LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA PLANIFICACION TERRITORIAL DESCENTRALIZADA

Lineamientos generales parala planificación territorial

descentralizada

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Secretaría Nacional de Planificación y DesarrolloSubsecretaría de Planificación Nacional

Territorial y Políticas Públicas

Con el apoyo de:


descentralizada



Los Lineamientos Generales para la planificación territorial descentralizada han sido emitidos por SENPLADES en cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y su contenido está publicado en el Registro Oficial N- 184 del martes 30 de agosto del 2011.

Los contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre que sea sin fines comerciales, y con la condición de reconocer los créditos correspondientes refiriendo la fuente bibliográfica.

© SENPLADES, 2011

De esta edición:Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo,SENPLADES.Av. Juan León Mera N° 130 y PatriaQuito, EcuadorTel: (593) 2 3978900Fax: (593) 2 2563332www.senplades.gob.ec

Elaboración y coordinación editorial:María Belén Moncayo - Subsecretaria de Planificación Nacional Territorial y Políticas PúblicasFernanda Gando - Directora de Planificación y Ordenamiento TerritorialMaría José Montalvo – Directora de Planificación y Ordenamiento Territorial (e)

Equipo de Revisión y Aprobación:Dirección de Planificación y Ordenamiento Territorial

Impreso en Quito / Printed in QuitoDiseño de línea editorial: SENPLADESDiagramación: ZIETTE DiseñoImpresión: IMPRENTA MARISCAL

La presente publicación ha sido elaborada en el marco de la colaboración entre la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES y el Programa ART del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), que cuenta con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo – AECID y el Gobierno Vasco.

SENPLADES

LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL DESCENTRALIZADA

Subsecretaría de Planificación Nacional Territorial y Políticas PúblicasSENPLADES / 1a edición – Quito, 2011120 p., 206 x 297 mm

I Marco referencial5

1. Planes de desarrollo y ordenamiento territorial 5

1.1. MandatoConstitucional 5

1.2. Definicionesynaturaleza 5

1.3. Interrelaciones,concordanciasycorrespondencia 5

2. Lineamientos para la planificación 8

2.1. Lineamiento1.Reduccióndeinequidadessocialesysatisfaccióndenecesidadesbásicasatravésdeunaestrategiadedesarrolloendógenoydeprocesosdeordenamientoterritorialquepermitansuejecución

8

2.2. Lineamiento2.Coordinaciónygestióntransectorial 8

2.3. Lineamiento3.Articulaciónintergubernamental 9

2.4. Lineamiento4.ArticulaciónconelPlanNacionaldeDesarrollo 92.5. Lineamiento5.Promocióndelaparticipación,larendicióndecuentas

yelcontrolsocialenlosprocesosdeplanificaciónydeordenamientoterritorial,quereconozcanladiversidaddeidentidades

9

3. Contenidos esenciales de los instrumentos de planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial

10

4. Procesos de formulación participativa 11

II Contenidos de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial

13

1. Introducción 13

2. Planes provinciales 13

2.1. Planesprovincialesdedesarrollo 14

2.1.1.Diagnóstico 14

2.1.2.Propuesta 20

2.1.3.Decisionesorganizacionales:Elmodelodegestión 22

2.2. Planesprovincialesdeordenamientoterritorial 25

2.2.1.Lasestrategiasterritoriales 25

2.2.2.Instrumentosymecanismosdegestióndelterritorio 27

2.2.3.Programasyproyectosdelordenamientoterritorial 28

3. Planes cantonales 29

3.1. Planescantonalesdedesarrollo 29


3.1.2.Propuesta 35

3.1.3.Decisionesorganizacionales:elmodelodegestión 38

3.2. Planescantonalesdeordenamientoterritorial 40




Contenidos

4. Planes parroquiales 45

4.1. Planesparroquialesdedesarrollo 46


4.1.2.Propuesta 49

4.1.3.Decisionesorganizacionales:elmodelodegestión 52

4.2. Planesparroquialesdeordenamientoterritorial 54




5. Soportes de los planes 56

5.1. Soportelegal 56

5.2. Soportetécnico 57

5.3. Soportesocial 57

III Proceso participativo para la formulación y aprobación de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial

59

1. Introducción 59

2. Sustento legal del proceso participativo y de la participación ciudadana en los procesos de planificación

59

3. Instancias de Planificación 60

3.1. ElEquipoTécnicodePlanificación 61

3.2. Sistemadeparticipaciónciudadana 61

3.3. LosConsejosdePlanificacióndecadaGAD 61

4. El proceso participativo de formulación 62

4.1. Paso1:Inicio 64

4.2. Paso2:Formulaciónyvalidacióndeldiagnóstico 644.3. Paso3:Formulaciónyvalidacióndelosplanesdedesarrollo

ydeordenamientoterritorial 65

4.4. Paso4:Aprobacióndelosplanesdedesarrolloydeordenamientoterritorial 67

IV Referentes y herramientas para la formulación de los planes

69

1. Matrices referenciales para los Planes Provinciales 69

1.1. Matricesdecomponentesporsistemasparaeldiagnósticoprovincial 69

1.2. Matricesreferencialesparalapropuestadelosplanesprovinciales 77

2. Matrices referenciales para los planes cantonales 84

2.1. Matricesdecomponentesporsistemasparaeldiagnósticocantonal 84

2.2. Matricesreferencialesparalapropuestadelosplanescantonales 94

3. Matrices referenciales para los planes parroquiales 102

3.1. Matricesdecomponentesporsistemasparaeldiagnósticoparroquial 1023.2. Matricesreferencialesparalaformulacióndelapropuesta

delosplanesparroquiales 107

Glosario de términos 117

Siglas 120

5

IMarco referencial

1 Planes de desarrollo y ordenamiento territorial

1.1 Mandato Constitucional

La Constitución establece en sus artículos 262 a 267 inclusive, las competencias exclu-sivas de los Gobiernos Autónomos Des-centralizados (GAD) regionales, provincia-les, cantonales y distritales y parroquiales. En todos los casos esas competencias están encabezadas por el siguiente enunciado:

• Planificar el desarrollo y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provin-cial, cantonal y parroquial.

Esto define la responsabilidad y compe-tencia de los GAD para formular los instru-mentos de planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial, la corresponden-cia que debe darse entre ellos, y la necesidad de que se articulen entre sí los Planes de los distintos niveles de gobierno.

1.2 Definiciones y naturaleza

Los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial son los instrumentos de plani-ficación previstos por la Constitución, que permitirán a los GAD desarrollar la gestión concertada de su territorio, orientada al desarrollo armónico e integral.

De acuerdo a lo que establece el Art. 41 del COPFP: “Los planes de desarrollo son las directrices principales de los GAD respecto de las decisiones estratégicas de desarro-llo en el territorio. Estos tendrán una visión de largo plazo, y serán implementados a tra-vés del ejercicio de sus competencias asig-nadas por la Constitución de la República y las Leyes, así como de aquellas que se les transfieran como resultado del proceso de descentralización”.

Los Planes de Ordenamiento Territorial, según lo dispone el Art. 43 del COPFP, “son los instrumentos de la planificación del desarrollo que tienen por objeto el orde-nar, compatibilizar y armonizar las decisio-nes estratégicas de desarrollo respecto de los asentamientos humanos, las actividades económico-productivas y el manejo de los recursos naturales en función de las cuali-dades territoriales, a través de la definición de lineamientos para la materialización del modelo territorial de largo plazo, estable-cido por el nivel de gobierno respectivo”.

1.3 Interrelaciones, concordancias y correspondencia

Por lo anterior, es indispensable que los dos tipos de planes guarden absoluta concordan-cia entre sí. En ese sentido, las directrices de desarrollo que son el sustento de los planes respectivos, determinan y orientan los con-tenidos y políticas del ordenamiento terri-torial y de la gestión del territorio. Pero de igual manera las capacidades y potencialida-des del territorio definen las posibilidades

Lineamientos generales para la planificación territorial descentralizada6

del desarrollo integral social, económico y ambiental que debe alcanzarse para el logro del Buen Vivir. Esta interacción no solo debe buscarse en el acto inicial de la plani-ficación de un territorio, sino que debe que mantenerse a lo largo del tiempo, pues la dinámica de la situación social, económica

Pero estas relaciones de concordancia y correspondencia que deben guardar los pla-nes de un mismo territorio, se extiende tam-bién a la que deben guardar con aquellos que se generen para los ámbitos de jurisdicción de otros gobiernos. Estas relaciones, que la Constitución identifica como articulaciones, se deben dar de modo vertical, es decir entre los instrumentos de los gobiernos naciona-les, regionales, provinciales, cantonales y parroquiales; y de modo horizontal, es decir con los de los gobiernos pares circunveci-nos. El mandato Constitucional es sin duda adecuado, en tanto los límites de un deter-minado territorio no siempre correspon-den a lo que ambiental o económicamente puede ser identificado como una unidad territorial predeterminada, específica y dife-renciada. Por el contrario, forman parte de un contexto territorial continuo que abarca

y ambiental demanda un permanente ajuste entre el instrumento que busca el logro del desarrollo y las medidas de ordenamiento territorial que deben adoptarse para su via-bilización. El gráfico presenta las interrela-ciones y correspondencias que deben darse entre los dos instrumentos:

a más de una jurisdicción política adminis-trativa, con diferentes trayectorias históricas pero por lo general estructurada con las mis-mas determinantes y condiciones sociales, culturales, económicas o ambientales. Así, los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial, si bien pueden ser específicos para un territorio, por lo general deben con-tener directrices si no idénticas, sí concor-dantes y que guarden correspondencia entre sí y con las de otros niveles y jurisdicciones.

La relación entre las condiciones deseadas del territorio, los objetivos y las líneas estratégicas de acción.

La concordancia a la cual se alude en las líneas anteriores se debe lograr en las inte-rrelaciones e interacciones entre los com-ponentes sistémicos que actúan en el

Figura 1: Contenidos articulados

Elaboración: SENPLADES.

CONTENIDOS ARTICULADOS

Plan de DesarrolloFin: Nivel de Buen Vivir alcanzado

Soporte técnico

Plan de Ordenamiento Territorial

Fin: Viabilizar el logro del desarrollo

Diagnóstico

estratégico y por sistemas

Modelo actual de Ordenamiento

Territorial

Programas y proyectos de desarrollo y ordenamiento territorial

Modelo de gestión: Instancias de seguimiento y apropiación

Objetivos Modelo deseado de

de ordenamiento territorial

Políticas y estratégias territoriales

7Marco referencial

territorio: el sistema ambiental vinculado al medio biofísico que a fin de cuentas acoge todas la actividades de la población, el sis-tema económico, el sociocultural, el político - institucional, el de asentamientos huma-nos y el de movilidad, energía y conectivi-dad. De esta manera se busca hacer viables los objetivos específicos y el desarrollo inte-gral. Esos objetivos se alcanzan mediante

líneas de acción específicas que se concre-tan en un lugar del territorio y en un tiempo determinado. Existe, por tanto, una trama de relaciones y una dinámica que es propia de cada territorio. El esquema siguiente mues-tra gráficamente el conjunto típico de rela-ciones que deben analizarse como parte del diagnóstico y definirse en la propuesta para alcanzar el objetivo integral de desarrollo.

Como se aprecia en el esquema, el sistema ambiental es el que acoge todas las activida-des y además determina límites y potencia-lidades que deben respetarse y pueden apro-vecharse. Además de requerir sus propios resultados, como sistema, el territorio es el sujeto a ordenar de modo correspondiente con los Objetivos de Desarrollo. Las flechas del esquema señalan las interacciones que deben precautelarse, fomentarse o consoli-darse entre los distintos sistemas que actúan sobre el territorio. No son viables las solu-ciones individuales ni unidireccionales.

Todo el entramado de relaciones esta cru-zado por dinámicas sociales que (re)pro-ducen esquemas de distribución del poder entre los miembros de la sociedad. En este sentido, es preciso recordar que, dentro del modelo garantista del Estado ecuatoriano, los diferentes niveles de gobierno deben procurar la garantía y protección de los dere-chos de las y los pobladores del Ecuador, en el ámbito de sus competencias. En otras palabras, hablamos de una planificación orientada a la promoción y la protección de los derechos humanos y de la naturaleza.

Figura 2: Relaciones para el análisis del diagnóstico y presentación de la propuesta para alcanzar el objetivo integral de desarrollo


Objetivos de desarrollo del nivel nacional y regional

Objetivos de desarrollo

Resultado

Sistema Ambiental

TERRITORIO ORDENADO, SUSTENTABLE, EQUITATIVO Y SEGURO

Resultado ResultadoResultado Resultado Resultado

Sistema Económico

Sistema Movilidad,

Energía, Conectividad

Sistema Asentamientos

Humanos

Sistema Socio Cultural

Sistema Político Institucional

Líneas de acción

Líneas de acción

Líneas de acción

Líneas de acción

Líneas de acción

Líneas de acción


Esto, con el propósito de analizar las des-igualdades que se encuentran en el cen-tro de los problemas de desarrollo y corre-gir las prácticas discriminatorias así como el injusto reparto del poder que obstaculiza la consecución del Buen Vivir de todos y todas.

La garantía de derechos y su exigibilidad se extiende a todos y todas para que los ejer-zan libremente. Atado a ello, viene la necesi-dad de garantizar la igualdad real o material y la igualdad de oportunidades para quie-nes han sido excluidos y marginados his-tóricamente, entre ellos: mujeres, personas con identidades de género y orientaciones sexuales diversas, nacionalidades y pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios, personas con discapacidad, niños y niñas, jóvenes, adultas y adultos mayores y perso-nas inmigrantes.1

Para que la planificación de desarrollo local sea un instrumento que aporte a revertir la marginación, exclusión y discriminación de los grupos poblacionales que habitan en los territorios, de forma deliberada y cons-ciente, deben incluirse criterios y herra-mientas con enfoque de derechos humanos para la igualdad a lo largo del ciclo de la pla-nificación, ejecución y seguimiento.

2. Lineamientos para la planificación

Tanto el COOTAD como el COPFP establecen directrices y disposiciones relacionadas con los procesos de formulación de los Planes a los que deben ceñirse los GAD. Con el fin de enfrentar esos procesos con visiones con-cordantes, se abrió un espacio de diálogo, entre representantes de la SENPLADES y los Gremios de los GAD, para definir y concre-tar los Lineamientos para la planificación del

desarrollo y el ordenamiento territorial2, en el marco de las disposiciones y mandatos ya mencionados. El contenido de los Linea-mientos, que se lanzaron en julio de 2010, se relaciona tanto con los propósitos de la pla-nificación, la necesidad de articulación que deben guardar esos instrumentos entre sí y con las grandes políticas nacionales, y el fomento de la planificación participativa en la formulación y la transparencia que deben primar en las fases de concreción o puesta en marcha de los planes. Estos Lineamientos tienen la legitimidad propia de los consen-sos y por tanto deben ser un referente para todos los GAD en relación con la planifica-ción del desarrollo y el ordenamiento terri-torial. Un extracto de sus principales carac-terísticas se presenta a continuación.

2.1 Lineamiento 1. Reducción de inequidades sociales y satisfacción de necesidades básicas a través de una estrategia de desarrollo endógeno y de procesos de ordenamiento territorial que permitan su ejecución

La planificación del desarrollo y ordena-miento territorial debe desarrollar proce-sos que identifiquen las inequidades que se producen en el territorio y, con ello, defi-nir las acciones que permitan el acceso al desarrollo en igualdad de condiciones de calidad, cantidad y oportunidad para todos y todas. Para el efecto, se debe iden-tificar tanto los colectivos y sectores socia-les como los territorios que requieran aten-ción de manera prioritaria. Esto implica un rol proactivo del Estado en la disminución de las desigualdades y en la eliminación de toda forma de discriminación, en concor-dancia con la aplicación de los enfoques de derechos humanos para la igualdad, por razón de género, edad, discapacidad, origen nacional y étnico.

2.2 Lineamiento 2. Coordinación y gestión transectorial

Existe una tensión importante entre la nece-sidad de dividir el trabajo por sector y sub-sector, aprovechando los conocimientos

1 En este sentido, el Art. 11, numeral 2, de la Constitu-ción determina que: «Todas las personas son iguales y go-zarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades. Nadie podrá ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado judicial, condición socio-económica, condición migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra distinción, personal o colectiva, temporal o permanente, que tenga por objeto o resultado menosca-bar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley sancionará toda forma de discrimina-ción. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad». 2 SENPLADES, et. al, 2010

9Marco referencial

técnicos específicos y la importancia de referir cada una las decisiones con la totali-dad, para evitar contradicciones en la acción pública, aprovechar posibles sinergias y mejorar impactos en términos de reduc-ción de inequidades sociales y territoriales. La oferta de intervenciones nacionales se propone desde cada uno de los sectores de la política pública; sin embargo, las deman-das territoriales exigen una visión integra-dora e intersectorial, pues en ese escenario se expresa la complejidad de las relacio-nes entre los sistemas, subsistemas, com-ponentes y subcomponentes sociocultura-les, económicos, ambientales-territoriales y político-administrativos.

2.3 Lineamiento 3. Articulación intergubernamental

Debido a la confluencia de los niveles de gobierno sobre el territorio, resulta indis-pensable diseñar procesos de planificación y ordenamiento territorial de manera arti-culada entre el Gobierno Central y los GAD, pues es necesario aplicar criterios de com-plementariedad que garanticen la acción concertada de los distintos niveles de gobierno en el territorio; estas relaciones no son lineales ni unidireccionales, tam-poco siguen una cadena de mando desde arriba, ni responden a rendiciones de cuen-tas desde abajo; por tanto, no existe jerar-quía en los procesos de planificación. De haber procesos iniciados en otros niveles de gobierno, estos serán referentes válidos para los demás.

2.4 Lineamiento 4. Articulación con el Plan Nacional de Desarrollo

La Constitución establece la vinculación entre el Plan Nacional de Desarrollo, con la planificación y ordenamiento territorial de los GAD. El artículo 280 es el más explícito al respecto; establece que la observancia al Plan Nacional de Desarrollo (PND), denomi-nado para el periodo 2009-2013 Plan Nacio-nal para el Buen Vivir, será de carácter obli-gatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores. Desde esta perspec-tiva, se ha considerado que, para lograr una articulación entre los planes de desarrollo y ordenamiento territorial de los GAD con la planificación nacional, se debe considerar, entre otros aspectos, que las decisiones sec-toriales a nivel nacional se fundamenten en

análisis territoriales; que las intervenciones previstas en los planes de desarrollo y orde-namiento territorial se articulen con políti-cas y metas del PND; que los criterios y linea-mientos definidos en la Estrategia Territorial Nacional (instrumento complementario del PND) sean referenciales para los procesos de planificación y ordenamiento territorial de los territorios de los GAD.

2.5 Lineamiento 5. Promoción de la participación, la rendición de cuentas y el control social en los procesos de planificación y de ordenamiento territorial, que reconozcan la diversidad de identidades

La formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y la plani-ficación que garanticen los derechos reco-nocidos en la Constitución e instrumentos internacionales, deben contar con la partici-pación de las personas, comunidades, pue-blos y nacionalidades. En este contexto, las ciudadanas y ciudadanos, de forma indi-vidual y/o colectiva, participarán de forma protagónica en la toma de decisiones y pla-nificación de los asuntos públicos, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. Así entendida, la pla-nificación participativa y descentralizada supone articular las diversas dimensio-nes territoriales y sectoriales de la política, ambas transversalizadas por los enfoques de igualdad, mientras se abre una deliberación democrática, entre la sociedad y el Estado, en todos los niveles de gobierno.

Lo técnico y lo político se articulan también en torno a la participación abierta de las y los ciudadanos y las organizaciones sociales en procesos que conducen a la toma colec-tiva de decisiones sobre los intereses estra-tégicos del país.

La definición del Ecuador como un Estado Constitucional de Derechos y Justicia en el artículo primero de la Constitución, signi-fica que la gestión tanto del gobierno cen-tral cuanto de los GAD debe orientarse a la garantía de los derechos de las personas y la naturaleza. Esta garantía se hace efectiva mediante la obligación de respetar, proteger y satisfacer derechos:


• Obligación de respetar.- Ninguna enti-dad pública, independientemente de sus funciones y en cualquiera de sus niveles, debe violentar los derechos humanos, por acción u omisión.

• Obligación de proteger.- Las entidades estatales en concordancia con sus atri-buciones de control, deben evitar que personas naturales o jurídicas no guber-namentales violen los derechos huma-nos. Si estos ya hubieran sido violen-tados, las entidades gubernamentales tienen la obligación de impulsar la san-ción a los infractores -judicial y/o admi-nistrativamente según proceda- y de reparar el daño causado a las personas agraviadas asegurándoles una compen-sación y restituyéndoles en el ejercicio de sus derechos.

• Obligación de realizar o satisfacer.- Las entidades del Estado deben emprender acciones de política pública tendientes a la realización progresiva de los Dere-chos Humanos. En este sentido, el Estado tiene la obligación de satisfacer directa-mente los derechos de las personas que se encuentran en situaciones especiales de exclusión, vulnerabilidad, privación de libertad, desprotección u otras, que les impidan acceder al ejercicio de los dere-chos humanos por sí mismas.

3. Contenidos esenciales de los instrumentos de planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial

Para efecto de esta Guía, el contenido debe necesariamente comprender dos acepcio-nes: la primera que se refiere a los conteni-dos mínimos de los Planes; y la segunda, a aquellos que se derivan de las responsabili-dades (competencias) de los distintos nive-les de gobierno vinculados con los Planes.

En relación a la primera acepción, se aclara que los contenidos mínimos de los Planes de Desarrollo de todos los niveles territo-riales, según el artículo 42 del Código Orgá-nico de Planificación y Finanzas Públicas, son los siguientes:

• Diagnóstico: Para la elaboración del diagnóstico, los GAD deberán observar, por lo menos, contenidos que describan las inequidades sociales de los distintos grupos humanos que habitan en el terri-torio y los desequilibrios socio territo-riales, potencialidades y oportunidades de su territorio, la situación deficitaria, los proyectos existentes en el territorio, las relaciones del territorio con los cir-cunvecinos, la posibilidad y los requeri-mientos del territorio articuladas al Plan Nacional de Desarrollo y, finalmente, el modelo territorial actual;

• Propuesta: Para la elaboración de la propuesta, los GAD tomarán en cuenta la visión de mediano y largo plazos, los objetivos, políticas, estrategias, resulta-dos y metas deseadas, y el modelo terri-torial que debe implementarse para via-bilizar el logro de sus objetivos; y

• Modelo de gestión: Para la elaboración del modelo de gestión, los gobiernos autónomos descentralizados deberán precisar, por lo menos, los datos espe-cíficos de los programas y proyectos, cronogramas estimados y presupues-tos, instancias, responsables de la eje-cución, sistema de monitoreo, evalua-ción y retroalimentación que faciliten la rendición de cuentas y el control social.

En relación con los Planes de Ordenamiento Territorial,3 el COOTAD en su artículo 297 establece que: “El ordenamiento del territo-rio regional, provincial, distrital, cantonal y parroquial, tiene por objeto complementar la planificación económica, social y ambien-tal con dimensión territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio; y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, a través de los siguientes objetivos:

a) La definición de las estrategias territo-riales de uso, ocupación y manejo del suelo en función de los objetivos económicos, sociales, ambientales y urbanísticos;

b) El diseño y adopción de los instrumen-tos y procedimientos de gestión que per-mitan ejecutar actuaciones integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio; y

3 Los artículos 43, 44 y 45 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas contienen definiciones que deben guiar a los planificadores en los procesos de formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial.

11Marco referencial

c) La definición de los programas y pro-yectos que concreten estos propósitos” (énfasis añadido).

Sin embargo, se debe señalar que el alcance de los Planes, es decir el tratamiento de esos contenidos debe variar según la natu-raleza de cada territorio, de las capacida-des de planificación y gestión de los GAD, de la disponibilidad de información dispo-nible, del grado de desarrollo de los instru-mentos de los otros gobiernos con los que debe articularse, para citar algunas coyun-turas posibles. También se debe conside-rar el factor temporal, en el sentido de que una primera versión de los Planes, si bien debe presentar todos los componentes cita-dos y por tanto haber definido las políticas y objetivos trascendentes, puede irse actua-lizando de modo continuo sobre la base de la variación de las condiciones señaladas, y en especial de los reportes del sistema de monitoreo y evaluación que forman parte del modelo de gestión.

En relación con la segunda acepción, con-tenidos derivados de las competencias de los distintos niveles de gobierno, se aclara que los planes no pueden solo referirse a las competencias exclusivas de los GAD que señala la Constitución (en sus artículos 262, 263, 264, 265, 266 y 267) y las leyes respec-tivas, sino considerar todos los campos que son propios de las dinámicas y demandas que se generan en el territorio, aun cuando su rectoría, regulación, control y gestión no sean facultades de los GAD sino de otros niveles de gobierno. Esta confluencia es un requisito técnico y normativo que no puede dejarse de lado, pues la población que actúa sobre el territorio es una sola, en su diversidad, y debe recibir los servicios que demanda, aprovechar las oportunidades de desarrollo y ejercer el derecho de habitar en condicio-nes de equidad, seguridad y sostenibilidad ambiental, al margen de dónde proven-gan esos servicios o cual sea la instancia responsable.

Esta concepción sobre los contenidos y res-ponsabilidades, que son propias de este tipo de Planes, implica sin lugar a dudas la nece-sidad de que se pongan en práctica meca-nismos de concertación entre los represen-tantes del Gobierno Central y sus instancias desconcentradas y de los distintos nive-les de los GAD, cuando procedan a formular sus respectivos Planes. No se trata entonces de imponer directrices desde el nivel supe-rior ni desde los niveles inferiores. Se trata

de identificar de modo concertado los nive-les de desarrollo, de Buen Vivir, que se deben alcanzar, y la forma de organización del terri-torio que debe establecerse, con un nivel de correspondencia y concordancia que parte de la visión a gran escala y va enriquecién-dose en el detalle según el nivel de cerca-nía de los gobiernos con sus pobladores, es decir, una misma visión y una diferencia de escala en el detalle de cada instrumento.

Para garantizar esta lógica de actuación para remar en el mismo sentido hacia el desarrollo tanto la planificación como la gestión del territorio tienen al menos tres referentes obligatorios: el Plan Nacional de Desarrollo, a cuyos objetivos, políticas y metas deben aportar y contribuir los de los Planes de Desarrollo de los GAD; la Estrate-gia de Acumulación y (Re)distribución en el Largo Plazo y la Estrategia Territorial Nacio-nal, a cuya visión y alcance deben corres-ponder en especial los Planes de Ordena-miento Territorial.

4. Procesos de formulación participativa

Tanto la Constitución, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, como el COOTAD y el COPFP establecen la necesidad de que los procesos de formulación de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial sean participativos. Por las consideraciones precedentes, además esa modalidad es nor-mativa y técnicamente indispensable pues no se concibe que los actores territoriales, tanto del sector público como de la socie-dad, sean ajenos a las decisiones que sobre desarrollo y organización del territorio son necesarias de adoptar. Esta Guía, sobre la base de esos mandatos y consideraciones, identifica las instancias y actores territoria-les (públicos, privados y sociales) que deben involucrarse, y los roles que pueden adoptar en cada etapa del proceso.

El proceso contempla, en esencia, cinco pasos:

• La organización de las instancias parti-cipativas: asamblea y Consejo de Planifi-cación, equipo técnico de planificación.

• La formulación del diagnóstico estraté-gico y por sistemas.


• La formulación del Plan de Desarrollo: objetivos, modelo de ordenamiento y de gestión.

• La formulación del Plan de Ordena-miento Territorial: políticas, estrategias, instrumentos de gestión y programas y proyectos para el desarrollo territorial.

• La aprobación y puesta en vigencia del Plan por parte de los órganos de deci-sión política provincial, cantonal o parroquial.

La participación ciudadana permite articu-lar a los distintos grupos sociales que habi-tan en el territorio, e incluir a sectores tra-dicionalmente excluidos para generar un diálogo desde la diversidad. Permite hacer visibles las inequidades y desigualdades en el ejercicio de derechos de las personas y dar voz en igualdad de condiciones a mujeres, jóvenes, personas con discapacidad, per-sonas con orientaciones sexuales e identi-dades de género diversas (grupos GLBTT), inmigrantes, pueblos y nacionalidades.

13

Contenidos de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial I I1. Introducción

En el capítulo precedente se presentaron los conceptos, mandatos y procesos que son comunes a todos los instrumentos de plani-ficación del desarrollo y de ordenamiento territorial en todos los niveles territoriales considerados es decir provincias, cantones y parroquias rurales.

En este capítulo se presentan los contenidos específicos o propios de los planes de cada territorio y nivel de gobierno. La estructura de este capítulo es la siguiente:

1. Los Planes Provinciales.

2. Los Planes Cantonales.

3. Los Planes Parroquiales.

4. Los documentos de soporte.

Para cada tipo de Plan se presentan los con-tenidos siguientes:

a) Plan de desarrollo: diagnóstico, pro-puesta y modelo de gestión.

b) Plan de ordenamiento territorial: estra-tegias territoriales, mecanismos de ges-tión y programas y proyectos.

c) Referentes (matrices) para el diagnós-tico y para la propuesta según sistemas considerados (Capítulo IV).

2. Planes provinciales

Según se manifestó en páginas anteriores, los Planes Provinciales de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial son instrumen-tos referenciales para los Planes de los otros niveles territoriales, pero no son jerárqui-camente superiores sino que deben estar articulados con ellos, según lo determina la Constitución. Por tanto, deben ser pro-ducto de una acción concertada de planifi-cación entre los responsables de todos los gobiernos de la provincia, y por ende de sus actores territoriales y también de los repre-sentantes del nivel desconcentrado en esas circunscripciones.

El proceso de formulación es por tanto deci-sivo para el logro de ese propósito de articu-lación, y demanda una visión y decisiones políticas que tengan como mira el bienes-tar de la población de la provincia, indepen-dientemente de dónde se ubique. En tal sen-tido, el que los alcaldes sean los consejeros provinciales junto a representantes rurales que son presidentes de juntas parroquiales son ventajas muy importantes que deben aprovecharse. La participación de los acto-res territoriales debe también precautelarse y promoverse no solo en momentos puntua-les sino a lo largo del proceso de planifica-ción y de gestión del territorio.

Para iniciar los procesos de formulación, reformulación, complementación o reajuste de los planes provinciales, se debe siempre considerar coyunturas como las siguientes:

• La situación y grado de vigencia de los instrumentos provinciales de


planificación y de los Planes de los nive-les pares y de otros niveles;

• Los grados de concordancia o disidencia que, respecto de los objetivos de desa-rrollo o directrices de ordenamiento territorial;

• Los niveles de urgencia o prioridad que podrían considerarse para tratar los dis-tintos temas.

Por tanto, se debe partir de una primera etapa de concertación en la cual todos los representantes de gobiernos en la provin-cia sepan y acepten la magnitud y contenido de la planificación provincial y los niveles de compromiso que asumen respecto de la formulación concertada de los instrumen-tos provinciales de planificación y ordena-miento territorial.

Existen muchos mecanismos para el logro de una planificación articulada, pero todos deben partir, para su aplicación, de una voluntad política del gobierno provincial abierta al diálogo y a la concertación.

2.1 Planes provinciales de desarrollo

En orden al mandato de ley identificado en el marco referencial de esta Guía, el Plan de Desarrollo debe contener tres componentes:

• El diagnóstico,

• La propuesta y

• El modelo de gestión.

Se presentan a continuación sus contenidos de detalle:

2.1.1 Diagnóstico

En esencia, el diagnóstico es el soporte téc-nico para la toma de decisiones o formu-lación de las propuestas de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial. En tal sentido, se debe mostrar la situación que atraviesa un territorio y su población, medida no solo por sus deficiencias o caren-cias, sino especialmente por sus potenciali-dades. Debe reunir además dos característi-cas fundamentales: la dinámica que generó la situación actual y sus proyecciones en el mediano y largo plazo; y la causalidad, es decir los factores positivos o negativos que la

originaron. La primera característica permi-tirá instrumentar medidas que se adecúen a las realidades cambiantes que se den en el futuro; y la segunda, eliminar las deficien-cias o potenciar las condiciones favorables.

Se debe estructurar el diagnóstico estraté-gico, a partir del análisis interrelacionado de los denominados sistemas de entrada: ambiental, económico, sociocultural, polí-tico-institucional, como un grupo más vin-culado al desarrollo tal como lo define la Constitución; y de asentamientos humanos y movilidad, energía y conectividad, que se relacionan con el ordenamiento territorial.

A. Diagnóstico por sistemas

Como paso previo e insumo para elabo-rar el Diagnostico Estratégico Provincial se identificará la situación estratégica que se da en cada uno de los siguientes sistemas y las causas específicas que la generaron. Se presentan agrupados los sistemas según su mayor grado de relación con el desarrollo o el ordenamiento territorial, sin perjuicio de que entre todos ellos existen y deben identi-ficarse interrelaciones e interdependencias. Mayores detalles sobre los componentes, subcomponentes, relaciones instituciona-les y otros detalles de los sistemas territoria-les se pueden consultar en el numeral 1 del Capítulo IV, Referentes y herramientas.

Sistemas vinculados al desarrollo integral:

• Sistema ambiental: corresponde al patri-monio natural que sostiene y condi-ciona las diversas actividades de la población. También puede denomi-narse sistema biofísico.

Se debe establecer la situación general del medio ecológico de la provincia, en el marco del diagnóstico ambiental regio-nal: sus potencialidades y limitaciones para el desarrollo de las actividades de la población; las condiciones de sustenta-bilidad; las amenazas naturales y socio naturales existentes y potenciales; y las opciones y condiciones para acoger las actividades y la población. Los principa-les componentes son: clima, ecosiste-mas, agua, suelo, aire, recursos natura-les no renovables. Una vez identificados estos componentes es necesario carac-terizar su gestión, biodiversidad y cate-gorías de protección, incluyendo un análisis de riesgos y seguridad.

Contenidos de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial 15

• Sistema económico: comprende al con-junto de factores vinculados con el desarrollo de la economía integral del territorio, las diversas formas de organi-zación de los modos de producción y las opciones o potencialidades que pueden aprovecharse para fomentar el logro del Buen Vivir. Las situaciones que deben identificarse y evaluarse son al menos las siguientes:

– Delimitación indicativa y caracteri-zación de las principales activida-des productivas: agroproductivas, forestales, pesqueras, extractivas, industriales, manufactureras, servi-cios, turísticas, entre otras.

– Inventario y evaluación de infraes-tructura productiva existente, que incluya los sistemas de riego.

– Condición económica de la pobla-ción con las desagregaciones exigi-das por los enfoques de igualdad.

– Opciones para el desarrollo endó-geno y para el desarrollo de emprendimientos que generen tra-bajo y empleo con opción a medi-das de acción afirmativa para per-sonas y colectivos en situación de desventaja.

– Cadenas productivas y de valor en el territorio provincial, que serán refe-rentes para los planes cantonales y parroquiales.

– Potencialidades y recursos con los que puede contarse para el desa-rrollo económico en el ámbito provincial.

– Factores de concentración y redis-tribución de la riqueza.

– Situaciones de riesgo presente y futuro, determinadas por la vul-nerabilidad del territorio (social, física, económica) frente a amena-zas identificadas.

• Sistema sociocultural: Dentro del campo social, se debe identificar:

– El conjunto de organizaciones sociales en la provincia, que pro-vengan de cantones y parroquias haciendo énfasis en aquellas rela-cionadas con grupos tradicional-mente marginados de los proce-sos de planificación del desarrollo local; y su nivel de articulación y organización para un trabajo inte-rrelacionado o mancomunado en la provincia.

Figura 3: Sistemas vinculados al desarrollo integral y al ordenamiento territorial


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Sistema político - institucional Sistema político - institucional

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Sistemaeconómico


– El estado de la situación de los dere-chos sociales, culturales y políti-cos para identificar inequidades en el ejercicio de derechos; identifi-cación de grupos de atención prio-ritaria; identificación de los patro-nes culturales que reproducen la discriminación y exclusión de gru-pos poblacionales asentados en el territorio.

– El sistema patrimonial provincial tangible e intangible4, o conjunto de bienes patrimoniales de la pro-vincia; los sitios arqueológicos que pueden abarcar a más de un cantón; el nivel de aplicación de las políti-cas públicas sobre los bienes patri-moniales; los niveles de coordina-ción que se dan entre la provincia, los cantones y la institución rectora.

• Sistema político-institucional: corres-ponde a la capacidad de la institución pública y también de los actores terri-toriales para guiar o promover procesos orientados al desarrollo y a la gestión del territorio de su circunscripción.

El diagnóstico consistirá en la identifi-cación y análisis de los antecedentes de planificación, ordenamiento y gestión en la provincia, y de la capacidad de su gobierno y de las organizaciones socia-les para asumir las tareas de planifica-ción del desarrollo y el ordenamiento territorial, así como su posterior veedu-ría y control. También debe identificar la capacidad de las instancias públicas y ciudadanas para trabajar de modo con-junto; experiencias o perspectivas que surgen a la luz de las nuevas disposicio-nes de las leyes pertinentes.

Sistemas vinculados al ordenamiento territorial:

• Sistema de asentamientos humanos: Com-prende el análisis de las formas de dis-tribución y ocupación del territorio

provincial por parte de la población, sin llegar al detalle del análisis que com-pete a los GAD cantonales. Se debe en tal sentido definir al menos las siguientes situaciones:

– Proceso de desarrollo demográfico y procesos de distribución y de rela-ción de la población en el territorio provincial (áreas rurales, ciudades, poblados y demás formas de aglo-merado poblacional).

– Los movimientos migratorios en el territorio; las proyecciones demo-gráficas y espaciales del creci-miento poblacional, con atención a los cambios en materia de género, edades, pueblos y nacionalidades y discapacidades.

– Los vínculos que guardan entre sí los asentamientos poblados; roles y funciones que desempeñan estos asentamientos en el territorio.

– Las tensiones y los riesgos que los asentamientos concentrados o dis-persos de la provincia generan con el medio natural y las posibilidades de aprovechamiento y desarrollo de actividades que podrían desarro-llarse en condiciones de sostenibi-lidad ambiental.

