-dencia, afecta generalmente a los niveles
4.3. Las TransferenciasIntergubernamentales
La experiencia ha demostrado que, biensea en países unitarios o federales, las es-tructuras de gobierno con múltiples niveles
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Tabla No. 7. Ejemplos de tipos de tasas para los gobiernos subnacionales
TIPO DE TASAS EJEMPLO
Servicios Públicos Domiciliarios
• Alcantarillado• Acueducto• Recolección y disposición de residuos sólidos• Gas• Telecomunicaciones• Energía
Servicios Técnicos y Administrativos
• Placas y nomenclatura• Expedición de certificados y constancias• Venta de formularios y papelería para trámites• Trámite de licencias y visados
Otros Servicios
• Plazas de mercado• Plazas de ferias• Sacrificio de reses• Servicios portuarios y aeroportuarios
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generación de ingresos. Por su parte, eldesequilibrio fiscal horizontal es el resultado dela distribución desigual de las capacidadesfiscales de territorios ubicados en un mismonivel de gobierno o de marcadas diferenciasterritoriales en términos de gasto social y decapacidad administrativa. Las Figuras No. 8 yNo. 9 explican las causas, posibles solucio-nes, riesgos y desventajas para cada tipo dedesequilibrio fiscal.
subnacionales de gobierno y se le conocebajo dos conceptos según el origen deldesequilibrio: desequilibrio fiscal vertical ydesequilibrio fiscal horizontal25.
El desequilibrio fiscal vertical puede tenercomo origen: i) la distribución desigual de lasfuentes de ingresos propios entre los distintosniveles de gobierno, o ii) la asignación de res-ponsabilidades de gasto que exceden la
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25. Ver: TER-MINASSIAN Teresa (Ed.) (1997). Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington: InternationalMonetary Fund; BIRD Richard M., SMART Michael (2002). “Intergovernmental Fiscal Transfers: InternationalLessons for Developing Countries”, en: World Development, Volúmen 30, Número 6, Junio, Gran Bretaña; MAJun (1997). Intergovernmental Fiscal Transfer: A comparison of Nine Countries (Cases of the United States,Canada, the United Kingdom, Australia, Germany, Japan Korea, India, and Indonesia), Mayo, Banco Mundial,Washington D.C.
26. Competencia tributaria negativa se refiere a la rivalidad entre territorios por captar ingresos tributarios mediante lamodificación de tarifas o condiciones de cobro, generando consecuencias negativas y dificultades para el recaudode los mismos.
Figura No. 8. El desequilibrio fiscal vertical
DESEQUILIBRIO FISCAL VERTICAL
CAUSAS SOLUCIONES
Brechas fiscales entre diferentes niveles de gobierno
RIESGOS
1
Asignación de responsabilidadesde gasto sin provisión derecursos.
Transferencia deresponsabilidadessubnacionales al nivel centralde gobierno.
Contradice el principal objetivo de ladescentralización.
El gobierno central sereserva las fuentes deingreso con mayor facilidad derecaudo para cumplir confunciones redistributivas y deestabilidad macroeconómica.
Mayor autonomía fiscal alos gobiernos locales paracrear impuestos.
• Interferencia con la función deredistribución del ingreso en cabezadel gobierno central.
• Competencia tributaria negativaentre territorios26.
• Bases tributarias diferentes queaumentan la brecha de desarrollo entreterritorios.
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rencias se realizan entre unidades subnacio-nales, incluso pertenecientes a un mismonivel de gobierno.
En términos generales, para restablecerlos desequilibrios fiscales, un apropiado siste-ma de transferencias intergubernamentalesdebe responder a uno o varios de los princi-pios definidos en la siguiente tabla:
Como se puede notar en las figuras ante-riores, las transferencias intergubernamenta-les son una solución para los desequilibriosfiscales horizontales y se pueden definir co-mo flujos de recursos entre entidades pú-blicas. Aunque estos pagos suelen provenirde los niveles superiores de gobierno, enespecial del nivel central, también es posibleencontrar esquemas en donde las transfe-
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Figura No. 9. El desequilibrio fiscal horizontal27
DESEQUILIBRIO FISCAL HORIZONTAL
CAUSAS SOLUCIONES
Brechas fiscales entre territorios de un mismo nivel de gobierno
RIESGOS
2
Distribución desigual deingresos entre nivelesregionales debido acondiciones geográficas,políticas o económicas.
TransferenciaIntergubernamental paraequilibrar los niveles deprovisión de serviciospúblicos.
Demandas de gasto socialdiferentes entre nivelesregionales debido a losdiferentes grados de pobreza ydesarrollo.
TransferenciaIntergubernamental paraigualar los niveles deinversión pública per cápita.
El grado de desarrolloinstitucional en cada regiónafecta la capacidad de gestiónde recursos propios.
Fondos reditributivos paratrasladar recursos de regionesmas dinámicas a regionesdeprimidas.
• Ventaja para territorios que demuestrantener altos niveles de gasto con bajoesfuerzo tributario.
• Uso ineficiente de recursos aldestinarlo a zonas que no son eficientesen la asignación de recursos.
27. La literatura del federalismo fiscal reconoce el término perecuación como el mecanismo económico que permite dar tra-tamiento a las brechas fiscales entre jurisdicciones territoriales, reflejadas en condiciones relativas de desarrollo o deprestación de servicios públicos básicos. La perecuación permite compensar los territorios bajo desequilibrios fiscaleshorizontales.