– Las áreas provinciales con servi-cios públicos básicos y la vincula-ción entre los distintos sistemas cantonales, ya sea por: utilización de fuentes; ríos utilizados para desalojo de aguas servidas y nive-les de afectación a poblaciones de otros cantones; ocupación de suelo con rellenos sanitarios; posibilida-des de aplicar modelos de gestión mancomunada para que los canto-nes puedan incrementar su eficien-cia; otras características transcan-tonales que afectan a este tipo de servicios.

– Identificación de las áreas provin-ciales con servicios sociales, edu-cación y salud; identificación de posibilidades de aprovechar siner-gias o aplicación de modelos de gestión que faciliten la prestación de este tipo de servicios por parte de las entidades responsables en el ámbito provincial.

– Normatividad que se aplica en el territorio provincial para el tra-tamiento de los asentamientos humanos.

4 El sector del patrimonio tangible e intangible es com-petencia del Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural, a través del Instituto Nacional de Patrimonio Cultural (INPC). Es tarea de los responsables provinciales coordinar con esas entidades la realización del diagnóstico y las orientaciones para la propuesta pertinente del Plan. En relación con las potencialidades de las organizaciones sociales de la provincia, la información debería provenir de los gobiernos cantonales y parroquiales. Los valores patrimoniales que constan en los planes cantonales deben ser considerados como insumos para estructurar el sistema provincial.


Este sistema constituye un insumo clave para la estructuración del modelo de orde-namiento territorial actual.

• Sistema de movilidad, energía y conecti-vidad5: los campos involucrados en este sistema son los siguientes:

– Infraestructura vial, relacionada con el transporte público, el tránsito y la seguridad vial de la provincia6.

– Equipamientos y redes de interco-nexión energética.

– Redes y sistemas de telecomunica-ciones e internet.

El diagnóstico de este sistema deberá establecer al menos las siguientes situaciones y sus causas:

– La capacidad de vinculación entre los centros poblados de la provin-cia y entre las áreas de actividad económica (sistemas viales intra-provinciales) y con los mercados regionales o nacionales, conexión con los sistemas viales regionales y nacionales.

– La capacidad de desplazamiento de la población y de los bienes produ-cidos en el territorio, analizada a través de la información de la situa-ción en los GAD cantonales, que tie-nen esta competencia.

– La capacidad de acceso de la pobla-ción a servicios de telecomunicacio-nes e internet, poniendo atención a brechas de acceso por razón de edad, género, discapacidad u otra.

– Disponibilidad, en el territorio, de energía para atender la demanda para el desarrollo de actividades

productivas y de consumo en la provincia.

– La situación de la infraestructura vial provincial en relación con la variable riesgo.

– La situación de los sistemas de conectividad en relación con la variable riesgo.

– La situación de los sistemas de riego provinciales y las condiciones de seguridad frente a las amenazas identificadas.

B. Diagnóstico Estratégico

El diagnóstico estratégico establece la situa-ción actual y tendencial del territorio, pro-vincial, entendida como el nivel de desarro-llo (Buen Vivir) que se ha alcanzado en lo social, económico, ambiental e institucio-nal, y su grado de sostenibilidad; esta situa-ción permitirá tomar decisiones tanto para el desarrollo cuanto para el correspondiente ordenamiento territorial, y deben mostrar al menos los siguientes aspectos estratégicos:

• La situación deficitaria general en el territorio, como producto de las defi-ciencias o carencias de los distintos sis-temas o de los resultados derivados de su interacción; las causas que las gene-ran y su nivel de incidencia en el nivel de desarrollo y seguridad del territorio.

• Las potencialidades y oportunidades que pueden aprovecharse para aportar al logro del Buen Vivir en el territorio provincial.

• La posibilidad y los requerimientos para que la provincia responda a las funcio-nes estratégicas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y la Estrategia Territorial Nacional.

• Las características propias del territorio, como base para el desarrollo sostenible.

• Las formas actuales de ocupación y uso del suelo en actividades producti-vas, agroproductivas o extractivas; áreas con recursos naturales; y sus impactos y efectos ambientales y socioeconómicos.

• Las condiciones de seguridad para el desarrollo sostenible en el territo-rio, relacionadas con riesgos presen-tes y futuros (exposición, fragilidad y resiliencia) frente a eventos potencial-mente dañinos (amenazas).

5 El sistema de movilidad, energía y conectividad (redes y flujos) es el que estructura las actividades que la población lleva a cabo en el territorio. De su buen funcionamiento depende, en alto grado, la posibilidad de alcanzar los objetivos de desarrollo. Es otro insumo o componente básico para diagnosticar y proponer el modelo de ordenamiento territorial.

6 La competencia de transporte terrestre, tránsito y seguridad vial es de los GAD cantonales, pero hasta que la asuman plenamente radica en el Estado Central y sus instancias desconcentradas provinciales. El equipo de planificación provincial, con apoyo de las instancias desconcentradas provinciales de la Agencia Nacional de Regulación y Control de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial de acuerdo con los gobiernos cantonales, debe establecer la situación de este sistema en la provin-cia, ya sea por agregación o síntesis del estado en cada cantón.


• Los efectos positivos y negativos (impacto) de los macroproyectos (ener-géticos, viales, industriales, etc.) exis-tentes, y los efectos que pueden deri-varse de los macroproyectos que se hayan previsto implementar en el terri-torio de la provincia o en su entorno.

• Las relaciones del territorio provincial con los territorios circunvecinos y con los del nivel cantonal y parroquial; las posibilidades de alianzas, competitivi-dad o complementariedad.

• El modelo territorial actual, es decir la forma en la cual se ha organizado y está operando el territorio provincial con sus ventajas y desventajas, y las políti-cas que se aplican en el territorio.

• Una línea base de la información dispo-nible que será el referente para el con-trol y seguimiento de los Planes y estará directamente relacionada con el Sis-tema de Indicadores que proporcione el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.

El diagnóstico estratégico es el resultado del análisis de las interacciones que se producen en el territorio provincial entre los distin-tos sistemas a los que se hizo referencia en el punto anterior. El diagnóstico no es, por tanto, una recopilación de datos inconexos, sino que debe permitir una lectura crítica, estratégica y sistematizada de la realidad provincial en la actualidad y la proyectada en el tiempo, y en especial los tipos de cau-salidad que la generaron.

El diagnóstico provincial es un referente para los cantones y parroquias de la provin-cia, y debe a su vez nutrirse de sus diagnós-ticos. Ello permite identificar prioridades de intervención y demandar la presencia de representantes de los gobiernos muni-cipales y parroquiales. (Por ejemplo: cuen-cas o ríos contaminados en varios cantones y parroquias que generen riesgos a la pobla-ción o las actividades; actividades de riesgo que requieran de acciones de prevención de discapacidades; influencia de proyectos regionales o nacionales que incidan en el territorio de varios cantones; cambios en las dinámicas familiares.)

C. Modelo Territorial Actual7

Es la forma de organización del territorio provincial que rige al momento de efectuar

el diagnóstico y debe mostrar espacial-mente, entre otros aspectos, los siguientes:

• La interrelación (factores positivos o negativos) entre las áreas de actividad económica, de protección y de riesgo con los sistemas de centros poblados concentrados y dispersos.

• Las ventajas o limitaciones de las redes de energía y riego en el territorio en relación con las áreas de actividad productiva.

• La capacidad y localización espacial de los sistemas de vialidad en relación con los sistemas de transporte y tránsito, y los lugares de actividad productiva y los asentamientos de población.

• Ventajas y limitaciones del sistema de centros poblados, sus modos de conexión, posibilidades de acción man-comunada, roles y funciones en el con-texto provincial.

El modelo debe mostrar de forma gráfica este conjunto de relaciones, y añadir además una memoria explicativa sin olvidar que las relaciones sociales asimétricas también se muestran espacialmente de tal manera que sea accesible a la ciudadanía.

D. Escenarios

En el contexto integral o marco de condi-ciones políticas, económicas, sociales y ambientales que una provincia identifica o estructura, como referente para la toma de decisiones (propuestas) orientadas al logro del Buen Vivir, se debe construir escenarios de desarrollo, que incluyan lo tendencial y lo probable identificando los múltiples fac-tores que influyen en el territorio, las que pueden modificar las tendencias detectadas en el diagnóstico.

• El escenario tendencial establece la situa-ción que se daría si se mantienen las tendencias detectadas en el diagnóstico,

7 La construcción del modelo debe ser participativa. Todos los actores identificados en el Paso 1 del proceso de planificación, a partir de una versión preparada por el equi-po técnico de planificación, deben aplicar los conocimien-tos y saberes que poseen de su territorio para ubicar zonas o identificar situaciones deficitarias, relaciones inadecuadas, potencialidades u oportunidades desaprovechadas del territorio. Es un primer aporte colectivo orientado a la apropiación del Plan. Se recomienda el uso de coremas para lograr la construcción del modelo y facilitar los aportes


por ejemplo: crecimiento demográ-fico tendencial; tendencias en la situa-ción económica de la provincia; el nivel de deterioro de la situación ambien-tal (deterioro o pérdida del patrimonio natural, contaminación, déficit hídrico) que se alcanzaría si se siguen dando acti-vidades de sobreexplotación de madera, mal uso de cauces y quebradas, uso de sustancias tóxicas, etc.; incremento de demandas de servicios por crecimiento de la población; incremento o manten-ción de inequidades sociales; conso-lidación o incremento de las amena-zas socioambientales y de los factores y niveles de riesgo; entre otras.

• El escenario probable es el que se gene-raría de la acción de factores externos y previsibles, como por ejemplo el desa-rrollo de un Proyecto Estratégico Nacio-nal que en un futuro inmediato puede ejecutarse en el territorio provincial. Para esto, se debe identificar los posi-bles efectos (impactos) que podrían pro-vocar algunos factores exógenos, que modificarían el escenario tendencial y que podrían ser beneficiosos o perjudiciales dentro de lo económico, social, cultural, ambiental y político - institucional.

• El escenario consensuado corresponde al escenario que se considera más conve-niente para la provincia, considerando tanto las posibilidades y limitaciones propias como las nuevas opciones y condicionantes generadas por el esce-nario general probable, de manera que se aprovechen las oportunidades poten-ciales y se mitiguen los posibles efectos adversos.

E. Mapas, Cuadros o figuras derivados del Análisis de los Sistemas

La situación de cada sistema también debe expresarse de manera gráfica mediante el uso de mapas, cuadros o figuras que regis-tren la proyección de esas situaciones en el territorio. Estos documentos son el insumo para identificar el modelo de desarrollo y ordenamiento territorial con el que está actualmente operando o funcionado la pro-vincia; los cuadros y sus datos cuantitati-vos serán la base para la formulación de la propuesta. Algunos de estos mapas, cua-dros o figuras pueden ser ampliaciones o especificaciones de los recomendados en el Capítulo IV de esta guía; se señalan los más importantes:

• Mapa, cuadro o figura de áreas ambiental-mente prioritarias: Delimitación de áreas que requieren manejo ambiental priori-tario para proteger el patrimonio natural y garantizar la oferta ambiental (zonas con alta biodiversidad, bosques natura-les, zonas vulnerables por procesos de erosión o desertificación, nacimientos de agua y zonas de recarga de acuíferos, áreas de manejo de cauces, etc.).

• Mapa, cuadro o figura de amenazas natu-rales y socioambientales: Ubicación y deli-mitación indicativa de las áreas que pre-sentan situación de amenaza por eventos naturales o socio ambientales (inunda-ción, deslizamiento, avalancha, sismo, erupción volcánica). Debe identificar las zonas de riesgo, para las actividades pro-ductivas, asentamientos y/o infraestruc-turas ubicadas en zonas de amenaza.

• Mapa de áreas de usos y ocupación de los suelos de la provincia en actividades pro-ductivas, de asentamientos concentrados; áreas protegidas y otros usos que represen-ten polígonos de actividad.

• Mapa o cuadro de proyectos estratégicos: Ubicación geográfica (si posible) y seña-lamiento indicativo de áreas de influen-cia de proyectos estratégicos regionales y nacionales.

• Mapa, cuadro o figura de cadenas pro-ductivas: Localización y definición del ámbito de influencia en el territorio, de las cadenas productivas y de valor deri-vadas de los mapas provinciales.

• Mapa, cuadro o figura de los asentamien-tos de la provincia: Señalamiento de las relaciones que se dan entre los distintos asentamientos de la provincia, las áreas de actividad y las redes o flujos que los vinculan.

• Mapas, cuadros o figuras sociales: Carac-terización espacial de los indicadores de coberturas y calidad de servicios bási-cos (infraestructura, servicios sociales, etc.), así como de condiciones de vida (violencia de género, seguridad ciuda-dana, etc.). Además, información que exprese las condiciones de vida de la población e identifique las inequidades en el ejercicio de los derechos sociales, culturales y políticos de la población con las desagregaciones por sexo, edad, origen nacional y étnico y discapacidad.


• Mapas, cuadros o figuras culturales: Seña-lamiento (delimitación indicativa) de territorios, comunidades, pueblos y nacionalidades en la provincia.

• Mapa de relaciones funcionales: Ubi-cación y relaciones espaciales de las vinculaciones que se dan con otros territorios y las dependencias o comple-mentariedades que por diversas activi-dades económicas productivas se gene-ran con ellos y tienen posibilidad de expresarse en el territorio.

2.1.2 Propuesta

“Propuesta.- Para la elaboración de la pro-puesta, los GAD tomarán en cuenta la visión de mediano y largo plazos, los objetivos, polí-ticas, estrategias, resultados y metas desea-das, y el modelo territorial que debe implemen-tarse para viabilizar el logro de sus objetivos” (COPFP, Art. 42).

En el proceso de formulación de un Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial la propuesta comprende el conjunto de decisio-nes8 que tomará y adoptará la provincia con el objeto de alcanzar una situación deseada de Buen Vivir, sobre la base de las tenden-cias y los escenarios posibles y deseados que enmarcan el proceso.

La propuesta debe contener los siguientes elementos:

a) La visión a largo plazo de hacia dónde debe ir la provincia, los objetivos espe-cíficos o resultados que deben alcan-zarse, las políticas, estrategias y metas, desde un enfoque de derechos; y

b) El modelo territorial deseado que debe implantarse para viabilizar el logro de los objetivos.

Se detallan los contenidos de estos elementos:

A. Decisiones estratégicas: ¿Hacia dónde va la provincia en el largo plazo?

Contiene la decisión consensuada de alcan-zar una situación en el ámbito provincial que garantice el Buen Vivir de su población. Los componentes de estas decisiones son los siguientes:

• Objetivo integral o de desarrollo9, es la situación fundamental que se desea alcanzar en un plazo determinado, que debe sintetizar y resaltar al menos los siguientes aspectos:

– La situación social, cultural, eco-nómica y ambiental deseada o que se busca alcanzar en un período determinado.

– La calidad de vida que se debe alcanzar, medida en el contexto de un hábitat seguro, eficiente, soste-nible y equitativo.

– El rol del territorio en el contexto regional o nacional; sus principales atributos y su buen funcionamiento.

– La forma deseada de organización institucional y funcionalidad para la gestión.

El objetivo integral debe ser medido sobre la base de un conjunto de indicadores vincu-lados con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y con las políticas públicas que se generen para el alcanzar el Buen Vivir.

El objetivo integral de desarrollo así estruc-turado demanda a la vez la adopción, igual-mente consensuada, de otras decisiones complementarias que permitan su concre-ción y consolidación; en tal sentido deben definirse:

– Las políticas públicas que deben aplicarse en el territorio para lograr alcanzar el objetivo integral que van a orientar la definición de los objetivos específicos de desarrollo y también permitirán concretar la estructura y el modelo de ordena-miento territorial.

8 Las decisiones deben ser adoptadas de manera concertada y articulada con los representantes de las parro-quias y de los cantones, y deben ser concomitantes con las directrices que emanen del Plan Nacional de Desarrollo.

9 El objetivo integral es el punto medular del Plan de Desarrollo y su razón de ser. Su logro se convertirá en el punto focal de la gestión de los gobiernos provinciales en los próximos 10 ó 15 años. Hay dos fundamentos para definir este objetivo: El diagnóstico estratégico, que no solo muestra lo que se debe corregir sino las potencialida-

des que deben aprovecharse para alcanzar el nivel de vida desead; y Las aspiraciones de los actores que se han deri-vado del proceso de vida y el conocimiento del territorio. Las técnicas de trabajo con los actores territoriales son cruciales para garantizar la legitimidad y apropiación del Plan.


– Los objetivos específicos o resultados particulares10, que se deben alcanzar para afianzar y viabilizar el objetivo integral. Estos objetivos específicos deben definir situaciones deseadas que superen situaciones deficita-rias o aprovechen potencialidades de los distintos sistemas, preferi-blemente resultantes de la interac-ción de dos o más sistemas para aportar a reforzar el carácter inte-gral que debe poseer el gran obje-tivo de desarrollo. También para cada uno de estos objetivos, deben estructurarse indicadores específi-cos, que serán los que orienten los procesos de seguimiento, evalua-ción y retroalimentación del Plan y lo vinculen con los objetivos nacio-nales de desarrollo.

Sin perjuicio de la libertad de decisión que tienen los GAD, los Planes deberían defi-nir las situaciones que deben alcanzarse en relación con los siguientes aspectos:

– La sostenibilidad del sistema ambiental y el debido aprovecha-miento de sus potencialidades, atendiendo a los derechos de la naturaleza.

– La equidad y no discriminación en la distribución de los recursos, ser-vicios y oportunidades para los dis-tintos grupos y colectivos humanos que habitan el territorio.

– La precautelación de la seguridad de las y los ciudadanos y de la infraes-tructura productiva frente a riesgos de desastre, entendida como parte integrante del desarrollo sostenible.

– El reforzamiento de las oportuni-dades para alcanzar el desarrollo endógeno y fomentar las opciones para el emprendimiento de pro-yectos productivos que favorezcan la generación de trabajo y empleo sostenible.

– La generación de condiciones favo-rables para el fomento de activi-dades económicas urbanas y rura-les con énfasis en el desarrollo de las y los productores pequeños y medianos.

– El reforzamiento de los sistemas viales, de comunicación y conecti-vidad en el ámbito provincial.

– La precautelación del patrimo-nio cultural tangible e intangible, y el fomento de las capacidades de cogestión de las organizaciones sociales de nivel provincial.

– La articulación y aporte de la pro-vincia a los esfuerzos y objetivos de desarrollo sostenible, tanto en su nivel de gobierno como en el resto de los niveles de gobierno.

• Las estrategias de largo plazo que deben ponerse en marcha en el territorio para viabilizar o facilitar el logro de los resul-tados. Es decir alianzas, acuerdos, asig-nación de prioridades, preparación de condiciones favorables para la inver-sión, fomento de proceso mancomu-nados, concreción de apoyos externos, entre otras medidas, que viabilizarán la puesta en marcha del Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.

• Las metas, entendidas como los avan-ces de las situaciones intermedias que deben alcanzarse entre el inicio del pro-ceso de aplicación del Plan y su hori-zonte. Estas metas podrían ser coinci-dentes con los períodos administrativos o según lo establezca la ley, y se deben medir sobre la base de los mismos indi-cadores de los resultados u objetivos específicos. Adicionalmente, las metas pueden, en algunos casos, orientarse específicamente hacia la reducción de brechas sociales particulares y, en gene-ral, se debe procurar generar informa-ción desagregada por sexo, edad, y ori-gen étnico y migratorio, de modo que se pueda medir avances diferenciados.

• El rol que debe desempeñar el territorio en el contexto regional o nacional, sobre la base de las características del escena-rio más probable que puede devenir en el corto, mediano o largo plazo. Deben identificarse las responsabilidades de los gobiernos del nivel cantonal y parro-quial, para definir quién hace qué en el territorio provincial, y así evitar super-posiciones e interferencias.

10 El propósito de identificar los resultados u objetivos específicos es caracterizar el alcance y cometidos del objetivo integral. Los objetivos específicos permiten eventualmente organizar las acciones —por ejemplo Planes, Programas, Proyectos— en ejes integradores de fácil comprensión por los ciudadanos y facilitadores de los mecanismos y modelos de gestión que deben aplicar los GAD para la puesta en marcha y seguimiento del Plan.


B. Decisiones territoriales: ¿Cuál es el modelo territorial de la provincia que facilitará alcanzar el desarrollo?

Para efecto de esta Guía, debe entenderse como “modelo territorial deseado” a la forma de organización del territorio provincial que permitirá que se lleven a cabo, de la manera más adecuada (sostenible, segura, equitativa y eficiente), la ocupación y todas las activi-dades de la población en el territorio; y que se fortalezcan los vínculos espaciales entre los asentamientos y entre estos y el medio natural. En tal sentido, deben superarse las limitaciones del modelo actual establecido en el diagnóstico y aprovechar las potencia-lidades del territorio en el marco del escena-rio territorial seleccionado, para alcanzar los objetivos de desarrollo.

Existen dos grandes tipos de sistemas que se manifiestan de modo espacial:

• Sistemas que se incorporan en forma de polígonos o manchas en los diversos mapas, correspondientes a áreas o zonas del territorio que se delimitan y diferen-cian por efectos ambientales, socioeco-nómicos o culturales, tales como:

– Zonas que pertenecen a la base natural (sistema ambiental) corres-pondientes a áreas de protección; áreas de manejo especial debido a condiciones de vulnerabilidad, o que requieren un manejo especial por estar expuestas a condiciones de amenaza presente o potencial; áreas de mitigación de impactos de macroproyectos, entre otras.

– Áreas dedicadas sobre todo a activi-dades y usos productivos: agrope-cuaria, forestal, minera o extractiva, industrial turística, infraestructura regional/nacional, etc.

– Zonas étnico-culturales. – Áreas de asentamientos poblaciona-

les y sus superficies de expansión. – Circunscripciones territoriales.

• Sistemas que estructuran o vinculan funcional y socialmente los polígonos o manchas enunciados anteriormente, por ejemplo: sistemas o redes de infraes-tructura, de movilidad, energía y conec-tividad que se representan generalmente como líneas y puntos en los mapas.

A partir de las características que se señalan en los puntos precedentes, deben definirse

alternativas de organización (modelo terri-torial deseado) que respondan de manera integral a:

• Las determinantes que están implícitas en la visión y los objetivos de desarrollo, así como también en los resultados pre-vistos para cada sistema.

• La delimitación y definición de formas de utilización y manejo de las diversas zonas del territorio.

• Los requerimientos específicos de vin-culación que se derivan de la naturaleza de las distintas zonas que conforman el territorio.

• Los requerimientos de vinculación que se detectaron como necesarios de esta-blecer o fortalecer con los territorios circunvecinos.

La forma de expresión de estas disposiciones puede ser realizada, inicialmente, mediante esquemas gráficos tipo corema, que poste-riormente se transformarán en mapas o pla-nos georreferenciados, una vez se concreten las Estrategias Territoriales.

2.1.3 Decisiones organizacionales: El modelo de gestión

“Modelo de gestión. Para la elaboración del modelo de gestión, los GAD deberán precisar, por lo menos, los datos específicos de los pro-gramas y proyectos, cronogramas estimados y presupuestos, instancias, responsables de la ejecución, sistema de monitoreo, evaluación y retroalimentación que faciliten la rendición de cuentas y el control social” (COPFP, Art. 42).

Aclaración

El modelo de gestión es el instrumento que permitirá a los GAD llevar a la práctica los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial, es decir viabilizará la consecu-ción de los objetivos y los resultados de desarrollo previstos para el largo plazo. En tal sentido y de acuerdo con el mandato que encabeza este punto, se deben considerar como componentes del modelo los siguien-tes elementos:

• Instancias responsables de la formula-ción del Plan.

• Identificación de programas y proyectos orientados al desarrollo, cronograma de


ejecución y presupuestos estimativos, que constituyen las líneas de acción estratégicas.

• Sistema de monitoreo, evaluación y control de la ejecución y sus logros.

• Estrategia de promoción orientada a la apropiación y control del Plan por parte de la ciudadanía.

A. Conformación de las instancias vinculadas con la planificación participativa

El Gobierno Provincial deberá conformar las siguientes instancias de modo obligatorio:

El Consejo o Asamblea de Ciudadanos:

Según las opciones que brinda el inciso final del Art. 100 de la Constitución, y que debe cumplir las funciones ahí previstas, que se contienen en el Capítulo III del Título VII, “Modalidades de Gestión, Planificación, Coordinación y Participación”, y con mayor especificidad lo que contempla el Art. 304 del COOTAD y en general con las disposicio-nes de la Ley Orgánica de Participación Ciu-dadana. Es de particular importancia obser-var las disposiciones relacionadas con la participación paritaria de hombres y muje-res y la inclusión de representantes de gru-pos tradicionalmente marginados.

El Consejo de Planificación Provincial

Se conformará según lo dispuesto en el Art. 28 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.

Otras instancias no obligatorias pero fuerte-mente recomendadas:

El Grupo Provincial de Planificación.

Esta instancia estaría conformada por repre-sentantes del Estado Central (gobernador/a, delegados de los sectores desconcentrados) y por las máximas autoridades de los GAD provinciales: prefecto/a, alcaldes/esas, pre-sidentes/as de juntas parroquiales. Su acti-vidad principal sería tomar decisiones con-certadas sobre los temas vinculados con el territorio provincial. En tal sentido, puede ser el espacio donde se lleguen a acuer-dos sobre aspectos como: los objetivos de desarrollo de la provincia, su organización territorial, los sistemas de asentamientos,

de vías transporte y tránsito, el aprovecha-miento de temas estratégicos, etc.

Este es un modelo de concertación que ha sido aplicado y está funcionando en varias provincias, en especial con relación a los Proyectos Estratégicos Nacionales y sus impactos en los territorios provinciales.

Una instancia interna (por ejemplo la Oficina del Plan), encargada de la facilitación del proceso de formulación, ejecución y segui-miento de los Planes de Desarrollo y Orde-namiento Territorial estaría conformada al menos por:

• Un técnico o técnica del gobierno pro-vincial, vinculado al desarrollo econó-mico y/o territorial que actuará como coordinador del proceso de formula-ción del Plan, con dedicación exclu-siva, como parte de la Dirección de Planificación, o en su ausencia bajo directa dependencia de Prefectura de la Provincia.

• Una o un asistente técnico con experti-cia en el manejo de sistemas de infor-mación geográfica y estadísticas.

Un Comité Consultivo del Plan, que estaría conformado por:

• Representantes de todas las direccio-nes o departamentos, que se reuni-rían al menos una vez al mes para tratar temas vinculados al Plan. Son especial-mente importantes las direcciones o departamentos de ambiente, financiero, de obras públicas, de participación ciu-dadana, asesoría jurídica y de compras públicas.

• Ocasionalmente, y en orden a las carac-terísticas del proceso, se pueden incor-porar representantes de las organiza-ciones sociales y privadas que estén participando en la formulación de los Planes.

• Ocasionalmente, por representantes de los sectores (delegaciones provinciales de los ministerios o secretarías) invo-lucrados en los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial.


B. Identificación de programas y proyectos, cronograma de ejecución y presupuestos estimativos11

Constituyen en su conjunto la hoja de ruta con la que el GAD guiará su accionar, durante el período de vigencia del Plan, una vez que este haya sido aprobado por el Con-sejo. Debe contener:

• Los programas y proyectos, articulados con los objetivos de desarrollo, que se desarrollarán a lo largo del período de vigencia del Plan.

• Programas y proyectos, a nivel de per-fil, que sean calificados como prio-ritarios que deberán ser ejecutados, según las metas previstas, en el corto plazo (cinco años) o en su defecto en el tiempo correspondiente al período administrativo.

• Cronograma de ejecución de los progra-mas, proyectos, acciones y metas corres-pondientes al período administrativo, o según lo defina la Ley, que deberán incluir el tiempo estimado que tomará la planificación hasta el nivel de factibi-lidad de esos proyectos y los tiempos de licitación de las obras. Estos cronogra-mas servirán para la elaboración de los Planes Plurianuales y Anuales que serán sometidos a consideración del Consejo Provincial para su aprobación.

• El presupuesto de inversión que demanda la ejecución de los proyectos contenidos en el cronograma, incluirá costos de planificación en detalle y las fuentes de financiamiento que garanti-cen la transferencia de recursos efecti-vos para todos y cada uno de los proyec-tos priorizados.

C. Sistema de monitoreo, evaluación y retroalimentación

Permitirá ejercer el control continuo del proceso de ejecución del Plan sobre la base de la información que se genere y analice,

facilitará la toma de decisiones adecuadas y oportunas para el logro de los objetivos y metas.

El sistema debe permitir la verificación del cumplimiento y el nivel de avance del Plan. Para el efecto, debe entenderse como cum-plimiento al grado de ajuste entre lo previsto cronograma y presupuesto y lo ejecu-tado; y nivel de avance como el camino reco-rrido hacia el logro de los objetivos del Plan. La información que genere el sistema per-mitirá a las instancias competentes, adop-tar medidas que permitan acelerar accio-nes, reorientar, ampliar o reducir esfuerzos, con miras a lograr la eficiencia de los pro-cesos y la optimización de resultados. De forma adicional, se pueden realizar evalua-ciones cualitativas, las cuales permiten un acercamiento a las percepciones de la ciu-dadanía. El sistema debe permitir el cumpli-miento del derecho a la información de las personas que habitan los territorios y como insumo para la rendición de cuentas de las autoridades.

D. Estrategia de promoción y difusión de los planes

Es indispensable que antes de que se inicien las acciones previstas en el Plan se logre un adecuado nivel de apropiación por parte de la ciudadanía. Con ese propósito es preciso formular una estrategia de comunicación del Plan que contemple las actividades, res-ponsabilidades y recursos que deben desti-narse para su puesta en marcha. Esta estrate-gia deberá contemplar, entre otros aspectos, material de difusión que permita transmi-tir a la población, los objetivos, resultados y procedimientos propuestos, para así fomen-tar su plena apropiación del Plan. Los men-sajes y materiales comunicacionales deben considerar los diferentes grupos poblacio-nales que habitan en el territorio para lograr una respuesta efectiva a la convocatoria e incluir a grupos sociales tradicionalmente marginados: personas con discapacidad, mujeres, jóvenes y otros.

11 Si bien en esta parte se trata del Plan de Desarrollo, los Programas y Proyectos deben contener también los que sean propios del Plan de Ordenamiento Territorial y los vinculados a la Gestión de Territorio. Se identifican entonces tres grupos posibles de proyectos:

a) De Desarrollo, que abarcarán los campos de lo social, lo económico y lo ambiental en tanto son los pilares del desarrollo integral. Son la base para alcanzar el desarrollo.

b) Del ordenamiento territorial, que contemplarán los relacionados con:

Flujos y redes: Sistemas viales, de energía y conectividad);

Sistema de Asentamientos Humanos.c) De la gestión del territorio, fortalecimiento GAD

provincial y de las Organizaciones Sociales que pueden asumir la Cogestión del territorio.


2.2 Planes provinciales de ordenamiento territorial

El Código Orgánico de Planificación y Finan-zas Públicas establece en su artículo 43, que los planes de ordenamiento territorial deben tener como objetivos:

• Las estrategias territoriales.

• Los mecanismos de gestión.

• Los programas y proyectos.

2.2.1 Las estrategias Territoriales

Son las decisiones y medidas (políticas públicas) que adopta el GAD provincial para articular las directrices y orientaciones que surgen de los objetivos de desarrollo, sumado a las, características y potencialida-des del territorio y su forma de utilización y organización. Los ámbitos de aplicación de esas estrategias abarcan todo el territo-rio provincial y deben responder a criterios de equidad para todos sus habitantes y aten-der a sus demandas, algunas de las cuales van más allá del ámbito de sus competen-cias y del mandato de las leyes pertinentes. Es importante tener siempre presente que las políticas públicas son el mecanismo que permite al gobierno local cumplir y garan-tizar los derechos humanos (sociales, eco-nómicos, culturales, políticos y civiles) de las personas, colectividades, comunidades, pueblos y nacionalidades.

Si bien las determinaciones sobre uso, ocu-pación y manejo de suelo son facultades pri-vativas de los gobiernos cantonales, y obli-gan a los demás regímenes o gobiernos territoriales a respetarlas. Es entonces nece-sario para garantizar la debida coherencia y la construcción de un proyecto nacional, según lo establece el primer inciso del artí-culo 296 y el artículo 299 del COOTAD y los Lineamientos para la planificación del territo-rio acordados que se busquen acuerdos y consensos con esos gobiernos al momento de adoptar decisiones relacionadas con la organización del territorio provincial.

Los temas de la estrategia territorial provin-cial se deben concretar en tres campos:

• El poblamiento.

• La utilización del territorio, en especial para el fomento productivo.

• La consolidación de un hábitat provin-cial equitativo, seguro y sostenible.

A. La Estrategia de Poblamiento

Sobre la base de una síntesis concertada de las estrategias provinciales, mediante un pro-ceso metodológico entre todos los actores públicos, privados y comunitarios del terri-torio, se debe construir una estrategia pro-vincial de poblamiento que comprenda:

Las previsiones y medidas que deben adop-tarse para conducir los procesos de localiza-ción de la población en el territorio durante el período de vigencia del Plan. En tal sen-tido, a partir del modelo deseado de orde-namiento territorial, se deben definir los lugares de asiento de la población en la pro-vincia, según su dinámica demográfica y los patrones deseados de localización espa-cial y capacidad de acogida, no solo de la población sino además de las áreas de acti-vidad general. La estrategia debe orientarse a fomentar, desalentar o proponer nue-vas opciones frente a esas tendencias, en orden, a consideraciones como las siguien-tes: sostenibilidad ambiental, posibili-dad de explotación de recursos, seguridad, aprovechamiento de posibilidades estra-tégicas de mediano y largo plazo. Además, dado que el territorio es el espacio donde se reproducen las inequidades por razón de sexo, origen nacional, étnico y otros, se debe tener en cuenta las dinámicas de poder que podrían resultar de esta estrategia, pro-curando que el poblamiento lleve a condi-ciones de igualdad.

La demanda de servicios que se generará a lo largo del período de vigencia de los Pla-nes por parte de la población. La estrategia debe contemplar las posibilidades de pro-veer de manera sostenible los servicios que demanda la población, y en dónde se van a situar, así como los equipamientos reque-ridos, en particular por parte de grupos de atención prioritaria y otros grupos his-tóricamente excluidos, discriminados o marginados.

Los estímulos o desincentivos que deberán implementarse para que se logren mante-ner, incrementar o reducir los volúmenes y densidades de población no solo dentro del territorio provincial, sino también en zonas de ocupación diferenciada por tipo de acti-vidad o uso del territorio. La movilidad de la población vinculada a la migración es un fac-tor que demandará políticas, principalmente,


asociadas a incentivos y desincentivos para la migración, garantizando derechos iguales a todos y todas independientemente del terri-torio donde se encuentren.

La consolidación del Sistema de Centros Pobla-dos de la Provincia, que defina roles y respon-sabilidades sobre la base de la asunción del componente estratégico del Plan de Desarro-llo, para el logro de los objetivos de desarro-llo, para alcanzar mayor eficiencia en el fun-cionamiento del territorio

B. La Estrategia de Utilización del territorio

La competencia para establecer el uso, ocu-pación y manejo del suelo es exclusiva de los gobiernos municipales. En orden a este principio, los Planes provinciales deben considerar las propuestas de ordenamiento territorial de los distintos Planes cantona-les, y mediante una acción concertada con los responsables de esos gobiernos definir, la clasificación y los usos del suelo que serán permitidos en los suelos no urbanos de la provincia. Esta decisión puede conllevar la necesidad de un amplio proceso de análisis y negociación entre esos actores. Un proceso que solo puede estar orientado a lograr el mayor beneficio para la población y al terri-torio que son únicos12.

El eje conductor de este proceso debe funda-mentarse, al igual que en todos los niveles de gobierno “en los principios de la función social de la tierra, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y beneficios” (Art. 296 del COOTAD). Los temas que abarca esta estrategia son los siguientes:

Clasificación del suelo, que acogerá la zonifi-cación de los Planes cantonales para definir las categorías de suelos urbanos, urbaniza-bles y no urbanizables en la globalidad de la provincia.

Uso del suelo rural, que definirá la zoni-ficación los polígonos o elementos

estructurados según usos principales que se destinarán en el cantón para el desarrollo de al menos las siguientes actividades:

• Productivas: agrícolas, forestales, indus-triales, etc.

• Protección ambiental: parques natura-les, bosques protectores, cauces de ríos, etc.

• Áreas de riesgo en el ámbito provincial.

• Preservación y usufructo de áreas patri-moniales naturales o arqueológicas.

C. La Estrategia de consolidación de los Asentamientos Humanos

También como síntesis de las disposicio-nes relativas a los asentamientos huma-nos que forman parte de los Planes de los diversos cantones y parroquias, es decir mediante procesos de concertación o con-senso, se debe formular una estrategia que permita garantizar un nivel equitativo y sostenible de calidad de vida en todos los lugares de asentamiento de población en la provincia. Esta estrategia debe por tanto orientarse a lograr:

• Accesibilidad democrática sin discrimi-nación a los servicios sociales de salud y educación sensibles a género y con enfoque intercultural y generacional.

• Accesibilidad democrática a una vivienda digna cultural y geográfica-mente sensible, en cualquier parte del territorio provincial.

• Accesibilidad democrática sin discrimi-nación a los servicios básicos, de agua potable y saneamiento.

• Localización equitativa de los servi-cios municipales de aprovisionamiento básico y seguridad, en todos los ámbitos de la provincia.

Para concretar estas estrategias los Planes de Ordenamiento Territorial de las provincias deberían contemplar acciones como:

• Apoyar a los gobiernos municipales o parroquiales en cuyos territorios se detecten niveles insuficientes en la cali-dad de vida, ya sea mediante acuerdos o convenios bilaterales.

12 Los gobiernos provinciales deberían tomar iniciativas para llegar a acuerdos con los GAD cantonales para que las decisiones sobre el uso y ocupación del territorio provin-cial, tengan coherencia y lógica con la realidad .En ningún caso se deben aplicar decisiones jerárquicas ni imponer voluntades. Por el contrario, abrir un espacio de diálogo y planificación con todos los actores es lo recomendable y sostenible. Los Grupos Provinciales de Planificación que se están implementando en torno a los Proyectos Estratégicos Nacionales (PEN), son un ejemplo a seguir.


• Fomentar mancomunidades o consor-cios que permitan el aprovechamiento de sinergias y experiencias.

• Facilitar gestiones ante el Estado Central o sus niveles desconcentrados.

• Acompañar los procesos de mejora-miento de la calidad del hábitat.

D. Los sistemas estructurantes: Movilidad, Energía y Conectividad13

Están constituidos por tres sistemas dife-renciados que permiten que la población que habita la provincia, las distintas áreas de actividad productiva agrícola, minera, de protección natural y en general la globalidad del territorio, se relacionen y funcionen de modo eficiente.

Los sistemas considerados son los siguientes:

• El sistema de vialidad.

• El sistema de conectividad.

• El sistema de energía.

• El sistema de riego.

El sistema vial comprende el subsistema de vialidad intercantonal, que debe formar parte del sistema de movilidad que se derive y acuerde con los cantones.

El sistema de conectividad abarca el tema de la comunicación telefónica y el de conexión a las redes interconectadas de comunicación en el ámbito global (internet), que deben ser accesibles a la población de la provincia.

El sistema de energía, entre otras la eléctrica, que debe atender la demanda para la produc-ción y el consumo en el territorio provincial, bajo criterios de eficiencia energética y que aporten al cambio de matriz energética.

Los sistemas de riego existentes en la pro-vincia como apoyo a toda la diversidad productiva.

E. Mapas del Plan de Ordenamiento

Los mapas que contienen la propuesta de Modelo de Ordenamiento Territorial per-miten la aplicación territorializada de las disposiciones normativas y programáti-cas. Teniendo en cuenta los diversos nive-les de las decisiones de ordenamiento territorial se deberán elaborar mapas en tres escalas básicas así:

• Mapa de localización, que contenga las relaciones espaciales del Modelo del cantón con los cantones colindantes y con la provincia. Escala 1:100.000 a 1:50.000

• Mapa(s) del Modelo Territorial Actual, que comprende(n) la totalidad del terri-torio provincial a escala 1:50.000 o 1:25.000, en el cual se incorporan y arti-culan los diversos sistemas que confor-man el Modelo.

• Mapa(s) de las decisiones que contiene el Modelo Territorial para las áreas, donde se requiere un mayor nivel de detalle por la presencia de proyectos de carácter regional o intercantonal. Estos mapas se elaborarán en escala 1:10.000, y mayores

Todos los mapas deben ser elaborados con los estándares que señale el Sistema Nacio-nal de Información.

2.2.2 Instrumentos y mecanismos de gestión del territorio

Se deben considerar los siguientes:

• Instancia a cargo de la aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial.

• Normativa para la aplicación de las dis-posiciones del Plan de Ordenamiento Territorial.

• Acuerdos o convenios que se celebren para la aplicación del Plan.

• Convenios con organismos nacionales e internacionales de asistencia técnica y cooperación.

Instancias a cargo de la aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial

• La misma que se estructuró para la for-mulación de los Planes Oficina del

13 Algunas de las competencias vinculadas con estos sistemas no son propias de los gobiernos provinciales sino de los de otros niveles; sin embargo, deben constar en sus Planes de Ordenamiento Territorial. Es entonces indispen-sable que los responsables de esos GAD logren acuerdos y coordinen acciones que generen beneficios a la población de la provincia.


Plan, por ejemplo asumiría, una vez que entren en vigencia, el rol de coor-dinadora del proceso de concreción del Plan y, en tal sentido, sus funciones serían, entre otras, las siguientes:

– Articulación y seguimiento de la eje-cución de los programas y proyectos de los Planes. Esto implica la acción de coordinación entre las instan-cias respectivas del GAD que sean responsables de los programas y proyectos, y la articulación con las instancias externas que tienen res-ponsabilidad en la ejecución de los proyectos de su responsabilidad.

– Articulación de los procesos de con-trol de la aplicación de los Planes, en especial en el cumplimiento de sus disposiciones normativas. Se deben crear espacios para el inter-cambio de opiniones y el ejercicio de veeduría y control de aplicación del Plan por representantes de los actores territoriales.

– Seguimiento y evaluación de los Pla-nes, con base en el Sistema que forma parte del modelo de ges-tión, y articulación de los procesos de actualización o ajuste de esos instrumentos.

• Organizaciones de actores territoria-les con las que se celebren convenios específicos, en especial orientados a la corresponsabilidad en la ejecución de los Planes.

Normativa para la aplicación de las disposicio-nes del Plan

Estará constituida por el conjunto de dis-posiciones relacionadas con los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial de la Provincia.

Acuerdos o convenios para la vigilancia del Plan

Orientados a coordinar y concretar los pro-gramas y proyectos de los Planes para, entre otros fines, que se suscriban entre el Gobierno Provincial y los representantes de instituciones como las siguientes:

• Representantes de las instituciones de la Función Ejecutiva desconcentradas en el territorio.

• Representantes de las organizaciones de la sociedad.

Estas instancias y los procedimientos de gestión identificados deben insertarse coor-dinadamente en el modelo de gestión del Plan de Desarrollo.

2.2.3 Programas y proyectos del ordenamiento territorial

Se definirán en orden a los objetivos, metas y prioridades del Plan de Desarrollo y, en especial, del Plan de Ordenamiento Territo-rial y cuyo contenido específico se señala a continuación.

A. Sistema de movilidad, energía y conectividad

Comprenden los campos de la vialidad, el transporte terrestre, tránsito y seguridad vial; la conectividad (servicio telefónico y comunicación por internet); y la energía, en especial la eléctrica para consumo y produc-ción. Los programas y proyectos deben ser, entre otros:

• Planes maestros, programas o proyectos según la complejidad y la magnitud de población servida de los sistemas de vialidad provincial e interparroquial, coordinados con los correspondientes de transporte, tránsito y seguridad vial que deben desarrollar los Gobiernos Municipales.

• Planes maestros, programas o proyectos relacionados con la provisión de ener-gía eléctrica que demande la provincia. Estos proyectos son de responsabilidad del Ministerio rector. Compete a la pro-vincia el que se lleven a cabo en los pla-zos previstos o requeridos por el Plan.

• Programas o proyectos vinculados al acceso democrático a la información en red y a la telefonía. Estos proyectos son responsabilidad del Ministerio rector; sin embargo, compete al Gobierno Pro-vincial su gestión para la concreción de los proyectos en los plazos previstos por el Plan.

• Programas y proyectos de los siste-mas de riego provincial, como parte de los proyectos de desarrollo económico agroproductivo.

• Programas y proyectos económico-productivos asociativos y en redes; programas y proyectos sociales en


coordinación con los Ministerios rec-tores para la atención de grupos priori-tarios y la disminución de inequidades.

3. Planes cantonales

Los contenidos de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial que se presen-tan a continuación pueden ser calificados como mínimos necesarios desde un punto de vista técnico y normativo. Para formu-lar Planes que cumplan con estos requisitos se requieren capacidades, recursos, infor-mación y experiencia, que posiblemente no estén al alcance en algunos gobiernos muni-cipales del país.

No obstante, las eventuales carencias seña-ladas no eximen a esos gobiernos de la res-ponsabilidad de formular los planes res-pectivos con todos los componentes que las leyes citadas establecen como obligato-rios. Por ejemplo, el Plan de Desarrollo de un municipio de 5.000 habitantes no puede dejar de tener un diagnóstico, una propuesta y un modelo de gestión. Lo que va a mar-car diferencias, como se señala en el Capí-tulo I, es el alcance o grado de profundidad en el tratamiento de los temas de esos com-ponentes. En el caso del ejemplo, el Plan de Desarrollo de ese municipio podría partir de la identificación y análisis (diagnóstico) de la situación de uno o varios aspectos que se consideren prioritarios, y la definición de objetivos y soluciones (propuesta) para su resolución, y así como la puesta en mar-cha de mecanismos de gestión (modelo) que permitan su concreción en el menor tiempo posible. Posteriormente, se podrían ir incor-porando otros objetivos y metas, hasta con-tar con instrumentos de planificación que aborden, con la profundidad debida, todos los componentes. Lo propio puede aplicarse a los Planes de Ordenamiento Territorial.

Una de las carencias que algunos gobier-nos municipales ponen de manifiesto como un obstáculo para formular sus Planes es la falta de información geográfica y estadís-tica. En efecto, es un limitante para la toma de decisiones técnicamente adecuadas. Sin embargo, en muchos casos, se ha podido comprobar que existen fuentes de informa-ción de entidades del nivel desconcentrado, instrumentos de planificación de territo-rios vecinos o provinciales que pueden proveer información confiable, que aun-que no sea la ideal, sí permite estructurar la

situación o diagnóstico e instrumentar pro-puestas válidas. De igual manera, los pro-cesos de planificación pueden irse com-pletando conforme la disponibilidad de información se incremente.

También en algunos casos de municipios con menores recursos técnicos, se pue-den construir situaciones sobre la base del conocimiento de las y los actores territoria-les, que pueden calificar con notable acierto situaciones deficitarias o potencialmente favorables, tendencias y causalidades sobre aspectos vinculados al desarrollo y al orde-namiento territorial.

No hay entonces justificación para no ini-ciar los procesos de formulación, reajuste o complementación de los Planes de Desa-rrollo y de Ordenamiento Territorial, cuyos contenidos se establecerán de acuerdo con la capacidad institucional de los gobiernos municipales y la información disponible.

Desde otro punto de vista, cualquiera que sea el nivel de profundidad que un GAD otorgue a sus instrumentos, sus contenidos no pueden desligarse de los que señalan los instrumentos de sus vecinos ni de los de las provincias o parroquias. Por el contrario, las y los responsables de los gobiernos munici-pales deben aportar a la formulación de esos instrumentos y retroalimentar el contenido de los suyos, sobre la base de los acuerdos y decisiones a los que lleguen.

3.1 Planes cantonales de desarrollo

En orden al mandato de ley identificado en el marco referencial de esta Guía, el Plan de desarrollo debe contener tres componentes:

• El diagnóstico,

• La propuesta, y

• El modelo de gestión.

Se presentan a continuación sus contenidos de detalle.

3.1.1 Diagnóstico

En esencia, el diagnóstico es el soporte téc-nico para la toma de decisiones o formu-lación de las propuestas de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial. En tal sentido, se debe mostrar la situación


que atraviesa un territorio y su población, medida no solo por sus deficiencias o caren-cias, sino especialmente por sus potencia-lidades, con atención a las brechas sociales por razón de género, edad, (dis)capacida-des, etnia u origen migratorio. Debe reunir además dos características fundamentales: la dinámica que generó la situación actual y sus proyecciones en el mediano y largo plazo; así como la causalidad, es decir los factores positivos o negativos que origina-ron la situación actual. La primera caracte-rística permitirá instrumentar medidas que se adecúen a las realidades cambiantes que se den en el futuro y la segunda, eliminar las deficiencias o potenciar las condiciones favorables.

Metodológicamente, se debe estructurar el diagnóstico estratégico, que se deriva del análisis interrelacionado de los denomina-dos sistemas de entrada: ambiental, econó-mico, sociocultural, político-institucional, como un grupo más vinculado al desarrollo; y de asentamientos humanos y movilidad, energía y conectividad, que se relacionan con el ordenamiento territorial. El diagnós-tico en los temas pertinentes debe elabo-rarse desde una perspectiva de derechos en concordancia con el mandato constitucio-nal. Poner al centro del análisis a las perso-nas, permite identificar las inequidades o desigualdades de los distintos grupos socia-les en el territorio, y analizar los problemas como derechos no cumplidos.

A. Diagnóstico por sistemas

Como paso previo e insumo para elabo-rar el Diagnostico Estratégico Cantonal se identificará la situación estratégica que se da en cada uno de los siguientes sistemas y las causas específicas que las generaron. Se presentan agrupados los sistemas según su mayor grado de relación con el desarrollo o el ordenamiento territorial, sin perjuicio de que entre todos ellos existen y deben identi-ficarse interrelaciones e interdependencias. Mayores detalles sobre los componentes, subcomponentes, relaciones instituciona-les y otros detalles de los sistemas territoria-les se pueden consultar en el numeral 2 del Capítulo IV, Referentes y herramientas (Ver figura 3: sistemas vinculados al desarrollo y al ordenamieno territorial).

Sistemas vinculados al desarrollo integral:

• Sistema ambiental: corresponde al patri-monio natural que sostiene y condiciona

las diversas actividades de la población. También puede denominarse sistema biofísico. Se debe establecer la situación general del medio ecológico o físico natural del cantón, en el marco del diag-nóstico ambiental provincial: sus poten-cialidades y limitaciones para el desa-rrollo de las actividades de la población; con opción a medidas de acción afirma-tiva para personas y colectivos en situa-ción de desventaja; las condiciones de sustentabilidad; las amenazas natura-les y socio-naturales existentes y poten-ciales; y las opciones y condiciones para acoger las actividades y a la población. Los principales componentes son clima, ecosistemas, agua, suelo, aire, recur-sos naturales no renovables, topogra-fía, geología y geomorfología. Una vez identificados estos componentes, es necesario caracterizar su gestión, bio-diversidad y categorías de protección, incluyendo un análisis de seguridad y de las principales amenazas existentes (volcanes, inundaciones, sismos, desli-zamientos, etc.) y sus pasados impactos conocidos.

• Sistema económico: comprende al con-junto e interrelación de factores vin-culados con el desarrollo de la econo-mía integral del territorio y las opciones o potencialidades que pueden apro-vecharse para fomentar el logro del Buen Vivir. Debe establecerse la situa-ción general de la economía del can-tón14: condición económica de la pobla-ción con las desagregaciones requeridas por los enfoques de igualdad; opciones de desarrollo endógeno; opciones para el desarrollo de emprendimientos que generen trabajo y empleo; potencialida-des y recursos con los que puede con-tarse; factores de concentración y redis-tribución de la riqueza. Los principales componentes son:

– Actividades agroproductivas, fores-tales, pesqueras, extractivas, indus-triales, manufactureras, servicios, turísticas, entre otras.

14 En la mayoría de los casos la investigación de este tipo podría estar fuera de las capacidades de los GAD municipa-les; pero es una información indispensable para definir los objetivos de desarrollo. Los Planes Provinciales deben ser la fuente principal así como la información temática que ha sido recopilada por el Sistema Nacional de Información. También es posible que los municipios circunvecinos o de una provincia, contraten un estudio general, para el área. En ningún caso este estudio puede obviarse.


– El sistema económico reconoce las diversas formas de organización de los modos de producción

– Disponibilidad de infraestructura de apoyo, los principales mercados

– Situaciones de riesgo presente y futuro, determinadas por la vul-nerabilidad del territorio (social, física, económica) frente a las ame-nazas identificadas y factores de riesgo de discapacidades.

• Sistema sociocultural: la parte social comprende la dinámica poblacional, las características demográficas, las for-mas de organización de las y los acto-res sociales, el aporte a la cogestión del territorio; lo cultural se refiere al con-junto de valores que componen las identidades y culturas de los grupos poblacionales.

Apunta a la identificación de las des-igualdades de los diferentes grupos poblacionales asentados en los terri-torios respecto al ejercicio de sus dere-chos sociales, políticos y culturales, mostrando problemas específicos para hacer visibles patrones de discrimina-ción y exclusión.

Debe aclarar la movilidad social, el ritmo de crecimiento demográfico; las características del tejido social, la capa-cidad de las organizaciones sociales para el trabajo en redes y las posibilida-des de incorporarse en los procesos de cogestión del territorio.

Se debe establecer el nivel de consolida-ción de valores patrimoniales tangibles e intangibles y la identidad cultural15. Igualmente se deben analizar las vul-nerabilidades particulares de los dife-rentes grupos sociales y organizaciones frente a las amenazas presentes.

• Sistema político-institucional16: com-prende el campo del desarrollo

organizacional general, tanto de la insti-tución municipal (y sus actores territo-riales) cuanto de las instancias descon-centradas de gobierno, para cumplir con las competencias y roles que les asignan la Constitución y las leyes pertinentes.

En relación con el diagnóstico polí-tico institucional del GAD, se debe esta-blecer su capacidad para la gestión del territorio, entendido este último como la conjunción entre las actividades de la población, en todos sus órdenes, sobre el medio físico natural. En tal sentido se debe analizar el modelo de gestión actual en todos sus aspectos, focali-zando el tema de la planificación y ges-tión del territorio.

En relación con el diagnóstico de las instituciones desconcentradas se debe establecer el comportamiento o aper-tura a colaborar o participar junto al GAD en los temas de sus competencias. Adicionalmente se debe establecer el nivel de vulnerabilidad institucional, organizativo y político del cantón.

En relación con las y los actores socia-les, es importante mapear la diversi-dad de organizaciones con particular énfasis en aquellas tradicionalmente marginadas de los procesos de plani-ficación para promover su inclusión democrática como: mujeres, jóvenes, personas con discapacidad, personas con orientaciones sexuales e identida-des de género diversas (grupos GLBTT), entre otros.


• Sistema de asentamientos humanos17: correspondiente a las formas de dis-tribución y ocupación del territorio por parte de la población, (áreas rura-les, ciudades, poblados y demás for-mas de aglomerado poblacional); los

15 El sector del patrimonio tangible e intangible es competencia del Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural, a través del Instituto Nacional de Patrimonio Cultural (INPC). Es tarea de los responsables municipales coordinar con esas entidades la realización del diagnóstico y las orientaciones para la propuesta perti-nente del Plan.

16 Se debe entender que nnguna acción vinculada a la gestión instituciona de un GAD debería estar fuera de las disposiciones de un Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, entendido como el instrumento que recomienda esta Guía. Por tanto, analizar los instrumentos actualdes de

los GAD es una medida que facilitará la construcción de las capacidades señaladas.

17 Para efecto de determinar el Modelo de Ordenamiento Territorial el análisis de este sistema es uno de los insumos fundamentales. El análisis abarca el ámbito urbano y rural. En los municipios con poblaciones urbanas concentradas, de tamaño mediano y grande, los equipamientos pueden clasificarse como de carácter urbano, zonal y barrial. En todos estos casos debe identificarse la lógica de implanta-ción respecto de la ubicación de la población. En lo posible se debe recurrir a normas e indicadores vigentes en el territorio nacional o de general aceptación internacional.


vínculos que guardan entre sí los gru-pos de población asentados en el terri-torio, la accesibilidad a los servicios sociales y básicos, la calidad del hábi-tat (seguro, equitativo, inclusivo) y las posibilidades de alojamiento y desa-rrollo de actividades. Para el efecto, debe identificarse al menos como refe-rentes para el diagnóstico del equipa-miento cantonal:

– La distribución espacial de la pobla-ción (poblamiento) en relación con la capacidad de alojamiento que brinda el territorio.

– Las principales tendencias de movi-lidad social de la población en el can-tón (migración entre áreas urbanas o rurales-urbanas, asentamientos atractivos y/o expulsores de pobla-ción, migración intracantonal, entre otros cantones o entre provincias.

– Políticas y formas del uso y ocupa-ción del suelo en el área cantonal y en los centros poblados (cabeceras de cantón y parroquias).

– La situación de exposición de riesgo y vulnerabilidad de las estructuras físicas ante amenazas de carácter natural y social y factores de riesgo de discapacidades.

– Tipos de vínculos funcionales entre los distintos asentamientos del can-tón: relaciones de complementarie-dad e interdependencias (insumo para el modelo territorial).

– Características de los asentamien-tos urbanos (densidad, tipologías urbanas, espacio público, etc.).

– Accesibilidad de la población urbana y rural a los servicios bási-cos y sociales y la relación entre los equipamientos y la ubicación de la población en relación con los ser-vicios municipales de recreación, áreas verdes, aprovisionamiento (mercados, camales) de seguridad ciudadana, entre otros, haciendo visibles las inequidades en el acceso de los grupos poblacionales por razón de sexo, edad, origen nacio-nal o étnico así como discapacidad.

– Normatividad vigente en relación con asentamientos humanos.

• Sistema de movilidad, energía y conec-tividad:18 está constituido por redes y flujos que permiten articular y dina-mizar los demás sistemas. Comprende respectivamente:

– Infraestructura vial, sistemas de transporte, tránsito y seguridad vial.

– La capacidad de vinculación de los centros poblados y las áreas de acti-vidad económica del cantón con los mercados locales, provinciales o regionales.

– La capacidad y calidad de los siste-mas del desplazamiento de la pobla-ción y de los bienes producidos en el territorio cantonal y en los cen-tros poblados, cuando su tamaño lo amerite.

– Redes y sistemas de telecomunica-ciones, la capacidad de acceso dife-renciado de la población a servicios de telecomunicaciones.

– Equipamientos y redes de inter-conexión energética, disponibili-dad, en el territorio, de energía para atender la demanda doméstica y de las actividades productivas.

– Sistemas de riego que atraviesan el territorio cantonal, en coordi-nación con el Gobierno Provincial, en tanto suelen ser elementos ver-tebradores para la organización del territorio cantonal.

– Se debe establecer las característi-cas actuales de cobertura y los posi-bles niveles riesgos a los que estos sistemas están expuestos.

– Se debe analizar la vulnerabilidad de las redes (transporte, electrici-dad, agua potable, alcantarillado) del cantón frente a las amenazas existentes.

B. Diagnóstico estratégico

El diagnóstico estratégico debe establecer la situación actual y tendencial del terri-torio, entendida como el nivel de desarro-llo (Buen Vivir) que se ha alcanzado en lo social, económico, ambiental e institucio-nal, y su grado de sostenibilidad, esta infor-mación constituye la base o soporte técnico para posteriormente tomar decisiones tanto para el desarrollo cuanto para el correspon-diente ordenamiento territorial, debe consi-derar al menos los siguientes aspectos:

18 El sistema de movilidad, conectividad y energía (redes y flujos) es el que estructura las actividades que la población lleva a cabo en el territorio. De su buen funcio-namiento depende, en alto grado, la posibilidad de alcanzar los objetivos de desarrollo. Es otro insumo o componente básico para diagnosticar y proponer el modelo de ordena-miento territorial. En el campo de la vialidad, el transporte, el tránsito y la seguridad vial, se deben identificar y evaluar los sistemas, tácitos o expresos, de vialidad, transporte público y tránsito en sus distintos modos y sobre la base de lo que determina el COOTAD y la Ley respectiva.


• La situación deficitaria general en el territorio, como producto de las defi-ciencias o carencias de los distintos sis-temas o de los resultados derivados de su interacción; las causas que las gene-ran (incluyendo a las emergencias por eventos naturales o socionaturales pasa-dos) y su nivel de incidencia en el nivel de desarrollo y seguridad del territorio.

• El estado de la situación del cumpli-miento de los derechos de las perso-nas que habitan el cantón y la identifi-cación de los grupos con que enfrentan las mayores inequidades. Las restric-ciones, potencialidades y oportunida-des que pueden aprovecharse para apor-tar al logro del Buen Vivir en el territorio cantonal y parroquial.

• La posibilidad y los requerimientos para que el cantón responda a las funciones estratégicas definidas en el Plan Nacio-nal para el Buen Vivir (Plan Nacional de Desarrollo) y la Estrategia Territorial Nacional.

• Las características propias del territorio, como base para el desarrollo sostenible.

• Las formas actuales de ocupación y uso del suelo y los recursos naturales, así como sus impactos y efectos ambienta-les y socioeconómicos.


• Los efectos positivos y negativos (impacto) de los macroproyectos (ener-géticos, viales, industriales, etc.) exis-tentes, y los efectos que pueden deri-varse de los macroproyectos que se haya previsto implementar en el territorio del cantón o en su entorno.

• Las relaciones del territorio canto-nal con los territorios circunvecinos y con los del nivel parroquial; las posibi-lidades de alianzas, competitividad o complementariedad.

• El modelo territorial actual, es decir la forma en la cual se ha organizado y está operando el territorio con sus ventajas y desventajas, y las políticas expresas o tácitas que se aplican en el territorio.

• Una línea base de la información dispo-nible que será el referente para el con-trol y seguimiento de los Planes y estará directamente relacionada con el Sis-tema de Indicadores que proporcione el Sistema Nacional de Planificación.

El diagnóstico estratégico es el resultado del análisis de las interacciones que se produ-cen en el territorio cantonal entre los distin-tos sistemas a los que se hace referencia en el punto anterior. El diagnóstico no es, por tanto, una recopilaciónde datos inconexos, sino que debe permitir una lectura crítica, estratégica y sistematizada de la realidad actual y proyectada del cantón.

El diagnóstico cantonal es un referente para las parroquias del cantón y debe a su vez nutrirse de los diagnósticos de estas. Tam-bién se relaciona con los diagnósticos pro-vinciales, de los cuales puede extraer insu-mos u otorgar información. Ello permite identificar prioridades de intervención y demandar la presencia de representantes de los gobiernos provinciales y parroquia-les. (Por ejemplo: cuencas o ríos contami-nados en varias parroquias que generen riesgos a la población o las actividades; influencia de proyectos provinciales, regio-nales o nacionales que incidan en el territo-rio cantonal, etc.)

C. Modelo territorial actual19

Es la forma de organización del territorio que rige al momento de efectuar el diag-nóstico y debe mostrar el nivel de equili-brio que guardan los asentamientos pobla-cionales, sus actividades y el medio físico sobre el que se desarrollan y se distribuyen. El modelo debe evaluar la calidad de las rela-ciones que guardan los distintos sistemas y componentes con el medio físico; buscar los niveles de afectación entre esos sistemas y además, establecer en qué medida facilita o apoyan el logro del Buen Vivir, es decir el desarrollo social, económico y la sostenibi-lidad ambiental.

19 La construcción del modelo debe ser participativa. Todos los actores identificados en la Fase 1 del proceso, a partir de una versión preparada por el equipo técnico de planificación, deben aplicar los conocimientos y saberes que poseen de su territorio para ubicar zonas o identificar situaciones deficitarias, relaciones inadecuadas, potencia-lidades u oportunidades desaprovechadas del territorio. Es un primer aporte colectivo orientado a la apropiación del Plan. Se recomienda el uso de coremas para lograr la cons-trucción del modelo y facilitar los niveles de aportación.


D. Escenarios

En el contexto integral o marco de con-diciones políticas, económicas, sociales y ambientales que un cantón identifica o estructura, como referente para la toma de decisiones (propuestas) orientadas al logro del Buen Vivir, se deben identificar escena-rios de desarrollo, que incluyan lo tenden-cial y lo probable identificando los múltiples factores que influyen en el territorio, las que pueden modificar las tendencias detectadas en el diagnóstico. Esos escenarios deben ser los siguientes:

• El escenario tendencial: establece la situación que se daría si se mantie-nen las tendencias detectadas en el diagnóstico, por ejemplo: variación demográfica tendencial; tendencias en la situación económica del can-tón; el nivel de deterioro de la situa-ción ambiental (deterioro o pérdida del patrimonio natural, contamina-ción, déficit hídrico) que se alcanzaría si se siguen dando actividades de sobre explotación de madera, mal uso de cau-ces y quebradas, uso de sustancias tóxi-cas, etc.; incremento de demandas de servicios por crecimiento de la pobla-ción; variación de inequidades socia-les; consolidación o incremento de las amenazas socio ambientales y de los factores y niveles de riesgo entre otros.

• El escenario probable: es el que ocurriría de la acción de factores externos y previ-sibles. Para esto, se debe identificar los posibles efectos que podrían suceder de algunos factores exógenos, que modifi-carían el escenario tendencial.

• El escenario consensuado: corresponde al escenario que se considera más con-veniente para el cantón, considerando tanto las posibilidades y limitaciones propias como las nuevas opciones y condicionantes generadas por el esce-nario general probable, de manera que se aprovechen las oportunidades poten-ciales y se mitiguen los posibles efectos adversos. La construcción de este esce-nario debe ser factible para el cantón.

E. Mapas, cuadros o figuras derivados del análisis de los sistemas

La situación de cada sistema también debe expresarse de manera gráfica y estadís-tica mediante el uso de mapas, cuadros o figuras que registren la proyección de esas

situaciones en el territorio. Estos documen-tos son el insumo para identificar el modelo de ordenamiento territorial con el que está actualmente operando o funcionado el can-tón; los cuadros y sus datos cuantitativos serán la base para dimensionar el alcance de programas y proyectos de la propuesta. Algunos de estos mapas, cuadros o figuras pueden ser ampliaciones o especificaciones de los recomendados en las matrices que se presentan en el Capítulo IV; a continuación se señalan los más importantes:

• Mapa, cuadro o figura de áreas ambiental-mente prioritarias: Delimitación de áreas que requieren manejo ambiental priori-tario para proteger el patrimonio natural y garantizar la oferta ambiental (zonas con alta biodiversidad, bosques natura-les, zonas vulnerables por procesos de erosión o desertificación, nacimientos de agua y zonas de recarga de acuíferos, áreas de manejo de cauces, etc.).

• Mapa, cuadro o figura de amenazas natu-rales y socioambientales: Ubicación y delimitación indicativa de las áreas que presentan exposición a amena-zas y susceptibilidad (nivel potencia-les de impacto) por eventos naturales o socioambientales (inundación, desli-zamiento, avalancha, sismo, erupción volcánica).

• Mapa de áreas de usos y ocupación de los suelos: Según áreas concentradas y dis-persas que se dan en el territorio can-tonal y los elementos (redes y equipa-mientos) que los vinculan entre sí y con otros territorios.

• Mapa o cuadro de proyectos estratégi-cos: Ubicación geográfica si es posi-ble, y señalamiento indicativo de áreas de influencia de proyectos estratégicos provinciales, regionales y nacionales.

• Mapa, cuadro o figura de cadenas pro-ductivas: Localización y definición del ámbito de influencia en el territorio, de las cadenas productivas y de valor deri-vadas de los mapas provinciales.

• Mapa, cuadro o figura de los asentamien-tos del cantón: Señalamiento de las rela-ciones que se dan entre los distintos asentamientos del cantón, las áreas de actividad y las redes o flujos que los vinculan.


• Cuadros: Expresan las inequidades en el ejercicio de los derechos sociales, cultu-rales y políticos de la población con las desagregaciones por sexo, edad, origen nacional y étnico y discapacidad.

• Mapas, cuadros o figuras sociales: Carac-terización espacial de los indicadores de coberturas y calidad de servicios bási-cos (infraestructura, servicios sociales, etc.), así como de condiciones de vida (violencia de género, seguridad ciuda-dana, etc.). Además, información que exprese las condiciones de vida de la población e identifique las inequidades en el ejercicio de los derechos sociales, culturales y políticos de la población con las desagregaciones por sexo, edad, origen nacional y étnico y discapacidad.

• Mapas, cuadros o figuras culturales: Seña-lamiento (delimitación indicativa) de territorios de comunidades, pueblos y nacionalidades en el cantón.

• Mapa de relaciones funcionales: Ubi-cación y relaciones espaciales de las vinculaciones que se dan con otros territorios y las dependencias o comple-mentariedades que por diversas activi-dades económicas productivas se gene-ran con ellos y tienen posibilidad de expresarse en el territorio).

• Mapa, cuadro o figura indicativa de ries-gos: Delimitación de las vulnerabilida-des, ubicación de las zonas de riesgo, correspondientes a actividades produc-tivas, asentamientos y/o infraestructu-ras ubicadas en zonas de amenaza.

3.1.2 Propuesta

“Propuesta.- Para la elaboración de la pro-puesta, los GAD tomarán en cuenta la visión de mediano y largo plazos, los objetivos, polí-ticas, estrategias, resultados y metas desea-das, y el modelo territorial que debe implemen-tarse para viabilizar el logro de sus objetivos” (COPFP, Art. 42).

En el proceso de formulación de un Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial, la propuesta comprende el conjunto de deci-siones20 que tomará y adoptará el cantón con

el objeto de alcanzar una situación deseada de Buen Vivir, a partir de la situación y ten-dencias actuales y en el marco de los esce-narios posibles y deseados que enmarcan el proceso.


a) La visión a largo plazo de hacia dónde debe ir el cantón, los resultados, las políticas, estrategias y metas; y


Se detallan los contenidos de estos elementos.

A. Decisiones estratégicas: ¿Hacia dónde vael cantón en el largo plazo?

Debe presentar el nivel de desarrollo o Buen Vivir, que se debe alcanzar en el territorio cantonal dentro de un plazo determinado. Esa decisión debe estar constituida por los siguientes contenidos:

• Objetivo integral21, es la situación fun-damental que se desea alcanzar en un plazo determinado, que debe sinteti-zar y resaltar, al menos los siguientes aspectos:

– La situación social, económica y ambiental deseada o que se busca alcanzar en un período determinado.

– La calidad de vida que se debe alcanzar medida en el contexto de un hábitat seguro, eficiente, equita-tivo y sostenible.

– El rol del territorio en el con-texto provincial o regional; sus principales atributos y su buen funcionamiento.


20 Las decisiones deben ser adoptadas de manera concertada y articulada con los representantes de las parro-quias y de la provincia y deben ser concomitantes con las directrices que emanen del Plan Nacional de Desarrollo.

21 El Objetivo de Desarrollo es el punto medular del Plan de Desarrollo y su razón de ser. Su logro se convertirá en el punto focal de la gestión de los gobiernos municipales en los próximos 10 ó 15 años. Hay dos fundamentos para defi-nir este objetivo: a) El diagnóstico estratégico que no solo muestra lo que se debe corregir sino las potencialidades que deben aprovecharse para alcanzar el nivel de vida deseado, b) Las aspiraciones de los actores que se han decantado del proceso de vida y el conocimiento del territorio. Las técni-cas de trabajo con los actores territoriales son cruciales para garantizar la legitimidad y apropiación del Plan.


El Objetivo Integral debe ser medido sobre la base de un conjunto de indicadores que los vinculen con los objetivos del Plan Nacional de y con las políticas públicas que se gene-ren para alcanzar el Buen Vivir.

El Objetivo Integral de desarrollo así estruc-turado, demanda a su vez la adopción, igual-mente consensuada, de otras decisiones complementarias que permitan su concre-ción y consolidación, en tal sentido deben definirse:

– Las políticas públicas que deben apli-carse en el territorio para lograr alcanzar el objetivo integral y que van a orientar la definición de los objetivos específicos o resultados de desarrollo y también las deter-minantes que permitirán defi-nir el modelo deseado de ordena-miento territorial. Las políticas son el mecanismo que permite al gobierno local, garantizar, proteger y cumplir con los derechos de las personas establecidos en la Consti-tución y en los instrumentos inter-nacionales vinculantes.

– Los objetivos específicos o resultados22 particulares que deben alcanzarse para afianzar y viabilizar el logro del objetivo integral. Estos objeti-vos específicos deben definir situa-ciones deseadas que superen situa-ciones deficitarias, inequitativas o aprovechen potencialidades de uno o varios de los sistemas conside-rados por el diagnóstico; esta inte-racción va a contribuir a conferir el carácter integral del gran objetivo de desarrollo y facilitar la gestión institucional. También para cada uno de estos objetivos específicos deben estructurarse indicadores que serán los que orienten los pro-cesos de seguimiento, evaluación y retroalimentación del Plan y lo vin-culen con los objetivos nacionales de desarrollo.

Sin perjuicio de la libertad de decisión que tiene los GAD, los planes deberían definir las

situaciones que deben alcanzarse en rela-ción con los siguientes aspectos:

– La sostenibilidad del sistema ambiental y el debido aprove-chamiento de sus potencialida-des, atendiendo los derechos de la naturaleza.

– La precautelación de la seguridad de los ciudadanos y de la infraes-tructura productiva frente a riesgos de desastre, entendida como parte integrante del desarrollo sostenible.

– La consolidación de la calidad de vida en el territorio acceso a los servi-cios sociales y básicos, a espacios democráticos, al uso y ocupación adecuados del suelo por medio de un sistema eficiente de asentamien-tos humanos y la posibilidad de que personas y bienes se movilicen flui-damente en el territorio.

– La igualdad , inclusión y no discri-minación de los grupos poblaciona-les que habitan en el territorio y el cierre de brechas en el ejercicio de sus derechos.

– La generación de condiciones favo-rables para el fomento de activida-des económicas urbanas y rurales con énfasis en el desarrollo de los productores pequeños y medianos.

– El desarrollo del tejido social y la precautelación del patrimonio cul-tural tangible e intangible.

– La articulación y aporte del can-tón a los esfuerzos y objetivos de desarrollo sostenible en su nivel de gobierno como en el resto de los niveles de gobierno.

• Las estrategias de largo plazo que deben ponerse en marcha en el territorio para viabilizar o facilitar el logro de los resul-tados. Contemplan alianzas, acuerdos, asignación de prioridades, preparación de condiciones favorables para la inver-sión, fomento de proceso mancomu-nados, concreción de apoyos externos, entre otras medidas, que viabilizarán la puesta en marcha del Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.

• Las metas, entendidas como los avan-ces de las situaciones intermedias que deben alcanzarse entre el ini-cio del proceso de aplicación del Plan y su horizonte. Estas situaciones o metas a alcanzar pueden ser quinque-nales o coincidentes con los períodos

22 El concepto de identificar los resultados u objetivos específicos es caracterizar el alcance del objetivo integral. Permiten eventualmente organizar las acciones —por ejemplo Planes, Programas, Proyectos— en ejes integrado-res de fácil comprensión para los ciudadanos y facilitadores de los mecanismos y modelos de gestión que deben aplicar los GAD para la puesta en marcha y seguimiento del Plan.


administrativos según lo establezca la Ley, y se deben medir sobre la base de los mismos indicadores de los resulta-dos u objetivos específicos.

• El rol que debe desempeñar el territo-rio en el contexto provincial, sobre la base de las características del escena-rio más probable que puede devenir en el corto, mediano o largo plazo. Deben identificarse además las responsabili-dades de los gobiernos del nivel parro-quial (quién hace qué en el territorio cantonal) para evitar superposiciones e interferencias.

B. Decisiones territoriales23: ¿Cuál es el modelo territorial del cantón que facilitará el logro del desarrollo?

Para efecto de esta Guía, debe entenderse como “modelo territorial deseado” a la forma de organización del territorio que per-mitirá que se lleven a cabo de la manera más adecuada (sostenible, segura, equitativa y eficiente), la ocupación y todas las activida-des de la población en el territorio; y que se fortalezcan los vínculos espaciales entre los asentamientos y entre estos y el medio natu-ral. En tal sentido, deben superarse las limi-taciones del modelo actual establecido en el diagnóstico y aprovechar las potencialida-des del territorio en el marco del escenario consensuado.