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namentales podría llevar a la anulación de losefectos positivos. Este puede ser el caso de unmodelo de transferencias, el cual, mediante eluso de un mismo instrumento económico, pre-tende canalizar recursos a poblaciones vulnera-bles y sin base económica, y al mismo tiempo,aplicarles castigos por desempeño fiscal.
Existen múltiples esquemas para la distribu-ción de transferencias intergubernamentalescuya finalidad es lograr uno o varios de los prin-cipios señalados. Sin embargo, es importanteresaltar que algunas finalidades son contradic-torias entre sí y mezclarlas en el diseño de unmismo esquema de transferencias interguber-
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Tabla No. 8. Principios de las transferencias intergubernamentales
PRINCIPIOS ALCANCE
Equidad socialGarantizar a todos los ciudadanos del territorio nacional el acceso a un mismonivel de bienes públicos básicos, y así, disminuir los grados de exclusiónde los grupos sociales menos favorecidos.
Equidad territorialDar tratamiento a la generación de brechas de desarrollo entre losterritorios y procurar la armonización de sus dinámicas socio-económicas.
Disminución de las brechas fiscales
Dar tratamiento a los desequilibrios fiscales generados por lasdiferencias en la capacidad de generación de recursos entre niveles degobierno, garantizando los recursos suficientes para cubrir lasresponsabilidades de gasto asignadas.
Prioridad a los intereses de política pública de la autoridad
que concede los recursos
• Provisión de bienes fundamentales como salud, educación y aguapotable, entre otros.
• Focalizar el gasto a territorios estratégicos para el desarrollo nacional oa territorios altamente vulnerables.
• Garantizar la provisión de servicios que generan altas externalidadespositivas28.
Incentivos según resultados de desempeño financiero
• Establecer incentivos a las entidades subnacionales que disminuyan o nogeneren déficit fiscal.
• Incentivar la participación de los gobiernos subnacionales en la financiaciónde proyectos de interés nacional o regional (cofinanciación).
• Generar incentivos al esfuerzo tributario de los niveles subnacionales.
28. Las externalidades se refieren a los "efectos externos que sufren una o varias personas/entidades por acciones u omisiones deotras" (Biblioteca Luis Ángel Arango – Banco de la Republica, http://www.lablaa.org/ayudadetareas/economia/econo17.htm).
Tabla No. 9. Tipos de transferencias intergubernamentales
Compensatorias(o con contrapartida)
Variable
Montos sujetos a criteriosde valoración
Montos Fijos
Condicionadas
No condicionadas
Sin techo
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recursos, o a imponerles condicionalidadesadministrativas y financieras como requisitopara acceder a la transferencia (ver TablaNo. 9).
Por otro lado, cada esquema de distribu-ción de competencias está orientado a darmayor o menor flexibilidad (autonomía) a losterritorios beneficiarios en el uso de los
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NIVEL DE AUTONOMÍA EN ELUSO DE LOS RECURSOS
CARACTERÍSTICAS DE LA TRANSFERENCIATIPO DE TRANSFERENCIA
Suma fija asignada de dinero que puede ser utilizadapor el beneficiario en forma autónoma según susnecesidades. Su connotación es fija pues se establece unmecanismo para el cálculo de la transferencia que nodepende de factores diferentes al monto establecido.Existen múltiples bases para la liquidación del monto fijo.Su cuantía puede tener límite o no.
Si bien la asignación del gasto es autónoma, ladeterminación del monto cambia dependiendo de factorespreestablecidos los cuales pueden variar dependiendo delcomportamiento de las variables. E.g. esfuerzo fiscal,esfuerzo administrativo, crecimiento económico, entreotros. Su cuantía puede tener límite o no.
La autonomía en la asignación del gasto esrestringida a las prioridades establecidas por elnivel de gobierno que entrega los recursos. El montoestablecido depende de las condiciones previstas para laasignación de los recursos, y por lo tanto, los receptoresno tienen previa claridad sobre el flujo de dinero a recibir.
Es de tipo condicionada por cuanto laautonomía en la asignación de gasto eslimitada. Es de carácter compensatorio puespor cada unidad monetaria transferida desdela jurisdicción aportante, el gobiernoreceptor contribuye con unadeterminada cantidad de dinero(cofinanciación). Se denomina “sin techo”pues cuanto más contribuya el beneficiario,más debe contribuir el aportante sin queexista un límite establecido para este último.
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técnicamente, de una renta30 que se pagapor el valor intrínseco del recurso natural31.Así, el Estado como propietario de los recur-sos naturales de una nación, tiene derecho acobrar una contraprestación por su explota-ción efectiva. Esta contraprestación consti-tuye la regalía que deber ser vista como unacarga a cambio de la cual se obtiene un bieno un acceso privilegiado al mismo, no comoun impuesto.
La magnitud de los recursos obtenidos porconcepto de derechos patrimoniales, ha lleva-do a algunos países a reconocerlos comofuente de transferencias intergubernamentales,pues son considerados de forma aislada a lasdemás las rentas. De igual forma, por tratarsede ingresos extraordinarios no sostenibles enel largo plazo, plantean la necesidad de hacerun uso sumamente cuidadoso de los mismos.Al respecto, el principio básico de toda políticade explotación de recursos naturales no reno-vables y de uso de derechos patrimoniales
Un tipo de transferencia especial, utilizadoprincipalmente como instrumento de com-pensación territorial, es la originada en las lla-madas rentas patrimoniales, es decir, enaquellas que derivan del aprovechamiento dela propiedad Estatal y que pueden provenir dela explotación de recursos naturales no reno-vables. En algunos países, a este tipo de ren-tas se les conoce bajo el nombre de regalías29
e incluso se generan de la explotación deinfraestructura Estatal y de derechos intangi-bles. El factor determinante de la renta patri-monial es el aprovechamiento económico dela propiedad cuya titularidad es Estatal.