• Sistemas que se incorporan en forma de polígonos o manchas en los diversos mapas, correspondientes a áreas o zonas del territorio que se delimitan y diferen-cian por efectos ambientales, socioeco-nómicos o culturales, tales como:

– Zonas que pertenecen a la base natural (sistema ambiental) corres-pondientes a áreas de protección, áreas de manejo especial debido a condiciones de vulnerabilidad, o que requieren un manejo especial

por estar expuestas a condiciones de amenaza presente o potencial, áreas de mitigación de impactos de macroproyectos, entre otras.

– Áreas correspondientes a activida-des y usos productivos: agropecua-ria, forestal, minera o extractiva, industrial turística, infraestructura cantonal y con referencia a los nive-les parroquial, provincial, regional/nacional, de ser el caso.



• Sistemas que estructuran o vinculan funcional y socialmente los polígonos o manchas enunciados anteriormente, por ejemplo: sistemas o redes de infra-estructura, de movilidad, energía y conectividad que se representan gene-ralmente como líneas y puntos en los mapas.

A partir de las características que se seña-lan en los puntos precedentes, se debe pro-ceder a definir alternativas de organización (modelo territorial deseado) que respondan de manera integral a:

– Las determinantes que están implí-citas en la visión y los objetivos de desarrollo así como también en los resultados previstos para cada sistema.

– La delimitación y definición de for-mas de utilización y manejo de las diversas zonas del territorio.

– Los requerimientos específicos de vinculación que se derivan de la naturaleza de las distintas zonas que conforman el territorio.

– Los requerimientos de vinculación que se detectaron como necesa-rios a establecer o fortalecer con los territorios circunvecinos.

La forma de expresión de estas disposiciones puede ser realizada, inicialmente, mediante esquemas gráficos tipo corema, que poste-riormente se transformarán en mapas o pla-nos georreferenciados, una vez se concreten las Estrategias Territoriales.24

23 Todas estas decisiones deben tomarse de manera consensuada con los actores cantonales públicos, sociales y privados. En el proceso de formulación debe contarse con la participación de representantes de otros niveles de gobier-no: provincia y parroquias. Esto es especialmente adecuado en la definición del rol del territorio en el contexto del desarrollo provincial y permite además acordar cual sería el rol de los territorios parroquiales en el desarrollo cantonal. Esta participación concertada es la base para que los Planes de esos tres niveles sean reales y efectivos.

24 Las escalas recomendadas para el análisis y la expre-sión gráfica en el territorio son:

• Área cantonal: 1.25.000 (se puede aceptar en algu-nos casos la escala 1.50.000).

• Áreas urbanas: 1: 10.000 o mayores.


3.1.3 Decisiones organizacionales: el modelo de gestión

“Modelo de gestión.- Para la elaboración del modelo de gestión, los GAD deberán preci-sar, por lo menos, los datos específicos de los programas y proyectos, cronogramas estimados y presupuestos, instancias, res-ponsables de la ejecución, sistema de moni-toreo, evaluación y retroalimentación que faciliten la rendición de cuentas y el control social” (COPFP, Art. 42)

Aclaración

El modelo de gestión es el instrumento que permitirá a los GAD llevar a la práctica los Planes de Desarrollo (y también de Orde-namiento Territorial), es decir viabilizará la consecución de los objetivos y los resul-tados de desarrollo previstos para el largo plazo. En tal sentido y en acuerdo con el mandato que encabeza este punto, se deben considerar como componentes del Modelo a los siguientes elementos:

• Instancias responsables de la formula-ción del Plan.

• Identificación de programas y proyectos orientados al desarrollo, cronograma de ejecución y presupuestos estimativos, que constituyen las líneas de acción estratégicas.




El Gobierno Cantonal deberá conformar las siguientes instancias de modo obligatorio:

El Consejo o Asamblea de Ciudadanos:

Según las opciones que brinda el inciso final del Art. 100 de la Constitución, y que debe cumplir las funciones ahí previstas, que se contienen en el Capítulo III del Título VII, “Modalidades de Gestión, Planificación, Coordinación y Participación”, y con mayor especificidad lo que contempla el Art. 304 del COOTAD y en general con las disposi-ciones de la Ley Orgánica de Participación

Ciudadana. En estos mecanismos de partici-pación cabe observar la paridad en la partici-pación de hombres y mujeres y la inclusión de grupos tradicionalmente marginados.

El Consejo de Planificación Cantonal

Se conformará según lo dispuesto en el Art. 28 del Código de Orgánico Planificación y Finanzas Públicas:


Esta es una decisión soberana de los Gobier-nos Municipales. Sin embargo se reco-mienda que el Gobierno Municipal con-forme las siguientes instancias para la ejecución del Plan:

Una instancia interna (por ejemplo la Ofi-cina del Plan) a cuyo cargo estará la facilita-ción del proceso de formulación, ejecución y seguimiento de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Estaría confor-mada al menos por:

• Un técnico del gobierno cantonal, vin-culado al desarrollo económico y/o territorial que actuará como coordina-dor del proceso de formulación del Plan, con dedicación exclusiva, como parte de la Dirección de Planificación o en su ausencia, bajo directa dependencia de la alcaldía del cantón.

• Un asistente técnico con experticia en el manejo de herramientas de sis-temas de información geográfica y de estadísticas.

Un Comité Consultivo del Plan, que estaría conformado por:

• Representantes de todas las direccio-nes o departamentos, que se reuni-rían al menos una vez al mes para tratar temas vinculados al Plan. Son especial-mente importantes las direcciones o departamentos de ambiente, financiera, de obras públicas, de participación ciu-dadana, asesoría jurídica y de compras públicas.

• Ocasionalmente y en orden a las carac-terísticas del proceso, se pueden incor-porar representantes de las organiza-ciones sociales y privadas que estén participando en la formulación de los Planes.


• Ocasionalmente por representantes de los sectores (delegaciones provinciales de los ministerios) involucrados en los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial.

También es importante señalar que los res-ponsables de los gobiernos municipales deberían fomentar su participación en los Grupos Provinciales de Planificación, a los cuales se hace referencia en el Punto corres-pondiente de los Planes Provinciales.

Adicionalmente, el COOTAD en su artículo 598 establece la conformación de los Con-sejos Cantonales para la Protección de Dere-chos con atribuciones para la formulación, transversalización, observancia, segui-miento y evaluación de las políticas públicas de protección de derechos a nivel cantonal.

Es necesario que los Consejos se conformen en el marco de la planificación, para que puedan articular a las y los actores vincu-lados con los temas de protección de dere-chos, apoyar la transversalización de los enfoques de igualdad en los planes y pro-yectos y monitorear el cumplimiento de los mismos.

B. Conformación de las instancias responsables del Monitoreo, Evaluación y Retroalimentación del Proceso de Aplicación del Plan

En orden a lo que dispone el COOTAD, se debe contemplar la participación del Sis-tema de Participación para que ejerza las facultades de control y veeduría de la apli-cación de los Planes de Desarrollo y de Orde-namiento Territorial de modo conjunto con las instancias recomendadas en el punto precedente.

Adicionalmente, cuando sea necesario efec-tuar modificaciones a los contenidos del Plan, debe intervenir el Concejo Cantonal de Planificación para validar aquellas pro-puestas de cambio que sean propias de su competencia.

La conformación de estas instancias consta en el Capítulo III. “Proceso participativo para la formulación y aprobación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial”.

C. Identificación de Programas y Proyectos, cronograma de ejecución y presupuestos estimativos25

Constituyen en su conjunto, la hoja de ruta con la que el GAD guiará su accionar durante el período de vigencia del Plan, una vez que éste haya sido aprobado por su Concejo. Debe contener:

• Los programas y proyectos, que se desa-rrollarán a lo largo del período de vigen-cia del Plan.

• Programas y proyectos, a nivel de per-fil, que sean calificados como priori-tarios y que deberán ser ejecutados, según las metas previstas, en el corto plazo (cinco años) o en su defecto en el tiempo correspondiente al período administrativo.

• Cronograma de ejecución de los pro-gramas, proyectos y acciones del quin-quenio o metas correspondientes que deberá incluir el tiempo estimado que tomará la planificación hasta el nivel de factibilidad de esos proyectos y los tiempos de licitación de las obras. Estos cronogramas servirán para la elabora-ción de los planes operativos anuales y serán sometidos a consideración del Concejo Cantonal para su aprobación;

• El presupuesto de inversión que demanda la ejecución de los proyectos contenidos en el cronograma, incluirán costos de planificación en detalle y las fuentes de financiamiento que garanti-cen la transferencia de recursos efecti-vos para todos y cada uno de los proyec-tos priorizados.

25 Si bien en esta parte se trata del Plan de Desarrollo, los programas y proyectos deben contener también los que sean propios del Plan de Ordenamiento Territorial y los vinculados a la gestión de territorio. Se identifican entonces tres grupos posibles de proyectos:

• De desarrollo, que abarcarán los campos de lo social, lo económico y lo ambiental en tanto son los pilares del desarrollo integral.

• Del ordenamiento territorial, que contemplarán los relacionados con: Asentamientos humanos (poblamiento, usos y ocupación del suelo, servicios sociales, básicos y municipales); Movilidad, energía y conectividad (vías, transporte y tránsito, flujos y redes).

• De la gestión del territorio, fortalecimiento GAD y de las organizaciones sociales que pueden asumir la cogestión del territorio.


D. Sistema de monitoreo, evaluación y retroalimentación

Permitirá ejercer el control continuo del pro-ceso de ejecución del Plan y sobre la base de la información que se genere y analice, facili-tará la toma de decisiones adecuadas y opor-tunas para el logro de los objetivos y metas.

El sistema debe permitir la verificación del cumplimiento y el nivel de avance del Plan. Para el efecto, debe entenderse como cum-plimiento al grado de ajuste entre lo previsto cronograma y presupuesto y lo ejecu-tado; y nivel de avance como el camino reco-rrido hacia el logro de los objetivos del Plan. La información que genere el sistema per-mitirá a las instancias competentes, adop-tar medidas que permitan acelerar acciones, reorientar, ampliar o reducir esfuerzos, con miras a lograr la eficiencia de los procesos y la optimización de resultados. El sistema debe permitir el cumplimiento del derecho a la información de las personas que habitan los territorios y servir de insumo para la ren-dición de cuentas de las autoridades.

E. Estrategia de promoción y difusión de los planes

Es indispensable que antes de que se inicien las acciones previstas por el se logre un ade-cuado nivel de apropiación por parte de la ciu-dadanía. Con ese propósito es preciso for-mular una estrategia de promoción del Plan que contemple las actividades, responsabi-lidades y recursos que deben destinarse para su puesta en marcha. Esta estrategia deberá contemplar, entre otros aspectos, material de difusión que permita transmitir a la glo-balidad de la población, los objetivos, resul-tados y procedimientos a ser instaurados para así fomentar su plena identificación con el Plan.

3.2 Planes cantonales de ordenamiento territorial

Según se planteó al inicio de este capí-tulo, los planes de ordenamiento territorial deben definir:

• Las estrategias territoriales,

• Los mecanismos de gestión, y

• Los programas y proyectos.

Se procede identificar las características de cada uno de esos contenidos.

2.2.1 Las estrategias territoriales

Son las decisiones y medidas (políticas públicas) que adopta el GAD municipal para articular las directrices y orientaciones que surgen de los objetivos de desarrollo con las potencialidades, características del territo-rio y su forma de utilización y organización. Los ámbitos de aplicación de esas estrate-gias abarcan todo el territorio cantonal, con criterio de equidad para todos sus habitan-tes y en relación con sus demandas, algu-nas de las cuales van más allá del ámbito de sus competencias y del mandato de las leyes pertinentes.

Si bien las determinaciones que sobre uso, ocupación y manejo de suelo son faculta-des privativas de los gobiernos cantonales y obligan a los demás regímenes o gobier-nos territoriales a respetarlas, es necesa-rio para garantizar la debida coherencia y la construcción de un proyecto nacional, según lo estipula el primer inciso del artí-culo 296 y el artículo 299 del COOTAD y los Lineamientos para la planificación del territo-rio acordados que se busquen acuerdos y consensos con esos gobiernos al momento de adoptar decisiones relacionadas con la organización del territorio.

Se recomienda que la definición de las estra-tegias territoriales parta de la definición de la estrategia de poblamiento y, una vez esta-blecida, derive directrices para la estrate-gia de utilización del territorio, que a su vez debe estar relacionada con la consolidación del hábitat y asentamientos humanos.


Es el punto de partida para la organización del territorio. Comprende las previsiones y medidas que deben adoptarse para condu-cir los procesos de localización de la pobla-ción en el territorio durante el período de vigencia del Plan. En tal sentido, a partir del modelo deseado de ordenamiento territo-rial, se deben definir:

Los lugares de asiento de la población según su dinámica demográfica y los patrones desea-dos de localización espacial y capacidad de acogida no solo de la población sino además de todas las áreas de actividad general. La estrategia debe orientarse a fomentar, des-alentar o proponer nuevas opciones frente a


esas tendencias en orden, a consideraciones como las siguientes: sostenibilidad ambien-tal; posibilidad de explotación de recursos, seguridad; aprovechamiento de posibilida-des estratégicas de mediano y largo plazo.

La demanda de servicios que se generará a lo largo del período de vigencia de los Pla-nes por parte de la población. La estrategia debe contemplar las posibilidades de pro-veer de manera sostenible y sin discrimina-ción los servicios que demanda la población en dónde se va a situar, así como los equipa-mientos requeridos.

Igualmente, debe contemplar los estímulos o desincentivos que deberán implementarse para que se logren mantener los volúmenes de población no solo dentro de la globalidad del territorio sino en relación con la locali-zación de las áreas de actividad con asen-tamientos concentradores de población o dispersores.

Finalmente se debe establecer el Sistema de Centros Poblados, que debe operar en el can-tón con el fin de colaborar en el propósito conferir mayor eficiencia a funcionamiento del territorio, sobre la base de la asunción de los roles acordados por el componente estra-tégico del Plan de Desarrollo. En el caso de las áreas urbanas, cuando su tamaño lo ame-rite, se podrá considerar su organización mediante centralidades con funciones, roles, centralidades etc., que mejoren la funciona-lidad urbana de la cabecera o de los centros poblados del cantón de similar importancia.

B. La estrategia de utilización del territorio

Está dirigida a definir la forma de uso, ocu-pación y manejo del territorio, en orden a las determinantes que se vinculan y se derivan de la estrategia de poblamiento. Deben estar orientadas a garantizar el uso eficiente del territorio fundamentándose “en los princi-pios de la función social de la tierra, la pre-valencia del interés general sobre el particu-lar y la distribución equitativa de las cargas y beneficios” (COOTAD, Art. 296). Los temas que abarca esta estrategia son los siguientes:

Clasificación del suelo, que definirá la zoni-ficación por suelos urbanos, urbanizables y no urbanizables del cantón.

Uso del suelo rural, que definirá la zonifica-ción (los polígonos o elementos estructu-rados) según usos principales que se desti-narán en el cantón para el desarrollo de al menos las siguientes actividades:

• Productivas: agrícolas, forestales, indus-triales etc.

• Protección ambiental: parques natura-les, bosques protectores, cauces de ríos, etc.

• Áreas de riesgo en el ámbito cantonal y urbano.

• Preservación y usufructo de áreas patri-moniales naturales o arqueológicas.

Figura 4: Las estrategias territoriales


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Clasificación: uso, ocupación, manejo del suelo como asiento de todas las actividades de la población

hacia el desarrollo integral

Consolidación de un hábitat equitativo seguro, sostenible: el Buen Vivir

Poblamiento: crucial para la estructuración del territorio

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Uso de suelo urbano, que definirá la zonifica-ción considerando al menos las siguientes categorías:

• Residenciales.

• Industriales y productivos.

• Comerciales.

• Equipamientos para servicios sociales.

• Equipamientos para servicios públicos.

• Protección ecológica.

• Patrimonio histórico o arqueológico.

• Las compatibilidades e incompatibili-dades entre usos.

Forma de ocupación del suelo, que constará en una zonificación que defina tanto para lo rural cuanto para lo urbano, los paráme-tros de ocupación que busquen en lo esen-cial concretar las políticas de crecimiento urbano (horizontal, vertical mixto) sobre la base del dimensionamiento de lotes, coefi-cientes de ocupación del suelo, retiros, número de viviendas por lote, etc.

Tratamientos urbanísticos, que definirán las políticas del desarrollo territorial urbano mediante una zonificación según tipo de acción a aplicar en el territorio. Esas accio-nes pueden ser de renovación, de consolida-ción, de nuevos desarrollos, de conservación o reubicación, y deben definir el alcance, condiciones y tiempos de concreción.

C. La Estrategia de consolidación de los asentamientos humanos

Contempla el conjunto de decisiones que buscan la creación de condiciones favora-bles al Buen Vivir de la población sobre la base de la aplicación de políticas orientadas a la creación de un hábitat equitativo, sos-tenible y seguro. A partir y en coordinación con las decisiones vinculadas a la estructura territorial y a la forma de uso y ocupación del suelo, esta estrategia debe considerar la relación entre la localización de los asenta-mientos de población en todo el cantón y la ubicación y cobertura de los equipamientos y servicios que demanda el Buen Vivir.

Los componentes del sistema de asenta-mientos humanos que deben implemen-tarse en el territorio cantonal son al menos los siguientes:

• Distribución espacial de los servicios sociales de salud y educación. La calidad de estos servicios se evalúa en el Plan de Desarrollo. En el de Ordenamiento se debe identificar la ubicación equitativa de los equipamientos respecto de las concentraciones de población.

• Localización equitativa de proyectos de vivienda de interés social, entendida como un servicio social que debe res-ponder a un equilibrio entre el valor del suelo y la localización justa de equipa-mientos y servicios.

• Localización y acciones tendientes a la legalización de la tenencia del suelo.

• Cobertura espacial de los servicios bási-cos, que debe definir áreas actuales y futuras que deben cubrir los servicios de agua potable, saneamiento y dese-chos sólidos en el cantón.

• Localización equitativa de los servi-cios municipales de aprovisionamiento básico y seguridad, entre otros.

• Localización equitativa de los equipa-mientos de espacios de encuentro ciu-dadano, áreas verdes, parques, paseos, que fomenten la comunicación y el diálogo.

En los cantones con asentamientos de mayor tamaño y de mayor complejidad se pueden crear subsistemas para uno o varios de los aspectos antes señalados, que deben comprender mecanismos específicos de gestión para facilitar el manejo de esos equipamientos.

D. Los sistemas estructurantes: Movilidad, Energía y Conectividad26

Están constituidos por tres sistemas diferen-ciados que buscan que la población ubicada en el territorio, las áreas en donde ejerce sus actividades y, en general, el hábitat canto-nal, se vinculen y relacionen de modo efi-ciente y eficaz.

26 Algunas de las competencias vinculadas con estos sistemas no son propias de los gobiernos cantonales; sin embargo, deben constar en sus Planes. Es entonces indis-pensable que los responsables de los GAD cantonales logren acuerdos con los responsables de esas competencias.


Para el efecto se deben definir e implementar tres tipos de sistemas, que se constituyen en elementos estructurantes de las actividades,

• El sistema de movilidad.

• El sistema de conectividad.

• El sistema de energía.

El sistema de movilidad comprende los sub-sistemas de vialidad tanto urbana como intracantonal y el de transporte, tránsito y seguridad vial, que en su conjunto deben garantizar los desplazamientos de perso-nas y bienes de acuerdo a condiciones de eficiencia.

El sistema de conectividad debe abarcar el tema de la comunicación telefónica y el de conexión a las redes interconectadas de comunicación en el ámbito global (inter-net), que deben ser accesibles a la generali-dad de la población cantonal.

El sistema de energía, entre otras la energía eléctrica, que debe atender la demanda de la producción y el consumo en el territorio cantonal, en coordinación con el gobierno provincial.

El sistema de energía, entre otras la energía eléctrica, que debe atender la demanda de la producción y el consumo en el territorio cantonal, en coordinación con el gobierno provincial.


Se refiere al o a los mapas que contienen la propuesta de Modelo de Ordenamiento Territorial, y que permiten la aplicación territorializada de las disposiciones norma-tivas y programáticas. Teniendo en cuenta los diversos niveles de las decisiones de ordenamiento Territorial se deberán elabo-rar mapas en tres escalas básicas así:

• Mapa de localización, que contenga las relaciones espaciales del Modelo del cantón con los cantones colindantes y con la provincia. Escala 1:100.000 a 1:50.000.

• Mapa(s) del Modelo de Territorial que comprende(n) la totalidad del territo-rio de la municipalidad (cantón y parro-quias) a Escala 1:50.000 o 1:25.000, en el cual se incorporan y articulan los diver-sos sistemas que conforman el Modelo.

• Mapa(s) de las decisiones que con-tiene el Modelo Territorial para las áreas urbanas y centros poblados, donde se requiere un mayor nivel de detalle. Estos mapas se elaborarán en escala 1:10.000 y mayores.

Todos los mapas deben ser elaborados con los estándares que señale el Sistema Nacio-nal de Información.







Instancias a cargo de la aplicación del Plan de ordenamiento territorial

• La misma que se estructuró para la for-mulación de los Planes Oficina del Plan por ejemplo.. asumiría, una vez que entren en vigencia, el rol de coor-dinadora del proceso de concreción del plan y en tal sentido sus funciones sería entre otras las siguientes:

– Articulación y seguimiento de la eje-cución de los programas y proyec-tos del Plan. Esto implica la acción de coordinación entre las instan-cias respectivas del GAD que sean responsables de los programas y proyectos, y la articulación con las instancias externas que tienen res-ponsabilidad en la ejecución de esos proyectos.

– Articulación de los procesos de control de la aplicación del Plan, en especial en el cumplimiento de las disposi-ciones normativas relacionadas con el uso, ocupación y manejo del terri-torio; la participación de los actores territoriales según convenios que se hubieran suscrito, en especial con los representantes de los actores


sociales; espacios para el ejercicio de veeduría y control de aplicación del Plan por los ciudadanos y mecanis-mos de solución inmediata.

– Seguimiento y evaluación de los Pla-nes, sobre la base del Sistema que forma parte del modelo de ges-tión, y articulación de los procesos de actualización o ajuste de esos instrumentos.

• Organizaciones de actores territoria-les con las que se celebren convenios específicos en especial orientados a la corresponsabilidad del control del cum-plimiento de la normativa urbana.


Estará constituida por el conjunto de dispo-siciones relacionadas la vigencia del Plan y sus mecanismos de actualización y revi-sión; con el uso, ocupación y manejo del suelo y conformadas en un cuerpo norma-tivo que será sancionado por la ordenanza respectiva y los mapas del Plan de Orde-namiento correspondientes. El detalle de esta ordenanza consta en los documentos de soporte.


Orientados al desarrollo territorial, al con-trol y supervisión del cumplimiento del Plan, entre otros fines, que se suscriban entre el Gobierno Municipal y los represen-tantes de instituciones como las siguientes:

• Representantes de las instituciones de la función ejecutiva desconcentradas en el territorio.


Estas instancias y los procedimientos de gestión identificados deberán insertarse coordinadamente en el modelo de gestión del Plan de Desarrollo.

3.2.3 Programas y proyectos del ordenamiento territorial

Se definirán en orden a los objetivos, metas y prioridades del Plan de Desarrollo y en especial del Plan de Ordenamiento Territo-rial y cuyo contenido específico se señala a continuación:

A. Sistema de Asentamientos Humanos

• Planes maestros, programas o proyectos según la complejidad y la magnitud de población atendida de los servi-cios básicos: agua potable, saneamiento y desechos sólidos.

• Programas o proyectos de localización, relocalización y ejecución de los equi-pamientos de salud (centros de salud, hospital, hospital de especialidades) en los sitios definidos por el mapa de usos de suelo y mediante acuerdo con la enti-dad rectora.

• Programas o proyectos de localización, relocalización y ejecución de los equi-pamientos de educación (centros de desarrollo infantil; educación básica, diversificada, superior), en los sitios definidos por la zonificación y mapas de usos del suelo y mediante acuerdo con la entidad rectora.

• Programas o proyectos, orientados al mejoramiento de la calidad del hábi-tat en especial de los sectores pobres o discriminados de las áreas urbanas y de vivienda de interés social, en los sitios previstos por la zonificación del uso del suelo.

• Programas o proyectos para la legaliza-ción del suelo y de las construcciones.

• Programas y proyectos que garanticen el ejercicio de derechos, que promuevan la igualdad y no discriminación, la inclu-sión y la protección a grupos de aten-ción prioritaria.

• Programas o proyectos de localización, reubicación y ejecución de los equipa-mientos municipales desde los que se brindarán los servicios de:

– Encuentro ciudadano: espacios públicos abiertos o cubiertos de acceso libre y democrático.

– Recreación y encuentro con la natu-raleza: parques, áreas verdes, pla-zas, zonas protegidas accesibles, etc.

– Aprovisionamiento básico: merca-dos y camales.

– Seguridad ciudadana: estaciones o cuarteles de bomberos y de policía.


B. Sistema de movilidad, energía y conectividad

Comprenden los campos de la vialidad27, el transporte, tránsito y seguridad vial; la conectividad (servicio telefónico y comu-nicación por internet) y la energía, en espe-cial la eléctrica para consumo y producción. Los programas y proyectos deben ser los siguientes:

• Planes maestros, programas o proyec-tos según la complejidad y la magni-tud de población servida de los siste-mas de vialidad, transporte, tránsito y seguridad vial según las competencias municipales y en acuerdo, según sea el caso, con las entidades rectoras.

• Planes maestros, programas o proyec-tos de electricidad según el grado de complejidad o el tamaño de la población servida que cubran la demanda de la población tanto para el consumo cuanto para la producción energética.

• Programas o proyectos vinculados al acceso democrático a la información en red y a la telefonía. Los programas o pro-yectos, aparte de consolidar la cober-tura, estarían dirigidos a desarrollar procesos de implementación de centros de servicio para personas que no tienen acceso a la intercomunicación.

4. Planes parroquiales

Las especificaciones que se presentan a con-tinuación pueden parecer excesivas y fuera del alcance de los gobiernos parroquia-les. Sin embargo, no pueden ser menores, en tanto sus Planes deben cumplir con los mandatos que la Constitución, el COOTAD y el Código Orgánico de Planificación y Finan-zas Públicas (COPFP) establecen para este tipo de instrumentos.

Las opciones que se señalan en el punto pre-cedente para la formulación de los planes de gobiernos municipales con recursos limita-dos: (planificación gradual de temas, varia-ciones en la profundidad del tratamiento de los temas o la posibilidad de un desarrollo paso por paso) son especialmente adecuadas y aplicables a los procesos de formulación de los Planes Parroquiales. Estas opciones pueden facilitar el cumplimiento del man-dato y satisfacer la necesidad de que esos

gobiernos cuenten con instrumentos váli-dos para viabilizar su gestión del territorio.

Los gobiernos parroquiales, en tanto perte-necen a la jurisdicción de un cantón y pro-vincia, pueden contar con una buena parte de la información que sus Planes requieren, extrayéndola de los planes de esos niveles de gobierno. Inclusive las directrices de desa-rrollo cantonal y provincial, en cuya cons-trucción participaron, les permiten orien-tar y detallar los objetivos del desarrollo parroquial. Sin perjuicio de esta posibilidad, los gobiernos parroquiales pueden formu-lar diagnósticos cualitativos y propuestas, sobre la base del conocimiento que las y los actores territoriales poseen de la realidad de su entorno y con quienes pueden tener mayor cercanía.

Adicionalmente, los gobiernos parroquiales tienen un aliado importante en los gobier-nos provinciales para el logro de varios obje-tivos de desarrollo. Esta condición hace posible también que se canalicen recursos de inversión que pueden dejar beneficios importantes para la población parroquial. Otros aliados importantes de las juntas parroquiales son los Ministerios y niveles desconcentrados del Ambiente, del MAGAP, de la SENAGUA, entre otros, que buscan en los gobiernos parroquiales socios confiables en la cogestión sostenible de los recursos.

Por tanto, se dan varias circunstancias que permiten a los gobiernos cumplir con el mandato de Ley, pero sobre todo elabo-rar adecuadamente sus Planes para mejo-rar la condición social y económica de su población.

Así, las especificaciones que se presentan a continuación son referentes ideales de lo que deben ser los Planes Parroquiales, pero su alcance y forma de abordaje dependen de la decisión autónoma de sus gobiernos.

27 En el caso de la vialidad la competencia de los GAD municipales se circunscribe a las áreas urbanas y los centros poblados parroquiales. No obstante los Planes cantonales deben señalar los sistemas integrales. Por tal causa se deben estructurar con la participación de representantes autorizados de los Gobiernos Provincial y Parroquiales. La construcción y mantenimiento de las vías corresponderá a las instancias previstas por la Constitu-ción y leyes respectivas.


4.1 Planes parroquiales de desarrollo

4.1.1 Diagnóstico

En esencia, el diagnóstico es el soporte téc-nico para la toma de decisiones o formula-ción de las propuestas de los planes de desa-rrollo y de ordenamiento territorial. En tal sentido debe mostrar la situación que atra-viesa el territorio parroquial y su población, medida no solo por sus deficiencias o caren-cias, sino especialmente por sus potenciali-dades. Debe reunir además dos característi-cas fundamentales: la dinámica que generó la situación actual y sus proyecciones en el mediano y largo plazo; así como la causali-dad, es decir los factores positivos o nega-tivos que originaron la situación actual. La primera característica permitirá instrumen-tar medidas que se adecúen a las realida-des cambiantes que se den en el futuro y la segunda, eliminar las deficiencias o poten-ciar las condiciones favorables.

Se debe estructurar el diagnóstico estraté-gico, es decir la situación estratégica, que se deriva del análisis interrelacionado de los denominados sistemas de entrada: ambien-tal, económico, social cultural, político-ins-titucional, de asentamientos humanos, y movilidad, energía y conectividad.

Es importante que a este nivel, el diagnós-tico saque a la luz los problemas y aspira-ciones de los distintos grupos y colectivos que habitan el territorio parroquial para que se generen dinámicas que modifiquen los patrones de discriminación y exclusión arraigados en las culturas locales.

A. Diagnóstico por sistemas28

Los sistemas que deben considerarse en el proceso de formulación del diagnóstico parroquial son los mismos que se conside-raron para la formulación de los diagnósti-cos provinciales y cantonales. En tal sentido, se deben establecer las situaciones propias de los sistemas siguientes:

Sistemas vinculados al desarrollo:

• Sistema ambiental: corresponde al patri-monio natural que sostiene y determina las diversas actividades de la población. También puede denominarse sistema biofísico. Contiene ecosistemas estra-tégicos, zonas vulnerables, cauces y cuencas, zonas susceptibles a amenazas naturales entre otros. Debe establecer la afectación que se deriva de la situación cantonal o provincial en el medio bio-físico o natural de la parroquia, e identi-ficar las áreas naturales sensibles en los cauces hídricos.

• Sistema económico: comprende al con-junto e interrelación de factores vin-culados con el desarrollo de la econo-mía integral del territorio y las opciones o potencialidades que pueden aprove-charse para fomentar el logro del Buen Vivir. Está conformado por áreas y zonas de actividad productiva, equipamientos de transformación y comercialización, etc. La situación económica de la parro-quia se deriva de la situación cantonal e inclusive provincial; se debe especifi-car o llevar a nivel de detalle las implica-ciones económicas que pueden darse en el ámbito parroquial. Este sistema debe mostrar la diversidad de la fuerza de tra-bajo involucrada para identificar formas de trabajo infantil, trabajo precario, tra-bajo familiar no remunerado, las opor-tunidades laborales de personas con discapacidad, la situación laboral de inmigrantes-refugiados, etc.

• Sistema sociocultural: es un tema en especial importante en el ámbito de la jurisdicción parroquial y no puede deri-varse de los diagnósticos cantonales o provinciales sino construirse de manera específica en el ámbito parroquial. Si bien puede extraer datos e información de las variables de poblamiento que constan en los planes cantonales, debe focalizarse en determinar la capacidad

28 Metodológicamente el establecimiento de la situación correspondiente a los seis sistemas debe derivarse de la situación detectada en los planes cantonales y provinciales; no es necesario que el GAD parroquial asuma la responsa-bilidad de investigar, analizar y establecer esa situación. Sin embargo, los actores parroquiales pueden especificar y enriquecer los contenidos de esos diagnósticos por medio del saber de sus actores. Incluso es dable y pertinente que, en ausencia de los instrumentos de los gobiernos cantonal o provincial, puedan establecer de modo cualitativo la situación que se da en el territorio parroquial y elaborar el diagnóstico estratégico correspondiente, como base y

soporte técnico de la propuesta. Esto no obsta para que pos-teriormente, y con la posibilidad de contar con información cuantitativa, se pueda consolidar o complementar la visión diagnóstica y la propuesta. También es posible que los municipios circunvecinos o de una provincia, contraten un estudio sectorial —por ejemplo el económico— que pueda ser utilizado por todos los GAD involucrados; Pueden darse variaciones en el nivel de profundidad del análisis, pero no obviar ningún sistema. En ningún momento se puede jus-tificar una decisión de no enfrentar la planificación porque no existe información.


y fortaleza del tejido social y del trabajo en red como recursos para pensar en la aplicación de políticas de cogestión, control y veeduría ciudadana orienta-das al mejoramiento de la calidad de vida y del desarrollo integral. Deben contemplarse todas las iniciativas orga-nizativas, no solo las formales o repre-sentativas: grupos juveniles deportivos y culturales, grupos comunitarios de madres, grupos GLBTT, asociaciones y comités barriales, etc.

El segundo aspecto que debe conside-rase, es la identificación de los valores culturales el patrimonio intangible y la identidad que debe aprovecharse y precautelarse para fortalecer el sen-tido de pertenencia tan necesario para la gestión del territorio y el logro del desarrollo.

Contar con un mapeo de los problemas y aspiraciones de los distintos grupos y colectivos que habitan el territorio vin-culados con el ejercicio de sus derechos sociales: educación, salud, participa-ción política, violencia, alcoholismo, discriminación, entre otros. Esta infor-mación permitirá a las juntas parro-quiales contar con un diagnóstico que les permita gestionar ante las autorida-des municipales o ministeriales perti-nentes, los programas o proyectos que satisfagan las necesidades de las perso-nas a nivel territorial.

• Sistema político-institucional: corres-ponde a la capacidad de la institución pública y también de las y los actores sociales para guiar o promover proce-sos orientados al desarrollo y a la ges-tión del territorio de su circunscripción. Establecerá la capacidad de las juntas parroquial y de las organizaciones para trabajo en redes y para aportar a la ges-tión del territorio.


• Sistema de asentamientos humanos: correspondiente a las formas de ocu-pación presente en la parroquia (pobla-ción dispersa y centros poblados, los vínculos que guardan entre sí los gru-pos de población asentados en el terri-torio, las tensiones que generan con el medio natural y las posibilidades de alo-jamiento y desarrollo de actividades. Se

debe establecer con mayor detalle, la calidad de vida y la forma de ocupación del territorio considerando la acesibili-dad a los servicios, así como la forma de usos y ocupación del suelo, a partir de la situación detectada en el diagnóstico cantonal. Este aspecto tiene que deri-varse de los diagnósticos de los planes cantonales, que tienen la competencia de brindar los servicios ligados con este sistema sin perjuicio de que se puedan aplicar algunas recomendaciones29.

• Sistema de movilidad, energía y conectivi-dad: está constituido por redes y flujos que permiten articular y dinamizar los demás sistemas. Comprende el análisis de la infraestructura vial que liga a los distintos centros poblados y sirve a las zonas intraparroquiales; y que requiere, por mandato constitucional, una inte-racción con el Gobierno Provincial; de igual manera, se requiere una interac-ción con los gobiernos cantonales que tienen competencia en los sistemas de transporte, tránsito y seguridad vial. La localización de equipamientos desde los que se brindan servicios sociales, así como la cobertura de redes de infraes-tructura deben derivarse de los diagnós-ticos cantonales.

B. Diagnóstico estratégico30

El diagnóstico general debe establecer la situación actual que se da en el territorio, entendida como el nivel de desarrollo (Buen Vivir) que se ha alcanzado y su grado de soste-nibilidad; siempre en el marco del Plan de Desa-rrollo y Ordenamiento Territorial Cantonal se debe identificar y detallar para el nivel parro-quial, entre otros, los siguientes aspectos:

29 En muchos casos, una síntesis de la situación de un sistema en el ámbito del Plan Cantonal o Provincial puede bastar para efectos de entender la situación en la parroquia; sin embargo, parece siempre necesario complementar esos contenidos con el saber de los actores parroquiales; también es recomendable analizar el impacto que tendrían en sus territorios, las propuestas que constan en los Planes Cantonales. Debe entenderse que estas son recomenda-ciones que sólo buscan definir los niveles mínimos de contenidos y las opciones metodológicas más sencillas, sin perder el necesario rigor técnico que deben reunir estos instrumentos. Los GAD parroquiales siempre tendrán la potestad de tomar decisiones según su calidad de entes autónomos.

30 Si bien los procedimientos para formular el diagnós-tico estratégico de la parroquia pueden ser los mismos que para el caso de las provincias o cantones, se recomienda ex-traer, en especial de la situación cantonal, los insumos que permitirían construir la situación estratégica parroquial.


• Las características propias del territo-rio, como base para el desarrollo soste-nible, en las que se visualicen las con-diciones sociales políticas y culturales, que muestren la existencia de grados diferenciados de acceso, uso y con-trol de los recursos ambientales entre mujeres y hombres; por lo tanto, la necesidad de un ordenamiento territo-rial que permita la equidad en el acceso y control de recursos.

• Las restricciones, potencialidades y oportunidades que pueden aprove-charse para aportar al logro del Buen Vivir en el territorio parroquial, desde una visión que reconozca la diferencia, valore las culturas y optimice las capa-cidades y potencialidades humanas que están presentes en el territorio. Un Buen Vivir, que impulse un nuevo pacto social que propugne la libertad, la soli-daridad, la vida, el reconocimiento de la dignidad, la identidad, la diversidad.