De acuerdo con la legislación de cadapaís, la titularidad del Estado puede encon-trarse en algunos recursos naturales norenovables e incluso en algunos renovablescuya explotación genera derechos de cobroal Estado. En el caso de la exploración y laexplotación de recursos naturales no reno-vables, se trata de un cupo o derecho, y más
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NIVEL DE AUTONOMÍA EN ELUSO DE LOS RECURSOS
CARACTERÍSTICAS DE LA TRANSFERENCIATIPO DE TRANSFERENCIA
Compensatorias(o con contrapartida)Condicionadas Con techo
Al igual que en el caso anterior, la asignaciónse encuentra condicionada a los aportes delbeneficiario. Aunque también es de caráctercompensatorio, su diferencia radica en queel gobierno aportante establece unlímite sobre los recursos que estádispuesto a transferir, de allí que se ledenomine “con techo”.
29. Regalías o “Royalties”.30. SCHULDT Jürgen (2004). “Regalías mineras y rentas ricardianas”, en: La Insignia, consultado en:
www.lainsignia.org/2004/julio/econ_002.htm 31. Este valor no es equivalente al precio de venta del producto sino que equivale al residuo que resulta de sustraer la tota-
lidad de los costos de explotación de un recurso (costo de la mano de obra y capital incluyendo depreciación, materia-les y utilidad) a lo obtenido por vender la producción del mismo.
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sos, el destino de dichos recursos deberíadedicarse a proyectos que beneficien al paísen su conjunto como:
• Los proyectos de desarrollo regional ylocal que tienen mayor relevancia nacional.
• La búsqueda del equilibrio inter-regional eintra-regional con objetivos de equidadterritorial.
• La recuperación del medio ambiente.
• La construcción de infraestructura físicade relevancia regional y local.
La Tabla No. 10 describe en mayor deta-lle los diferentes tipos de distribución y usode los recursos provenientes de derechospatrimoniales.
debe orientarse a asegurar su transformaciónen activos renovables y poseedores de mayorproductividad económica y social en el largoplazo. Lo anterior permitiría realizar una susti-tución de activos al aumentar la capacidadproductiva de un país en su conjunto32.
Al ser un ingreso extraordinario, un trata-miento inadecuado de estos recursos puedegenerar problemas en la eficiencia del gastopues existe el riesgo de alterar los procesosde planeación e inversión de las entidadessubnacionales beneficiarias. De igual forma,puede darse una tendencia al aumento de lasinversiones en períodos variables, así como almayor endeudamiento y al incremento de losgastos de funcionamiento.
Teniendo en cuenta estos aspectos, eindependientemente del titular de los ingre-
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32. Ver WIESNER Eduardo [1992]. Colombia: descentralización y federalismo fiscal, Misión para la Descentralización,Departamento Nacional de Planeación, Bogotá D.C., p. 469.
Tabla No. 10. Distribución de los derechos patrimoniales como fuente de recursos para los gobiernossubnacionales
TIPO DE DISTRIBUCIÓN DESCRIPCIÓN
Entidades subnacionales productoras
En algunos países se asigna una parte de los recursos a aquellos niveles degobierno en donde se localizan las explotaciones de recursos naturales, puestoque dichos territorios incurren en costos externos ligados a la explotación(daños al medio ambiente, gasto en infraestructura, entre otros). Lo anterior,con el fin de compensar el daño causado o permitir la generación de aquellainfraestructura social que requiere o conlleva la explotación de dichos recursos.
Por proyectos
Los derechos patrimoniales son utilizados algunas veces para financiar ocofinanciar proyectos de desarrollo regional o local a través de figurascomo los Fondos Nacionales. Los recursos se destinan a los proyectospresentados por los gobiernos subnacionales elegibles en función de niveles decalidad de vida, esfuerzo y capacidad fiscal, interés nacional, entre otros.
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recursos para culminar las obras e inversionesprogramadas, y a su vez, obliga a mejorar latransparencia, la eficiencia y la eficacia de lagestión subnacional. Lo importante en la utiliza-ción del crédito como alternativa de financia-miento subnacional, es que quien lo tome tengala capacidad de generar fondos corrientes sufi-cientes para atender el servicio de la deuda ymantener la regularidad en los pagos corrientesque se derivan de su normal funcionamiento.
Es importante diferenciar entre las opera-ciones de crédito público, las operacionesdel manejo de la deuda y las operaciones co-nexas. Las primeras incrementan el saldo dela deuda; las segundas mejoran el perfil de ladeuda; y las últimas son un mecanismo paraejercer las dos anteriores. La tabla No. 11expone algunas de las operaciones de créditopúblico más frecuentes.
4.4. El crédito público
El crédito es un mecanismo que facilita laejecución de proyectos de inversión para eldesarrollo sobre la base de recursos que esta-rán disponibles en el futuro. Así mismo, es uninstrumento que no sólo permite aumentar elalcance de los planes de inversión, sino tam-bién, la mayor generación de recursos futuroscomo efecto de los proyectos financiados.Por ésta razón, es muy importante precisarque el crédito, en cualquiera de sus modali-dades, no es la figura adecuada para financiargastos corrientes.
El financiamiento es apropiado siempre ycuando no se tomen decisiones que puedanafectar la estabilidad financiera de la entidadsubnacional. Su uso racional y planificado per-mite disponer de una fuente complementaria de
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TIPO DE DISTRIBUCIÓN DESCRIPCIÓN
Perecuación interregional(compensación Territorial)
Los recursos pueden ser destinados a generar procesos de perecuación entrejurisdicciones territoriales, otorgando compensaciones a las entidadesterritoriales consideradas financieramente débiles en relación con elresto del país.
Tabla No. 11. Operaciones de crédito público
TIPO DE OPERACIÓNDE CRÉDITO PÚBLICO DESCRIPCIÓN
Contratos de empréstito Tienen por objeto otorgar recursos en moneda nacional o extranjera conplazos para su pago a la entidad subnacional contratante.
Crédito de proveedores Es el procedimiento mediante el cual se contrata la adquisición de bienes oservicios con plazo para su pago.
deuda. Entre estos actos se encuentran loscontratos necesarios para el otorgamiento degarantías o contra-garantías a operacionesde crédito público; los contratos de edición,colocación, incluida la colocación garantiza-da; el fideicomiso; el encargo fiduciario; lagarantía y la administración de títulos dedeuda pública en el mercado de valores, asícomo los contratos para la calificación de lainversión o de valores requeridos para la emi-sión y colocación de tales títulos en los mer-cados de capitales. Además, están loscontratos de intermediación y de asesoríanecesarios para la negociación, contratacióno representación de la jurisdicción en el exte-rior que deban realizarse por personas o enti-dades expertas en estas materias.
Las operaciones de manejo de la deudapública no incrementan el endeudamientoneto de la entidad territorial y contribuyen amejorar el perfil de la deuda. Entre ellas sedestacan: la refinanciación, la reestructura-ción, la renegociación, el reordenamiento,conversión o intercambio; la sustitución,compra y venta de deuda pública; los acuer-dos de pago; el saneamiento de obligacionescrediticias; las operaciones de cobertura deriesgos; la titularización de deudas de terce-ros y otras que en el futuro se desarrollen.
Finalmente, las operaciones conexas sonaquellos actos o contratos que constituyenun medio indispensable para realizar opera-ciones de crédito público y de manejo de la
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TIPO DE OPERACIÓNDE CRÉDITO PÚBLICO DESCRIPCIÓN
Emisión, suscripción y colocaciónde títulos de deuda pública
La financiación mediante la emisión de bonos33 es una práctica que tienemejor perfil que concertar un préstamo con un banco o entidad financiera,pues permite obtener plazos más largos y menores tasas de interés. Noobstante, el proceso es más exigente puesto que esta figura de crédito secaracteriza por requerir un proyecto, un estudio de factibilidad y la calificaciónde riesgo de una entidad autorizada.
33. Los bonos son títulos de deuda pública (similares a otros valores de contenido crediticio) que tienen un plazo para suredención y son emitidos por las entidades subnacionales. Estos títulos son un documento representativo de una deudaque genera un interés fijo periódico con un plazo de vencimiento determinado, al final del cual, la entidad emisora debecancelar su valor nominal al poseedor del documento.
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reducción en las tasas de mortalidad maternae infantil, la participación de los segmentos dela población excluidos de los espacios dedecisión, y en general, sobre aquellos indica-dores que sugieran un avance efectivo haciael logro de los ODM.
Por otro lado, el acaecimiento de profun-das transformaciones económicas, sociales ypolíticas como resultado del fenómeno de laglobalización, plantea la necesidad de trans-formar las estrategias de inserción de los paí-ses en las dinámicas de desarrollo mundial.En este contexto, las regiones adquieren unpapel protagónico en la tarea de diseñar yejecutar políticas capaces de construir capitalhumano y productivo en su territorio, y deesta forma, elevar su nivel de competitividaden un escenario global.
Luego de dos décadas de experimentaraciertos y desaciertos en la implementaciónde los procesos de descentralización enAmérica Latina, es posible identificar una
A la luz de los nuevos retos del desarrollo,es necesario dar un giro a la forma en que losdiseñadores y ejecutores de las políticas pú-blicas asumen el tema de la sostenibilidad delos territorios. Este concepto no debe ser re-lacionado exclusivamente con aspectos dedesempeño fiscal y responsabilidad adminis-trativa. La sostenibilidad de los diferentes ni-veles de gobierno en un país se deriva de sufacultad para utilizar la gestión pública comouna herramienta de desarrollo humano queconduzca a la reducción de los niveles depobreza, el mejoramiento en las condicionesde vida de la población y la promoción deprácticas de desarrollo sostenible.
Es importante destacar que los aspectosrelacionados con el equilibrio fiscal y las com-petencias de los gobiernos locales sonaspectos complementarios, pero no definiti-vos, en el diseño de la descentralización. Porlo tanto, el desempeño de las administracio-nes locales debe medirse en términos de suimpacto sobre los niveles de escolaridad, la
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• La gradualidad en la implementación del pro-ceso. La descentralización es un procesode cambio. Por lo tanto, es necesario con-templar diferentes etapas para la asigna-ción de competencias y la distribución derecursos conforme se desarrollan lascapacidades de administración de losniveles subnacionales de gobierno.