• El fortalecimiento de una cultura demo-crática con un enfoque de derechos humanos para la igualdad, que permita visualizar a la parroquia como el espa-cio en el que se generan una serie de relaciones dinámicas complejas, imbri-cadas con lo social, político, y cultural, pero también donde se interponen rela-ciones de poder y dominación, conlle-vando a la exclusión y marginación de ciertos sectores poblacionales.


• La situación deficitaria general que se da en el territorio, como producto de las deficiencias o carencias de los dis-tintos sistemas o de los resultados deri-vados de su interacción; las causas que las generan y su nivel de incidencia en el nivel de desarrollo y seguridad del territorio.

• Los efectos positivos y negativos de los macroproyectos (energéticos, viales, industriales, etc.) existentes o previstos sobre los diversos sistemas.

• Las relaciones del territorio parroquial con los territorios circunvecinos de la

parroquia; las posibilidades de alianzas, competitividad o complementariedad.

Las parroquias deben tener como referente el diagnóstico cantonal el cual a su vez debe nutrirse de los diagnósticos de las parro-quias. En este contexto, el diagnóstico parro-quial también se relaciona con los diagnósti-cos provinciales, de los cuales puede extraer insumos u otorgar información. Ello per-mite identificar prioridades de intervención y demandan la presencia de representantes de los gobiernos provinciales y cantonales. (Por ejemplo: cuencas o ríos contaminados en varias parroquias que generen riesgos a la población o las actividades; influencia de proyectos cantonales, provinciales, regiona-les o nacionales que incidan en el territorio parroquial, etc.)

C. Modelo territorial actual31

El contenido del modelo de ordenamiento parroquial es similar al modelo cantonal, en esencia forma parte de él pero su alcance puede ser diferente ya sea porque solo algu-nos de los componentes del modelo canto-nal tienen reflejo en el territorio parroquial o porque se identifican aspectos de mayor detalle. Debe construirse a partir de la infor-mación contenida y relacionada con los mapas descritos más adelante.

El modelo debe evaluar la calidad de las rela-ciones que guardan los distintos sistemas y componentes con el medio físico; buscar los niveles de afectación entre esos sistemas y, además, establecer en qué medida facilitan o apoyan el logro del Buen Vivir, es decir el desarrollo social, económico y la sostenibi-lidad ambiental.

D. Escenarios

Para el caso de los planes parroquiales, debe considerarse el escenario deseado por el

31 La construcción del modelo debe ser participativa. To-dos los actores territoriales deben analizar el modelo can-tonal y evaluar, detallar o complementar las implicaciones que devienen para el contexto parroquial: en caso de ausen-cia del modelo cantonal, esos mismos actores, con apoyo de un facilitador, pueden construir un mapa de relaciones entre las distintas áreas — agroproductivas, protegidas, naturales, de riesgo, con población concentrada y dispersa —y las redes o flujos que las unen. La calificación de esas relaciones en el ámbito espacial de la parroquia constituye el modelo territorial actual. El análisis también puede partir de una propuesta que someta a su consideración el equipo técnico de planificación parroquial y enriquecer sus conte-nidos con el conocimiento de los actores locales para lograr estructurar un modelo que permita entender, de modo fácil, en qué medida la estructura territorial actual contribuyó facilitó o limitó el logro de los niveles de desarrollo alcan-zados en el territorio parroquial.


cantón. Si bien es factible que se establez-can tendencias en algunos aspectos que sean propias de una parroquia, en realidad están imbricadas en el escenario cantonal. Por tanto, ese debe ser el escenario en el que se desarrollen todas las actividades y dispo-siciones orientadas al desarrollo que prevea el plan de desarrollo y ordenamiento terri-torial parroquial. Sin perjuicio de lo anterior se presentan las características de los esce-narios parroquiales.

El escenario deseado es el que un cantón (y sus parroquias) estructuran como refe-rente para la toma de decisiones (propuesta) orientadas al logro del Buen Vivir. Para el efecto, se debe partir de la identificación de un escenario tendencial y aplicar los efectos que podrían derivarse de situaciones exóge-nas previsibles.

E. Mapas, cuadros o figuras derivados del análisis de los sistemas

La situación de cada sistema debe expre-sarse de manera gráfica32 por medio de mapas que registren la proyección de esas situaciones en el territorio. Estos mapas son el insumo para identificar el modelo de ordena-miento territorial con el que está actualmente operando o funcionado el territorio. Para el caso de las parroquias esos mapas pueden ser estructurados como ampliación en detalle de los mapas de los Planes provinciales o can-tonales. En tal sentido, se señalan los más importantes:

• Ubicación de áreas en la parroquia que requieren un manejo ambiental para proteger el patrimonio natural y garan-tizar la gestión ambiental a partir del mapa de áreas ambientalmente priori-tarias de la provincia o el cantón.

• Ubicación en la parroquia de las áreas que implican niveles de vulnerabilidad de la población y de la infraestructura productiva, a partir del mapa de amena-zas y riesgos.

• Ubicación referencial en el territorio parroquial de áreas de actividad econó-mica del territorio provincial o cantonal y los elementos (redes y equipamien-tos) que los vinculan entre sí y con otros

territorios a partir del o mapa de áreas de actividad y usos.

• Ubicación referencial de infraestructura física y equipamientos parroquiales que tengan ámbito de influencia en el terri-torio cantonal.

• Ubicación geográfica y señalamiento indicativo de áreas de influencia de macroproyectos regionales y naciona-les que se ubiquen en el territorio parro-quial o en su ámbito de influencia.

• Ubicación y relaciones espaciales de las vinculaciones con otros territorios y las dependencias o complementarie-dades que, por diversas actividades eco-nómicas productivas, se generan con ellos y pueden expresarse en el territo-rio (mapa de relaciones funcionales).

• Mapa de actores y organizaciones asen-tadas en el territorio con su caracteriza-ción: misión y aspiraciones.

• Estado de la situación de inequidades sociales y señalamiento de los grupos más rezagados para la identificación de los grupos de atención prioritaria.

4.1.2 Propuesta

“Propuesta.- Para la elaboración de la pro-puesta, los GAD tomarán en cuenta la visión de mediano y largo plazos, los objetivos, polí-ticas, estrategias, resultados y metas desea-das, y el modelo territorial que debe implemen-tarse para viabilizar el logro de sus objetivos” (COPFP, Art. 42)

En el proceso de formulación de un plan de desarrollo y de ordenamiento territorial, la propuesta comprende el conjunto de decisio-nes que tomará y adoptará la parroquia con el objeto de alcanzar una situación deseada a partir de la situación y tendencias actua-les y los escenarios posibles y deseados que enmarcan el proceso.


a) La visión a largo plazo de hacia dónde debe ir la parroquia, los objetivos estra-tégico y específicos (resultados), las políticas, estrategias y metas.


32 En una primera instancia la representación gráfica de estos aspectos puede darse por medio de: esquemas grá-ficos, mapas comunitarios, coremas, etc. Posteriormente, cuando se disponga de la información pertinente, podrán representarse por medio de otras técnicas.


A continuación se detallan los contenidos de estos elementos:

A. Decisiones estratégicas. ¿Hacia dónde va el territorio Parroquial en el largo plazo?

Contiene la decisión consensuada de alcan-zar una situación determinada en el ámbito territorial de la parroquia, que garantice el Buen Vivir de su población. Los componen-tes de estas decisiones son los siguientes:

• Objetivo integral33, es la situación fun-damental que se desea alcanzar en un plazo determinado, que debe sinteti-zar y resaltar al menos los siguientes aspectos:

– La situación social, económica y ambiental deseada o que se busca alcanzar en un período determinado.

– La calidad de vida que se debe alcan-zar medida en el contexto de un hábi-tat seguro, eficiente y sostenible.

– El rol del territorio en el contexto cantonal, provincial o regional; sus principales atributos y su buen funcionamiento.


El objetivo integral debe ser medido sobre la base de un conjunto de indicadores que los vinculen con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, y con las políticas públicas que se generen para el alcanzar el Buen Vivir.

El objetivo integral de desarrollo así estruc-turado demanda a su vez la adopción, igual-mente consensuada, de otras decisiones complementarias que permitan su concre-ción y consolidación. En tal sentido deben definirse:

– Las políticas públicas que deben apli-carse en el territorio para lograr alcanzar el objetivo central y los obje-tivos específicos o resultados y tam-bién para poder concretar la estruc-tura y el modelo de ordenamiento territorial.

– Los objetivos específicos o resultados34 particulares que deben alcanzarse para afianzar y viabilizar el logro del objetivo integral. Estos objetivos específicos deben definir situacio-nes deseadas que superen situacio-nes deficitarias o aprovechen poten-cialidades, preferiblemente de dos o más sistemas, para evitar desarrollar soluciones unidireccionales y con-ferir el carácter de integral que debe poseer el objetivo de desarrollo. Tam-bién para cada uno de los objetivos específicos deben estructurarse indi-cadores específicos que serán los que orienten los procesos de segui-miento, evaluación y retroalimen-tación del Plan y lo vinculen con los objetivos nacionales de desarrollo.

Sin perjuicio de la libertad de decisión que tiene los GAD, los planes deberían definir las situaciones que deben alcanzarse en rela-ción con los siguientes aspectos:

• La sostenibilidad del sistema ambien-tal y el debido aprovechamiento de sus potencialidades, atendiendo los dere-chos de la naturaleza, en el ámbito terri-torial de la parroquia.

• La precautelación de la seguridad de los ciudadanos y de la infraestructura productiva frente a riesgos de desastre, entendida como parte integrante del desarrollo sostenible.

• La consolidación del Buen Vivir en el territorio, acceso a los servicios socia-les y básicos, a espacios democráticos, al uso y ocupación adecuados del suelo, por medio de un sistema eficiente de asentamientos humanos y la posibi-lidad de que la población y bienes se movilicen fluidamente en el territorio.

33 El objetivo de desarrollo u objetivo integral, es el pun-to medular del Plan de Desarrollo y su razón de ser. Su logro se convertirá en el punto focal de la gestión del gobierno parroquial en los próximos 10 ó 15 años. Debe ser conco-mitante con el objetivo de desarrollo integral del cantón a cuya definición aportaron los representantes parroquia-les. Hay dos fundamentos para definir este objetivo: a) El diagnóstico estratégico que no sólo muestra lo que se debe corregir sino las potencialidades que deben aprovecharse para alcanzar el nivel de vida deseado, b) Las aspiraciones de los actores que se han decantado del proceso de vida y el conocimiento del territorio. Las técnicas de trabajo con los actores territoriales son cruciales para garantizar la legitimidad y apropiación del Plan.

34 El concepto de identificar los resultados u objeti-vos específicos es caracterizar el alcance y cometidos del objetivo central. Permiten eventualmente organizar las acciones —por ejemplo Planes, Programas, Proyectos— en ejes integradores de fácil comprensión por los ciudadanos y facilitadores de los mecanismos y modelos de gestión que deben aplicar los GAD para la puesta en marcha y segui-miento del Plan.


• La generación de condiciones favorables para el fomento de actividades econó-micas urbanas y rurales con énfasis en el desarrollo de los pequeños y media-nos productores.

• El desarrollo del tejido social y la pre-cautelación del patrimonio cultural tan-gible e intangible.

• La articulación y aporte de la parroquia a los esfuerzos y objetivos de desarrollo sostenible cantonal, provincial, regio-nal y nacional.

• La disminución de las inequidades sociales e integración de los intereses y grupos excluidos al proceso de desarro-llo parroquial.

Algunas de estas decisiones35 no forman parte de la responsabilidad de los gobier-nos parroquiales, como ya se menciona en varios puntos de esta Guía, no obstante deben constar en los planes parroquiales. La tarea del Gobierno Parroquial es coordinar e incentivar que las entidades responsables se comprometan a desarrollar las acciones que conduzcan al logro de los objetivos.

Las estrategias de largo plazo que deben ponerse en marcha en el territorio para via-bilizar o facilitar el logro de los resultados contemplan alianzas, acuerdos, asignación de prioridades, preparación de condicio-nes favorables para la inversión, fomento de procesos mancomunados, concreción de apoyos externos, entre otras medidas, que el gobierno parroquial debe animar para via-bilizar la puesta en marcha de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.

Las metas, entendidas como los avances de las situaciones intermedias que deben alcanzarse entre el inicio del proceso de apli-cación del Plan y su horizonte; pueden ser quinquenales o coincidentes con los perío-dos administrativos según lo establezca la Ley, y se deben medir en base a los mismos indicadores de los resultados u objetivos específicos.

El rol que debe desempeñar el territorio parroquial en el contexto cantonal, sobre la base de las características del escenario más probable que puede devenir en el corto, mediano o largo plazo. Deben identificarse y acordarse además, las responsabilidades de los gobiernos del nivel parroquial en el terri-torio provincial, dado el hecho de que hay algunas competencias que los ligan.

B. Decisiones territoriales36: ¿Cuál esel modelo territorial de la parroquia que facilitará el desarrollo?

Para efecto de esta Guía, debe entenderse como “modelo territorial deseado”37 a la forma de organización del territorio que per-mitirá que se lleve a cabo de la manera más adecuada (sostenible, segura, equitativa y eficiente), la ocupación y todas las activida-des de la población en el territorio; y el forta-lecimiento de los vínculos espaciales entre los asentamientos y de estos con el medio natural. En tal sentido, deben superarse las limitaciones del modelo actual establecido en el diagnóstico y aprovechar las potencia-lidades del territorio en el marco del escena-rio territorial seleccionado.


• Sistemas que se incorporan en forma de polígonos o manchas en los diversos mapas, correspondientes a áreas o zonas

35 Todas estas decisiones deben tomarse de manera con-sensuada con los actores parroquiales públicos y sociales. En el proceso de formulación debe contarse con la parti-cipación de representantes de otros niveles de gobierno: provincia y cantones. Esto es especialmente adecuado en la definición del rol del territorio en el contexto del desarrollo cantonal. Esta participación concertada es la base para que los Planes de los tres niveles – provincial, cantonal y parro-quial sean reales y efectivos.

36 En este punto cabe retomar las recomendaciones que se emitieron para el diagnóstico parroquial: el modelo de ordenamiento de la parroquia debe ser parte indisolu-ble del modelo deseado de ordenamiento territorial del cantón. No puede entenderse un modelo de ordenamiento territorial parroquial desligado, contrario o discordante del modelo cantonal. En tal sentido, es indispensable que representantes de las parroquias participen activamente en la formulación del modelo cantonal y deriven la parte co-rrespondiente de ese modelo cantonal al de sus parroquias. Bajo esta recomendación se presenta las características del modelo cantonal, de las cuales han de derivarse o detallarse las características del modelo de ordenamiento parroquial.

37 La construcción del modelo debe ser participativa. Todos los actores territoriales deben analizar el modelo cantonal y evaluar, detallar o complementar las implicacio-nes que devienen para el contexto parroquial: en caso de ausencia del modelo cantonal, esos mismos actores, con apoyo de un facilitador, pueden construir un mapa de rela-ciones entre las distintas áreas agroproductivas, protegidas, naturales, de riesgo, con población concentrada y dispersa y las redes o flujos que las unen. La calificación de esas relaciones en el ámbito espacial de la parroquia constituye el modelo territorial actual. El análisis también puede partir de una propuesta que someta a su consideración el equipo técnico de planificación parroquial y enriquecer sus conte-nidos con el conocimiento de los actores locales para lograr estructurar un modelo que permita entender, de modo fácil, en qué medida la estructura territorial actual contribuyó facilitó o limitó el logro de los niveles de desarrollo alcan-zados en el territorio parroquial.


del territorio que se delimitan y diferen-cian por efectos ambientales, socioeco-nómicos o culturales, tales como:

– Zonas que pertenecen a la base natural (sistema ambiental) corres-pondientes a áreas de protección, áreas de manejo especial debido a condiciones de vulnerabilidad, o que requieren un manejo especial por estar expuestas a condiciones de amenaza presente o potencial, áreas de mitigación de impactos de macroproyectos, entre otras.

– Áreas correspondientes a activida-des y usos productivos: agropecua-ria, forestal, minera o extractiva, industrial turística, infraestructura parroquial y con referencia a los niveles cantonal, provincial, regio-nal/nacional, de ser el caso.



• Sistemas que estructuran o vinculan funcional y socialmente los polígonos o manchas enunciados anteriormente, por ejemplo: sistemas o redes de infra-estructura, de movilidad, energía y conectividad que se representan gene-ralmente como líneas y puntos en los mapas.

A partir de las características que se señalan en los puntos precedentes, deben definirse alternativas de organización (modelo terri-torial deseado) que respondan de manera integral a:

• Las determinantes que están implícitas en la visión y los objetivos de desarrollo, así como también en los resultados pre-vistos para cada sistema.

• La delimitación y definición de formas de utilización y manejo de las diversas zonas del territorio.

• Los requerimientos específicos de vin-culación que se derivan de la naturaleza de las distintas zonas que conforman el territorio.

• Los requerimientos de vinculación que se detectaron como necesarios a esta-blecer o fortalecer con los territorios circunvecinos.

La forma de expresión de estas disposiciones puede ser realizada, inicialmente, mediante esquemas gráficos tipo corema, que poste-riormente se transformarán en mapas o pla-nos georreferenciados, una vez se concreten las Estrategias Territoriales38.

4.1.3 Decisiones organizacionales: el modelo de gestión

“Modelo de gestión.- Para la elaboración del modelo de gestión, los gobiernos autóno-mos descentralizados deberán precisar, por lo menos, los datos específicos de los programas y proyectos, cronogramas estimados y presu-puestos, instancias, responsables de la eje-cución, sistema de monitoreo, evaluación y retroalimentación que faciliten la rendición de cuentas y el control social” (COPFP, Art. 42).

Aclaración

El modelo de gestión es el instrumento que permitirá a los GAD llevar a la práctica los Planes de Desarrollo (y también de Orde-namiento Territorial), es decir viabilizará la consecución de los objetivos y los resul-tados de desarrollo previstos para el largo plazo. En tal sentido y en acuerdo con el mandato que encabeza este punto, se deben considerar como componentes del Modelo a los siguientes elementos:

• Instancias responsables del Plan.

• Identificación de programas y proyectos orientados al desarrollo, cronograma de ejecución y presupuestos estimativos, que constituyen las Líneas de Acción Estratégicas.




El Gobierno Parroquial deberá conformar las siguientes instancias de modo obligatorio:

38 Las escalas recomendadas para la formulación del modelo y la expresión gráfica en el territorio son las siguientes:

• Área cantonal: 1.25.000 (se puede aceptar en algu-nos casos la escala 1.50.000).

• Centros poblados: 1: 10.000 o mayores.


El Consejo o Asamblea Ciudadanos

Según las opciones que brinda el inciso final del Art. 100 de la Constitución y que cum-plirá de las funciones ahí previstas, las que se contienen en el capítulo III del Título VII, “Modalidades de Gestión, Planificación, Coordinación y Participación”, y con mayor especificidad lo que contempla el Art. 304 del COOTAD. En estas instancias debe obser-varse los criterios de paridad en la represen-tación de hombres y mujeres y la inclusión de representantes de grupos tradicional-mente excluidos: jóvenes, inmigrantes, per-sonas con discapacidad, personas con orien-taciones sexuales e identidades de género diversas (grupos GLBTT), etc.

El Consejo Parroquial de Planificación

Se conformará según lo dispuesto en el Art. 28 del Código de Orgánico Planificación y Finanzas Públicas:


Una instancia interna: por ejemplo la —Ofi-cina del Plan39— a cuyo cargo estará la faci-litación del proceso de formulación, eje-cución y seguimiento de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.

B. Identificación de Programas y Proyectos, cronograma de ejecución y presupuestos estimativos40

Constituyen en su conjunto la hoja de ruta con la que el GAD guiará su accionar durante el período de vigencia del Plan una vez que éste haya sido aprobado. Mediante resolu-ción o acuerdo por la junta parroquial. Debe contener:

• Los programas y proyectos que se desa-rrollarán a lo largo del período de vigen-cia del Plan41.

• Programas y proyectos, a nivel de per-fil, que sean calificados como priori-tarios y que deberán ser ejecutados, según las metas previstas, en el corto plazo (cinco años) o en su defecto en el tiempo correspondiente al período administrativo.

• Cronograma de ejecución de los progra-mas, proyectos y acciones del quinque-nio o meta correspondientes que deberá incluir el tiempo estimado que tomará la planificación hasta el nivel de factibi-lidad de esos proyectos y los tiempos de licitación de las obras. Estos cronogra-mas servirán para la elaboración de los planes operativos anuales y serán some-tidos a consideración del Concejo Can-tonal para su aprobación.

• El presupuesto de inversión que demanda la ejecución de los proyectos contenidos en el cronograma, incluirán costos de planificación en detalle y las fuentes de financiamiento que garan-ticen la transferencia de recursos efec-tivos para la ejecución de todos y cada uno de los proyectos priorizados.

C. Sistema de monitoreo, evaluación y retroalimentación

Permitirá ejercer el control continuo del proceso de ejecución del Plan y sobre la base de la información que se genere y analice, facilitará la toma de decisiones adecuadas y oportunas para el logro de los objetivos y metas.

El sistema debe permitir la verificación del cumplimiento y el nivel de avance del Plan. Para el efecto, debe entenderse como cumpli-miento al grado de ajuste entre lo previsto cronograma y presupuesto y lo ejecutado; y nivel de avance como el camino recorrido

39 El funcionamiento de esta oficina puede ser financia-do y contar con la asistencia técnica nacional o internacio-nal mediante convenios que los puede negociar y suscribir la Junta Parroquial, en orden al mandato constitucional.

40 Si bien en esta parte se trata del Plan de Desarrollo, los Programas y Proyectos deben contener también los que sean propios del Plan de Ordenamiento Territorial y los vin-culados a la Gestión de Territorio. Se identifican entonces tres grupos posibles de proyectos:

• De desarrollo, que abarcarán los campos de lo social, lo económico y lo ambiental en tanto son los pilares del desarrollo integral.

• Del desarrollo territorial, que contemplarán los rela-cionados con: la vialidad parroquial y por convenio con el GAD cantonal, proyectos vinculados a los asentamientos humanos.

• De la gestión del territorio, fortalecimiento GAD y de las organizaciones sociales que pueden asumir la cogestión del territorio.

41 Los programas de desarrollo que con especial atención pueden emprender las juntas para el desarrollo deberían inscribirse en el campo del fortalecimiento de las organizaciones sociales, del trabajo en redes y formación de líderes. De igual manera, y en asociación o convenio con entidades rectoras, los Planes deberían contener proyectos vinculados con el desarrollo endógeno, la protección del ambiente y biodiversidad y el turismo ecológico, entre otros temas. Las decisiones sobre este tipo de proyectos solo pueden derivarse de los objetivos de desarrollo, y por tanto responden a la decisión soberana de los gobiernos y actores territoriales de las parroquias.


hacia el logro de los objetivos del Plan y el cierre de las inequidades sociales existentes en el territorio. La información que genere el sistema permitirá a las instancias compe-tentes, adoptar medidas que permitan ace-lerar acciones, reorientar, ampliar o reducir esfuerzos, con miras a lograr la eficiencia de los procesos y la optimización de resultados.

D. Estrategia de promoción y difusión de los planes

Es indispensable que antes de que se inicien las acciones previstas por el se logre un ade-cuado nivel de apropiación por parte de la ciu-dadanía. Con ese propósito es preciso for-mular una estrategia de promoción del Plan que contemple las actividades, responsabi-lidades y recursos que deben destinarse para su puesta en marcha. Esta estrategia deberá contemplar, entre otros aspectos, material de difusión que permita transmitir a la glo-balidad de la población, los objetivos, resul-tados y procedimientos a ser instaurados para así fomentar su plena identificación con el Plan. Las acciones de promoción y difusión deben ser culturalmente sensibles y con un lenguaje y mensajes que permitan involucrar a los distintos grupos y colectivos que habitan en el territorio.

4.2 Planes parroquiales de ordenamiento territorial

Deben contener:

• Estrategias territoriales,

• Mecanismos e instrumentos de gestión, y

• Programas y proyectos.

4.2.1 Las estrategias territoriales

Son las decisiones y medidas (políticas públicas) que adopta el GAD parroquial para articular las directrices y orientacio-nes que surgen de los objetivos de desarro-llo sumado a las características y potenciali-dades del territorio y su forma de utilización y organización.


Mediante un proceso metodológico entre todos los actores públicos y privados del territorio parroquial y tomando en cuenta las estrategias cantonales, se debe construir la estrategia parroquial de poblamiento que establezca:

• Las previsiones y medidas que deberán adoptarse para conducir los procesos de localización de la población en el terri-torio durante el período de vigencia del Plan. En tal sentido, a partir del modelo deseado de ordenamiento territorial, se deben definir los lugares de asenta-miento de la población en la parroquia según la dinámica demográfica canto-nal o en su defecto, la que debería consi-derarse en los instrumentos cantonales y sus patrones deseados de localización espacial y capacidad de acogida.

• La demanda de servicios que se gene-rará a lo largo del período de vigencia de los Planes por parte de la población. La estrategia debe contemplar las posi-bilidades de proveer de manera sosteni-ble los servicios que demanda la pobla-ción, en dónde se va a situar, así como los equipamientos requeridos.

• Los problemas de convivencia, exclusión e inequidades de los grupos y colectivos que habitan el territorio con la estrate-gia de acción para superarlos.

B. La Estrategia de Utilización del territorio

Está clara la disposición de que la compe-tencia para establecer el uso, ocupación y manejo del suelo es exclusiva de los gobier-nos municipales. En orden a este principio, los Planes Parroquiales deben considerar las propuestas de ordenamiento territorial del Plan Cantonal respectivo, sin perjuicio de ampliar el detalle, pero sin desvirtuar el mandato del Plan Cantonal. En caso de no existir un Plan Cantonal el Gobierno Parro-quial debe solicitar al cantonal las directri-ces pertinentes.

El eje conductor de este proceso debe fun-damentarse, al igual que en todos los nive-les “en los principios de la función social de la tierra, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equi-tativa de las cargas y beneficios” (COOTAD, Art. 296).

C. La Estrategia parroquial de consolidación de los asentamientos humanos

Debe circunscribirse a las disposiciones de los Planes Cantonales, y en tal sentido ase-gurar que en el territorio parroquial se logre:


• Accesibilidad democrática a los servi-cios sociales de salud y educación.

• Accesibilidad democrática a una vivienda digna.

• Accesibilidad democrática a los ser-vicios básicos, de agua potable y saneamiento.

• Localización equitativa de los servi-cios municipales de aprovisionamiento básico y seguridad, en todos los ámbitos de la parroquia.

D. Los Sistemas Estructurantes: Movilidad, energía y conectividad

Participarán conjuntamente con el Gobierno Provincial en la definición de la vialidad parroquial rural. En lo demás se deberán acoger a las disposiciones de los planes de los otros niveles.


En una primera instancia la representación gráfica de los contenidos del Plan de Orde-namiento Territorial puede darse por medio de: esquemas gráficos, mapas comunitarios, coremas, etc. Posteriormente cuando se dis-ponga de la información pertinente podrán representarse por medio de otras técnicas.







Instancias a cargo de la aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial

• La misma que se estructuró para la for-mulación de los Planes Oficina del Plan, por ejemplo asumiría, una vez que entren en vigencia, el rol de coor-dinadora del proceso de concreción

del plan y en tal sentido sus funciones serían entre otras las siguientes:

– Articulación y seguimiento de la eje-cución de los programas y proyectos del Plan. Implica la acción de coordi-nación entre las instancias respecti-vas del GAD que sean responsables de ellos y en especial, la articula-ción con las instancias externas que tienen responsabilidad en la ejecu-ción de esos proyectos.

– Articulación de los procesos de control de la aplicación del Plan en espe-cial en lo relativo a la participación de los actores y actoras territoriales según convenios que se hubieran suscrito, con los representantes de los actores y actoras sociales; espa-cios para el ejercicio de veeduría y el control de la aplicación del plan por los ciudadanos y mecanismos de solución inmediata.

– Seguimiento y evaluación de los Pla-nes, sobre la base del sistema que forma parte del modelo de ges-tión, y articulación de los procesos de actualización o ajuste de esos instrumentos.

• Organizaciones de actores territoria-les con las que se celebren convenios específicos en especial orientados a la corresponsabilidad del control del cum-plimiento de la normativa urbana.


Estará constituida por el conjunto de dispo-siciones que se emitan por medio de resolu-ción o acuerdo, según se señala en el punto relacionado con el soporte del Plan.


Orientados al desarrollo territorial, al con-trol y supervisión del cumplimiento del Plan, entre otros fines, que se suscriban entre el Gobierno Parroquial y los represen-tantes de instituciones como las siguientes:

• Representantes de las instituciones de la función ejecutiva desconcentradas en el territorio.



Estas instancias y los procedimientos de gestión identificados deberán insertarse coordinadamente en el modelo de gestión del Plan de Desarrollo.

4.2.3 Programas y proyectosdel ordenamiento territorial

En general se refieren a los proyectos vin-culados con la vialidad rural, ya señala-dos en el conjunto de proyectos de desarro-llo y a todos aquellos que dentro del ámbito territorial o de los asentamientos humanos acuerden con los gobiernos cantonales y provinciales.

5. Soportes de los planes

Como parte del contenido de los Planes de los tres niveles territoriales se deben incluir los denominados soportes o sustentos en los que se fundamentan y les confieren legitimidad.

Se identifican tres tipos:

• Soporte legal, que además de traducir las decisiones de planificación en nor-mativas vinculantes, define los meca-nismos de revisión y actualización; de seguimiento y control.

• Soporte técnico, que presenta los justifi-cativos técnicos para la toma de decisio-nes del Plan.

• Soporte social, que registra los procesos participativos que se realizaron para la formulación del Plan y los compromi-sos que las y los representantes políti-cos y actores sociales adquirieron por medio del mandato popular.

Los contenidos son en general muy simila-res para los distintos Planes; las diferencias según nivel se señalan en los puntos per-tinentes. Los detalles de los contenidos se detallan a continuación.

5.1 Soporte legal

Ordenanzas de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial

Serán los instrumentos que ponen en vigencia los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial del cantón. Las

ordenanzas serán expedidas por los corres-pondientes órganos de decisión de los GAD en el caso de las Juntas Parroquiales, estas emitirán acuerdos y resoluciones en orden a lo que establece el párrafo final de los artículos 263, 264, 266 y 267 de la Consti-tución, sobre la base de la aprobación de los Planes según lo establece el último párrafo del Art. 295 del COOTAD.

Las ordenanzas o de las resoluciones, según sea el caso, son facultativas de los distintos GAD, sin perjuicio de lo cual se recomienda que se pronuncien sobre los siguientes temas:

Disposiciones generales, a que definan el ámbito de aplicación; los principios; el período de vigencia; sujeción a los Planes para la gestión del GAD y los instrumentos que conforman los Planes.

Respecto al Plan de Desarrollo

• Objetivos de desarrollo, resultados, metas y sistema de indicadores, que se busca alcanzar.

• Líneas de acción estratégicas: ejes o programas que deben ejecutarse en el período de vigencia de los Planes.

• Modelo de ordenamiento territorial que se debe alcanzar para viabilizar el logro de los objetivos de desarrollo.

• Modelo de gestión que se adopta para la aplicación y seguimiento del Plan.

Respecto del Plan de Ordenamiento

• Normativa por clasificación, uso, ocu-pación y tratamientos urbanísticos, para el caso de los Planes cantonales.

• Mapas de zonificación con la informa-ción georreferenciada, con las excepcio-nes anotadas para el nivel parroquial.

Modelo de gestión

La ordenanza debe establecer la vigencia del modelo y plan de gestión como único refe-rente para la gestión institucional en general y para la aplicación y concreción de los obje-tivos de los Planes de Desarrollo y de Orde-namiento Territorial. En especial son impor-tantes los temas de la obligatoriedad de los responsables institucionales en relación con el aseguramiento de la financiación de


los proyectos correspondientes al período administrativo o a las metas previstas por los Planes.

Normativa sobre seguimiento, evaluación y retroalimentación de los Planes

Debe sancionar como obligatorio al sistema de seguimiento, evaluación y retroalimen-tación de los Planes; los responsables insti-tucionales, de participación ciudadana; los procedimientos para modificar sus conteni-dos y los responsables según la materia de las modificaciones; los reportes y los grados de responsabilidad, entre otros temas.

5.2 Soporte técnico

En esencia lo constituye el diagnóstico estra-tégico; la línea base que muestre la situa-ción de arranque, y de ser el caso la informa-ción geográfica y estadística; e información secundaria utilizada.

5.3 Soporte social

Es el elemento sustancial para la existencia del Plan. Consiste en el registro de la parti-cipación en los procesos de formulación de los Planes de las y los actores territoriales individuales y colectivos, en especial de las

organizaciones sociales representantes de la globalidad de la población.

Esa participación se debe reflejar en especial tres aspectos:

• El grado de acuerdo y apropiación de los objetivos estratégicos del Plan por parte de los diferentes actores sociales, que le confiere legitimidad y representativi-dad de igual o mayor trascendencia que la de la ordenanza o resolución, y los procedimientos que cronológicamente se aplicaron hasta lograr los consensos.

• Los compromisos que se adquirieron respecto de la aplicación y seguimiento del Plan y el logro de sus objetivos y resultados.

• La síntesis del proceso de planificación participativa que se dio durante la for-mulación del Plan.

Este registro debe formar parte de la docu-mentación del Plan y su información debe ser de libre acceso a través de los medios que se consideren más adecuados en el con-texto de cada GAD. El registro debe incluir la desagregación por sexo, condición de disca-pacidad, origen nacional y étnico así como representación de grupos GLBTT y otros.

59

Proceso participativo para la formulación y aprobación de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial III1. Introducción

El proceso para la formulación de los pla-nes de desarrollo y de ordenamiento territo-rial es una facultad exclusiva de los GAD. Por tanto, lo expuesto en el presente capítulo constituye una recomendación que podría facilitar la organización de los procesos a ser levantados por dichos Gobiernos.

El proceso recomendado consta de tres partes:

1. El sustento legal que norma el carácter participativo del proceso;

2. Las instancias que deben intervenir y aquellas cuya intervención se sugiere de modo adicional sus roles y responsa-bilidades; y

3. El proceso propiamente dicho, con sus respectivos pasos, actividades y resultados.

El proceso es aplicable para la formulación de los Planes de todos los GAD sin perjui-cio de pequeñas diferencias en pasos, pla-zos o resultados que se aclaran a lo largo del documento.

2. Sustento legal del proceso participativo y de la participación ciudadana en los procesos de planificación

La Constitución en su Art. 100 establece que en todos los niveles de gobierno se constitu-yan instancias de participación que ejerzan esta atribución para:

• Elaborar planes y políticas nacionales y locales y sectoriales entre los gobiernos y ciudadanía;

• Mejorar la calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo;

• Elaborar presupuestos participativos, entre otras atribuciones.

El mismo artículo define las distintas moda-lidades que los GAD pueden adoptar para conformar estos grupos.

El artículo 295 del COOTAD establece en su primer inciso que los GAD “con la partici-pación protagónica de la ciudadanía, pla-nificarán estratégicamente su desarrollo”, y más adelante dictamina que: “Para la formu-lación de los planes de desarrollo y ordena-miento territorial los GAD deberán cumplir con un proceso que aplique los mecanismos participativos establecidos en la Constitu-ción, la Ley y este Código”.


El artículo 304 del COOTAD especifica ade-más la necesidad de conformar un Sistema de Participación Ciudadana, que se consti-tuye en esencial para desempeñar un activo rol decisorio en los procesos de formu-lación de los Planes de Desarrollo y Orde-namiento Territorial y en los procesos de seguimiento y veeduría de su aplicación y concreción.

Adicionalmente, el artículo 305 del COOTAD confiere a los GAD la obligación de garanti-zar el derecho a la participación asegurando espacios, procedimientos, instrumentos y mecanismos institucionales reconocidos por la Constitución y la ley.

Los artículos 28 y 29 del COPFP determinan cómo se han de conformar los Consejos de Planificación de cada nivel de gobierno y los roles y funciones que deben cumplir.

Tanto en la Constitución, cuanto en el COO-TAD y el COPFP, se establecen diversas nor-mas respecto de la aplicación del principio de igualdad y no discriminación, que se tra-duce en el fomento de una participación de los grupos tradicionalmente excluidos de los procesos de planificación del desarrollo

local y su representación paritaria en los mecanismos de participación ciudadana.

A pesar de no ser estas todas las disposi-ciones que se relacionan con los procesos de planificación participativa, se las puede considerar como las referencias más rele-vantes para instaurar estos procesos.

La participación ciudadana permite forta-lecer la capacidad de las personas para la contraloría social y la exigibilidad de sus derechos ante las servidoras y servidores públicos que son los portadores de obliga-ciones en materia de derechos humanos. Las personas, comunidades, pueblos y naciona-lidades como titulares de derechos, también tienen responsabilidades que deben poten-ciarse para construir ciudadanía activa y un espíritu cívico de corresponsabilidad en la gestión de los gobiernos locales.

La igualdad y no discriminación de las per-sonas, comunidades, pueblos y nacionalida-des, en el ejercicio de los derechos económi-cos, sociales, culturales, civiles, políticos y ambientales es el fin último de los procesos de planificación participativos en los nive-les locales.

Figura 5: Ciudadanía – portadores de obligaciones y titulares de derechos y responsabilidades

Elaboración: SENPLADES - OACNUDH.

3. Instancias de Planificación

Para dar cumplimiento al mandato constitu-cional de planificar el desarrollo y el ordena-miento territorial, los GAD deben conformar al menos tres instancias de planificación:

• Un Equipo Técnico de Planificación, que se hará cargo del proceso de formula-ción y posteriormente de la concreción del Plan.

• El Sistema de Participación Ciudadana que definirá la forma de participación en el proceso de formulación y pos-teriormente en el control y veeduría del Plan. Puede considerar también la cogestión del territorio.

• El Consejo de Planificación de cada GAD, que también cuenta, por mandato, con representantes de todas y todos los actores territoriales.

La primera instancia se estructura de acuerdo al modelo de gestión de cada GAD

Con capacidades para respetar, proteger y realizar los derechos de las personas

Con capacidades para exigir sus derechos

ParticipaciónRendición de cuentas

Portadores de Obligaciones

Titulares de Derechos y Responsabilidades

Igualdad y no Discriminación

61Proceso participativo para la formulación y aprobación de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial

y las dos últimas, sobre la base del mandato constitucional y de ley.

3.1 El Equipo Técnico de Planificación

Que puede tener la conformación que a bien considere el GAD, pero a cuyo cargo estará formalmente la responsabilidad técnica de la formulación del Plan. Se recomienda, sin embargo, que se acoja a una de las siguien-tes modalidades:

• Equipo conformado por personal del GAD, aplicable a Gobiernos con amplia expe-riencia en planificación que pueden destinar personal capacitado a tiempo completo a la formulación del Plan. Pueden contar con asesores puntuales en temas de alta especialización.

• Equipo mixto, que puede estar confor-mado por personal del GAD y por perso-nal contratado de modo expreso para la formulación de los Planes. La dirección técnica del estudio puede estar a cargo de la consultoría externa, salvo que exista la capacidad en el personal del GAD. La supervisión del proceso siempre debe estar bajo la responsabilidad del GAD.

• Equipo externo, que puede ser contra-tado para que se haga cargo del proceso bajo la vigilancia o supervisión del res-ponsable de la planificación del GAD.

3.2 Sistema de participación ciudadana

Es el conjunto de instancias y mecanismos impulsados por un GAD para plasmar en su territorio la participación ciudadana, que según lo previsto en los artículos antes seña-lados, tendrá como propósitos los siguientes (COOTAD, Art. 304):

• Deliberar sobre las prioridades de desa-rrollo en sus respectivas circunscripcio-nes; así como conocer y definir los obje-tivos de desarrollo territorial, líneas de acción y metas;

• Participar en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Terri-torial; y, en general, en la definición de propuestas de inversión pública;

• Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos;

• Participar en la definición de políticas públicas;

• Generar las condiciones y mecanismos de coordinación para el tratamiento de temas específicos que se relacionen con los objetivos de desarrollo territorial, a través de grupos de interés, sectoriales o sociales que fueren necesarios para la formulación y gestión del Plan, que se reunirán tantas veces como sea nece-sario. Los grupos de interés conforma-dos prepararán insumos debidamente documentados, que servirán para la for-mulación del Plan;

• Promover la participación e involucra-miento de la ciudadanía en las decisio-nes que tienen que ver con el desarrollo de los niveles territoriales.

En relación con la conformación del Sistema de Participación41, el mismo artículo esta-blece que:

• El sistema de participación estará inte-grado por autoridades electas, represen-tantes del régimen dependiente y repre-sentantes de la sociedad de su ámbito territorial.

• La máxima instancia de decisión del sis-tema de participación será convocada a asamblea al menos dos veces por año a través del Ejecutivo del respectivo GAD.

• El sistema de participación ciudadana designará a los representantes de la ciu-dadanía a los consejos de planificación del desarrollo correspondientes.

3.3 Los Consejos de Planificación de cada GAD

Según el artículo 28 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, los Con-sejos Provinciales y Cantonales de Planifica-ción se constituirán y organizarán mediante acto normativo del GAD, y estarán integra-dos por:

41 El artículo 100 de la Constitución establece las formas posibles de las instancias de participación. Para el ejercicio de esta participación se organizarán audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consul-tivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía.


• La máxima autoridad del Ejecutivo local, quien convocará al Consejo, lo presidirá y tendrá voto dirimente;

• Un representante del legislativo local;

• La o el servidor público a cargo de la ins-tancia de planificación del GAD y tres funcionarios del GAD designados por la máxima autoridad del Ejecutivo local;

• Tres representantes delegados por las instancias de participación, de confor-midad con lo establecido en la Ley y sus actos normativos respectivos; y

• Un representante del nivel de gobierno parroquial rural en el caso de los muni-cipios; municipal en el caso de las pro-vincias; y provincial en el caso de las regiones.

La conformación de los Consejos Parroquia-les de planificación, según el mismo artí-culo 28 del COPFP, es la siguiente42:

• El Presidente de la Junta Parroquial;

• Un representante de los demás vocales de la Junta Parroquial;

• Un técnico ad honorem o servidor desig-nado por el Presidente de la Junta Parroquial;

• Tres representantes delegados por las instancias de participación, de confor-midad con lo establecido en la Ley y sus actos normativos respectivos.

Las funciones de todos los Consejos están establecidas en el artículo 29 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públi-cas. Son las siguientes:

• Participar en el proceso de formulación de sus Planes y emitir resolución favo-rable sobre las prioridades estratégicas de desarrollo, como requisito indispen-sable para su aprobación ante el órgano legislativo correspondiente;

• Velar por la coherencia del Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territo-rial con los Planes de los demás niveles

de gobierno y con el Plan Nacional de Desarrollo;

• Verificar la coherencia de la programa-ción presupuestaria cuatrienal y de los planes de inversión con el respectivo Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial;

• Velar por la armonización de la gestión de cooperación internacional no reem-bolsable con los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial respectivos;

• Conocer los informes de seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial de los respec-tivos niveles de gobierno; y

• Delegar la representación técnica ante la Asamblea territorial.

4. El proceso participativo de formulación

Los GAD de todos los niveles tienen la potes-tad de estructurar sus propios procesos de planificación según la situación de sus ins-trumentos actuales, sus capacidades insti-tucionales y las condiciones de su contexto económico, social o político. Sin perjuicio de esa potestad, se propone un proceso que liga los pasos que deben darse para la for-mulación de los Planes con las responsabili-dades o roles que deben asumir el GAD y las tres instancias a cargo de la planificación ya mencionada. El proceso es sensiblemente similar para la formulación de los Planes de los tres niveles; en términos generales, está constituido por cuatro pasos:

1. Paso 1: Inicio o arranque, cuando se decide enfrentar el proceso de planifi-cación y se conforman las instancias de participación y planificación.

2. Paso 2: Formulación y validación del diagnóstico.

3. Paso 3: Formulación y validación de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.

4. Paso 4: Aprobación y puesta en vigencia de los Planes.

El proceso en su globalidad consta en el grá-fico que se presenta a continuación; el deta-lle paso a paso se describe más adelante.

42 Los representantes de las instancias de participación se recomienda que sean elegidos así: un representante del sector desconcentrado; y dos representantes de las organizaciones sociales. En todo caso esta es una decisión privativa de cada GAD.


Figura 6: Proceso de formulación participativa del Plan

Elaboración: SENPLADES

Está operando Está operando

Ejecución, control y seguimiento participativo sobre la base del modelo de gestión

Paso 4

APROBACIÓN DE LOS PLANES

Emisión de informe con resolución

favorable

Paso 3

FORMULACIÓN Y VALIDACIÓN DE LAS PLANES DE

DESARROLLO Y DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL

Paso 2

FORMULACIÓN Y VALIDACIÓN DEL

DIAGNÓSTICO

Paso 1

INICIO

Conformación SP y CLP

GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO

Equipo Técnico de Planificación ETP

Sistema de Participación SP

Consejo Local de Planificación del GAD

CLP

Observaciones del CLP/ETP y Comisiones

de Asambleas

Aportes de Comisiones y

Asambleas


Asambleas

Cono

cim

ient

o y

valid

ació

n

Conformación ETP Alcance de la planificación requerida

Decisión de iniciar el proceso

Formulación del Diagnóstico; Línea Base Modelo OT y escenarios

PresentaciónObservaciones del

CLP/ETP y Comisiones de Asambleas

Análisis de observaciones Relevancia; Evaluación

técnica - política

Ajustes o validación

Propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial:

Políticas, estrategias, modelo de gestión;

Programas y proyectos

Versión final del diagnóstico

Propuesta del Plan de Desarrollo; Objetivos;

modelo de OT y de Gestión

Presentación

Versiones corregidas de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial

Informe con observaciones




Observaciones del CLP/ETP

y Comisiones de Asambleas

Plenaria de Asamblea para validar PDOT

Versiones finales listas para aprobación del Concejo

Aprobación Planes

Ordenanza publicada en Registro Oficial


4.1 Paso 1: Inicio

El propósito de este paso es determinar el nivel de ajuste entre el contenido y alcance de los actuales instrumentos de planifica-ción43 que posee el GAD, con lo establecido en los contenidos mínimos previstos por esta Guía y la decisión política para el pro-ceso de planificación pertinente.

• Conformación del equipo técnico de planificación (ETP) y, si es del caso, de un comité o grupo consultivo confor-mado por funcionarios clave del GAD.

• Análisis de los instrumentos de plani-ficación y emisión de un informe que defina el proceso que debe llevarse a cabo para que el GAD pueda contar con un Plan de Desarrollo y de Orde-namiento Territorial ajustado a los

mandatos constitucionales y las leyes pertinentes.

• Conocimiento y aprobación por el órgano de decisión del GAD (Concejo Provincial, Concejo Cantonal/ Distri-tal o Junta Parroquial) del informe del equipo técnico, y decisión de empren-der el proceso.

• Conformación del Sistema de Participa-ción (la figura puede ser una asamblea cantonal, cabildo o demás opciones que brinda el artículo 100 de la Consti-tución) y del Concejo Local de Planifi-cación del GAD, (puede ser provincial, cantonal o parroquial dependiendo del nivel de gobierno.)

Responsabilidad: Máxima autoridad del GAD y Director de Planificación o experto a cargo, en el caso de las juntas parroquiales.

Figura 6.1: Paso 1 Inicio


4.2 Paso 2: Formulación y validación del diagnóstico

Al término de este paso se habrá validado el Informe que contiene el diagnóstico estra-tégico del GAD, incluido el diagnóstico ins-titucional, el modelo territorial actual y los escenarios tendenciales y posibles. Las acti-vidades más importantes que deben desa-rrollarse a continuación son:

• Acopio de información necesaria y pro-cesamiento de datos para el análisis, por parte del ETP.

• Conformación de la línea de base y estructuración de la base informática.

• Formulación y validación del diag-nóstico: proceso de análisis participa-tivo (con la instancia de inclusión ciu-dadana) de la situación por sistemas; construcción de conclusiones estraté-gicas (diagnóstico estratégico, modelo y escenarios); preparación del Informe Preliminar del diagnóstico.

Paso 1

INICIO

Está operando Está operando

Conformación SP y CLP

GOBIERNO AUTÓNOMO

DESCENTRALIZADO

Equipo Técnico de Planificación

ETP

Sistema de Participación

SP


CLP

Conformación ETP Alcance de la planificación requerida

Decisión de iniciar el proceso

43 Por lo general, no se tiene que partir de cero; en la mayoría de los casos los GAD cuentan con instrumentos de planificación que aplican en sus territorios; se los debe evaluar para definir el alcance de la planificación requerida.


• Presentación del Informe y validación por parte del Sistema de Participación. Se generan observaciones al Informe que son recogidas y enviadas al Concejo de Planificación del GAD (CLP).

• Análisis de observaciones y valida-ción del diagnóstico: informe del CLP

al equipo técnico de planificación para que prepare la versión final y dé inicio al paso 3.

Responsabilidad: Director del equipo téc-nico de planificación, con apoyo del Comité Consultivo Interno, si fuera del caso.

Figura 6.2: Paso 2 Formulación y validación del diagnóstico


4.3 Paso 3: Formulación y validación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial

Al término de este paso, se habrán validado los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial por parte del órgano de parti-cipación ciudadana, y se habrá emitido el informe favorable por parte del Concejo de Planificación del GAD de modo previo a su aprobación por parte de sus entidades deci-sorias. Contempla un proceso coordinado para la formulación de los dos planes: de desarrollo y de ordenamiento territorial.

Formulación del Plan de Desarrollo.

Se deben desarrollar las siguientes actividades:

• Formulación de la primera versión de los componentes del Plan, por parte del equipo técnico de planificación, que contendrá:

– El objetivo central y los objetivos específicos de desarrollo social,

económico y ambiental, las polí-ticas, las estrategias y metas que deben adoptarse para superar las situaciones deficitarias y aprove-char las potencialidades identifica-das por el diagnóstico.

– El modelo territorial que viabilice de la mejor manera el logro de los objetivos estratégicos de desarrollo.

– El modelo de gestión, orientado a lograr la concreción del Plan y por tanto de sus objetivos para el Buen Vivir.

• Conocimiento de la primera versión del Plan por parte de la asamblea de los miembros del Sistema de Participación, y generación de observaciones que son remitidas al Concejo Local de Planifica-ción del GAD por medio del Equipo Téc-nico de Planificación.

• Conocimiento de la primera versión del Plan y de las observaciones de la Asam-blea por parte del Concejo Local de Pla-nificación del GAD, de la propuesta y pronunciamiento sobre la coherencia de los objetivos del Plan con los obje-tivos nacionales del Plan Nacional de

GOBIERNO AUTÓNOMO

DESCENTRALIZADO


ETP


SP


CLP

Paso 2

FORMULACIÓN Y VALIDACIÓN DEL

DIAGNÓSTICO

Formulación del Diagnóstico; Línea Base Modelo OT y escenarios

Presentación


Asambleas

Observaciones del CLP/ETP y Comisiones

de Asambleas



Ajustes o validaciónVersión final del diagnóstico


Desarrollo; observaciones que son remi-tidas al equipo técnico de planificación.

• Preparación de la versión corregida o borrador final del Plan de Desarro-llo por parte del equipo técnico de planificación.

• Conocimiento de la versión corregida por parte de una representación de la Asam-blea o por su pleno y remisión al CLP.

• Preparación de la versión final, que será sometida a la aprobación del Concejo.

Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial

Sobre la base de los resultados del diag-nóstico el equipo técnico de planificación aborda el proceso de planificación del orde-namiento territorial, una vez que ha for-mulado la primera versión de los objetivos de desarrollo y el modelo de ordenamiento territo-rial. Las actividades son las siguientes

• Formulación de la primera versión del Plan de Ordenamiento Territorial, con énfasis en la propuesta de las políti-cas y objetivos territoriales y los esque-mas básicos de la estructura y organiza-ción del territorio del GAD. Esta versión se someterá a la consideración de la Asamblea, de manera simultánea con la primera versión de los objetivos de desarrollo, y el modelo de gestión de ordenamiento territorial.

• Con las observaciones de la Asamblea se la somete a consideración del CLP y con sus observaciones se procede a for-mular la versión corregida y final en los mismos plazos fijados para las activida-des correspondientes al Plan de Desa-rrollo, según se aprecia en el gráfico precedente.

Responsabilidad: Director de equipo téc-nico de planificación.

Figura 6.3: Paso 3Formulación y validación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial



favorableObservaciones del

CLP/ETP y Comisiones de Asambleas


Asambleas

Propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial:

Políticas, estrategias, modelo de gestión;

Programas y proyectos

Versión final del diagnóstico

Propuesta del Plan de Desarrollo; Objetivos;

modelo de OT y de Gestión

Presentación

Versiones corregidas de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial





Observaciones del CLP/ETP

y Comisiones de Asambleas

Paso 3

FORMULACIÓN Y VALIDACIÓN DE LAS PLANES DE

DESARROLLO Y DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL

GOBIERNO AUTÓNOMO

DESCENTRALIZADO


ETP


SP


CLP

Cono

cim

ient

o y

valid

ació

n


4.4 Paso 4: Aprobación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial

Al término de este paso, el GAD ha adoptado el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Terri-torial como instrumento integral de gestión del Gobierno respectivo para lograr el desa-rrollo social, económico, ambiental de su territorio y cuenta con una programación confiable de acciones e inversiones para el período mediato y de largo plazo.

• El Equipo Técnico de Planificación pre-para la versión final del Plan de Desa-rrollo y Ordenamiento Territorial, y por medio de la máxima autoridad la somete a consideración del Órgano Legislativo.

• El Órgano Legislativo del GAD, en orden a las disposiciones legales pertinentes conoce y aprueba el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, mediante ordenanza municipal.

Figura 6.4: Paso 4Aprobación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial


Paso 4

APROBACIÓN DE LOS PLANES

Ejecución, control y seguimiento participativo sobre la base del modelo de gestión

Versiones finales listas para aprobación del Concejo

Aprobación Planes

Ordenanza publicada en Registro Oficial

GOBIERNO AUTÓNOMO

DESCENTRALIZADO


ETP


SP


CLP


favorable

69

Referentes y herramientas para la formulación de los planes IVEn este capítulo se presenta un conjunto de matrices que contienen información detallada y recomendaciones metodológicas que podrían ayudar a los GAD y sus equipos de planificación a precisar el alcance de los contenidos, a identificar las responsabilidades que les competen junto a las entidades responsables de los sectores considerados, y a las interrelaciones que deben guardar los temas sectoriales según los nive-les de gobierno.

Se presentan entonces matrices referenciales sobre los aspectos del diag-nóstico y de la propuesta, diferenciadas por tipo de Planes considerados:

1. Matrices referenciales para Planes Provinciales.

2. Matrices referenciales para Planes Cantonales.

3. Matrices referenciales para Planes Parroquiales.

Este capítulo puede irse ampliando y complementando a lo largo del pro-ceso de aplicación de las Guías con otras herramientas o instrumentos.

1. Matrices referenciales para los Planes Provinciales

1.1 Matrices de componentes por sistemas para el diagnóstico provincial

Las matrices que se presentan a continuación son un referente metodoló-gico para facilitar el análisis que conduzca a la elaboración posterior del diagnóstico estratégico. Abarcan, según los criterios expuestos, los cam-pos o temas que se consideran más relevantes en el proceso de planifi-cación del desarrollo y del ordenamiento territorial. Los GAD tienen la potestad de considerarlos a todos o a una parte de ellos; agregar otros o profundizar el análisis, según sus propias realidades y enfoques. Los sis-temas están conformados por Componentes (en negritas) y subsistemas. Para cada uno se identifica el alcance y contenido y las instancias respon-sables de dar la información necesaria.


Sistema Ambiental

Diagnóstico de los componentes y subcomponentes

Componentes y subcomponentes Contenido y alcance Responsabilidades

Clima

• Los elementos climáticos como: temperatura, precipitaciones, humedad, radiación solar, vientos, presión atmosférica, evaporación y nubosidad, que serán referentes para la adopción de decisiones vinculadas con los distintos sistemas territoriales.

• Identificación (en lo posible) de amenazas asociadas con eventos climáticos extremos (sequías, lluvias extremas, vientos huracanados, etc).

Responsabilidad del INAMHI

Ecosistemas

• Identificación de ecosistemas continentales y marítimos que constituyen hábitat de fauna y flora endógenas, y su condición de riesgo frente a actividades productivas o de diversa índole.

• Definición de potencialidades de estos ecosistemas para su aprovechamiento en condiciones de sostenibilidad (turismo ecológico, biotecnología, investigación).

• Identificación de los principales ecosistemas presentes en el territorio provincial.

Responsabilidad y apoyo MAE

El agua

• Delimitación y caracterización de cuencas que conforman o están representadas en la provincia, en cuanto a oferta hídrica, caudal ecológico, estado general de la cuenca y los cauces (contaminación, desecamiento, taponamiento, etc.).

• Delimitación y caracterización de otros cuerpos de agua presentes en la provincia (humedales, lagunas).

• Identificación de la demanda actual y futura para riego, generación hidroeléctrica, consumo humano, etc.

• Análisis de la situación de la disponibilidad hídrica en relación con las demandas sociales y ambientales, acuíferos subterráneos, fuentes naturales, humedales, etc. sobre la base de la información suministrada por la SENAGUA.

• Identificación de zonas vulnerables por desabastecimiento y/o ecosistemas en proceso de desertificación.

• En zonas costeras, identificación y análisis de estado de aguas costeras y otros cuerpos de agua.

• Historial de inundaciones o sequías.

Responsabilidad de la SENAGUA:

En la identificación de la demanda, SENAGUA deberá basarse en la información que provean los gobiernos provinciales.

71Referentes y herramientas para la formulación de los planes


El suelo

• Identificación de características generales del suelo (geomorfológicas y edafológicas).

• Identificación de amenazas naturales actuales y potenciales (fallas geológicas activas, susceptibilidad a deslizamientos, amenaza sísmica y volcánica).

• Establecimiento de los efectos ambientales derivados de los usos y ocupación del suelo con actividades productivas (deforestación, erosión, sobre explotación del suelo, activación o generación de amenazas socio-ambientales).

• Identificación de actividades productivas alternativas acordes con la aptitud del suelo y del régimen climático de manera que se generen condiciones de sostenibilidad ambiental.

Con apoyo del MAE y MAGAP

El aire • Identificación de la calidad del aire en las áreas sujetas

a contaminación por actividades productivas superficiales o extractivas que pueden afectar a grupos de población.

Responsabilidad de la información MAE.

Las amenazas de origen natural se tratan en el punto riesgo y seguridad.

Recursos naturales no renovables. (Subsuelo)

• Identificación de áreas actuales de explotación y sus efectos ambientales.

• Identificación de áreas con potencialidad de explotación de nuevos recursos y su viabilidad y/o requerimientos para garantizar la mitigación de posibles impactos ambientales negativos.

Responsabilidad de Ministerio de Recursos Naturales No Renovables en coordinación con el Ministerio del Ambiente.

Bosques protectores

y áreas protegidas

• Identificación y caracterización de áreas bajo conservación: bosques protectores, y áreas protegidas del SNAP.

• Definición del potencial de los bosques como proveedores de bienes y servicios ecosistémicos en el nivel provincial.

Con apoyo del MAE y en concordancia con los Planes Cantonales y sus gobiernos parroquiales.

Recursos marinos costeros

• Identificación del potencial de los recursos marino costeros y sus zonas de protección en el nivel provincial.

Responsabilidad del MAGAP y el MAE.

Riesgo y seguridad

• Identificación y delimitación de las áreas expuestas a amenazas naturales y socio naturales en la provincia: peligros volcánicos, zonas propensas a deslizamientos, a sismos, tsunamis, fallas geológicas, etc.

• Tabla histórica de emergencias pasadas, con identificación de las áreas afectadas y el nivel de afectación, impactos en el ambiente.

• Descripción de la topografía, geología y geomorfología de la provincia.

Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos.


Sistema Económico


Actividades económicas:

Actividad agro productiva

• Ubicación, cobertura vegetal, área ocupada y situación de las actividades agrícolas y pecuarias al momento de elaboración del Plan.

• Identificación de áreas que presentan conflictos de usos del suelo.

• Identificación de áreas con opciones o potencialidades para la explotación agroproductiva; establecimiento de avance de frontera agrícola.

• Caracterización de la fuerza de trabajo agrícola por sexo, edad, discapacidad, origen nacional y étnico, y el cumplimiento de sus derechos laborales.

Responsabilidad compartida con el MAGAP y con el MAE.

El enfoque central debe estar orientado al logro de la soberanía alimentaria.

Actividad pesquera

• Áreas donde se desarrolla pesca no deportiva en aguas marinas costeras o continentales.

• Condiciones en las cuales se desarrolla la actividad (artesanal e industrializada).

• Equipamientos e infraestructura de apoyo disponibles.

• Caracterización de la fuerza de trabajo por sexo, edad, discapacidad, origen nacional y étnico, y el cumplimiento de sus derechos laborales.

Actividad forestal

• Situación de áreas con manejo forestal; áreas con opciones para la producción de recursos forestales; tendencias de deforestación.


Responsabilidad compartida con el MAGAP y con el MAE.

Actividad de explotación extractiva

o minera

• Identificación de áreas con explotación minera por tipo de explotación (industrial, artesanal), delimitación indicativa de áreas de influencia de estas actividades.

• Identificación de Proyectos Estratégicos Nacionales.


Responsabilidad compartida con el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables (Viceministerio de Minas).




Actividades industriales y manufactureras

• Situación que atraviesa la actividad. Identificación de las potencialidades para desarrollar nuevas inversiones.


Responsabilidad compartida con el MIPRO, MINTUR y Ministerio del Deporte.

Otras actividades económicas

• Identificación y análisis de otras actividades económicas significativas o potenciales en la provincia: turismo, recreación, investigación, servicios, otros.


Servicios a la producción

• Facilidades y limitaciones para desarrollar iniciativas productivas: energía, movilidad, información; facilidades para la comercialización.

Responsabilidad compartida con el MIPRO.

Trabajo y empleo

• Situación del empleo y oportunidades de trabajo disponible en el territorio provincial.

• Entre otros temas: mano de obra especializada disponible; fuentes de empleo actuales y posibles; tendencias del desempleo o subempleo, desagregado por sexo, edad, discapacidad, origen nacional y étnico para identificar las inequidades en esta campo.

Responsabilidad compartida con el Ministerio de Relaciones Laborales y entidades vinculadas al trabajo y la estadística laboral.

Formas de organización de la producción

• Identificación de la tenencia de los medios de producción; análisis de redistribución de la riqueza; cadenas de producción y de valor; grupos de poder y opciones para la productividad.

Responsabilidad compartida con el MIPRO.

Mercado de capitales y financiación de las

inversiones

• Opciones efectivas de financiación de inversiones en el territorio provincial: líneas de crédito del sector público y privado; destinatarios o usuarios.

Responsabilidad compartida con Ministerios de Finanzas; Corporación Financiera Nacional; banca pública y privada.

Infraestructura de apoyo a la producción

• Identificación de infraestructura de apoyo a la producción y evaluación de su capacidad (sistemas de riego; infraestructura de acopio, producción y comercialización, infraestructura de conectividad y transporte, etc.).

• Disponibilidad de técnicas orientadas al mejoramiento de la producción y nivel de accesibilidad por la generalidad de los emprendedores.

Responsabilidad compartida con MAGAP, MTOP, MINTEL, MCPEC y SENESCYT.

Riesgos asociados a las actividades económicas

• Identificación de niveles de riesgo para las actividades económicas e infraestructura de apoyo a la producción (por ubicación en zonas que presentan situación de amenaza por exposición).

• Evaluación de condiciones de vulnerabilidad en caso de infraestructuras regionales y nacionales.

Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos con Ministerios involucrados.


Sistema Sociocultural

Sistema de Asentamientos Humanos


Desarrollo social

Movilidad espacial de la población

• Identificación de procesos y tendencias de movilidad espacial en la provincia (inmigración y emigración inter e intraprovinciales); migración desde y hacia la provincia (incluye la migración internacional); factores atractivos o expulsores de población, etc.).

• Identificación de políticas y acciones vinculadas con la migración en el ámbito provincial; opciones para fijar la población en el territorio.

Responsabilidad del Ministerio del Interior y Secretaría Nacional del Migrante.

Organización social

• Establecimiento de la capacidad de organización de las entidades sociales de tercer grado como actores representativos de la ciudadanía; para el trabajo en redes y logro de acuerdos supra cantonales; capacidad de convocatoria, fortaleza organizacional.

• Establecimiento de las inequidades sociales en el ejercicio de derechos sociales, culturales, políticos por razón de sexo, edad, discapacidad, origen nacional y étnico.

Estructura de base de la población provincial con apoyo del INEC.

En corresponsabilidad con la Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana.

Grupos Étnicos• Identificación de grupos étnicos y su relación

con la gestión del territorio en el que se asientan; modo de organización y estructuras.

Identidad cultural

• Delimitación indicativa de áreas de influencia de nacionalidades étnicas.

• Identificación de Planes de Vida vigentes.

• Identificación del patrimonio cultural tangible e intangible y de los valores culturales.

Corresponsabilidad del Instituto Nacional de Patrimonio Cultural, Ministerio de Cultura y Ministerio Coordinador de Patrimonio.


El poblamiento

• Identificación y análisis de patrones de distribución espacial de la población en la provincia (dispersa, nucleada, concentrada) en concordancia con previsiones de la ETN en relación con la conformación de núcleos urbanos.

• Identificación y caracterización del sistema actual de asentamientos, según tamaño de la población.

• Tendencias de crecimiento de asentamientos concentrados frente a áreas de actividad agrícola o de protección.

En corresponsabilidad con los gobiernos cantonales con apoyo del INEC y de los Ministros Coordinadores en caso de núcleos priorizados en el PNBV y la ETN.



Roles y vínculos funcionales

en el territorio provincial

• Establecimiento del sistema de asentamientos humanos:

- Identificar el rol que desempeña el territorio provincial en el contexto regional o nacional.

- Roles y funciones que desempeñan los distintos cantones en el entorno provincial.

- Relaciones con los territorios circunvecinos; roles que desempeñan los centros poblados y sus interrelaciones.

Infraestructura y acceso a servicios básicos:

Acceso de la población

rural a los servicios básicos: agua potable,

saneamiento, desechos sólidos

y electricidad

• Identificación y mapeo del estado de los indicadores básicos de cobertura y calidad de los servicios públicos en la provincia.

• Identificación de sistemas transcantonales vinculados con los servicios señalados.

• Opciones de fomentar los servicios mancomunados.

• Identificación de políticas de los Ministerios relacionados.

En corresponsabilidad con los ministerios sectoriales y los gobiernos municipales de la provincia.

Es la línea base para la definición de metas provinciales y da lineamientos para las metas cantonales.

Infraestructura y acceso a servicios sociales:

Acceso de la población rural a servicios de salud

y educación

• Identificación del estado de los indicadores básicos de educación, salud y nutrición en la provincia.

• Identificación de políticas, programas o proyectos que el Gobierno Central esté aplicando en el ámbito provincial.

En corresponsabilidad con los Ministerios Sectoriales de Salud y Educación.

Acceso de la población rural

a la vivienda

• Línea base de la vivienda rural en la provincia.

• Políticas o líneas de crédito relacionadas con la vivienda rural; programas de posible desarrollo en el ámbito provincial.

Responsabilidad del MIDUVI y corresponsabilidad con los gobiernos municipales.

Gestión integral de riesgos de desastre :

Gestión de riesgos

• Identificación de condiciones de riesgo de los asentamientos y de los sistemas de infraestructura. Ubicación general en áreas con presencia de amenazas (elaboración del mapa indicativo de riesgos, como base para los análisis de vulnerabilidad que se deberán adelantar en el nivel cantonal y parroquial).

• Evaluación de medidas actuales para la prevención, mitigación y atención de desastres en el nivel provincial.

Responsabilidad de la SNGR, con apoyo del gobierno provincial.


Sistema de Movilidad, Energía y Conectividad

Sistema Político-Institucional


Redes de vialidad y transporte

• Situación del sistema vial y del transporte de personas y bienes como vínculo entre asentamientos y áreas productivas del territorio, y con el sistema regional o nacional.

• Identificación y ubicación indicativa de nuevos proyectos nacionales y provinciales de infraestructura vial, portuaria y de transportes, y señalamiento de impactos y áreas de influencia.

En coordinación con el MTOP.

Sistemas de conectividad

• Establecimiento de la capacidad de los sistemas de conectividad provincial interna y externa: comunicación telefónica y de internet.

Responsabilidad del Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información.

Sistema de energía

• Establecimiento de la capacidad de provisión de energía para la producción en el ámbito provincial.

• Identificación y ubicación indicativa de nuevos proyectos nacionales y provinciales de infraestructura energética; señalamiento de impactos y áreas de influencia.

Responsabilidad del Ministerio de Electricidad y Energías Renovables.

Gestión del riesgo

• Identificación de los niveles de exposición a amenazas y vulnerabilidad de vías, puentes, redes y estaciones eléctricas; redes y equipamientos de comunicación, etc.

• Identificación de infraestructuras provinciales prioritarias para la atención en caso de desastre (vías de interconexión, puentes, puertos y aeropuertos, plantas de generación eléctrica, redes matrices de abastecimiento hídrico, hospitales, estaciones de bomberos, áreas de alojamiento dotadas, etc.).

Responsabilidad de SNGR con apoyo del GAD provincial.


Marco normativo e instrumental para

la gestión del territorio

• Establecimiento de la calidad y vigencia de las leyes y cuerpos normativos en el ámbito provincial, vinculados al territorio.

• Establecimiento de la calidad y vigencia de los instrumentos de planificación del GAD provincial para el desarrollo y el ordenamiento territorial. (Ver primer paso del Proceso de formulación participativa de los PDOT.)

• Identificación de directrices, orientaciones, disposiciones o instrumentos de planificación del nivel nacional o regional que afecten al ámbito provincial.

En coordinación con la SENPLADES.


Componentes del sistema

Contenidos posibles de las líneas de acción

Responsabilidades y observaciones

Temas para el Modelo de OT

El agua

• Protección de fuentes productoras del agua, para mantener o mejorar el balance hídrico.

• Protección de cuencas y microcuencas en orden a lo previsto por el Gobierno Regional o Nacional.

• Creación de conciencia ciudadana sobre la importancia de preservar los recursos.

• Regulación y protección de caudales para reducir impactos de inundaciones.

Deben ser definidas por la SENAGUA y en acuerdo conjunto con el Gobierno Provincial.

Apoyo de la SNGR.

Áreas de protección de páramos o fuentes de agua; zonas de protección de cuencas o microcuencas.

Ubicación de áreas a reforestar para regulación del ciclo hídrico.

1.2 Matrices referenciales para la propuesta de los planes provinciales

En las matrices que se presentan a continuación que tienen el carácter de referenciales se plantean las líneas de acción que podrían desarrollarse para alcanzar determinados resultados en cada sistema. Para cada uno de los sistemas, se señalan las características que debe reunir, las responsabilidades que deben asumir los gobiernos provinciales y otros actores y los factores que pueden tomarse en cuenta para construir el modelo territorial. El logro de los resultados indivi-dualmente considerados no es suficiente para alcanzar el desarrollo integral que se busca. Se debe buscar la interacción entre ellos, y plasmarla ya sea en ejes de acción o en grupos agregados de soluciones que permitan la contribución desde los distintos sistemas para estructurar una situa-ción que responda de modo integral a los requerimientos de la población.

Sistema Ambiental

Resultado a alcanzar

Debe definir una situación ambiental deseada, en la que se hayan superado las deficiencias o ame-nazas identificadas en el diagnóstico y/o se hayan aprovechado las potencialidades para conferir el mayor grado de sustentabilidad.


Capacidades institucionales para la gestión del territorio

• Establecimiento de la capacidad del Gobierno Provincial para la planificación y gestión del territorio:

- Instancias a cargo; - Talento humano, recursos técnicos;- Experiencia en planificación y promoción

de procesos participativos; - Financiación, ejecución y control de proyectos

de desarrollo.

• Establecimiento de la capacidad de las organizaciones sociales para acompañar los procesos.

• Disposición y capacidades del sector privado para apoyar proceso de desarrollo social y económico.


Componentes del sistema




El suelo• Medidas de remediación o

mitigación de afectaciones por usos o actividades.

Deben ser definidas por el Ministerio de Ambiente e identificar nivel de participación del Gobierno Provincial.

Zonas que deben intervenirse con este tipo de medidas.

El aire

• Incentivos y concienciación a responsables de contaminación del aire a gran escala, para que reduzcan o eliminen los impactos negativos que afectan a los asentamientos de población.

• Emisión y puesta en vigencia de normas y medidas punitivas sobre contaminación ambiental en la ordenanza provincial.

Responsabilidad del MAE. Identificar nivel de participación del Gobierno Provincial en los procesos mencionados.

Recursos naturales no renovables. (Subsuelo,

lechos de ríos y canteras))

• Aprovechamiento de este tipo de recursos, en condiciones de sostenibilidad ambiental y seguridad de la población aledaña como factores que apoyan al desarrollo económico.

• Explotación que no genere nuevas amenazas socio naturales (Vinculación con Sistema Ambiental)

Responsabilidad del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables en coordinación con el MAE, y con la SNGR.

Áreas de afectación y restricción vinculadas a este tipo de proyectos.

Ecosistema

• Líneas de aprovechamiento sostenible de ecosistemas como factores para el desarrollo turístico o educativo.

• Recuperación o protección de ecosistemas.

Responsabilidad del Ministerio del Ambiente, MINTUR y Ministerio del Deporte.

Áreas de explotación permitida y áreas de uso restringido y prohibido.

Bosques protectores

y áreas protegidas

• Aprovechamiento de bosques protectores como recursos para el desarrollo turístico, recreativo, educativo.

• Recuperación y consolidación de bosque en deterioro (Vinculación con Sistema Económico).

Con apoyo del Ministerio del Ambiente y en concordancia con los Planes cantonales y sus gobiernos parroquiales.

Áreas destinadas a bosques protectores y de explotación.

Riesgo y seguridad

• Medidas de prevención o mitigación de áreas sujetas a amenazas y riesgos de origen natural o antrópico.

• Gestión integral de riesgo.

Responsabilidad de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos. Señalar las responsabilidades del Gobierno Provincial.

Definir:

áreas de protección o restricción de uso por causa de amenazas.


Sistema Económico


Situación económica deseada: mejoramiento de factores vinculados al desarrollo endógeno, como por ejemplo el incremento de las fuentes de trabajo, de los niveles de ingreso, de acceso al trabajo y empleo, a la producción en condiciones de equidad, redistribución de la riqueza; fomento de iniciativas público privadas y otros aspectos pertinentes.

Componentes y subcomponentes





Actividad agroproductiva

• Fomento de actividades agropecuarias con mejores opciones para crear y redistribuir la riqueza en el ámbito provincial y disminuir las inequidades sociales.

• Fomento de actividades agropecuarias adaptadas a las amenazas existentes en el cantón (inundaciones, caída de cenizas, sequías, etc.).

Responsabilidad compartida con el MAGAP. El enfoque central debe estar orientado al logro de la soberanía alimentaria.

Definir:

áreas destinadas en el territorio para cada una de estas actividades.

Actividad forestal

• Fomento de la forestación o reforestación, según vocación o situación de deterioro forestal o de protección del ciclo hídrico. (Vinculación con el Sistema Ambiental).

Responsabilidad compartida con el MAGAP en acuerdo con el MAE.

Áreas destinadas al manejo forestal.

Actividad de explotación

extractiva o minera

• Puesta en marcha de proyectos estratégicos previstos por el Plan Nacional de Desarrollo.

• Preferencia a actividades que no generan mayores amenazas socio naturales.

Responsabilidad compartida con el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables.

Áreas de influencia en los proyectos PEN.

Actividades industriales

y manufactureras

• Fomento de iniciativas orientadas a generar empleo y fortalecer fuentes de trabajo con igualdad de oportunidades para los distintos grupos poblacionales por medio de actividades industriales.