• El control en el uso de los recursos y el estable-cimiento de metas de gasto. La fijación demecanismos de seguimiento y control esuna forma de evitar que la descentralizacióntermine por reproducir los vicios institucio-nales del centro. Así mismo, precisa losobjetivos que pretenden ser alcanzados conla implementación de este tipo de esquemade gobierno y facilita la tarea de medir eldesempeño de las políticas adoptadas.
Los puntos sugeridos no agotan las di-mensiones que encara una política de trans-formación profunda de las estructuras depoder tradicionales en la gestión pública. Sinembargo, en la práctica, han demostrado serelementos indispensables para el buen dise-ño y consolidación de la descentralización lospaíses de la región.
También es necesario mencionar que enmuchos países latinoamericanos que han ini-ciado procesos de descentralización se hapresentado un déficit de implementación. Estoimplica que gran parte de las iniciativas y estra-tegias propuestas no superan la etapa de for-mulación y diseño, fundamentalmente, por laexistencia de múltiples dilaciones en cuanto alos alcances, objetivos y naturaleza del proce-so, motivadas, en cierta forma, por el debatepolítico previo al proceso de toma decisiones.
Gran parte de las discusiones generadasalrededor de los procesos de descentraliza-ción gira en torno a la tensión que existe entrela transferencia de autonomía para el manejo
serie de reflexiones para orientar el diseño yejecución de esta política en países donde losprocesos son aún incipientes o en aquellosdonde las fuerzas políticas y sociales estángenerado demandas de apertura democráti-ca y autonomía local. Las recomendacionesgiran en torno al fortalecimiento de los nivelessubnacionales de gobierno para que seangarantes efectivos del desarrollo social y eco-nómico de sus territorios. Entre ellas se pue-den destacar:
• El respeto por la diversidad territorial. Lasdisposiciones normativas e institucionalesde la descentralización, así como la asig-nación de competencias territoriales y ladistribución de fuentes de ingresos loca-les, deben ser diseñadas de acuerdo conlas características de cada jurisdicciónsubnacional. Ignorar la heterogeneidad delos territorios en un país, deriva en laimplementación de medidas que conde-nan los gobiernos subnacionales a suinsostenibilidad.
• El equilibrio entre la división política del terri-torio y las economías de escala. La divisiónpolítica del territorio en pequeñas unida-des de gobierno puede mejorar los víncu-los entre autoridades y gobernados, asícomo la identificación de necesidades dela población. No obstante, el escenario deexcesiva fragmentación territorial, alejadode criterios técnicos para la constituciónde municipios, genera la pérdida de eco-nomías de escala, la incapacidad de lograreconomías de alcance, el encarecimientode los servicios públicos, y por consiguien-te, la imposibilidad de prestar servicios encondiciones de calidad y cobertura a loshabitantes de un territorio. De allí la impor-tancia de definir un esquema claro deOrdenamiento Territorial antes de iniciar unatransformación del Estado con estascaracterísticas.
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Reflexión Final
ciudadanas y pueden asumir la prestación deciertos servicios de acuerdo con las preferen-cias de la comunidad, se requieren sistemasde coordinación con el fin de evitar la atomi-zación excesiva en los patrones y estándaresde provisión34. Por ello, la descentralizacióndebe incorporar mecanismos de articulacióny definir estándares de calidad y cobertura,independientemente de las especificidadesregionales y las disparidades en los niveles dedesarrollo de los territorios.
Ello supone, el diseño de una estructura decompensación de las brechas territoriales queimplique la solidaridad intergubernamental yque involucre, necesariamente, una “rejerar-quización del papel de los gobiernos centra-les con el objetivo de compensar diferencias yarticular políticas sectoriales que, si bien, pue-dan tener un diferente grado de descentrali-zación, tengan un eje común”35. Por ello, eldiseño adecuado e inteligente de los proce-sos de descentralización debe incorporar,necesariamente, la cohesión social, como unode sus principios y objetivos fundamentales.
En esta perspectiva, la descentralizaciónse asume como un instrumento que permiteavanzar en la materialización de un proyectocomún de Nación. Así, la cohesión social serelaciona con la existencia de un consensopolítico que implica la presencia de múltiplesinteracciones entre los individuos que formanparte de la colectividad en torno a la solidari-dad, la inclusión y la pertenencia a una mismacomunidad política.
y asignación de recursos por parte del nivelcentral hacia los niveles subnacionales y losobjetivos de las políticas macroeconómicas yde sostenibilidad fiscal por dos razones:
Por un lado, se reconoce que la descen-tralización es un instrumento que permite unamejor asignación del gasto público social, entanto facilita, a través del fortalecimiento delos niveles de gobierno locales, la existenciade una estrecha correspondencia entre laprovisión de bienes y servicios públicos y laspreferencias colectivas. No obstante, la dis-paridad territorial existente al interior de cadapaís, afecta la provisión equitativa de bienes yservicios públicos, pues se debe reconocerque no todos los territorios cuentan con lasmismas capacidades de gestión y el nivelcentral, en la mayoría de los casos, no dispo-ne de los recursos suficientes para compen-sar los desequilibrios regionales.
Por otro, resulta importante establecerque el nivel central intenta garantizar la cohe-rencia fiscal de su estructura macroeconómi-ca, a través de la correspondencia necesariaentre el nivel de gasto y la disponibilidad derecursos, lo cual supone un control al sistemade financiamiento de los territorios y el redise-ño permanente de los sistemas de transfe-rencias intergubernamentales en procura degarantizar la sostenibilidad fiscal.