Responsabilidad del Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad.

Trabajo y empleo

• Aplicación de políticas orientadas a la creación de mano de obra calificada para satisfacer el requerimiento que se derive de los nuevos emprendimientos en el ámbito provincial y promover la inclusión al trabajo y el empleo de los grupos marginados.

Responsabilidad compartida con el MIPRO, el Ministerio de Relaciones Laborales y entidades vinculadas.







Formas de organización

de la producción

• Fortalecimiento de las cadenas productivas que se ubican en la provincia; apoyo a pequeños productores del ámbito provincial. Responsabilidad

compartida con el MIPRO.

• Fomento de iniciativas público-privadas de pequeños productores-as o emprendedores-as.

Mercado de capitales

y financiación de las inversiones

• Aplicación de políticas para incentivar la inversión en el territorio provincial.

Responsabilidad compartida con Ministerios de Finanzas, Banco del Estado, CFN, banca privada.

Infraestructura de apoyo

a la producción

• Creación o mantenimiento de canales de riego, facilidades portuarias.

• Vinculación con los sistemas de energía del sistema de asentamientos humanos y con el sistema de movilidad y conectividad.

Responsabilidad compartida con MAGAP y la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología.

Ubicación de equipamientos e infraestructura en el territorio.



Situación de desarrollo social deseada: organizaciones sociales de ámbito provincial fortalecidas para el trabajo en redes y para asumir responsabilidades para la gestión del territorio; valores cul-turales y de identidad fortalecidos.

Componentes y subcomponentes Contenidos posibles Responsabilidades

y observacionesTemas para

el Modelo de OT

Desarrollo social:


• Generar condiciones favorables para el retorno de población ecuatoriana al país.

• Incentivos o creación de condiciones para alentar la permanencia de la población en sus comunidades de origen.

• Mejorar condiciones de inserción de personas inmigrantes.

Responsabilidad de la Secretaría Nacional del Migrante y Ministerio del Interior




Situación deseada que debe alcanzar el sistema de asentamientos humanos: calidad de vida de la población asentada en el territorio calificada a través del grado de seguridad, de las interrelacio-nes entre los asentamientos y de la accesibilidad a los servicios básicos y sociales.



el Modelo de OT

Desarrollo social:


• Fortalecimiento de organizaciones de ámbito provincial, para asumir responsabilidades en la gestión del territorio.

• Capacitación en liderazgo, organización y trabajo en redes.

Definir:

Localización de los territorios ocupados por las circunscripciones.

Grupos étnicos

• Identificación de circunscripciones con grupos étnicos y su relación con la gestión del territorio en el que se asientan; modo de organización y estructuras.

En corresponsabilidad con la Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana, y con otros gobiernos circunvecinos cuyos territorios alojen a este tipo de circunscripciones.

Identidad cultural

Protección y/o aprovechamiento de potencialidades turísticas del patrimonio cultural tangible e intangible en el ámbito provincial.

Fortalecimiento de la identidad cultural de la provincia y de la de sus circunscripciones.

Apoyo a las acciones del INPC en el área.

Definir:

Áreas destinadas a la protección del Patrimonio Cultural o al aprovechamiento con actividades turísticas o recreativas.



el Modelo de OT

El poblamiento

• Políticas y medidas orientadas a la ocupación adecuada del territorio por los distintos asentamientos.

• Políticas y lineamientos orientados al fortalecimiento selectivo de núcleos poblacionales específicos en concordancia con lo establecido en el PNBV y la ETN.

En corresponsabilidad con los gobiernos cantonales con apoyo del INEC.

Ubicación de asentamientos humanos y sus áreas de expansión.




el Modelo de OT

Las condiciones de seguridad:

Amenazas, vulnerabilidad

y riesgos

• Acciones de remediación, mitigación o prevención de riesgos en asentamientos por causas de origen natural.

• Acciones para el fortalecimiento de la capacidad de gestión de riesgos, tanto para la prevención como para la atención.


Áreas de riesgo o protección de amenazas.

Líneas vitales regionales para la atención de emergencias.

Seguridad y convivencia ciudadana

• Acciones de prevención de riesgos y protección, orientada al fomento de la seguridad ciudadana en el ámbito público y en el privado.

Responsabilidad de la delegación provincial del Ministerio del Interior con apoyo del Gobierno Provincial.


en el territorio provincial

• Estructuración del sistema de asentamientos humanos de la provincia: definición de roles de los asentamientos en la provincia; establecimiento de vínculos que deben darse entre ellos; relación con áreas de actividad.

Corresponsabilidad con los gobiernos cantonales.

Localización de los asentamientos humanos concentrados (centros poblados cantonales y parroquiales) como insumos para el Modelo de Ordenamiento Territorial.


Acceso de la población rural a los servicios básicos: agua

potable, saneamiento,

desechos sólidos y electricidad

• Fomento de proyectos con gestión mancomunada entre cantones de la provincia.

• Apoyo a gobiernos cantonales para la gestión de los servicios, cuando lo soliciten.

Corresponsabilidad con los gobiernos municipales de la provincia.

Identificar:

Redes o flujos transcantonales o líneas de energía de similar alcance.



a servicios de salud y educación

• Aplicación de políticas de salud y educación de los Ministerios de Salud y Educación en el territorio provincial.

En corresponsabilidad con los MInisterios Sectoriales de Salud y Educación.


a la vivienda

• Aplicación de políticas de vivienda del MIDUVI en el territorio provincial.

Responsabilidad del MIDUVI en corresponsabilidad con los gobiernos municipales.

Infraestructura y acceso a

servicios de aprovisionamiento

• Creación o mejoramiento de centros de acopio y distribución de productos agropecuarios y pesqueros, con visión de soberanía alimentaria.

Responsabilidad del MIPRO y MAGAP

Definir:

Localización espacial de los equipamientos mencionados.




Situación deseada de la movilidad y conectividad: incremento o nivel de la capacidad de la movi-lidad y conectividad que debe poseer la población y disponibilidad de energía para el desarrollo de actividades productivas.



Situación deseada de la capacidad de gestión territorial del gobierno provincial y de las organiza-ciones ciudadanas de ámbito provincial y vigencia de un marco legal de actuación.



el Modelo de OT

Redes de vialidad y transporte

• Mejoramiento de los sistemas de vialidad y transporte de personas y bienes en el ámbito transcantonal.

En coordinación con el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, que debe determinar las normas técnicas, y en concordancia con los gobiernos cantonales que tienen la competencia de Transporte, Tránsito y Seguridad Vial.

Definir:

Trazado de vías del sistema provincial o transcantonal y su relación con el sistema regional o nacional.


• Creación o mejoramiento del sistema provincial de conectividad provincial y su relación con los sistemas nacional e internacional.


Sistema de energía

• Creación o mejoramiento del sistema provincial de energía eléctrica provincial.

Responsabilidad del Ministerio de Electricidad y Energías Renovables y en corresponsabilidad con los gobiernos cantonales y parroquiales.

Definir:

Trazado de las redes provinciales de energía; localización espacial de embalses o centrales térmicas.



el Modelo de OT

Capacidades institucionales

y ciudadanas para la gestión del

territorio

• Fortalecimiento de las capacidades del Gobierno Provincial y de las organizaciones del mismo ámbito, para la gestión del territorio, que abarca la gestión del desarrollo y el control de las normas y disposiciones derivadas del ordenamiento territorial.

• Fortalecimiento y creación de grupos ciudadanos que representen la diversidad de la población y se articulen a los procesos de gestión local.

Como parte de los procesos de aplicación de las estrategias de apoyo técnico y capacitación que instrumente la SENPLADES en el marco del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.


2. Matrices referenciales para los planes cantonales

2.1 Matrices de componentes por sistemas para el diagnóstico cantonal

Sistema Ambiental

Componentes y subcomponentes Contenido y alcance Fuentes

Clima

• Descripción de factores climáticos como: temperatura, precipitaciones, humedad, radiación solar, vientos, presión atmosférica, evaporación y nubosidad, que serán referentes para la adopción de decisiones vinculadas con los distintos sistemas territoriales.

• Identificación (en lo posible) de amenazas asociadas con eventos climáticos extremos. (sequías, lluvias extremas, vientos huracanados, etc.).

Responsabilidad del INAMHI.

Ecosistemas

• Identificación de los principales ecosistemas presentes en el territorio.

• Identificación y análisis de la situación (riesgos y potencialidades) de los ecosistemas de fauna y flora del cantón.

Se tomará como referencia el Mapa Nacional de vegetación elaborado por el MAE.

Responsabilidad del MAE.

Se detalla la situación establecida en el Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial Provincial.

El agua

• Delimitación de cuencas y cuerpos de agua existentes en el cantón.

• Establecimiento de la oferta hídrica actual, caudal ecológico, calidad del agua y de los factores de riesgo para mantenerla (deforestación, deterioro de cauces, contaminación, sobreexplotación).

• Establecimiento de la demanda actual y futura de agua para consumo humano en los centros poblados del cantón.

• Identificación de amenazas asociadas a los sistemas hídricos (inundaciones, desertificación).

• Historial de inundaciones o sequías.

La SENAGUA debe dar los lineamientos técnicos y la información necesaria para la gestión integral del agua.

El suelo• Identificación de características generales del suelo

del cantón (geomorfológicas y edafológicas) con miras a establecer su adecuado uso y ocupación.

Responsabilidad del MAGAP.

Se detalla la situación establecida en el Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial Provincial.

Situación de los componentes

Debe derivarse o guardar relación con la situación detectada en el Plan Provincialy detallarse según el grado de información disponible o sobre la base de los acuerdos o compromisos que se concreten en el proceso de formulación del Plan Provincial.


Sistema Económico


El aire

• Establecimiento de la calidad del aire especialmente en los centros con población concentrada, polígonos industriales y otros similares (afectación por tráfico vehicular, emisiones industriales).

Con apoyo del MAE (que dará los lineamientos técnicos) y aplicación de la legislación ambiental.

Recursos naturales no renovables (subsuelo)

• Establecimiento de áreas afectadas por actuales y futuros proyectos extractivos que lleve a cabo el Gobierno Nacional.

• Análisis de los impactos ambientales que se deriven o se derivarán de ellos.

Información que proviene del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables. Se recomienda una coordinación con las áreas identificadas por el Plan Provincial.

Coordinación con el MAE.

Bosques protectores y

áreas protegidas

• Identificación de cobertura y su estado de conservación, como proveedores de bienes y servicios ecosistémicos en el nivel cantonal.

Responsabilidad del MAE: áreas protegidas PANE.

Riesgo y seguridad

• Identificación y delimitación de las áreas expuestas a amenazas naturales y socio naturales en el cantón: peligros volcánicos, zonas propensas a deslizamientos, a sismos, tsunamis, fallas geológicas, etc.

• Tabla histórica de emergencias pasadas, con identificación de las áreas afectadas, el nivel de afectación, impactos en el ambiente

• Descripción de la topografía, geología y geomorfología del cantón.

Con apoyo de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos.




• Situación de las actividades agrícolas, pecuarias por tipo de actividad; identificación de áreas con opciones o potencialidades; establecimiento de avance de frontera agrícola.


Responsabilidad compartida entre el Consejo Provincial, MAE y MAGAP. Al gobierno cantonal le corresponde precisar las áreas de actividad en su territorio.

Actividad forestal

• Situación de áreas con manejo forestal; áreas con opciones para la producción forestal; tendencias de deforestación.


Responsabilidad compartida entre el Consejo Provincial, MAE y MAGAP.

Debe derivarse de la situación detectada en el diagnóstico económico provincialy detallarse para el cantón, si es procedente y se cuenta con la información necesaria.




Actividad pesquera


• Condiciones en las cuales se adelanta la actividad (artesanal e industrializada) y potencialidad del recurso.



Responsabilidad compartida entre el Consejo Provincial, MAE y MAGAP.


extractiva o minera

• Áreas con explotación minera por tipo de explotación (industrial, artesanal).

• Identificación de proyectos que se asientan en el territorio cantonal.


Responsabilidad compartida entre el Consejo Provincial y el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables. El gobierno cantonal precisará la situación del componente dentro de su jurisdicción.

Actividades industriales y

manufactureras



En coordinación con el MIPRO y MCPEC.

Otras actividades

• Identificación y análisis de otras actividades económicas significativas o potenciales en el cantón (turismo, recreación, investigación, servicios, otros).

• Caracterización de la fuerza de trabajo por sexo, edad, discapacidad, origen nacional y étnico , y el cumplimiento de sus derechos laborales.

En coordinación con MINTUR, MCPEC, SENESCYT, MD.

Proyectos estratégicos (previstos o existentes)

• Identificación de los impactos (afectaciones y oportunidades) que generarán en el territorio cantonal.

• Identificación de los grupos poblacionales específicos a los que afecta.

Vulnerabilidades de la

infraestructura y áreas productivas

• Identificación de vulnerabilidades de las diferentes actividades económicas presentes.

• Identificación y evaluación de la vulnerabilidad de las áreas de producción e infraestructura productiva asociadas a las amenazas identificadas, de origen natural, socioambiental o antrópico.

• Identificación los peligros asociados a ciertas actividades económicas (por almacenamiento y uso de sustancias peligrosas, peligros por accidentes industriales, etc.).

Responsabilidad compartida con la SNGR y organismos a cargo de esos proyectos, según el tipo de proyecto.


Trabajo y empleo

• Situación del empleo en el territorio cantonal (comprende el análisis de la PEA, tasas de desempleo y subempleo, y de creación de nuevas plazas de trabajo) desagregadas por sexo, edad, discapacidad, origen nacional y étnico para identificar las inequidades y grupos más afectados.

Responsabilidad compartida con el Consejo Provincial y el Ministerio de Relaciones Laborales.

Formas de organización de los modos de

producción

• Identificación de la tenencia de los medios de producción; análisis de redistribución de la riqueza; cadenas de producción y de valor; grupos de poder y opciones para la productividad.

Responsabilidad compartida entre el Consejo Provincial, MIPRO y MAGAP.

El gobierno cantonal precisará la situación del componente dentro de su jurisdicción.

Mercado de capitales y financiación

de las inversiones

• Identificación de opciones efectivas de financiación de inversiones en el territorio cantonal: líneas de crédito del sector público y privado; destinatarios o usuarios.

Responsabilidad compartida con Ministerios de Finanzas; Corporación Financiera Nacional; banca privada.

Infraestructura de apoyo

a la producción

• Establecimiento de la demanda actual y futura de infraestructura de apoyo a la producción (energía, movilidad, infraestructura de transformación y comercialización, etc.).

Responsabilidad compartida con el MIPRO y organizaciones interesadas.



Desarrollo social:


• Identificación de la dinámica de los desplazamientos de la población desde y hacia el cantón (migración interna y externa): cuantificación y caracterización.


Educación, salud, nutrición

• Identificación de políticas aplicadas al ámbito cantonal por parte de los Ministerios del ramo.

Responsabilidad de los Ministerios de Salud y Educación.

Alcance opcional del diagnóstico económico

RecomendableparalosDistritosMetropolitanos,loscantonesdemayorpoblaciónoaquellosquebusquendarénfasisalapromocióndeldesarrolloeconómico.

Situación de los componentes:

Los datos del nivel cantonal de este sistema alimentarán los contenidos de los planes provinciales y parroquiales.



Desarrollo social:

Organización y tejido social

• Identificación de la estructura de base de la población cantonal.

• Identificación de los tejidos sociales y de las organizaciones que los conforman.

• Capacidad para el trabajo en redes; capacidad de gestión y niveles de incidencia en el entorno territorial: capacidad de convocatoria y poder de veto de las organizaciones sociales relevantes del cantón.

Estructura de base de la población con apoyo del INEC.

Con apoyo del Ministerio de Inclusión Económica y Social.

La identificación del tejido en las zonas rurales del cantón debe efectuarse en conjunto con las juntas parroquiales.

Grupos étnicos

• Identificación de grupos étnicos y su relación con la gestión del territorio en el que se asientan; modo de organización y estructuras.


Identidad cultural• Identificación del patrimonio cultural

tangible e intangible y de los valores culturales.

En corresponsabilidad con el Instituto Nacional de Patrimonio Cultural, Ministerio de Cultura y Ministerio Coordinador de Patrimonio.

Identificación de grupos vulnerables

• Identificación de grupos marginales, personas con discapacidades

En corresponsabilidad con instituciones como la Vicepresidencia y otros.



El poblamiento

• Establecimiento de los patrones actuales de distribución de la población en el cantón (concentrada, dispersa, en núcleos).

• Establecimiento de las principales dinámicas de movilidad de la población (inmigración, emigración).

• Establecimiento de la capacidad de alojamiento de población en los centros poblados del cantón, a partir de la distribución espacial de la población actual y las tendencias de crecimiento.

• Ubicación actual de los diferentes sectores socio económicos de la población.

Las tendencias de crecimiento se basarán en la información estadística del INEC.


Este sistema que es el más cercano o identificado con las competencias y roles del régimen cantonal, es un insumo fundamental para la identificación del modelo de ordenamiento territorial y generará además información para los correspondientes diagnósticos provinciales y parroquiales.



Forma de utilización del suelo

Áreas urbanas y centros poblados

• Establecimiento de las características actuales de las áreas urbanas y centros poblados del cantón (zonificación de usos y actividades, tipologías de construcción, espacio público, condiciones de la vivienda, análisis urbano, etc.).

Uso y ocupación del suelos urbanos

• Establecimiento del nivel de ajuste o respeto de la zonificación vigente de los usos y las formas de ocupación del suelo en las áreas urbanas y centros poblados del cantón, y sus conflictos derivados.

• En usos de suelo se deben considerar como mínimo los siguientes tipos: residencial, comercial, industrial, de equipamiento, áreas naturales, áreas productivas, áreas de riesgo.

• La ocupación del suelo se refiere a las formas de implantación (aislada, pareada, sobre línea de fábrica), los coeficientes de uso y ocupación del suelo (COS, CUS), altura de edificación, según sea aplicable en las normas vigentes en cada municipio.

Tenencia del suelo

• Estado general de legalidad de los asentamientos urbanos y rurales del cantón.

• Características fundamentales de los tipos de obstáculos para la legalización.

Con el apoyo del MIDUVI. Los datos del nivel cantonal alimentan al diagnóstico del nivel provincial.

Seguridad y convivencia

ciudadana

• Identificación de la situación general de la seguridad ciudadana en el ámbito cantonal, (tipo de eventos, frecuencia, ubicación), tanto en el espacio público cuanto en el privado.

Responsabilidad del Ministerio del Interior.

• Establecimiento del déficit en cobertura y requerimientos de los equipamientos de seguridad (cuarteles, retenes).

En función de las normas establecidas por el Ministerio del Interior




• Roles y tipos de vínculos funcionales (económicos, de servicios, de interconexión, etc.).

• Modos de complementación entre los centros poblados del cantón.

• Identificación de roles y funciones de áreas, zonas o centralidades en el modelo funcional de las zonas urbanas (para ciudades medianas o grandes en el contexto nacional).

Se tendrá como referencia al Plan Provincial respecto de la relación con centros poblados de otras jurisdicciones cantonales.

Constituyen insumos claves para la identificación del modelo de ordenamiento territorial del cantón.


Acceso de la población a los servicios básicos:

agua potable, saneamiento,


• Establecimiento del déficit en coberturas y requerimientos de los sistemas de agua potable, alcantarillado, energía eléctrica y desechos sólidos.

Se deben considerar tanto los elementos de infraestructura (redes) como de equipamiento (plantas de potabilización, de tratamiento de aguas residuales, rellenos sanitarios).

Corresponsabilidad con las empresas prestadoras de servicio, según sea aplicable.


Acceso de la población a

servicios de salud y educación

• Identificación de políticas, programas o proyectos que el Gobierno Central esté aplicando en el ámbito cantonal.

Responsabilidad de los Ministerios de Salud y Educación con apoyo de los GAD en la construcción de los elementos de equipamiento, según mandato de la Constitución (ver tabla relacionada con el equipamiento, pág. 92).

Acceso de la población a

la vivienda

• Identificación de:

- Las condiciones de confort (niveles de hacinamiento, soporte estructural y calidad de la construcción);

- Acceso de la población a la vivienda (déficit habitacional); y

- Los modos de tenencia de la vivienda.

Corresponsabilidad con la delegación provincial del MIDUVI.

• Establecimiento de suelo urbano con posibilidad de recibir programas masivos.

Responsabilidad exclusiva de los GAD en coordinación con las oficinas del MIDUVI.



Acceso de la población al espacio público y a los equipamientos cantonales:

Espacio público

• Establecimiento de déficit o superávit de espacios públicos para el encuentro ciudadano de los distintos grupos que habitan el territorio.

• Cultura ciudadana en relación con las actividades de encuentro.

• Normatividad o políticas públicas orientadas a la creación o consolidación del espacio público como alternativa para el fomento de la seguridad ciudadana.

Responsabilidad del GAD con apoyo del Ministerio de Deporte.

Equipamiento cantonal

• Déficit en coberturas y requerimientos del equipamiento cantonal urbano y rural, en función de las normas aplicables a cada tipo de elemento.

Ver tabla relacionada con el equipamiento (pág. 92).

Gestión integral de riesgos:

Caracterización de factores de Riesgos y capacidad de respuesta

• Identificación y caracterización de las vulnerabilidades en zonas urbanas y rurales frente a amenazas de origen natural y antrópico, (población e infraestructura expuesta y grado de vulnerabilidad).

• Identificación de zonas esenciales que deben ser fortalecidas de manera prioritaria para reducir vulnerabilidad.

• Identificación de infraestructura prioritaria para la atención de posibles emergencias o desastres, (áreas seguras en asentamientos concentrados).

• Pre-identificación de acciones o proyectos de mitigación que permitan reducir de forma inmediata riesgos existentes (recurrentes e históricos).

• Análisis del conocimiento y percepción del riesgo por parte de la comunidad.

• Análisis del funcionamiento y capacidades (técnicas, equipamiento) de los organismos de respuesta (Comité Cantonal de Gestión de Riesgos, Bomberos, Cruz Roja, etc.).

Responsabilidad de la SNGR con apoyo del gobierno cantonal.

En las áreas rurales se deberá referir al Plan Provincial para la identificación de zonas susceptibles a amenazas.


La tabla siguiente presenta los equipamientos mínimos y responsabilidades:

Equipamientos

Responsabilidad en el tratamiento

Ubicación espacial Gestión del servicioNormativa(Calidad)

Educación

Escuela

GAD

Ministerio de Educación / GAD

Ministerio de Educación / GAD

Colegios

Universidades Autónomas CAACES

Salud

Centro de salud

GADMinisterio de Salud

Ministeri de Salud / GAD

Centro de salud hospital

Hospital general

Hospital especializado y de especialidades

Vivienda y Hábitat.

Involucra áreas y programas de vivienda para sectores de bajos ingresos

GADMIDUVI /

GAD

MIDUVI /

GAD

Cultura

Teatros, bibliotecas y museos públicos

GAD GADGAD /Ministerio

de Cultura

Recreación y encuentro ciudadano

Espacios de encuentro, parques recreativos, y equipamientos similares

GAD GADGAD / Ministerio

del Deporte

Seguridad civil:

Bomberos GAD GADSecretaría Nacional

de Gestión de Riesgos

Cuarteles policiales Cárceles

GADMinisterio del Interior

Ministerio del Interior

Bienestar e inclusión

Asilos y orfanatos, bienestar GAD MIES MIES

Oficinas de atención y asesoría GAD

Abastecimiento

Mercados y camales GAD GAD GAD / MIPRO / MAGAP

Centros mayoristas GAD GAD GAD

Saneamiento ambiental

Plantas de tratamiento GAD GAD GAD

Rellenos sanitarios GAD GAD GAD





Redes viales y de transporte

• Identificar la calidad del sistema vial (expreso, arterial y colector) en el ámbito urbano del territorio cantonal.

• Identificar la calidad del transporte de personas y bienes, en el ámbito cantonal, y sus vinculaciones con otros territorios y sistemas viales.

Del GAD con opciones de apoyo y asesoría del Gobierno Autónomo Provincial.

En cantones medianos y grandes se puede profundizar el análisis mediante encuestas origen destino y otras.


• Cobertura espacial y niveles de acceso de las redes de telefonía y transmisión de datos en las áreas urbanas y rurales del cantón.


Sistema de energía

• Cobertura y demanda de energía eléctrica, según tipo de usuarios (residenciales, industriales, alumbrado público).

Responsabilidad del Ministerio de Electricidad y Energías Renovables.

Gestión del riesgo

• Identificación de los niveles de exposición a amenazas y vulnerabilidad de vías, puentes, redes y estaciones eléctricas; redes y equipamientos de comunicación, etc.

• Identificación de infraestructuras prioritarias para la atención en caso de desastre.

Responsabilidad de SNGR con apoyo del GAD.

Componentes Qué debe establecerse o identificarse Fuentes y observaciones

Marco normativo e instrumentos para la gestión del territorio

• Establecimiento de la calidad y vigencia de los instrumentos de planificación del GAD cantonal para el desarrollo y el ordenamiento territorial. (Ver primer paso del Proceso de formulación participativa de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial.)

• Identificación de directrices, orientaciones, disposiciones o instrumentos de planificación de los niveles nacional, regional o provincial que afecten al ámbito cantonal.

En coordinación con la SENPLADES.

Capacidades institucionales para

la planificación y gestión del

territorio

• Establecimiento de la capacidad del Gobierno Cantonal para la planificación y gestión del territorio. Instancias a cargo; talento humano, recursos técnicos; experiencia en planificación; en promover procesos participativos; en aplicación, control y seguimiento de planes.

• Establecimiento de la capacidad financiera y administrativa del Gobierno Cantonal.

• Establecimiento de la capacidad de las organizaciones sociales para asumir responsabilidades en gestión del territorio.

A través de la estrategia de apoyo técnico y capacitación que instrumente la SENPLADES.

Con el apoyo del BEDE.


2.2 Matrices referenciales para la propuesta de los planes cantonales

En las matrices que se presentan a continuación se plantean las posibles líneas de acción que deben desarrollarse para alcanzar determinados resultados en cada sistema. Para cada uno de estos se señala las características que debe reunir, las responsabilidades que deben asumir los gobiernos cantonales y otros actores, y los factores que pueden ser tomados en cuenta para cons-truir el modelo territorial. Solo se desarrollarán las líneas de acción que sean concomitantes con los requerimientos que se deriven del diagnóstico y en el marco de una visión integral. Es necesa-rio definir un criterio de priorización que relacione lo importante y urgente con las capacidades reales de gestión del GAD cantonal.

Sistema Ambiental

Resultado a alcanzar:

Definir la situación ecológica ambiental deseada en el territorio cantonal, en la que se hayan supe-rado las deficiencias; disminuido la vulnerabilidad antes amenazas y riesgo identificados en el diagnóstico y/o se hayan aprovechado las potencialidades para conferir el mayor grado de soste-nibilidad ambiental.


y observacionesTemas para el Modelo de Ordenamiento Territorial

El agua

• Protección de las fuentes de agua necesarias para atender la demanda de consumo de los centros poblados del cantón. (Vinculación con Sistema de Asentamientos Humanos – usos del suelo.)

• Regulación y protección de caudales para reducir impactos de inundaciones

Responsabilidad de la SENAGUA; apoyo mediante acuerdos operativos del Gobierno Cantonal y Provincial, apoyo de la SNGR.

Localización de áreas de protección de las fuentes de agua y sus principales amenazas.

Ubicación de áreas a reforestar para regulación del ciclo hídrico.

El suelo

• Medidas de remediación o mitigación de afectaciones por usos y/o actividades en las áreas rurales del cantón. (Vinculación con Sistema de Asentamientos Humanos – usos del suelo.)

Definidas por el MAE y el MAGAP.

Responsabilidad compartida con los gobiernos parroquiales.

Delimitación de áreas sujetas a intervención para recuperación y definición de áreas de manejo restringido.

El aire

• Medidas y mecanismos de control de la calidad del aire en los centros poblados del cantón.

• Normas de control relativas a la emisión de gases de vehículos e industrias.

• Medidas de remediación o mitigación de afectaciones derivadas de la contaminación del aire.

Responsabilidad del Gobierno Cantonal, con apoyo del MAE y entidades especializadas.

Líneas de acción posibles:

Deben estar fuertemente articuladas a las líneas de acción previstas por los Planes Provincial y Parroquiales, y con las intervenciones del nivel desconcentrado en el territorio.



y observacionesTemas para el Modelo de Ordenamiento Territorial

Recursos naturales no renovables (subsuelo,

lechos de ríos y canteras)

• Explotación en condiciones de sostenibilidad ambiental y seguridad de la población aledaña como factores que apoyan al desarrollo económico. (Vinculación con Sistema de Asentamientos Humanos – usos del suelo.)

• Explotación que no genere nuevas amenazas socio naturales (Vinculación con Sistema Ambiental)

Responsabilidad del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables en coordinación con el MAE y la SNGR.

Definir:

Áreas de afectación vinculadas a este tipo de proyectos.

Ecosistemas

• Recuperación o protección de ecosistemas. (Vinculación con Sistema de Asentamientos Humanos – usos del suelo.)

Responsabilidad del Ministerio del Ambiente.

En coordinación con los gobiernos provinciales y parroquiales.

Los GAD parroquiales y cantonales se referirán al Plan Provincial.

Definir:

Áreas de explotación permitida y áreas de uso restringido y prohibido.

Bosques protectores

y áreas protegidas

• Propuestas de acción para aprovechar vocación: por ejemplo bosques protectores o de explotación maderera, en condición de sostenibilidad. (Vinculación con Sistema Económico y el Sistema de Asentamientos Humanos – usos del suelo.)

Con apoyo del Ministerio del Ambiente y en concordancia con el Plan Provincial.

Definir:


Riesgo y Seguridad

• Medidas de prevención o mitigación de áreas sujetas a amenazas y riesgos de origen natural o antrópico en los centros poblados, (Vinculación con Sistema de Asentamientos Humanos – usos del suelo.)

Con el apoyo de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos.

Definir:

Áreas de protección o restricción de uso por causa de amenazas.


Sistema Económico

Tipo de resultado a alcanzar:

Situación económica deseada: mejoramiento de factores vinculados al desarrollo endógeno, como por ejemplo el incremento de las fuentes de trabajo, de los niveles de ingreso, de acceso al empleo, a la producción en condiciones de equidad, redistribución de la riqueza; fomento de ini-ciativas público privadas y otros aspectos pertinentes.



el Modelo de OT



• Fomento de actividades agropecuarias con mejores opciones para crear y redistribuir la riqueza en el ámbito cantonal, promover la igualdad de oportunidades y la inclusión de grupos excluidos.

• Fomento de actividades agropecuarias adaptadas a las amenazas existentes en el cantón (inundaciones, caída de cenizas, sequías, etc.).

Responsabilidad compartida entre el Gobierno Provincial y el MAGAP.

Definir responsabilidades del Gobierno Cantonal.

Definir, en caso de ser aplicable: áreas destinadas en el territorio para cada una de estas actividades.

Actividad forestal

• Fomento a la reforestación según vocación o situación de deterioro forestal o de protección del ciclo hídrico. (Vinculación con el Sistema Ambiental).

Responsabilidad compartida entre el Gobierno Provincial y el MAGAP, SENAGUA y MAE.


Actividad de explotación extractiva o

minera.

• Apoyo a la puesta en marcha de proyectos estratégicos previstos por el Plan Nacional de Desarrollo. (Vinculación con el Sistema Ambiental).

• Preferencia a actividades que no generan mayores amenazas socio naturales.

Responsabilidad compartida entre el Gobierno Provincial y el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables.



manufactureras

• Fomento de iniciativas orientadas a generar empleo y fortalecer fuentes de trabajo por medio de actividades industriales, promover la igualdad de oportunidades y la inclusión de grupos excluidos.

Responsabilidad del MIPRO y MCPEC.


Actividades ecoturísticas

• Aprovechamiento sostenible de ecosistemas como factores para el desarrollo turístico respetando los peligros asociados (vulcanismo, inundaciones, incendios forestales, etc.).

En concordancia con los Ministerios de Ambiente y Turismo, y SNGR.

Actividades turísticas

vinculadas al patrimonio

cultural.

• Aprovechamiento de potencialidades turísticas del patrimonio cultural tangible e intangible en el ámbito cantonal. (Vinculación con el Sistema de Asentamientos Humanos.)

En concordancia con el Instituto Nacional de Patrimonio Natural (INPC) y el Ministerio de Cultura.


Estarán referidas a las líneas de acción de los Planes Provinciales de las que se desprenderán, mediante convenio, sus ámbitos de actuación y responsabilidad.


Trabajo y empleo

• Aplicación de políticas orientadas a la creación de mano de obra calificada para satisfacer el requerimiento que se derive de los nuevos emprendimientos en el ámbito cantonal, la igualdad de oportunidades y la inclusión de los grupos excluidos.

Responsabilidad compartida con el Gobierno Provincial y el Ministerio de Coordinación de la Producción, de Trabajo y entidades vinculadas.


Formas de organización

de los modos de producción

• Fortalecimiento de las cadenas productivas y de valor que se ubican en el cantón; apoyo a pequeños productores del ámbito cantonal.

• Fomento de iniciativas público privadas de pequeños productores-as o emprendedores-as.

Responsabilidad compartida con el Gobierno Provincial y el Ministerio de Coordinación de la Producción.


Mercado de capitales

y financiación de las

inversiones

• Aplicación de políticas para incentivar la inversión en el territorio cantonal.

Responsabilidad compartida entre el Gobierno Provincial y el Ministerio de Finanzas; Banco del Estado; Corporación Financiera Nacional; banca privada.


Infraestructura de apoyo a

la producción

• Dotación de la infraestructura de apoyo a la producción definida como prioritaria. (Vinculación con los sistemas de energía del Sistema de Asentamientos Humanos y con el sistema de Movilidad y Conectividad.)

Responsabilidad compartida con el Ministerio de Industrias y Productividad y organizaciones interesadas.

Ubicación de equipamientos en el territorio.

Alcance opcional de la propuesta del sistema económico

Recomendable para los cantones metropolitanos; y los de mayor población o que busquen dar énfasis a la promoción del desarrollo económico.

Líneas de acción posibles



Situación de desarrollo social deseada: fortalecimiento del tejido social y las organizaciones sociales de ámbito cantonal para el trabajo en redes y para asumir responsabilidades para la ges-tión del territorio; valores culturales y de identidad fortalecidos.



el Modelo de OT

Desarrollo social:

Movilidad de la población

• Apoyo a la implementación de políticas migratorias que oriente el Gobierno Nacional para alentar la permanencia de personas en sus comunidades de origen, fomentar el retorno desde el exterior e incluir a las personas inmigrantes de otras nacionalidades.

Responsabilidad del Ministerio del Interior y Secretaría Nacional del MIgrante.








el Modelo de OT

El poblamiento

• Establecimiento de la propuesta de distribución de la población en el período de vigencia del Plan, en los centros poblados del cantón: asignación de densidades según etapas.

GAD cantonal.

Delimitación de áreas según población y densidades en cada etapa prevista en el Plan.



el Modelo de OT

Desarrollo social:

Educación, salud, nutrición

• Apoyo a la implementación de políticas aplicadas al ámbito cantonal por parte de los Ministerios del ramo.

Responsabilidad de las instancias provinciales de los Ministerios de Salud y Educación.



• Fortalecimiento de organizaciones de ámbito cantonal, para asumir responsabilidades en la gestión del territorio.


• Fomentar la organización de grupos ciudadanos excluidos.

Con el apoyo del Ministerio de Inclusión Económica y Social.

Grupos étnicos

• Establecimiento de las circunscripciones con grupos étnicos y su relación con la gestión del territorio en el que se asientan; modo de organización y estructuras. (Vinculación con el Sistema de Asentamientos Humanos).

En corresponsabilidad con CODENPE y la Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana.

Definir:

Localización de los territorios ocupados por las circunscripciones étnicas.

Identidad cultural

• Fortalecimiento de la identidad cultural del cantón y de sus circunscripciones.

Patrimonio:

En corresponsabilidad con el Instituto Nacional de Patrimonio Cultural, Ministerio de Cultura y el Ministerio Coordinador de Patrimonio.

Definir:

Áreas de protección del Patrimonio Cultural Tangible que tengan proyección espacial a la escala.





el Modelo de OT

Uso y ocupación del suelo

Clasificación del suelo

• Delimitación y caracterización de clases de suelos, se deberá establecer:

- El suelo urbano y urbanizable,

- El suelo no urbanizable.

GAD cantonal y juntas parroquiales. Apoyo de MAE y MAGAP.

Delimitación de áreas según clases de suelo.

Zonificación por uso

y ocupación del suelo

• Zonificación por usos del suelo:

- Usos urbanos.

- Uso agrícolas / agroindustriales.

- Usos forestales.

- Usos turísticos/ recreativos.

- En el nivel urbano,

- Vivienda.

- Industria, comercio, equipamientos.

• Protección.

• Expansión y reserva.

• Zonas prohibidas y de seguridad por amenazas naturales y socio naturales.

GAD cantonal con aportes de las juntas parroquiales.

Delimitación de áreas según usos de suelo.

• Zonificación por ocupación del suelo.

• Tamaño mínimo de predios.

• COS y COS Total.

• Retiros y alturas de edificación.

• Número de viviendas por predio (densidad neta).


Es aplicable a todo el territorio cantonal.

Delimitación de áreas según formas de ocupación del suelo, coeficientes de ocupación y uso del suelo, alturas de edificación.

Tratamientos urbanísticos

• Identificar las formas de intervención permitidas en todo el territorio (renovación, nuevos desarrollos, conservación; reubicación, etc.).


Delimitación de áreas según tratamientos urbanísticos.


Amenaza, vulnerabilidad

y riesgo

• Acciones de mitigación o prevención de riesgos a los asentamientos por causas de origen natural.


Definir:



ciudadana

• Acciones de prevención y control de la seguridad ciudadana en el ámbito público y en privado.

• Dotación del equipamiento de seguridad.

Responsabilidad de la delegación provincial del Ministerio del Interior.


Localización de los equipamientos de seguridad ciudadana (cuarteles, retenes).




el Modelo de OT


• Estructuración del sistema de asentamientos humanos: definición de roles de los asentamientos en el cantón; establecimiento de vínculos que deben darse entre ellos; relación con áreas de actividad económica y de protección.