Esta tensión, cobra mayor relevancia si setiene en cuenta que si bien los niveles subna-cionales son más sensibles a las necesidades
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34. CENTRÁNGOLO Oscar (2006). Búsqueda de cohesión social y sostenibilidad fiscal en los procesos de descentraliza-ción, documento de trabajo elaborado a solicitud de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL) y presentado en el Seminario Internacional “Cohesión social en América Latina y elCaribe: una revisión perentoria de algunas de sus dimensiones”, 7 y 8 de septiembre de 2006, Ciudad de Panamá.
35. Ibidem, p. 8.
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7trata de las responsabilidades específicasde política que recibe un nivel de gobier-no. Una competencia tiene tres elementosprincipales: la jurisdicción, la materia, y laatribución.
Delegación: se trata de la transferencia defunciones de un nivel de gobierno a otro. Laautoridad que recibe las funciones asume laresponsabilidad de prestarlas de la mejormanera. Sin embargo, ésta debe rendir cuen-tas al nivel que las transfirió.
Democracia: es una forma de gobierno enla cual el pueblo es el responsable de tomarlas decisiones de carácter público bien seade manera directa o representativa. Aunquehace referencia la voluntad de la mayoría,también implica “pluralidad; mecanismos,recursos y garantías para el libre ejercicio deldisenso, donde la multiplicidad de grupossociales cuenta con las instituciones e instru-mentos necesarios para hacer respetar sus
Atribuciones: se refiere a las actividadesque le corresponde efectuar a un nivel degobierno en una determinada materia. Parailustrar un caso, en educación (materia), losmunicipios se encargan del mantenimientode las escuelas primarias (atribución), el nivelintermedio paga a los profesores (atribución)y la nación formula los planes de estudio(atribución).
Autonomía financiera: está directamenterelacionada con la capacidad de genera-ción de ingresos propios, pues a mayornivel de ingresos, se reduce la dependenciade los gobiernos subnacionales a recibirrecursos de transferencias o subvencionesnacionales para desarrollar sus proyectosde inversión.
Competencias: una competencia es elcampo de acción en el cual se desempe-ña un determinado nivel de gobierno enejercicio de sus funciones, es decir, se
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directamente de una unidad superior, puesson una extensión de la misma. Es una rela-ción de dependencia en todo el sentido de lapalabra. Esto significa que la responsabilidadno se traslada a otro nivel de gobierno.
Devolución: por un lado, es un traspaso deautonomía para el ejercicio de las funcionesasignadas. Por otro, se faculta a los nivelesde gobierno para que elijan a sus propiasautoridades. Así, el nivel central entrega unacompetencia a las autoridades subnacionalespara que la ejerzan con independencia y lerindan cuentas a la comunidad.
Eficacia: “la eficacia de una política o pro-grama podría entenderse como el grado enque se alcanzan los objetivos propuestos.Así, una determinada iniciativa es más omenos eficaz según el grado en que se cum-plen sus objetivos, teniendo en cuenta la cali-dad y la oportunidad, y sin tener en cuenta loscostos”38.
Eficiencia: “el término eficiencia relacionalos resultados, con los costos que se requie-ren para alcanzarlos. Se define como el gradoen que se cumplen los objetivos de una inicia-tiva al menor costo posible. Un programa eseficiente si cumple sus objetivos, con un usoadecuado, racional u óptimo de recursos”39.
Equidad: es un término relacionado con lajusticia. En aras de la equidad se busca laeliminación de brechas otorgando más re-cursos o beneficios a quienes más lo nece-sitan por encontrarse en una situación dedesventaja.
derechos y expresar libremente la diferenciay la oposición”36.
Desarrollo Humano: según la definiciónadoptada por el PNUD, el desarrollo humanoes un proceso mediante el cual se aumentanlas oportunidades de las personas para teneruna vida mejor. El desarrollo humano conside-ra que el bienestar de los individuos nodepende exclusivamente de su nivel de ingre-sos, sino que comprende también su accesoal conocimiento y a la salud. Es así como eldesarrollo humano amplía la definición tradi-cional del bienestar. Los ingresos no son todoen la vida de las personas. Su bienestar tam-bién radica en la oportunidad de vivir una vidalarga en la cual puedan ser libres de perseguirsus aspiraciones y realizar su máximo poten-cial. El desarrollo humano también reconoceque hay aspectos como la libertad política,económica, social y cultural que son de granvalor para las personas y contribuyen a quetengan una vida productiva y puedan disfrutardel respeto por sí mismo y de la garantía delos derechos humanos. El desarrollo humanoreconoce que las personas son la verdaderariqueza de la sociedad37.
Descentralización: la descentralizacióndebe entenderse como un conjunto de medi-das que buscan replantear el esquema demanejo de las relaciones políticas, administra-tivas y fiscales entre los diferentes niveles degobierno en aras de fortalecer aquellas ins-tancias más cercanas a los ciudadanos.
Desconcentración: se trata de la transferen-cia de funciones a unidades que dependen
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36. Salcedo, Jorge Luis (2005). “¿Puede la democracia favorecer o reducir la corrupción?”, en: Revista Zero, No. 14,Universidad Externado de Colombia, Bogotá, p. 121.
37. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, http://www.undp.org.pa/portal/lang__es/tabID__3365/DesktopDefault.aspx38. AERO Cristián (2005). “Evaluación de impacto”, en: Serie Manuales, número 47, CEPAL, GTZ, Santiago de Chile, p. 10.39. Ibídem, p. 10.
Glosario
Gobierno: es el poder ejecutivo de unEstado compuesto por su Presidente oPrimer Ministro y sus directivos ministeriales.Se trata del conjunto de órganos que llevan acabo las acciones del Estado siguiendo lasorientaciones política que se encuentrenvigentes.
Instituciones: Douglass North definió lasinstituciones como “las reglas de juego enuna sociedad o, más formalmente, son laslimitaciones ideadas por el hombre que danforma a la interacción humana”. Existen insti-tuciones culturales, políticas, legales y econó-micas que determinan el marco de acción delos miembros de una sociedad. Entre ellas: laconstitución, las leyes, los cuerpos ejecutivosy legislativos de un Estado y la religión.
Niveles de gobierno (gobiernos subnaciona-les): son las diferentes instancias territorialesdotadas con gobiernos que asumen compe-tencias y aparatos administrativos que reci-ben funciones para cumplir con la prestaciónde responsabilidades públicas. Pueden serde carácter central, regional o local y se lespuede conocer bajo diferentes nombresdependiendo de la legislación nacional, entreellos: departamentos, regiones, provincias,distritos, municipios y parroquias.
Objetivos de Desarrollo del Milenio: los ODMrepresentan una asociación global que ha sur-gido de los compromisos y metas establecidasen las cumbres mundiales de los años noven-ta. Como respuesta a los principales desafíosde desarrollo y a la voz de la sociedad civil, losODM promueven la reducción de la pobreza, laeducación, salud materna, equidad de género,y apuntan a combatir la mortalidad infantil, elVIH/SIDA y otras enfermedades. Con meta al2015, los ODM son un conjunto de objetivosacordados que se pueden cumplir si todos losactores hacen su parte. Los países pobres sehan comprometido a gobernar mejor e invertir
Equilibrio fiscal: es el punto en el cual losingresos de cada nivel de gobierno son sufi-cientes para cubrir sus respectivos gastoscorrientes y de inversión. Es la situación fiscalideal pues se evita el surgimiento de déficitque ponen en riesgo la sostenibilidad de lasentidades territoriales.
Estado: es una forma de organizaciónsocial cuya existencia, de acuerdo con elderecho internacional (Art. 1 de la convenciónde Montevideo), depende de la existencia delos siguientes elementos: a) una poblaciónpermanente; (b) un territorio definido; (c) ungobierno; y (d) la capacidad de entrar en rela-ciones con los demás Estados.
Funciones: mientras las competenciashacen referencia a las responsabilidades atri-buidas a cada uno de los diferentes nivelesde gobierno, las funciones son responsabili-dades atribuidas a las autoridades (perso-nas) que trabajan en dichas administracionescon el fin de hacer que éstas cumplan sufinalidad.
Gestión pública: es el ejercicio de conduciry administrar los asuntos de gobierno con elfin de dar cumplimiento a las responsabilida-des del Estado y de satisfacer las necesida-des de la comunidad. Una buena gestiónpública espera ser transparente, justa, efi-ciente, participativa e innovadora.
Gobernabilidad: la Agenda de Gober-nabilidad para América Latina desarrolladapor el PNUD, concibe la gobernabilidadlocal como “la capacidad de un sistemasocial de enfrentar los retos y aprovecharlas oportunidades en términos positivospara satisfacer las expectativas y necesida-des de sus miembros conforme a un siste-ma de reglas y de procedimientos formalese informales dentro del cual formulan susexpectativas y estrategias”.
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ción, el acueducto y el alcantarillado. De suprestación en condiciones de cantidad y cali-dad, depende en gran medida el mayor omenor nivel de desarrollo de un territorio y deuna comunidad.
Sociedad civil: se trata de la comunidadorganizada según grupos de interés. De sunivel de organización, depende la calidad desu participación política y el grado de inci-dencia que logra en la toma de decisionespúblicas. La sociedad civil puede estar com-puesta por: asociaciones de usuarios, juntasde padres de familia, iglesias, organizacio-nes no gubernamentales, clubes sociales,entre otros.
en sus poblaciones con salud y educación.Los países ricos se han comprometido a apo-yarlos a través de la asistencia, alivio de ladeuda y a través de un sistema comercial másjusto40.
Ordenamiento territorial: se trata de disposi-ciones político-administrativas cuyo objetivoes el de configurar las relaciones entre los ciu-dadanos, sus instituciones y el territorio con elfin de procurar la armonía y la sostenibilidaddel desarrollo.
Servicios básicos: son aquellos serviciosdirectamente relacionados con la calidad devida de la población como la salud, la educa-
66
40. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Objetivos de Desarrollo del Milenio, http://www.undp.org/spa-nish/mdg/ (consultada en septiembre de 2006).