Corresponsabilidad con los gobiernos parroquiales.

Definir:

Localización espacial de los asentamientos humanos como insumo para el modelo de ordenamiento territorial.

Tenencia del suelo

• Establecimiento de acciones tendientes a la regularización de la tenencia del suelo en los centros poblados del cantón.

Con el apoyo del MIDUVI.

Definir:

Localización de las áreas sujetas a la regularización de la tenencia del suelo.


Acceso de la población a los

servicios básicos: agua potable, saneamiento,


• Definición de las áreas urbanas y rurales que tendrán dotación de servicios en el corto y mediano plazo, en orden al proceso de crecimiento de la demanda. Servicios de agua potable, alcantarillado, desechos sólidos y electricidad.

Corresponsabilidad con las empresas prestadoras de servicios, según sea aplicable.

Definir:

Áreas de cobertura de servicios.


a servicios de salud

y educación

• Aplicación de políticas de salud y educación de los Ministerios de Salud y Educación en el territorio cantonal.

• Previsiones globales de dotación de equipamientos.

• Líneas de acción para la construcción o mantenimiento de la infraestructura de salud y educación.

Trabajo conjunto del GAD con las representaciones provinciales de los Ministerios respectivos.

Localización de elementos de nivel cantonal o zonal.

Acceso de la población a la vivienda

• Aplicación de políticas de vivienda del MIDUVI en el territorio cantonal

Responsabilidad del MIDUVI.

Definir responsabilidades del gobierno cantonal

• Previsión de programas de vivienda nueva y de mejoramiento de vivienda incluyendo viviendas seguras ante amenazas sísmicas, inundaciones, etc.

• Previsión de acciones sobre titularización de viviendas.

Responsabilidad del MIDUVI en conjunto con el GAD Cantonal.

Definir:

Áreas para el desarrollo de programas de vivienda.

Regularización de la tenencia

del suelo y la construcción

• Programa o proyecto orientados a regularizar la tenencia y accesibilidad del suelo

Responsabilidad del GAD




el Modelo de OT

Equipamiento• Dotación de equipamiento en

los centros poblados del cantón.

Responsabilidades según la tabla adjunta a la matriz del diagnóstico del sistema de asentamientos humanos.

Definir:

Localización de los equipamientos mayores.





y observaciones Temas para el Modelo de OT

Redes viales y sistemas

de transporte, tránsito y

seguridad vial

• Identificación de nuevas vías y mejoramiento o reforzamiento de vías existentes en orden a las previsiones del modelo de ordenamiento territorial y de los impactos de eventos y emergencias, tanto cantonal como de los centros poblados.

Sistemas viales urbanos: responsabilidad del GAD cantonal; sistemas intracantonales: responsabilidad del GAD provincial en acuerdo con el GAD cantonal.

Definir:

Trazado de la red vial cantonal (vías de conexión entre asentamientos).

Trazado de la red vial principal de los centros poblados del cantón.

• Fortalecimiento y consolidación de los Sistemas de Transporte y Tránsito y Seguridad Vial.

• Diseño de políticas y acciones tendientes a mejorar la movilidad.

En acuerdo con las Agencias Provinciales de Transporte y Tránsito.

Definir:

Trazado de rutas de transporte.

Sistema de conectividad

• Fomentar el acceso democrático de la población a los sistemas de conectividad en el corto y mediano plazo.

• Dotación de equipamientos en áreas prioritarias.



Definir:

Cobertura de las redes de telefonía y transmisión de datos.

Sistema de energía

• Establecer los niveles de incorporación de áreas con servicio en el corto y mediano plazo.

Responsabilidad del Ministerio de Electricidad y Energías Renovables y de las empresas distribuidoras.

Definir:

Cobertura espacial de redes de energía.


Deben estar relacionadas y ligadas al gobierno autónomo descentralizados con el sistema vial provincial




Situación deseada de la capacidad de gestión territorial del Gobierno Cantonal y de las organi-zaciones ciudadanas de ámbito cantonal, y vigencia de un marco legal de actuación.



el Modelo de OT

Capacidades institucionales para la gestión del desarrollo

• Fortalecimiento de las capacidades del Gobierno Cantonal.

• Fortalecimiento de las organizaciones sociales para que asuman la responsabilidad de cogestión del territorio, que abarca además el control de las normas y disposiciones derivadas del ordenamiento territorial.

• Fomento a la organización y articulación de grupos excluidos.


3. Matrices referenciales para los planes parroquiales

Las matrices que se presentan a continuación son una referencia técnica para los planificadores que formularán los Planes Parroquiales de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial. Según se ha expresado en varios puntos de esta Guía, la gran mayoría de la información que demanda la formula-ción del diagnóstico parroquial está contenida en los correspondientes instrumentos del nivel cantonal y provincial; por otra parte, las entidades del nivel desconcentrado de la provincia cuentan usual-mente con información secundaria relacionada con los sistemas contemplados por los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Finalmente, y sin perjuicio de la posibilidad de acceso a la información antes mencionada, es factible que los y las actores territoriales puedan establecer diagnósticos cualitativos, muy ajustados a la realidad, de la situación que se da en varios de los campos considerados por esos sistemas. Las matrices que se presentan a continuación, al igual que para los Planes Provinciales y Cantonales, son referentes que amplían el detalle de los conte-nidos del Capítulo II (numeral: “Planes Parroquiales”), pero no implican ningún grado de obliga-toriedad de uso.

3.1 Matrices de componentes por sistemas para el diagnóstico parroquial

Sistema Ambiental



Contenido y alcance: detallar desde los PDOT provinciales o cantonales: Responsabilidades

Ecosistemas • Identificación de los principales

ecosistemas presentes en el territorio parroquial.

Puede detallarse la situación establecida en los Planes Provinciales. El MAE puede ofrecer información.


La situación del sistema ecológico parroquial forma parte de situación cantonal y provincial.



Contenido y alcance: detallar desde los PDOT provinciales o cantonales: Responsabilidades

El agua• Caracterización de áreas naturales

sensibles en los cauces y cuencas. Puede detallarse la situación establecida en los Planes Provinciales. En relación con el agua la responsabilidad es de la SENAGUA.

El suelo

• Identificación de los efectos ambientales derivados de los usos y ocupación del suelo en las áreas rurales por causa de actividades productivas.

Recursos naturales no renovables

(subsuelo)

• Áreas actuales de explotación y sus efectos ambientales.

• Identificación de áreas con potencialidad de explotación de nuevos recursos y su viabilidad y/o requerimientos para garantizar la mitigación de posibles impactos ambientales negativos.

Responsabilidad del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables en coordinación con el Ministerio del Ambiente.

Riesgo y seguridad

• Delimitación y caracterización específica de zonas susceptibles a amenazas de origen natural (hídricas, geológicas, geomorfológicas, climáticas) señaladas en el Plan Cantonal o Provincial.

Detalle de las condiciones detectadas en los PDOT Provinciales o Cantonales. Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos. Con apoyo del Gobierno Parroquial.

Sistema Económico


Contenido y alcance: detallar desde los PDOT provinciales y/o cantonales: Responsabilidades



• Situación de las actividades agrícolas, pecuarias por tipo de actividad; identificación de áreas con opciones o potencialidades; establecimiento de avance de frontera agrícola.

• Identificación de la fuerza de trabajo por sexo, edad, condición de discapacidad, origen nacional y étnico y el cumplimiento de sus derechos laborales. Responsabilidad

compartida con el MAGAP y con el MAE.

El enfoque central debe estar orientado al logro de la soberanía alimentaria.

Actividad forestal

• Situación de áreas en el manejo forestal; áreas con opciones para la producción forestal; tendencias de deforestación.

Actividad pesquera


• Condiciones en las cuales se adelanta la actividad (artesanal e industrializada).


• Identificación de la fuerza de trabajo por sexo, edad, condición de discapacidad, origen nacional y étnico y el cumplimiento de sus derechos laborales.


Es la que consta en el diagnóstico provincial. En general dentro de este punto se debe procurar definir las carencias o potencialidades que brinda el territorio para un crecimiento equitativo y sostenible. Las cadenas productivas y de valor que tengan asiento o influencia en el territorio parroquial son importantes para la toma de decisiones (propuesta).



Contenido y alcance: detallar desde los PDOT provinciales y/o cantonales: Responsabilidades


extractiva o minera

• Áreas con explotación minera por tipo de explotación (industrial, artesanal).

• Identificación de proyectos que se asienten el territorio cantonal.

• Identificación de la fuerza de trabajo por sexo, edad, condición de discapacidad, origen nacional y étnico y el cumplimiento de sus derechos laborales. Responsabilidad

compartida entre el Consejo Provincial y los Ministerios de Recursos Naturales No Renovables, Industrias y Productividad.


manufactureras



Otras actividades

• Identificación y análisis de otras actividades económicas significativas o potenciales en la parroquia (turismo, recreación, investigación, servicios, otros).


Proyectos estratégicos

• Identificación de los impactos (afectaciones y oportunidades) que generarán en el territorio parroquial y sobre los grupos poblacionales que habitan el territorio.

Responsabilidad de la SENPLADES y de las instancias del Gobierno Nacional a cargo de esos proyectos.

Amenazas y riesgos para las actividades

económicas

• Detallar niveles de riesgo (exposición y vulnerabilidad de las actividades económicas e infraestructura de apoyo a la producción). Constan en el diagnóstico cantonal.

Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos con Ministerios involucrados.



Desarrollo Social


• Identificación de la dinámica de los desplazamientos de la población desde y hacia la parroquia (migración interna y externa): cuantificación y caracterización.



En este aspecto es deseable que la información y análisis de la situación parroquial alimente al diagnóstico cantonal. Por tanto es una actividad de plena responsabilidad del equipo de planificación de la junta parroquial, sin perjuicio de los apoyos de las entidades rectoras respectivas.




• Identificación de la estructura de base de la población parroquial.

• Situación del tejido social en el ámbito de la parroquia desde una visión de género.

• Establecimiento de la capacidad de gestión, convocatoria y poder de veto de las organizaciones sociales y de las asociaciones o gremios productivos.

Estructura de base es responsabilidad del INEC.

Determinar las capacidades de de las organizaciones sociales es responsabilidad del GAD parroquial con apoyo del nivel desconcentrado del MIES.

Grupos étnicos• Identificación de grupos étnicos y su relación

con la gestión del territorio en el que se asientan; modo de organización y estructuras.


Identidad cultural• Identificación del patrimonio cultural tangible

e intangible, de la identidad y de los valores culturales.

En corresponsabilidad con el INPC, el Ministerio de Cultura, y el Ministerio Coordinador del Patrimonio.


Se puede ampliar o detallar la situación detectada en el Plan Cantonal si se cuenta con información disponible.




Marco normativo e instrumentos para

la gestión del territorio

• Identificar instrumentos de planificación y normatividad en el nivel cantonal, que puedan aplicarse o detallarse en el ámbito parroquial. Con apoyo

del Gobierno Cantonal.

Capacidades institucionales para la planificación

y gestión del territorio

• Establecimiento de la capacidad de la Junta y de las organizaciones ciudadanas para el trabajo en red y para asumir responsabilidades en gestión del territorio.


Componentes y subcomponentes Contenido y alcance: Responsabilidades

Uso y ocupación del suelo

• Establecimiento del nivel de ajuste o respeto de la zonificación vigente de los usos y las formas de ocupación del suelo en centros poblados y áreas rurales.

Consta en el Plan Cantonal y es competencia del GAD cantonal. Pueden darse acuerdos con el GAD parroquial para establecer la situación en la parroquia.


Componentes y subcomponentes Contenido y alcance: Responsabilidades

Condiciones de seguridad:


ciudadana

• Identificación de la situación general de la seguridad ciudadana en el ámbito cantonal y parroquial, a nivel público y privado. Visualizar la inseguridad y su afectación desigual sobre la población.

Responsabilidad de la delegación provincial del Ministerio del Interior.

Identificar la percepción de las y los actores territoriales.


Acceso de la población a los servicios básicos: agua

potable, saneamiento,


• Establecimiento del déficit en coberturas y requerimientos de los sistemas de agua potable, alcantarillado, energía eléctrica y desechos sólidos dentro del territorio parroquial.

Responsabilidad del GAD cantonal. El equipo parroquial puede recabar información complementaria de la situación en la parroquia. Puede existir delegación de la prestación de los servicios por el Gobierno Cantonal de los servicios de agua y saneamiento y desechos sólidos. La cobertura del servicio eléctrico es responsabilidad del GAD cantonal y de la entidad rectora en su nivel desconcentrado.

Infraestructura y acceso a Servicios sociales:

Acceso de la población a servicios de salud

y educación

• Identificación de políticas, programas o proyectos que el Gobierno Central esté aplicando en el ámbito cantonal y parroquial, alineadas con las planteadas en el PNBV 2009-2013 y con las formuladas en las Agendas Sectoriales y Planes de Igualdad de Oportunidades.

Responsabilidad de los ministerios de Salud y Educación con apoyo del GAD cantonal en la localización de los equipamientos en el ámbito parroquial.


a la vivienda

• Identificación de las condiciones de confort (niveles de hacinamiento), del acceso de la población a la vivienda (déficit habitacional) y los modos de tenencia de la vivienda.

Responsabilidad de la entidad rectora MIDUVI y sus oficinas desconcentradas en la provincia, con apoyo del Gobierno Cantonal; este además define la zonificación del uso residencial; la Junta Parroquial colabora con el GAD cantonal mediante acuerdo.

Equipamiento

• Déficit en coberturas y requerimientos del equipamiento urbano, en función de las normas aplicables a cada tipo de elemento.

Responsabilidad del Gobierno Cantonal; apoyo del gobierno parroquial.

Gestión del riesgo

• Identificación de condiciones de riesgo (exposición y vulnerabilidad) de los población, equipamientos y de los sistemas de infraestructura.

• Evaluación de medidas actuales para la prevención, mitigación y atención de desastres.

Responsabilidad de la SNGR, con apoyo del Gobierno Provincial y Cantonal; la información puede derivarse del Plan Provincial y Cantonal.




Redes viales y de transporte

• Establecimiento de la situación de la movilidad (sistema vial y del transporte de personas y bienes) a nivel parroquial (vínculo entre asentamientos y áreas productivas) y la conexión con el sistema cantonal.

La vialidad al interior de la parroquia es responsabilidad del gobierno parroquial; la vialidad en los centros poblados es del GAD cantonal; el sistema de transporte terrestre, tránsito y seguridad vial es del GAD cantonal.


• Cobertura espacial y niveles de acceso de las redes de telefonía y transmisión de datos en las áreas urbanas y rurales del cantón.

Responsabilidad del Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información y del Gobierno Cantonal.

El equipo de planificación de la Junta Parroquial puede apoyar al levantamiento de información sobre la accesibilidad.

Gestión del riesgo

• Identificación de niveles de riesgo (exposición y vulnerabilidad) de vías, puentes, redes y estaciones eléctricas; redes y equipamientos de comunicación, etc.

• Identificación de infraestructuras prioritarias para la atención en caso de desastre.

Responsabilidad de SNGR con apoyo del GAD, mediante acuerdos.


Está vinculada al sistema de movilidad y conectividad del nivel cantonal; establecerá la situación detallada de la movilidad solo si es necesario y se cuenta con la información pertinente.

3.2 Matrices referenciales para la formulación de la propuesta de los planes parroquiales

En las matrices que se presentan a continuación se plantean las posibles líneas de acción que deben desarrollarse para alcanzar determinados resultados en cada sistema. Para cada uno de estos se señala las características que debe reunir, las responsabilidades que deben asumir los gobiernos parroquiales y otros actores, y los factores que pueden ser tomados en cuenta para construir el modelo territorial. Las soluciones individualmente consideradas deben interac-cionar entre sí para formar líneas de acción o ejes que permita conferir un criterio, con el con-cepto de integralidad, que caracteriza al objetivo principal de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial. Se deberían establecer órdenes de prioridad de esas líneas y estruc-turar un conjunto de programas y proyectos que responda a esos criterios. Es decir, no se trata de proponer la ejecución de todos los proyectos necesarios sino de encontrar una secuencia que unifique la importancia y urgencia de las soluciones con las capacidades de gestión de los gobiernos parroquiales.


Componentes y subcomponentes Contenidos posibles Responsabilidades y

observacionesTemas para el Modelo de Ordenamiento Territorial

El agua

• Protección de las fuentes de agua necesarias para atender la demanda de consumo de los centros poblados del cantón. (Vinculación con Sistema de Asentamientos Humanos – usos del suelo).

Responsabilidad de la SENAGUA; apoyo mediante acuerdos operativos con los Gobiernos Cantonal y Provincial.

Localización de áreas de protección de las fuentes de agua y sus principales amenazas.

El suelo

• Medidas de remediación o mitigación de afectaciones por usos o actividades en las áreas rurales del cantón. (Vinculación con Sistema de Asentamientos Humanos – usos del suelo).

Definidas por el MAE y el MAGAP.

Responsabilidad compartida con los Gobiernos Provinciales y Cantonales.

Delimitación de áreas sujetas a intervención para recuperación y definición de áreas de manejo restringido.

El aire

• Medidas y mecanismos de control de la calidad del aire en los centros poblados del cantón.

Responsabilidad del Gobierno Cantonal, con apoyo del MAE y entidades especializadas.

Localización de áreas o proyectos que generen efectos contaminantes.

• Normas de control relativas a la emisión de gases, de vehículos e industrias.

• Medidas de remediación o mitigación de afectaciones derivadas de la contaminación del aire.

Recursos naturales no renovables

• Aprovechamiento en potencialidades existentes en condiciones de sostenibilidad ambiental.

Responsabilidad del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables en coordinación con el MAE.

Definir las áreas de afectación vinculadas a este tipo de proyectos.

Ecosistemas

• Recuperación o protección de ecosistemas. (Vinculación con Sistema de Asentamientos Humanos – usos del suelo).

Responsabilidad del Ministerio del Ambiente.

En coordinación con los gobiernos y Planes Provinciales y Cantonales.

Definir para la parroquia áreas de explotación permitida y áreas de uso restringido y prohibido.

Líneas de acción vinculadas al desarrollo

Sistema Ambiental


Definir la situación ecológica ambiental deseada en el territorio cantonal, en la que se hayan supe-rado las deficiencias; disminuido la vulnerabilidad ante amenazas y riesgo identificados en el diagnóstico; y/o se hayan aprovechado las potencialidades para conferir el mayor grado de soste-nibilidad ambiental.


Deben estar articuladas con las líneas de acción previstas por los Planes Provincial y Cantonal, y con las intervenciones de los niveles desconcentrados en el territorio.



observacionesTemas para el Modelo de Ordenamiento Territorial

Bosques protectores

• Fomento de la forestación o reforestación, según vocación o situación de deterioro forestal. (Vinculación con el Sistema Ambiental.)

Responsabilidad compartida entre el Gobierno Provincial y el MAGAP, la SENAGUA y el MAE.

Definir responsabilidades del gobierno parroquial.

Definir:


Riesgo y Seguridad

• Medidas de prevención o remediación de áreas sujetas a amenazas y riesgos de origen natural o antrópico en los centros poblados. (Vinculación con Sistema de Asentamientos Humanos – usos del suelo.)

Responsabilidad de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos. Acuerdos sobre las responsabilidades del Gobierno Parroquial.

Definir:

Áreas de protección o restricción de uso por causa de amenazas.

Sistema Económico


Situación económica deseada: mejoramiento de factores vinculados al desarrollo endógeno como por ejemplo el incremento de las fuentes de trabajo, de los niveles de ingreso, de acceso al trabajo y empleo, a la producción en condiciones de equidad, redistribución de la riqueza; fomento de iniciativas público privadas y otros aspectos pertinentes.



el Modelo de OT



• Fomento de actividades agropecuarias con mejores opciones para crear y redistribuir la riqueza en el ámbito parroquial, promoción de la igualdad de oportunidades y la inclusión de grupos marginales.

Responsabilidad compartida entre el Gobierno Provincial y el MAGAP.

Definir responsabilidades del Gobierno Parroquial.

Definir, en caso de ser aplicable:

Áreas destinadas en el territorio para cada una de estas actividades.

Actividad forestal

• Fomento a la reforestación según vocación o situación de deterioro forestal. (Vinculación con el Sistema Ambiental).

Responsabilidad compartida entre el Gobierno Provincial y el MAGAP en acuerdo con el MAE.



Estarán referidas a las líneas de acción de los Planes provinciales de las que desprenderán, mediante convenio, sus ámbitos de actuación y responsabilidad.




Situación de desarrollo social deseada: fortalecimiento del tejido social y las organizaciones sociales de ámbito cantonal para el trabajo en redes y para asumir responsabilidades para la ges-tión del territorio; valores culturales y de identidad fortalecidos.


observacionesTemas para el Modelo

de OT

Desarrollo social:


• Articulación con las políticas nacionales que alienten la permanencia de las personas en sus comunidades de origen, fomenten el retorno de las personas desde el extranjero y garanticen la inclusión de inmigrantes de otras nacionalidades.





el Modelo de OT



extractiva o minera

• Apoyo a la puesta en marcha de proyectos estratégicos previstos por el Plan Nacional de Desarrollo. (Vinculación con el Sistema Ambiental).

Responsabilidad compartida entre el Gobierno Provincial y el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables.


Definir, en caso de ser aplicable:

Áreas destinadas en el territorio para cada una de estas actividades.


manufactureras

• Fomento de iniciativas orientadas a generar empleo y fortalecer fuentes de trabajo por medio de actividades industriales, en caso de aplicar promoción de la igualdad de oportunidades y la inclusión de grupos marginales.

Responsabilidad del MIPRO.


Actividades ecoturísticas

• Explotación sostenible de ecosistemas como factores para el desarrollo turístico.

En concordancia con los Ministerios de Ambiente y Turismo.

Actividades turísticas

vinculadas al patrimonio

cultural

• Aprovechamiento de potencialidades turísticas del patrimonio cultural tangible e intangible en el ámbito cantonal. (Vinculación con el Sistema de Asentamientos Humanos).

En concordancia con el Instituto Nacional de Patrimonio Natural (INPC), Ministerio de Cultura y Ministerio Coordinador del Patrimonio.

Localización de sitios arqueológicos en el territorio parroquial.


Fortalecimiento de las organizaciones sociales para asumir responsabilidades en los procesos de desarrollo, de veeduría, control y cogestión del territorio.



observacionesTemas para el Modelo

de OT

Educación, salud,

nutrición

• Apoyo a la implementación de políticas aplicadas al ámbito cantonal por parte de los Ministerios del ramo.

Responsabilidad de las instancias provinciales de los Ministerios de Salud y Educación.



• Fortalecimiento de organizaciones de ámbito parroquial, para asumir responsabilidades en la gestión del territorio.


• Promoción de la organización de grupos de población excluidos para su articulación a la gestión local.

Con el apoyo de las entidades desconcentrada del Ministerio de Inclusión Económica y Social.

Grupos étnicos

• Apoyo a los grupos étnicos y su relación con la gestión del territorio en el que se asientan; modo de organización y estructuras.

Responsabilidad de la Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana. Apoyo del GAD parroquial.

Definir:

Localización de los territorios ocupados por las circunscripciones étnicas.

Identidad cultural

• Fortalecimiento de la identidad cultural de la parroquia y de las étnias.

Responsabilidad del INPC, Ministerio de Cultura y del Ministerio Coordinador del Patrimonio.

Definir:

Áreas de protección del Patrimonio Cultural intangible.



Situación deseada de la capacidad de gestión territorial del gobierno parroquial y de las organi-zaciones ciudadanas de ámbito parroquial-cantonal, y vigencia de un marco legal de actuación.


observacionesTemas para el Modelo de OT

Capacidades institucionales para la gestión del desarrollo

• Fortalecimiento de las capacidades del Gobierno Parroquial.

• Fortalecimiento de las organizaciones sociales para asuman la responsabilidad de cogestión del territorio, control y veedurías ciudadanas.




Líneas de acción vinculadas al ordenamiento territorial

Sistema de Asentamientos Humanos:

En tanto las propuestas sobre los ASENTAMIENTOS HUMANOS forman parte de los Planes Canto-nales de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial, los Planes Parroquiales deben detallar o espe-cificar las propuestas del contexto cantonal, en el ámbito de su jurisdicción. Con ese criterio se ha ajustado el contenido de la matriz parroquial que se presenta a continuación.




y observacionesTemas para el Modelo

de OT

El poblamiento

• Establecimiento de la propuesta de distribución de la población en el período de vigencia del Plan, en los centros poblados del cantón: asignación de densidades según etapas.

GAD municipal con aportes del GAD parroquial y su equipo de planificación.

Delimitación de áreas según población y densidades en cada etapa prevista en el Plan.

Uso y Ocupación del suelo

Clasificación del suelo

• Zonificación por clases de suelos :

- El suelo urbano y urbanizable,

- El suelo no urbanizable.


Delimitación de áreas según clases de suelo.



• Zonificación por de usos de suelo:

- Usos urbanos.

- Uso agrícolas / agroindustriales.

- Usos forestales.

- Usos turísticos/ recreativos.

• En el nivel urbano:

- Vivienda,

- Industria,

- Comercio,

- Equipamientos,

- Protección,

- Expansión y reserva.


Apoyo de MAGAP, MIDUVI, MAE, entre otros.

Delimitación de áreas según usos de suelo.





de OT



• Zonificación por ocupación del suelo:

- Tamaño mínimo de predios.

- COS y COS Total.

- Retiros y alturas de edificación.

- Número de viviendas por predio (densidad neta).

GAD Municipal con aportes del GAD parroquial y su equipo de planificación, con énfasis en las áreas urbanas y centros poblados.

Delimitación de áreas según formas de ocupación del suelo, coeficientes de ocupación y uso del suelo, alturas de edificación.

Tratamientos urbanísticos

• Identificar las formas de intervención permitidas en todo el territorio (renovación, nuevos desarrollos, conservación, reubicación, etc.).


Delimitación de áreas según tratamientos urbanísticos.


Amenaza, vulnerabilidad

y riesgo

• Acciones de remediación, mitigación o prevención de riesgos a los asentamientos por causas de origen natural.

Responsabilidad de la SNGR, con apoyo del Gobierno Provincial.

Definir:



ciudadana

• Acciones de prevención y control de la seguridad ciudadana en el ámbito público y el privado.

• Dotación del equipamiento de seguridad.

Responsabilidad del nivel desconcentrado del Ministerio del Interior.

Definir responsabilidades del gobierno parroquial.

Localización de posibles equipamientos de seguridad ciudadana (cuarteles, retenes).


• Estructuración del sistema de asentamientos humanos: definición de roles de los asentamientos en el cantón y la parroquia.

Corresponsabilidad con los gobiernos parroquiales.

Localización espacial de los asentamientos humanos como insumo para el Modelo de Ordenamiento Territorial.

Tenencia del suelo

• Establecimiento de acciones tendientes a la regularización de la tenencia del suelo en los centros poblados del cantón.

Con el apoyo del MIDUVI y los gobiernos municipales.

Definir:

Localización de las áreas sujetas a la regularización de la tenencia del suelo.


Acceso de la población a los servicios básicos: agua potable, saneamiento, desechos sólidos y electricidad

• Definición de las áreas urbanas y rurales que tendrán dotación de servicios en el corto y mediano plazo en orden al proceso de crecimiento de la demanda. Servicios de agua potable, alcantarillado, desechos sólidos y electricidad.

Corresponsabilidad con las empresas prestadoras de servicio, según sea aplicable.

Definir:

Áreas de cobertura de servicios.




de OT



a servicio de salud

y educación

• Aplicación de políticas de salud y educación de los Ministerios de Salud y Educación en el territorio cantonal y parroquial.

- Previsiones globales de dotación de equipamientos.

- Líneas de acción para la construcción o mantenimiento de la infraestructura de salud y educación.

Trabajo conjunto del GAD con los niveles desconcentrados de los Ministerios respectivos.

Localización de elementos de nivel cantonal o zonal.


a la vivienda

• Aplicación de políticas de vivienda del MIDUVI en el territorio cantonal y parroquial.

Responsabilidad del MIDUVI.


• Previsión de programas de vivienda nueva y de mejoramiento de vivienda.

• Previsión de acciones sobre titularización de viviendas.

Responsabilidad del MIDUVI en conjunto con el GAD Cantonal.

Definir:

Áreas para el desarrollo de programas de vivienda.

Equipamiento• Dotación de equipamiento

en los centros poblados del cantón.

GAD Provincial y Municipal con aportes del GAD parroquial y su equipo de planificación.

Definir:

Localización de los equipamientos mayores.




Componentes y subcomponentes Contenidos posibles Responsabilidades y observaciones Temas para

el Modelo de OT

Redes viales

• Tratamiento del sistema vial parroquial: obra nueva y mantenimiento.

Del GAD parroquial con apoyo del Gobierno Provincial y acuerdo con el Cantonal.

En cuanto a transporte y tránsito el Plan Parroquial se atendrá a los sistemas cantonales que por ley ejercen esas competencias.

Definir:

Trazado de la red vial parroquial y sus conexiones con el sistema cantonal o provincial.


Deben estar relacionadas y ligadas al GAD, y con el sistema vial provincial


Componentes y subcomponentes Contenidos posibles Responsabilidades y observaciones Temas para

el Modelo de OT

Sistema de conectividad

• Fomentar el acceso democrático de la población parroquial a estos sistemas.



Definir:

Cobertura de las redes de telefonía y transmisión de datos.

Sistema de energía

• Establecer los niveles de incorporación de áreas con servicio en el corto y mediano plazo.

Responsabilidad del Ministerio de Electricidad y Energías Renovables y de las empresas distribuidoras

Definir:

Cobertura espacial de redes de energía.

117

Glosario de términos • AGLOMERADO POBLACIONAL: Unión

de varias viviendas que conforman un conjunto urbano.

• AMENAZA: Factor externo de riesgo, asociado con la posible manifestación de un fenómeno de origen natural, socio natural o antrópico en un espacio y tiempo determinado (SNGR, 2010).

• ARTICULAR: Organizar diversos ele-mentos para lograr un objetivo cohe-rente y eficaz conservando cada uno sus propios espacios de libertad.

• CAPACIDAD DE ACOGIDA: Cualidad que señala las posibilidades de uso de los recursos para las actividades huma-nas, en referencia al suelo determina su vocación natural para el uso.

• CAPACIDAD DE COGESTIÓN: Cuali-dad de gestión en común para ejercer un derecho o el cumplimiento de una obligación.

• COMPETITIVIDAD: El esfuerzo concer-tado entre los sectores público y privado orientado a diseñar estrategias tecno-lógicas, productivas, comerciales y de infraestructura, que permitan aumen-tar y utilizar eficientemente los recursos productivos, aprovechar todo el poten-cial de las ventajas comparativas exis-tentes y generar ventajas competitivas sostenibles.

• COMPLEMENTARIEDAD: Cualidad de completar o perfeccionar entre varios elementos para obtener un objetivo en común.

• CONCORDANCIA: Correspondencia entre varios niveles territoriales para lograr el objetivo del territorio en común. Coherencia del resultado con el objetivo de referencia.

• CONCURRENCIA: (Principio del ejerci-cio de competencia atribuido a las enti-dades territoriales): Cuando distintos niveles territoriales tengan que desa-rrollar actividades de manera conjunta deberán actuar de manera oportuna y eficiente, cumpliendo a cabalidad, la parte que les corresponde de la actua-ción y respetando el campo de atribu-ciones propias de las otras autoridades (IGAC, 1997).

• COREMAS: significa la representación gráfica del espacio en su estructura elemental.

• DESASTRE: Impacto de un fenómeno natural, socio natural o antrópico que causa alteraciones intensas, graves, y extendidas en las condiciones norma-les de funcionamiento del país, región, zona, o comunidad afectada, que excede su capacidad de respuesta (SNGR, 2010).

• DESCENTRALIZACIÓN: Según el COPFP la descentralización consiste en la transferencia obligatoria, pro-gresiva y definitiva de competencias, con los respectivos talentos huma-nos y recursos financieros, materiales y tecnológicos, desde el gobierno cen-tral hacia los gobiernos autónomos descentralizados.


• DESCONCENTRACIÓN: Transferencia de competencias de una entidad admi-nistrativa del nivel nacional a otra jerár-quicamente dependiente (nivel regio-nal, provincial o distrital), siendo la primera la que mantiene la rectoría y asegura su calidad y buen cumpli-miento (SENPLADES, 2010).

La centralización y la desconcentración responden a la misma noción de orga-nización administrativa centralizada. La desconcentración está dentro del cua-dro de la centralización, que sólo se dis-tingue por la forma periférica en que desarrolla sus funciones.

• DIRECTRICES: Conjunto de instruccio-nes o normas generales para la ejecu-ción de un plan.

• ENTRAMADO: Conjunto de ideas, crite-rios, opiniones, etc., que se entrecruzan en un contexto.

• EQUIPAMIENTOS: Conjunto de todos los servicios necesarios en industrias, urbanizaciones, ejércitos, etc.

• ESCENARIOS: Situaciones pasadas, presentes o futuras de las actividades sociales o de las estructuras territoria-les resultantes de dichas actividades (IGAC, 1997).

• ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN: Se hace referencia a los mecanismos (foros, talleres, etc.) donde distintos actores expresan sus intereses (IGAC, 1997).

• ESTRATEGIA: Conjunto coherente de políticas, líneas de acción y medios ins-trumentales a ser implementados para cumplir objetivos determinados (IGAC, 1997).

• INFRAESTRUCTURA: Conjunto de ele-mentos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funciona-miento de una organización cualquiera.

• INSTANCIAS COMPETENTES: Nivel o grado de la administración pública o de cualquier institución política o social que corresponde para determinada gestión.

La competitividad en un territorio está dada por como este logra insertarse en los mercados mundiales (IGAC, 1997).

Los órganos desconcentrados son parte de la centralización administra-tiva cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder central supremo.

• MODELO TERRITORIAL: Es una ima-gen simplificada de un sistema, cuya calidad depende no tanto de la fidelidad con que se representa el sistema mode-lizado cuanto de su capacidad para ayu-dar a la interpretación de su estructura y de su funcionamiento (Gómez, 2008).

• ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Se- gún el COOTAD se entenderá por orde-namiento territorial a la construcción de las políticas económica, social, cul-tural y ecológica-ambiental en el terri-torio. Tiene por objeto compatibilizar y armonizar la ocupación y el uso del territorio, la diversidad cultural, la loca-lización de actividades productivas y el manejo de los recursos naturales, con el régimen de desarrollo.

Para la efectiva participación de la ciu-dadanía en los procesos de planifica-ción, el Sistema Nacional Descentra-lizado de Planificación Participativa dispondrá de los métodos participati-vos para la formulación de las políticas públicas y de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, así como los mecanismos de rendición de cuentas y control social.

• PARIDAD: Equiparación entre varios elementos, homologación, compara-ción, equilibrio, justicia, discrimina-ción positiva.

• PARTICIPACIÓN CIUDADANA: Es un derecho de los ciudadanos de forma individual o asociados a tomar parte de las decisiones que los afecta (IGAC, 1997).

• PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA: El COOTAD determina que los ciudadanos y ciudadanas, colectividades y diversas formas organizativas tienen el derecho de participar en el proceso de planifica-ción del desarrollo, para lo cual se apli-carán los mecanismos de participación ciudadana definidos en la Constitución y la Ley.

119Glosario de términos

• POTENCIALIDAD: La potencialidad está definida por la capacidad de acogida, que marca las posibilidades del territo-rio para las actividades humanas, y por lo recursos existentes: climáticos, acuí-feros, minerales, agrícolas, forestales, ganaderos, paisajísticos, recreativos, culturales, etc. (Gómez, 2008).

• RESILIENCIA: Capacidad de un sis-tema, comunidad o sociedad potencial-mente expuestas a amenazas, para asu-mir con flexibilidad situaciones límite y sobreponerse a ellas, con el fin de alcan-zar y mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura.

• RIESGO: Es la probabilidad de ocurren-cia de un efecto adverso con consecuen-cias económicas, sociales o ambientales en un sitio particular y en un tiempo de exposición determinado (SNGR, 2010).

• SINERGIAS: Acción de dos o más causas cuyo efecto es superior a la suma de los efectos individuales.

• SOSTENIBILIDAD: “Consideración no utilitaria e la naturaleza, para recono-cerla como patrimonio de todos, lo que no implica una negación del desarrollo económico sino un control de éste para garantizar el equilibrio ecológico ahora y en el futuro” (Gómez, 2008).

• UBICACIÓN GEOGRÁFICA: localiza-ción de objetos en el espacio tomando en cuenta su posición geográfica en relación a un sistema de proyección específico.

• UBICACIÓN REFERENCIAL: localiza-ción de los objetos en el espacio con referencia a otros por su proximidad y por sus características específicas.

• VULNERABILIDAD: Factor interno de riesgo de un elemento o grupo de ele-mentos expuestos a una amenaza (SNGR, 2010).


BEDE Banco del Estado

CEAACES Consejo de Educación, Acreditación, Aseguramiento y Calidad de la Educación Superior

CFN Corporación Financiera Nacional

CODENPE Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador

COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.

COPFP Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas

CLP Consejo Local de Planificación

ETN Estrategia Territorial Nacional

ETP Equipo Técnico de Planificación

GAD Gobiernos Autónomos Descentralizados.

INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

INAMHI Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología

INPC Instituto Nacional de Patrimonio Cultural

MAE Ministerio del Ambiente

MAGAP Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca

MCPEC Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad

MD Ministerio del Deporte

ME Ministerio de Educación

MIDUVI Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda

MINTEL Ministerio de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información

MINTUR Ministerio de Turismo

MIPRO Ministerio de Industrias y Productividad

MSP Ministerio de Salud Pública

MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas

OACNUDH Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos

PANE Patrimonio de Áreas Naturales del Estado.

PEN Proyectos Estratégicos Nacionales

PNBV Plan Nacional para el Buen Vivir

SENAGUA Secretaría Nacional del Agua

SENESCYT Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia , Tecnología e Innovación

SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas

SNGR Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos

SP Sistema de Participación

Siglas


descentralizada

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LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA PLANIFICACION TERRITORIAL DESCENTRALIZADA