Figuras
Figura No.1. El rol de la descentralización en la promoción del desarrollo 17
Figura No.2. La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio 18
Figura No.3. ¿Qué es la descentralización? 21
Figura No.4. Tipos de descentralización administrativa 27
Figura No.5. Clases de competencias 29
Figura No.6. La Ecuación del Financiamiento Local 38
Figura No.7. Fuentes y usos de los impuestos por nivel de gobierno 40
Figura No.8. El desequilibrio fiscal vertical 44
Figura No.9. El desequilibrio fiscal horizontal 45
8
Í N D I C E D E TA B L A S Y F Í G U R A S
Í N D I C E D E F I G U R A S Y T A B L A S
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
Tablas
Tabla No.1. Modelos de organización territorial del Estado 24
Tabla No.2. Formas para definir la asignación de competencias entre niveles de gobierno 29
Tabla No.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos 30subnacionales
Tabla No.4. Principios para la distribución de competencias 32
Tabla No.5. Criterios y variables para establecer tipologías territoriales 34
Tabla No.6. Principios para el diseño del esquema tributario descentralizado 41
Tabla No.7. Ejemplos de tipos de tasas para los gobiernos subnacionales 43
Tabla No.8. Principios de las transferencias intergubernamentales 46
Tabla No.9. Tipos de transferencias intergubernamentales 47
Tabla No.10. Distribución de los derechos patrimoniales como fuente de recursos 49para los gobiernos subnacionales
Tabla No.11. Operaciones de crédito público 50
68
Anexo 1. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas 71
Anexo 2. Modelos de organización territorial del Estado en algunos países 73de América Latina
Anexo 3. Los modelos de descentralización administrativa: Chile, Argentina, Ecuador 75
Anexo 4. Las tipologías territoriales y los esquemas de distribución de competencias: 81Colombia, Ecuador, España
Anexo 5. Los modelos de transferencias intergubernamentales: Perú, México, Colombia 85
Anexo 6. Los fondos de compensación interregional. El caso de los fondos de regalías: 91Bolivia, Paraguay, Colombia
Anexo 7. Proceso y resultados del Presupuesto Participativo: Porto Alegre (Brasil) 95
Anexo 8. Incidencia del Presupuesto Participativo y la descentralización en la salud 99pública: Rosario (Argentina)
9
Í N D I C E D E A N E X O S
Í N D I C E D E A N E X O S
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
70
2005 y en todos los niveles de la enseñan-za antes del 2015.
Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil
• Meta 5: reducir en dos terceras partesentre 1990 y 2015 la mortalidad de losniños menores de 5 años.
Objetivo 5: Mejorar la salud materna
• Meta 6: reducir entre 1990 y 2015 la mor-talidad materna en tres cuartas partes.
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludis-mo y otras enfermedades
• Meta 7: haber detenido y comenzado areducir para el año 2015 la propagaciónde VIH/SIDA.
• Meta 8: haber detenido y comenzado areducir para el año 2015 la incidencia delpaludismo y otras enfermedades graves.
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y elhambre
• Meta 1: reducir a la mitad entre 1990 y2015 la proporción de personas cuyosingresos sean inferiores a un día.
• Meta 2: reducir a la mitad entre 1990 y2015 el porcentaje de personas quepadezcan hambre.
Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal
• Meta 3: velar por que para el año 2015 losniños y niñas de todo el mundo puedanterminar un ciclo completo de enseñanzaprimaria.
Objetivo 3: Promover la igualdad entre lossexos y la autonomía de la mujer
• Meta 4: eliminar las desigualdades entrelos géneros en la enseñanza primaria ysecundaria, preferiblemente para el año
A N E X O S
A N E X O 1L O S O B J E T I V O S D E D E S A R R O L L O D E L M I L E N I O
D E N A C I O N E S U N I D A S
Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal
menos adelantados; el programa mejora-do de alivio de la deuda de los paísespobres muy endeudados y la cancelaciónde la deuda bilateral oficial, y la conce-sión de una asistencia para el desarrollomás generosa a los países que hayanexpresado su determinación de reducir lapobreza.
• Meta 14: atender las necesidades espe-ciales de los países sin litoral y de lospequeños Estados insulares en desarrollo.
• Meta 15: encarar de manera general losproblemas de la deuda de los países endesarrollo con medidas nacionales e inter-nacionales a fin de hacer la deuda sosteni-ble a largo plazo.
• Meta 16: en cooperación con los paísesen desarrollo, elaborar y aplicar estrategiasque proporcionen a los jóvenes un trabajodigno y productivo.
• Meta 17: en cooperación con las empre-sas farmacéuticas, proporcionar acceso alos medicamentos esenciales en los paí-ses en desarrollo a un costo razonable.
• Meta 18: en colaboración con el sectorprivado, velar porque se puedan aprove-char los beneficios de las nuevas tecnolo-gías, en particular de las tecnologías de lainformación y de las comunicaciones.
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad delmedio ambiente
• Meta 9: incorporar los principios deldesarrollo sostenible en las políticas y losprogramas nacionales y revertir la pérdidade recursos del medio ambiente.
• Meta 10: reducir a la mitad para el año2015 el porcentaje de personas quecarezcan de acceso sostenible al aguapotable y a servicios básicos de sanea-miento.
• Meta 11: haber mejorado considerable-mente para el año 2020 la vida de por lomenos cien millones de habitantes detugurios.
Objetivo 8: Fomentar una asociación mundialpara el desarrollo
• Meta 12: desarrollar aún más un sistemacomercial y financiero abierto basado ennormas, previsible y no discriminatorio. Seincluye el compromiso de lograr unabuena gestión de los asuntos públicos, eldesarrollo y la reducción de la pobreza encada país y en el plano internacional.
• Meta 13: atender las necesidades espe-ciales de los países menos adelantados.Se incluye el acceso libre de aranceles ycupos de las exportaciones de los países
72
Anexos
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